Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 171/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7,8,11,15,77 par. 1,80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 47, art. 48 ust. 2 pkt 1, art. 378 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 153, 156
journal: Dz.U. 2016 poz 353
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: par. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko

SENTENCJA

Dnia 15 grudnia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1870/17 w sprawie ze skargi Ogólnopolskiego Towarzystwa [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1870/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w W. w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

W administracyjnym toku instancji (po wydaniu w dniu [...] lutego 2013 r. przez SKO postanowienia kasatoryjnego) Starosta P. wydał w dniu [...] lipca 2013 r. "postanowienie" nr [...] (będące de facto decyzją administracyjną). Rozstrzygnięciem tym rozpatrzono wniosek z 9 lutego 2005 r. i uzgodniono w zakresie ochrony środowiska warunki zabudowy i zagospodarowania terenu przedsięwzięcia polegającego na budowie zabezpieczenia wału przeciwpowodziowego na lewym brzegu [...] obejmującej budowę zespołu budowli o kierunku równoległym do brzegu, realizowaną na terenie działek o nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] położonych we wsi O. i na terenie działek o nr ew. [...] i [...] położonych we wsi K. gm. K..

Odwołanie (nazwane "zażaleniem") od ww. decyzji wniosło skarżące Stowarzyszenie – [...].

Zaskarżoną decyzją SKO w W. utrzymało w mocy ww. "postanowienie" organu I instancji.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia SKO wyjaśniło, że przedmiotowe postępowanie toczy się w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, zaś zgodnie z art. 46 oraz art. 48 ustawy – Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym przed 28 lipca 2005 r. uzgodnienie zapada w formie decyzji administracyjnej. Dlatego "postanowienie" organu I instancji jest w istocie decyzją i zawiera wszystkie obligatoryjne elementy określone w art. 107 § 1 K.p.a.

Następnie SKO wyjaśniło na czym polega charakter postępowania uzgodnieniowego, do którego przeprowadzenia w tej sprawie, na podstawie art. 378 ustawy – Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym przed 28 lipca 2005 r., właściwy jest starosta.

Odnosząc się do zarzutu podniesionego przez ww. Stowarzyszenie dotyczącego powołania w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, organ odwoławczy stwierdził, że Starosta nie powołał w podstawie prawnej wskazanego przepisu, a więc zarzut ten jest nieuzasadniony.

W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że brak jest podstaw do uchylenia wydanego przez Starostę rozstrzygnięcia.

Powyższą decyzję zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ww. Stowarzyszenie, domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia:

- art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska – czyli z błędnym zastosowaniem art. 123 K.p.a., zamiast – art. 104 K.p.a. Naruszenie to skutkowało błędną formą załatwienia sprawy przez SKO przez wydanie postanowienia, a nie decyzji administracyjnej. Miało to istotne znaczenie dla wyniku zaskarżonego rozstrzygnięcia, gdyż przed wydaniem w dniu 19 maja b.r. rozstrzygnięcia nie został zastosowany przez SKO w W. wobec stron postępowania art. 10 § 1 K.p.a. – co uniemożliwiło im, również Towarzystwu, zapoznanie się z kompletnymi aktami sprawy i wniesienie końcowych wniosków i oświadczeń;

- art. 7 K.p.a., gdyż organ odwoławczy nie wyjaśnił szeregu okoliczności faktycznych i prawnych, dotyczących omawianej sprawy uzgodnienia ustalanych przez Burmistrza Miasta i Gminy K. warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla omawianego przedsięwzięcia istniejących w dacie wydania uzgodnienia – czyli wg stanu faktycznego i prawnego na maj 2017 r., oraz zaniechało ustosunkowania się do większości zarzutów Stowarzyszenia podniesionych w odwołaniu Towarzystwa na rozstrzygnięcie Starosty z [...] lipca 2013 r.;

- bez rozpatrzenia wpływu przedsięwzięcia na stan obszaru specjalnej ochrony ptaków sieci Natura 2000 o nazwie "D." ([...]), w którym – w całości – położone jest omawiane przedsięwzięcie. Tym samym nie zostało ustalone, czy w sprawie mają zastosowanie okoliczności, o których jest mowa w art. 34 ustawy o ochronie przyrody.

W odpowiedzi na skargę SKO w W. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1870/17, uwzględniając skargę, wskazał, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 15 K.p.a., ponieważ organ odwoławczy nie dokonał merytorycznego rozpoznania sprawy oraz nie odniósł się do zarzutów odwołania. A mianowicie, organ odwoławczy nie dokonał ustaleń odnośnie stanu faktycznego, nie przeprowadził postępowania dowodowego, nie ocenił żadnego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, nie rozpoznał zarzutów dotyczących kwestii naruszenia art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, zgodności ustalanych warunków w zakresie ochrony środowiska z zapisami uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz kwestii zgłaszanych w toku postępowania w zakresie realizowania przedsięwzięcia na obszarze Natura 2000 "D.", co naruszało przepisy art. 7, art. 15, art. 77, art. 80 K.p.a. Powyższe uchybienia w zakresie prowadzenia postępowania niewątpliwie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto Sąd zauważył, że organ I instancji powołał w podstawie prawnej rozstrzygnięcia § 3 ust. 1 pkt 61 i 64 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do zarzutu ww. Stowarzyszenia dotyczącego oparcia decyzji o przepisy ww. rozporządzenia z 2004 r. zamiast aktualnego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Sąd natomiast zaaprobował stanowisko SKO, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy – Prawo ochrony środowiska w brzmieniu sprzed 28 lipca 2005 r. i dlatego rozstrzygnięcie decyzją było właściwą formą uzgodnienia.

W wytycznych dla organu Sąd wskazał, że organ odwoławczy w pierwszej kolejności ustali, czy w wyniku wejścia w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronienie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zwanej dalej "ustawą środowiskową", nie zmieniły się kompetencje organów uzgodnieniowych, w szczególności biorąc pod uwagę treść przepisów art. 153 i art. 156 ww. ustawy, jak również zarzutów, że przedsięwzięcie ma być realizowane na obszarze Natura 2000. Jak zauważył Sąd, o ile zasadne jest prowadzenie postępowania uzgadniającego na podstawie przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska w brzmieniu sprzed 28 lipca 2005 r. (art. 153 ustawy środowiskowej), to możliwość prowadzenia postępowania w oparciu o te przepisy nie przesądza, że nadal właściwym organem w zakresie ochrony środowiska jest starosta. W przypadku ustalenia, że po zmianie przepisów doszło do zmiany kompetencji organów, to wniosek o uzgodnienie powinien zostać przekazany do rozpoznania właściwemu organowi. W przypadku ustalenia, że rozstrzygnięcie zostało wydane przez właściwy organ I instancji, organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien merytorycznie rozpoznać sprawę w zakresie uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przedsięwzięcia w świetle przepisów ochrony środowiska. Organ odwoławczy w szczególności powinien rozważyć, czy możliwe jest ustalenie aktualnego stanu faktycznego i wydanie merytorycznej decyzji w oparciu o zgormadzony w sprawie materiał dowodowy, mając na uwadze, że raport został sporządzony w 2004 r. Postępowanie powinno zostać przeprowadzone przy uwzględnieniu art. 7, art. 10, art. 15, art. 77, art. 80 K.p.a., a organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji powinien odnieść się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Uzasadnienie powinno zawierać wszystkie elementy określone w art. 107 § 3 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyło SKO w W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 2 pkt 1 i art. 378 ust. 1 Prawa ochrony środowiska (w brzmieniu obowiązującym przed 28 lipca 2005 r.), które miało wpływ na wynik sprawy, przez nieprawidłowe uznanie, że zmieniły się kompetencje organów uzgodnieniowych w zakresie ochrony środowiska, podczas gdy przepis ten wyraźnie stanowi, że "Organem ochrony środowiska właściwym w sprawach, o których mowa w art. 48 ust. 2 pkt 1 i ust. 4, art. 51 ust. 3 pkt 1, art. 106, art. 149, art. 150, art. 152 ust. 1, art. 154 ust. 1, art. 178, art. 183 ust. 1, art. 237 i art. 362 ust. 1 i 3, jest starosta, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3";

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 2 pkt 1 Prawa ochrony środowiska (w brzmieniu obowiązującym przed 28 lipca 2005 r.), które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez nieprawidłowe uznanie, że uzgodnienie w zakresie ochrony środowiska obejmuje również ocenę zgodności z zapisami uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie ochrony środowiska, podczas gdy uzgodnienie z organami uzgadniającymi dotyczy jedynie zakresu działania tych organów, w niniejszej sprawie z zakresu ochrony środowiska;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z 107 § 3 i art. 144 K.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez nieprawidłowe uznanie, że organ odwoławczy nie rozpoznał zarzutów złożonych w zażaleniu, a dotyczących kwestii naruszenia art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, podczas gdy taki zarzut nie został podniesiony w zażaleniu;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 i art. 144 K.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy, przez nieprawidłowe uznanie, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu Towarzystwa oparcia decyzji o przepisy rozporządzenia z 2004 r., zamiast aktualnego z dnia 9 listopada 2010 r., podczas gdy zarówno z orzeczenia Kolegium, jak Starosty P. wynika, że niniejsze postępowanie toczy się w oparciu o przepisy dotyczące ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym przed 28 lipca 2005 r.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 11 K.p.a., wobec nieuwzględnienia przez Sąd, że zaskarżone postanowienie było trzecim orzeczeniem organu odwoławczego poprzedzonym wcześniejszymi – kasacyjnymi. W toku ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji, wątpliwości, które legły u podstawy uchylenia wcześniejszych postanowień w tej sprawie, zostały wyjaśnione;

- art. 3 § 1 i 2 pkt 2 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez ogólnikowe i sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym uzasadnienie przez Sąd wyroku uchylającego decyzję organu II instancji, pozbawiające adresatów wyroku informacji o przesłankach rozstrzygnięcia oraz obligujące organ do ponownego wyjaśniania kwestii uprzednio wyjaśnionych;

- art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie pomimo tego, że były podstawy, aby skargę oddalić, gdyż orzeczenia organów obu instancji nie naruszają prawa oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zwanej dalej "p.u.s.a.", art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej, w szczególności błędne przyjęcie, że organy administracji publicznej naruszyły przepisy prawa, poprzez nieustalenie stanu faktycznego i nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego, a także poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów zgłaszanych przez Towarzystwo;

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 K.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności decyzji SKO w W. uchylił tę decyzję, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być wystarczający i niebudzący wątpliwości, co do prawidłowości wydanego orzeczenia. Sąd przyjął zarzuty zawarte w skardze, nie badając czy stanowią one odzwierciedlenie zarzutów zawartych w zażaleniu na postanowienie Starosty. Sąd zarzucił, że organ odwoławczy nie rozpoznał zarzutów złożonych w zażaleniu, a dotyczących kwestii naruszenia art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, podczas gdy taki zarzut nie został podniesiony w zażaleniu;

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 136 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieprawidłowe uznanie, że organ odwoławczy nie dokonał ustaleń odnośnie stanu faktycznego i nie przeprowadził postępowania dowodowego, podczas gdy taki obowiązek istnieje tylko w sytuacji, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest niewystarczające dla wydania prawidłowego orzeczenia, z czym nie mamy do czynienia w niniejszym postępowaniu;

- art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 15, art. 77, art. 80 K.p.a. przez przyjęcie, że organ odwoławczy nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a powyższe uchybienia w zakresie prowadzenia postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Postanowieniem z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1870/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawiesił postępowanie międzyinstancyjne z uwagi na śmierć uczestników postępowania A. O. oraz Z. Z..

Postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1870/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podjął postępowanie międzyinstacyjne; zaś zarządzeniem z dnia 10 sierpnia 2018 r., z uwagi na zgon A. O. oraz Z. Z. przed wydaniem zaskarżonej decyzji, pominął ich jako uczestników postępowania w toku dalszego postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżące Stowarzyszenie wniosło o jej oddalenie.

W związku z zarządzeniem z dnia 6 września 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), poinformował strony postępowania o skierowaniu sprawy ze skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazaniem obrazu i dźwięku.

Następnie Sąd uzyskał informację, że C. L. zmarła przed wszczęciem postępowania, dlatego została pominięta jako uczestniczka postępowania w toku dalszego postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie jako niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej w zaskarżonej decyzji brak jest merytorycznej oceny w zakresie dokonywanego w sprawie uzgodnienia planowanego przedsięwzięcia. W istocie uzasadnienie zaskarżonej decyzji skupia się wyłącznie na: (1) ocenie legalności ustalonego w sprawie stanu prawnego, który ma w niniejszej sprawie zastosowanie, tj. Prawa ochrony środowiska w brzmieniu sprzed 28 lipca 2005 r.; (2) wskazaniu organu właściwego w sprawie uzgodnienia, tj. starosty; (3) formie w jakiej powinno nastąpić uzgodnienie, tj. decyzji administracyjnej; (4) ocenie, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest w istocie decyzją; (5) charakterze postępowania uzgodnieniowego jako prowadzonego przez organ współdziałający; (6) ocenie, że organ I instancji nie zastosował § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym nie mogło dojść do naruszenia ww. przepisu.

Nie ulega wątpliwości, że tak skonstruowane uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymaganych prawem standardów, ponieważ w żadnej mierze nie można z niego odczytać w jaki sposób organ odwoławczy ocenił kwestie merytoryczne związane z uzgodnieniem planowanego przedsięwzięcia. W tym zakresie zaskarżona decyzja nie poddaje się sądowej kontroli. Należy wskazać, że decyzja organu I instancji zawierała ocenę co do wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Istota postępowania odwoławczego polega zaś na rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie od nowa przez organ w II instancji. Rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji, nawet jeżeli w administracyjnym toku instancji, tj. w wydawanych decyzjach kasatoryjnych, organ odwoławczy dokonywał stosownej oceny, takie okoliczności nie zwalniają organu odwoławczego od dokonania pełniej oceny sprawy w przypadku rozpatrywania kolejnego odwołania w sprawie, tym bardziej w sytuacji gdy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie ma żadnego odniesienia się od "wcześniejszej merytorycznej oceny" wyrażonej przez organ odwoławczy.

Nie można tym samym podzielić w tym zakresie zarzutów skargi kasacyjnej, które opierają się na twierdzeniach, że "jakieś" kwestie merytoryczne były przedmiotem oceny na wcześniejszym etapie postępowania przez organ odwoławczy. To że w toku ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji, wątpliwości, które legły u podstaw uchylenia wcześniejszych rozstrzygnięć w tej sprawie, zostały wyjaśnione w świetle obowiązującej procedury administracyjnej, nie zwalniało organu odwoławczego z dokonania w tym zakresie ponownej oceny w ramach przysługującej kompetencji do rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie w ramach postępowania odwoławczego.

Ponadto przy dokonywanej ocenie właściwy organ powinien uwzględnić cały stan prawny i faktyczny dotyczący kwestii wpływu przedsięwzięcia na środowisko, stosowanie do zasad wynikających z art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Określone w tym zakresie wymagania środowiskowe mogą wynikać także z ustawy o ochronie przyrody, ale też mogą być zawarte w obowiązujących planach miejscowych. Organ nie może się zatem zasłaniać tym, że dane zagadnienie (np. art. 15 ustawy o ochronie przyrody, który dotyczy m.in. rezerwatów przyrody) nie było przedmiotem pisma odwoławczego, i że co do zasady organ uzgodnieniowy nie bada zgodności przedsięwzięcia z planem miejscowym. Określony zakres oceny oddziaływania na środowisko wynika w tej sprawie z art. 47 Prawa ochrony środowiska w brzmieniu sprzed 28 lipca 2005 r., który m.in. przewidywał uwzględnienie możliwości oraz sposobów zapobiegania i ograniczania negatywnego oddziaływania na środowisko, co przecież może wynikać także z obowiązujących przepisów prawa, w tym norm planistycznych, czy też ustawy o ochronie przyrody. Brak jest tym samym podstaw do stwierdzenia, że w omawianym powyżej zakresie Sąd I instancji wadliwie wykonywał funkcję kontrolną, o jakiej mowa w art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., skoro zasadniczo zaskarżona decyzja nie zapadła w związku z merytorycznym rozpatrzeniem sprawy przez organ odwoławczy, także w ww. zakresie, a dotyczących konsekwencji związanych z oceną oddziaływania na środowisko w odniesieniu do przepisów ustawy o ochronie przyrody i planu miejscowego. Oczywiście dokonanie takiej oceny wymagane jest także z punktu widzenia aktualności raportu oddziaływania na środowisko sporządzonego w 2004 r., na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, a oceny w tym zakresie nie podważono w skardze kasacyjnej.

Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa procesowego, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 11 K.p.a.; art. 3 § 1 i 2 pkt 2 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a.; art. 151 p.p.s.a.; art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 K.p.a.; art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 136 K.p.a.; art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 15, art. 77, art. 80 K.p.a., oraz naruszenia prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 2 pkt 1 Prawa ochrony środowiska (w brzmieniu obowiązującym przed 28 lipca 2005 r.) i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z 107 § 3 i art. 144 K.p.a. – pozbawione są usprawiedliwionych podstaw i zasadniczo ocena w tym zakresie musiała skutkować oddaleniem skargi kasacyjnej.

Nie można też zgodzić się z twierdzeniami skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu Stowarzyszenia oparcia decyzji o przepisy rozporządzenia z 2004 r., zamiast aktualnego z dnia 9 listopada 2010 r. W tym zakresie nie można uznać za wystarczające twierdzenie SKO, że niniejsze postępowanie toczy się w oparciu o przepisy dotyczące ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym przed 28 lipca 2005 r. Ta bowiem data dotyczyła tego, które przepisy ustawy – Prawo ochrony środowiska mają zastosowanie w sprawie z uwagi na datę wszczęcia postępowania, a nie w oparciu, o które przepisy należało dokonać kwalifikacji przedmiotowego przedsięwzięcia pod względnemu oddziaływania na środowisko. Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w tym zakresie jedynie stwierdzono, że w sprawie organ I instancji nie powołał w podstawie prawnej swojego rozstrzygnięcia § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym nie mogło dojść do naruszenia ww. przepisu. To zaś stwierdzenie organu odwoławczego należy uznać za błędne, ponieważ zasadniczo niezastosowanie przepisu prawa nie świadczy o nienaruszeniu prawa. Naruszenie prawa może bowiem polegać na błędnym niezastosowaniu. Poza tym już chociażby z treści § 4 ww. rozporządzenia z 2010 r. wynika, że przepis ten miał w sprawie zastosowanie z uwagi na zmianę obowiązujących przepisów w zakresie kwalifikacji przedsięwzięć pod względem oddziaływania na środowisko, co powinien rozważyć w sposób merytoryczny organ odwoławczy, czego w tej sprawie nie uczynił, zasłaniając się kwestią zastosowania w niniejszej sprawie Prawa ochrony środowiska sprzed nowelizacji z 28 lipca 2005 r.

Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 i art. 144 K.p.a., a dotyczący zastosowania przepisów ww. rozporządzenia z 2004 r., nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Należy wskazać, że zgodnie z § 4 rozporządzenia z 2010 r. do postępowań w sprawie decyzji, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe. A w niniejszej sprawie mamy do czynienia z postępowaniem dotyczącym "decyzji środowiskowej" w rozumieniu art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, choć z uwagi na zastosowanie przepisów Prawa ochrony środowiska sprzed 28 lipca 2005 r. kwestia oceny oddziaływania na środowisko była elementem postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, w którym dodatkowo wymagane było przeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko (a nie odrębnym postępowaniem środowiskowym). W takim postępowaniu, zgodnie z art. 47 Prawa ochrony środowiska w brzmieniu sprzed 28 lipca 2005 r., zadaniem organu prowadzącego postępowanie było określenie, analiza oraz ocena: 1) bezpośredniego i pośredniego wpływu danego przedsięwzięcia na: a) środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, b) dobra materialne, c) zabytki, d) wzajemne oddziaływanie między czynnikami, o których mowa w lit. a-c, e) dostępność do złóż kopalin, 2) możliwości oraz sposobów zapobiegania i ograniczania negatywnego oddziaływania na środowisko, 3) wymaganego zakres monitoringu. Postępowanie środowiskowe prowadzone na podstawie ww. procedury obowiązującej przed 28 lipca 2005 r. nie różnicowało postępowania w odniesieniu do obszarów Natura 2000; natomiast jego przeprowadzenie niewątpliwie ogólnie było ukierunkowane na zbadanie wpływu przedsięwzięcia na środowisko. Nie oznacza to, że aktualnie nie ma znaczenia, iż postępowanie dotyczy obszaru Natura 2000. Jak trafnie ocenił Sąd I instancji, tę okoliczność organ uzgodnieniowy powinien uwzględnić, skoro obecnie przedsięwzięcie dotyczy obszaru Natura 2000, stanowiącego jedną z form ochrony przyrody. Poza tym uwzględnienie tej okoliczności byłoby wymagane w związku z treścią ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu sprzed 28 lipca 2005 r., która także na datę wszczęcia przedmiotowego postępowania zaliczała do form ochrony przyrody m.in. obszar Natura 2000. Kwestia uwzględnienia obszaru Natura 2000 to nie tyle zagadnienie dotyczące wyboru procedury środowiskowej, co ustalenia w ramach stanu faktycznego z jakim aktualnie terenem mamy do czynienia w sprawie, celem prawidłowego przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Ponadto w tego rodzaju sprawach decyzja o warunkach zabudowy z elementami oceny oddziaływania na środowisko zapadała po uzgodnieniu ze starostą (art. 48 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 378 ust. 1 Prawa ochrony środowiska w brzmieniu sprzed 28 lipca 2005 r.), która to kompetencja przysługiwała także staroście na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 378 ust. 1 Prawa ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym od 28 lipca 2005 r. do 15 listopada 2008 r., a więc do czasu kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Sytuacja w zakresie kompetencji starosty w ramach "postępowania środowiskowego" zmieniła się istotnie w związku z wejściem w życie ww. ustawy środowiskowej. Kompetencja do uzgadniania została bowiem domeną regionalnego dyrektora ochrony środowiska. W omawianym zakresie ma rację Sąd I instancji, że dla wskazania organu właściwego do dokonania uzgodnienia w niniejszej sprawie nie wystarczy wyłącznie oprzeć się na brzmieniu Prawa ochrony środowiska sprzed 28 lipca 2005 r., ponieważ z uwagi na kolejną zmianę stanu prawnego z 15 listopada 2008 r., mają też znaczenie przepisy art. 153 i art. 156 ustawy środowiskowej. Są to bowiem normy intertemporalne istotne z punktu widzenia wskazania zarówno stanu prawnego jaki w niniejszej sprawie powinien mieć zastosowanie (jeśli chodzi o treść Prawa ochrony środowiska), jak i wskazania organu właściwego, np. do dokonania uzgodnienia. Z art. 153 ustawy środowiskowej wynika, że w niniejszej sprawie niewątpliwie powinny znaleźć zastosowanie "przepisy dotychczasowe". Te bowiem stanowiły, że w niniejszej sprawie miały zastosowanie przepisy ustawy – Prawo ochrony środowiska w brzmieniu sprzed 28 lipca 2005 r. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pod pojęciem "przepisów dotychczasowych" należy rozumieć przepisy prawa materialnego, a właściwość rzeczową (instancyjną) powinno określać się wg przepisu prawa obowiązującego w dacie wydania decyzji (por. postanowienia NSA: z 8 lipca 2015 r., II OW 54/15 i II OW 55/15). W sytuacji zmiany przepisów dotyczących właściwości organów administracji publicznej właściwym do rozpatrzenia sprawy powinien być organ, który jest uprawniony do załatwiania danego rodzaju spraw według obowiązujących aktualnie przepisów o zakresie jego działania (chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej). Przyjęcie koncepcji sukcesji uprawnień z dotychczasowych – aktualnie istniejących organów, lecz już rzeczowo lub miejscowo niewłaściwych – na nowy organ gwarantuje "podążanie" kompetencji w ślad za nową strukturą organów i ich aktualnymi zadaniami. Akceptacja tej koncepcji ma zalety praktyczne, wyznacza bowiem organ właściwy również w sytuacji likwidacji organu dotychczas właściwego w sprawie (postanowienia NSA: z 27 listopada 2015 r., II OW 101/15; z 20 lipca 2018 r., II OW 14/18). Jednak w okolicznościach niniejszej sprawy powyższe ogólne zasady odnoszące się do wskazania organu właściwego do dokonania uzgodnienia nie mają zastosowania, ponieważ w art. 153 ustawy środowiskowej (jako normie szczególnej) prawodawca wyraźnie wskazał, pomiędzy którymi organami następuje przesunięcie dotychczasowych kompetencji. W tym jednak zakresie nie wskazał relacji w odniesieniu do starosty. Oznacza to, że prawodawca zdecydował, że dotychczasowa kompetencja do uzgodnienia dokonywanego w ramach oceny oddziaływania na środowisko i na podstawie przepisów Prawa ochrony środowiska w brzmieniu sprzed 28 lipca 2005 r. pozostała przy staroście. Natomiast art. 156 ustawy środowiskowej nie dotyczy ww. przesunięcia kompetencji, lecz czasowego przyznania kompetencji starostom do wykonywania zadań regionalnych dyrektorów ochrony środowiska, które jako nowe pojawiły się w strukturze organów administracji publicznej na mocy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, obowiązującej od 15 listopada 2008 r. Artykuł 156 ww. ustawy miał bowiem na celu płynne przejście ze stosowania "starych" rozwiązań prawnych do nowych oraz uniknięcie związanego z tym przedłużania postępowania administracyjnego, co było rozwiązaniem zrozumiałym i akceptowalnym z uwagi na konieczność zorganizowania się nowych organów ochrony środowiska (w uzasadnieniu projektu ustawy proponowano, aby do czasu powołania nowych organów na podstawie przepisów projektu ustawy funkcje regionalnych dyrektorów ochrony środowiska pełniły osoby zatrudnione dotychczas na stanowisku wojewódzkich konserwatorów przyrody, a Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska – Główny Konserwator Ochrony Przyrody, jednak nie dłużej niż przez 6 miesięcy od dnia wejścia w życie nowej ustawy; druk sejmowy VI.768). W konsekwencji powyższego art. 156 ustawy środowiskowej nie dotyczy ani spraw wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną, ani "przejęcia" dotychczasowych kompetencji. W tym zaś zakresie nie można skutecznie zarzucić Sądowi I instancji, że inaczej określił kompetencję starosty. Sąd wyłącznie wskazał na konieczność uwzględnienia ww. przepisów prawa, co, jak wynika z ww. wywodu, było wskazaniem co do zasady niewadliwym.

Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 2 pkt 1 i art. 378 ust. 1 Prawa ochrony środowiska (w brzmieniu obowiązującym przed 28 lipca 2005 r.), wskazujący na nieprawidłowe uznanie Sądu I instancji, że zmieniły się kompetencje organów uzgodnieniowych w zakresie ochrony środowiska – należało uznać jako pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Co najwyżej, ocenie Sądu I instancji w tym zakresie można zarzucić, że była niepełna, ponieważ końcowo Sąd ten nie ocenił, czy na podstawie ww. przepisów można wskazać jako właściwy inny organ niż starostę. Z punktu widzenia oceny kompletności wypowiedzi Sądu I instancji, taka całościowa ocena w omawianym zakresie była wymagana z uwagi na treść art. 145 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., ponieważ Sąd Administracyjny uprawniony jest także do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości. Jednak końcowo uchybienie Sądu I instancji w tym zakresie należało ocenić jako te, które nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro, jak wyżej oceniono, w okolicznościach niniejszej sprawy to starosta jest właściwy do uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dokonywanej w oparciu o przepisy Prawa ochrony środowiska w brzmieniu sprzed 28 lipca 2005 r.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.