Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 165/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: srt. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 2 października 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi R. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 7 grudnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną z 27 kwietnia 2017 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy Ż. [...] z dnia 3 lutego 2015 r., na mocy której ustalone zostały dla K.W. warunki zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego z garażem na działce nr [...] położonej w P. (sprostowanej następnie postanowieniem tegoż [...] z dnia 30.06.2015 r.).

Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

Decyzją [...] z 3 lutego 2015 r. Burmistrz Gminy Ż. ustalił dla K.W. warunki zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego z garażem na działce nr [...] położonej w P. Decyzja ta nabyła przymiot ostateczności.

Postanowieniem z 30 czerwca 2015r. Burmistrz Gminy Ż. dokonał sprostowania powyższej decyzji, w ten sposób że "na stronie 1, w pkt. 5a: zamiast: "działka jest objęta ochroną konserwatorską dziedzictwa kulturowego" wpisuje się: "działka jest objęta ochroną konserwatorską dziedzictwa kulturowego - nie dotyczy"; Burmistrz działał z urzędu. Postanowienie to nabyło przymiot ostateczności.

Decyzją z 8 maja 2015 r. Burmistrz Gminy Ż. zmienił powyższą decyzję [...] z 3 lutego 2015r., w ten sposób że: w decyzji: na stronie 1, w pkt. 3a tiret piąte: zamiast: "wysokość budynku - do 9m" wpisuje się: "wysokość budynku - do 10m od naturalnych warstwie terenu" w analizie: na stronie 2, w pkt. 5.2a tiret piąte: zamiast: "wysokość budynku - do 9m" wpisuje się: "wysokość budynku - do 10m od naturalnych warstwie terenu". Burmistrz działał na wniosek KW. Decyzja ta nabyła przymiot ostateczności.

W dniu 27 czerwca 2016 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynął wniosek R.D. o stwierdzenie nieważności zarówno pierwszej jak i drugiej decyzji Burmistrza Gminy Ż.

Po wszczęciu postępowania nadzwyczajnego wskazało Kolegium, że przedmiotem niniejszego postępowania jest jedynie pierwsza decyzja Burmistrza Gminy Ż. (decyzja [...] z 3 lutego 2015 r.), a więc w niniejszym postępowaniu "nieważnościowym" weryfikowana jest jedynie decyzja pierwotna. Po zakreśleniu przedmiotu wskazało Kolegium że zakres orzekania w niniejszym postępowaniu może odbywać się jedynie w granicach określonych w art. 156 §1 pkt 1-7 k.p.a. a więc uprawnienia organu nadzoru sprowadzają się do weryfikacji (sprawdzenia), czy decyzja jest obarczona jedną z wad wyliczonych wyczerpująco w tymże art. 156 §1 pkt 1-7 k.p.a..

Dalej organ orzekający wskazał, że podstawę prawną dla kończącej postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy decyzji, stanowią przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a mianowicie przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz.647 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej rozporządzenie.

Po zacytowaniu stosownych przepisów ze wspomnianych aktów prawnych obowiązujących w dniu 3 lutego 2015 r., czyli w dniu wydania weryfikowanej decyzji Kolegium podkreśliło, że po przeprowadzeniu analizy decyzji Burmistrza Gminy Ż. z 3 lutego 2015 r. nie doszukało się w jej treści którejkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zdaniem Kolegium decyzja znajduje oparcie "Analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art.61 ust. 1-5 ustawy", która to "Analiza ..." została sporządzona stosownie do przepisów art. 53 ust.3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Z przedmiotowej "Analizy ..." wynika, że planowane przedsięwzięcie kontynuuje funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty i formę architektoniczną obiektów budowlanych, linię zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu.

Jeśli chodzi o postanowienie z 30 czerwca 2015r., na mocy którego Burmistrz Gminy Ż. dokonał sprostowania przedmiotowej decyzji to stało się ono częścią przedmiotowej decyzji. Kolegium zauważyło w związku z tym, że w "analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy znajduje się następujący zapis: "7..Warunki ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej: a)działka nie-jest objęta ochroną konserwatorską dziedzictwa kulturowego.". W ocenie Kolegium taka zmiana nie świadczy o którejkolwiek z wad wymienionych –w art. 156 §1 k.p.a., a w szczególności o wadzie "rażącego naruszenia prawa", o której mowa w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Kolegium wyjaśniło przy tym, że podstawowym warunkiem uznania, iż decyzja administracyjna dotknięta jest wadą "rażącego naruszenia prawa jest oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a treścią przepisu prawa. Z "rażącym naruszeniem prawa" nie mamy bowiem do czynienia w przypadku konieczności dokonywania wykładni prawa (vide: wyroki NSA: z dnia 26.09.2000r., V SA 2998/99, dostępny w Bazie Informacji Prawnej Lex nr 51249; z dnia 18.0ł.2002r., I S.A. 1509/00, dostępny w Bazie Informacji Prawnej Lex nr 81968; z dnia 11.08.2000r., III S.A. 1935/99, dostępny w Bazie Informacji Prawnej Lex nr 47008). Drugim warunkiem uznania, iż decyzja administracyjna dotknięta jest wadą "rażącego naruszenia prawa" jest to, że skutków społeczno-gospodarczych spowodowanych taką decyzją nie można zaakceptować z punktu widzenia wymagań praworządności. Nadto istotne znaczenie ma też waga przepisu, który został naruszony.

Zdaniem Kolegium wszystkie trzy wymagane warunki łącznie się nie zaktualizowały. Nadmieniło Kolegium, że wprawdzie przymiot strony w pierwotnym postępowaniu oraz w postępowaniu "zmieniającym" przysługiwał także R.D., albowiem będącą jego własnością działkę nr [...] oddziela od terenu inwestycji - działki nr [...] jedynie bardzo wąski pas terenu w postaci działki nr [...], to jednak brak udziału strony w postępowaniu administracyjnym nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (jest to natomiast podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego - art. 145 §1 pkt 4 k.p.a.).

W wyniku rozpoznania skargi wniesionej przez R.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 26 lipca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem sygn. akt II SA/Gd 656/17 z 23 maja 2018 r., uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku WSA w Gdańsku wskazał, że R.D. we wniosku z 23 czerwca 2016 r., zwrócił się o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy podnosząc, że decyzja ta, jak i decyzją ją zmieniająca zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa wskazując szereg okoliczności i argumentów które jego zdaniem przemawiają za zasadnością stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zdaniem skarżącego żaden z parametrów nowej zabudowy tj. linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej nie zostały ustalone zgodnie z prawem przez co inwestor ma swobodę zwiększenia lub zmniejszenia parametru szerokości elewacji frontowej o 20%. Nie podano przy tym prawidłowych i prawdziwych parametrów zabudowy sąsiedniej, nie przeprowadzono obliczeń średniej szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, pominięto wymóg konieczny dla ustalenia parametrów nowej zabudowy w myśl zasady dobrego sąsiedztwa. W rozumieniu § 8 rozporządzenia kąt nachylenia dachu jak i wysokość kalenicy muszą być określone jedną liczbą na podstawie analizy. W sporządzonej analizie podano natomiast nieprawdziwe parametry sąsiedniej zabudowy i nieprecyzyjne wielkości "około'. Wnioskodawca wskazał, ze dom na terenie działki nr [...] nie ma trzech kondygnacji. Część działki w promieniu 15m od zabytkowych drzew objęta jest ochroną Regionalnego Konserwatora Przyrody co na inwestora nakłada istotne ograniczenia w zakresie prowadzenia robót ziemnych, montażu i budowy urządzeń, budynków i budowli a organ ustalający warunki był zobowiązany do uwzględniania tych ograniczeń w wydawanych decyzjach. Brak uzgodnień Regionalnego Konserwatora Przyrody świadczy o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto ustalenia dot. skomunikowania działki nr [...] z drogą powiatową nr [...] naruszają wcześniej wydaną decyzję ostateczną wykluczającą możliwość lokalizacji bezpośredniego zjazdu, rażąco naruszone zostały też przepisy szczegółowe, które wykluczają możliwość bezpośredniego skomunikowania nowej zabudowy z drogą klasy G a niedostateczna widoczność na zjeździe powoduje zagrożenie w ruchu lądowym.

W związku z powyższym skarżący we wnioskach wskazywał konkretne powody dla których wydana decyzja rażąco narusza prawo i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno zbadać każdy z podniesionych przez wnioskodawcę argumentów, ocenić czy przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem prawa oraz rozważyć czy owe naruszenie przybrało charakter rażącego i czy w sprawie wystąpiła przesłanka z art. 156 §1 pkt. 2 k.p.a. Zarzucił Sąd, że Kolegium nie przeprowadziło szczegółowych ustaleń w w/w zakresie i nie przeprowadziło oceny poszczególnych zarzutów dot. naruszeń prawa w zakresie wyznaczenia parametrów nowej inwestycji. Stanowisko Kolegium nie zostało poparte właściwą argumentacją bowiem organ ten nie przeprowadził analizy wyszczególnionych przez wnioskodawcę zarzutów formułując ogólne wnioski w tym zakresie. Za nieuzasadnione WSA w Gdańsku uznał stanowisko wedle którego wady dot. naruszeń w zakresie wyznaczenia parametrów inwestycji z założenia nie mogą mieć charakteru rażących przez co nie mogą być skutecznie podnoszone w postępowaniu nieważnościowym. Jeżeli naruszenia w zakresie wyznaczenia parametrów inwestycji będą na tyle istotne, że ich skutki będą nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów praworządności naruszenie takie będzie miało niewątpliwie przymiot naruszenia rażącego. Organ powinien zbadać, czy podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczące naruszenia przepisów w zakresie poszczególnych parametrów planowanej inwestycji w tym linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej czy szerokości elewacji frontowej są zasadne a następnie ocenić ich charakter. Rozważenia wymaga też podnoszona przez wnioskodawcę kwestia dotycząca objęcia części działki ochroną Regionalnego Konserwatora Przyrody w związku z czym niezbędnym było przeprowadzenie uzgodnień z tym organem. Organ zaniechał ustalenia okoliczności, czy zgodnie z tym co podnosi strona przedmiotowy pomnik przyrody w części przedmiotowej działki faktycznie występuje i nie rozważył, czy uzgodnienia z właściwym Konserwatorem Przyrody były w niniejszej sprawie wymagane. Rozpoznając ponownie sprawę WSA w Gdańsku zobligował Kolegium do ponownego przeprowadzenia postępowania w ramach którego organ winien dokonać niezbędnych ustaleń faktycznych i oceny prawnej poszczególnych podniesionych przez stronę zarzutów rażącego naruszenia prawa.

Rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 23 maja 2018 r. Kolegium przeanalizowało przepis art. 156 § 1 k.p.a. i po ponownym przeprowadzeniu analizy decyzji własnej z 27 kwietnia 2017 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy Ż. o nr [...] z 3 lutego 2015 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwuklatkowego na dz.nr [...] poł w P., stwierdziło, że brak jest podstaw uzasadniających wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji własnej z 27 kwietnia 2017 r.

Zaznaczył organ II instancji, że ponowna analizy akt sprawy doprowadziła go do wniosku, że nie wszystkie parametry i wskaźniki nowej planowanej na dz.nr [...] inwestycji zostały określone w sposób wprost przewidziany przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego regulującymi wyznaczenie parametrów jak linia zabudowy, wskaźnik powierzchni zabudowy czy szerokość elewacji frontowej. Dodał organ, iż z założenia ewentualne wady analizy i błędna jej ocena przez organ decydujący skutkują naruszeniem które ze swej istoty nie nosi cech rażącego naruszenia prawa, jednak w sytuacji gdyby okazało się że wynik analizy jest w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji ustalającej warunki zabudowy lub gdy nowa zabudowa byłaby sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i w jakikolwiek sposób nie dawała się z nim pogodzić rozważyć należy czy w takiej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.

I tak w przypadku wyznaczenia linii zabudowy zgodnie z przepisami obowiązującego prawa Kolegium wskazało, iż zgodnie z decyzją Burmistrza Gminy Ż. z 3 lutego 2015 r. linia zabudowy w niniejszym przypadku wyznaczona została zgodnie z załącznikiem graficznym tej decyzji. Zgodnie z przepisem § 4 ust. 1 rozporządzenia co do zasady obowiązującą linię zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust.3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. (ust. 4).

Oceniając powyższe ustalenie przez pryzmat przesłanki nieważnościowej przewidzianej art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Kolegium stwierdziło, iż mimo braku szczegółowego odniesienia się do wyznaczenia linii zabudowy i wskazania w decyzji ustalającej warunki zabudowy, że linia ta została wyznaczona zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji brak jest podstaw do uznania, że decyzja ta w sposób rażący narusza przepisy prawa w tym zakresie obowiązujące. W sytuacji bowiem gdy z akt sprawy wynika, że wyznaczona na załączniku graficznym linia zabudowy została zakreślona w sposób pozwalający na stwierdzenie, iż linia zabudowy planowanej na działce nr [...] stanowi przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich brak było podstaw do uznania, że decyzja w sposób rażący narusza przepisy prawa. W rozumieniu przywołanego przepisu rozporządzenia linia zabudowy to linia powstała z przedłużenia istniejącej już zabudowy, w części najbardziej zbliżonej do drogi publicznej, wyznaczająca odległość od pasa drogowego co w niniejszej sprawie zostało zobrazowane na załączniku graficznym do decyzji ustalającej warunki zabudowy. W konsekwencji powyższego wyznaczając na załączniku graficznym do decyzji linię zabudowy organ dokonał wytyczenia na terenie nieruchomości planowanej przez inwestora inwestycji, obszaru znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Tak wyznaczona linia stanowi o kontynuacji linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich zlokalizowanych wzdłuż ul. G.

Dalej odnosząc się wyznaczenia parametru jakim jest przewidziana przepisem § 5 ust. 1 rozporządzenia wielkość powierzchni zabudowy Kolegium wskazało, iż zgodnie z tym przepisem co do zasady wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust.2). Z analizy akt niniejszej sprawy wynika, że wyznaczając ten parametr organ w pkt 3a decyzji ustalającej warunki zabudowy przyjął, że powierzchnia zabudowy wynosi do 15% powierzchni terenu podczas gdy z wyników przeprowadzonej przez uprawnionego urbanistę analizy dotyczącej warunków zabudowy dla terenu dz.nr [...] położonych w P. gmina Ż. wynika, że na działkach sąsiednich obszaru analizowanego wskaźnik ten kształtuje się na poziomie od około 2% do 25,10% dając średnio 14,77%. Powyższe ustalenie nie może przesądzać o rażącym uchybieniu przepisom obowiązującego prawa, ponieważ tak wyznaczony wskaźnik nie wyklucza tego, że planowana zabudowa będzie na poziomie średniej wielkości tego parametru zabudowy sąsiedniej, a więc zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia. Dodano, iż wartość wskaźnika zabudowy przyjęta w decyzji I instancji na poziomie do 15% powierzchni terenu oraz wartość tego parametru wynikająca z analizy są bardzo zbliżone, dlatego używając zwrotu "do 15% powierzchni terenu" w tym przypadku organ I instancji nie naruszył w sposób rażący przepisów prawa. Nie stwierdziło Kolegium by powyższe rozstrzygnięcie skutkowało sytuacją, w której istniałaby realna możliwość zrealizowania planowanej zabudowy przy przyjęciu parametrów znacznie odbiegających od średniej wartości tego wskaźnika w obszarze analizowanym.

Oceniając powyższe ustalenie przez pryzmat przesłanki nieważnościowej przewidzianej art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Kolegium stwierdziło, iż w świetle powyższych ustaleń, wyznaczony przez organ I instancji wskaźnik powierzchni zabudowy nie może przesądzać o wystąpieniu przesłanki rażącego naruszenia przepisów prawa w tym zakresie obowiązujących.

Dalej, odnośnie wyznaczenia parametru szerokości elewacji frontowej z rażącym naruszeniem § 6 rozporządzenia zdaniem organu II instancji ustalenia organu I instancji poczynione w tym zakresie również nie mogą przesądzać o rażącej wadliwości decyzji objętej postępowaniem nieważnościowym przewidzianej art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust.2).

Z analizy akt niniejszej sprawy wynika, że wyznaczając ten parametr organ w pkt. 3a decyzji ustalającej warunki zabudowy przyjął, że szerokość elewacji frontowej wynosi 14m +/- 20%, gdyż z wyników przeprowadzonej przez uprawnionego urbanistę analizy dotyczącej warunków zabudowy dla terenu dz.nr [...] poł. w P. gmina Ż. wynika że na działkach sąsiednich obszaru analizowanego parametr ten kształtuje się na poziomie od około 8m do 20m dając średnią 13,67m. Powyższe ustalenie oznacza, że przyjmując szerokość elewacji frontowej na w/w poziomie tj. z możliwością przyjęcia tolerancji do 20% organ I instancji nie dopuścił się naruszenia przepisu § 6 ust. 1 rozporządzenia, ponieważ przepis ten przewiduje że szerokość elewacji frontowej co do zasady wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego z tolerancją do 20%. Dodatkowo przepisy przywołanego rozporządzenia przewidują też możliwość wyznaczenia innej wielkości niż średnia wielkość szerokości elewacji frontowej.

Oceniając powyższe ustalenie przez pryzmat przesłanki nieważnościowej przewidzianej art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Kolegium stwierdziło, iż mimo braku szczegółowego odniesienia się do wyznaczenia szerokości elewacji frontowej w decyzji ustalającej warunki zabudowy, brak jest podstaw do uznania, że decyzja ta w sposób rażący narusza przepisy prawa w tym zakresie obowiązujące

Odnosząc się do zarzutu wnioskodawcy związanego z przyjęciem szerokości elewacji frontowej z tolerancją do 20% Kolegium wyjaśniło, że przywołany przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia wprost stanowi, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% w związku z czym zarzut ten nie może przesądzać o rażącym naruszeniu przepisów prawa. Nie zgodziło się tez Kolegium z wnioskodawcą by w niniejszej sprawie nie przeprowadzono obliczeń odnośnie średniej szerokości elewacji frontowej skoro z akt sprawy, w tym analizy dot. warunków zabudowy dla terenu działki nr [...] poł. w P., gmina Ż. o wynika, że ustalono jakie działki gruntowe z obszaru analizowanego zostały uwzględnione i jakie poszczególne parametry i wskaźniki zabudowy występują na terenie sąsiednim wyliczając średnią tych parametrów w tym szerokości elewacji frontowej.

Odnośnie wyznaczenia górnej krawędzi elewacji frontowej z naruszeniem przesłanki określonej § 7 rozporządzenia zdaniem organu II instancji brak jest podstaw do uznania by i w tym zakresie decyzja organu I instancji w sposób rażący naruszała przepisy obowiązującego prawa. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust.3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust.4).

W decyzji ustalającej warunki zabudowy z 3 lutego 2015r., przyjęto w pkt. 3a że wysokość zabudowy wynosi do 9m. Ustalenie to zapadło w wyniku o ustalenia analizy w której wykazano, że wysokość budynków występujących w sąsiedztwie planowanej zabudowy kształtuje się na poziomie ok. 2 kondygnacji (zgodnie z wnioskiem inwestora.). W uzasadnieniu decyzji ustalającej warunki zabudowy organ nie odniósł się co prawda do przyjętej wysokości planowanej zabudowy jednak wysokość budynku wnioskowana przez inwestora a określona decyzją na poziomie do 9 m jest na tym samym czy też zbliżonym poziomie co budynek o wysokości około 2 kondygnacji. Dodać należy, iż w budownictwie mieszkalnym przyjmuje się, że jedna kondygnacja wynosi zazwyczaj od 3 do 3,5m. W związku z powyższym nie ma podstaw by wskazane przez wnioskodawcę uchybienie w zakresie określenia wysokości planowanego zamierzenia budowlanego polegające na zamiennym posługiwaniu się pojęciami kondygnacji i wysokości zabudowy w metrach, miało charakter rażącego naruszenia prawa.

Odnośnie zarzutu dot. naruszenia § 8 rozporządzenia zgodnie z którym geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym należy wskazać, iż w decyzji ustalającej warunki zabudowy w oparciu o wyniki przeprowadzonej analizy określając ten parametr uwzględnił i określił rodzaj i stopień nachylenia połaci dachowych zgodnie z wynikami przeprowadzonej analizy w związku z czym brak jest podstaw uzasadniających kwestionowanie zastosowanej w tym zakresie przesłanki prawa.

Odnośnie zarzutu dotyczącego braku przeprowadzenia postępowania uzgadniającego z Regionalnym Konserwatorem Przyrody w związku z lokalizacją planowanej inwestycji na terenie, którego część zlokalizowana jest w promieniu 15m od zabytkowych drzew oraz wskazanego przez wnioskodawcę zarzutu rażącego naruszenia przepisów szczegółowych wykluczających możliwość bezpośredniego skomunikowania nowej zabudowy z drogą klasy G, zwróciło Kolegium uwagę, iż w uzasadnieniu kwestionowanej w trybie nieważnościowym decyzji organ I instancji wskazał, że decyzja zapadła po uzgodnieniu projektu decyzji m.in. z Zarządem Powiatu K. który postanowił o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej na dz.nr [...] inwestycji sąsiadującej z pasem drogowym drogi powiatowej [...] P. w zakresie dotyczącym lokalizacji zabudowy w odległości od drogi powiatowej, a także po uzgodnieniu decyzji ze Starostą K. jako organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych, który mając na uwadze położenie terenu planowanej inwestycji stwierdził, że grunty te nie podlegają ochronie w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W sprawie uwzględnione zostało też uzgodnienie Wojewódzkiego Konserwatora Zbytków. Wobec powyższego brak jest podstaw do uznania że decyzja o warunkach zabudowy z 3 lutego 2015 r. zapadła wbrew czy też z pominięciem wymaganych prawem uzgodnień uregulowanych art. 53 ust. 4 ustawy.

W świetle poczynionych ustaleń zdaniem Kolegium podnoszone we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy argumenty stanowiące w części powielenie zarzutów podnoszonych we wniosku nieważnościowym nie przesądzają o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu II instancji zakres i przedstawiona wyżej ocena wyników postępowania pierwszoinstancyjnego w wyniku którego odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy Ż. z 3 lutego 2015 r. nie mogła skutkować wydaniem decyzji innej niż decyzja o utrzymaniu w mocy decyzji własnej o sygn. akt [...] z 27 kwietnia 2017 r. Podkreśliło raz jeszcze Kolegium, iż w rozumieniu przywołanego na wstępie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. rażące naruszenie prawa to naruszenie o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, oczywiste, czyli takie, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia (naruszenie kwalifikowane) co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W świetle ustaleń poczynionych w niniejszej sprawie organ II instancji nie miał podstaw do stwierdzenia, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu a przekroczenie to ma charakter jasny i niedwuznaczny. "Charakterystyka zabudowy istniejącej na danym terenie w tzw. obszarze analizowanym, i określenie w odniesieniu do niej cech nowej zabudowy należy od wiedzy urbanistycznej. Ewentualne wadliwości analizy i ewentualna błędna jej ocena przez organ to takie naruszenia, które ze swej istoty nie noszą cech rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy można by mówić w przypadku, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej, potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej, albo gdyby planowana zabudowa była oczywiście sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i w jakikolwiek sposób nie dawała się z nim pogodzić" (wyrok WSA w Gdańsku sygn. akt II SA/Gd 25/18 z dnia 04.09.2018r., opubl. Lex nr 2547369).

Skargę na powyższą decyzję wniósł R.D. zarzucając naruszenie art. 7 Konstytucji R przez naruszenie art. 6, art. 7, art. 113 § 1, art. 10 § 1, art.78 § 1, art.79, art.81 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem". Wskazał skarżący także na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2, 3, 5, 6, i 7 k.p.a. Dalej wymienił skarżący decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 listopada 2012 r. sygn.. akt [...], rozporządzenia Wojewody nr [...] z dnia 10 kwietnia 1998r. (Dz. Urz Woj Nr 18 poz 59), ustawę o ochronie przyrody – art. 153 i art. 27 ust. 2 pkt a, rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie - § 9 ust. 1 pkt 4.

Uzasadniając wniesioną skargę podniósł skarżący, że:

linia nowej zabudowy została ustalona niezgodnie z § 4.1. oraz z decyzją SKO sygn. akt [...] z dnia 03.11.2014 r. Nie występują żadne przesłanki, by linia zabudowy była zgodna z najdalej położonym budynkiem z obszaru analizy zgodnie z § 4.1. rozporządzenia. Linia zabudowy została ustalona nie na podstawie obowiązującego prawa, lecz na podstawie postulatu inwestora, który wcześniej został odrzucony decyzją SKO sygn. akt [...] z dnia 03.11.2014 r.;

kwestionując wielkość powierzchni nowej zabudowy podkreślił, że nie przeprowadzono rzetelnej analizy i ustalono ten wskaźnik w przybliżeniu bez wymaganych obliczeń średniej z działek sąsiednich objętych analizą czym naruszono § 5 ust.1 rozporządzenia;

3) Szerokość elewacji frontowej ustalono niezgodnie z § 6.1 rozporządzenia oraz niezgodnie ze stanem faktycznym. Nie podano prawdziwych parametrów sąsiedniej zabudowy, nie wskazano prawidłowo elewacji frontowych na poszczególnych działkach, nie wykonano obliczeń średniej szerokości elewacji frontowej na sąsiednich działkach, podana wartość jest bezzasadnie zawyżona . Bez podstawy prawnej pozostawiono inwestorowi swobodę zmianę szerokości elewacji frontowej o +20%.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej parametr wymagany rozporządzeniem § 7.1 nie został ustalony czym rażąco naruszono przepisy prawa, nie przeprowadzono analizy, nie podano wartości dla budynków sąsiednich.

Parametr ten jest pomylony z innym wymaganym parametrem.

Geometria dachu - nie przeprowadzono rzetelnej analizy, wartości wskazane w analizie podane jako ok. 35 do 45 stopni są nieprawdziwe zwłaszcza w odniesieniu do budynku na działce nr [...]. Nie sprecyzowano również czy budynki mają asymetrycznie nachylone połacie dachu, czy też budynki mają dach o zmiennym kącie nachylenia, co jest mało prawdopodobne. Nie obliczono wartości średniej dla okolicznej zabudowy.

Ustalona wartość dla nowej zabudowy również nie jest wyznaczona jednoznacznie, czy dach ma być asmetrycznie nachylony jedna strona 35 a druga 45 stopni czy też w lecie kąt nachylenia ma wynosić 35 stopni a zimą w celu zmniejszenia obciążenia śniegiem nachylenie winno wynosić 45 stopni. Przepisy prawa jakim jest decyzja o warunkach zabudowy winna być jednoznaczna i wskazywać jednoznacznie kąt nachylenia połaci dachu.

6) Wysokość kalenicy ( mylona z wysokością elewacji frontowej) ustalono nieprawidłowo niezgodnie z wynikami analizy, którą przeprowadzono nierzetelnie , podając bardzo przybliżone wartości . Nie przedstawiono obliczeń i zawyżono wysokość czego dowodzą inne decyzje wydane dla sąsiednich nieruchomości które wskazują średnią wysokość na 8,5m .

Stosowanie jednostki "kondygnacja" nie jest dopuszczone przez przepisy rozporządzenia. Przyjęte wartości nie są wyrażone w legalnych jednostkach miary.

Wymogiem ustawowym jest określenie układu połaci(równoległy, prostopadły, dowolny, skośny) dachu czego nie uczyniono i naruszono przepisy art. 61. ust 7 pkt 5 ustawy.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest po spełnieniu łącznie pięciu warunków.

Kwestionując ustalony dostęp do drogi publicznej poprzez lokalizację bezpośredniego zjazdu na drogę [...] wskazał skarżący że jest niedopuszczalna z uwagi na brak wymaganej widoczności. Również §9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie wyklucza możliwość lokalizacji bezpośredniego zjazdu na drogę [...] z uwagi na zagrożenie bezpieczeństwa. Nie ustalono innego dojazdu do drogi publicznej zatem brak dostępu do drogi publicznej wyklucza możliwość wydania warunków zabudowy dla działki nr [...].

Odnosząc się do posiadanego przez nieruchomość uzbrojenia terenu wskazał skarżący, że uzbrojenie terenu biegnie wzdłuż pasa drogowego drogi powiatowej [...] i jest niedostępne z uwagi na zakaz wprowadzony rozporządzeniem Wojewody nr [...] z dnia 10 kwietnia 1998 r. (Dz. Urz Woj Nr 18 poz. 59) oraz punkt 5 decyzji [...] zakazującej prowadzenia wykopów zakładania instalacji naziemnych i podziemnych wznoszenia budynków i budowli w odległości mniejszej od 15 włącznie od drzew pomników przyrody. Naruszenie tego zakazu jest prawem karane, zatem wykonanie decyzji z 3 lutego 2015 r. poprzez wykonanie przyłączy do istniejących sieci wodnej, gazowej i elektrycznej powoduje popełnienie czynu zabronionego, co jest przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Brak dostępu do sieci uzbrojenia terenu uniemożliwia wydanie warunków zabudowy.

Argumentując niezgodność kontrolowanej decyzji z przepisami odrębnymi wskazał skarżący, że decyzja wadliwie statuuje, że działka [...] nie jest objęta przepisami o ochronie przyrody. Podlega ona zdaniem skarżącego ochronie i wymagała dokonania uzgodnień z Regionalnym Konserwatorem Przyrody, a takich uzgodnień nie ma.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze mylnie oceniło materiał dowodowy, brak uzgodnień z Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody pominięto, a inwestorowi nadano uprawnienia organu kształtującego ład przestrzenny.

Końcowo wskazał skarżący, że SKO naruszyło prawo strony do zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga okazała się nieuzasadniona.

Na wstępie wskazać należy, iż przedmiotowa sprawa na jej wcześniejszym etapie podlegała ocenie tutejszego Sądu, która zawarta została w prawomocnym wyroku z dnia 23 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 656/17.

Stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie (por. S. Hanausek [w:] System Prawa Procesowego Cywilnego, t. 3, Zaskarżanie orzeczeń sądowych, red. W. Siedlecki, Ossolineum 1986, s. 318). Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność), zostało uznane za błędne.

Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. S. Hanausek [w:] System..., red. W. Siedlecki, s. 319).

W przywołanym wyżej prawomocnym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zarówno w pierwotnie złożonym wniosku o stwierdzenie nieważności, jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżący wskazywał konkretne powody, dla których wydana decyzja rażąco narusza prawo i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno zbadać każdy z podniesionych przez Wnioskodawcę argumentów, ocenić czy przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem prawa oraz rozważyć, czy owe naruszenie przybrało charakter rażącego i czy w sprawie wystąpiła przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W zaskarżonej decyzji Organ nie dokonał takiej oceny. Organ stwierdził m.in., że decyzja organu I instancji zapadła w oparciu o ustalenia wynikające z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których jest mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Organ nie dokonał jednak szczegółowych ustaleń w tym zakresie i nie przeprowadził oceny poszczególnych zarzutów dotyczących naruszeń prawa w zakresie wyznaczenia parametrów nowej inwestycji.

Sąd za nieuzasadnione uznał stanowisko organu, że wady dotyczące naruszeń w zakresie wyznaczenia parametrów inwestycji, z założenia nie mogą mieć charakteru rażących, przez co nie mogą być skutecznie podnoszone w postępowaniu nieważnościowym. Błędnie przeprowadzona analiza urbanistyczno-architektoniczna może wykazywać cechy rażącego naruszenia prawa, a każdorazowo decydować o tym powinna, jak to wyjaśniał Organ, powołując się na dorobek orzecznictwa, przede wszystkim ocena skutków, jakie naruszenie to może za sobą pociągnąć. Jeżeli naruszenia w zakresie wyznaczenia parametrów inwestycji będą na tyle istotne, że ich skutki będą nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów praworządności, naruszenie takie będzie miało niewątpliwe przymiot naruszenia rażącego. Organ powinien zatem zbadać, czy podnoszone przez Skarżącego zarzuty dotyczące naruszenia przepisów w zakresie poszczególnych parametrów planowanej inwestycji w tym linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, czy szerokości elewacji frontowej są zasadne, a następnie ocenić ich charakter. Poza tym, Sąd podkreślił, że Skarżący podnosił kwestię objęcia części działki ochroną Regionalnego Konserwatora Przyrody , w związku z czym, w ocenie Strony, niezbędne było przeprowadzenie uzgodnień z tym organem. Rozpoznające sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze pominęło rozważenie tej kwestii. Organ zaniechał ustalenia okoliczności, czy zgodnie z tym co podnosi Strona, przedmiotowy pomnik przyrody na części przedmiotowej działki faktycznie występuje i nie rozważył, czy uzgodnienia z właściwym Konserwatorem Przyrody były w niniejszej sprawie wymagane.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd wyjaśnia, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 156 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji organ administracji kontroluje, czy przy wydawaniu decyzji wystąpiło naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a.

Wzruszenie ostatecznej decyzji, będące wyjątkiem od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji, powinno być poprzedzone przeprowadzeniem szczególnie wnikliwego postępowania, uwzględniającego w pełni przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 1992 r., sygn. akt III SA 907/92, Baza Orzeczeń Lex nr 59737). Organ administracji prowadzący postępowanie administracyjne obowiązany jest zatem przestrzegać zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, stosownie do treści art. 77 § 1 k.p.a., bowiem zgodnie z zasadą oficjalności obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy.

W ocenie Sądu w ponownie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym organ zastosował kryteria, o których wyżej mowa uwzględniając jednocześnie ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wydanym w sprawie prawomocnym wyroku tut. Sądu.

Jednocześnie należy mieć na uwadze, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, unormowana w art. 156 k.p.a. oraz przepisach następnych, stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Z tego względu przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji muszą być interpretowane w sposób ścisły czy wręcz ścieśniająco (wyrok NSA z 22 września 1999 r., IV SA 1380/97, LEX nr 47894; wyrok NSA z 10 listopada 1998 r., IV SA 912/97, LEX nr 45693; zob. także wyrok NSA z 29 czerwca 1999 r., IV SA 1889/97, LEX nr 47887; wyrok NSA z 29 czerwca 1999 r., IV SA 1066/97, LEX nr 48675). W orzecznictwie stwierdza się, że ich zaistnienie powinno być bezsporne i mieć oczywisty charakter, co podkreśla wyjątkowość tej instytucji.

W przedmiotowej sprawie skarżący jako przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy skarżący wskazał rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie dominuje pogląd, że dochodzi do niego, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest w oczywisty sposób sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008, nr 5, poz. 76). Tak więc cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z niebudzącą wątpliwości treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, LEX nr 47008, zob. także wyrok NSA z 27 października 1998 r., II SA 1202/98, LEX nr 41891; wyrok NSA z 12 grudnia 1988 r., III SA 481/88, niepubl.). Nie każde oczywiste naruszenie prawa może być uznane za rażące, jak również nie ma decydującego znaczenia to, jaki przepis został naruszony. Rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (zob. np. wyrok NSA z 28 czerwca 2011 r., II GSK 725/10, LEX nr 1083380; wyrok NSA z 29 czerwca 2011 r., II OSK 1046/10, LEX nr 1083498). Tak więc stwierdzone naruszenie prawa powinno mieć znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 17 września 1997 r., III SA 1425/96, "Poradnik VAT" 1998, nr 3, s. 24; wyrok SN z 20 czerwca 1995 r., III ARN 22/95, OSNAPiUS 1995, nr 24, poz. 297; wyrok NSA z 11 maja 1994 r., III SA 1705/93, "Wspólnota" 1994, nr 42, s. 16).

Zauważyć należy, iż skarżący uzasadniając stanowisko rażącego naruszenia prawa zarzucił, że żaden z parametrów nowej zabudowy nie został ustalony zgodnie z prawem. Stwierdził m.in., że decyzja z dnia 3 lutego 2015 r. zapadła z rażącym naruszeniem przepisów prawa, ponieważ: linia zabudowy została wyznaczona w sposób niezgodny z § 4 ust. 1 rozporządzenia, a nie na podstawie przepisów obowiązującego prawa; wielkość powierzchni zabudowy wyznaczona została w sposób niezgodny z § 5 ust. 1 rozporządzenia; brak jest obliczeń i rzetelnej analizy; szerokość elewacji frontowej została wyznaczona wbrew dyspozycji § 6 ust. 1 rozporządzenia, przez co inwestor ma swobodę zwiększenia lub zmniejszenia tego parametru o 20%; nie podano przy tym prawidłowych i prawdziwych parametrów zabudowy sąsiedniej, nie przeprowadzono obliczeń średniej szerokości elewacji frontowej; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono z naruszeniem § 7 ust. 1 rozporządzenia, pominięto wymóg konieczny dla ustalenia parametrów nowej zabudowy w myśl zasady dobrego sąsiedztwa. Wnioskodawca zarzucił także, że w rozumieniu § 8 rozporządzenia, kąt nachylenia dachu jak i wysokość kalenicy musi być jednoznacznie określony jedną liczbą na podstawie analizy. W sporządzonej analizie sprawy podano natomiast nieprawdziwe parametry sąsiedniej zabudowy i nieprecyzyjne wielości "około". Wnioskodawca wskazał, dom na terenie działki nr [...] nie ma trzech kondygnacji. Skarżący stwierdził, że część działki w promieniu 15 m od zabytkowych drzew objęta jest ochroną Regionalnego Konserwatora Przyrody co na inwestora nakłada istotne ograniczenia w zakresie prowadzenia robót ziemnych, montażu i budowy urządzeń, budynków i budowli, a organ ustalający warunki zabudowy był zobowiązany do uwzględniania tych ograniczeń w wydawanych decyzjach. Oświadczył, że brak uzgodnień Regionalnego Konserwatora Przyrody świadczy o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Wskazywał również, że ustalenia dotyczące skomunikowania działki nr [...] z drogą powiatową nr [...] naruszają wcześniej wydaną decyzję ostateczną wykluczającą możliwość lokalizacji bezpośredniego zjazdu, rażąco naruszone zostały też przepisy szczegółowe, które wykluczają możliwość bezpośredniego skomunikowania nowej zabudowy z drogą klasy G, a niedostateczna widoczność na zjeździe powoduje zagrożenie w ruchu lądowym.

Wskazane przez skarżącego okoliczności mogłyby zostać uznane za rażąco naruszające prawo jedynie w takiej sytuacji, gdyby treść decyzji o warunkach zabudowy pozostawała w sprzeczności z niebudzącą wątpliwości treścią przepisów w sposób powodujący, że decyzja taka nie mogła być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa.

Należy jednakże zauważyć, iż w zaskarżonej decyzji organ odniósł się do wszystkich kwestii podniesionych przez skarżącego, które w jego ocenie stanowią przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy.

Decyzja Burmistrza Gminy Ż. z dnia 3 lutego 2015 r., ustalająca na wniosek K.W. warunki zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego z garażem na działce nr [...] położonej w P. (sprostowana następnie postanowieniem tegoż organu z dnia 30 czerwca 2015 r.) wydana została na podstawie analizy urbanistycznej, o której mowa w art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm. – dalej jako u.p.z.p.). Z analizy tej wynika, że planowane przedsięwzięcie stanowi kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linię zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając sprawę w trybie postępowania nadzwyczajnego dotyczącego stwierdzenia nieważności tej decyzji zauważyło, iż nie wszystkie parametry nowej zabudowy zostały określone zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588 – zwanym dalej rozporządzeniem). Dotyczy to mianowicie wyznaczenia linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Jednakże szczegółowa ocena wyznaczonych parametrów nowej zabudowy dokonana w zaskarżonej decyzji prowadzi w ocenie Sądu do wniosku, iż zarówno wynik analizy nie jest w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji ustalającej warunki zabudowy, jak i nowa zabudowa nie jest sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i daje się z nim pogodzić. Wbrew stanowisku skarżącego ostateczna decyzja o warunkach zabudowy została wydana po uzgodnieniach z Zarządem Powiatu K. który postanowił o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji w zakresie lokalizacji zabudowy w odległości od drogi powiatowej, ze Starostą K. jako organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych. Wojewódzki Konserwator Zbytków postanowieniem z dnia 6 listopada 2014 r. umorzył postepowanie w tym zakresie z uwagi na to, iż teren planowanej inwestycji nie jest objęty żadna formą ochrony zabytków. Podobnie uczynił Konserwator Zabytków Powiatu K. postanowieniem z dnia 30 października 2014 r.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi wskazać należy, iż w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy linia zabudowy stanowi o kontynuacji linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich zlokalizowanych wzdłuż ul. G., co jest zgodne z § 4 ust 1 rozporządzenia. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wyznaczono na 15 % powierzchni terenu. Średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego wynosi 14,77 %. Zatem wskaźnik ten wyznaczony został w sposób nieznacznie odbiegający od regulacji § 5 ust. 1 rozporządzenia. Parametr określający szerokość elewacji frontowej ustalony został na 14m +/- 20%. Z wyników przeprowadzonej przez analizy wynika że na działkach sąsiednich obszaru analizowanego parametr ten kształtuje się na poziomie od około 8m do 20m dając średnią 13,67m. Zatem i ten parametr został ustalony w sposób nieznacznie odmienny od sposobu określonego w § 6 ust. 1 rozporządzenia. Wysokość zabudowy ustalono na maksymalnie 9 m. Z analizy urbanistycznej wynika, że wysokość budynków występujących w sąsiedztwie planowanej zabudowy kształtuje się na poziomie 2 i 3 kondygnacji. Zgodnie z § 72 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) wynika, że minimalna wysokość pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi wynosi w zależności od rodzaju pomieszczenia od 2 do 3,3 m. Natomiast przez kondygnację stosownie do § 3 pkt 16 przedmiotowego rozporządzenia należy rozumieć poziomą nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia.

W świetle powyższego za uzasadniony należy przyjąć pogląd przedstawiony w zaskarżonej decyzji, iż wysokość kondygnacji może wynosić do 3,5 m. Tym samym parametr wysokości zabudowy mimo, iż nie jest on wyznaczony zgodnie z § 7 rozporządzenia nie jest sprzeczny z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu.

Sąd nie podziela również zarzutu dotyczącego wyznaczenia geometrii dachu. Ten parametr wyznaczony został w decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy zgodnie z § 8 rozporządzenia odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż decyzja o warunkach zabudowy przede wszystkim ma rozstrzygnąć o dopuszczalności realizacji określonej inwestycji na objętym wnioskiem inwestora terenie, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla której nie został uchwalony miejscowy plan, jest dopuszczalna (wyrok NSA z 6.09.2013 r., II OSK 813/12, LEX nr 1559908). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13.12.2017 r., II OSK 717/17, LEX nr 2456034, podkreślił, że celem postępowania w przedmiocie wydania warunków zabudowy jest ustalenie dla planowanej zmiany zagospodarowania terenu, polegającej na budowie obiektu budowlanego, takich warunków w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu, które pozwoliłyby na włączenie danej inwestycji w ład przestrzenny okolicy. Natomiast kwestie związane z projektowaniem oraz realizacją planowanej inwestycji są ustalane na kolejnych etapach procesu inwestycyjnego. Dlatego też podniesione w skardze argumenty dotyczące lokalizacją wjazdu na drogę publiczną oraz przebiegu poszczególnych instalacji nie stanowią przedmiotu decyzji o warunkach zabudowy.

Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.