Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 669/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 147 §1, art.184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 2, art. 32
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 25 ust. 4 i 8, art. 67 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 1996 nr 13 poz 74
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 69 ust. 3
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant sekretarz sądowy Marcin Kowalski po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Zgromadzenia Międzygminnego Związku Wodociągów i Kanalizacji w Wodzisławiu Śląskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 października 2012 r. sygn. akt IV SA/Gl 180/12 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Zgromadzenia Międzygminnego Związku Wodociągów i Kanalizacji w Wodzisławiu Śląskim z dnia 28 listopada 2000 r. nr V/35/2000 w przedmiocie ustalenia wysokości diet oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 9 października 2012 r. sygn. akt IV SA/Gl 180/12 stwierdził, że uchwała Zgromadzenia Międzygminnego Związku Wodociągów i Kanalizacji w Wodzisławiu Śląskim z dnia 28 listopada 2000 r. nr V/35/2000 w przedmiocie wysokości diet została wydana z naruszeniem prawa, ponadto orzekł, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. Wyrok ten zapadł na tle następującego stanu prawnego i faktycznego sprawy.

Zaskarżoną uchwałą, na podstawie art. 25 ust. 4 i 5 w związku z art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tj. Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz.74 ze zm. (powoływana jako: u.s.g.) oraz § 11 pkt 8 Statutu Międzygminnego Związku Wodociągów i Kanalizacji w Wodzisławiu Śląskim z dnia 12 listopada 1996 r. Zgromadzenie Związku ustaliło diety miesięczne dla członków Zarządu Związku i pozostałych jego członków (§ 2) oraz dla przedstawicieli gmin niebędących pracownikami samorządowymi (§ 4), dla których podstawę stanowić miała kwota bazowa określona według § 1 uchwały. W §§ 3, 5, 6, 7, 8 sprecyzowano sposób i kryteria wypłaty diet, zaś w § 9 uchylono dotychczasowe przepisy obowiązujące w tym zakresie. Wykonanie uchwały powierzono Skarbnikowi i Zarządowi Związku (§ 10) i określono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą od 1 grudnia 2000 (§ 11).

W skardze skierowanej do WSA w Gliwicach Wojewoda Śląski domagał się stwierdzenia niezgodności z prawem tej uchwały ze względu na naruszenie art. 25 ust. 4 w zw. z art. 69 ust. 3 u.s.g. Według organu nadzorczego art. 25 ust. 4 u.s.g. nie może stanowić podstawy prawnej podjęcia uchwały przyznającej uprawnienia do diet dla członków i zarządu związku międzygminnego. Związek taki jest odrębnym od gminy podmiotem, ma osobowość prawną, a przekazane mu zadania realizuje we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Art. 69 ust. 3 ustawy samorządowej stanowi, że do zgromadzenia związku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące gmin. Oznacza to, że do związków winny być stosowane tylko takie regulacje dotyczące gmin, które nie kolidują ze szczególnymi przewidzianymi w art. 64-73a tej ustawy. Nie ma zatem podstaw do stosowania w tym zakresie art. 23-25b cytowanej ustawy. Wojewoda podkreślił, że w skład zgromadzenia związku wchodzą wójtowie gmin uczestniczących w związku oraz radni albo zastępcy wójta. Organem wykonawczym związku jest zarząd powoływany przez zgromadzenie spośród członków, a zatem te same osoby (członkowie zgromadzenia) wchodzą w skład zarządu i zgromadzenia. W skład zarządu nie wchodzą więc radni, a członkowie zgromadzenia. Nie są oni zatem radnymi w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym.

Zgromadzenie Związku wniosło o oddalenie skargi. Według stanowiska strony, pomimo, iż w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały nie obowiązywał art. 69 ust. 3 u.s.g., to jednak nie można pominąć go przy ocenie legalności przeprowadzonej w niniejszej sprawie. Odpowiednie stosowanie art. 25 ust. 4 u.s.g. prowadzi do wniosku, że zgromadzeniu związku służy prawo ustalania zasad, na jakich członkowi zgromadzenia związku przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży. Podniesiono również, że praca na rzecz wspólnot lokalnych jakkolwiek nie powinna być źródłem korzyści materialnych, to jednak nie może generować strat.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżona uchwała narusza prawo, ze względu na brak podstawy prawnej do jej podjęcia. Sąd ten podkreślił, iż w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały nie istniał w obrocie prawnym art. 69 ust. 3 u.s.g. dodany przez ustawę z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 45, poz. 497), który wszedł w życie z dniem 30 maja 2001 r. W stanie prawnym poprzedzającym wspomnianą nowelizację, odpowiednie stosowanie przepisów o gminach do związku gmin można było konstruować wyłącznie na zasadzie analogii z uwzględnieniem jednak różnic w zasadach funkcjonowania obu podmiotów.

WSA zaznaczył, iż na gruncie obecnie obowiązujących przepisów formułuje się zasadę odpowiedniego stosowania tylko tych przepisów, które dotyczą po pierwsze materii nieuregulowanej w odniesieniu do związków gmin (w rozdziale 7 ustawy), po wtóre są to z reguły przepisy porządkowe i obejmujące przeważnie kwestie bieżącego trybu działania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. akt III SA/Wr 101/09, LEX nr 553399), jak też przepisy dotyczące zadań własnych gmin (Z. Pławecki, Komentarz w Zbiorze Przepisów Prawnych LEX do art. 69 ustawy o samorządzie gminnym).

Dalej, Sąd pierwszej instancji zauważył, że pojęcie diety nie zostało w ustawie zdefiniowane. Niewątpliwie jednak dieta jest rodzajem świadczenia służącego rekompensowaniu strat w normalnie osiąganych dochodach za czas wykonywania funkcji w organach społecznych, albo będącego rodzajem wynagrodzenia dla tych osób, które nie osiągają tego rodzaju świadczeń, stanowiąc rekompensatę za niemożliwość osiągania wynagrodzenia w czasie pełnienia tych funkcji. Kwoty z tego tytułu miałyby wypłacać właściwe gminy ze swych środków. Uzasadnia to - zdaniem WSA - twierdzenie, że przyznanie diet nie może nastąpić bez wyraźnej podstawy prawnej.

Na poparcie stanowiska o braku podstaw do zastosowania w rozpatrywanej sprawie przepisów dotyczących radnych gmin Sąd pierwszej instancji argumentował, iż związek międzygminny nie jest gminą, a członkowie zgromadzenia związku nie są radnymi. Różnice istnieją zarówno w zakresie pozycji ustrojowej obu podmiotów, jak i co do trybu powołania ich składu, a także sposobu realizacji powierzonych im zadań. Zgodnie z art. 70 ust. 1 u.s.g. w skład zgromadzenia wchodzą wójtowie (w ówczesnym jego brzmieniu i burmistrzowie), których status jest odrębnie uregulowany w tej ustawie, jak i w ustawie z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.). Wójt jest organem wykonawczym gminy i za wykonywanie swej funkcji pobiera wynagrodzenie. Jeżeli zatem gmina przekazuje część swych zadań związkowi międzygminnemu i z tego tytułu w realizacji tych zadań uczestniczy wójt, nie można zaakceptować sytuacji, w której za to miałby otrzymywać diety będące rodzajem wynagrodzenia. Wówczas bowiem pobierałby on dwa świadczenia za te same czynności. W sytuacji natomiast utworzenia wielu związków odciążających daną gminę od swych zadań, wójt pobierałby wiele świadczeń z tytułu udziału w nich, za aktywność w ramach swych ustawowych zadań, za które przysługuje mu wynagrodzenie z tytułu wyboru. Według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie leżało to w intencjach ustawodawcy.

Sąd zauważył ponadto, że w odniesieniu do radnych uczestniczących w zgromadzeniu związku ustawa samorządowa w art. 25 ust. 8 przewiduje możliwość uwzględnienia przy ustalaniu wysokości ich diet pełnionych funkcji. Istnieje więc podstawa do przyznania radnemu diety za wszelkie prace na rzecz gminy. Sąd pierwszej instancji podzielił w tym zakresie stanowisko zaprezentowane w wyroku z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 883/11 oraz w wyroku z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 732/11 (dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych), wyrażone na gruncie art. 69 ust. 3 u.s.g.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji do regulowania kwestii diet członków zarządu i przedstawicieli gmin w związku nie uprawnia również art. 69 ust. 2 u.s.g. stanowiący o wykonywaniu kompetencji rad gmin przez zgromadzenie związku w zakresie zadań zleconych.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż zaskarżona uchwała nie ustanawia przepisów należących do materii prawa miejscowego, zatem należy do aktów, o których mowa w art. 3 § 1 pkt 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega regulacji art. 147 § 1 tej ustawy, a stwierdzenie jej nieważności nie może nastąpić ze względu na upływ roku od jej podjęcia (art. 94 ust.1 u.s.g.).

Zgromadzenie Międzygminnego Związku Wodociągów i Kanalizacji w Wodzisławiu Śląskim zaskarżyło powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 173 i art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. (powoływana jako: p.p.s.a.) wyrokowi Sądu pierwszej instancji zarzucono naruszenie:

- art. 1 i art. 3 §1 oraz art. 145 §1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 25 ust. 4 w zw. z art. 69 ust. 2 i 3 u.s.g. przez ich błędną interpretację i uwzględnienie skargi podczas, gdy obowiązkiem sądu było stwierdzenie braku naruszenia przez zaskarżoną uchwałę wskazanych przepisów, w szczególności, że art. 25 ust. 4 u.s.g. nie rozstrzyga o prawie do diety, ale jest jedynie przepisem kompetencyjnym dla rady gminy (zgromadzenia związku) do określenia zasad jej przyznania, podobnie jak §11 pkt 8 statutu Związku dający Zgromadzeniu Związku prawo do decydowania w sprawach diet dla członków organów Związku;

- art. 1 i art. 3 §1 oraz art. 145 §1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 67 ust. 2 pkt. 6 u.s.g. przez ich pominięcie i uwzględnienie skargi podczas, gdy obowiązkiem sądu było stwierdzenie braku naruszenia przez zaskarżoną uchwałę wskazanych przepisów w szczególności, że §11 pkt 8 statutu wskazany w podstawie zaskarżonej uchwały miał swoje umocowanie we wskazanych przepisach prawa;

- art. 1 i art. 3 §1 oraz art. 145 §1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 2 i 32 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie i uwzględnienie skargi, a przez to naruszenie zasad demokratycznego państwa prawa i zasady równości wobec prawa przez przyjęcie interpretacji przepisów prawa, zgodnie z którą tylko niektórzy członkowie Zgromadzenia Związku (radni rad gmin) mogą być uprawnieni do otrzymania diety na podstawie art. 25 ust. 8 u.s.g.

Uzasadniając podniesione zarzuty strona wskazała, iż w doktrynie prawa samorządowego art.69 ust.2 u.s.g. od początku traktowany był jako przepis wyrażający tożsamość kompetencji zgromadzenia związku z kompetencjami rady gminy (zob. Z, Niewiadomski. W. Grzelczak, Ustawa o samorządzie terytorialnym z komentarzem, Warszawa 1990, s.66 oraz A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, 2 wydanie, Warszawa 1999, s.460). W doktrynie wskazuje się, że formuła o odpowiednim stosowaniu do zgromadzenia związku przepisów dotyczących rady gminy oznacza, że część przepisów dotyczących rady gminy stosuje się wprost bez żadnych modyfikacji, część odpowiednio, natomiast niektórych przepisów nie stosuje się wcale. Do tych ostatnich zaliczane są: art. 4 ust. 1 pkt 1-3 i art. 4a ust. 1 u.s.g, art. 5 ust. 2 i 3 oraz art. 18 ust. 2 pkt 7 u.s.g., art. 5a ust. 2 u.s.g., art. 18 ust. 2 pkt 1 u.s.g., art. 18 ust. 2 pkt 5, 6, 8, 12, 12a i 14 u.s.g. (K. Bandarzewski, [w:] P. Chmielnicki (red.) i inni, Komentarz do art. 69 ustawy o samorządzie gminnym, LexisNexis, Warszawa 2004, s.470 - 471 oraz R. Cybulska, Komentarz do art. 69 ustawy o samorządzie gminnym, [w:] B. Dolnicki (red.) i inni, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, ABC 2010, notka 3). Jak zauważa strona, w powyższym zestawieniu, wśród przepisów niemających zastosowania do zgromadzenia związku międzygminnego nie wymienia się art. 25 u.s.g.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej zarówno w dacie podejmowania uchwały, jak i obecnie art. 25 ust. 4 u.s.g znajduje odpowiednie zastosowanie do zgromadzenia związku. Adresatem normy zawartej w art. 25 ust.4 u.s.g. nie są radni, lecz rada gminy. Nie jest to bowiem przepis ustanawiający prawo radnych do diety, lecz przepis ustrojowy, który radę gminy wyposaża w określoną kompetencję prawną - prawo (i obowiązek) określenia zasad, na jakich diety będą radnym przysługiwać. Potwierdzeniem tego są według strony postanowienia ustawy o samorządzie gminnym odnoszące się do treści statutu związku zatwierdzanego przez rady wszystkich gmin wchodzących w skład związku, w tym art.67 ust.2 pkt 6, zgodnie z którym statut związku powinien określać zasady udziału członków związku w kosztach wspólnej działalności. Regulacji tej odpowiada przywołany w podstawie zaskarżonej uchwały §11 pkt 8 statutu MZWiK zgodnie z którym do kompetencji Zgromadzenia Związku należy m in. decydowanie w sprawach diet dla członków organów Związku.

Powołując się na zasadę demokratycznego państwa prawa wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP oraz zasadę równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 Konstytucji RR autor skargi kasacyjnej podniósł, że niedopuszczalne jest zróżnicowanie pod względem możliwości uzyskania diety za pracę w organach związku. U podstaw przyznania diety powinien bowiem leżeć fakt, iż dana osoba niezależnie od funkcji pełnionej w gminie, za uczestnictwo w pracach organu związku ponosi określone koszty tejże działalności.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w skardze.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 §1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. (powoływana jako: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w §2 tego artykułu. W rozpatrywanej sprawie nie występuje żadna z przesłanek, mogących świadczyć o nieważności postępowania sądowego prowadzonego przez WSA w Gliwicach.

Przystępując zatem do oceny przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów zaznaczyć należy, że związki międzygminne są formą dobrowolnego współdziałania gmin stosowaną w celu wspólnej realizacji zadań publicznych, zwłaszcza podejmowania przedsięwzięć przekraczających możliwości gminy. Stosownie do art. 69 ust. 1 u.s.g. organem stanowiącym i kontrolnym związku jest zgromadzenie związku. Organem wykonawczym związku jest zarząd, powoływany i odwoływany przez zgromadzenie spośród jego członków (art. 73 ust. 1 i 2 u.s.g.), przy czym członkami zgromadzenia z mocy prawa są organy wykonawcze gmin (wójtowie, burmistrzowie, prezydenci miast), o czym stanowi art. 70 ust. 1 u.s.g. Na wniosek wójta rada gminy może powierzyć reprezentowanie gminy w zgromadzeniu zastępcy wójta albo radnemu (art. 70 ust. 2 u.s.g.). Stosownie do art. 69 ust. 3 u.s.g. do zgromadzenia związku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie stało się zagadnienie, czy w świetle powołanych przepisów zgromadzenie związku międzygminnego posiada uprawnienie do ustalania diet dla członków zarządu i członków zgromadzenia związku, tak jak czyni to rada gminy w odniesieniu do radnych, na podstawie art. 25 ust. 4 i 8 u.s.g. Innymi słowy, czy odpowiednie stosowanie do zgromadzenia związku przepisów dotyczących rady gminy, oznacza, iż zgromadzenie związku uprawnione jest do realizowania szczególnych uprawnień pracowniczych w odniesieniu do członków zarządu związku.

Odpowiadając na pytanie o zakres odesłania wynikającego z art. 69 ust. 3 u.s.g. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2726/12 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl) podkreślił, że odpowiednie stosowanie przepisów prawa polega na stosowaniu określonych przepisów prawa do drugiego zakresu odniesienia, z zastrzeżeniem, że nie mają one zastosowania całkowicie lub w pewnej części swojej treści ulegają zmianie te spośród nich, które ze względu na treść swych postanowień są bezprzedmiotowe lub sprzeczne z przepisami normującymi już dane stosunki, do których mają być zastosowane (por. J. Nowacki, "Odpowiednie" stosowanie przepisów prawa, [w:] tenże, Studia z teorii prawa, Kraków 2003, s. 452).

Przepis art. 69 ust. 3 u.s.g. regulując instytucję zgromadzenia związku międzygminnego odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących rady gminy, nie zaś przepisów odnoszących się do radnych, tymczasem rada i radni nie są pojęciami tożsamymi, inny jest bowiem ich status prawny. Różna jest też sytuacja prawna radnych i członków zgromadzenia związku międzygminnego, którymi - co do zasady - są wójtowie gmin uczestniczących w związku. Tym samym nie jest możliwe zastosowanie w odniesieniu do członków zgromadzenia międzygminnego przepisów odnoszących się do radnych. Brak jest zatem podstaw do uznania, że uprawnionym do ustalania zasad przyznawania wysokości diet dla członków zgromadzenia, a także dla członków zarządu związku międzygminnego jest to zgromadzenie. Stanowisko to w pełni podziela Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie. I choć w rozpatrywanej sprawie kontrolą sądową objęta została uchwała wydana w roku 2000, a więc w stanie prawnym, w którym - jak słusznie zaznaczył Wojewódzki Sąd Administracyjny - art. 69 ust. 3 u.s.g. jeszcze nie obowiązywał, to jednak przedstawiona na tle tego przepisu argumentacja dotycząca odpowiedniego stosowania do zgromadzenia związku przepisów dotyczących rady gminy znajduje pełne odniesienie. Nie można bowiem uznać, że brak przepisu odsyłającego, uzasadniał szerszy - niż wynika z następnie wprowadzonej normy ustawowej - zakres stosowania przepisów w omawianym zakresie.

Na gruncie rozpatrywanej sprawy zgodzić należy się zatem również z poglądem, że intencją ustawodawcy było pozostawienie sprawy wysokości diet przysługujących członkom zgromadzenia związku międzygminnego do rozstrzygnięcia organom gmin, które w związku tym uczestniczą. Fakt członkostwa radnego w zgromadzeniu związku może zostać uwzględniony przez radę gminy przy ustalaniu zasad przyznawania diet, do czego uprawnia ją art. 25 ust. 8 u.s.g., zgodnie z którym przy ustalaniu wysokości diet radnych rada gminy bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego. Analogicznie kształtowane może być wynagrodzenie wójta, którego ustalenie należy do rady, w ramach powierzonych jej zadań i przyznanych kompetencji (art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g.). Inna zaś sytuacja zachodzi, gdy działalność w związku międzygminnym podejmują inni przedstawiciele wyznaczeni przez radę właściwej gminy. W takim przypadku należałoby przyjąć zasadę, że wyznaczone osoby pełnią powierzoną funkcję społecznie.

Podkreślenia wymaga również, że art. 69 ust. 3 w zw. z art. 25 ust. 4 u.s.g. objęte zarzutami skargi kasacyjnej, nie regulują sfery uprawnień obywateli do której należałoby odnieść wynikającą z art.32 Konstytucji RP zasadę równości wobec prawa, ale stanowić mają umocowanie organu do ustalenia diet. Chodzi tu w istocie o przyznanie organowi kompetencji do wprowadzenia unormowania, kształtującego obowiązki w sferze wydatkowania środków publicznych. Przyjmując, iż w demokratycznym państwie prawnym aktywność władzy publicznej ograniczona jest poprzez normy prawne określające ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, do przepisów tych nie można zastosować wykładni rozszerzającej. Proponowana interpretacja powołanych przepisów, polegająca na wywodzeniu z nich uprawnienia do przyznania przez zgromadzenie związku diet członkom zarządu, nie może być uznana za prawidłową.

Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny, brak jest w ustawie o samorządzie terytorialnym wyraźnej normy prawnej dającej uprawnienie organom związku międzygminnego do stanowienia przepisów regulujących wysokość diet dla członków zgromadzenia, ani zarządu takiego związku

Podstawy takiej nie można również wywodzić z art. 67 ust. 2 pkt 6 u.s.g., który pozwala na uregulowanie w statucie zasad udziału w kosztach wspólnej działalności, zyskach i pokrywania strat związku. Z omówionych już względów, proponowana rozszerzająca interpretacja tego przepisu, polegająca na upatrywaniu w nim uprawnienia do przyznania przez organy związku diet członkom jego zgromadzenia, czy zarządu, nie może być uznana za prawidłową. W konsekwencji, w odniesieniu do argumentacji kasatora, iż do umocowanie do ustalenia diet zawiera § 11 pkt 8 statutu Związku zauważyć należy, że statut nie mógł regulować wskazanej materii.

Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kontrola zaskarżonej uchwały dokonana została przez Sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy. Wydany w wyniku tej kontroli wyrok oparty został na właściwej podstawie prawnej tj. na art.147 §1 p.p.s.a., który pozwala na stwierdzenie, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Powołany w konstrukcji zarzutów kasacyjnych art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a., stanowiący podstawę do rozstrzygnięć w sprawach, w których przedmiotem zaskarżenia była decyzja lub postanowienie nie znajdował w niniejszej sprawie zastosowania. Czyni to każdy z zarzutów - w odnośnym zakresie - chybionym.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.