Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3005/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.), Sędzia del. NSA Janina Kosowska, , Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 września 2012 r. sygn. akt II SA/Po 356/12 w sprawie ze skargi P. M. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; 2. zasądza od Gminy Tarnowo Podgórne na rzecz Piotra Mazurka kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 7 września 2012 r., II SA/Po 565/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Poznaniu oddalił skargę P. M. na uchwałę Rady Gminy Tarnowo Podgórne z 16 marca 2004 r. nr XXIX/174/2004 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Pismem z 19 stycznia 2012 r. P. M. wezwał, w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 z późn. zm., dalej: Usg), Radę Gminy Tarnowo Podgórne do usunięcia naruszenia prawa w uchwale nr XXIX/174/2004 z 16 marca 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Obszaru Chronionego Krajobrazu i terenów przyległych dla Gminy Tarnowo Podgórne – część Lusowo, III L 9 ZP, wskazując że uchwała narusza jego interes prawny, jako właściciela działki nr [...] w L. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony z licznymi i rażącymi błędami formalnymi, co w konsekwencji uzasadnia jego uchylenie oraz przystąpienie do sporządzania nowego planu.

W odpowiedzi na wezwanie uchwałą nr XXVI/291/2012 z 28 lutego 2012 r. Rada Gminy Tarnowo Podgórne odmówiła zmiany powołanej uchwały z 16 marca 2004 r., uznając, że nie narusza ona ani uprawnienia, ani interesu prawnego skarżącego. W uzasadnieniu swego stanowiska organ zauważył, że skarżona uchwała nie naruszać ma interesu prawnego skarżącego, gdyż nabył on nieruchomość przy ul. [...] w L. w 2008 r. W dacie wejścia w życie omawianego planu miejscowego nie przysługiwało mu zatem żadne prawo do tej nieruchomości, które kwestionowana przez niego uchwała mogłaby ograniczyć lub naruszyć. Interes prawny P. M. powstał bowiem w momencie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jest nim ukształtowany.

P. M. zaskarżył kwestionowaną przez siebie uchwałę do WSA w Poznaniu, zarzucając jej naruszenie przepisów procedury planistycznej, a w szczególności art. 10, art. 13, art. 18, art. 25 powołanej ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm., zwana dalej Uzp). Skarżący wniósł zarazem o stwierdzenie nieważności uchwały z 16 marca 2004 r.

W odpowiedzi na skargę z 24 kwietnia 2012 r. Rada Gminy Tarnowo Podgórne wniosła o jej odrzucenie, względnie oddalenie.

W motywach wyroku oddalającego skargę WSA w Poznaniu stwierdził, że interes P. M. prawny lub uprawnienie w rozumieniu art. 101 ust. 1 Usg nie zostały naruszone ani w chwili uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani w chwili wejścia w życie przedmiotowej uchwały, ani nawet w chwili nabycia nieruchomości, objętej kwestionowaną w skardze uchwałą z 16 marca 2004 r. Przywołując rozbieżne poglądy prezentowane w judykaturze, sąd wojewódzki nie podzielił poglądu o możliwości wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego przez nabywcę nieruchomości, który dokonał transakcji jej nabycia już po wejściu w życie uchwały planistycznej. Zdaniem sądu I instancji obowiązujące w chwili podejmowania źródłowej uchwały przepisy Uzp przewidywały dwa środki prawne – protest i zarzuty, a zaskarżeniu podlegała dopiero uchwała podjęta w przedmiocie protestu lub zarzutu. Z akt sprawy wynikało, że poprzednik prawny skarżącego nie wniósł zarzutu, to zaś skutkuje tym, że obecnie skarżący nie może skutecznie kwestionować postanowień zawartych w zaskarżonej uchwale. Dla skuteczności wniesienia skargi nie uznano powołania się przez skarżącego na przepisy art. 55³, art. 140 K.c. oraz art. 6 ust. 2 ustawy z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dla sądu wojewódzkiego sam fakt bycia właścicielem nie gwarantuje skarżącemu prawa zabudowy swej nieruchomości, skoro treść tego prawa kształtują m. in. ustalenia planistyczne. Skoro P. M. zakupił nieruchomość w 2008 r., to musiał być świadomy ograniczeń w jej zabudowie określonych planem, który wszedł w życie w 2004 r. Zdaniem sądu wiedza skarżącego o przeznaczeniu nieruchomości w momencie jej nabycia wyklucza skuteczne naruszenie swojego interesu prawnego lub uprawnienia w źródłowej uchwale.

W ocenie sądu I instancji również wskazywane przez skarżącego naruszenia procedury planistycznej nie mogły stanowić źródła naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia. Zdecydowana większość podnoszonych przez niego uchybień nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Zgromadzony materiał dowodowy, zdaniem składu orzekającego WSA w Poznaniu, pozwala stwierdzić, że Rada Gminy Tarnowo Podgórne w toku uchwalania przedmiotowego planu miejscowego spełniła w stopniu wystarczającym wymogi ustawowe związane z udziałem społeczeństwa (liczne zawiadomienia, obwieszczenia i komunikaty w prasie lokalnej) oraz organów administracji publicznej (opinie i uzgodnienia), a sama uchwała z 16 marca 2004 r. jest dostatecznie jasna i nie budzi istotnych zastrzeżeń, tak w części tekstowej (sugerowany przez skarżącego brak definicji), jak i graficznej (wskazywany przez niego brak symboli i linii rozgraniczających). Ponadto uznał, że sygnalizowane przez P. M. naruszenia przepisów formalnych nie dają w żadnym razie podstaw do wywodzenia jego interesu prawnego lub uprawnienia, które miałoby charakter osobisty i realny.

W skardze kasacyjnej P. M. zaskarżono ww. wyrok w całości i zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błąd w ustaleniach prawnych, skutkujący uznaniem przez WSA w Poznaniu, że skarżący nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu aktu prawa miejscowego, tj. przedmiotowej w sprawie uchwały. Skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego orzeczenia i wydanie orzeczenia wskazującego, że skarżący posiada interes prawny w przedmiotowej sprawie, w przypadku braku podstaw do wydania orzeczenie o w/w treści - o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego wg norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym w wysokości 450 zł.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołano, że kwestionowanym wyrokiem oddalono skargę P. M. wniesioną na podstawie art. "101 § 1" Usg, wywodząc że nie posiada on interesu prawnego, nadto nie posiada uprawnienia do występowania ze skargą w oparciu o art. 23 i 24 Uzp w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Strona skarżąca podnosi, że istnienie interesu prawnego skarżącego jest opierane przede wszystkim na art. 140 K.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może z wyłączeniem innych osób korzystać z rzeczy zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Dalej stwierdza, że sąd I instancji właściwie przywołał art. 33 Uzp oraz art. 6 ust. 1 ustawy "o zagospodarowaniu przestrzennym" z 2003 r., w którym określone są ramy wykonywania prawa własności, to niemiej jednak, należy, zdaniem strony przywołać pojęcie granic władztwa planistycznego gminy, która zobowiązana jest do zachowania w planowaniu przestrzennym zasady proporcjonalności, oznaczającej zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki.

Błędnie sąd wojewódzki miał przyjąć, że interes prawny skarżącego do zakwestionowania planu zagospodarowania przestrzennego winien istnieć w chwili uchwalenia tego planu. Naruszać ma to art. 101 Usg. Nadto poprzednik skarżącego nie skorzystał z uprawnień do zaskarżenia uchwały planistycznej, skoro żaden z przepisów Uzp, czy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym takiego rozwiązania nie przewiduje. Zasadnie przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2012 r., II OSK 51/12, jednak błędnie odniesiono się do zagadnienia interesu prawnego w kontekście jego aktualności. W ocenie skarżącego kasacyjnie istotą przywołanych tez orzeczeń było stwierdzenie, że prawo do wniesienia skargi w trybie art. 101 Usg przysługuje następcy prawnemu. Nie można z kolei wiązać przywołanych przez sąd I instancji orzeczeń ze środkami odwoławczymi w toku postępowania o uchwalenie planu miejscowego. Dywagacje WSA w Poznaniu na temat tego, czy poprzednik prawny skarżącego wniósł protest lub zarzut w trybie Uzp w aspekcie dopuszczalności obecnej skargi na uchwałę planistyczną zdaniem Kasatora "urąga wymiarowi sprawiedliwości". Sąd administracyjny nie jest uprawniony do wprowadzenia takiego ograniczenia do wniesienia skargi na plan miejscowy, uzależniając go od uprzednio wyczerpania trybu skorzystania ze środków przewidzianych w toku prowadzenia prac planistycznych na podstawie przepisów Uzp.

W odpowiedzi Rady Gminy Tarnowo Podgórne na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Żądanie zawarte w skardze kasacyjnej "zmiany zaskarżonego orzeczenia i wydanie orzeczenia wskazującego, iż skarżący posiada interes prawny w przedmiotowej sprawie" nie znajduje uzasadnienia w przepisach Ppsa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna jest oparta na usprawiedliwionych podstawach, co uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu.

Niezależnie od uchybień i usterek w zakresie poprawności uzasadnienia skargi kasacyjnej (brak precyzji w powoływaniu tytułów ustaw, myleniu paragrafów z ustępami), z jej wywodów wynika, że zasadniczą kwestią jest ocena trafności wykładni art. 101 ust. 1 Usg i afirmowania przez sąd wojewódzki poglądu, wedle którego następca prawny właściciela nieruchomości, nie ma interesu prawnego do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli nabył on nieruchomość w chwili, gdy plan ten już obowiązywał, a ponadto jego poprzednik prawny nie wnosił uprzednio zarzutu w trybie art. 24 ust. 2 Uzp. Zdaniem WSA w Poznaniu nabycie przez P. M. nieruchomości objętej ustaleniami planistycznymi kwestionowanej przezeń uchwały wyklucza możliwość przyjęcia, że plan ten narusza jego interes prawny lub uprawnienie w rozumieniu art. 101 ust. 1 Usg. Stanowiska tego nie podziela Naczelny Sąd Administracyjny.

W niniejszej sprawie skarga została wniesiona na podstawie art. 101 Usg. Przepis powyższy stanowi następująco: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego" (ust. 1), "Przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił" (ust. 2), "Skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę" (ust. 2a), "W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym" (ust. 3), "W sprawach, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio art. 94" (ust. 4). Istotą sprawy jest dokonanie wykładni art. 101 ust. 1 Usg. Niesporne jest, że skarżący wniósł skargę we własnym imieniu, skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, w sprawie tej nie orzekał uprzednio sąd administracyjny. W judykaturze wielokrotnie wskazywano, że skarga wnoszona na podstawie art. 101 ust. 1 Usg nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi chociażby w interesie publicznym. Sąd w tym składzie podziela to stanowisko wyrażane w judykaturze, wedle którego skarga złożona w powyższym trybie nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 marca 2013 r., I OSK 1761/12, Baza Orzecznicza Lex nr 1311573). Skarżący musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi on udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Jak to wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 czerwca 2012 r. (II OSK 790/12, Lex nr 1212683) naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki. Do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 Usg nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 maja 2012 r., II OSK 574/12, Lex nr 1217253). Prawo do wniesienia na podstawie art. 101 ust. 1 Usg skargi do sądu przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Naruszenie zatem interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki.

Zasadniczym motywem, dla którego WSA w Poznaniu skargę oddalił, było przekonanie, że P. M. nie mógł skutecznie wnieść skargi, skoro nie był właścicielem nieruchomości w dacie uchwalania planu miejscowego zatwierdzonego kwestionowaną uchwałą. Sąd I instancji uznał, że skarżący nie ma interesu prawnego w sprawie, a w konsekwencji nie ma legitymacji czynnej do wniesienia skargi. Z uwagi na bezsporną w sprawie okoliczność, że skarżący stał się właścicielem nieruchomości już po dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały z 16 marca 2004 r., przyjęto iż treść jego prawa własności do nieruchomości była już w momencie jej nabycia zdeterminowana na skutek uchwalenia planu. Stąd interes prawny skarżącego, wynikający z prawa własności do nieruchomości (art. 140 K.c.) w ocenie sądu wojewódzkiego nie został naruszony w rozumieniu art. 101 ust. 1 Usg.

Nie sposób zaakceptować tezy WSA w Poznaniu, należy za to podzielić zarzut skargi kasacyjnej, że sąd I instancji naruszył wskazany przepis prawa materialnego - art. 101 ust. 1 Usg poprzez jego błędną wykładnię. Z przepisów cyt. ustawy nie wynika, aby interes prawny skarżącego oraz jego naruszenie, o którym mowa w art. 101 musiało istnieć w dacie wejścia w życie uchwały organu gminy. Związek pomiędzy własną indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej a zaskarżoną uchwałą musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia obowiązku w dacie wniesienia skargi. Przepis art. 101 ust. 1 Usg wskazuje jedynie na warunek wniesienia skargi po wcześniejszym bezskutecznym wezwaniu właściwego organu, będącego autorem zaskarżonego aktu do usunięcia zarzucanego naruszenia. Przepis ten, będący szczególną regulacją w stosunku do art. 52 i 53 ustawy Ppsa określa jedynie warunki, jakie muszą zostać spełnione, aby można mówić o skutecznym wniesieniu skargi na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ.

Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela te stanowiska prezentowane w judykaturze, wedle których nabycie nieruchomości w okresie, gdy zaskarżona uchwała już obowiązuje nie uniemożliwia następczo zaskarżenia jej w trybie art. 101 Usg i wykazania, że postanowienia tej uchwały naruszają interes prawny strony skarżącej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 listopada 2009 r., II OSK 1192/09, Lex nr 587192 oraz z 10 sierpnia 2011 r., II OSK 1093/11, Lex nr 1068952). Warunkiem do skutecznego wniesienia skargi jest to, aby poprzednik prawny nabywcy nieruchomości nie korzystał z przysługujących mu uprawnień do zaskarżenia takiej uchwały. Aktualny właściciel nieruchomości ma legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 Usg na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która weszła w życie przed nabyciem nieruchomości, jeśli dotychczasowy właściciel (dotychczasowi właściciele) nie skorzystał z tego uprawnienia w stosunku do tej uchwały (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 kwietnia 2010 r., II OSK 186/10, ONSAiwsa 2011, nr 3, poz. 55, LEX nr 673867). Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie nie podziela natomiast poglądu zaaprobowanego przez sąd wojewódzki, a prezentowanego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2009 r. (II OSK 1715/08, Lex nr 574684), opartego na przyjęciu, że przy wykładni art. 101 ust. 1 Usg w aspekcie istnienia legitymacji do wniesienia skargi, decydujące znaczenie ma data wejścia w życie kwestionowanej uchwały. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2012 r., II OSK 51/12 (Lex nr 1252094) trafnie wskazano, że nowy właściciel nieruchomości wstępuje w prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym wynikające z uprawnień, o jakich mowa w art. 101 ust. 1 Usg, które posiadał poprzedni właściciel. Dotychczasowy właściciel wraz ze zbyciem nieruchomości traci na rzecz nowego właściciela, będącego jego następcą prawnym, niezrealizowane uprawnienie z art. 101 ust. 1 Usg. Z dniem zbycia nieruchomości legitymacja skargowa w zakresie uprawnień, z których zbywca nieruchomości nie skorzystał, przechodzi na nabywcę. To zaś oznacza, że aktualny właściciel nieruchomości posiada legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 Usg na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która weszła w życie przed nabyciem nieruchomości, jeśli dotychczasowy właściciel (lub właściciele) nie skorzystał z tego uprawnienia w stosunku do tej uchwały. Stanowisko takie bierze pod uwagę konstytucyjne prawo do sądu oraz konstytucyjnie chronione prawo własności. Właściciel może korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa i rozporządzać rzeczą w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego (art. 140 K.c.). Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 Konstytucji RP). Konieczność uwzględnienia tych przepisów, sprawia, że nie można przyjmować takiej wykładni omawianego przepisu, która powodowałby, że właściciel nieruchomości nie mógłby korzystać z prawnej ochrony swoich praw, w tym poprzez wniesienie skargi do sądu administracyjnego na akt prawa miejscowego naruszający jego prawo własności. W cyt. wyroku wskazano jednoznacznie, że wykładnia literalna, celowościowa i funkcjonalna przepisu art. 101 ust. 1 Usg nie upoważnia do takiej interpretacji tego przepisu, która łączyłaby legitymację skargową wyłącznie z prawem własności istniejącym w dacie wejścia w życie aktu prawa miejscowego. Także zasada prawa do sądu przemawia za przyjęciem stanowiska, że legitymacja skargowa przysługuje również tym podmiotom, które w przyszłości tj. po dniu uchwalenia i wejścia w życie aktu prawa miejscowego staną się adresatem postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Takie stanowisko jest także aprobowane w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 5 czerwca 2013 r., II SA/Bd 270/13, Lex nr 1351485).

Sąd I instancji wprawdzie przyjął, że interes prawny skarżącego mógł mieć swe źródło w treści art. 140 K.c., to jednak błędnie uznał, że wobec faktu nabycia przezeń nieruchomości już po wejściu w życie kwestionowanej uchwały planistycznej już ta sama okoliczność powoduje, że ten interes prawny w rozumieniu przepisu art. 101 Usg nie może być naruszony. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, aby można było stwierdzić czy interes prawny P. M. został naruszony, należało rozważyć wpływ przepisów planu uchwalonego zaskarżoną uchwałą na treść jej prawa własności do nieruchomości położonej na terenie objętym zapisami tego planu, czego sąd I instancji prawidłowo nie uczynił.

Uzasadniony jest zarzut błędnej wykładni art. 101 ust. 1 Usg w aspekcie podnoszonej przez sąd wojewódzki argumentacji, że poprzednik skarżącego kasacyjnie nie korzystał z konstrukcji zarzutu, przewidzianej dyspozycją art. 24 ust. 2 Uzp, to zaś ma uniemożliwiać obecnemu właścicielowi skuteczne wniesienie skargi na uchwałę w przedmiocie zatwierdzenia planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 24 ust. 1 Uzp zarzut mógł wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu. Zarzut należało wnieść na piśmie w terminie nie dłuższym niż 14 dni, po upływie okresu wyłożenia projektu (art. 24 ust. 2 Uzp), o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzygała rada gminy w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne, zaś wnoszący zarzut mógł zaskarżyć taką uchwałę do sądu administracyjnego, w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia (art. 24 ust. 3 i 4 Uzp). W literaturze wskazywano, że przy pomocy zarzutu kwestionuje się nie sam plan zagospodarowania przestrzennego, ale jego projekt, nie posiadający jeszcze mocy prawnej (por. J. Zimmermann, Zarzuty i protesty w procedurze planowania przestrzennego, "Samorząd Terytorialny" 1996, Nr 10, s. 20). Uchwała rady gminy w przedmiocie zarzutu stanowiła indywidualne rozstrzygnięcie zamykające procedurę rozstrzygania o losie wniesionego środka prawnego – zarzutu. Miała zatem osobny, niezależny od przygotowanego planu, byt prawny i sama wywierała określone skutki prawne. Teza prezentowana w kwestionowanym skargą kasacyjną wyroku, jakoby brak wniesienia przez poprzednika prawnego P. M., zarzutu, uniemożliwiała mu skuteczne zaskarżenie uchwały w przedmiocie zatwierdzenia planu zagospodarowania przestrzennego, jest z gruntu chybiona. Żaden z przepisów Uzp nie warunkował skuteczności wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie zatwierdzenia planu, uprzednim wniesieniem zarzutu w sprawie projektu planu. Przeszkodą we wniesieniu skargi na uchwałę o zatwierdzeniu planu zagospodarowania przestrzennego byłby wyłącznie uprzedni wyrok oddalający skargę poprzednika prawnego skarżącego (por. art. 101 ust. 2 Usg).

O tym, czy kwestionowana uchwała narusza interes prawny P. M. winien rozstrzygnąć sąd wojewódzki ponownie rozpoznający sprawę, dokonując rozważań odnośnie wpływu ustaleń planistycznych w aspekcie treści prawa własności nieruchomości należącej do skarżącego, a położonej na terenie objętej ustaleniami planu. To ustalenie dopiero będzie warunkowało rozpatrzenie innych zarzutów skargi.

Z powyższych względów i na zasadzie art. 185 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 Ppsa.