Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1378/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Wodne prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28, 77 par. 1, 80, 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 2 pkt 2, 28 ust. 2, 29 ust. 2 pkt 9, 30 ust. 1 pkt 2, 52, 61, 66
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 134 par 1, 135, 145 par 1 pkt 1 lit. "c", 210
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 62 ust. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 30 marca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2012 roku sprawy ze skargi M. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie prowadzenia robót budowlanych związanych z powiększeniem zbiornika wodnego uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]r., Nr [...] (znak: [...])[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art.138 § 1 pkt 3, art. 127 § 1 oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – po rozpatrzeniu odwołania M. P., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...]r., Nr [...] (znak: [...]), umarzającej jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie prowadzenia robót budowlanych związanych z powiększeniem zbiornika wodnego na nieruchomości położonej w miejscowości L. nr [...] w gminie L., na działce o nr ewid. [...]) – umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż pismem z dnia 10 lipca 2006r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., M. P. wniósł między innymi o wszczęcie postępowania dotyczącego "nielegalnie wybudowanych stawów" na działkach o nr ewid. [...] i [...], będących w posiadaniu B. C. (działka nr [...]) oraz I. W. (działka nr [...])". W dniu 17 sierpnia 2006r. organ szczebla powiatowego przeprowadził oględziny na nieruchomość w L., na działce nr ewid [...], ustalając w oparciu o okazany akt notarialny Rep. [...] z dnia 4 lutego 1983r. oraz postanowienie Sądu Rejonowego dla Ł. – W. z dnia 14 grudnia 2005r., iż nieruchomość stanowi współwłasność B. C., M. C. oraz T. C.. Stwierdzono wówczas, iż na nieruchomości znajduje się między innym zbiornik wodny o wymiarach 24m x 22m. W toku oględzin B. C. oświadczyła do protokołu, iż "staw istniał na działce nr ewid. [...] w momencie przejęcia nieruchomości. W roku 2005 staw został oczyszczony, wyszlamowany i pogłębiony" bez zmiany jego obrysu. B. C. złożyła nadto do akt sprawy oświadczenie I. W. – właścicielki nieruchomości sąsiedniej oraz H. S. – właścicielki nieruchomości do roku 1981. I. W. oświadczyła, iż staw na działce nr [...] "istniał zawsze odkąd pamiętam. Pani B. C. w roku 2005 jedynie wykonała jego oczyszczenie, a także umocnienie grobli, między innymi grobli, która przebiega wzdłuż granicy naszych działek". Natomiast H. S. oświadczyła, iż w momencie zbywania nieruchomości tj. w roku 1981 na działce nr [...] "istniał przed rzeczką staw". Dodatkowo w protokole czynności kontrolnych zawarto zapis, iż "staw jest podłączony do rowu 5001". Zapoznany z treści, protokołu M. P. nie wnosił zastrzeżeń ani uwag do przytoczonych powyżej ustaleń organu pierwszej instancji.

Dalej organ wskazał, iż 2 dniu 24 sierpnia 2006r. do organu stopnia podstawowego wpłynęło pismo B. A. – poprzedniego właściciela przedmiotowej nieruchomości, który oświadczył: "w roku 1981 gdy kupiłem działkę znajdował się na niej przed rowem melioracyjnym nr 5001 staw. Fakt, że na tej działce był staw był powodem jej zakupu, ponieważ planowałem hodowlę ryb". Na dowód powyższego B. A. dołączył do omawianego wystąpienia kopię pisma z dnia 6 lipca 1982r. kierowanego do Urzędu Gminy w L., z którego wynika iż planował zagospodarowanie działki stanowiącej przedmiot postępowania "pod kątem hodowli ryb".

W tym samym dniu do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo M. P., w którym wskazano, iż staw rybny o powierzchni. 528m2 został wykonany w 2005r. na gruntach: nieużytku o powierzchni 150m2, natomiast pozostałą część stawu czyli: 250m2 wybudowano na łące oraz na terenie lasu o powierzchni 128m2. Dowodem na to, że przed 2005r. na przedmiotowej nieruchomości nie było stawu. jest zdaniem autora pisma zdjęcie satelitarne (ortofotomapa) wykonane w 2002r.. W ocenie organu pierwszej instancji na dołączonym przez M. P. wydruku zdjęcia satelitarnego teren, na którym znajduje się obecnie staw jest zadrzewiony bądź zakrzewiony, a tym samym nie ma możliwości zweryfikowania, czy na nieruchomości znajdował się zbiornik wodny. Wątpliwości budzi również data wykonania omawianego zdjęcia. Ze zgromadzonych w sprawie dowodów, a w szczególności z treści aktu notarialnego Rep. [...] wynika, iż w dniu sporządzania aktu tj. w dniu 4 lutego 1983r., nieruchomość była zabudowana domkiem letniskowym drewnianym na fundamencie betonowym. Natomiast na dołączonym wydruku zdjęcia satelitarnego przedmiotowa działka jest niezabudowana.

Dalej organ odwoławczy wyjaśniał, iż w dniu 2 października 2006r. przesłuchano w charakterze świadka I. W., która oświadczyła, iż "staw istniał od chwili kiedy pamięta tj. od lat 50 – tych ubiegłego wieku. Do roku 2005 staw był zaniedbany i zarośnięty olszynami, jeżynami". Przesłuchany w tym samym charakterze B. A. podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko, że w momencie zakupu przedmiotowej nieruchomości, a więc w 1981r. na działce nr [...] znajdował się staw o powierzchni około 300 – 400m2, przy czym wskazał, iż jest to wielkość podana z dużym przybliżeniem. Staw miał kształt nieregularnym. Świadek nie pamiętał czy między strumykiem (rowem melioracyjnym), a stawem istniała "burta" ale według świadka prawdopodobnie "strumyk" nie płynął przez staw. Na pytanie M. P., czy można było przejść przez obecnie istniejący staw świadek odpowiedział, iż "można było przedostać się taczką, jednak nie jest w stanie sobie przypomnieć, w którym to było miejscu". Dodatkowo świadek oświadczył, że kiedy był właścicielem nieruchomości były plany wyczyszczenia zarówno jego stawu, jak i leżącego w sąsiedztwie stawu należącego do M. P.. Organ podkreślił, iż z powyższym stanowiskiem zgodził się M. P. zastrzegając, iż czyszczenie stawu miało miejsce jedynie na działce o nr ewid. [...]. Do czyszczenia stawu na działce o nr ewid. [...] w tamtym okresie nie doszło.

Następnie organ podał, iż postanowieniem z dnia [...]r., Nr [...] organ pierwszej instancji, w oparciu o przepis art. 81c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane zobowiązał współwłaścicieli działki ewid. nr [...] do wykonania "opinii o stanie technicznym samowolnie powiększonego zbiornika wodnego znajdującego się na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości L. nr [...]", zawierającej inwentaryzację geodezyjną zbiornika oraz "uzyskanie odpowiednich pozwoleń wodno – prawnych na korzystanie z zasobów wodnych rowu melioracyjnego" oraz w razie potrzeby projektu robót jakie należy wykonać w celu doprowadzenia stawu do stanu zgodnego z przepisami. Organ podkreślił, iż w uzasadnieniu tegoż postanowienia wskazano, iż "w roku 2005 staw został oczyszczony, wyszlamowany i pogłębiony, a tym samym rozbudowany do obecnych wymiarów". Postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...][...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. po przeprowadzonym postępowaniu zażaleniowym utrzymał postanowienie organu pierwszej instancji w mocy w części merytorycznej oraz uchylił w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku, orzekając jednocześnie o nowym terminie wykonania obowiązku. Pomimo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na powyższe postanowienie, została ona skutecznie cofnięta, w wyniku czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 4 grudnia 2007r., w sprawie sygn. akt II SA/Łd 731/07 umorzył postępowanie sądowoadministracyjne.

Dalej organ wyjaśnił, iż w dniu 28 grudnia 2007r. zobowiązani do przedłożenia opinii o stanie technicznym zbiornika wodnego opinię tą przedstawili organowi szczebla powiatowego Opinię tą sporządził mgr inż. M. P., dysponujący stosownymi uprawnieniami budowlanymi. Z opinii wynikało, że zbiornik pojmuje powierzchnię 0,0625 ha góra, oraz powierzchnie 0,0450 ha w obrysie czaszy. Autor stwierdził nadto, iż skarpy o nachyleniu 1:1 są w stanie naturalnym, nieumocnione,. Z opinii wynikało również, że istniejący zbiornik nie jest połączony z pobliskim rowem, w szczególności nie jest zasilany wodą z tego rowu, ani nie odprowadza powierzchniowo wody do tego cieku. Autor opinii wskazał dodatkowo, że roboty wykonane w 2005r. miały charakter remontowy i związane były z doprowadzeniem wymiarów zbiornika do pierwotnego stanu.

Organ podkreślił, iż w aktach sprawy znajduje się, przekazany przez M. C., oryginał pisma Starosty Powiatowego w P. z dnia [...] r., znak: [...], w treści którego wskazano, że zakres robót określony w przedłożonej inwentaryzacji zbiornika wodnego jest zgodny art. 9 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2005r., Nr 239, poz. 2019 ze zm.), a pozwolenie wodnoprawne na utrzymywanie urządzeń wodnych w celu zachowania ich funkcji nie jest wymagane. Organ pierwszej instancji powyższą informację zamierzał potwierdzić i dwukrotnie zwracał się do Starosty Powiatowego z prośbą o informację co do wymogu uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, zaznaczając po raz pierwszy, iż zbiornik wodny został według ustaleń organu pierwszej instancji powiększony, a po raz drugi wskazując, iż wykonano samowolnie roboty polegające na oczyszczeniu, wyszlamowaniu i pogłębieniu zbiornika wodnego. Dwukrotnie pismami z dnia 14 maja 2008r. oraz 8 lipca 2008r Starosta [...] podtrzymał swoje stanowisko, co do braku wymogu uzyskania pozwolenia wodnoprawnego.

Z powyższym zapatrywaniem nie zgodził się M. P., który również zakwestionował wiarygodności złożonej opinii technicznej. Wskazał, iż powyższe stanowisko nie uwzględnia stanu powierzchni nieużytku przed rozpoczęciem prac ziemnych. Podkreślił, iż świadek B. A. stwierdził, że na powierzchni nieużytku przebiegała droga o szerokości około 4m, po której jeździł dowożąc wodę na budowę domu.

Dodatkowo na wniosek M. P. w dniu 14 października 2008r. organ pierwszej instancji przesłuchał w charakterze świadka C. B., który oświadczył, iż wykonywał roboty budowlane na działce o nr ewid. [...], na podstawie zlecenia M. P. i za zgodą B. C. Świadek podał, iż roboty przez niego wykonywane polegały na "wyczyszczeniu dwóch zabagnionych dziur", w ramach tych robót wykonano następujące czynności: "przygotowanie terenu do wykopu, wyczyszczenie, wykopanie pniów po starych drzewach" Świadek wskazał nadto, że "przez środek obecnie istniejącego zbiornika wodnego przebiegała droga o szerokości około 3 m.

Organ odwoławczy wskazał dalej, iż w tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym organ szczebla powiatowego wydał w dniu [...] r. decyzję Nr [...], którą – w oparciu o przepis art. 105 § 1 K.p.a. – umorzył postępowanie w sprawie robót budowlanych związanych z powiększeniem zbiornika wodnego na działce o nr ewid. [...], w miejscowości L. nr [...]. Odwołanie od tej decyzji wniósł M. P. nie zgadzając się z jego treścią i podnosząc, że organ "zajął się tylko wybudowanym zbiornikiem wodnym bez zezwolenia natomiast nie wiadomo dlaczego pominął urządzenie, którymi woda z rowu 5001 zasilała wybudowany staw". Dodatkowo w odwołaniu zarzucono, iż organ nie przesłuchał w charakterze świadka B. P. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] r,. Nr [...] uchylił w całości omawiane rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano na sprzeczności w zgromadzonym materiale dowodowym dotyczącym kwestii podłączenia zbiornika wodnego stanowiącego przedmiot postępowania do rowu nr 5001. Kwestia ta zdaniem organu ma zasadnicze znaczenie dla oceny, czy na wykonanie przedmiotowych robót wymagane było pozwolenie wodnoprawne.

Dalej organ podał, iż powyższa decyzja organu odwoławczego została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 grudnia 2009r., w sprawie sygn. akt II SA/Łd 598/09. W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż zastosowanie w omawianej sprawie normy art. 138 § 2 K.p.a. do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia jest nadużyciem, zaś ewentualne braki w materiale dowodowym winny być wyeliminowane przez organ odwoławczy. Sąd wskazał dodatkowo, iż "ogólnie przywołana potrzeba uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego przez właścicieli dziatki, na której zlokalizowany jest staw, jak też konieczność sporządzenia raportu w sprawie oddziaływania na środowisko nie może stanowić uzasadnienia dla uchylenia się przez organ odwoławczy od merytorycznego rozpatrzenia sprawy".

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy ustalił, iż "zbiornik wodny nie jest podłączony do rowu nr 5001". Natomiast z zeznań świadków Ł. B. oraz W. W. – W. wynikało, że przez zbiornik wodny od lat 60 – tych przebiegała droga, na która to okoliczność powołuje się M. P. W toku tego postępowania złożone zostało również oświadczenie B. P., będącego pomocnikiem operatora koparki w czasie wykonywania prac ziemnych na działce nr [...], z którego wynikało, że przed wykonaniem robót w 2005r. teren przeznaczony pod staw to była droga przebiegająca przez środek działki, która łączyła stronę północną i południową działki o długości 25m, przy skraju tej drogi stała duża olszyna. Po obu stronach drogi znajdowały się niewielkie porośnięte krzewami nieużytki, podtopione wodą o powierzchni około 200m2. Wykonując prace ziemne operator koparki ustawił ją po stronie północnej, usypał wał pomiędzy rowem nr 5001 a stawem. Później udając się w kierunku południowym zlikwidował drogę, usunął dużą olszyny, powiększył po obu stronach zabagnione rozlewisko do łącznej powierzchni około 600 – 650m2 i pogłębił staw na głębokość około 1,5 – 2m. W toku tego postępowania przeprowadzono również dowód z przesłuchania stron. W tym charakterze przesłuchani zostali: M. C., T. C., I. W. potwierdzając wcześniejsze oświadczenia. M. P. wskazał natomiast, iż z uwagi na zasięg ramienia koparki nie byłoby możliwe wyszlamowanie i oczyszczenie stawu, gdyby przez środek zbiornika wodnego nie przebiegała droga w kierunku północ – południe. Dodatkowo B. C. oświadczyła, że prace związane z oczyszczeniem stawu wykonywał M. P., oraz że przed oczyszczeniem staw mógł wydawać się mniejszy bo przy grobli rosły krzewy, sitowie, a rzęsa pokrywała wodę.

W tak ustalonym stanie faktycznym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wydał w dniu [...] r. decyzję Nr [...], którą ponownie uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W motywach decyzji wskazano że "z uzupełniającego materiału dowodowego wynika w sposób bezsporny, iż zbiornik wodny został w wyniku wykonanych w 2005r. robót budowlanych rozbudowany" i posiada połączenie z rowem nr 5001. W konsekwencji niezbędnym było uzyskanie przez inwestora pozwolenia wodnoprawnego, jak również, sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko. Powyższe rozstrzygnięcie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 marca 2011r., w sprawie sygn. akt II SA/Łd 1216/10 zostało uchylone, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. Sąd powołując się na naruszenie normy art. 153 ustawy – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazał, iż organ odwoławczy nie przeanalizował posiadania interesu prawnego przez M. P., nie wyjaśnił przesłanek swojego działania, jak również nie przeanalizował całości zgromadzonych materiałów dowodowych co w konsekwencji skutkowało błędnymi ustaleniami.

Prowadząc po raz kolejny postępowanie organ odwoławczy uzupełnił materiał dowodowy w zakresie odpisów ksiąg wieczystych prowadzonych dla działek o nr ewid. [...],[...],[...], szkicu sytuacyjnego oraz informacji i dokumentów z lat 1970 – 2011, pozwalających na ustalenie okresu powstania stawu na nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania. Po ponownym przeanalizowaniu zgromadzonych materiałów i uwzględnieniu wskazówek Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi organ wywiódł, iż postępowanie odwoławcze oparte jest w pełni na zasadzie skargowości. Oznacza to, że może ono być skutecznie wszczęte tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej jaką jest wniesienie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Oznacza to niedopuszczalność wszczęcia postępowania w tym trybie z własnej inicjatywy organu wyższego stopnia, a zatem z urzędu (tak wyrok NSA z dnia 25 maja 1984r. w sprawie sygn. akt II SA 2048/83). Rozstrzygnięcia organu odwoławczego wydane w sytuacji braku żądania uprawnionego podmiotu byłoby dotknięte wadą rażącego naruszenie prawa, o której mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a..

Dalej organ wskazał, iż zgodnie z normą wyrażoną w art. 28 K.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny występuje wtedy gdy konkretne rozstrzygnięcie bezpośrednio lub pośrednio oddziałuje na sytuację prawną danej osoby. Cechą interesu prawnego, o którym mowa w przepisie art. 28 K.p.a. jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego są przepisy prawa materialnego, nie można go wywodzić ze zdarzeń przyszłych i niepewnych, cechą interesu prawnego jest bowiem jego realność, nie może być przewidywany czy hipotetyczny. Od tak rozumianego interesu należy odróżnić interes faktyczny czyli sytuację kiedy podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wykazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jego uprawnienia do żądania stosownych czynności organu (tak wyrok NSA z dnia 25 października 2006r., w sprawie sygn. akt II GSK 163/06).

Organ odwoławczy podał, iż w analizowanej sprawie postępowanie zostało wszczęte w związku z podejrzeniem samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z pogłębieniem i powiększeniem zbiornika wodnego na nieruchomości w L. nr [...]. Dalej wskazał, iż adresatami rozstrzygnięć wydawanych w trybie art. 50 – 51 Prawa budowlanego, zgodnie z przepisem art. 52 ustawy, mogą być inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Nadto przymiot stron w postępowaniach prowadzonych w tym trybie przysługuje podmiotom, których interes prawny wynika z norm rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), w szczególności z norm odległościowych. Analizując prowadzone przez organ stopnia powiatowego postępowanie, organ odwoławczy stwierdził, iż jakkolwiek M. P. jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością stanowiącą przedmiot niniejszego postępowania, oznaczoną nr ewid. [...], to jednak brak jest przepisu prawa, który uzależniałby sytuację prawną M. P. od wyniku toczącego się postępowania w sprawie robót budowlanych dotyczących zbiornika wodnego na sąsiedniej nieruchomości. Następnie organ podał, iż w orzecznictwie sądownictwa administracyjnego co prawda wyrażony został pogląd, że postępowanie prowadzone w trybie art. 51 Prawa budowlanego, jest postępowaniem, które wobec niezłożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę, niejako zastępuje postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę, dlatego w postępowaniu tym ma zastosowanie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jako uregulowanie lex specialis w stosunku do unormowania zawartego w art. 28 K.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2006r, w sprawie sygn. akt II OSK 94/06, LEX nr 319419), lecz pogląd ten jest odosobniony i zdaniem organu odwoławczego nie przystaje do realiów analizowanej sprawy.

Organ podkreślił, iż w toku postępowania ustalono, że wykonane roboty budowlane związane były w istocie z utrzymaniem istniejącego zbiornika w należytym stanie technicznym i polegały na jego oczyszczeniu, wyszlamowaniu i pogłębieniu, który to obowiązek ciąży, zgodnie z przepisem art. 61 Prawa budowlanego na właścicielu lub zarządcy obiektu. Ewentualne postępowanie dotyczące niedopełnienia omawianego obowiązku mogłoby się toczyć w trybie art. 66 ustawy. Jednakże jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych "w postępowaniu toczącym się w oparciu o przepis art. 66 Prawa budowlanego dotyczącym utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego stronami są wyłącznie właściciele i zarządcy obiektów, których postępowanie dotyczy. Po wejściu w życie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmian ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) i zmianie brzmień przepisów art. 5 oraz art. 61 ustawy – Prawo budowlane w postępowaniu w przedmiocie utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego odpadła przesłanka nakazująca uwzględnienie uzasadnionych interesów osób trzecich. Tym samym w obecnym stanie prawnym właściciele nieruchomości sąsiednich nie mają uprawnień strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 66 Prawa budowlanego. (wyrok NSA z dnia 4 lipca 2007r., w sprawie sygn. akt II OSK 999/06). W tej sytuacji zdaniem organu odwoławczego interesu prawnego M. P. nie można wywieść z norm art. 61 i 66 Prawa budowlanego. Tym samym zaszła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, o której mowa w przepisie art. 105 § 1 K.p.a., a zatem postępowanie odwoławcze zgodnie z normą art. 138 § 1 pkt. 3 K.p.a. należało umorzyć.

W dniu 17 listopada 2011r. skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. złożył M. P. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżanej decyzji, a tym samym "wznowienie" umorzonego postępowania odwoławczego. Skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisu art. 28 K.p.a..

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż w postępowaniu administracyjnym nigdy nie ustalono, że roboty wykonywane przy budowie przedmiotowego stawu były robotami związanymi z jego oczyszczeniem. Zdaniem skarżącego z materiału dowodowego wyraźnie wynika, że podczas robót budowlanych zbiornik został poszerzony w jego koronie i pogłębiony o około 1,5m. W związku z powyższym nie można tych prac zakwalifikować jako roboty związanych z jego oczyszczeniem. Skarżący wskazał, iż prace wykonywane były samowolnie, bez stosownego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.

Odnosząc się do kwestii interesu prawnego skarżący wskazał, iż wywód organu odwoławczego na ten temat wywołuje wrażenie, że osoba to pisząca sama nie rozumie na czym polega różnica pomiędzy interesem prawnym i faktycznym. Zdaniem skarżącego jego indywidualnym obowiązkiem było zgłosić samowole budowlaną, konkretnym – gdyż wskazał miejsce budowy, aktualnym – ponieważ staw był w trakcie budowy (zasilany wodą z rury połączonej z rowem znajdującym się wzdłuż działek i zasilającym w wodę działki sąsiednie). Skarżący podał, iż w wyniku prac budowlanych na działce na [...], w dolnym odcinku rowu nie było wody, co źle wpłynęło na faunę i florę na jego działce, na której również znajduje się staw. Podkreślono w skardze, iż lustro wody stawu położonego na działce [...] – po jego rozbudowie – jest oddalone o 3 m od granicy, a okalająca staw burta usypana jest w granicy nieruchomości. Spowodowało to, iż skarżący musiał przebudować ogrodzenie, gdyż siatka pod wpływem ciężaru ziemi uległa zniszczeniu. Ponadto występujące podsiąki ze stawu położonego na działce [...] na grunt skarżącego spowodowały konieczność wzmocnienia płotu dla uniknięcia jego podmycia i zniszczenia. Skarżący wskazał także, iż woda w rowie raz płynie a raz nie, w zależności od tego jak właściciele działki na [...] dysponują wodami z rowu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, a więc nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei przepis art. 135 p.p.s.a. stanowi, iż Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to konieczne dla końcowego jej załatwienia.

Sąd uwzględniając zatem skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a..

Odpowiadając na pytanie o legalność zaskarżonej decyzji należy przede wszystkim – abstrahując nieco od tego, że zaskarżona decyzja umarza postępowanie odwoławcze – wskazać na kilka okoliczność, które jak się zdaje, w następstwie wieloletniego prowadzenia niniejszego postępowania umknęły z pola widzenia organu administracji.

Po pierwsze wydaje się, iż organ już nie pamięta jaka była pierwotna treść żądania skarżącego wynikająca z jego pisma z dnia 10 lipca 2006r.. Otóż wówczas skarżący wnosił o wszczęcie postępowania dotyczącego nielegalnie wybudowanych stawów na działkach o nr ewid. [...] i [...]. W toku prowadzonego postępowania organ podejmuje działania w odniesieniu do działki nr [...], natomiast o pozostałej części wniosku skarżącego zdaje się nie pamiętać. Istnieje natomiast potrzeba załatwienia całości wniosku inicjującego kontrolowane postępowanie.

Po drugie staw ziemny, a z takim obiektem mamy do czynienia w niniejszej sprawie, jest reglamentowany zarówno w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), jak i ustawy z dnia 18 lipca 2001r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2005r., Nr 239, poz. 2019 ze zm.). Analiza powyższych regulacji, a w szczególności art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane oraz 62 ust. 2 ustawy – Prawo wodne prowadzi do wniosku, iż przepisy obu ustaw nie naruszają się wzajemnie w odniesieniu do urządzeń wodnych. Pomiędzy tymi uregulowaniami obu ustaw nie ma stosunku konkurencji. (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2010r., w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1448/10, LEX nr 759986).

Po trzecie prace ziemne na działce nr [...] wykonane zostały w warunkach samowoli budowlanej. Przy czym jakie będą skutki powyższej okoliczności zależeć będzie z jednej strony od tego przy jakim rodzajowo obiekcie roboty te były wykonywane, a z drugiej od tego jakiego rodzaju były to roboty i jaki był ich zakres.

Wszystkie powyższe uwagi mają istotne znaczenie dla możliwości zgodnego z prawem rozpoznania wniosku inicjującego kontrolowane postępowanie. Aby jednak tak się stało organ musi mieć świadomość, iż dokonanie prawidłowej subsumcji, a więc zastosowanie prawidłowej normy prawnej, adekwatnej do rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, uzależnione jest od dokonania właściwych ustaleń w następstwie prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Analizując działania organu w powyższej kwestii wskazać wypada, iż zasadniczą przyczyną wadliwości wydanego rozstrzygnięcia, ale również przyczyną wieloletniego prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie jest brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie. (art. 77 § 1, w związku z art. 80 K.p.a.).

Dotychczas nie doczekały się jednoznacznych ustaleń – w następstwie braku wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego – okoliczności związane z charakterem urządzenia wodnego oraz charakterem i zakresem wykonanych robót budowlanych.

Odnosząc się do charakter obiektu, wobec którego wykonano prace budowlane wskazać należy, iż stosownie do treści art. 29 § 2 pkt 9), w związku z art. 30 § 1 pkt. 2 ustawy – Prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na wykonywaniu urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, z wyjątkiem ziemnych stawów hodowlanych. Dla realizacji takiej inwestycji wystarczające jest zgłoszenie zamiaru przystąpienia do wykonania takich prac. Przepis art. 73 ust. 1 ustawy – Prawo wodne wskazuje natomiast co zalicza się do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych wymieniając m.in. w pkt 4 ziemne stawy rybne. Tym samym ustalenie jaki charakter ma staw znajdujący się na działce nr [...] i czy rzeczywiście jest to staw czy zbiornik nie mający jakiegoś szczególnego przeznaczenia ma kapitalne znaczenie dla możliwości prawidłowego prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie. Tymczasem w dotychczasowym postępowaniu brakuje ustaleń w powyższym zakresie tak, iż nie można jednoznacznie powiedzieć z jakim urządzeniem wodnym, w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy – Prawo wodne mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W szczególności czy jest to urządzenie melioracji wodnych szczególnych (staw rybny lub staw hodowlany), czy też zbiornik lub staw przeznaczony do celów rekreacyjnych. Udzielenie odpowiedzi w powyższej kwestii pozwoli dopiero organowi precyzyjnie odnieść się do wykonanych prac i dokonać ich oceny na gruncie norm ustawy – Prawo budowlane.

Ponadto ustalenie charakteru obiektu pozwoli miarodajnie odnieść się do zarzutów stawianych przez M. P. w zakresie potrzeby uzyskania pozwolenia wodnoprawnego i prowadzenia postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowej inwestycji. Dotychczas rozważania organów obu instancji w powyższych kwestiach nie wyszły poza zakres ogólnikowości. W powyższym zakresie organ winien natomiast przede wszystkim, odwołując się do treści art. 122, w związku z art. 124 ustawy – Prawo wodne, dokonać analizy sytuacji wskazanych w owych przepisach w oparciu o dokonaną ocenę, tak charakteru obiektu, jak i wykonanych prac budowlanych. Dopiero wówczas możliwa będzie jednoznaczna odpowiedź na pytanie czy stan faktyczny ustalony w niniejszej sprawie pozwala na subsumcję do wskazanej powyżej normy art. 122, a tym samym czy istnieje potrzeba uzyskania pozwolenia wodno prawnego czy też nie. W powyższym zakresie należy także zwrócić uwagę na stanowisko prezentowane w kwestii konieczności uzyskania pozwolenia wodnoprawnego przez Starostwo Powiatowe w P., a więc organ właściwy do ewentualnego wydania takowego pozwolenia. (art. 140 ustawy – Prawo wodne). Stanowisko tego organu wyrażane trzykrotnie jest co prawda jednoznaczne, ale jest ono prezentowane na tle różnych stanów faktycznych, bowiem za każdym razem w uzasadnieniu stawianego zapytania przytaczane były inne okoliczności. Co gorsza – w świetle tego co zostało już powiedziane – przytaczane uzasadnienia miały charakter hipotetyczny, bowiem nie wynikały z rzetelnych ustaleń organu, tak co do charakteru obiektu, jak i charakteru wykonanych prac ziemnych.

Natomiast kompetentne odniesienie się do zarzutu o konieczności prowadzenia postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia winno następować w oparciu o analizę zapisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. (Dz. U. Nr 213, poz. 1397). O ile stan faktyczny ustalony w niniejszej sprawie pozwoli na jego subsumcje do którejkolwiek z norm tegoż rozporządzenia, to dopiero wówczas pojawi się potrzeba wdrożenia postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko w oparciu o przepisy art. 59 i nast. ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.).

Natomiast w kwestii charakteru i zakresu prac budowlanych wykonanych na działce nr [...] w 2005r. należy podnieść, iż organy obu instancji prowadziły dość wszechstronne postępowanie wyjaśniające. Wyniki tego postępowania nie przyniosły jednak jednoznacznego rezultatu. Analizując stanowisko prezentowane z jednej strony przez skarżącego, a z drugiej przez właścicieli działki nr [...] jasno widać wyraźny konflikt co do tego jaki był stan działki nr [...] przed wykonaniem prac ziemnych w 2005r. i jaki był zakres prac wówczas wykonanych. Odbiciem owej różnicy stanowisk jest przeprowadzone postępowanie wyjaśniające. Pomimo oczywistych rozbieżności organ nie pokusił się nawet o ocenę zebranego w powyższym zakresie materiału dowodowego i nie zawarł swej oceny w motywach decyzji, pomimo tego, iż przepis art. 107 § 3 wskazując na konieczne elementy uzasadnienia faktycznego decyzji mówi o potrzebie wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Z powyższego punktu widzenia jako zupełnie dowolne jawi się stanowisko organu, iż wykonane roboty budowlane "związane były w istocie z utrzymaniem istniejącego zbiornika w należytym sanie technicznym". Dowolność ta istniała będzie dopóty, dopóki organ nie wytłumaczy w przekonywujący sposób dlaczego odmówił wiarygodności i mocy dowodowej tym dowodom, które wskazują, iż wykonane prace budowlane doprowadziły w istocie do odtworzenia nieistniejącego już stawu.

Precyzyjne określenie charakteru i zakresu wykonanych prac pozwoli wskazać czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z wykonaniem urządzeń wodnych, przez co należy rozumieć także odbudowę, rozbudowę, przebudowę, rozbiórkę lub likwidację tych urządzeń, czy też jedynie z utrzymywaniem urządzeń wodnych, przez co należy rozumieć ich eksploatację, konserwację oraz remont w celu zachowania ich funkcji (art. 9 ust. 2 pkt. 2, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy – Prawo wodne). Powyższe jednoznaczne ustalenia pozwolą dokonać poprawnej kwalifikacji prawnej wykonanych robót na gruncie ustawy – Prawo budowlane.

I tak dokonanie przez organ ustalenia, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z wykonaniem w warunkach samowoli urządzenia wodnego – przez co należy rozumieć także odbudowę, rozbudowę, przebudowę, rozbiórkę lub likwidację takiego urządzenia – winno prowadzić w pierwszej kolejności do wyjaśnienia kwestii związanych z tym czy legalne wykonanie owego obiektu budowlanego powinno nastąpić w oparciu o pozwolenie na budowę, czy też zgłoszenie. Udzielona w tym zakresie odpowiedź determinować będzie dalsze działania organu w oparciu o regulacje odnoszące się do konsekwencji prawnych realizacji obiektów, bądź wykonania robót budowlanych w warunkach samowoli (art. 48 – 51 ustawy – Prawo budowlane).

Zgoła odmienne przedstawia się sytuacja w razie ustalenia, iż na działce nr [...] dokonano jedynie czynności związanych z utrzymywaniem urządzeń wodnych, przez co należy rozumieć ich eksploatację, konserwację oraz remont w celu zachowania ich funkcji. O ile prace budowlane związane z eksploatacją i konserwacją obiektu budowlanego nie podlegają nawet zgłoszeniu, o tyle wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów i urządzeń budowlanych podlega zgłoszeniu (art. 3 pkt. 8, w związku z art. 29 ust. 2 pkt. 1 i art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane). Tak więc ewentualne ustalenie organu, iż wykonane roboty ziemne stanowiły jedynie eksploatację lub konserwację może uprawniać organ do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego (art. 105 § 1 K.p.a.). W razie jednak dokonania ustaleń wskazujących na wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejącego obiektu pojawi się potrzeba zastosowania regulacji odnoszących się do konsekwencji prawnych wykonania robót budowlanych w warunkach samowoli (art. 50 – 51 ustawy – Prawo budowlane).

Na marginesie powyższych rozważań wskazać należy, iż w dniu 28 grudnia 2007r. właściciele działki nr [...] przedłożyli opinie o stanie technicznym zbiornika wodnego. Opinia ta – w ujęciu formalnym – wypełnia przewidziany w przepisie art. 50 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane obowiązek przedłożenia "inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz". Tak więc wyciągnięcie przez organ wniosku – w oparciu o ocenę zgromadzonego materiału dowodowego – że w sprawie miałaby zastosowanie norma art. 50 ustawy – Prawo budowlane, pozwoliłaby organowi na dokonanie oceny prawidłowości wykonanych robót w oparciu o zgromadzoną już w aktach sprawy dokumentację. Oczywiście przedłożona ocena techniczna, jak każdy dowód zgromadzony w toku postępowania, powinna podlegać ocenie ze strony organu, tak z punktu widzenia przydatności, jak i merytorycznej poprawności. Natomiast możliwość skorzystania z przedłożonej opinii technicznej z pewnością przyczyniłaby się do sprawniejszego załatwienia przedmiotowej sprawy.

W tym miejscu należy odnieść się do kwestii posiadania przez skarżącego przymiotu strony w toczącym się postępowaniu, a więc do zasadniczego elementu uzasadniającego zaskarżone rozstrzygnięcie. Na wstępie należy wskazać na prawidłowość wniosku organu, iż – co do zasady – krąg uczestników postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie winien zostać wyznaczony w oparciu o normę art. 28 K.p.a., a nie art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Skoro bowiem przepis art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 K.p.a. i jest przepisem bardziej restrykcyjnym, bowiem bardziej ogranicza prawa obywatelskie niż norma art. 28 K.p.a., to jego stosowanie nie może być interpretowane rozszerzająco, a w związku z tym może on mieć zastosowanie wyłącznie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę nie zaś w innych postępowaniach uregulowanych przepisami ustawy – Prawo budowlane (vide chociażby wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2011r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1524/09, LEX nr 996562 i wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 marca 2011r. w sprawie sygn. akt II SA/Wr 519/10, LEX nr 994083).

Odnosząc się do samego pojęcia interesu prawnego należy zgodzić się z organem odwoławczym co d tego, iż stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (vide chociażby wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1998r. w sprawie sygn. akt IV SA 2214/97, LEX nr 43718), przy czym aktualnie nie budzi już zastrzeżeń stanowisko, iż norma będąca podstawą interesu prawnego może należeć do każdej gałęzi prawa (vide chociażby postanowienie NSA z dnia 12 lipca 2011r. w sprawie sygn. akt II OSK 1227/11, LEX nr 846691). Błędnie zatem wywodził organ odwoławczy, iż interes prawny skarżącego może wynikać z norm rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), w szczególności z norm określających odległości pomiędzy inwestycją, a nieruchomością sąsiednią. Owszem owe normy mogą stanowić o źródle interesu prawnego, ale stanowią one jedynie fragment regulacji prawnych, z których interes prawny może wynikać. Organ odwoławczy nie dość, że zasadniczo spłycił analizę mogących stanowić źródło interesu prawnego norm prawnych zawartych w powyższym rozporządzeniu, to dodatkowo zupełnie pominął ta argumentację, którą dla wykazania swego interesu prawnego zaprezentował skarżący odwołując się działań właścicieli działki nr [...] zakłócających korzystanie z jego nieruchomości poprzez obniżanie poziomu wody w stawie należącym do skarżącego czy uszkadzaniu ogrodzenia. Powyższa argumentacja odwołująca się do immisji sąsiedzkich – w rozumieniu art. 144 Kodeksu cywilnego – zupełnie nie została przez organ dostrzeżona, nie mówiąc już o jej ocenie pod kątem źródeł interesu prawnego w toczącym się postępowaniu. Z powyższego punktu widzenia wydane przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie umarzające postępowanie odwoławcze ocenić wypada jako dowolne, pozbawione podstaw we wszechstronnie przeprowadzonej analizie okoliczności sprawy (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), a przez to naruszające normę art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a..

Nie ulega wątpliwości, iż wyznaczenie zakresu podmiotowego sprawy, w następstwie przeprowadzenia badania interesu prawnego poszczególnych podmiotów ma kluczowe znaczenie w wielu postępowaniach toczonych na gruncie ustawy – Prawo budowlane. Na kwestię tą zwracał już uwagę tutejszy Sąd w poprzednich wyrokach kontrolujących wcześniejsze decyzje organu odwoławczego. Na gruncie prawa budowlanego występują jednak i takie postępowania, w których krąg podmiotowy jest z góry ograniczony do konkretnie wskazanych stron i wówczas regulacje zarówno art.. 28 K.p.a., jak i art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, jako normy lex generalis nie mogą znaleźć zastosowania. Problem jednak zasadza się w tym, iż organ nie dokonując wszechstronnej oceny, tak charakteru obiektu, jak i charakteru i zakresu wykonanych robót, nie jest w stanie w przekonywujący sposób wskazać, jaki rodzaj postępowania uregulowany w ustawie – Prawo budowlane winien w niniejszej sprawie wdrożyć. Tym samym za przedwczesne wypada uznać odnoszenie się do kwestii stron takowego postępowania.

W świetle tego co zostało powyżej powiedziane zupełnie niezrozumiałe są rozważania organu odwoławczego na temat stron postępowania toczonego na gruncie art. 61 i 66 ustawy – Prawo budowlane. Wszak norma art. 61 nie jest podstawą żadnego z postępowań uregulowanych w owej ustawie, zaś przepis art. 66 normuje postępowanie między innymi w razie znajdowania się obiektu w stanie zagrażającym życiu lub zdrowiu, bezpieczeństwu mienia lub środowisku albo w taki sposób użytkowanemu. Żaden z elementów ujawnionego dotychczas stanu faktycznego nie daje podstaw nawet do rozważania zastosowania owego uregulowania w niniejszej sprawie. Trudno zatem zrozumieć odwołanie się do owego uregulowania.

Ponadto należy podnieść – wbrew temu co wskazał organ odwoławczy – iż w postępowaniu opartym o wskazany powyżej przepis art. 66 ustawodawca nie wskazał w sposób szczegółowy kręgu podmiotowego. Istniejące poglądy, iż stronami tegoż postępowania są wyłącznie; właściciel nieruchomości i jej zarządca wynikają z analizy art. 28 K.p.a. i wskazania, iż tylko te podmioty mają interes prawny w owym postępowaniu (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2010r., w sprawie sygn. akt II SA/Kr 541/09, LEX nr 686654 i wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 lipca 2009r. w sprawie sygn. akt II SA/Wr 173/09, LEX nr 553284), choć godzi się powiedzieć, iż pogląd ten nie jest jednolity i dopuszcza się możliwość istnienia interesu prawnego także po stronie innych podmiotów (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 maja 2011r. w sprawie sygn. akt II SA/Kr 390/11, LEX nr 993311)

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w związku z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

Wobec braku wniosku o zwrot kosztów postępowania nie było podstawy prawnej do zasądzenia od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania (art. 210 p.p.s.a.).

ko