Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 816/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1, art. 54 par. 2 i par. 5
journal: Dz.U. 2019 poz 1438
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Asesor WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 listopada 2020 r. sprawy ze skargi A. N. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie oddalenia skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania egzekucyjnego w sprawie egzekucji obowiązku polegającego na rozbiórce wszystkich samowolnie wybudowanych części garażu dwustanowiskowego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W., działając na podstawie art. 54 § 5 w związku z § 2 i art. 17 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1438 z późn. zm.), oddalił skargi A. N. na przewlekłe prowadzenie postępowania egzekucyjnego w sprawie egzekucji obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym z dnia 1 czerwca 1998 roku (L.Dz. [...]), wynikającego z prawomocnej decyzji Wojewody W. Nr [...] z dnia [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] polegającego na rozbiórce wszystkich samowolnie wybudowanych części garażu dwustanowiskowego przy ul. [...] we W. (dawniej ul. [...]).

Z uzasadnienia postanowienia wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. prowadzi wobec M. S. postępowanie egzekucyjne w celu przymusowego wykonania nakazu rozbiórki wszystkich samowolnie wybudowanych części garażu dwustanowiskowego przy ul. [...] we W. Organ orzekający wyjaśnił przy tym, że decyzja nakazująca rozbiórkę, opisana na wstępie, była przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 15 grudnia 1997 r. (sygn. akt II SA/Wr 91/97) stwierdził nieważność decyzji organu odwoławczego w części dotyczącej ustalenia terminu rozbiórki, a w pozostałej części oddalił skargę.

Następnie organ podał, że pierwotnie postępowanie egzekucyjne w tej sprawie prowadził Prezydent W., który upomnieniem z dnia 31 marca 1998 roku (doręczonym zobowiązanemu w dniu 7 kwietnia 1998 roku) wezwał M. S. do wykonania obowiązku, opisanego powyżej, wskazując, że obowiązek ten w dniu 27 maja 1996 roku stał się wymagalny. Prezydent W. skierował również do M. S. tytuł wykonawczy z dnia 1 czerwca 1998 roku, który doręczono zobowiązanemu w dniu 3 czerwca 1998 roku, a ponadto postanowieniem z dnia [...] Nr [...] nałożył na M. S. grzywnę w celu przymuszenia.

Zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej wniesione przez zobowiązanego zostały odrzucone jako nieuzasadnione postanowieniem Prezydenta W. z dnia [...] Nr [...], utrzymanym w mocy postanowieniem D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...], utrzymującym w mocy również postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.

Skarga, której przedmiotem było opisane powyżej postanowienie odwoławcze, skierowana do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu przez M. S. została – po wcześniejszym oddaleniu wniosku o przywrócenie terminu do jej wniesienia – odrzucona postanowieniem z dnia 17 stycznia 2001 r.

Z dalszej części uzasadnienia wynika, że wobec tego, że rozbiórka nie została wykonana, a nałożona grzywna nie została zapłacona, na wniosek i w oparciu o tytuł wykonawczy Nr [...] z 29 czerwca 2009r. Naczelnik Urzędu Skarbowego W. P prowadzi działania w celu ściągnięcia grzywny w celu przymuszenia. W toku działań egzekucyjnych NUS zajął świadczenie emerytalne M. S. oraz prowadzi egzekucję z nieruchomości należącej do zobowiązanego.

Ponadto – jak wyjaśnił powiatowy organ nadzoru budowlanego – w okresie trwania postępowania egzekucyjnego M. S. oraz inne osoby podejmowały próby wzruszenia decyzji nakazującej egzekwowaną rozbiórkę. Decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, wywołuje skutki prawne i podlega wykonaniu, a M. S. kilkukrotnie składał oświadczenia o przystąpieniu do rozbiórki wskazując, że w takich okolicznościach należałoby wstrzymać czasowo postępowanie egzekucyjne. Wskazywał także na inne okoliczności, które jego zdaniem powinny skutkować wstrzymaniem prowadzonych wobec niego postępowań. Postępowania egzekucyjne nie zostały wstrzymane, a pomimo znacznego upływu czasu nakaz nie został wykonany.

Pismem z dnia 25 września 2017r. M. S. wystąpił z wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego ze względu na niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym wskazując, że prosi o umorzenie postępowania egzekucyjnego dotyczącego rozbiórki i uchylenie dokonanych w toku postępowania czynności egzekucyjnych, a w przypadku nie uwzględnienia ww. próśb o zastosowanie wykonania zastępczego.

Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił umorzenia przedmiotowego postępowania egzekucyjnego, a postanowieniem Nr [...] z dnia [...] odmówił uchylenia dokonanych czynności egzekucyjnych. Postanowienia te zostały utrzymane w mocy odpowiednio postanowieniami D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] oraz [...] z dnia [...].

Po przeanalizowaniu akt przedmiotowej sprawy organ powiatowy uznał, że w sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające zastosowanie wobec zobowiązanego kolejnego środka egzekucyjnego jakim jest wykonanie zastępcze i postanowieniem Nr [...] z [...] orzekł o zastępczym wykonaniu obowiązku na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego oraz wezwał do wpłacenia zaliczki na ten cel w wysokości 47 000 zł. Postanowienie o wykonaniu zastępczym doręczono [...].

W dniu 10 czerwca 2019r. do organu pierwszej instancji wpłynęło zażalenie M. S. na postanowienie o zastosowaniu wykonania zastępczego oraz zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej nadane w dniu 5 czerwca 2019r. w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu Prawa pocztowego.

Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. odmówił uwzględnienia zarzutu z uwagi na uchybienie terminu do jego wniesienia, a D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem Nr [...] z dnia [...] utrzymał w mocy postanowienie o odmowie uwzględnienia zarzutu z uwagi na uchybienie terminu do jego wniesienia oraz postanowieniem Nr [...] z dnia [...] utrzymał w mocy postanowienie Nr [...] z [...], którym orzeczono wobec M. S. zastępcze wykonanie ww. obowiązku na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego oraz wezwano go do wpłacenia zaliczki na ten cel.

Niezależnie od powyższego pismem z dnia 12 grudnia 2018r. DWINB przekazał do PINB skargę A. N. reprezentowanego przez pełnomocnika uzupełnioną pismem z 1 września 2018r. na przewlekłość postępowania egzekucyjnego w przedmiotowej sprawie wskazując, że należy ją zakwalifikować jako skargę złożoną na podstawie art. 54 § 2 u.p.e.a. Zgodnie z powołanym artykułem skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego przysługuje oprócz zobowiązanemu również wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym, a także podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu w wykonaniu obowiązku. Odrębne pismo w ww. trybie wpłynęło także do Prezydenta W. 7 sierpnia 2019r. i zostało przekazane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 14 sierpnia 2019r.

Następnie organ orzekający zwrócił uwagę, że skargi kierowane przez A. N., w tym również skargi przekazane przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i Prezydenta W., wiążą zarzut przewlekłości postępowania egzekucyjnego z długością okresu czasu, w jakim jest ono prowadzone i tym, że dotychczas egzekwowany obowiązek nie został wykonany. Stanowisko to nie jest jednak uzasadnione. Przewlekłości postępowania egzekucyjnego nie można utożsamiać z długością okresu w jakim jest ono prowadzone. Na czas trwania postępowania egzekucyjnego znaczący wpływ ma bowiem m.in. opór zobowiązanego przed wykonaniem nakazu, liczba składanych przez niego wniosków i związana z tym konieczność wydania stosownych rozstrzygnięć, korzystanie przez zobowiązanego z przysługujących mu środków zaskarżenia, czy też brak majątku z którego można byłoby zaspokoić powstałe roszczenia i bez przeszkód przystąpić do egzekucji w trybie wykonania zastępczego. Takie okoliczności są niezależne od organu egzekucyjnego i z tych względów nie można czynić mu zarzutu przewlekłości postępowania egzekucyjnego. Ponadto w skargach przekazanych przez DWINB i Prezydenta W. skarżący wskazuje, że choć zobowiązany od lat nie wykonał decyzji nakazowej to organ ograniczył się do minimalnych działań, bez realnych skutków dla zobowiązanego t.j. nałożył grzywnę, której zobowiązany sobie po prostu nie wpłacił oraz został zobowiązany do wpłaty zaliczki na wykonanie zastępcze, której także nie wpłacił. Takie twierdzenia są również nieuprawnione. Organ wskazał, że choć udzielając informacji publicznej w zakresie w jakim było to możliwe informował skarżącego, że w pozostałym zakresie nie jest uprawniony do przychylenia się do jego wniosków, ponieważ sprowadzałoby się to do szczegółowego zrelacjonowania podmiotowi trzeciemu przebiegu postępowania egzekucyjnego i udostępnienia mu całości akt sprawy to na podstawie udzielonych informacji publicznych skarżący ma wiedzę o rozstrzygnięciach wydanych w toku postępowania egzekucyjnego w tym też, że grzywna w celu przymuszenia z uwagi na brak jej zapłaty jest egzekwowana przez Naczelnika Urzędu Skarbowego, a postanowienie o wykonaniu zastępczym wzywające do wpłaty zaliczki na poczet jego kosztów jest przedmiotem zażalenia rozpatrywanego przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Natomiast jeśli chodzi o zaliczkę na poczet kosztów wykonania zastępczego to zobowiązany nie został upomniany do jej wpłaty oraz nie została ona przekazana dotąd do przymusowego ściągnięcia z uwagi na zawieszenie postępowania egzekucyjnego z mocy prawa po wniesieniu zarzutów.

W dalszej argumentacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. – motywując stanowisko przyjęte w sprawie – wskazał, że wobec zobowiązanego zastosowano wszystkie środki egzekucyjne jakie mogły zostać zastosowane w celu doprowadzenia do wykonania nakazanej rozbiórki. Grzywna w celu przymuszenia nie została dotąd przymusowo ściągnięta, jednak jest ona systematycznie egzekwowana, a egzekucja w tej sprawie w wyniku działań organu jest prowadzona w zakresie wszystkich znanych składników majątkowych zobowiązanego. Orzeczono także wykonanie zastępcze, w wyniku którego nakazana rozbiórka zostanie wykonana za zobowiązanego, ale na jego koszt i niebezpieczeństwo. Wykonanie zastępcze musi zostać jednak poprzedzone wpłatą bądź też przymusowym ściągnięciem zaliczki na poczet jego kosztów. Organ nie dysponuje bowiem środkami finansowymi w wysokości pozwalającej na wykonanie zastępcze nakazanej rozbiórki. Działania związane z pobraniem zaliczki zostaną rozpoczęte niezwłocznie po tym jak będzie to tylko możliwe. Grzywna w celu przymuszenia miała być formą nacisku mającą na celu zmuszenie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego sposobu zachowania, charakter ten potwierdzają przepisy art. 125 i 126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Dolegliwość finansowa, o której mowa powyżej związana jest zatem z możliwością utraty środków pieniężnych w wysokości nałożonej grzywny. Dlatego też stosowanie tego środka egzekucyjnego sprowadza się zarówno do nałożenia grzywny (w pierwszym etapie) jak i do jej przymusowego ściągnięcia (w drugim etapie) jako konsekwencji nie zastosowania się w zakreślonym terminie do obowiązku wykonania rozbiórki i zapłaty grzywny. Dodatkowo organ orzekający wyjaśnił, iż niejednokrotnie podmioty, na które nakładano grzywny w celu przymuszenia przystępowały do faktycznego wykonania nakazu na etapie, w którym rozpoczęto jej przymusowe ściąganie, bądź też tuż po tym jak została ona przymusowo ściągnięta dzięki czemu po wykonaniu nakazu w całości mogły ubiegać się o jej zwrot. Nie można zatem z góry zakładać, iż grzywna w celu przymuszenia będzie nieskuteczna. Organ podkreślił przy tym, iż postępowanie egzekucyjne i stosowane w jego toku środki egzekucyjne nie są karą za niezastosowanie się do egzekwowanego obowiązku lecz służą doprowadzeniu do jego realizacji. W niniejszej sprawie faktyczna przymusowa egzekucja grzywny w celu przymuszenia choć już pierwsze działania w tym celu zostały podjęte przez Prezydenta W. tuż po jej nałożeniu, a obecnie są kontynuowane została wszczęta ze znacznym opóźnieniem po licznych monitach. Powodem takiego stanu były okoliczności leżące po stronie Naczelnika Urzędu Skarbowego oraz kwestie dotyczące majątku zobowiązanego. Kwestie dotyczące przebiegu przymusowego ściągania nałożonej grzywny nie mogą być szczegółowo relacjonowane z uwagi, iż dotyczą życia prywatnego zobowiązanego. Postawa zobowiązanego dowodzi, że nie zamierza wykonać nakazu i że sytuacja w tym zakresie nie ulegnie zmianie nawet po przymusowym ściągnięciu nałożonej grzywny. Z tego względu oprócz przymusowego ściągania nałożonej grzywny orzeczono wykonanie zastępcze, a czynności egzekucyjne w celu doprowadzenia wykonania nakazanej rozbiórki będą prowadzone do osiągnięcia zamierzonego skutku.

Opisane powyżej postanowienie zostało zaskarżone w całości przez A. N., zastępowanego przez pełnomocnika, która w zażaleniu wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia i uwzględnienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania egzekucyjnego.

Po rozpatrzeniu zażalenia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] Nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu postanowienia organu opisał czynności podejmowane przez organy w toku postępowania egzekucyjnego z zachowaniem ich chronologii, przedstawił stanowisko organu pierwszej instancji przyjęte przy orzekaniu w sprawie, a następnie wyjaśnił że zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 54 § 5 w związku z § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stosownie do których zobowiązanemu przysługuje skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora oraz skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. Na przewlekłość postępowania egzekucyjnego skarga przysługuje również wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym, a także podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu w wykonaniu obowiązku. W sprawie ww. skarg postanowienie wydaje organ egzekucyjny, a na postanowienie o oddaleniu skargi przysługuje zażalenie.

Organ podkreślił, że ustawodawca nie precyzuje, co należy rozumieć pod pojęciem "przewlekłość postępowania" i ocenę pozostawia uznaniu organu rozpoznającego skargę. Zgodnie z utrwalonym poglądem, przewlekłości postępowania egzekucyjnego nie można wprost utożsamiać z łącznym czasem trwania postępowania egzekucyjnego. Można o niej mówić tylko wówczas, gdy organ egzekucyjny nie podejmuje czynności zmierzających do wyegzekwowania obowiązku, uwzględniając czas niezbędny do podjęcia tych czynności, a więc, gdy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne z przyczyn leżących po stronie organu (wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r. sygn. akt II FSK 6/11, wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2010 r. sygn. akt. II FSK 1803/09). Przewlekłość ma również miejsce gdy organ podejmuje czynności egzekucyjne opieszale lub podejmuje czynności które nie zbliżają go do zakończenia postępowania.

Ponadto organ wskazał, że skarżący w swoich pismach wiąże fakt przewlekłości postępowania egzekucyjnego z długością okresu w jakim jest ono prowadzone i tym, że dotąd egzekwowany obowiązek nie został wykonany oraz wskazuje, że choć zobowiązany od lat nie wykonał decyzji nakazowej to organ egzekucyjny ograniczył się do minimalnych działań, bez realnych skutków dla zobowiązanego t. j. nałożył grzywnę, której zobowiązany sobie po prostu nie wpłacił oraz został zobowiązany do wpłaty zaliczki na wykonanie zastępcze, której także nie wpłacił.

Zdaniem organu odwoławczego - przenosząc powyższe na grunt omawianej sprawy - stwierdzić należy, iż przedmiotowe postępowanie egzekucyjne prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. niewątpliwie jest rozciągnięte w czasie, lecz nie wynika to z winy organu egzekucyjnego. W ocenie organu odwoławczego, zobowiązany do wykonania wskazanego w tytule wykonawczym z dnia 1 czerwca 1998r. (L. Dz. [...]) wynikającego z prawomocnej decyzji Wojewody W. Nr [...] z dnia [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...]obowiązku polegającego na rozbiórce wszystkich samowolnie wybudowanych części garażu dwustanowiskowego przy ul. [...] we W. (dawniej ul. [...]) - M. S. podejmuje czynności, które przedłużają prowadzone postępowanie egzekucyjne (szczegółowo zostały one opisane powyżej).

Organ wskazał też, że wobec zobowiązanego zastosowano wszystkie środki egzekucyjne jakie mogły zostać zastosowane w celu doprowadzenia do wykonania nakazanej rozbiórki, a czas prowadzenia niniejszego postępowania egzekucyjnego wynika w głównej mierze z braku majątku zobowiązanego, z którego można byłoby pobrać grzywnę w celu przymuszenia. Stosowanie tego środka egzekucyjnego jest dwuetapowe. Pierwszy etap stanowi zagrożenie koniecznością zapłaty grzywny w przypadku niewykonania obowiązku we wskazanym terminie. Drugi etap to egzekucja należności z tytułu grzywny w celu przymuszenia i związane z tym uciążliwości. Na każdym z tych etapów zobowiązany może wykonać nakaz i uniknąć konieczności zapłaty grzywny i ubiegać się o jej umorzenie lub zwrot w całości lub w części. Początkowe ustalenia właściwego miejscowo Naczelnika Urzędu Skarbowego wskazywały, że zobowiązany nie dysponuje majątkiem z którego ww. należność mogłaby zostać zaspokojona.

Następnie w wyniku działań Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i zmiany stanu faktycznego przystąpiono do egzekucji grzywny w celu przymuszenia poprzez egzekucję, ze świadczenia z zaopatrzenia emerytalnego. Rozpoczęto też egzekucję z nieruchomości stanowiącej własność zobowiązanego. Pomimo takich działań przez cały okres trwania postępowania egzekucyjnego grzywna w celu przymuszenia nie została ściągnięta w całości, a zgodnie ze stanowiskiem Naczelnika Urzędu Skarbowego nieruchomość stanowiąca własność zobowiązanego nie nadaje się do sprzedaży.

W przedmiotowej sprawie aktualnie orzeczono także wykonanie zastępcze, w wyniku którego nakazana rozbiórka zostanie wykonana za zobowiązanego, ale na jego koszt i niebezpieczeństwo. Wykonanie zastępcze musi zostać jednak poprzedzone wpłatą bądź też przymusowym ściągnięciem zaliczki na poczet jego kosztów z powodów wskazanych przez organ pierwszej instancji.

Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że podstawowym celem skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do załatwienia prowadzonej przez organ sprawy, tj. wyegzekwowanie obowiązku nałożonego na zobowiązanego (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2016r. sygn. akt VII SA/Wa 1205/15).

Odnosząc się do argumentów zażalenia organ ponownie wskazał, że przewlekłości postępowania egzekucyjnego nie można wprost utożsamiać z łącznym czasem trwania postępowania egzekucyjnego, a tylko taki zarzut podnosi Żalący się, zatem nie sposób z tej przyczyny uwzględnić przedmiotowego zażalenia.

Na postanowienie powyżej opisane wniesiona została przez A. N. skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W petitum skargi działająca imieniem skarżącego pełnomocnik zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu (w skardze decyzji) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 54 § 1 i § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji na skutek oczywiście błędnego stwierdzenia, że w sprawie nie występuje przewlekłość, w sytuacji gdy decyzja nie została wyegzekwowana przez organy od ponad 20 lat, a w sprawie występują okresy całkowitej bezczynności wynoszące 8 lat (tak długa całkowita bezczynności występuje w sprawie dwukrotnie);

b) art. 7 i 80 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji

poprzez uznanie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw dla stwierdzenia przewlekłości działań organów, gdy tymczasem jest to stanowisko rażąco błędne, skoro organy nie potrafiły w ciągu ponad 20 lat doprowadzić do wykonania decyzji administracyjnej, z czego przez łącznie 16 lat ( 2 razy po 8 lat) organy nie podejmowały żadnych czynności, a działania w sprawie zostały podjęte dopiero po składaniu przez skarżącego licznych pism (ponagleń, wniosków) do organu egzekucyjnego i wierzyciela - co wskazuje, że tylko wskutek tych pism działania w sprawie zostały podjęte, bo prawdopodobnie okres całkowitej bierności w sprawie istniałby nadal.

Powołując się na tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącego wniosła o:

"1. uchylenie decyzji organu I i II instancji i stwierdzenie przewlekłości postępowania;

2. zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa

procesowego według norm prawem przepisanych."

Uzasadniając żądanie skargi pełnomocnik wskazała m.in., że zaskarżone postanowienie należy uznać za błędne i to w sposób rażący, a wadliwość tego postanowienia dotyczy oceny materiału dowodowego, czyli de facto oceny działań organów w sprawie. Skarżący nie kwestionuje natomiast rozważań prawnych organu.

Oczywistość skargi skarżącego wynika wprost z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Z lektury tego uzasadnienia wynikają bowiem następujące wnioski:

a) decyzja podlegająca wykonaniu została wydana w 1996r., a więc 23 lata temu - jest to niemal ćwierć wieku.

Już to samo świadczy o przewlekłości działania organów. Przez ten niezmiernie długi czas wszelkie ewentualne przeszkody prawne, faktyczne i inne powinny być wyeliminowane, a decyzja dawna temu powinna być wykonana.

Brak działań doprowadzających do niewykonania decyzji przez niemal ćwierć wieku to okoliczność wręcz szokująca. Podważa to wszelkie zasady dotyczące Państwa Prawa, skutecznego i szybkiego działania organu administracji, zasad praworządności.

b) Z uzasadnienia wynika, że w sprawie występowały dwa bardzo długie okresy, w których organy nie robiły dosłownie nic - było to w okresie od 2001r. do 2009r. (8 lat !) oraz w okresie od 2009r. do 2017r. (kolejne 8 lat!)

To łącznie 16 lat całkowitej bezczynności. W sprawie wówczas nie działo się nic. Organu nie działały, nie wykazywały żadnego zainteresowania, by doprowadzić do wykonania decyzji, przy czym okresy przewlekłości czy bezczynności występowały częściej.

Ta bezczynność organów w żadne sposób nie jest wytłumaczalna. Jest to rażące naruszenie prawa, lekceważenie sowich obowiązków przez organy.

Jest niedopuszczalne by organ nie wykonywał swoich obowiązków przez 16 lat. To sytuacja rażącej przewlekłości, a wręcz całkowitej bezczynności.

Te okoliczności są oczywiste, wynikają z akt i przesądzają o tym, że skarga Skarżącego musi być uznana za zasadną.

W doręczonej Sądowi w dniu 18 grudnia 2019 r. odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i odwołał się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, podając w uzupełnieniu, że treść skargi nie zawiera podstaw do jej uwzględnienia w trybie samokontroli.

Zarządzeniem Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z dnia 10 sierpnia 2020 r. wydanym na podstawie § 21 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 5 sierpnia 2015 roku – Regulaminu wewnętrznego urzędowania wojewódzki sądów administracyjnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1177) sprawa została wyznaczona do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Stosownie do art. 184 (in limine) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności administracji publicznej.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych oznaczonych konstytucyjnie jako inne sądy administracyjne, określone zostały m.in. treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2176) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) i polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami procedury administracyjnej, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja (postanowienie albo inny akt) została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (postanowienia albo innego aktu) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto - zgodnie z treścią art. 134 § 1 wskazanej ustawy - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a stosownie do art. 135 powołanej powyżej ustawy procesowej, Sąd może stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala - odpowiednio - w całości lub części (art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Dokonując w rozpoznawanej sprawie kontroli zaskarżonego postanowienia z uwzględnieniem wskazanego wcześniej kryterium legalności Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie, co uprawniało Sąd do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny Sądu było postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] (Nr [...]) utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] (Nr [...]), orzekające o oddaleniu skarg na przewlekłość postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec M. S. – zobowiązanego do wykonania rozbiórki wszystkich samowolnie wybudowanych części garażu dwustanowiskowego przy ul. [...] we W.

Możliwość wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania egzekucyjnego wynikała – w dacie orzekania przez organy – z art. 54 § 1 i § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stosownie do których zobowiązanemu przysługuje skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora oraz skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego, która przysługuje również wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym, a także podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu w wykonaniu obowiązku.

Przewlekłość postępowania, o której stanowi przywołany powyżej przepis nie została zdefiniowana w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W orzecznictwie sądowym wskazuje się jednak, że o przewlekłości można mówić wówczas, gdy organ egzekucyjny nie podejmuje czynności zmierzających do wyegzekwowania obowiązku, uwzględniając czas niezbędny do podjęcia tych czynności, zatem w przypadkach, gdy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne z przyczyn leżących po stronie organu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1803/09).

Judykatura administracyjna przyjęła, że przewlekłe prowadzenie postępowania istnieje z reguły wówczas, gdy w określonym przepisami terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy prowadzi wprawdzie postępowanie w sprawie, jednakże mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności, ponieważ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu lub podejmuje czynności ponowne albo zbędne.

O przewlekłości postępowania można mówić w sytuacji, gdy postępowanie jest prowadzone opieszale, niesprawnie i nieskutecznie lub też podejmowane przez organ czynności mają cechy czynności zbędnych, pozbawionych dla sprawy znaczenia albo nieistotnych dla jej załatwienia (np. wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych: w Warszawie z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt II SAB/Wa 303/17, w Rzeszowie z dnia 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SAB/Rz 1/18).

Należy też zwrócić uwagę na wskazanie ustawodawcy zawarte w art. 37 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego obowiązującym od dnia 1 czerwca 2017 r., który ma odpowiednie zastosowanie w związku z art. 18 powoływanej wcześniej ustawy egzekucyjnej, stanowiącym że jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy to oznacza to przewlekłość.

Przewlekłość w postępowaniu egzekucyjnym należy zatem utożsamiać z wadliwym działaniem organu egzekucyjnego w sytuacji, gdy istnieją warunki do przeprowadzenia skutecznej egzekucji.

Istotne też jest, że korzystanie przez stronę ze środków odwoławczych i zaskarżenia, choroba strony czy też brak majątku z reguły przedłużają postępowanie, niekiedy w znaczący sposób, jednak nie powodują jego przewlekłości w rozumieniu ustawowym, którą utożsamiać należy wyłącznie z wadliwym działaniem organu egzekucyjnego (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1803/09).

Uznać zatem należy, że stwierdzenie, czy w sprawie doszło do przewlekłości postępowania wymaga w szczególności przeprowadzenia oceny terminowości i prawidłowości czynności podejmowanych w toku sprawy egzekucyjnej z jednoczesnym uwzględnieniem charakteru sprawy oraz stopnia jej faktycznej i prawnej zawiłości, a także zachowania stron postępowania.

W judykaturze administracyjnej sugerowane jest też odwołanie się – poprzez zastosowanie art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – do zasady szybkości, wnikliwości i prostoty postępowania, sformułowanej w art. 11 kpa oraz do zasady stosowania najmniej uciążliwych dla zobowiązanego środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązków (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 28/20).

Jednocześnie podkreśla się specyfikę czynności egzekucyjnych i niemożność stosowania wprost przepisu art. 35 kpa określającego terminy załatwienia spraw.

Istotne jest również, że zgodnie z poglądami prezentowanymi w orzecznictwie administracyjnym nawet nie budzące wątpliwości długotrwałe prowadzenie postępowania egzekucyjnego nie jest równoznaczne z przewlekłością, o jakiej mowa w art. 54 § 1 ustawy egzekucyjnej (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 356/18; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 696/19).

W ocenie Sądu materiał sprawy uprawnia do stwierdzenia, że organy egzekucyjne podejmowały wymagane czynności mające na celu doprowadzenie do wykonania przez zobowiązanego egzekwowanego obowiązku.

Z analizy chronologii czynności wynika, że decyzja orzekająca w ostateczny sposób o nakazie rozbiórki wszystkich samowolnie wybudowanych części garażu dwustanowiskowego przy ul. [...] we W. wydana została przez Wojewodę W. [...] (Nr [...]), a skarga na tą decyzję została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu z dnia 15 grudnia 1997 roku (sygn. akt II SA/Wr 91/97).

Jednocześnie Sąd orzekł wówczas o nieważności zaskarżonej decyzji w części dotyczącej ustalenia terminu rozbiórki.

Prezydent W., działający pierwotnie jako organ egzekucyjny upomnieniem z dnia 31 marca 1998 r. (doręczonym M. S. dnia 7 kwietnia 1998 r.) wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku wskazując, że stał się on wymagalny w dniu 27 maja 1996 r. Natomiast w dniu 3 czerwca 1998 r. zobowiązanemu doręczony został tytuł wykonawczy wystawiony przez Prezydenta W. w dniu 1 czerwca 1998 r.

Wobec niewykonania obowiązku organ ten postanowieniem z dnia [...] orzekł o nałożeniu na M. S. grzywny w celu przymuszenia, która również nie została przez zobowiązanego dobrowolnie uiszczona.

Po przejęciu uprawnień organu egzekucyjnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. organ ten w dniu 29 czerwca 2009 r. wystawił tytuł wykonawczy dotyczący orzeczonej wobec zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia, a Naczelnik Urzędu Skarbowego W.-P. przystąpił do jej przymusowego wyegzekwowania.

Egzekucja była prowadzona ze świadczenia emerytalnego zobowiązanego, a obecnie jest prowadzona z jego nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że działania w tym zakresie podejmowane przez Prezydenta W. jako organu egzekucyjnego były nieskuteczne, a nieskuteczność powodowana była przede wszystkim trudnościami w ustaleniu składników majątkowych zobowiązanego, wobec których możliwe byłoby skierowanie egzekucji.

Materiał sprawy wskazuje również na szczególną aktywność zobowiązanego w korzystaniu ze wszystkich uprawnień procesowych, środków odwoławczych i innych środków zaskarżenia, które wymagały rozpatrzenia przez właściwe organy i sądy administracyjne, co wielokrotnie uniemożliwiało kontynuowanie czynności postępowania egzekucyjnego z zachowaniem racjonalnych odstępów czasowych i optymalnego toku i powodowało długotrwałe przerwy w ciągu czynności procesowych organu egzekucyjnego. Taka sytuacja nie powoduje jednak, że postępowanie może być obarczone wadą przewlekłości, tak samo, jak nie można czynić zobowiązanemu zarzutu, że korzysta ze wszystkich przyznanych mu ustawowo gwarancji i praw procesowych w celu ochrony własnego interesu prawnego i faktycznego.

Istotne też jest, że wobec okoliczności istniejących w sprawie organ egzekucyjny uznał za zasadne zastosowanie wobec zobowiązanego wykonania zastępczego na jego koszt i niebezpieczeństwo. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. orzekł o tym środku egzekucyjnym postanowieniem z dnia [...] (Nr [...]), doręczonym zobowiązanemu w dniu [...], zawierającym w swej treści wezwanie do wpłacenia zaliczki w kwocie 47 000 zł na koszty wykonania zastępczego.

W odniesieniu do tego orzeczenia M. S. również podjął wszystkie możliwe działania procesowe, umożliwiające jego weryfikację w tym wniósł zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie art. 33 § 1 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, powodując tym zawieszenie z mocy prawa postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 35 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ten skutek procesowy spowodował również niemożność skierowania do zobowiązanego upomnienia do wpłaty zaliczki na poczet kosztów wykonania zastępczego oraz niemożność przystąpienia do jej przymusowego wyegzekwowania. Prawidłowo przy tym organy orzekające wskazują, że uzyskanie przez organ egzekucyjny kwoty zaliczki na poczet kosztów wykonania zastępczego poprzez dobrowolne jej uiszczenie przez zobowiązanego albo wyegzekwowanie w trybie ustawowym jest warunkiem zarządzenia wykonania orzeczonego obowiązku w warunkach wykonania zastępczego.

Zasadnie też organy właściwe instancyjnie podają, że w okolicznościach istniejących w tej sprawie wobec zobowiązanego wykorzystano wszystkie środki egzekucyjne, jakie mogły być zastosowane w celu doprowadzenia do wykonania nakazu rozbiórki.

Zdaniem Sądu organ egzekucyjny zachował też prawidłową kolejność stosowanych wobec zobowiązanego środków egzekucyjnych tj. w pierwszej kolejności grzywnę w celu przymuszenia, a następnie – wobec jej nieskuteczności – wykonanie zastępcze.

Należy w tym miejscu rozważań zwrócić uwagę, że z treści art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, że organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku środków, te, które są najmniej uciążliwie dla zobowiązanego. Sformułowana w tym przepisie zasada niezbędności (konieczności) wymaga ograniczenia organu w jego działaniach do niezbędnego zakresu ingerencji w sferę praw i wolności podmiotu zobowiązanego.

Oznacza to, że jeżeli określony cel, którym jest wykonanie konkretnego obowiązku można osiągnąć przy wykorzystaniu kilku środków, to – zgodnie z nakazem ustawodawcy – obowiązkiem organu egzekucyjnego jest zastosowanie (wybór) środka w ocenie organu najłagodniejszego, czyli prowadzącego do minimalnej, odpowiadającej kryteriom niezbędności, ingerencji w sferę prawną jednostki. Wskazuje to jednocześnie na wymóg doboru środka działania, który prowadzi do osiągnięcia wskazanego celu i w określonej hierarchii środków nakazuje wybór takiego, który umożliwia osiągnięcie celu regulacji przy znikomej dolegliwości dla adresata działań organu. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie typizuje środków egzekucyjnych jako mniej lub bardziej dolegliwie, ale przy ocenie stopnia dolegliwości poszczególnych środków można uwzględniać ich usystematyzowanie wynikające z art. 1a pkt 12 lit. b ustawy egzekucyjnej.

W wyliczeniu w nim zawartym grzywna w celu przymuszenia poprzedza wykonanie zastępcze.

Można zatem uznać, że ustawodawca w tym przepisie dokonuje hierarchizacji środków egzekucyjnych, a kryterium przyjętej kolejności stanowi stopień dolegliwości danego środka egzekucyjnego (por. R. Hauser, Z. Leoński, Egzekucja administracyjna, Komentarz do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Warszawa 1995).

Niezależnie od tego jednak oceny w tym zakresie dokonuje organ egzekucyjny z uwzględnieniem stanu faktycznego prowadzonego postępowania egzekucyjnego.

Zdaniem Sądu dokonana przez organ egzekucyjny ocena, że mniej dolegliwym środkiem w okolicznościach niniejszej sprawy jest grzywna w celu przymuszenia, która została zastosowana wobec zobowiązanego jako pierwsza nie jest wadliwa.

Prawidłowo też – w ocenie Sądu – organ egzekucyjny zastosował kolejny pod względem dolegliwości środek egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym tj. wykonanie zastępcze dla skutecznego zakończenia postępowania egzekucyjnego poprzez wykonanie orzeczonego nakazu rozbiórki.

W uznaniu Sądu w okolicznościach jakie zaistniały w sprawie przedmiotowego postępowania egzekucyjnego, mimo jego długotrwałości nie można ocenić jako prowadzonego w sposób przewlekły. Organy egzekucyjne po wszczęciu postępowania egzekucyjnego podejmowały czynności właściwe dla kolejnych etapów, uwzględniając skutki procesowe wykorzystywanych przez zobowiązanego środków zaskarżenia. Jak wyjaśniono już wcześniej w uzasadnieniu organu egzekucyjnego nie można obciążać konsekwencjami podejmowanych przez uprawnione podmioty czynności procesowych i korzystaniem przez nie z przysługujących uprawnień.

Zdaniem Sądu organy egzekucyjne nie podejmowały czynności zbędnych, czy zmierzających do przedłużenia postępowania. Nie można też utożsamiać nieskuteczności postępowania egzekucyjnego z przewlekłością. Za przewlekłe uznać bowiem należy takie postępowanie, w którym podejmowane czynności miały charakter pozorny, bądź zostały przedłużone w czasie ponad miarę i w efekcie nie umożliwiały doprowadzenia do wykonania obowiązku, czyli skutecznego zakończenia postępowania.

Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – uznając, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa – stosownie do art. 151 powołanej we wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.