Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 991/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2, art. 174, art. 141 par. 4, art. 3 par. 1, art. 184, art. 182 par. 2, art. 250
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 pkt 1-5
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 1, par. 5, par. 6, par. 7
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2188
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia del. WSA Renata Detka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 441/17 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 23 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 441/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] maja 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z [...] sierpnia 2016 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowaniu lokalu wolnostojącego zlokalizowanego na działce nr [...]

w Gdańsku z przeznaczeniem na cele mieszkalne oraz na wynajem pokoi o jedną lub dwie kondygnacje, dobudowaniu wiatrołapu na pierwszej kondygnacji, odwróceniu istniejącego biegu schodowego, zlikwidowaniu schodów i wejścia, zastąpieniu istniejących okien wystawowych oknami mieszkaniowymi, likwidacji dwubiegunowych schodów zewnętrznych oraz likwidacji wejścia frontowego.

W złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej K. S. wniósł o uchylenie wyroku z 23 listopada 2017 r. w całości

i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie

o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a - uchylenie zaskarżonej decyzji SKO

w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że żadna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech

i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w sposób planowany przez skarżącego;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej również jako p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez niedokonanie właściwej kontroli zaskarżonego postanowienia pod względem zgodności z prawem;

3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podniósł, że część dzielnicy [...]

w Gdańsku, w której planował inwestycję, rozwijała się przez wiele lat. Początki tej dzielnicy sięgają już lat międzywojennych i zarówno w tych latach, jak i w latach powojennych, część ta rozwijała się w sposób swobodny. Mamy tu do czynienia ze swoistym chaosem budowlanym, co pośrednio wskazuje również WSA w Gdańsku

w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jak i organy w swych decyzjach. W przypadku takiej różnorodności, wydając decyzję o warunkach zabudowy, należy wątpliwości rozstrzygać na korzyść strony, co zgodne jest z deklarowaną w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadą wolności zagospodarowania terenu. Zarówno budynki o funkcji mieszkaniowej, jak i o funkcji usługowej w okolicy są niejednolite (różna wysokość, różnice w kubaturze, różnice

w ilości klatek schodowych, różna liczba kondygnacji, różne odległości). W okolicy nie ma jednolitego wzorca - okoliczność taka nie może działać na niekorzyść skarżącego.

Na uwadze mieć należy, że chaotyczna, zróżnicowana zabudowa istniejąca

w czasie załatwiania wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie oznacza braku wzorca obowiązującego na analizowanym terenie i nie stanowi przeszkody

w ustaleniu kierunków zabudowy na przyszłość, a tym samym nie uzasadnia odmowy ustalenia warunków zabudowy. W tej sytuacji organ załatwiający wniosek

w gminie nie mającej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązany jest ustalić w ramach ustawowego swobodnego uznania, który

z istniejących budynków czyni punktem odniesienia (w tej i następnych sprawach) dla ewentualnej decyzji o warunkach zabudowy (wyrok NSA z 3 grudnia 2008 r., II OSK 1520/07).

Przywołując orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie wykładni art. 141 § 4 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej podniósł, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający jego instancyjną kontrolę. Tok rozumowania Sądu I instancji w przedmiocie zarzutów nie został właściwie zaprezentowany. Większa część uzasadnienia odnosi się do poczynionych w trakcie postępowania administracyjnego czynności oraz zacytowania argumentacji stron, gdy tymczasem rzeczowe odniesienie się do zarzutów strony skarżącej jest stosunkowo krótkie.

Powyższe błędy procesowe uzasadniają zarzut naruszenia przez Sąd

I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., skoro wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z tego przepisu zasadniczo

w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, gdy sporządzone jest

w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. W ocenie K. S. brak właściwego stanowiska Sądu I instancji odnośnie zarzutów dowodzi naruszenia także art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez niedokonanie kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności

z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018. 1302 t.j.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania.

Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., skutkujące nieważnością postępowania, kontrola zaskarżonego wyroku mogła być dokonana tylko w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy zatem się odnieść do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, gdyż do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że w procesie kontroli poddanego pod osąd aktu, Sąd pierwszej instancji nie uchybił przepisom postępowania, a stan faktyczny przyjęty przez ten Sąd jako podstawa rozstrzygnięcia nie został skutecznie podważony.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r.,

II FPS 8/09, przyjęto, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39).

Z uzasadnienia tej uchwały wynika, że kwestionowanie wyroku sądu pierwszej instancji na podstawie powołanego przepisu jest możliwe, zasadniczo tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku nie przedstawia stanu faktycznego przyjętego do wyrokowania przez ten sąd. W orzecznictwie przyjmuje się również, że

z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1896/17).

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku takich wad nie zawiera. Przedstawia ono stan faktyczny, jaki ustalił organ

w zaskarżonej decyzji, przyjęty za podstawę rozważań Sądu Wojewódzkiego,

a motywy, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji oddalając skargę zostały zaprezentowane w sposób, który umożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku.

Z uzasadnienia tego rozstrzygnięcia wynika, że Sąd Wojewódzki zaakceptował stanowisko organów obu instancji, że nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla zaplanowanej przez skarżącego inwestycji, na terenie działki gminnej nr [...] w Gdańsku, polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku usługowego wraz z przebudową związaną ze zmianą sposobu użytkowania na lokal mieszkalny i wynajem pokoi.

Oceniając zgodność z prawem decyzji objętej skargą Sąd podkreślił, że narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy, opisane w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wedle brzmienia obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji, opublikowanego w Dz. U.

z 2016 r. poz. 778 z późn. zm.), przytaczanej dalej jako u.p.z.p., jak i służącym do określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nazywana analizą urbanistyczno-architektoniczną.

Na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany

i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p. Dlatego też sporządzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a jej treść jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, w dalszej zaś perspektywie pozwalającym dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.

Sąd pierwszej instancji wskazał następnie, że ze sporządzonej w niniejszej sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej, którą uznał za zgodną z wymogami ww. rozporządzenia, wynika, że niewątpliwie zaplanowana przez skarżącego inwestycja stanowiłaby kontynuację zastanej w obszarze analizowanym funkcji mieszkaniowo-usługowej. W obszarze analizowanym znajduje się bowiem zarówno zabudowa wielorodzinna w formie bloków trzyklatkowych oraz punktowców jednoklatkowych o wysokości 5 kondygnacji, jak i zabudowa jednorodzinna – budynki parterowe z poddaszem użytkowym oraz zabudowa usługowo – handlowa w formie parterowych obiektów.

Sąd podzielił ocenę organów, wynikającą ze sporządzonej analizy, że zaplanowana przez skarżącego inwestycja nie stanowiłaby natomiast kontynuacji zastanej w obszarze analizowanym linii zabudowy, na co wskazuje treść § 4 powołanego rozporządzenia, którego treść przytoczył. Dokonał następnie wykładni zwrotu "przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich", użytego

w § 4 ust. 1 rozporządzenia, prowadzącej do wniosku, że w przepisie tym chodzi

o kontynuację istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich, przy czym wyznaczana jest jedna linia zabudowy i jest to linia od strony drogi publicznej, ustalana od frontu działki, a więc na tej jej części, która przylega w sposób bezpośredni bądź pośredni do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna cofnięta jest w stosunku do krawędzi jezdni na odległość min. 8 m, a budynek na działce nr [...] położony jest w odległości od 4 do 6 m od krawędzi jezdni.

Ponadto, jak podkreślił Sąd Wojewódzki, zaplanowana przez skarżącego inwestycja nie stanowiłaby również kontynuacji zastanego w obszarze analizowanym wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Dokonując takiej oceny, Sąd pierwszej instancji miał na uwadze treść § 5 rozporządzenia, którego treść przytoczył, odnoszącego się do określenia w analizie urbanistyczno-architektonicznej tego parametru. Średni wskaźnik zabudowy

w obszarze analizowanym wynosi 0,23, a po wykonaniu zaplanowanej inwestycji wskaźnik ten zwiększyłby się do 0,25.

Przywołując treść § 6 i § 7 rozporządzenia Sąd uznał, że zaplanowana przez skarżącego inwestycja nie byłaby ponadto zgodna z zastaną w obszarze analizowanym szerokością elewacji frontowej (§ 6) oraz nie stanowi kontynuacji zastanej w obszarze analizowanym wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7). Określenie warunków zabudowy byłoby niezgodne z tym przepisami, gdyż inwestor wnioskował o nadbudowę budynku istniejącego, zbliżonego do granic

z działkami sąsiednimi na odległość 0,5 m do 2 m. Na działkach sąsiednich zlokalizowane są budynki mieszkalne wielorodzinne pięciokondygnacyjne, budynki jednorodzinne półtora-kondygnacyjne oraz budynki usługowe jednokondygnacyjne. Skarżący planuje wykonanie zabudowy mieszkaniowo-usługowej o dwóch lub trzech kondygnacjach, a taka zabudowa w obszarze analizowanym nie występuje.

W uzasadnieniu wyroku Sąd odniósł się także do zarzutów skargi podnosząc, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w sposób oczywisty nie mogły mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zgodność z wymogami określonymi w tym rozporządzeniu nie jest wymagana na etapie ustalania przeznaczenia terenu, określenia sposobów zagospodarowania i warunków planowanej zabudowy. W odniesieniu do złożonego przez skarżącego wniosku o przyznanie od organów administracji i Skarbu Państwa odszkodowania z tytułu wadliwego procedowania w sprawie, Sąd stwierdził, że nie jest właściwy dla ustalenia tego rodzaju odszkodowania, a dla dochodzenia takich roszczeń przewidziana jest droga przed sądem powszechnym. Pozostałe zarzuty skargi koncentrujące się na nieudanych zamierzeniach skarżącego w związku

z planowaną działalnością gospodarczą, od których odstąpił, Sąd uznał za prawnie obojętne dla kontrolowanych rozstrzygnięć.

Stanowisko Sądu pierwszej instancji zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyrażone zostało zatem w sposób wystarczający do przeprowadzenia kontroli instancyjnej. Formułując zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej skoncentrował się w głównej mierze na przedstawieniu tez orzeczniczych dotyczących wykładni i zastosowania powołanego wyżej przepisu, nie odnosząc ich jednak skutecznie do stanu sprawy. Twierdzenia skargi kasacyjnej, że "tok rozumowania Sądu I instancji w przedmiocie zarzutów nie został właściwie zaprezentowany", a "większa część uzasadnienia odnosi się do poczynionych w trakcie postępowania administracyjnego czynności oraz zacytowania argumentacji stron, gdy tymczasem rzeczowe odniesienie się do zarzutów jest stosunkowo krótkie", nie wytrzymują krytyki w konfrontacji z lekturą pisemnych motywów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skarżący kasacyjnie nie wskazał przy tym, do jakich zarzutów Sąd się nie odniósł i jaki mogłoby to mieć wpływ na wynik sprawy.

Z tych powodów zarzutu naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można uznać za zasadny.

Nie są również trafne zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107

z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepisy te mają charakter ustrojowy, określają zakres kognicji sądów administracyjnych i kryterium kontroli przeprowadzanej przez te sądy. Sąd mógłby przepisom tym uchybić jedynie wówczas, gdyby nie przeprowadził w ogóle kontroli zaskarżonej decyzji bądź przeprowadził ją stosując inne kryterium aniżeli zgodność z prawem lub zastosował środek nieznany ustawie, co w sprawie nie miało miejsca. Zarzutu niedokonania przez Sąd pierwszej instancji "właściwej kontroli zaskarżonego postanowienia pod względem zgodności z prawem" (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej), nie można zatem skutecznie przypisać naruszeniu art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. bądź art. 3 § 1 p.p.s.a. i to niezależnie od tego, że Sąd Wojewódzki kontrolował w niniejszej sprawie decyzję, a nie postanowienie.

Nie są także zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie wówczas, gdy m.in. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna

z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, odmowa ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji zaplanowanej przez skarżącego, nastąpiła wobec braku spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., dotyczącej wymogu kontynuacji przez nową zabudowę parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, o jakich mowa

w omawianym przepisie, określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury

z dnia 26 sierpnia 2003 r., na które powołał się Sąd pierwszej instancji przyjmując, że wnioskowane przedsięwzięcie pozostaje w sprzeczności z § 4 – w zakresie kontynuacji linii zabudowy, § 5 – co do wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, § 6 – odnośnie do szerokości elewacji frontowej oraz § 7 –

w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej.

Przepisy zawarte w rozporządzeniu, określając sposób ustalenia powyższych parametrów, stanowią uszczegółowienie zasady kontynuacji zabudowy zastanej na danym terenie, zwanej także zasadą dobrego sąsiedztwa. Jak słusznie podkreślił Sąd Wojewódzki, zbadanie, czy w przypadku nowej zabudowy spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1- 5 u.p.z.p., nie jest możliwe bez przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu

w zakresie opisanych w powyższym przepisie warunków. Analiza taka została

w sprawie niniejszej sporządzona i to właśnie na jej podstawie organy wyprowadziły wnioski, w oparciu o które doszło do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej przez skarżącego inwestycji.

Jak powiedziano już wyżej, akceptując stanowisko organów, Sąd pierwszej instancji oparł swoje rozważania na wykazaniu, że planowana zabudowa nie stanowi kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, przy czym w przypadku każdego z tych parametrów odniósł się do konkretnych przepisów rozporządzenia,

w których szczegółowo określono sposób ustalania tych wskaźników. Uzasadniając oddalenie skargi Sąd przedstawił powody, dla których uznał, że doszłoby do naruszenia § 4 – 7 rozporządzenia, gdyby wniosek został uwzględniony. Sposób rozumowania Sądu pierwszej instancji, prowadzący do oceny, że decyzja odmawiająca ustalenia w stanie sprawy warunków zabudowy odpowiada prawu, nie może jednak zostać poddany kontroli merytorycznej przez Naczelny Sąd Administracyjny, gdyż w skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia przepisów rozporządzenia, na których opiera się zaprezentowany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pogląd w zakresie braku kontynuacji przez nową zabudowę cech i wskaźników zabudowy, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Uzasadnienie sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego także nie odnosi się w jakikolwiek sposób do konkretnych parametrów, których ustalenie w stosunku do nowej, planowanej przez skarżącego zabudowy, organy uznały za niespełniające wymogów określonych w § 4-7 rozporządzenia,

a w konsekwencji również w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Argumentacja mająca przemawiać za słusznością zarzutu naruszenia ostatniego z wymienionych wyżej przepisów, bazuje na zaprezentowaniu orzecznictwa sądów administracyjnych

i wyrażeniu poglądu, z którym – co do samej zasady – należy się zgodzić, że chaos budowlany panujący w otoczeniu planowanej inwestycji nie może oznaczać braku wzorca architektonicznego, będącego podstawą do ustalenia wymogów dla nowej zabudowy. Z treści skargi kasacyjnej nie wynika jednak, które

z parametrów, omówionych przez Sąd pierwszej instancji (linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej), składających się na spełnienie wymogu dobrego sąsiedztwa, ustanowionego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., są możliwe do ustalenia – zdaniem skarżącego kasacyjnie - i w jaki sposób uchybiono przepisom rozporządzenia przyjmując pogląd przeciwny.

Przypomnieć należy, że wyrażona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd ten nie jest uprawniony do zastępowania strony w formułowaniu czy precyzowaniu zarzutów kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również poszukiwać w treści skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów, których strona nie wskazała, nawet w uzasadnieniu. Niewskazanie przez autora skargi kasacyjnej konkretnych przepisów prawa, które naruszył Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok, pozostawia zatem prawidłowość ich zastosowania poza kontrolą instancyjną.

Kontrolując zaskarżony wyrok w granicach związania, o których mowa w art. 183 § 1 p.p.s.a., nie było podstaw do uznania, że zaakceptowana tym wyrokiem odmowa ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez skarżącego inwestycji, narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Sąd pierwszej instancji wskazał bowiem, że nie spełnione zostały wyznaczone w tym przepisie wymogi w zakresie kontynuacji linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, określone w § 4-7 rozporządzenia. Oceny tej skarga kasacyjna nie podważyła.

Z przedstawionych wyżej powodów, skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw należało oddalić, o czym orzeczono w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia także, że ponieważ strona skarżąca kasacyjnie złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, a pozostałe strony

w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.

Odnosząc się do zgłoszonego w skardze kasacyjnej wniosku pełnomocnika o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu

z urzędu, wskazać należy, iż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego

z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a.