Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 594/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi M.T. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania rozbiórki pomieszczenia gospodarczego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Przystępując do orzekania Sąd przyjął następujący stan faktyczny i prawny sprawy wynikający z przedłożonych łącznie ze skargą akt administracyjnych.

Do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. G. (dalej – PINB) w dniu 15 września 2016 r. wpłynęło pismo dotyczące robót budowlanych prowadzonych przy budowie przybudówki do budynku zlokalizowanego w miejscowości W.. Jakkolwiek nadawca tego pisma stanowczo zdementował jakoby to on był autorem przedmiotowego pisma, a nawet zawiadomił organy ścigania o możliwości popełnienia przestępstwa polegającego na podrobieniu podpisu na zawiadomieniu, PINB w J. G. w dniu 27 października 2016 r. przeprowadził wizję w terenie, która potwierdziła fakt prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem prawa. W protokole sporządzonym w trakcie kontroli odnotowano, że M. T. dobudowuje do istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, pomieszczenie gospodarcze o wymiarach 6,70 m na 4,90 m. Ściany pomieszczenia wymurowane zostały do wysokości 2,13 m z bloczków silca o grubości 24 cm. Obiekt fundamentowany, trwale związany z gruntem. Prace rozpoczęto w maju 2016 r. bez pozwolenia na budowę i bez zgłoszenia. Roboty budowlane nie są zakończone.

W trakcie postępowania organ nadzoru budowlanego badał zgodność realizowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wystąpił do Urzędu Gminy w M. o zajęcie stanowiska w tym zakresie. Wójt Gminy M. pismem z dnia 15 listopada 2016 r. poinformował, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla wsi W. uchwalonym uchwałą Rady Gminy M. z dnia 6 września 2011 r., nr [...] działka nr [...] w W. znajduje się na terenie oznaczonym symbolem MN37 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz na terenie R27 - tereny rolnicze. Ponadto budynek nr [...] wraz z częścią rozbudowaną w całości znajduje się na terenie MN37 w granicy obszaru bezpośredniego zagrożenia powodzią. Ustalenia planu zawarte w § 11 ust. 4 pkt 1 wprowadzają zakaz lokalizacji wszelkiej zabudowy w granicach tego obszaru. Na rysunku planu określono nieprzekraczalną linię zabudowy od granicy z drogą oznaczoną symbolem KDI2. Rozbudowana część budynku nr [...] (pomieszczenie gospodarcze) w całości przekracza ww. linię zabudowy. W związku z powyższym zdaniem Wójta Gminy M. realizowane roboty budowlane na działce nr [...] w W. są niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W dniu [...] r. PINB w J. G. wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2016 poz. 290 ze zm.) nakazał M. T. rozbiórkę pomieszczenia gospodarczego o wymiarach 6,70 m na 4,90 m, dobudowywanego w warunkach samowoli budowlanej po stronie zachodniej w/w budynku, bezpośrednio przy granicy z drogą publiczną. W uzasadnieniu decyzji podano, że wykonane roboty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, a wobec braku pozwolenia na budowę, jak i skutecznego zgłoszenia dotyczącego budowy, legalizacja zrealizowanych robót budowlanych lub rozbiórka wybudowanej w warunkach samowoli części obiektu może odbyć się w oparciu o przepisy art. 48 ustawy Prawo budowlane. Po przytoczeniu rzeczonego przepisu organ wyjaśnił, że po analizie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi W. ustalono, iż przedmiotowe roboty budowlane realizowane są w całości na obszarze oznaczonym w planie jako MN37. Rozbudowa narusza nieprzekraczalną linię zabudowy, jest realizowana pomiędzy nieprzekraczalną linią zabudowy i drogą publiczną, czyli w sposób rażąco sprzeczny z ustaleniami zawartymi w załączniku graficznym nr 1 do planu. Nadto rozbudowa znajduje się w całości w granicach obszaru bezpośredniego zagrożenia powodzią, na którym plan zakazuje lokalizacji wszelkiej zabudowy. Wobec sprzeczności wykonanych robót z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uznano, iż ich legalizacja jest niemożliwa.

Nie godząc się z wydaną decyzją zobowiązana oprotestowała ją odwołaniem, w którym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Żądanie odwołania oparto na zarzucie naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegającym na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu czynności dowodowych, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym niewyjaśnienie, w jakiej dacie posadowiono budynek gospodarczy przy nieruchomości nr [...] w W., mimo że obrys domu na przestrzeni dziesiątek lat, jest niezmienny. Zarzucono też naruszenie art. 8 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, w szczególności niewyjaśnianie przyczyn, dla których budynek gospodarczy zakwalifikowano jako "budynek dobudowany", mimo że budynek ten odzwierciedlają mapy geodezyjne, w tym mapa stanowiąca załącznik do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co stoi w sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego decyzji, co skutkowało błędnym przyjęciem, że na działce nr [...] w W. doszło do rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o pomieszczenie gospodarcze. Pośród żądań odwołania wniesiono także o przeprowadzenie dowodów z projektu podziału nieruchomości i wyrysu, stanowiącego załącznik graficzny do wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Uzasadniając odwołanie podano, iż organ bezpodstawnie przyjął, że doszło do rozbudowy budynku o pomieszczenie gospodarcze, gdyż skarżąca nie wykonała żadnych prac, które powiększyłyby budynek jednorodzinny, w szczególności nie podjęła żadnych działań, które prowadziłyby do zmiany parametrów budynku, takich jak powierzchnia i kubatura. Uznanie, że doszło do rozbudowy wyklucza istnienie przybudówki na mapach, w tym na mapie z projektem podziału nieruchomości (wstępnym) oraz na wyrysie, stanowiącym załącznik graficzny do wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Porównanie obrysu domu jednorodzinnego (wraz z budynkiem gospodarczym) z obrysem widocznym na mapach, nie pozwala na przyjęcie, że na działce gruntu nr [...] w W. doszło do rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Błąd organu w ustaleniach faktycznych jest konsekwencją naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, bowiem nie przeprowadzono wnikliwego postępowania wyjaśniającego i dowodowego. Nie przeanalizowano dowodów z dokumentów w postaci map geodezyjnych, a dowód z wizji lokalnej nie dostarcza podstaw do czynienia ustaleń w zakresie okoliczności istotnych w niniejszym postępowaniu tj. daty posadowienia budynku gospodarczego i jego charakteru, w szczególności parametrów. Zaniechanie przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego doprowadziło do powstania sprzeczności pomiędzy ustaleniami organu a dokumentami, takimi jak projekt podziału nieruchomości (wstępny), a przede wszystkim wyrys, stanowiący załącznik graficzny do wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Względem samego uzasadnienia decyzji podniesiono zarzuty naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a., gdyż jego treść nie usuwa wątpliwości dotyczących przyjęcia, że miała miejsce rozbudowa budynku mieszkalnego, mimo że obrys domu na przestrzeni dziesiątek lat, jest niezmienny. Treść uzasadnienia decyzji wyłącza więc możliwość odtworzenia toku rozumowania organu oraz ustosunkowania się przez skarżącą do okoliczności faktycznych, które legły u podstaw przyjęcia, iż doszło do rozbudowy domu.

W dniu [...] r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej – DWINB) wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej – k.p.a.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organu II instancji opisano przebieg dotychczasowego postępowania, zaś po wskazaniu na decyzję PINB przytoczono i omówiono znajdujące zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego. W ramach oceny sprawy DWINB wskazując na protokół z wizji i załączone do niego zdjęcia przyjął, że powstaje nowe pomieszczenie gospodarcze, zatem PINB w J. G. prawidłowo uznał je za samowolę budowlaną, gdyż to że w tym miejscu istniał wcześniej obiekt budowlany o takich samym wymiarach nie ma znaczenia w rozpatrywanej sprawie, bowiem przedmiotem postępowania są roboty budowlane polegające na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o pomieszczenie gospodarcze. Rozbudowę należy traktować jako nową zabudowę wykonywaną bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia organ nadzoru budowlanego I stopnia słusznie uznał, iż zastosowanie znajduje tu tryb art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Za organem I instancji powtórzono też stanowisko, że z uchwały Rady Gminy M. z dnia 6 września 2011 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi W. w gminie M. wynika, iż przedmiotowe roboty budowlane realizowane są w całości na obszarze oznaczonym w planie jako MN37. Rozbudowa narusza nieprzekraczalną linię zabudowy, jest realizowana pomiędzy nieprzekraczalną linią zabudowy a drogą publiczną, czyli sprzecznie z ustaleniami zawartymi w załączniku graficznym nr 1 do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto rozbudowa znajduje się w całości w granicach obszaru bezpośredniego zagrożenia powodzią, na którym plan zakazuje lokalizacji wszelkiej zabudowy.

Uznając za prawidłowe stanowisko organu I instancji o niemożliwości legalizacji przedmiotowych robót budowlanych i konieczności zastosowania art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane organ odwoławczy nie znalazł także podstaw do uwzględnienia twierdzeń odwołania, gdyż według niego PINB w J. G. nie naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ponieważ ustalił kiedy i kto rozpoczął przedmiotowe roboty budowlane, prawidłowo je zakwalifikował, a także zweryfikował możliwość legalizacji, co dawało podstawy do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.

W skardze na powyższą decyzję wywiedzioną przez M. T. zastępowaną przez profesjonalnego pełnomocnika wniesiono o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Żądania skargi oparto na zarzutach naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym:

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji PINB w J. G., mimo że decyzja ta w dacie jej wydania była niewykonalna,

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy decyzji PINB i poczynieniu w sprawie ustaleń faktycznych w zakresie szerszym, niż dokonał tego organ I instancji poprzez przyjęcie, że:

a) dobudowywany obiekt jest fundamentowany, trwale związany z gruntem,

b) powyższe prace rozpoczęto w maju 2016 r.,

c) prace realizowane są na terenie oznaczonym R27- tereny rolnicze, mimo że ustaleń takich nie czynił PINB w J. G., co skutkowało pozbawieniem skarżącej prawa do kwestionowania ustaleń faktycznych i wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania, a tym samym wyłączyło dwuinstancyjność postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy decyzji PINB, mimo że organ I instancji nie przeprowadził wnikliwego i wyczerpującego postępowania dowodowego, wskutek czego nie ustalono w sprawie, w sposób niebudzący wątpliwości, daty rozpoczęcia przedmiotowych robót budowlanych oraz charakteru prawnego tych robót;

- art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., polegające na zaniechaniu powołania w decyzji DWINB materialnoprawnej podstawy decyzji i poprzestaniu na wskazaniu przepisu prawa procesowego, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a..

Na uzasadnienie skargi utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji uznano za niezasadne, ponieważ w dacie jej wdania decyzja ta była niewykonalna. Odwołując się do poglądów doktryny, orzecznictwo oraz Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej zwrócono uwagę na konieczność poprawnego, precyzyjnego i jasnego konstruowania sankcji. Zaskarżona decyzja nie spełnia tych wymogów, ponieważ decyzje traktują o pomieszczeniu gospodarczym o wymiarach 6,70 m na 4,90 m. Opisując pomieszczenie należy podać co najmniej trzy wartości, tj. długość wysokość i szerokość, a przy braku tych parametrów nie sposób mówić o wykonalności decyzji.

Naruszenie art. 15 k.p.a. uzasadniano poprzez porównanie treści decyzji organów obu instancji, co doprowadziło skarżącą do przekonania, że organ II instancji poczynił dodatkowe ustalenia faktyczne w sprawie i przyjął, że dobudowywany obiekt jest fundamentowany, trwale związany z gruntem, prace budowlane rozpoczęto w maju 2016 r., zaś ich realizacja nastąpiła na terenie oznaczonym R27- tereny rolnicze. Okoliczności tych, istotnych dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, nie podnosił PINB w J. G. w swej decyzji. Skarżąca może więc kwestionować te okoliczności po raz pierwszy i to w drodze skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie zaś w odwołaniu od decyzji. Tym samym skarżąca została pozbawiona dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Dodatkowo ustalenia te, a w szczególności w zakresie daty rozpoczęcia robót, są istotne z punktu widzenia możliwości zastosowania przepisów ustawy Prawo budowlane, gdyż art. 48 ustawy został wprowadzony z dniem 1 stycznia 1995 r.. Ustalenie daty rozpoczęcia prac oraz możliwość ich kwestionowania przez stronę, jest istotne z punktu widzenia zasadności prowadzenia postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej.

Zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. po wskazaniu na zasady przekonywania strony oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej skarżącą uznała, iż nie zostały one dochowane. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, że PINB ustalił kiedy i kto rozpoczął przedmiotowe roboty budowlane lecz twierdzenie to jest bezpodstawne. W decyzji PINB brak jest takiego ustalenia, a organy nie wskazały dowodów, na podstawie których takie wnioski można wysnuć. DWINB utrzymał w mocy decyzję PINB, mimo że w decyzji tej nie wyjaśniono charakteru prawnego "pomieszczenia gospodarczego", nie wskazano z jakich przyczyn roboty zakwalifikowano jako rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Autor skargi w oprotestowanej decyzji dopatrzył się również naruszenia art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a.. Posiłkując się poglądami doktryny i orzecznictwem wyprowadzono, że podstawa prawna decyzji organu odwoławczego nie może być ograniczona jedynie do przepisów k.p.a. lecz musi zawierać również przepisy prawa materialnego dotyczące rozstrzyganej sprawy, bo organ ten nie jest wyłącznie kontrolerem decyzji pierwszoinstancyjnej, ale ma także obowiązek merytorycznego rozpatrzenia sprawy na skutek odwołania. Zdaniem skarżącej, organ niezasadnie poprzestał na powołaniu jedynie przepisu prawa procesowego, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w części wstępnej decyzji. Sprostanie wymogom uzasadnienia, określonym w art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., wymagało wskazania przez organ również materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia.

Na koniec wskazując na uchybienia proceduralne uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej zaznaczono też konieczność poczynienia dodatkowych ustaleń w sprawie, a przede wszystkim zapewnienia stronie dwuinstancyjności postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z argumentacją jak w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej – p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).

W realiach niniejszej sprawy za punkt wyjścia należy przyjąć ustalenia poczynione przez organ nadzoru budowlanego I instancji, który protokolarnie potwierdził wykonanie przez inwestorkę robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Skarżąca kwestionuje wydany nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu konstruując przy tym zarzuty naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego jak i procedury administracyjnej. Sąd w składzie orzekającym doszedł jednak do przekonania, że wydane w sprawie akty administracyjne nie naruszają obowiązującego porządku prawnego w stopniu skutkującym koniecznością ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Szereg zarzutów autor skargi wiąże z mankamentami procesowymi dotyczącymi nieustalenia istotnych dla sprawy okoliczności jak chociażby data rozpoczęcia robót, charakter dobudowy, sposób związania jej z gruntem. Otóż istotnie PINB w J. G. dość pobieżnie podszedł do tych zagadnień w uzasadnieniu decyzji, jednak żadną miarą nie można twierdzić aby ustalenia w tym zakresie nie miały miejsca. Powyższe zarzuty nie korespondują w szczególności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Niejednokrotnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym kładziono nacisk na rolę oględzin czy kontroli, jako tej czynności, w ramach której działający z ramienia organu pracownicy dokonują najbardziej istotnych ustaleń czy najważniejszych czynności dowodowych, jako że faktycznie badają i dokumentują stan faktyczny sprawy. Podobne działanie miało miejsce w niniejszej sprawie. Otóż w aktach administracyjnych zalega protokół z wizji w terenie opatrzony datą 27 października 2016 r.. Czynność dowodową została przeprowadzona przez dwóch pracowników PINB w J. G. w obecności inwestorki. Dokument ten o dość lakonicznej treści oddaje jednak istotę sprawy ponieważ odnotowano w nim, iż ,,stwierdza się, że Pani M. T. dobudowuje do istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, pomieszczenie gospodarcze o wymiarach 6,70 m na 4,90 m. Ściany pomieszczenia wymurowane zostały do wysokości 2,13 m z bloczków SILKA o grubości 24 cm. Obiekt fundamentowany, trwale związany z gruntem. Prace rozpoczęto w maju 2016 roku bez pozwolenia na budowę i bez zgłoszenia. Roboty budowlane nie są zakończone". Do dokumentu tego załączono trzy zdjęcia, zaś został on podpisany zarówno przez pracowników organu jak i samą inwestorkę.

W świetle tego dokumentu nie może być wątpliwości co do tego kiedy rozpoczęto roboty, jaki jest zamiar inwestora co do jego funkcji, jakie są wymiary przedmiotowego obiektu i jak został obiekt związany z gruntem. Dostrzec przecież należy, że sam organ nie posiadał wiedzy o takich zagadnieniach jak chociażby czas rozpoczęcia robót. Z całą pewnością informacji w tym zakresie udzieliła sama inwestorka. Z dowodu w postaci oględzin, czy jak to mało trafnie ocenia organ ,,wizji w terenie" wynikają dalej idące skutki prawne, które warunkowane są faktem podpisania przedmiotowego protokołu przez najbardziej zainteresowaną finalnym rezultatem postępowania stronę tj. samą inwestorkę. Z praktycznego punktu widzenia oceniając omawiany dowód trzeba zakładać, że skoro inwestorka podpisuje protokół oględzin zawierający zresztą klauzulę o jego odczytaniu, założyć należy, że podane w nim treści nie są kwestionowane. Nie można zatem obciążać organu zarzutem zaniechania prowadzenia dalszych dowodów, skoro ustalenia kontroli jako niekwestionowane faktycznie dalszego dowodzenia nie wymagają.

Pozostając w sferze istotnych elementów związanych z informacjami o samej inwestycji nie sposób uznać aby trafny był zarzut skargi związany z naruszeniem zasady dwuinstancyjności. Zdaniem Sądu organ II instancji w żadnym razie nie dokonał ustaleń faktycznych w zakresie szerszym, (jak podaje to skarżącą), niż dokonał tego PINB. Istotnie organ I instancji nie odniósł się szczegółowo do tej materii w uzasadnieniu wydanej decyzji, lecz nie znaczy to bynajmniej, że kwestie te pominął. Organ II instancji nie prowadził przecież żadnych nowych dowodów, ani też nie odniósł się do spraw nie ujętych w materiale dowodowym. Uczynił właśnie to czego oczekuje strona skarżącą w twierdzeniach skargi – ponownie rozpoznał sprawę w jej całokształcie. Zresztą finalnie uznał, iż PINB właściwie rozstrzygnął w sprawie czemu dał wyraz w samym utrzymaniu decyzji pierwszoinstancyjnej w mocy jak i w uzasadnieniu własnej decyzji potwierdzając ocenę prawną i tok rozumowania organu I instancji.

Skarżąca stoi na stanowisku, że decyzja jest niewykonalna. Nie można zgodzić się i z tym twierdzeniem. Niezaprzeczalnie przed realizacją przedmiotowej inwestycji doszło do rozbiórki wcześniej istniejącej dobudówki. Z samej okoliczności, że wymiary wcześniej istniejącej części obiektu i obecnie realizowanej są takie same nie wynika przecież, że inwestor nie popadł w kolizję z obowiązującymi przepisami. Z drugiej zaś strony skarżącą ma rację, że w przypadku obiektu budowlanego jego opis winien zawierać przynajmniej wysokość, szerokość i długość. PINB w protokole odnotował, że wymiary pomieszczenia gospodarczego to 6,70 m na 4,90 m. Zatem mamy do czynienia ze wskazaniem szerokości i długości. Dalej jednak organ zauważył, że roboty budowlane nie zostały zakończone i podał, że ściany zostały wybudowane do wysokości 2,13 m, a nawet podał ich grubość tj. 24 cm. Zatem mamy do czynienia z kompletnymi parametrami części obiektu. W sentencji decyzji PINB w J. G. skierował do M. T. współwłaścicielki budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] w W. nakaz rozbiórki pomieszczenia gospodarczego o wymiarach 6,70 m na 4,90 m, dobudowywanego w warunkach samowoli budowlanej po stronie zachodniej w/w budynku, bezpośrednio przy granicy z drogą publiczną. Nie można zatem powątpiewać w czytelność samego nakazu, nawet w przypadku ewentualnego wdrożenia egzekucji administracyjnej.

Strona skarżąca zarzuciła, że organy przyjęły, że inwestycja jest realizowana na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako R27 – tereny rolnicze. Otóż takiego ustalenia po pierwsze nie poczyniono, a po wtóre ustaleń odnośnie przeznaczenia nieruchomości nie dokonywał jako pierwszy organ odwoławczy. Z akt administracyjnych wynika, że to PINB uzyskał informację od Wójta Gminy M., z której wynika, że teren działki nr [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznaczony jest symbolem MN37 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz na terenie R27 - tereny rolnicze. Organ I i II instancji nie wydały nakazu rozbiórki z powodu rolniczego przeznaczenia terenu. Skarżąca wyraźnie nie odczytuje prawidłowo stanowiska zajętego przez Wójta Gminy M. i uzasadnień decyzji organów obu instancji. Otóż powodem wydania decyzji rozbiórkowej był fakt, że budynek nr [...] wraz z częścią rozbudowaną w całości znajduje się na terenie MN37, (czyli zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) jednak w granicy obszaru bezpośredniego zagrożenia powodzią, zaś ustalenia planu zawarte w § 11 ust. 4 pkt 1 wprowadzają zakaz lokalizacji wszelkiej zabudowy w granicach tego obszaru. Dodatkowo realizowany obiekt nie spełnia kolejnego warunku wynikającego z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organy wyjaśniły, iż na rysunku planu określono nieprzekraczalną linię zabudowy od granicy z drogą oznaczoną symbolem KDI2. Rozbudowana część budynku nr [...] (pomieszczenie gospodarcze) w całości przekracza ww. linię zabudowy. Zatem mamy do czynienia z dwoma niezależnymi negatywnymi przesłankami wynikającymi z zapisów planu, które uniemożliwiają legalizację samowoli budowlanej. Organy zasadnie więc przyjęły, że realizowane roboty budowlane na działce nr [...] w W. są niezgodne z ustaleniami miejscowego planu.

Jako materialnoprawną przesłankę rozstrzygnięcia PINB w J. G. przyjął art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. , poz. 290 ze zm.). Działanie organu jest prawidłowe i nie budzi wątpliwości składu orzekającego Sądu.

W myśl art. 48 ust. 1 właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1

1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (ust. 2).

Zgodnie zaś z ust. 3 art. 48 w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust. 4).

Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (ust. 5).

Wspomniany przepis może znaleźć zastosowanie zarówno do sytuacji, w której obiekt budowlany został już wybudowany, jak i do sytuacji, w której obiekt budowlany jest jeszcze w trakcie takiej budowy. Przesłanką wszczęcia postępowania z art. 48 ustawy Prawo budowlane jest w każdym przypadku brak ważnego i wymaganego prawem - w momencie trwania budowy - pozwolenia. W niniejszej sprawie skarżąca nie uzyskała wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Należy mieć na uwadze to, że przed wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę organy nie wdrożyły procedury naprawczej wynikającej z przytoczonego przepisu. Zdaniem Sądu w realiach niniejszej sprawy nie doszło jednak z tej przyczyny do naruszenia obowiązujących przepisów. W orzecznictwie sądowym wyraźnie dominuje pogląd, że wprawdzie wydanie nakazu rozbiórki winno być poprzedzone postępowaniem legalizacyjnym, ale w przypadku, gdy to postępowanie nie może doprowadzić do zalegalizowania danego obiektu (np. jako niezgodnego z planem miejscowym albo niezgodnego z warunkami technicznymi), albo też sam inwestor nie podejmuje czynności prowadzących do legalizacji (np. nie przedkłada organowi żadnych dokumentów), to wówczas nie ma innej możliwości, jak bezwzględnie orzec o nakazie rozbiórki. Tym samym legalizacja samowoli budowlanej stanowi nie tyle obowiązek inwestora, ile jego uprawnienie. Jednakże należy pamiętać, że nakaz rozbiórki, o jakim mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nie ma charakteru bezwzględnego.

W realiach badanej sprawy organ nadzoru budowlanego I instancji uzyskał informację od Wójta Gminy M., z której wynika sprzeczność realizowanej inwestycji z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takim przypadku nie było podstaw do nakładania na inwestorkę obowiązków w ramach postępowania legalizacyjnego, skoro i tak nie byłaby ona w stanie przedłożyć zaświadczenia o zgodności realizowanych robót z planem miejscowym. W sądownictwie administracyjnym utrwalił się zresztą pogląd, że w takich przypadkach próba podjęcia postępowania legalizacyjnego mogłaby godzić w procesową zasadę szybkości postępowania. Dla służ nadzoru budowlanego istotne było to, że na terenie objętym sporną inwestycją obowiązują zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które nie dopuszczają jakiejkolwiek zabudowy ze względu na zagrożenie powodziowe. Plan nie ustanawia również żadnych wyjątków co do możliwości legalizacji samowoli powstałych po jego uchwaleniu. Dodatkowo realizowana inwestycja przekracza ustaloną zapisami planu linię zabudowy, co wyklucza jej zalegalizowanie jako niezgodnej z tymże planem

Prawidłowo zatem organy działając w trybie legalizacyjnym związane były postanowieniami planu miejscowego i nie miały innej możliwości niż wydanie decyzji o nakazie rozbiórki, o której mowa w art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, skoro sporna inwestycja okazała się być sprzeczna z tym planem. Jedynie bowiem rozbiórka przedmiotowego budynku w całości skutecznie doprowadzi wykonane przez skarżącą roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. Brzmienie art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane jest jednoznaczne i nie może budzić żadnych wątpliwości.

Skoro zaś inwestorka z obiektywnych przyczyn nie była w stanie przedłożyć zaświadczenia o zgodności przedmiotowej inwestycji z planem miejscowym to należało wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1 ustawy. Żaden przepis Prawa budowlanego nie przewiduje w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki. Organ nie miał zatem podstaw do zalegalizowania przedmiotowego budynku w oparciu o inne dokumenty niż wymienione w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

Skarżąca podnosi, że realizowana inwestycja pokrywa się wymiarami z wcześniej istniejącą na nieruchomości zabudową, a nawet przedstawia w tym zakresie dowody z dokumentów. Sąd nie stwierdził aby organy kwestionowały to stanowisko strony. Słusznie jednak zarówno PINB w J. G. jak i DWINB nie przypisały tej okoliczności takiego znaczenia jak zdaje się oczekiwać strona. Skoro inwestorka dokonała rozbiórki istniejącego na terenie nieruchomości obiektu względnie jego części i w tym miejscu realizuje nowy, nawet o identycznych wymiarach czy parametrach, to mamy do czynienia z robotami budowlanymi wymagającymi pozwolenia na budowę. W sytuacji gdy na nowo realizowana inwestycja jest sprzeczna z planem miejscowym wykluczona jest jej legalizacja. Dla formalnoprawnej oceny poczynań inwestora fakt zachowania dotychczasowych wymiarów obiektu nie jest okolicznością wykluczającą wydanie nakazu rozbiórki. Próżno bowiem pośród przesłanek zawartych w art. 48 Prawa budowlanego doszukiwać się takiej, która stanowiłaby przykładowo, że zachowanie dotychczasowych wymiarów obiektu budowlanego wyklucza wydanie nakazu rozbiórki.

Na koniec trzeba wyjaśnić autorowi skargi, iż w sposób sprzeczny z treścią art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. dorobkiem doktryny i judykatury podniesiono zarzut braku w decyzji DWINB materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia. W ramach postępowania odwoławczego zapadła decyzją, którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymano w mocy decyzję PINB w J. G.. Rozstrzygnięcie tego rodzaju jest wyrazem podzielenia przez organ odwoławczy stanowiska organu I instancji zarówno co do samej treści sentencji decyzji jak i przyjętej podstawy prawnej, w tym co do prawa materialnego. Wystarczające jest zatem podanie w decyzji przepisu procesowego. Organ II instancji zamieszcza w podstawie prawnej przepis prawa materialnego ale tylko wówczas, gdy wydaje decyzje, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję umarza postępowanie I instancji w całości albo w części. Z takim przypadkiem jednak nie mamy do czynienia w badanym przypadku. Dodać w tym miejscu trzeba, że nawet sam autor skargi konstruując omawiany zarzut wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. akt IV SA/Wa 1433/08), który zapadł w sprawie gdzie organ odwoławczy wydał decyzję reformatoryjną.

Reasumując, należy stwierdzić, że skarżona decyzja organu odwoławczego została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie zachodzą przesłanki uzasadniające jej uchylenie, zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy należy uznać za kompletny i wyczerpujący, pozwalający na wydanie decyzji zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W zaskarżonej decyzji wskazano okoliczności i fakty, które zostały udowodnione, na których oparł się organ wydając swoje rozstrzygnięcie. Nie może być zatem mowy o naruszeniu wskazywanego przez stronę przepisu art. 107 § 3 k.p.a. ani innych przepisów procedury administracyjnej podanych w skardze.

W związku z powyższym, skargę jako niezasadną, należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a..