Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1831/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6210 Dodatek mieszkaniowy
Hasła tematyczne: Dodatki mieszkaniowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4
journal: Dz.U. 2001 nr 71 poz 734
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych.
article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 993
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Kacprzak Sędziowie NSA Joanna Runge - Lissowska NSA Marek Stojanowski (spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 września 2007 r. sygn. akt III SA/Łd 388/07 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 września 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 388/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie dodatku mieszkaniowego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: w dniu 27 września 2004 r. R. S. złożył wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego wraz z deklaracją o dochodach za okres trzech pełnych miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku.

Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 2 pkt 2, art. 4, art. 7 ust. 1, 3, 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), oraz art. 104 k.p.a., odmówił R. S. przyznania dodatku mieszkaniowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Wyrokiem z dnia 15 lutego 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 304/05, uchylił wskazane wyżej decyzje, stwierdzając, że organy administracyjne nie wyjaśniły dostatecznie rozbieżnych stanowisk małżonków S. co do zamieszkiwania R. S. w lokalu w P. i prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego.

Z kolei Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 2, art. 3, art. 4, art. 5, art. 7 ust. 3, 4 powołanej ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz art. 104 k.p.a., odmówił R. S. przyznania dodatku mieszkaniowego.

Organ wskazał, że R. S. nie mieszka w przedmiotowym lokalu i nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego z mieszkającymi tam żoną i synem, co oznacza, że faktyczna ilość osób stale mieszkających i gospodarujących w lokalu jest inna, niż wykazana we wniosku i deklaracji o dochodach.

Podniesiono także, iż od momentu złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, tj. od 24 września 2004r. do 7 lipca 2006r., skarżący podawał adres korespondencyjny w C., a ponadto z akt sprawy wynika, że syn korzysta ze zwolnienia z opłat abonamentowych, których warunkiem jest pozostawanie osoby o umiarkowanym stopniu inwalidztwa we wspólnym gospodarstwie domowym z tylko jedną osobą powyżej 26 roku życia.

Od tej decyzji R. S. złożył odwołanie, podnosząc między innymi, że na mieszkaniu ciąży prawomocny wyrok sądu, zasądzający na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej kwotę ok. 20 tysięcy zł., a wierzyciel oddał dług do egzekucji komorniczej. Komornik Sądowy dokonał zajęcia przedmiotowego lokalu spółdzielczego o charakterze własnościowym.

Skarżący podkreślił, że fakt zameldowania go na pobyt stały przy ul. [...] w P. dowodzi, że w tym miejscu znajduje się jego centrum życiowe.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, wskazując, że przesłankami decydującymi o przyznaniu dodatku mieszkaniowego są normy zawarte w art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 4, art. 5 ust. 5 powołanej ustawy o dodatkach mieszkaniowych.

Organ wyjaśnił, że stosownie do treści art. 4 powołanej ustawy o dodatkach mieszkaniowych, przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby.

Podtrzymując argumentację organu pierwszej instancji organ wskazał, że R. S. nie przebywa w miejscu zameldowania, a tym samym nie spełnia wymogu art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Podkreślono, że fakt nieprzebywania w lokalu potwierdziła jego żona T. S. i syn J. S., a także świadkowie - mieszkańcy bloku przy ul. [...] w P..

Organ podał, że z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wynika, iż R. S., występując z wnioskiem o przyznanie dodatku mieszkaniowego, nie legitymował się tytułem prawnym do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w P., czym nie wypełniał dyspozycji zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy o dodatkach mieszkaniowych, w brzmieniu obowiązującym do dnia 23 listopada 2004r.

Ponadto wskazano, że T. S. - główny lokator lokalu - nie wyraziła zgody na ubieganie się o dodatek mieszkaniowy. Oświadczyła bowiem, że nie prowadzi z mężem wspólnego gospodarstwa domowego, a R. S. nie mieszka z nią i synem i nie partycypuje w kosztach utrzymania lokalu.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., R. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, podnosząc, że organ błędnie ustalił, iż w dacie złożenia wniosku nie dysponował on tytułem prawnym do spornego lokalu. Skarżący zakwestionował także prawdziwość oświadczeń T. S. dotyczących odrębnego prowadzenia gospodarstw domowych.

Wyrokiem z dnia 26 września 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 388/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie dodatku mieszkaniowego.

W ocenie Sądu zebrany w toku postępowania materiał dowodowy nie potwierdza, aby R. S. stale zamieszkiwał w lokalu przy ul. [...] w P. oraz, by prowadził wspólne gospodarstwo domowe z przebywającymi w tym lokalu żoną i synem.

Sąd podkreślił, że fakt, iż skarżący dokonywał pewnych wpłat finansowych na rzecz syna, jak również pokrywał niektóre wydatki związane z utrzymaniem mieszkania, nie świadczy o wspólnym prowadzeniu gospodarstwa domowego z żoną i synem, lecz o tym, że skarżący "dofinansowywał" gospodarstwo domowe prowadzone przez żonę i syna. Nie można bowiem wspólnie prowadzić gospodarstwa domowego z osobami, które oświadczają, że takiej "wspólnoty" nie ma. W ocenie Sądu czym innym jest działanie zmierzające do zachowania więzi z rodziną, a czym innym jest stałe zamieszkiwanie i wspólne gospodarowanie. Bez znaczenia pozostają również przyczyny, które skłoniły skarżącego do opuszczenia mieszkania oraz warunki, na jakich zamieszkuje w innym miejscu.

Sąd wskazał, że wspólne prowadzenie gospodarstwa opiera się zarówno na zgodzie osób, które takie gospodarstwo tworzą, jak i na porozumieniu między tymi osobami, co do wydatków wspólnie te osoby obciążających, natomiast z akt sprawy wynika, że skarżący, co sam podkreśla, pozostaje w konflikcie z T. S., a zatem trudno jest mówić o porozumieniu co do wspólnego prowadzenia gospodarstwa domowego między R. i T. S..

Sąd podkreślił, że okoliczność podnoszona przez skarżącego w toku postępowania, iż zarówno była żona jak i syn nie są osobami w pełni zdrowymi psychicznie, a zatem składane przez nich oświadczenia woli mogą mijać się z prawdą, nie mogła podlegać ocenie Sądu, wskazując jednocześnie, że z akt administracyjnych niniejszej sprawy nie wynika, aby żona lub syn zostali ubezwłasnowolnieni, wobec czego składane przez nich oświadczenia mają taką samą moc dowodową, jak oświadczenia składane w toku postępowania przez inne osoby.

Sąd pierwszej instancji nie zgodził się natomiast ze stanowiskiem organu drugiej instancji, że z uwagi na termin złożenia przez skarżącego wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, przy rozpoznaniu sprawy obowiązują przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734), w brzmieniu nie uwzględniającym zmian wprowadzonych ustawą z dnia 8 października 2004 r. o zmianie ustawy o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 240, poz. 2406), bowiem w treści art. 3 ustawy zmieniającej przewidziano, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie nowelizacji stosuje się przepisy dotychczasowe.

Sąd wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało zakończone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]. W tej sytuacji organy zobowiązane były do stosowania stanu prawnego uwzględniającego nowelizację. Zwłaszcza, że w wyroku z dnia 15 lutego 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyraźnie wskazał, iż w sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych w brzmieniu obowiązującym po dniu 23 listopada 2004r.

W związku z tym, w ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie było uprawnione do powoływania się na nieobowiązującą już treść art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz do dokonywania ustaleń odmiennych od tych, jakie przyjął Sąd w wyroku uchylającym uprzednio wydane decyzje. Sąd podkreślił, że w wyroku z dnia 15 lutego 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych ocenił, iż R. S. przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu przy ul. [...] w P., które stwarza podstawę do ubiegania się o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Brak było zatem podstaw, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ dokonywał odmiennych ustaleń i uznawał, że skarżący w dniu składania wniosku nie legitymował się tytułem prawnym do lokalu mieszkalnego nr [...] w P..

Sąd pierwszej instancji zauważył ponadto, iż obowiązujące przepisy ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.), nie przewidują automatycznej utraty spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego na skutek wykluczenia członka ze spółdzielni mieszkaniowej.

W związku z tym Sąd uznał, że organy dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego, lecz w ocenie Sądu, naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Jako prawidłowe bowiem i zgodne z prawem Sąd ocenił postępowanie organów, które zmierzało do ustalenia, czy skarżący prowadzi z synem i żoną wspólne gospodarstwo domowe w rozumieniu definicji ustawowej tego pojęcia wskazanej w treści art. 4 powołanej ustawy o dodatkach mieszkaniowych.

Od części wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w zakresie oddalającym skargę, R. S. złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w tej części i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie adwokatowi z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej, które to koszty nie zostały zapłacone ani w całości, ani w części.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), polegającą na uznaniu, iż osoba przebywająca przez 5 dni w tygodniu poza miejscem stałego zamieszkania z powodu wykonywania pracy w miejscowości znacznie oddalonej od domu i partycypująca w niewielkim stopniu w utrzymaniu gospodarstwa domowego, nie może być uznana za stale mieszkającą i gospodarującą wspólnie z zamieszkującymi ten sam lokal żoną i synem.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że częste przebywanie skarżącego poza domem jest spowodowane faktem prowadzenia działalności gospodarczej w C.. Znaczna odległość od P. powoduje, że skarżącemu zarówno ze względów czasowych, jak i finansowych, nie opłaca się wracać codziennie po pracy do domu, w związku z czym nocuje w miejscu pracy, nie można jednak uznać aby w miejscu pracy stworzył odrębne gospodarstwo domowe.

Skarżący przyznał, że niewątpliwie pewien wpływ na takie jego postępowanie miały nieporozumienia z żoną. Mimo wszystko jednak, na soboty i niedziele, a czasami w tygodniu, przyjeżdżał do domu.

Podniesiono, że skarżący, w miarę swoich możliwości, ponosił wydatki związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego; przekazywał pieniądze nie tylko synowi, ale też żonie, która je przyjmowała co wskazuje, iż, wbrew jej twierdzeniom, aprobowała taki sposób uczestnictwa skarżącego w prowadzeniu gospodarstwa domowego. Podkreślono także, iż nie można zapominać o fakcie udzielenia przez syna skarżącemu pełnomocnictwa do odbioru jego renty socjalnej oraz upoważnienia z dnia 25 czerwca 2004 r. do działania w jego imieniu na rzecz oddłużenia mieszkania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności z art. 183 § 2 powołanej powyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Podkreślić należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch różnych formach, to jest w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis, przy czym obie te podstawy nie mogą zachodzić równocześnie.

W niniejszej sprawie podstawę skargi kasacyjnej stanowi zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie przepisu art. 4 powołanej ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, iż osoba przebywająca przez 5 dni w tygodniu poza miejscem stałego zamieszkania z powodu wykonywania pracy w miejscowości znacznie oddalonej od domu i partycypująca w niewielkim stopniu w utrzymaniu gospodarstwa domowego, nie może być uznana za stale mieszkającą i gospodarującą wspólnie z zamieszkującymi ten sam lokal żoną i synem.

Twierdzenia wnoszącego skargę kasacyjną nie są uzasadnione.

Treść przepisu art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych stanowi, że przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby.

Przytoczony przepis zawiera definicję gospodarstwa domowego, przez którą należy rozumieć gospodarstwo prowadzone przez osoby stale razem zamieszkujące i gospodarujące. O tym, czy ma się do czynienia z "gospodarstwem domowym" w rozumieniu tego przepisu, decydować będzie konkretny stan faktyczny. Pomocne dla tej oceny mogą być przepisy Kodeksu cywilnego o miejscu zamieszkania, a w szczególności art. 25 k.c., stanowiący, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu, przy czym nie można pomijać unormowania zawartego w art. 28 k.c., według którego można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania. W efekcie o miejscu pobytu osoby fizycznej, a w konsekwencji o jej pozostawaniu w konkretnym gospodarstwie domowym, decyduje faktyczne jej tam przebywanie oraz zamiar stałego pobytu.

Określenie miejsca prowadzenia gospodarstwa domowego przez osoby stale razem zamieszkujące mogą też ułatwić - lecz nie przesądzić - przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (jedn. tekst: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.), która w art. 5 ust. 1 nakazuje obywatelowi polskiemu, przebywającemu stale na terytorium Polski, zameldować się w miejscu stałego pobytu, przez które rozumie się (art. 6 ust. 1 powołanej ustawy) zamieszkanie w określonej miejscowości, pod oznaczonym adresem, z zamiarem stałego przebywania.

Wyjaśnienie wskazanych wyżej okoliczności ma istotne znaczenie z punktu widzenia przesłanek nabycia prawa do dodatku mieszkaniowego.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że zostały dokonane wiarygodne ustalenia zarówno faktyczne jak i prawne dotyczące kwestii zamieszkiwania przez skarżącego w przedmiotowym lokalu w P., a także z ilu osób składa się gospodarstwo domowe i czy występuje element wspólnego gospodarowania i prowadzenia gospodarstwa domowego.

Prawidłowo organy administracyjne ustaliły, a Sąd pierwszej instancji ocenił, że materiał dowodowy nie pozwala przyjąć, aby R. S. stale zamieszkiwał w lokalu przy ul. [...] w P. oraz, by prowadził wspólne gospodarstwo domowe z przebywającymi w tym lokalu żoną i synem. Należy przy tym mieć na uwadze to, że wspólne prowadzenie gospodarstwa opiera się zarówno na zgodzie osób, które takie gospodarstwo tworzą, jak i na porozumieniu między tymi osobami, co do ponoszenia wydatków wspólnie te osoby obciążających. Jednakże, jak wynika z akt sprawy skarżący, na co sam się w swoich pismach powołuje, pozostaje w konflikcie z T. S.. W takiej sytuacji trudno jest mówić o porozumieniu co do wspólnego prowadzenia gospodarstwa domowego między wnoszącym skargę kasacyjną i T. S..

Z kolei zaś to, iż skarżący dokonywał pewnych wpłat finansowych na rzecz syna, jak również pokrywał niektóre wydatki związane z utrzymaniem mieszkania, nie świadczy jeszcze o wspólnym prowadzeniu gospodarstwa domowego z żoną i synem. Może to co najwyżej prowadzić do wniosku, że R. S. "wspierał" w ten sposób gospodarstwo domowe prowadzone przez żonę i syna. Nie można bowiem wspólnie prowadzić gospodarstwa domowego z osobami, które oświadczają, że taka sytuacja nie ma miejsca. Nie mają znaczenia przy tym powody, które skłoniły skarżącego do opuszczenia mieszkania, oraz warunki na jakich zamieszkuje w innym miejscu.

Odnośnie zaś podnoszonej przez wnoszącego skargę kasacyjną kwestii zdrowia psychicznego byłej żony, jak i jego syna, w kontekście składanych przez nich oświadczeń należy wskazać, że materiał dowodowy niniejszej sprawy nie zawiera dokumentacji wskazującej na ubezwłasnowolnienie tych osób w związku z tym, składane przez nich oświadczenia mają taką samą moc dowodową jak oświadczenia składane w toku postępowania przez inne osoby.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego - adwokat H. C. - wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 powołanej wskazanej wyżej ustawy, mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 wskazanej ustawy) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.