Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 109/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Bankowe prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 151a § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 36a ust. 1, art. 34 ust. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 maja 2022 r. sprawy ze sprzeciwu E. O. od decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 21 lutego 2021 r., nr IN.I.7721.11.2.2022.MO w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę i przebudowę oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez E. O. (dalej jako: skarżąca lub inwestor) decyzją z 21 lutego 2022 r., nr IN.I.7721.11.2.2022, Wojewoda Opolski (dalej: Wojewoda), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) dalej: "Kpa" i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.) zwanej dalej "Prawo budowlane", lub Pb, po rozpatrzeniu odwołania M. K. (dalej także: strona) od decyzji Starosty Strzeleckiego (dalej również: Starosta) z 7 grudnia 2021 r.. nr 574/2021 zmieniającej własną decyzję z 12 lutego 2007 r., nr 45/07, wydaną na rzecz inwestorki, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na rozbudowę i przebudowę części mieszkalnej budynku mieszkalno-usługowego "[...]" na pensjonat lub agroturystykę w G. przy ul. [...], na działce nr a, w części projektu budowlanego – decyzję organu pierwszoinstancyjnego uchylił w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Argumentując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy na wstępie przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach przypomniał, że wnioskiem złożonym 17 grudnia 2020 r. inwestorka wystąpiła do Starosty o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na przebudowę części mieszkalnej budynku "[...]" z możliwością wykorzystania jako pensjonat lub agroturystykę. Do wniosku załączyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz cztery egzemplarze projektu budowlanego. Podał organ odwoławczy, że po przeprowadzeniu postępowania organ I instancji decyzją z 4 czerwca 2021 r., działając na podstawie art. 36a ust. 1 i art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego, zmienił swoją decyzję z 12 lutego 2007 r., nr 45/07, wydaną na rzecz inwestorki, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na rozbudowę i przebudowę części mieszkalnej budynku mieszkalno-usługowego "[...]" na pensjonat lub agroturystykę w G. przy ul. [...], na działce nr a, w części projektu budowlanego, w zakresie: wykonania tarasu zewnętrznego na poziomie +/-0.00 wraz ze schodami zewnętrznymi, zmiany kubatury poprzez powiększenie istniejących pomieszczeń pokoi oraz komunikacji ogólnej, wykonania dźwigu osobowego, zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia nr [...] na komunikację, według załączonego projektu zmian.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się M. K. reprezentowana przez pełnomocnika, w odwołaniu wywiedzionym do Wojewody, wniosła o uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia i odmowę zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła odwołująca się strona naruszenie prawa procesowego oraz materialnego w zakresie zaniechania ustalenia stopnia uciążliwości dla działki nr b inwestycji.

Decyzją z 6 października 2021 r. organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszoinstancyjnemu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał Wojewoda, że strony postępowania tj. S. K. oraz M.1 K. zmarły przed wszczęciem postępowania jednakże w aktach sprawy brak jest odpisów aktów zgonów tych osób. Kontynuując organ II instancji wskazał, że Starosta nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia następców prawnych nieżyjących właścicieli działki nr b, znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, w szczególności zaniechał ustalenia czy zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe po zmarłych. Zaznaczył Wojewoda, że w protokole sporządzonym w Starostwie Powiatowym w Strzelcach Opolskich w dniu 31 maja 2021 r. powołano się na postanowienie o sygn. Akt [...] z [...] o podziale spadku po S. K., jednak – jak stwierdził Wojewoda – w aktach sprawy brak jest kopii tego dokumentu. W ocenie Wojewody organ nie podjął żadnych działań w celu ustalenia osób wskazanych w tym protokole jako następcy prawni S. K., a w konsekwencji kto jest aktualnym właścicielem działki nr b.

Ponownie rozpatrując sprawę Starosta wystąpił do M. K. oraz do K. K. z prośbą o przedstawienie wszelkich posiadanych dokumentów dotyczących postępowania spadkowego po zmarłych S. K. oraz M.1 K. (jak: postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłych bądź notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia, w tym postanowienia sądu o sygn. akt [...] z [...] o nabyciu spadku po zmarłych stronach postępowania). W odpowiedzi M. K., reprezentowana przez pełnomocnika, wskazała, iż postanowieniem Sądu Rejonowego w S. z [...] dokonano działu spadku po S. K. oraz zniesienia współwłasności nieruchomości. Zgodnie z treścią tego dokumentu przedmiotową nieruchomość położoną w miejscowości G., [...], przyznano na współwłasność N. K., H. K. i M.2 K. w udziałach po 1/3. Dalej zaznaczyła M. K., że nie jest jej wiadome, czy po wskazanych osobach przeprowadzono postępowania o stwierdzenie nabycia spadku, względnie sporządzono akty poświadczenia dziedziczenia i jaki jest krąg spadkobierców ustawowych tych osób. K. K. nie udzieliła żadnej odpowiedzi. Kolejna korespondencja skierowa do niej została zwrócona z adnotacją o niepodjęciu jej w terminie.

Przytoczoną na wstępie decyzją z 17 grudnia 2021 r., nr 574/2021, Starosta – działając na podstawie art. 36a ust. 1 i art. 34 ust. 4 Pb – zmienił własną decyzję nr z 12 lutego 2007 r., 45/07, wydaną na rzecz inwestorki, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na rozbudowę i przebudowę części mieszkalnej budynku mieszkalno- usługowego "[...]" na pensjonat lub agroturystykę w G. przy ul. [...], na działce nr a.

W uzasadnieniu organ I instancji szczegółowo opisał dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie odnosząc się do sposobu ustalania kręgu stron postępowania wskazał, iż 31 maja 2021 r. M. K., po zapoznaniu się z dokumentacją projektową, oświadczyła, iż zarządza masą spadkową po zmarłych właścicielach działki b w G. i administruje przedmiotową nieruchomością. Biorąc to pod uwagę, organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 30 § 5 Kpa w sprawach dotyczących spadków nieobjętych jako strony postępowania działają osoby sprawujące zarząd masy spadkowej, a w ich braku kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej. Dalej zauważył, że podjął bezskuteczną próbę kontaktu z K. K. celem przedłożenia przez nią dokumentów uzasadniających przyjęcie, że jest spadkobiercą właścicieli działki nr b. W konsekwencji, jak zaznaczył Starosta, stosownie do art. 30 § 5 Kpa jako stronę postępowania uznał wyłącznie M. K.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się M. K., w odwołaniu wywiedzionym do Wojewody zarzuciła przedmiotowej decyzji liczne naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w tym: art. 28 Kpa w zw. z art. 28 ust. 2 Pb, art. 30 § 5 Kpa, art. 6 Kpa, art. 8 Kpa, art. 9 Kpa, art. 10 § 1 Kpa oraz art. 7 Kpa i art. 77 § 1 Kpa, a także naruszenie § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez "zaniechanie ustalenia stopnia uciążliwości dla działki nr b inwestycji na działce a, związanej z planowaną rozbudową i przebudową części budynku mieszkalno – usługowego". Formułując te zarzuty odwołująca się wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego i odmowę zmiany pozwolenia na budowę z 12 lutego 2007 r.

Przytoczoną – również – powyżej, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z 21 lutego 2022 r. Wojewoda ponownie uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie Starosty w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał, że Starosta uznał, że inwestycja będąca przedmiotem postępowania, obejmuje obszarem oddziaływania działki nr a, b, c, d, e i f. Dalej Wojewoda stwierdził, że organ I instancji wyjaśnił, że 29 kwietnia 2021 r., zgodnie z art. 61 § 4 i art. 10 § 1 Kpa zawiadomiono właścicieli działek nr b, c, d, e i f o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Kontynuując podniósł, że Starosta podjął działania w celu ustalenia zarządzającego działką nr b, w związku ze śmiercią jej właścicieli, opierając się o protokół sporządzony w toku postępowania, podpisany przez M. K.

W dalszej części organ odwoławczy zauważył, że w aktach sprawy brak jest "odpisów aktów zgonów tych osób", a ponownie rozpłatując sprawę Starosta dołączył do akt sprawy postanowienie Sądu Rejonowego w S. [...] Wydział Cywilny z [...] w przedmiocie działu spadku, w oparciu o który działka nr b została przyznania N. K., H. K. oraz M.2 K. po 1/3 części każdemu z nich. Niemniej Wojewoda podkreślił, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia czy osoby te żyją oraz czy – w sytuacji gdy zmarły – przeprowadzono po nich postępowanie spadkowe, co – zdaniem organu II instancji – jest równoznaczne z brakiem prawidłowego ustalenia stron przedmiotowego postępowania. Zauważył Wojewoda, że Starosta poprzestał w tym zakresie wyłącznie na oświadczeniu M. K., która twierdzi, iż osoby te nie żyją, ale nie pozyskał dokumentów potwierdzających tą okoliczność.

Nadto w dalszych motywach organ II instancji, dostrzegł, że organ pierwszoinstancyjny poprzestał na oświadczeniu M. K., która 31 maja 2021 r. wskazała, iż nie przeprowadzono stosownego postępowania, a w piśmie z 29 listopada 2021 r. zaznaczyła, że nie jest jej wiadome czy po N. K., H. K. oraz M.2 K. przeprowadzono postępowanie spadkowe. W ocenie Wojewody tak zebrany materiał dowodowy zawiera sprzeczne ze sobą oświadczenia M. K., która to okoliczność została pominięta przez organ I instancji, co narusza art. 7 Kpa.

Następnie organ odwoławczy zaznaczył, że w przedłożonym przez inwestora projekcie budowlanym brak jest podpisu rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych mgr inż. J. K. – uzgadniającego projekt budowlany. Zdaniem Wojewody okoliczność złożenia podpisu pod uzgodnieniem nie może wzbudzać jakichkolwiek wątpliwości.

Powołując art. 138 § 2 Kpa organ II instancji podkreślił, że w sprawie "zachodzi związek między jej rozpatrzeniem i wydaniem decyzji, a zagadnieniem wstępnym, jakim jest ustalenie spadkobierców właścicieli nieruchomości oznaczonej jako działka nr b". W jego ocenie od uprzedniego ustalenia spadkobierców właścicieli nieruchomości, która znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, uzależnione jest zarówno prawidłowe prowadzenie postępowania jak i wydanie stosownej decyzji. Zauważył Wojewoda, że w rozpatrywanej sprawie ustalenie spadkobierców zmarłych właścicieli działki nr b jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Jak również podkreślił, że obowiązek prawidłowego ustalenia stron postępowania jest także konsekwencją nakazu uwzględnienia zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu, nie może wszak w nim brać udziału osoba zmarła, albowiem jej zdolność prawna wygasła, co poparł wyrokiem NSA z 31 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2933/14 (wszystkie orzeczenia powołane dostępne są na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). Dalej podkreślił Wojewoda, że pominięcie stron postępowania uzasadnia jego wznowienie takiego postępowania, a organ stosownie do art. 75 Kpa ma obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się inwestorka, w sprzeciwie wywiedzionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, działając przez pełnomocnika, zarzuciła zaskarżonej decyzji:

1) naruszenie art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego "poprzez uznanie, że nieruchomość obejmująca działkę numer b w miejscowości G. znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu",

2) naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 28 Kpa "poprzez uznanie, że organ I instancji miał obowiązek oraz możliwość wszczęcia postępowania sądowego zmierzającego do ustalenia kręgu osób którym przysługuje prawo własności działki numer b w miejscowości G.",

3) naruszenie art. 7 Kpa, art. 8 Kpa, art. 10 Kpa, art. 11 Kpa i art. 77 Kpa przez wydanie decyzji w oparciu o wnioski wykluczające możliwość jej wydania, co – jak zaznaczyła autorka sprzeciwu – polegało na tym, że organ uznał M. K. za osobę, która nie jest zarządcą w rozumieniu art. 28 ust 2 Pb, a jednocześnie uwzględnił jej odwołanie podczas gdy zobowiązany był uznać skargę za środek pochodzący od osoby niebędącej stroną i niemającej legitymacji do jej wniesienia,

4) naruszenie art. 30 § 5 Kpa "poprzez jego niezastosowanie",

5) naruszenie art. 138 § 2 Kpa "poprzez uznanie, że ewentualny brak lub nieczytelność podpisu rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych stanowi podstawę odwoławczą uzasadniającą uchylenie decyzji udzielającej pozwolenia na rozbudowę lub przebudowę - a nie brak formalny podlegający usunięciu w drodze wezwania do uzupełnienia braków".

Podnosząc te zarzuty autorka sprzeciwu wniosła o uchylenie decyzji objętej sprzeciwem, a także o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu sprzeciwu jego autorka wskazała, że organ II instancji błędnie ustalił obszar oddziaływania inwestycji, podkreślając, że "ani materiał dowodowy zgromadzony w sprawie ani treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie pozwalają na wskazanie przyczyn dla których organ uznał, że działka numer b jest objęta obszarem oddziaływania obiektu, który ma zostać przebudowany i rozbudowany zgodnie z treścią pozwolenia". Podniosła, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało zainicjowane w grudniu 2020 r., to jest po wejściu w życie nowelizacji Prawa budowlanego z dnia 13 lutego 2020 r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), która istotnie zmieniła definicję obszaru oddziaływania zawartą w art. 3 punkt 20 tej ustawy.

Zdaniem pełnomocniczki skarżącej w aktualnym brzmieniu wskazanego przepisu, które znajduje zastosowanie do przedmiotowego postępowania, obszarem oddziaływania obiektu jest teren wyznaczony w jego otoczeniu na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. W ocenie strony skarżącej nie jest zrozumiałe, dlaczego zdaniem organu II instancji Starosta winien był zbadać "ogólny stan uciążliwości" inwestycji dla działki nr b. Autorka sprzeciwu podkreśliła, że M. K. nie dostarczyła żadnych podstaw dla uznania, że realizacja prac objętych pozwoleniem w jakikolwiek sposób ograniczy możliwości zabudowy przedmiotowej nieruchomości w szczególności nie przytoczyła jakichkolwiek norm wynikających z prawa budowlanego lub przepisów odrębnych na poparcie swojego stanowiska. Pełnomocniczka skarżącej podkreśliła, że strona postępowania nie wykazała istnienia interesu prawnego warunkującego jej legitymację, który musi być oparty na konkretnym przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Kontynuując swój wywód zauważyła, że celem powołanej nowelizacji było ograniczenie możliwości blokowania procesów inwestycyjnych "dla zasady" przez właścicieli nieruchomości sąsiednich. Zdaniem strony skarżącej Wojewoda uznając działkę nr b za objętą obszarem oddziaływania obiektu nie tylko odstąpił od wskazanej wykładni celowościowej, ale przyjął własną szeroką definicję obszaru oddziaływania, która wprost przeczy treści art. 3 punkt 20 Prawa budowlanego. Powyższe skutkowało uznaniem właścicieli lub osób sprawujących zarząd nieruchomością obejmującą działkę nr b za strony postępowania. W ocenie autorki sprzeciwu takie stanowisko organu przeczy treści art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 Kpa. Następnie zaznaczyła, że nie jest również zrozumiałe, dlaczego organ II instancji uznał, że Starosta odstąpił od analizy obszaru oddziaływania inwestycji na działkę nr b "skoro zarówno z materiału zgromadzonego w sprawie, jak i z pisemnych wyjaśnień udzielonych przez organ I instancji wynika to, że okoliczności te zbadał i nie dopatrzył się możliwości oddziaływania" w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Dalej strona skarżąca odnosząc się do zarzutów błędnej oceny obowiązków organu I instancji w zakresie ustalania stosunków właścicielskich dotyczących nieruchomości sąsiedniej wskazała, że M. K. odwołując się od decyzji Starosty przedstawiła stanowisko, zgodnie z którym organ udzielający pozwolenia na budowę miał obowiązek ustalenia faktów związanych ze stosunkami właścicielskimi dotyczącymi nieruchomości sąsiedniej, a w szczególności inicjowania postępowań sądowych zmierzających do ustalenia kręgu spadkobierców osób ujawnionych jako właściciele w rejestrze grantów.

W ocenie autorki sprzeciwu organy administracji publicznej nie tylko nie mają takiego obowiązku, lecz nawet nie mają takiej możliwości. Zauważyła skarżąca, że organ ustała krąg osób legitymowanych do działania w charakterze strony w oparciu o materiał dowodowy istniejący w chwili wydawania decyzji. Nadto zdaniem skarżącej zasadność powyższej interpretacji potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne, podnoszące, że w sytuacji gdy nie przeprowadzono postępowania spadkowego strony postępowania ustala się w oparciu o art. 30 § 5 Kpa. Kontynuując podkreśliła, że w sytuacji gdy działka nr b objęta jest obszarem oddziaływania to – jej zdaniem – za jedyną osobę uprawnioną do działania w charakterze strony należało uznać M. K., która faktycznie w tym postępowaniu uczestniczyła wykonując wszelkie prawa strony. Dalej zaznaczyła, że sprzeczność w oświadczeniach wskazanej strony postępowania, wynikające z jej odwołania, są w ocenie strony skarżącej niewiarygodne, bowiem "na wcześniejszych etapach postępowania sprawowanie zarządu przez wyżej wymienioną stanowiło okoliczność bezsporną pomiędzy nią a wnioskodawcą oraz był konsekwentnie deklarowany przez odwołującą".

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie, powielając argumentację zawartą w swoim rozstrzygnięciu, szczegółowo wyjaśniając dlaczego działka nr b jest objęta obszarem oddziaływania. Wyjaśnił Wojewoda konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie ustalenia spadkobierców N. K., H. K. oraz M.2 K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. W przypadku sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego zakres rozpoznania sprawy przez sąd oraz zakres stosowanych środków jest ograniczony. Z kolei na podstawie art. 64a p.p.s.a. od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, nadal zwanego Kpa, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw od decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 Kpa uruchamia postępowanie sądowe szczególnego rodzaju. Jego zakres przedmiotowy jest bowiem ograniczony do kontroli tylko jednej kategorii ostatecznych decyzji organu odwoławczego. Stosownie do treści art. 64e p.p.s.a. kontrola ta obejmuje tylko ocenę zaistnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151 a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Sprzeciw uruchamia postępowanie w sprawie sądowoadministracyjnej, ale jej przedmiotem jest sprawa administracyjna procesowa, a właściwie nierozstrzygnięta sprawa indywidualna, w której doszło jedynie do wyczerpania toku instancji w rozumieniu procesowym. Decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 Kpa nie kształtuje bowiem stosunku materialnoprawnego, stanowi przeszkodę dla ukształtowania tego stosunku wydanym wcześniej rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, uniemożliwiając mu uzyskanie przymiotu ostateczności. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie przed sądem administracyjnym postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych.

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza w istocie konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 Kpa, a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 Kpa, sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, CBOSA).

Mając to na uwadze powtórzenia wymaga, że poddanej kontroli sądowej sprawie przedmiot zaskarżenia stanowiła wydana na podstawie art. 138 § 2 Kpa decyzja kasatoryjna organu drugoinstancyjnego, która – mocą art. 64a p.p.s.a. – została zaskarżona w drodze sprzeciwu. Sprzeciw ten na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a., podlegał rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, a w myśl art. 64b § 1 p.p.s.a. odpowiednie zastosowanie znajdował do niego przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. Zakres kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie wynikał natomiast z art. 64e p.p.s.a, zgodnie z którym sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa. Przepis ten został przytoczony przez autora sprzeciwu jako naruszony przez organ odwoławczy, stanowiąc zarazem uczyniony temu organowi zarzut. Wskazania zatem wymaga, że sprzeciw jest środkiem prawnym służącym wyłącznie skontrolowaniu, czy uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania znajduje uzasadnienie w treści art. 138 § 2 Kpa. Kontrola decyzji objętej sprzeciwem, dokonywana przez sąd administracyjny, ma charakter formalny i w porównaniu z zakresem kontroli w odniesieniu do decyzji objętej skargą jest ograniczona jedynie do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. Zasadniczo sąd, co pominął autor sprzeciwu, nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 Kpa, ocenia jedynie, czy zaistniały przesłanki uprawniające do wydania tej decyzji. Niemniej jednak, jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. Tym samym w ramach niniejszej sprawy sąd może badać decyzję odwoławczą tylko przez pryzmat zasadności uchylenia drugiej decyzji organu pierwszej instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 Kpa, a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw (art. 151a § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie, przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Dla zastosowania przywołanego przepisu niezbędne jest zatem kumulatywne wystąpienie dwóch przesłanek, bowiem wydanie tego rodzaju decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy warunkowane jest ustaleniem, że:

po pierwsze – zaskarżona (w odwołaniu) decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto

po drugie – konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W ocenie Sądu organ odwoławczy trafnie odkodował te przesłanki wskazując tak na wadliwości w postępowaniu dowodowym, zarówno w aspekcie podmiotowym jak i przedmiotowym, mające wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie, jak i wykazując, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest znaczny wymagający zgodnie z zasadą dwuinstancyjności procedowania organu pierwszoinstancyjnego we wskazanym przez ten organ zakresie. Uwaga ta jest istotna albowiem Wojewoda za organem pierwszoinstancyjnym wskazał, że inwestycja będąca przedmiotem postępowania, obejmuje obszarem oddziaływania działki nr a, b, c, d, e i f. Zaznaczył wszak, że takie ustalenia poczynił Starosta. Podnosząc, że pomimo, iż "Starosta uznał, że inwestycja będąca przedmiotem postępowania, obejmuje obszarem oddziaływania działki nr a, b, c, d, e i f", to już zaniechał ustalenia prawidłowego kręgu stron celem zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu.

Sąd podkreśla przy tym, że art. 138 § 2 Kpa winien być wykładany łącznie z art. 136 Kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przy czym zakres ten nie może naruszać zasady dwuinstancyjności. Wydanie zatem w sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 Kpa uzasadnione jest wówczas, gdy do jej rozstrzygnięcia nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 Kpa.

Mając na względzie powyższe, w ramach niniejszej sprawy administracyjnej Sąd mógł badać decyzje drugoinstancyjną wyłącznie przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Wobec wskazanych ram badania zasadności sprzeciwu należy stwierdzić, że ustalenia organu odwoławczego, co do wystąpienia przesłanek do wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym są trafne.

Zdaniem Sądu przy tak zebranym materiale dowodowym zasadnie organ odwoławczy uchylił rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, jako nie odpowiadające prawu. Trafnie podnosząc, że organ pierwszej instancji nie zgromadził materiału dowodowego umożliwiającego dokonanie jednoznacznych ustaleń odnośnie do prawidłowego określenia stron postępowania, skoro bowiem – jak wskazano także powyżej – Starosta uznał, że inwestycja będąca przedmiotem postępowania, obejmuje obszarem oddziaływania działki nr a, b, c, d, e i f, to winien był konsekwentnie ustalić właścicieli a następnie prawidłowo określić krąg podmiotów, których przysługuje legitymacja strony w tym postępowaniu. Powyższe bowiem determinuje prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania i związane z tym prawidłowe procedowanie w sprawie. Zasadnie Wojewoda wskazał, ze Wojewoda podkreślił, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia czy N. K., H. K. oraz M.2 K. żyją oraz czy – w sytuacji gdy zmarły – przeprowadzono po nich postępowanie spadkowe. Zasadnie organu II instancji stwierdził, że ujawniony brak jest równoznaczny z brakiem prawidłowego ustalenia stron przedmiotowego postępowania. Zauważył zasadnie Wojewoda, że Starosta poprzestał w tym zakresie wyłącznie na oświadczeniu M. K., która twierdzi, iż osoby te nie żyją, ale nie pozyskał dokumentów potwierdzających tą okoliczność. Stąd nie wiadomo kiedy zmarły i jaki był krąg spadkobierców.

Zdaniem Sądu wskazany przez organ odwoławczy zakres uzupełnienia postępowania dowodowego jest niezbędny dla ustalenia osób posiadających atrybut strony. W konsekwencji braków tych ustaleń zasadnie Wojewoda stwierdził, że okoliczności wskazane w kwestionowanej decyzji stanowią o naruszeniu przepisów dotyczących postępowania dowodowego. Mając na uwadze obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu zasadnie Wojewoda uznał, że "zachodzi związek między jej rozpatrzeniem i wydaniem decyzji, a zagadnieniem wstępnym, jakim jest ustalenie spadkobierców właścicieli nieruchomości oznaczonej jako działka nr b". Rację ma Wojewoda twierdząc, że od uprzedniego ustalenia spadkobierców właścicieli nieruchomości, która znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, uzależnione jest zarówno prawidłowe prowadzenie postępowania jak i wydanie stosownej decyzji. Zauważył, że w rozpatrywanej sprawie ustalenie spadkobierców zmarłych właścicieli działki nr b jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Zasadnie także podkreślił Wojewoda, że obowiązek prawidłowego ustalenia stron postępowania jest także konsekwencją nakazu uwzględnienia zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu, nie może wszak w nim brać udziału osoba zmarła, albowiem jej zdolność prawna wygasła

Należy także wskazać, że w myśl art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, jeśli organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Natomiast konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16; wyrok WSA we Wrocławiu z 29 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 91/19). Wszystkie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z art. 7 Kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności oraz zasady prawdy materialnej (związanej z rozłożeniem ciężaru dowodu w postępowaniu administracyjnym) jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 Kpa ustanawiającym, obok innych wymogów decyzji, obowiązek zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Powyższe obowiązki ciążą na organach administracji publicznej obu instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek nie tyle dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, co rozpatrzyć merytorycznie całość sprawy. Na organie odwoławczym ciążą zatem te same obowiązki co na organie pierwszej instancji w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 Kpa). W tym zakresie może on zaś działać samodzielnie, bądź za pośrednictwem organu pierwszej instancji. Z art. 136 § 1 Kpa wynika bowiem, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. Podsumowując zaakcentowania wymaga, że w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej sąd ma za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie, czy też zaszła konieczność wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, w szczególności uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który – z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania, wynikającej z art. 15 Kpa – uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Dodać jeszcze trzeba, że po myśli art. 64d § 1 p.p.s.a. sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. Oceniając, czy w niniejszej sprawie zaktualizowały się przesłanki do wydania przez organ drugiej instancji decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 Kpa, należy mieć na względzie, że w okolicznościach badanej sprawy, organ odwoławczy wskazał w czym upatruje wadliwości decyzji organu pierwszej instancji oraz wskazał w jaki sposób uchybienia te należy usunąć poprzez wskazania co do dalszego postępowania. W ocenie Sądu w toku kontrolowanego postępowania organ pierwszoinstancyjny naruszył przepisy regulujące zasady gromadzenia i oceny materiału dowodowego, zawarte w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, a w konsekwencji wadliwie poczynił ustalenia istotne dla sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta znajduje odzwierciedlenie w art. 77 § 1 Kpa, z którego wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, (por. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I; Lex 2010 r., Wydanie 3, uwagi do art. 7 i art. 80). Rację ma organ odwoławczy stwierdzając, że mając na uwadze zasadę dwuinstancyjności postępowania nie mógł bez jej naruszenia przeprowadzić postępowania dowodowego, które wymaga zweryfikowania czy pojazd wchodził w skład majątku wspólnego małżonków, czy wprost przeciwnie i stanowił odrębny majątek. Posłużyć temu mogą nie tylko dowody z akt rejestracji pojazdu, ale również z innych środków dowodowych jak na przykład przesłuchanie świadków. Zasadnie uznał organ odwoławczy, że obowiązkiem organu pierwszoinstancyjnego, będzie zebranie dowodów i ich ocena bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Podnieść w tym miejscu trzeba, że skutkiem, prawnym następstwem, wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem pierwszej instancji. Ponowne postępowanie, jakie się toczy przed organem pierwszoinstancyjnym nie jest ani dalszym ciągiem, ani też przedłużeniem postępowania z odwołania, gdyż po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 Kpa sprawa wraca do poprzedniego (pierwotnego) stanu i postępowanie przed organem pierwszej instancji toczy się od początku, zatem na nowo zostaje ustalony stan sprawy zarówno faktyczny jak i prawny. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W przedmiotowej sprawie wymogom tym sprostał organ odwoławczy. Dostrzeżone przez organ odwoławczy wady postępowania pierwszoinstancyjnego przekreślają możliwość rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, gdyż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wymaga jedynie uzupełniania, albowiem materiału tego w sprawie brak, co wyrażono obszernie, i prawidłowo, w wywodach zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wszechstronnie wykazał, że organ I instancji procedował w sposób nieprawidłowy i nieodpowiadający prawu. Dokonując kontroli instancyjnej prawidłowo bowiem stwierdził braki dowodowe, które skutkowały wadliwością dokonanej oceny prawnej poddanych kontroli robót budowlanych pod względem zgodności z prawem.

Mając te względy na uwadze, a zwłaszcza charakter oraz rodzaj zaskarżonego rozstrzygnięcia zaakcentowania wymaga także, że postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie prawdy materialnej (obiektywnej), co oznacza, że jego celem jest ustalenie tej prawdy w oparciu o fakty i okoliczności udowodnione. Dotarcie do prawdy materialnej następuje dzięki zgromadzeniu odpowiedniego materiału dowodowego, a następnie jego ocenie. Organ administracji powinien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 Kpa). Właściwa realizacja zasady prawdy obiektywnej zawsze zależy od przestrzegania gwarancji zawartych w przepisach procedury administracyjnej, regulujących postępowanie dowodowe. Zasada prawdy obiektywnej wytycza cel postępowania dowodowego, a postulat bezpośredniości – jego metodę. Zasada bezpośredniości odnosi się do sposobu przeprowadzania dowodów, dotyczy formy, w jakiej podejmowane są czynności postępowania dowodowego a konkretniej, dotyczy sposobu zetknięcia się organu orzekającego z materiałem dowodowym. Postulat bezpośredniości oznacza nakaz, skierowany do organu orzekającego w sprawie, zobowiązujący go do tego, aby opierał ustalenia faktyczne na dowodach pierwotnych. Z nakazu takiego wynika powinność organu do zapoznawania się z materiałem dowodowym w taki sposób, aby wyeliminować nadmierną liczbę ogniw pośredniczących w łańcuchu informacji. Przy konstrukcji bezpośredniości w postępowaniu dowodowym, pierwszeństwo mają dowody bezpośrednie (oryginalne, pierwotne), przeprowadzone bezpośrednio przed organem rozpoznającym sprawę, tak aby ten organ zapoznał się z całym materiałem dowodowym w sprawie – jednocześnie i w bezpośrednim kontakcie – tak też WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 649/07.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, z którym utożsamia się Sąd meritii, wskazuje się, że antycypująca ocena materialnoprawna sprawy nierozstrzygniętej ostatecznie co do istoty przez organy administracji publicznej oraz wkraczanie w sferę ocen prawnych, które nie zostały jeszcze sformułowane przez organ odwoławczy, są niedopuszczalne w procesie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasatoryjnych (zob. wyrok NSA z 1 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 219/13). W wyroku tym wyrażono pogląd, że granice sprawy sądowoadministracyjnej ze skargi na decyzję kasacyjną wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kpa, są węższe niż granice sprawy administracyjnej, w ramach której podjęto decyzję kasacyjną. Sąd pierwszej instancji kontrolując taką decyzję nie ma podstaw do wyrażania oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 Kpa. W przeciwnym przypadku narusza art. 134 § 1 p.p.s.a. Z uwag tych wynika zatem, że oceniając legalność decyzji kasatoryjnej, wydanej na podstawie art. 138 § 2 Kpa, sąd administracyjny dokonuje kontroli decyzji organu pierwszej instancji jedynie przez pryzmat naruszeń prawa procesowego zarzuconych organowi pierwszej instancji przez organ odwoławczy oraz ich związku z istotą sprawy (por. w tym zakresie wyrok NSA z 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2156/13).

Jednocześnie powtórzenia wymaga, że z art. 138 § 2 Kpa wynika, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Decyzja kasacyjna nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a jedynie wskazuje jakie okoliczności sprawy wynikłe w toku postępowania administracyjnego powinny zostać wyjaśnione, przy uwzględnieniu m.in. zasady prawdy obiektywnej, słusznego interesu obywatela (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2569/12).

Tym samym – w ocenie Sądu – zasadnie przyjął Wojewoda, że ujawnione braki dowodowe i wadliwości procedowania uniemożliwiają mu merytoryczne załatwienie sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 Kpa. Postępowanie odwoławcze jest bowiem postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być uzupełniony, ale jedynie w niezbędnym zakresie – art. 136 Kpa i bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. W żadnym natomiast razie, co pominęła strona skarżąca, organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, w tym w szczególności uzupełnienia i gromadzenia nowego materiału dowodowego, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Art. 138 § 2 Kpa znajdzie zastosowanie zawsze wtedy, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 Kpa winna tym samym być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 Kpa, określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Przeprowadzenie bowiem przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 Kpa stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 Kpa).\

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie organ odwoławczy wydając decyzję kasatoryjną nie naruszył przesłanek ustawowych z art. 138 § 2 Kpa. Po pierwsze, organ ten wskazał, na konieczne do ustalenia okoliczności. Po drugie, w sposób może nie idealny ale dostateczny wykazał, że istota sprawy w najważniejszym zakresie nie została wyjaśniona. Po trzecie, nie przesądził w żaden sposób o treści ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy zauważając braki dowodowe, nie dające się do konwalidowania na etapie odwoławczym. W związku z powyższym za prawidłowe, w ocenie Sądu, uznać należało podjęcie zaskarżonej decyzji odwoławczej na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Trafne są również wytyczne organu odwoławczego – szeroko opisane w objętej skargą decyzji, o czym szerzej powyżej. Zaznaczyć przy tym trzeba, że wobec faktu, że podstawą uchylenia decyzji organu pierwszej instancji było naruszenie przepisów postępowania, w związku z czym zaskarżona decyzja nie ma charakteru materialnego i dlatego brak jest podstaw do dokonania przez Sąd oceny merytorycznej, co do okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, a podnoszonych przez stronę skarżącą. W konsekwencji, co wymaga podkreślenia, zasadnie organ odwoławczy uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wobec tego, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, to tym samym organ drugiej instancji był zobligowany do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej.

Wyjaśnić także należy, że rozpatrując sprzeciw od decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 Kpa Sąd nie rozpatruje sprawy merytorycznie, a wyłącznie orzeka w odniesieniu do zasadności wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego (tj. w trybie art. 138 § 2 Kpa). W konsekwencji postępowanie sądowoadministracyjne w tym przedmiocie wyklucza możliwości wydania rozstrzygnięcia w żądanym przez skarżącą zakresie. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw.