Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SAB/Po 4/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 658
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 133,art. 37 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 1 pkt 29
journal: Dz.U. 1990 nr 34 poz 198
law: Ustawa z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw.
article: art. 3 § 2 pkt 9 , pkt 4,art. 52 § 1,2, art. 170,art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Wolna-Kubicka Sędziowie Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Sędzia WSA Barbara Rennert (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Joanna Świdłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2022 r. sprawy ze skargi [...] na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] lutego 2020 r. M. B. wniósł skargę na bezczynność Prezydenta Miasta, polegającą "w szczególności" na zaniechaniu przekazania odwołania P. K. (poprzedniczki prawnej skarżącego) oraz niezałatwieniu sprawy dotyczącej jej odwołania, wniesionego [...] kwietnia 1960 r., od orzeczenia Prezydium Rady Narodowej miasta P. z [...] kwietnia 1960 r. nr [...] Jednocześnie skarżący wniósł o zobowiązanie Prezydenta Miasta do dokonania czynności polegającej na przekazaniu do organu wyższej instancji wraz z aktami sprawy ww. odwołania w terminie 7 dni od dnia zwrotu akt organowi; stwierdzenie że organ dopuścił się bezczynności oraz przewlekłości w prowadzeniu postępowania; stwierdzenie że bezczynność oraz przewlekłość organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniósł o wymierzenie Prezydentowi grzywny w maksymalnej wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim (ogłaszanego przez Prezesa GUS na podstawie odrębnych przepisów) oraz przyznanie skarżącemu od Prezydenta sumy pieniężnej w wysokości połowy ustalonej według powyższych kryteriów kwoty.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że wbrew przepisom ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: "K.p.a.") w sprawie nie doszło ani do przekazania odwołania, ani tym bardziej do wydania nowego orzeczenia w trybie autokontroli, co bezspornie świadczy o pozostawaniu przez Prezydenta w stanie bezczynności, trwającej od 1960 r., a co najmniej od [...] sierpnia 2015 r., tj. od daty odnalezienia odwołania w Archiwum Urzędu Miasta P.. Prezydent Miasta jako organ, który przejął funkcję Prezydium Rady Narodowej w zakresie orzekania o wywłaszczeniu nieruchomości, pozostaje co najmniej od 2015 r. (a nawet od 1960 r.) w niczym nie uzasadnionej zwłoce w załatwieniu sprawy i przekazaniu odwołania właściwemu organowi odwoławczemu. Przekazanie odwołania stanowi prostą czynność materialno - techniczną, zatem zwłoka w jej dokonaniu i tym samym niezałatwienie sprawy przez organ wyższej instancji nie znajduje żadnego uzasadnienia i świadczy o rażącym naruszeniu prawa. W ocenie skarżącego bezczynność organu w niniejszej sprawie miała charakter nie tylko oczywiście bezprawny, ale nastąpiła także z rażącym naruszeniem przepisów. O takiej ocenie działania organu (a raczej jego braku) świadczy przede wszystkim to, że występująca po jego stronie zwłoka w przekazaniu odwołania ma charakter wyjątkowo długotrwały (bo od 1960 r.) oraz nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia w okolicznościach faktycznych, czy też prawnych - ani skarżącemu, ani jego poprzednikom prawnym nie są (i nigdy nie były) znane żadne przeszkody, które uniemożliwiałyby przeprowadzenie przez organ tak prostej czynności, jaką jest przekazanie złożonego w sprawie odwołania do właściwego organu drugiej instancji. Organ ten nie podjął żadnych kroków celem nadania odwołaniu dalszego biegu, przez co pozostaje ona niezałatwiona aż do dzisiaj. Kolejnym oczywistym naruszeniem przepisów postępowania przez Prezydenta Miasta jest brak powiadomienia skarżącego (oraz jego poprzedników prawnych) o przyczynach, dla których sprawa pozostaje nierozpoznana i w ramach której nie podejmowane są w zasadzie żadne czynności. Tym samym opisana w niniejszej skardze sytuacja rażąco narusza nie tylko słuszne interesy skarżącego, ale również podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w tym zasadę szybkości postępowania, jak i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...], działając z upoważnienia Prezydenta Miasta, wyjaśnił, że z dniem [...] stycznia 1999 r. kompetencje w sprawie wywłaszczeń nieruchomości przejął starosta, przez którego należy rozumieć prezydenta miasta jako prezydenta miasta na prawach powiatu, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Sprawy z tego zakresu przekazano Zarządowi [...]. Przedmiotem przekazania były wyłącznie sprawy w toku, prowadzone do [...] grudnia 1998 r. przez Wojewodę P. , wobec czego Dyrektor nie może odnieść się do zarzutu dotyczącego bezczynności Prezydenta. Ponadto, wbrew zarzutom skargi, pismo skarżącego z [...] września 2020 r. w sprawie nierozpatrzenia odwołania od orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości z [...] kwietnia 1960 r. zostało przesłane [...] października 2020 r. Ministrowi Rozwoju. Natomiast Wojewoda W. postanowieniem z [...] stycznia 2021 r. umorzył postępowanie w przedmiocie bezczynności i przewlekłego prowadzenia sprawy. W piśmie z [...] czerwca 2021 r. Dyrektor dodatkowo wyjaśnił, że nie posiadał i nie posiada żadnej korespondencji dotyczącej sprawy [...], w tym odwołania P. K., ponieważ wszelka pochodząca od skarżącego korespondencja wraz z odpisami akt archiwalnych została przesłana [...] października 2020 r. do Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii jako organu właściwego do rozpatrzenia odwołania.

Złożonym [...] grudnia 2021 r. pismem skarżący sprecyzował żądanie skargi, w ten sposób, że jej przedmiotem jest bezczynność Prezydenta Miasta, polegająca w szczególności na zaniechaniu czynności materialno-technicznej przekazania do organu wyższej instancji odwołania P. K. w okresie od [...] kwietnia 1960 r., w szczególności od [...] sierpnia 2015 r. (kiedy to najpóźniej odwołanie zostało odnalezione w Archiwum), co spowodowało niezałatwienie sprawy odwołania w terminie. Jednocześnie podtrzymując wszystkie wnioski skargi, M.. B. cofnął zgłoszone w jej pkt 1 żądanie. Odnosząc się do odpowiedzi na skargę, zaprzeczył twierdzeniom Dyrektora, że [...] października 2020 r. przekazał odwołanie i akta sprawy, ponieważ przekazał je organowi niewłaściwemu, tj. Ministrowi Rozwoju, podczas gdy organowi właściwemu – Wojewodzie W. – odwołanie zostało przekazane najwcześniej w maju 2021 r.

Z dołączonych do powyższej skargi dokumentów, załączonych do sprawy akt archiwalnych, akt administracyjnych przekazanych na żądanie Sądu przez Wojewodę W. oraz dokumentów otrzymanych przez Sąd w toku prowadzonego postępowania wynika, że orzeczeniem z [...] kwietnia 1960 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej m. P. nr [...] orzekło o wywłaszczeniu m. in. nieruchomości, położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m˛, stanowiącej współwłasność po idealnej połowie K. W. nieznanej z miejsca zamieszkania i S. W. zamieszkałej w P. przy ul. [...] (pkt 1 orzeczenia). W orzeczeniu organ zaznaczył, że ustalenie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości nastąpi na wniosek przynajmniej jednej ze stron oraz pouczył, że przeciwko orzeczeniu strony mogą wnieść odwołanie do Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych w W. za pośrednictwem organu, który wydał orzeczenie, w ciągu 14 dni, licząc od dnia następnego po dniu doręczenia względnie obwieszczenia orzeczenia. Powyższe orzeczenie, adresowane do S. W., odebrała [...] kwietnia 1960 r. P. K.. Pismem z [...] kwietnia 1960 r., adresowanym do Prezydium Rady Narodowej m. P., otrzymanym przez to Prezydium [...] kwietnia 1960 r., P. K. wniosła od powyższego orzeczenia odwołanie, w którym zaznaczyła, że jako jedyna spadkobierczyni siostry S. W., która zmarła [...] r., prowadziła korespondencję z P. w P., wykazując chęć sprzedaży nieruchomości oraz zwróciła się do Sądu Powiatowego w P. celem uzyskania postanowienia stwierdzającego jej prawa do spadku po zmarłej siostrze. W dniu [...] maja 1960 r. Prezydium Rady Narodowej m. P. stwierdziło, że ww. orzeczenie jest prawomocne i ulega wykonaniu.

Postanowieniem z [...] czerwca 1960 r. sygn. akt [...] Sąd Powiatowy w P. stwierdził m. in., że spadek po K. W., zmarłej dnia [...] r. dziedziczą: J. W., S. W. i P. K. – każdy z nich do [...] części spadku; spadek po J. W., zmarłym dnia [...] r. dziedziczą: S. W. i P. K. – każda z nich do [...] części spadku; spadek po S. W., zmarłej dnia [...] r. dziedziczy P. K. jako jedyna spadkobierczyni. W lipcu 1960 r. powyższe postanowienie P. K. przesłała do Prezydium.

Wnioskiem z [...] września 1960 r. P. w P. wniosła do Prezydium Rady Narodowej m. P. o ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczeniu m. in. ww. nieruchomości, zaznaczając że jej właścicielem jest obecnie P. K.. W dniu [...] listopada 1960 r. Prezydium orzekło o przyznaniu P. K. odszkodowania w kwocie [...]zł za nieruchomość wywłaszczoną prawomocnym orzeczeniem z [...] kwietnia 1960 r. Powyższe orzeczenie doręczono P. K. [...] listopada 1960 r.

Postanowieniem z [...] lutego 1969 r. sygn. akt [...] Sąd Powiatowy w P. stwierdził, że spadek po P. K., zmarłej [...] r., nabył A. B. jako jedyny spadkobierca. Postanowieniem z [...] czerwca 2001 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w O. stwierdził, że spadek po A. B., zmarłym [...] r., nabyli M. B. i M. B. w ˝ części każdy z nich. Postanowieniem z [...] lipca 2004 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy dla W. – Śródmieścia stwierdził, że spadek po M. B., zmarłej [...] r., nabył M. B. w całości.

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2002 r. M. B., występujący jako następca prawny poprzednich właścicieli nieruchomości, zażądał stwierdzenia nieważności ww. decyzji wywłaszczeniowej podnosząc, że w trakcie postępowania wywłaszczeniowego nie wykazano, iż nieruchomość jest niezbędna na cel wywłaszczenia, przez co rażąco naruszono prawo. Decyzją z [...] lipca 2003 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, po rozpatrzeniu wniosku skarżącego, stwierdził, że decyzja z dnia [...] kwietnia 1960 r. w jej pkt 1 została wydana z naruszeniem prawa w części dotyczącej lokalu nr [...] w budynku przy [...] i związanego z tym lokalem udziału w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości wspólnej, natomiast w pozostałej części rozstrzygnięcia w pkt 1 tej decyzji stwierdził jej nieważność. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że złożone odwołanie od decyzji wywłaszczeniowej nie zostało nigdy rozpatrzone, ale mimo tego, organ administracji państwowej [...] listopada 1960 r. wydał decyzję o ustaleniu odszkodowania. Prezes podkreślił, że złożenie odwołania ma ten skutek, że sprawa wywłaszczeniowa nie została zakończona w administracyjnym toku instancji, jednakże decyzja wywłaszczeniowa istnieje w obrocie prawnym i stanowiła podstawę do dokonywania przez Skarb Państwa po jej wydaniu czynności prawnych, w szczególności zawarcia umowy sprzedaży samodzielnego lokalu wraz z udziałem w nieruchomości wspólnej. W związku z wywołaniem przez ww. decyzję skutków prawnych w obrocie, które związane są z ostatecznością decyzji, Prezes uznał za dopuszczalne przeprowadzenie względem tej decyzji postępowania nadzorczego, którego konsekwencją stało się powołane wyżej rozstrzygnięcie.

W lutym 2015 r. Prezydent Miasta wniósł do Ministra Rozwoju o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezesa UMiRM. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Minister Rozwoju decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Prezesa UMiRM z [...] lipca 2003 r. w całości. Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał, że w sprawie kluczowe znaczenie ma okoliczność, że od pkt 1 decyzji wywłaszczeniowej z [...] kwietnia 1960 r., będącej przedmiotem rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2003 r., zostało wniesione (w sposób prawidłowy) odwołanie, które nie zostało nigdy rozpatrzone. Złożenie odwołania przez P. K. skutkowało zatem tym, że postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało ostatecznie zakończone w administracyjnym toku instancji. Tym samym Prezes UMiRM, ze względu na brak rozpatrzenia odwołania złożonego [...] kwietnia 1960 r., nie mógł pozytywnie rozpatrzyć wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej i wszcząć w tej sprawie postępowania. Organ, stwierdzając nieważność decyzji z [...] kwietnia 1960 r., udaremnił rozpatrzenie odwołania złożonego w prawidłowy sposób przez byłą właścicielkę nieruchomości. Z akt archiwalnych wynika, że była ona legitymowana do złożenia odwołania i dokonała tej czynności w terminie. Natomiast w sytuacji procesowej, w której jednocześnie funkcjonują w obrocie prawnym: odwołanie od decyzji oraz wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji, w pierwszej kolejności należy rozpoznać odwołanie. W trakcie postępowania odwoławczego dochodzi bowiem do ponownego rozpoznania sprawy, a zakres ewentualnych wad wyczerpujących przesłanki nieważności jest ograniczony. To oznacza, że decyzja z [...] lipca 2003 r. została wydana bez podstawy prawnej. Nie było bowiem dopuszczalne wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. skoro nie zostało rozpatrzone odwołanie od pkt 1 decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lipca 2003 r. umożliwi zatem rozpatrzenie odwołania P. K. od ww. orzeczenia w zakresie pkt 1. Opisana wyżej decyzja została utrzymana w mocy decyzją Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] marca 2021 r. nr [...], która nie została zaskarżona do WSA w Warszawie.

Pismem z [...] września 2020 r. skarżący złożył do Ministra Rozwoju zażalenie na bezczynność Prezydenta Miasta i przewlekłe prowadzenie sprawy, polegające na zaniechaniu przekazania odwołania P. K.. Zażalenie to Minister przekazał do rozpatrzenia Wojewodzie W. jako organowi właściwemu. Wojewoda uznał to zażalenie jako ponaglenie w trybie art. 37 K.p.a. i postanowieniem z [...] stycznia 2021 r. nr [...] umorzył postępowaniem, uzasadniając to brakiem zastosowania dyspozycji art. 37 § 1 K.p.a. z tego powodu, że przekazanie odwołania jest czynnością materialno - techniczną o charakterze procesowym, a na bezczynność lub przewlekłość tej czynności służy skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.").

W dniu [...] lutego 2021 r. skarżący zwrócił się do Wojewody W., wzywając go do pilnego rozpatrzenia odwołania P. K., gdyż w trakcie rozpatrywania ponaglenia organ uzyskał pełne informacje dotyczące tego odwołania. Jednocześnie skarżący zażądał od Wojewody zwrócenia się do Prezydenta Miasta o przekazanie całości akt sprawy wywłaszczeniowej wraz z odwołaniem P. K., a w razie uznania się za organ niewłaściwy, przekazanie odwołania do organu właściwego. Pismem z [...] lutego 2021 r. Wojewoda, powołując się na art. 65 § 1 K.p.a., przekazał Ministrowi Rozwoju, Pracy i Technologii wniosek skarżącego według właściwości, natomiast Minister wniósł do Prezesa Rady Ministrów o wskazanie Wojewody W. jako organu właściwego do rozpatrzenia ww. odwołania. W związku z zaistnieniem między ww. organami negatywnego sporu o właściwość, rozstrzygając ten spór, Prezes Rady Ministrów w dniu [...] maja 2021 r. orzekł, że organem właściwym do rozpatrzenia odwołania P. K. jest Wojewoda W..

Pismem z [...] czerwca 2021 r. Wojewoda zwrócił się do Prezydenta Miasta o przekazanie w terminie 7 dni odwołania P. K. wraz z aktami sprawy, informując jednocześnie, że akta te powinny znajdować się w Archiwum Zakładowym Urzędu Miasta P.. Pismem z [...] czerwca 2021 r. Zarząd [...] przekazał pismo Wojewody do Archiwum Zakładowego Urzędu Miasta P. celem odszukania akt archiwalnych. W dniu [...] lipca 2021 r. akta sprawy wywłaszczeniowej (tzn. uwierzytelnione kserokopie całości dokumentacji) zostały przekazane Wojewodzie W.. Decyzja z [...] sierpnia 2021 r. nr [...] Wojewoda W. uchylił w punkcie 1 decyzję Prezydium Rady Narodowej miasta P. z [...] kwietnia 1960 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia w tym zakresie organowi pierwszej instancji. Złożony przez Miasto P. sprzeciw od tej decyzji postanowieniem z 12 października 2021 r. sygn. akt I SA/Po 740/21 tut. Sąd odrzucił, a NSA oddalił skargę kasacyjną postanowieniem z 18 stycznia 2022 r. o sygn. akt I OSK 2356/21.

Sąd zważył, co następuje:

Istota rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie sprowadza się do stwierdzenia, czy w sprawie nastąpiła bezczynność Prezydenta Miasta w przekazaniu odwołania P. K. organowi odwoławczemu. Przeprowadzone przez Sąd postępowanie wykazało, że skarga nie jest zasadna.

Na wstępie poniższych rozważań wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. przedmiotowy zakres kontroli sądów administracyjnych obejmuje orzekanie w sprawach skarg m. in. na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Podkreślenia również wymaga, że powyższy przepis obowiązuje od 15 sierpnia 2015 r.

Przytoczona wyżej regulacja obejmuje swym zakresem bezczynność lub przewlekłość procesową, a zatem skargi te wiązać należy tylko z aktami lub czynnościami o charakterze ściśle procesowym - podjętymi w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a., których celem podjęcia jest wydanie decyzji lub postanowienia, wyłączonych z treści art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych, Warszawa 2015, s. 115). Taką czynnością – zdaniem Sądu – jest uregulowany obecnie w art. 133 K.p.a. obowiązek organu administracji publicznej, który wydał decyzję, przesłania odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie 7 dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydal nowej decyzji w myśl art. 132. Dopiero bowiem przesłanie odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu umożliwia kontynuację prowadzonego postępowania administracyjnego i zakończenie go wydaniem stosownego rozstrzygnięcia. Zauważyć należy, że w doktrynie podkreśla się wprost, iż ten rodzaj skarg otwiera szeroko prawo do sądu jednostce dotkniętej niesprawnym działaniem organów administracji publicznej (B. Adamiak (w:), B. Adamiak, J. Borkowski, j.w.). Skoro ustawodawca w 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. ustanowił dopuszczalność zaskarżenia opieszałości organu w sprawach dotyczących - innych niż decyzje (określone postanowienia, czy indywidualne interpretacje przepisów prawa) - aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej podejmowanych w toku różnych postępowań uregulowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego czy też w Ordynacji podatkowej, to przepis ten interpretowany w zgodzie z zasadami konstytucyjnymi oraz zasadą rozstrzygania wątpliwości na korzyść skarżącego należy odczytywać w ten sposób, że umożliwia on wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność np. w przekazaniu odwołania organowi odwoławczemu. Tylko w takiej sytuacji prawo obywatela do skontrolowania działalności organu administracji publicznej przez sąd administracyjny będzie mogło zostać zrealizowane. Omawiana regulacja w istocie odnosi się do przypadków, gdy określone akty i czynności nie podlegają bezpośredniemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego, co jednak nie powinno stanowić przeszkody do zaskarżenia do tego sądu opieszałości w wydaniu takiego aktu lub dokonaniu czynności (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 31 maja 2017 r., II SAB/Wr 13/17 – wszystkie przytaczane w niniejszej sprawie orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zaznaczyć również należy, że skarżący jest następcą prawnym P. K., co wynika z przedłożonych Sądowi wraz ze skargą dokumentów. Skarga dotyczy natomiast bezczynności Prezydenta Miasta, której – zdaniem skarżącego - dopuścił się ten organ, nie przekazując odwołania P. K. organowi odwoławczemu. Zatem skarżący, jako następca prawny P. K., był uprawniony do złożenia skargi w niniejszej sprawie.

Kolejną kwestią procesową, którą Sąd zbadał był wymóg wyczerpania środków zaskarżenia przysługujących w postępowaniu przed organami administracji publicznej. Z mocy art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Zgodnie z art. 52 § 2 P.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W przypadku bezczynności organu, polegającej na braku przekazania odwołania organowi odwoławczemu, a zatem na zaniechaniu dokonania czynności materialno - technicznej, uregulowane w art. 37 § 1 K.p.a. ponaglenie stronie nie przysługuje. Czynności procesowej organu administracji publicznej jaką jest przekazanie odwołania nie można utożsamiać z pojęciem "załatwienia sprawy" w rozumieniu przepisów art. 37 § 1 K.p.a. Skarżący wystąpił zresztą do Wojewody W. z zażaleniem na bezczynność Prezydenta Miasta polegającą na zaniechaniu przekazania odwołania P. K., ale Wojewoda umorzył to postępowanie postanowieniem z [...] stycznia 2021 r., stwierdzając – zdaniem Sądu zasadnie - jego bezprzedmiotowość.

Z zawartej w art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. regulacji wynika, że skarga na bezczynność dotyczy niepodejmowania przez organy administracji publicznej aktów lub czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów. Natomiast celem skargi na bezczynność w sprawach uregulowanych powyższym przepisem jest przymuszenie organu do dokonania czynności, w tym także czynności w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. (art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.). Powyższa regulacja nie budziłaby żadnych wątpliwości, jednakże rozpoznając skargę w niniejszej sprawie, Sąd musiał mieć na względzie bardzo doniosłą okoliczność, że dotyczy ona odwołania wniesionego w 1960 r. W tej sytuacji znaczenia nabiera wskazanie w skardze organu, który - jako organ pierwszej instancji – w myśl art. 133 K.p.a. zobowiązany był do przekazania odwołania P. K. organowi odwoławczemu. Skarżący zasadnie wskazał Prezydenta Miasta, którego właściwość jako organu pierwszej instancji potwierdził prawomocnie Naczelny Sąd Administracyjny we wspomnianym wyżej postanowieniu z 18 stycznia 2022 r. o sygn. akt I OSK 2356/21. Wprawdzie postanowienie to zapadło już po wniesieniu rozpoznawanej skargi, ale – zdaniem Sądu – nie ma to dla niniejszej sprawy znaczenia, albowiem zgodnie z art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, ale również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W przywołanym wyżej postanowieniu NSA, analizując przepisy sprzed reformy samorządowej, jak i przepisy tę reformę wprowadzające, stwierdził trafność stanowiska, że Miasto P. jest następcą prawnym organu pierwszej instancji – Prezydium Rady Narodowej m. P., natomiast prezydent miasta na prawach powiatu (takim miastem jest Miasto P.) jest organem pełniącym funkcję starosty w zakresie zadań powiatu.

Przystępując zatem do rozpoznania zarzutu bezczynności Prezydenta Miasta w przekazaniu odwołania organowi odwoławczemu, Sąd podkreśla, że bezspornym jest, iż [...] kwietnia 1960 r. wpłynęło do Prezydium Powiatowej Rady Narodowej miasta P. odwołanie P. K. od orzeczenia tego organu z [...] kwietnia 1960 r. nr [...], wydanego w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Z akt administracyjnych przekazanych Sądowi wynika, że odwołaniu temu nie nadano biegu. Znajduje się w nich pismo P. K. z [...] maja 1960 r., w którym informuje ona organ o wystąpieniu do sądu o stwierdzenie nabycia spadku po siostrze S. W. oraz o tym, że sprawa ma być załatwiona w pierwszych miesiącach czerwca i po uzyskaniu prawomocnego postanowienia przystąpi do załatwienia sprawy. Pozostałe dokumenty dotyczą już kwestii odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Odwołaniu P. K. ówczesny organ administracji państwowej ani nie nadał biegu, ani nie wzywał odwołującej się do uzupełnienia jakichkolwiek jego braków formalnych, a w każdym razie nie wynika to z przesłanych Sądowi dokumentów. Należy zauważyć, że w chwili wydania zaskarżonej ww. odwołaniem decyzji procedurę administracyjną regulowały przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. (Dz. U. Nr 36 poz. 341 ze zm.; dalej: "rozporządzenie PR"), które obowiązywały do czasu wejścia w życie K.p.a., tj. do 1 stycznia 1961 r. Jednakże zawarte w ówcześnie wchodzącym w życie K.p.a. przepisy intertemporalne w art. 191 § 1 stanowiły, że sprawy wszczęte przed dniem wejścia w życie kodeksu rozpoznawane będą aż do ich ukończenia w danej instancji według przepisów dotychczasowych, które również ustanawiały obowiązek przesłania otrzymanego odwołania wraz z aktami sprawy do rozpoznania instancji wyższej (art. 89 ust. 2 rozporządzenia PR) – "w ciągu siedmiu dni po upływie terminu odwołania". Niemniej jednak, zdaniem Sądu, ani powyższe regulacje, ani przepis art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a., który wszedł w życie dopiero 15 sierpnia 2015 r.) nie pozwalają przypisać Prezydentowi Miasta bezczynności w przekazaniu ww. odwołania w latach, gdy organ taki jak Prezydent Miasta jeszcze nie istniał. Czym innym jest bowiem ustanowienie w art. 3 ust. 3 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191) zasady, że ilekroć w odrębnych przepisach jest mowa o radzie narodowej gminnej, miejskiej, dzielnicowej lub wspólnej dla miasta i gminy bądź o terenowym organie administracji państwowej stopnia podstawowego albo o organach władzy lub administracji państwowej stopnia podstawowego - rozumie się przez to odpowiednie organy gminy, chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej oraz wskazanie w art. 1 pkt 29 ustawy z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 34, poz. 198), że do właściwości organów gminy przechodzą - jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej - jako zadania własne, określone w ustawach zadania i odpowiadające im kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, a w szczególności z ustawy z ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a czym innym kwestia bezczynności organu w latach, w których organ ten nie istniał a jedynie w latach dziewięćdziesiątych przejął kompetencje poprzedniego organu, likwidowanego nowymi przepisami. Zatem sprecyzowany pismem z [...] grudnia 2021 r. zarzut skargi dotyczący bezczynności Prezydenta od [...] kwietnia 1960 r. jest chybiony.

Z informacji udzielonych przez organ w odpowiedzi na skargę i w piśmie z [...] stycznia 2022 r. wynika, że z chwilą uzyskania przez Prezydenta Miasta kompetencji w sprawach wywłaszczeń nieruchomości (1 stycznia 1999 r.) przedmiotem przekazania były wyłącznie sprawy w toku do 31 grudnia 1998 r., załatwiane przez Urząd Wojewódzki w P.. Akta sprawy nr [...], wśród których znajdowało się nierozpatrzone odwołanie P. K., zostały zarchiwizowane i przechowywane były w Archiwum Zakładowym Urzędu Miasta P. i jako takie nie zostały przekazane do Zarządu [...], któremu sprawy wywłaszczania nieruchomości przekazano uchwałą Rady Miasta P. z [...] czerwca 1991 r. nr [...] Wprawdzie dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia, z jakich powodów określona czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, ale w sytuacji, gdy organ nie ma jakichkolwiek informacji o toczącym się postępowaniu, w którym to on jest zobowiązany do dokonania określonej czynności procesowej, choćby materialno - technicznej jaką jest przekazanie odwołania organowi wyższej instancji, nie można mu przypisać bezczynności w rozumieniu art. 3 ust. 2 pkt 9 P.p.s.a. Skoro akta sprawy nr [...] wraz z odwołaniem P. K. znajdowały się w Archiwum Zakładowym Urzędu Miasta P. jako akta sprawy zakończonej, to nie można zarzucić Prezydentowi Miasta, który w ogóle nie miał wiedzy o otwartym ww. postępowaniu, bezczynności w sprawie przekazania odwołania organowi odwoławczemu. W zasadzie organy administracji państwowej, a następnie administracji publicznej były przeświadczone, że ww. postępowanie wywłaszczeniowe jest zakończone, o czym świadczy choćby poświadczenie w dniu [...] maja 1960 r. przez Prezydium Rady Narodowej m. P., że orzeczenie z [...] kwietnia 1960 r. "jest prawomocne i ulega wykonaniu" (k. 28 akt sądowych). Zresztą w taki samym przeświadczeniu był również skarżący, co wynika z jego wyjaśnień złożonych w piśmie z [...] lutego 2022 r. (k. 135 akt sądowych). To on bowiem zainicjował postępowanie przed Prezesem UMiRM, które zakończyło się decyzją z [...] lipca 2003 r., stwierdzająca nieważność decyzji wywłaszczeniowej z [...] kwietnia 1960 r. Z uzasadnienia tej decyzji skarżący - jak oświadcza - dowiedział się o złożonym przez P. K. odwołaniu, jak i jego dotychczasowym nierozpatrzeniu. Ponieważ z decyzji tej wynika, że została ona przesłana do wiadomości Zarządowi [...], to – zdaniem Sądu – dopiero od tego momentu można przyjąć, że Prezydent Miasta uzyskał (podobnie jak skarżący) wiedzę o istnieniu nierozpatrzonego odwołania P. K. i dopiero od tej chwili można rozważać kwestię jego ewentualnej bezczynności. To zaś oznacza, że brak przekazania odwołania organowi odwoławczemu, przy jednoczesnym braku innych czynności ze strony Prezydenta Miasta zmierzających do nadania biegu odwołaniu P. K., przesądzałby o bezczynności tego organu.

Niemniej jednak również i w tym okresie Sąd nie dopatrzył się bezczynności Prezydenta Miasta. Należy bowiem przypomnieć, że ww. decyzja Prezesa UMiRM z [...] lipca 2003 r. stwierdzała nieważność orzeczenia z [...] kwietnia 1960 r., od którego odwoływała się P. K.. W jej uzasadnieniu organ stwierdził, że wprawdzie sprawa nie została zakończona w administracyjnym toku instancji, ale w związku z wywołaniem przez decyzję z 1960 r. skutków prawnych w obrocie, które związane są z ostatecznością decyzji, uznał za dopuszczalne przeprowadzenie względem tej decyzji postępowania nadzorczego. Skoro zatem z obrotu prawnego została usunięta decyzja wywłaszczeniowa, brak było podstaw do przekazania odwołania P. K. od decyzji, która została usunięta z obrotu prawnego i to ze skutkiem ex tunc. W tej sytuacji sformułowany w skardze zarzut bezczynności Prezydenta Miasta "w szczególności" od [...] sierpnia 2015 r. (dzień, w którym Urząd Miasta P. potwierdził zgodność kopii odwołania P. K. z dokumentem z akt archiwalnych), również nie jest zasadny, dopóki bowiem w obrocie prawnym pozostawała decyzja stwierdzająca nieważność orzeczenia z [...] kwietnia 1960 r., brak było podstaw do przekazania organowi odwoławczemu odwołania od tego orzeczenia.

W lutym 2015 r. Prezydent Miasta wniósł do Ministra Rozwoju o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezesa UMiRM. Orzekając zgodnie z wnioskiem Prezydenta decyzją z [...] lipca 2020 r., Minister Rozwoju wyjaśnił, że Prezes UMiRM, stwierdzając nieważność orzeczenia z 1960 r., udaremnił rozpatrzenie odwołania P. K., natomiast w pierwszej kolejności należało rozpatrzyć to odwołanie. Decyzję tę w dniu [...] marca 2021 r. utrzymał w mocy Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, a to rozstrzygnięcie nie zostało zaskarżone do WSA w Warszawie (informacje te znajdują się w aktach administracyjnych nadesłanych Sądowi przez Wojewodę W.). Zatem dopiero z momentem wydania ostatecznej decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia z 1960 r. Prezydent mógł i powinien był nadać bieg odwołaniu P. K.. Należy przypomnieć, że moment ten nastąpił już po wniesieniu skargi w niniejszej sprawie, tj. po [...] lutego 2021 r.

Sąd zwraca również uwagę, że z nadesłanych do niniejszej sprawy akt administracyjnych wynika, iż [...] września 2020 r. (przed uzyskaniem waloru ostateczności decyzji z [...] lipca 2020 r.) skarżący wniósł do Ministra Rozwoju zażalenie na bezczynność Prezydenta i przewlekłe prowadzenie sprawy przez zaniechanie przekazania odwołania P. K. właściwemu organowi odwoławczemu. Z informacji Zarządu [...] z [...] marca 2021 r. (k. 55 akt sądowych) wynika, że akta archiwalne wraz z odwołaniem Prezydent przesłał Ministrowi w dniu [...] października 2020 r. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii pismem z [...] grudnia 2020 r. przekazał według właściwości Wojewodzie W. wraz z aktami archiwalnymi zażalenie skarżącego na bezczynność Prezydenta. Wojewoda umorzył to postępowanie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r. Wówczas jednak decyzja Ministra z [...] lipca 2020 r. nie była ostateczna.

Podkreślenia również wymaga, że pismem z [...] lutego 2021 r. (zatem również przed ostatecznością decyzji z [...] lipca 2020 r.) skarżący zwrócił się do Wojewody W. o pilne rozpatrzenie odwołania P. K., a [...] lutego 2021 r. złożył skargę w rozpoznawanej sprawie. Pismem z [...] lutego 2021 r. Wojewoda W. przekazał ww. Ministrowi według właściwości wniosek skarżącego o rozpatrzenie odwołania P. K., a ten zwrócił się do Prezesa Rady Ministrów o wskazanie Wojewody W. jako właściwego do rozpatrzenia ww. odwołania. Zatem w momencie, w którym Prezydent powinien był przekazać właściwemu organowi odwoławczemu odwołanie celem jego rozpatrzenia, przed Prezesem Rady Ministrów trwał spór o właściwość organu do rozpatrzenia tego odwołania. Spór ten Prezes Rady Ministrów rozstrzygnął [...] maja 2021 r., wskazując Wojewodę jako organ właściwy do rozpatrzenia odwołania P. K.. Należy też zauważyć, że stroną tego postępowania Prezydent Miasta nie był, zatem o jego zakończeniu nie został poinformowany.

Biorąc pod uwagę kolejność czynności podejmowanych w niniejszej sprawie przez organy administracji publicznej czy to z urzędu, czy na wniosek skarżącego, Sąd stwierdza, że w okresie od ujawnienia istnienia nierozpatrzonego odwołania P. K. (jako bezsporny moment jego ujawnienia należy uznać datę wydania decyzji Prezesa UMiRM, tj. [...] lipca 2003 r.) do dnia jego rozpatrzenia przez Wojewodę W., brak okresów, w których Prezydent wykazywałby się bezczynnością w przekazaniu tego odwołania właściwemu organowi odwoławczemu. Trudno bowiem w przedstawionych wyżej okolicznościach faktycznych zarzucać Prezydentowi, że w prawnie ustalonym terminie do przekazania odwołania, uregulowanym w art. 133 K.p.a., nie podjął tej wymaganej prawem czynności. Skarga na bezczynność organu ma na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. Natomiast w niniejszej sprawie nierozpatrzenie odwołania P. K. od momentu jego ujawnienia, tj. od 2003 r., nie było spowodowane brakiem czynności jego przekazania przez Prezydenta Miasta organowi odwoławczemu. Należy też dodać, że uwierzytelnioną kopię całości dokumentacji akt archiwalnych sprawy [...] Prezydent, na wezwanie Wojewody W., wystosowane do niego po zakończeniu sporu o właściwość, przekazał temu organowi w terminie 14 dni. Biorąc pod uwagę, że zachodziła potrzeba sporządzenia kserokopii akt archiwalnych oraz ich uwierzytelnienia przez stwierdzenie zgodności każdego kopiowanego dokumentu z dokumentem z akt archiwalnych, nie można - zdaniem Sądu - przypisać Prezydentowi bezczynności w dokonaniu tego przekazania. Wojewoda decyzją z [...] sierpnia 2021 r. uchylił decyzję z [...] kwietnia 1960 r. w pkt 1 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji w tym zakresie.

Kończąc powyższe rozważania, należy jeszcze raz podkreślić, że sprawa wywłaszczeniowa, w której zarzut bezczynności postawił Prezydentowi Miasta skarżący, była sprawą proceduralnie skomplikowaną, wymagającą podejmowania czasochłonnych czynności, zmierzających do jej rozstrzygnięcia. Wprawdzie skarżący, jako następca prawny P. K., oczekiwał wiele lat na rozpatrzenie odwołania swojej poprzedniczki prawnej, czego Sąd nie kwestionuje, ale to oczekiwanie nie było spowodowane bezczynnością Prezydenta – w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. - w przekazaniu odwołania organowi odwoławczemu.

Zważywszy powyższe, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę