Wyrok NSA, sygn. akt II FSK 869/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Koszty postępowania
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej~Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 64 § 8
journal: Dz.U. 2014 poz 1619
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Grażyna Nasierowska, Sędzia NSA Bogusław Dauter, Sędzia WSA - del. Alina Rzepecka (sprawozdawca), Protokolant Agata Milewska, po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2017 r. sygn. akt III SA/Wa 1061/16 w sprawie ze skargi M. P. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Warszawie z dnia 22 stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów egzekucyjnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 11 października 2017 r., sygn. akt III SA/Wa 1061/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej też: WSA, Sąd I instancji) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 października 2017 r. skargi kasacyjnej M. P. od wyroku WSA z 16 marca 2017 r. sygn. akt III SA/Wa 1061/16 w sprawie ze skargi M. P. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Warszawie (obecnie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie) z 22 stycznia 2016 r.

nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów egzekucyjnych w punkcie 1. uchylił w całości wyrok WSA z 16 marca 2017 r. sygn. akt III SA/Wa 1061/16; w punkcie 2. uchylił zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Warszawie z 22 stycznia 2016 r. nr [...],

w punkcie 3. zasądził od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie na rzecz M. P. (dalej: strona, skarżący) kwotę sześćset osiemdziesiąt trzy złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie (dalej: DIAS, organ)

w skardze kasacyjnej zaskarżył powyższy wyrok w całości domagając się uwzględnienia skargi kasacyjnej i oddalenia skargi strony; ewentualnie uchylenia wyroku i przekazania sprawy WSA do ponownego rozpoznania; rozpoznania skargi na rozprawie; zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. 1/ art. 64 § 8 ustawy z dnia 7 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619, ze zm.; dalej: u.p.e.a.) poprzez jego błędną wykładnie spowodowaną błędną interpretacją wyroku Trybunału Konstytucyjnego (dalej też: Trybunał, TK) z 28 czerwca 2016 r. sygn. akt 31/14, to jest wykładnię pomijającą wytyczne wynikające z norm prawnych wyrażonych przepisami

z art. 2 w zw. z art. 84 i art. 217 Konstytucji RP, a także pomijając fakt, że TK nie wyeliminował tego przepisu z obrotu prawnego, gdyż wyrok ten był wyrokiem zakresowym, co w konsekwencji prowadzi do związania organu tymi przepisami. II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 8 u.p.e.a. poprzez dokonanie niewłaściwej oceny legalności zaskarżonego aktu i działań organów egzekucyjnych w kontekście zakresu stosowania przepisu art. 64 § 8

i pozostawienia swobody decyzyjności organom co do obniżenia kosztów egzekucyjnych w aspekcie zgodności z art. 2 w zw. z art. 84 i art. 217 Konstytucji RP,

a także w kontekście pozostawania ich w obrocie prawnym i związania organów art. 64 § 8 u.p.e.a. w myśl art. 6 K.p.a.; 3/ art. 179a p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku uznając, że w przedmiotowej sprawie podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, w sytuacji gdy zasadność podniesionych zarzutów przez stronę budzi wątpliwości i nie są one oczywiście usprawiedliwione, co prowadzi do wniosku, że rozpatrzeniem zarzutów strony powinien się zająć NSA; 4/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 8 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że organ może wydać swoje rozstrzygnięcie obniżając stronie koszty egzekucyjne mimo, że dokonanie indywidualnych obliczeń obniżenia tych kosztów nie będzie naruszał równego traktowania stron; 5/ art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez sporządzenie wytycznych co do dalszego postępowania przez organ w sytuacji, gdy zastosowanie się do nich prowadziłoby do naruszenia innych przepisów prawa i wydania rozstrzygnięcia bez podstawy prawnej.

W motywach organ przypomniał treść sentencji orzeczenia TK. Wskazał, że jest

to wyrok stwierdzający niekonstytucyjność pominięcia prawodawczego, w którym

TK stwierdził konieczność podjęcia działań legislacyjnych. Ma zatem jedynie skutek zobowiązujący ustawodawcę do uchwalenia odpowiedniej nowelizacji, usuwającej niekonstytucyjną lukę prawną. Podkreślił, że wyroki te nie powodują utraty mocy obowiązującej regulacji. DIAS wskazał, że skutkiem stwierdzenia pominięcia ustawodawczego w art. 64 § 8 u.p.e.a. jest jedynie zobligowanie ustawodawcy do jak najszybszego dokonania odpowiednich zmian w obowiązujących przepisach. Mimo orzeczenia o niezgodności przedmiotu kontroli (art. 64 § 8 u.p.e.a.) z wzorcami kontroli (art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP) ze względu na brak pewnych istotnych treści

w kontrolowanym przepisie, nie traci on mocy obowiązującej ani w części, ani w całości.

Organ odwołał się też do treści pisma Rządowego Centrum Legislacyjnego z 24 października 2016 r. w którym przedstawiono opinie w kwestii dotyczącej sposobu wykonania wyroku TK z 28 czerwca 2016 r. Zaznaczył, że Rządowe Centrum Legislacyjne przychyliło się do stanowiska, że wejście w życie przedmiotowego orzeczenia nie powoduje utraty mocy obowiązującej przepisów art. 64 § 1 pkt 4, art. 64 § 6 i art. 64 § 8 u.p.e.a. Według organu, dopuszczenie możliwości samodzielnej oceny

i określenia w jakiej maksymalnej wysokości może zostać obniżona opłata egzekucyjna doprowadziłaby do powstania niekonstytucyjności wtórnej w oparciu o te same wzorce konstytucyjne, a nadto mogłoby doprowadzić do różnego traktowania podmiotów

przez różne organy egzekucyjne. Uznać więc należy, że wyrok TK, stanowi jedynie wskazówkę dla ustawodawcy i nie jest możliwe orzeczenie w oparciu o niego co do istoty sprawy, tj. w zakresie określenia wysokości opłaty wobec braku przepisów prawa pozwalających na jej określenie w sposób zgodny z wytycznymi TK. Zdaniem

DIAS, w przedmiotowej sprawie nie doszło też do wystąpienia jednej z przesłanek do zastosowania art. 179a p.p.s.a. Sąd błędnie uznał, że stwierdzenie niekonstytucyjności zakresowej art. 64 § 8 u.p.e.a. przez TK może zostać uznane jako zagadnienie niebudzące wątpliwości co do skutków prawnych mających wpływ na ten przepis. Według organu, niedopuszczalne jest pozostawienie swobody decyzyjności organom (oraz sądom) w zakresie określenia każdorazowo maksymalnych opłat po stosowanym obniżeniu z uwagi na umorzenie postępowania egzekucyjnego spowodowanej zapłatą egzekwowanej należności z uwagi na treść przepisów Konstytucji RP.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej - p.p.s.a.) w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658), a obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015r., "(...) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej". W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r., I GSK 1294/16, z 8 lutego 2017 r., I GSK 1371/16,

z 5 kwietnia 2017 r., I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., II GSK 1869/17- wszystkie powoływane w niniejszym wyroku orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie - www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). Analizowany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a. oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Sąd II instancji uzyskał zatem fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd I instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia" (tak wyrok NSA z 27 marca 2018 r., I GSK 612/18). Nie przedstawia on więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (tak np. wyrok NSA z 8 marca 2018r., II OSK 1232/16).

W niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po

dniu 15 sierpnia 2015 r. Wobec tego do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, Sąd ograniczył jego treść do oceny prawnej zarzutów kasacyjnych.

Koniecznym jest również przypomnienie, że na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak

z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Choć przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyrok NSA z 27 listopada 2019 r. sygn. akt I GSK 3386/18). Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać bądź konkretyzować zarzutów kasacyjnych, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Nie jest bowiem jego rolą stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych (tak też wyrok NSA z 31 października 2017 r., I GSK 2343/15).

Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych, mając przy tym na uwadze zawarte w niej wnioski.

Zważając zatem na zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie podważyła zgodności

z prawem kontrolowanego wyroku, bowiem wszystkie jej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione.

W złożonym środku zaskarżenia podniesiono zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a). Istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy i komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadniają, aby wymienione w pkt I. 1, pkt II. 2 i 4 rozpatrzyć łącznie, jako że dotyczą one prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w Warszawie w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów egzekucyjnych stwierdził, że orzeczenie to nie jest zgodne

z prawem. W szczególności, autor skargi kasacyjnej kwestionując punkt widzenia Sądu I instancji co do interpretacji wyroku TK z 28 czerwca 2016 r. i skutków jakie wywołuje, zmierzał do wykazania, że następstwem orzeczenia Trybunału i sformułowanej

w nim sentencji - zawierającej stwierdzenie świadczące o wystąpieniu pominięcia prawodawczego - nie mogła być utrata mocy obowiązującej ustawy w jakiejkolwiek jej części (tu m.in. w odniesieniu do: art. 64 § 8, ale również art. 64 § 1 pkt 4, art. 64 § 6 u.p.e.a.), lecz konieczność odpowiedniego uzupełnienia ustawy przez ustawodawcę.

W konsekwencji według organu, wyrok TK stanowi jedynie wskazówkę dla ustawodawcy i nie jest możliwe w oparciu o niego orzeczenie co do istoty sprawy, tj.

w zakresie określenia wysokości opłaty wobec braku przepisów prawa pozwalających na jej określenie w sposób zgodny z wytycznymi TK.

Zdaniem Sądu II instancji argumenty DIAS co do skutków orzeczenia TK, tj. jego wpływu na możliwość dalszego orzekania przez organy w kwestii kosztów egzekucyjnych należy uznać za błędne.

U podstaw tego stanowiska legły następujące argumenty.

Należy zgodzić się z wnoszącym skargę kasacyjną, że powołany wyrok Trybunału dotyczy tzw. pominięcia prawodawczego. Bezsprzecznym też jest, że ustawodawca, do dnia orzekania przez organ (jak i WSA) zaniechał uzupełnienia analizowanej regulacji zgodnie z wyrokiem TK i nie wdrożył rozwiązań legislacyjnych, które stanowiłyby wykonanie wskazań wynikających z tego wyroku. Dość tu wspomnieć, że wyrok TK z 28 czerwca 2016 r. sygn. akt SK 31/14 został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z 16 sierpnia 2016 r. pod pozycją nr 1244. Natomiast przepis art. 64 zostaje zmieniony przez

art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. (Dz.U.2019.1553) zmieniającej nin. ustawę

- z dniem 20 lutego 2021 r. Niemniej jednak, nieprawidłowe jest sugerowanie przez organ, że powołany wyrok TK nie ma charakteru wiążącego w niniejszej sprawie,

co w przypadku przez niego wskazanym uzasadnia zastosowanie art. 64 § 8 u.p.e.a. wprost.

Należy w tym miejscu spostrzec, że wobec wyraźnego brzmienia art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego zostały wyposażone w atrybut mocy powszechnie obowiązującej. Powszechnie obowiązująca moc orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego oznacza związanie nimi wszystkich sądów, także Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. J. Trzciński: Orzeczenia interpretacyjne Trybunału Konstytucyjnego, "Państwo i Prawo" 2002, z. 1, str. 12 i n.). Skutki wywierane przez wyroki Trybunału Konstytucyjnego, wydawane w kwestii konstytucyjności aktów prawnych, są zróżnicowane, w zależności od treści rozstrzygnięcia. W zakresie, w jakim wyroki te stwierdzają niezgodność aktu

z Konstytucją, bezpośrednim skutkiem jest utrata przez akt mocy obowiązującej.

Orzeczenie o niekonstytucyjności ma charakter konstytutywny i jako zdarzenie prawne powoduje następstwa w postaci zmiany stanu prawnego. W sytuacji wyroku

o złożonych skutkach, gdy orzeczenie dotyczy niekonstytucyjności w "pewnym zakresie", doprowadza do uchylenia pewnego fragmentu normy, uznanego za niekonstytucyjny, w pozostałym zakresie utrzymując stan prawny.

W orzecznictwie NSA przyjmowane jest stanowisko, że stwierdzona przez Trybunał niekonstytucyjność pominięcia prawodawczego oznacza, że wyrok TK powinien być uwzględniony przy ocenie prawnych podstaw wydanej decyzji. Interpretacja przywoływanego w tej sprawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca

2016 r., sygn. akt SK 31/14. była już przedmiotem analizy NSA, m.in. w wyrokach:

z 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II FSK 693/15, z 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 914/16, z 6 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 2206/17 oraz z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 2621/17, z 14 marca 2019 r. sygn. akt II FSK 3701/18, sygn. akt II FSK 3700/18. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę poglądy przedstawione

w tych wyrokach podziela, co uzasadnia odwołanie się do zawartej w nich argumentacji.

Jak już wyżej wskazano, wyrok SK 31/14 jest orzeczeniem zakresowym. TK orzekł, że

art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określają maksymalnej wysokości opłat za czynności egzekucyjne oraz opłaty manipulacyjnej, są niezgodne

z art. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP (pkt 1 i 2). W pkt 3 TK orzekł, że art. 64 § 8 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości obniżenia opłaty, której mowa w 64 § 1 pkt 4 tej ustawy i opłaty manipulacyjnej w razie umorzenia postępowania z uwagi na dobrowolną zapłatę egzekwowanej należności po dokonaniu czynności egzekucyjnych jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Zatem, wyrok ten – w przeciwieństwie do wyroku uznającego kwestionowany przepis za niezgodny z Konstytucją – nie powoduje utraty mocy tego przepisu. Przepis ten nadal obowiązuje w systemie prawa, nie traci mocy, jednakże od chwili orzeczenia musi być traktowany jako niezgodny z Konstytucją w zakresie określonym w wyroku Trybunału. W pozostałym zakresie musi być nadal stosowany przez adresatów tego przepisu (także przez organy administracji publicznej i sądy), jednakże aby nie narazić się na zarzut naruszenia Konstytucji, przepis ten musi być stosowany i interpretowany zgodnie ze wskazówkami zawartymi w wyroku Trybunału.

Zarysowana w tej sprawie kwestia sporna wymaga, zdaniem Składu orzekającego, spojrzenia na orzeczenie TK w szerszym zakresie. Trybunał w uzasadnieniu analizowanego wyroku wskazał, że nie budzi wątpliwości konstytucyjnych dopuszczalność stosowania stawek stosunkowych (procentowych) jako jednej z metod określania wysokości danin publicznych, także opłat. W tym sposobie określania wysokości danin publicznych, uwzględniając obiektywny wymiar danej opłaty, co do zasady nie bierze się pod uwagę sytuacji indywidualnego podmiotu, który te opłaty uiszcza. Stawki stosunkowe są obciążeniem proporcjonalnym do wysokości konkretnej kwoty podlegającej egzekucji. Tak określona wysokość opłaty egzekucyjnej może nie być w pełni adekwatna do nakładu pracy organu egzekucyjnego i stopnia skuteczności jego działań w konkretnej egzekucji (i to zarówno na korzyść lub niekorzyść organu). Jest to jednak sytuacja konstytucyjnie dopuszczalna. W tym zakresie ustawodawca ma bowiem znaczną swobodę regulacyjną. Ponadto z samej istoty opłat wynika, że nie zawsze wiążą się one z ekwiwalentnym świadczeniem podmiotu publicznego.

Swoboda ustawodawcy w określaniu wysokości opłat nie jest jednak nieograniczona. Problematyka wysokości opłat w egzekucji jest bowiem nierozerwalnie związana

z zapewnieniem właściwej równowagi między interesem państwa, polegającym na otrzymaniu zwrotu wydatków za przeprowadzone postępowanie egzekucyjne,

a ochroną podmiotów przed nadmiernym fiskalizmem tego państwa. Wysokość i zasady pobierania tych opłat powinny być ukształtowane w taki sposób, aby zapewnić finansowanie aparatu egzekucyjnego. Funkcja fiskalna opłat w egzekucji powinna polegać na uzyskaniu częściowego przynajmniej zwrotu kosztów funkcjonowania tego aparatu. Istotne jest jednak zachowanie przez ustawodawcę racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone. W przeciwnym razie rola tych opłat sprowadza się do swoistej kary z tytułu niewykonania określonego obowiązku, co jest niespójne

z podstawowym celem postępowania egzekucyjnego, za który należy uznać wykonanie przez dłużnika ciążącego na nim obowiązku.

Trybunał wskazał także, że brak określenia górnej granicy opłat egzekucyjnych oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (w przypadku należności o znacznej wartości) następuje całkowite zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy dłużnika stają się jedynie dodatkową sankcją pieniężną.

Brak określenia górnej granicy przedmiotowych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. W ujęciu materialnym są więc zbliżone do podatku.

Trybunał uznał, że regulacje zawarte w zaskarżonych normach prawnych są nieadekwatne do podstawowego celu postępowania egzekucyjnego. Ze względu na brak określenia maksymalnych wysokości opłaty wymienionej w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej, opłaty te realizują w nadmiernym stopniu funkcję represyjną.

Z rozważań tych należy wyprowadzić wniosek, że mechanizm ustalania opłaty stosunkowej ze wskazaną jej górną granicą chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu ogranicza kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością.

Podkreślić też należy, że TK za sprzeczną z zasadniczym celem postępowania egzekucyjnego uznał także normę prawną - art. 64 § 8 u.p.e.a.- zgodnie z którą dłużnik zostaje obciążony pełną wysokością opłaty w wypadku dobrowolnego zaspokojenia wierzyciela. Przepis ten nie tylko nie motywuje do dobrowolnego spełnienia świadczeń dochodzonych w egzekucji, ale wykazuje wręcz cechy swoistej kary finansowej, nakładanej za zachowanie pożądane i zgodne z prawem.

Warto też odnotować, że w konkluzji swoich rozważań Trybunał w wyroku wskazał, że dla właściwej jego realizacji w rozpatrzonej sprawie konieczna będzie interwencja ustawodawcy, który powinien, w granicach norm konstytucyjnych i z uwzględnieniem wniosków wynikających z wyroku TK, określić nie tylko maksymalną wysokość opłat będących przedmiotem skargi konstytucyjnej, ale także maksymalną wysokość innych opłat egzekucyjnych.

Uwzględniając zatem powyższe uwagi za prawidłowy należy uznać pogląd, że do czasu nowelizacji ustawy konieczne jest takie stosowanie tych przepisów, aby można je było uznać za konstytucyjne w świetle wyroku Trybunału. Skutkiem analizowanego wyroku TK nie jest zatem wyeliminowanie z porządku prawnego podstawy prawnej do orzekania o wysokości kosztów egzekucyjnych na podstawie art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. z zastosowaniem procentowego sposobu obliczania opłat w odniesieniu do kwoty egzekwowanych należności. Trybunał bowiem wyraźnie wskazał, że nie budzi wątpliwości konstytucyjnych dopuszczalność stosowania stawek stosunkowych (procentowych), jako jednej z metod określania wysokości danin publicznych, także opłat. Podstawa do takiego postępowania organu egzekucyjnego pozostała, natomiast stosowanie tych przepisów nie może prowadzić do przekroczenia maksymalnego rozsądnego pułapu, który w pierwszej kolejności powinien być wyznaczony przez ustawodawcę. Dopóki jednak ustawodawca tego nie uczyni, organy stosujące prawo,

w nawiązaniu do realiów danej sprawy, którą rozstrzygają, muszą tak określać wysokość kosztów egzekucyjnych, aby nie można było zarzucić im naruszenia standardów określonych w omawianym wyroku. Zadaniem organów jest więc określenie, czy ustalone koszty egzekucyjne na podstawie stawek procentowych wskazanych w szczególności w przepisach art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. przystają do wzorców konstytucyjnych wynikających z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji, a jeśli nie, to w jakim zakresie należy dokonać ich miarkowania z uwzględnieniem zasady bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji (art. 8 ust. 2).

Podstawa do takiego postępowania organu egzekucyjnego pozostała, natomiast stosowanie tych przepisów nie może prowadzić do przekroczenia maksymalnego rozsądnego pułapu, który w pierwszej kolejności powinien być wyznaczony przez ustawodawcę. Dopóki jednak ustawodawca tego nie uczyni, organy stosujące prawo – a więc w nawiązaniu do realiów danej sprawy, którą rozstrzygają – muszą tak określać wysokość kosztów egzekucyjnych, aby nie można było zarzucić im naruszenia standardów określonych w omawianym wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Dlatego też niezbędne jest powiązanie opłat z realiami konkretnego postępowania egzekucyjnego.

Sąd I instancji, dokonując oceny legalności wydanego w sprawie postanowienia w przedmiocie kosztów egzekucyjnych zasadnie odwołał się do powyższego orzeczenia Trybunału, przytaczając w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku najbardziej istotne argumenty, jakimi kierował się TK wydając to orzeczenie.

Słusznie zatem WSA podkreślił, że skarżącego obciążono kosztami postępowania egzekucyjnego właśnie w sytuacji, o jakiej mowa w art. 64 § 8 u.p.e.a. Dodać jednocześnie trzeba, że nie może z pola widzenia umykać fakt, że z uzasadnienia postanowienia organu wprost wynika, że koszty egzekucyjne tytułem opłaty za czynności egzekucyjne oraz opłaty manipulacyjnej zostały naliczone zgodnie z art. 64

§ 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. (k-5 postanowienia) – tj. przepisami co do których również Trybunał się wypowiedział.

Choć zaskarżone postanowienie zapadło 22 stycznia 2016 r. – a więc przed wydaniem wyroku przez TK, to Sąd I instancji, a jest to niesporne, orzekał już po wydaniu wyroku TK. Zatem, nie sposób nie zgodzić się z WSA co do konieczności wzięcia pod

uwagę wyroku Trybunału. Stanowisko to jest zgodne z linią orzeczniczą sądów administracyjnych. Obok wyroków wymienionych przez Sąd I instancji, można wskazać i inne, jak np. z 9 kwietnia 2019 r. sygn. akt II FSK 3802/18, czy z 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt II FSK 2621/17.

Zdaniem NSA, w świetle przytoczonego orzeczenia TK – wpływ jego na wykładnię

i sposób stosowania art. 64 § 8 u.p.e.a., (ale i art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a.) - jest ewidentny.

W tej sytuacji, za odpowiednie należy uznać sformułowane dla organu przez Sąd

I instancji wskazania, by przy ponownym procedowaniu wziął pod uwagę poglądy

i stanowiska wyrażone w wyroku TK, a więc między innymi to, że Trybunał uznał obciążenie dłużnika pełną wysokością opłaty za zajęcie wierzytelności i opłaty manipulacyjnej w wypadku dobrowolnego zaspokojenia wierzyciela - za sprzeczne

z zasadniczymi celami postępowania egzekucyjnego, że wykazuje to wręcz cechy kary finansowej, jest nadmiernie dolegliwe i represyjne. Słusznie WSA podkreślił, że rozstrzygnięcie kwestii kosztów prowadzonego wobec skarżącego postępowania egzekucyjnego będzie wymagało rozważenia przez organ tego, czy ustalone

przezeń koszty należne od dłużnika nie stają się formą dochodu nieuzasadnioną wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podjętych czynności egzekucyjnych. Prawidłowym też było spostrzeżenie poczynione przez Sąd I instancji, że jakkolwiek skutkiem wymienionego wyroku nie jest wyeliminowanie z porządku prawnego art. 64 § 8 u.p.e.a., to jednak naliczane koszty nie mogą przekraczać maksymalnego rozsądnego pułapu, który powinien być wyznaczony przez ustawodawcę. Dopóki jednak ustawodawca tego pułapu nie wyznaczy, organy stosujące prawo muszą tak określać wysokość kosztów egzekucyjnych, aby nie można było zarzucić im naruszenia standardów określonych w wyroku Trybunału. Przypomnieć należy, że TK zakwestionował to, że art. 64 § 8 u.p.e.a. nie przewiduje możliwości obniżenia opłaty (opłat) w razie dobrowolnego wykonania obowiązku przez zobowiązanego już po dokonaniu czynności egzekucyjnych. W istocie więc, obiekcje TK wzbudził w takim przypadku brak elastyczności w obciążaniu zobowiązanego kosztami. Podobnie trafnie WSA wywiódł, że w sytuacji, gdy do czasu ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ ustawodawca nie zrealizuje wskazań TK i nie uchwali właściwych przepisów, to materię kosztów organ będzie musiał rozstrzygnąć w zgodzie z wzorcami konstytucyjnymi wynikającymi z art. 2, art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji.

Z racji przedstawionych powyżej rozważań, nie mógł odnieść zamierzonego przez wnoszącego skargę kasacyjną rezultatu zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Dla porządku trzeba zaznaczyć, że przepis ten ma charakter formalny i określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Są nimi: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy; zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może zaś stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku,

a w szczególności jeżeli nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia. W związku z powyższym, konfrontując treść art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz wskazaną wykładnię z treścią uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw do uznania, że uzasadnienie to nie spełnia określonych wskazanym przepisem wymogów konstrukcyjnej poprawności. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniósł się do istotnych w sprawie kwestii dotyczących zarówno sfery faktów, jak i sfery prawa. Analiza uzasadnienia orzeczenia Sądu I instancji dowodzi, że zawarte w nim wskazania co do dalszego postępowania są prawidłowe, dostatecznie jasne, precyzyjne, i co najistotniejsze - pozostają spójne z zapadłym wyrokiem.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również nieprawidłowości

w zakresie naruszenia przez Sąd I instancji art. 179a p.p.s.a. Z treści tego przepisu wynika, że jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna. Zatem, wskazana norma umożliwia wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu dokonanie autokontroli zaskarżonego wyroku lub postanowienia, od którego przysługuje skarga kasacyjna. Przy czym, z woli ustawodawcy, uchylenie zaskarżonego orzeczenia i ponowne rozpoznanie sprawy może nastąpić wówczas, gdy sąd ten uzna, że podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione lub

w razie stwierdzenia przesłanek nieważności. Przesłanki unormowane w art. 179a p.p.s.a. są od siebie niezależne i stosuje się je rozłącznie, wystarczy, aby ziściła się tylko jedna z nich. Podstawy skargi są oczywiście usprawiedliwione, w szczególności jeżeli sąd "od razu", "na pierwszy rzut oka" ocenia jako uzasadnione zarzuty i żądania zawarte w skardze kasacyjnej.

W ocenie NSA, prawidłowo Sąd I instancji przyjął, że taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. Przede wszystkim, za słuszne należy uznać stanowisko WSA co do konieczności uwzględnienia wyroku TK, jak i jego oczywistego wpływu na wykładnię i sposób stosowania art. 64 § 8 u.p.e.a. Niedostrzeżenie przez WSA przy orzekaniu w dniu 16 marca 2017 r. tak istotnej okoliczności, jak wyrok TK stwierdzający niekonstytucyjność stosowanej regulacji, przesądzał w istocie o tym, że podstawy skargi kasacyjnej należało uznać za "oczywiście usprawiedliwione".

Z powyższych względów, ponieważ żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie okazał się uzasadniony, Naczelny Sąd Administracyjny uznał ją za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw i orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.