Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1426/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 84 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 130, art. 23, art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 2031
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania  i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 16 i 17, art. 134 ust. 2, art. 152, art. 153, art. 154, art. 130
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), Protokolant ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2017 r. sprawy ze skargi A. M. i I. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpatrzeniu odwołania A. i I. M., decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] orzekającą o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz A. i I. M. z tytułu przejęcia na rzecz województwa [...] nieruchomości położonej w obrębie [...] M., gmina K., oznaczonej jako działka nr [...]o pow. [...] ha, przeznaczonej pod budowę drogi wojewódzkiej nr [...] [...] - [...] - [...] – [...] – [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Nieruchomość położona w obrębie [...] M., gmina K., oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] została przeznaczona pod budowę drogi wojewódzkiej nr [...][...] - [...]-[...]–[...] - [...].

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz A. i I. M., z tytułu przejęcia na rzecz Województwa [...] nieruchomości położonej w obrębie [...] M., gmina K., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod budowę drogi wojewódzkiej nr [...] [...] - [...]-[...]-[...]–[...].

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli A. i I. M. wskazując, iż odszkodowanie w niniejszej sprawie zostało ustalone nieprawidłowo. Skarżący podnieśli, że odszkodowanie nie uwzględnia rzeczywistej wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości. Ponadto w odwołaniu wskazano, że nieprawidłowo przyjęto jako aktualny sposób użytkowania przeznaczenie wynikające ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem strony, jako aktualny sposób użytkowania należało przyjąć budownictwo jednorodzinne.

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ przytoczył treść przepisów art. 12 ust. 1,2 i 4, art. 18 ust. 1 i 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm.) – zwanej dalej "specustawą". Następnie wskazał, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...] M., gmina K., oznaczonej jako działka nr [...]o pow. [...] ha, stanowi operat szacunkowy, sporządzony na zlecenie Wojewody [...] w dniu [...] sierpnia 2015 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. S.. Klauzulą z dnia [...] lutego 2017 r. rzeczoznawca majątkowy potwierdziła aktualność operatu szacunkowego z dnia [...] sierpnia 2015 r.

Minister wskazał, że operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie i tak jak każdy inny dowód, podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 Kpa, w szczególności na podstawie art. 80 Kpa rozpoznając sprawę organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, zbadać, czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach rangi wykonawczej, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości.

Biegła ustaliła, iż wyceniana działka położona jest w miejscowości M., bez dostępu do drogi publicznej. Nieruchomość stanowiła grunt orny, ściernisko po zbiorze zbóż. Autor operatu szacunkowego ustalił ponadto, iż zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] czerwca 2010 r. nieruchomość, z której wydzielono grunty pod drogę, przed podziałem położona była częściowo na obszarze oznaczonym symbolem [...]/[...] - zabudowa jednorodzinna lub zagrodowa w obszarze do ok. 150 m od strony północnej od drogi gminnej, a w pozostałej części na obszarze oznaczonym PM - projektowanej drogi wojewódzkiej oraz terenów otwartych wyłączonych z zabudowy. Wyceniana działka nr [...], położona jest poza pasem przewidzianym pod zabudowę, a jest położona w terenie przeznaczonym pod drogę wojewódzką.

Rzeczoznawca mając na uwadze tak określone przeznaczenie dla tej działki oraz przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych, dokonał analizy rynku nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi przeznaczonymi pod drogi publiczne oraz na cele rolne. W pierwszej kolejności zbadano rynek nieruchomości drogowych. Analizą objęto rynek lokalny, obejmujący gminy graniczące z [...]. Autorka opracowania ustaliła, że ceny tego rodzaju nieruchomości kształtowały się na poziomie od 29,45 zł/m2 do 42,89 zł/m2. Dokonana na potrzeby wyceny szacowanej działki analiza rynku nieruchomości o przeznaczeniu na cele rolne wykazała, iż obrót tego typu nieruchomościami w badanym czasookresie wskazuje, że za podobne grunty ceny transakcyjne za 1 m2 zawierały się w przedziale od 1 zł do 27,71 zł. Rzeczoznawca majątkowy wskazała, że przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia, pod drogę publiczną, jest tożsame z jej dotychczasowym przeznaczeniem i nie powoduje zwiększenia wartości. Biegła wyceniając przedmiotową nieruchomość, zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Jako cechę rynkową mającą wpływ na wartość tego rodzaju nieruchomości biegła przyjęła: położenie -100%. Wartość wycenianego gruntu biegła określiła na kwotę [...] zł (42,69 zł/m2).

Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności zostało doręczone dotychczasowym właścicielom w dniu [...] maja 2015 r., natomiast wydanie nieruchomości nastąpiło w dniu [...] czerwca 2015 r., co skutkowało powiększeniem o 5% wartości nieruchomości należnego stronie odszkodowania w związku z wydaniem nieruchomości przez dotychczasowego właściciela, stosownie do art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy.

Organ odwoławczy wskazał, że aby dokonać oceny opinii o wartości nieruchomości należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.) – zwanej dalej "ugn" oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) – zwanego dalej "rozporządzeniem".

Minister przytoczył treść przepisów art. 134 ust. 1, 3 i 4 ugn i § 36 ust. 4 rozporządzenia. Następnie podał, że w związku z tym, że cel wywłaszczenia był w przedmiotowym przypadku zgodny z przeznaczeniem nieruchomości określonym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K., do porównań prawidłowo przyjęto transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod komunikację. Tym samym operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie wypełnia dyspozycję przepisu § 36 ust. 4 rozporządzenia w zw. z art. 134 ust. 3 ugn. Analiza sporządzonego operatu nie wykazała zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem tego dowodu z opinii biegłego. Zawiera on wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. Autorka operatu wyczerpująco wyjaśniła przyjęty przez nią wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzowała przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłej opiera się na prawidłowych danych, dotyczących szacowane] nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących.

Odnosząc się do zarzutu strony dotyczącego aktualnego sposobu użytkowania Minister wskazał, że przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejmowanej na cele dróg publicznych kluczowe znaczenie ma zdefiniowanie nieruchomości podobnych według których określana będzie wartość przejmowanej nieruchomości. W tej materii mechanizm wyceny zawarty jest w art. 134 ust. 3-4 ugn, który określa się jako "zasadę korzyści". Zasada ta polega na przyjęciu takich parametrów nieruchomości stanowiących podstawę wyceny, które będą najkorzystniejsze dla wywłaszczanego. W ramach tej zasady występują dwa pojęcia: aktualny sposób użytkowania oraz alternatywny sposób użytkowania nieruchomości, wynikający z celu wywłaszczenia. Pierwsze z pojęć – "aktualny sposób użytkowania" oznacza oszacowanie wartości nieruchomości według faktycznego stanu nieruchomości, bez uwzględnienia ustaleń planistycznych wprowadzających cel publiczny. Drugie z pojęć, tj. "alternatywny sposób użytkowania" nakazuje wycenę nieruchomości przy uwzględnieniu ustaleń planistycznych wprowadzających cel publiczny. Każdorazowo zatem biegły ma obowiązek przeprowadzić badanie rynku nieruchomości, które wskaże, który wariant wyceny będzie korzystniejszy i tym samym pozwoli uzyskać wyższe odszkodowanie.

Zdaniem organu odwoławczego, z akt sprawy, zwłaszcza z protokołu oględzin nieruchomości oraz z dokumentacji fotograficznej wynika, że przedmiotowa działka stanowiła grunt rolny. Ponadto zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K., dla obszaru na którym położona jest działka, obowiązywał zapis, zgodnie z którym zabudowa jednorodzinna lub zagrodowa możliwa jest w obszarze do ok. 150 m od strony północnej od drogi gminnej. Pozostały obszar nieruchomości przeznaczony był w części pod projektowaną drogę wojewódzką oraz terenów otwartych wyłączonych z zabudowy. Wyceniana działka nr [...] położona jest w terenie przeznaczonym pod drogę wojewódzka, poza pasem przewidzianym pod zabudowę. Powyższe oznacza, że przedmiotowa nieruchomość nie mogła być wyceniana jako grunt przeznaczony pod budownictwo jednorodzinne.

Od decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] A. i I. M. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art 151 ust 1 ugn w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenia poprzez ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, działkę nr [...] w sposób nie uwzględniający jej rzeczywistej wartości rynkowej; 2) art. 134 ust. 1 ugn poprzez nieuwzględnienie przez organ II instancji wartości rynkowej wywłaszczanej nieruchomości jako podstawy ustalenia wysokości odszkodowania; 3) art. 134 ust. 3 ugn poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości pod drogę publiczną jest tożsame z aktualnym sposobem użytkowania działki nr [...]; 4) art. 21 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez niezasadne uznanie, iż ustalone na rzecz A. M. i I. M. odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną spełnia kryteria "słuszności", o których mowa w tym przepisie; 5) 130 ust. 2 ugn w zw. art. § 36 rozporządzenia poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego M. S. w sposób wadliwy określającej wartość wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej niezabudowaną działkę gruntu o pow. [...] ha, nr [...]; II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt. 1 Kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, mimo iż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, co powinno skutkować jej uchyleniem; 2) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez nierozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego, zgromadzonego w sprawie w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący, a także sprzeczność istotnych ustaleń ze stanem faktycznym zachodzącym w sprawie, co w konsekwencji skutkowało pominięciem przez organ II instancji aktualnie kształtujących się cen nieruchomości podobnych do nieruchomości wywłaszczonej. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o: I. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; 2) zasądzenie od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy sporządzony na potrzeby niniejszej sprawy operat szacunkowy z dnia [...] sierpnia 2015 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M, S, miał walor wiarygodnej opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 Kpa. Sąd zwraca uwagę, że na etapie ustalania odszkodowania za nieruchomość nabytą pod inwestycję drogową w trybie specustawy opinia o wartości nieruchomości sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego w formie operatu szacunkowego stanowi podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania (art. 130 ust. 2 ugn w zw. z art. 23 specustawy). Zdaniem Sądu, sporządzona w niniejszej sprawie opinia o wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położona w miejscowości M. stanowiła wiarygodny dowód w sprawie i nie narusza wymogów określonych w przepisach prawa.

Nie budzi wątpliwości Sądu to, że w operacie szacunkowym prawidłowo określono przedmiot oraz stan faktyczny i prawny gruntu nań wydania decyzji o zrid (grunt niezabudowany, użytkowany rolniczo, położony w bezpośrednim sąsiedztwie gruntów użytkowanych rolniczo, a w dalszej odległości siedlisk, stanowiący własność S. i I. M., przeznaczony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego pod drogę wojewódzką, a także cel wyceny (określenie wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia odszkodowania za nabycie nieruchomości pod drogę wojewódzką w trybie specustawy). Z wyceny wynika, że rzeczoznawca majątkowy, po dokonaniu oględzin w dniu [...] sierpnia 2015 r. ustaliła stan przedmiotu wyceny na dzień wydania decyzji nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia [...] maja 2015 r. Określenie wartości nieruchomości przejętej pod drogę wojewódzką rzeczoznawca majątkowy poprzedziła analizą rynku nieruchomości.

Wobec tego, że szacowana nieruchomość jest niezabudowana i ma charakter rolny biegła przeanalizowała rynek nieruchomości rolnych, niezabudowanych wyłączonych z zabudowy. Obszar rynku lokalnego to tereny z obrębu M. i obręby sąsiednie. Okres badania cen, to okres od stycznia 2013 r. do dnia sporządzenia wyceny. Biegła ustaliła, że wartość nieruchomości rolnych waha się od 1 zł/m2 do 27,71 zł/m2.

Biegła dokonała też analizy rynku według sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia nieruchomości pod drogę publiczną. Wobec tego biegła dokonała analizy rynku niezabudowanych nieruchomości drogowych przeznaczonych pod drogi publiczne, położonych w obszarach wiejskich, bez prawa do zabudowy. Obszar rynku, to rynek lokalny, obejmujący gminy graniczące z [...]. Okres badania cen to okres od połowy 2012 r. do dnia sporządzenia wyceny. Biegła ustaliła, że wartość nieruchomości drogowych waha się w przedziale cen od 29,45 zł/m2 do 42,89 zł/m2.

Wobec tego, że przeznaczenie działki nr [...] w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy miało już przeznaczenie drogowe przed wydaniem decyzji o zrid, biegła nie brała pod uwagę przepisu § 36 ust. 3 rozporządzenia, ale prawidłowo przyjęła, że w tej sytuacji miał zastosowanie przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia i jako miarodajny dla sprawy rynek nieruchomości drogowych.

Szacunek został dokonany w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Rzeczoznawca, analizując zmiany poziomu cen w czasie, nie dostrzegła istotnych zmian cen transakcyjnych w badanym segmencie rynku i przyjętym przedziale czasowym i w związku z tym nie dokonała korekty cen transakcyjnych wskutek upływu czasu. Według rzeczoznawcy, jeżeli chodzi o nabywanie nieruchomości pod drogi publiczne, znaczenie cenotwórcze ma taka cecha jak położenie nieruchomości.

Z wytypowanych 9 transakcji biegła wyłoniła 4 transakcje nieruchomościami podobnymi, drogowymi, zlokalizowanymi na terenach powiatu l: M., K., K., D.. Cena maksymalna wytypowanych gruntów wyniosła 42,89 zł/m2, cena minimalna 29,45 zł/m2. Po porównaniu nieruchomości szacowanej z nieruchomościami z próbki porównawczej, dokonaniu poprawek korekcyjnych, działań matematycznych uzyskano cenę średnią 42,69 zł/m2, a następnie końcową wartość rynkową nieruchomości, która wyniosła [...] zł.

Zdaniem Sądu, przedstawione w operacie określenie wartości przedmiotowej nieruchomości uwzględniało istotne z punktu wyceny nieruchomości przepisy prawa, w szczególności zawarte w art. 18 ust. 1 specustawy, art. 4 pkt 16 i 17, art. 134 ust. 2, art. 152, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 i 2 ugn oraz § 4 ust. 3, § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia. Zdaniem Sądu, sporządzona na użytek niniejszej sprawy wycena jest wiarygodna. Wycena ta była aktualna w momencie wydawania zaskarżonej decyzji (art. 156 ust. 3 ugn), a więc mogła służyć jako podstawa do ustalenia odszkodowania w trybie specustawy (potwierdzenie aktualności – pismo z dnia [...] lutego 2017 r.).

Odnosząc się do treści skargi Sąd uznał zawarte w niej zarzuty za nieuzasadnione. Jeżeli chodzi o aktualny sposób użytkowania nieruchomości, o którym mowa w przepisie art. 134 ust. 3 ugn, trzeba wskazać, że ta przesłanka wynika z oględzin rzeczoznawcy majątkowego, dokonanych na gruncie szacowanej nieruchomości. Sposób użytkowania nieruchomości nie jest elementem stanu nieruchomości w rozumieniu art. 4 pkt 17 ugn i jej przeznaczenia, co wynika z przepisu art. 134 ust. 2 ugn, który wyodrębnia jako osobne kategorie sposób użytkowania nieruchomości, stan nieruchomości, przeznaczenie nieruchomości, a także z przepisu art. 154 ust. 1 ugn, który wyodrębnia jako osobne takie elementy nieruchomości jak rodzaj nieruchomości, przeznaczenie nieruchomości, stan nieruchomości. Kwestia przeznaczenia nieruchomości w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie wchodzi zatem w zakres przesłanki aktualnego sposobu użytkowania nieruchomości, o którym mowa w przepisie art. 134 ust. 3 ugn. W wyjaśnieniach z dnia [...] lutego 2015 r. biegła wadliwie utożsamiła aktualny sposób użytkowania z przeznaczeniem wynikającym ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, lecz prawidłowo stwierdziła, że w niniejszej sprawie nie miała zastosowania zasada korzyści z art. 134 ust. 4 ugn. Przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości przed jak i po wydaniu decyzji o zrid było takie same (drogowe), zatem nie występuje tu czynnik rynkowy w postaci zwiększenia wartości nieruchomości uwarunkowany celem wywłaszczenia. W niniejszej sprawie miał zastosowanie przepis szczególny - § 36 ust. 4 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Błędne jest stanowisko skarżących, że w zaskarżonej decyzji przyjęto, iż aktualny sposób użytkowania, to przeznaczenie pod drogę publiczną. Minister Infrastruktury i Budownictwa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu publicznego jest kwalifikowane jako alternatywny sposób użytkowania (art. 134 ust. 4 ugn), a nie jako aktualny sposób użytkowania, tj. stan faktyczny na gruncie, bez uwzględnienia ustaleń planistycznych wprowadzających cel publiczny, co wynika z przepisów art. 130 ust. 1 i art. art. 134 ust. 3 ugn.

Jeżeli chodzi o kwestię przeznaczenia działki nr [...] w studium pod drogę publiczną w aspekcie naruszenia zasady tzw. słusznego odszkodowania Sąd zwraca uwagę, że przepis art. 154 ust. 2 ugn jest jasny i kategoryczny. Z jego treści wynika, że w sytuacji gdy dla szacowanego terenu obowiązuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (brak planu miejscowego i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu), to studium kreuje przeznaczenie nieruchomości, o którym mowa w przepisach art. 130 ust. 1 i art. 134 ust. 2 ugn, a także § 36 ust. 1 rozporządzenia. Nie ma na tle tego typu spraw znaczenia, że studium nie jest tzw. aktem prawa miejscowego. Nie ma tu też miejsca na inną, korzystniejszą dla strony, taką jak chcą skarżący, wykładnię tego przepisu. W przepisach dotyczących ustalania odszkodowania za nieruchomości nabywane pod drogi publiczne w trybie specustawy nie ma sformułowanej zasady, że odszkodowanie należy ustalać poprzez ustalenie za jaką kwotę prywatny właściciel nieruchomości mógłby ją sprzedać na tzw. wolnym rynku, biorąc pod uwagę tylko możliwości jej zagospodarowania i możliwości inwestycyjne. Dla niniejszej sprawy nie miało znaczenia to, że nieruchomości z sąsiedztwa dla których zostały wydane decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu osiągały ceny powyżej 100 zł/m2. Dla przedmiotowej nieruchomości przed wydaniem decyzji o zrid nie była wydawana decyzja o wzzt, a zatem tego rodzaju nieruchomości nie są nieruchomościami podobnym do wycenianej w rozumieniu art. 4 pkt 16 ugn.

Jeżeli chodzi o problematykę dotyczącą tzw. słusznego odszkodowania trzeba wskazać, że tym zagadnieniem wielokrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny. We wcześniejszych orzeczeniach, zapadłych pod rządem Konstytucji PRL z dnia 22 lipca 1952 r. (Dz. U. z 1976 r. Nr 7, poz. 36 ze zm.) Trybunał Konstytucyjny opowiadał się za utożsamianiem pojęcia słusznego odszkodowania z odszkodowaniem sprawiedliwym, ekwiwalentnym (orzeczenie z dnia 8 maja 1990 r., sygn. akt K 1/90, OTK 1990/1/2; orzeczenie z dnia 19 czerwca 1990 r., sygn. akt K 2/90, OTK 1990/1/3). W orzeczeniu K 2/90 Trybunał przyjął, że odszkodowanie stanowić winno ekwiwalent wartości wywłaszczonej nieruchomości, czyli winno być równoważne gospodarczo wartości wywłaszczonej nieruchomości. Jednak w późniejszych wyrokach Trybunał Konstytucyjny odstąpił od tych poglądów. W wyroku z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02, OTK-A 2004/7/66, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że Konstytucja nie precyzuje pojęcia "słusznego odszkodowania", które jest związane z wartością wywłaszczanej nieruchomości. Prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował bardziej elastyczny termin "słuszne odszkodowanie". Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego mogą istnieć sytuacje szczególne, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Ze względu na wartości znajdujące wyraz w Konstytucji, dla ustalenia znaczenia tego pojęcia należy również uwzględnić kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa. Wywłaszczenie następuje na cele publiczne, to znaczy ze względu na dobro wspólne. Z tych przyczyn, odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, a odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne (tak też w uzasadnieniu wyroku TK z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10, OTK-A 2012/9/106). Z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP nie wynika, że prawo własności ma charakter absolutny. Dopuszczalne jest ograniczenie prawa własności ze względu na ważny interes publiczny.

Trybunał konstytucyjny słusznie wrócił uwagę, że odszkodowanie pełne, odpowiadające przyjętej w art. 361 Kodeksu cywilnego zasadzie pełnego odszkodowania (obejmującego zarówno poniesione straty, jak i utracone korzyści, znamienne w szczególności dla deliktowej odpowiedzialności władzy publicznej – art. 77 ust. 1 Konstytucji), różni się od odszkodowania słusznego w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji. Normodawca konstytucyjny dopuszcza bowiem limitowanie odpowiedzialności za szkody wyrządzone legalnym działaniem administracji (L. Garlicki w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2002, uwagi do art. 2, s. 16-17; M. Kaliński, Szkoda na mieniu i jej naprawienie, Warszawa 2008, s. 31-32, 385; uzasadnienie wyroku K 4/10). Pogląd taki przyjęty został w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazującym, że żaden z przepisów prawa nie daje możliwości powiększenia należnego odszkodowania za nieruchomość przejętą przez Skarb Państwa o inne jeszcze składniki, np. o wartość szkody wyrządzonej przejęciem własności nieruchomości, polegającej na utracie przez dotychczasowego właściciela nieruchomości możliwości prowadzenia na tej nieruchomości działalności gospodarczej lub o wartość podatku, który były właściciel musi odprowadzić od przyznanego mu odszkodowania (por. np. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 990/11). Zatem słuszne odszkodowanie (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP) to nie to samo, co odszkodowanie w pełni ekwiwalentne, ponieważ, co prawda jest ono powiązane z wartością nieruchomości, lecz stanowi kompromis pomiędzy oczekiwaniami jednostki, a możliwościami budżetu państwa.

Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 128 ust. 1 ugn wywłaszczenie nieruchomości następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Odszkodowanie zatem, uregulowane w tym przepisie, nie stanowi wartości równej szkodzie, powstałej na skutek wywłaszczenia. Wartość szkody jest z reguły większa od wartości wywłaszczanego prawa, gdyż m.in. obok wartości wycenianej nieruchomości, może obejmować np. utracone korzyści, koszty przeprowadzki i inne towarzyszące wywłaszczeniu straty. Wartość prawa wywłaszczanego i wartość szkody wyrządzonej wywłaszczeniem są zatem różnymi kategoriami.

Jeżeli chodzi o kwestię wyceny nieruchomości, w oparciu o przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych dla której przeznaczenie zgodnie z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości trzeba wskazać, że ten sposób wyceny wchodzi w grę wówczas, gdy na rynku właściwym ze względu na położenie nieruchomości szacowanej nie występują transakcje nieruchomościami drogowymi, co jasno wynika z przepisu § 36 ust. 4 rozporządzenia. Skoro w niniejszej sprawie takie transakcje wystąpiły, to biegła była zobligowana do przyjęcia do porównań wybranych do porównań transakcji nieruchomościami drogowymi. Biegła nie mogła się kierować w tym zakresie innymi założeniami, w tym i hipotecznymi np. potencjalnym przeznaczeniem 90% nieruchomości w Gminie K. pod zabudowę domków jednorodzinnych, marginalną zabudową zagrodową w miejscowości M., możliwymi w przyszłości sposobami zagospodarowania spornej nieruchomości i prognozowaniem, że gdyby nieruchomość szacowana nie był rzeznaczona pod drogę w studium, miałaby charakter nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, jak tereny sąsiednie.

Wskazywana w skardze zasada tzw. dobrego sąsiedztwa (uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego terenu sąsiedniego) ma znaczenie w sprawach o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie jest to okoliczność mająca znaczenie w sprawie o odszkodowanie za nabycie nieruchomości pod drogę publiczną.

Jeżeli chodzi o brak w operacie danych dotyczących nieruchomości przyjętych do porównań (zwłaszcza numerów działek ewidencyjnych) Sąd zwraca uwagę, że I. M. otrzymała kopię operatu szacunkowego (oświadczenie z dnia [...] listopada 2015 r.), a zatem zapoznała się z jego treścią. W wyjaśnieniach udzielonych przez biegłą w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. rzeczoznawca majątkowy wskazała, że nieruchomości przyjęte do porównania były podobne, miały charakter drogowy, a różnice zostały skorygowane poprawkami korekcyjnymi. Biegła wskazała, że może udostępnić stronie dane dotyczące opisu nieruchomości porównawczych w zakresie nienaruszającym przepisów o ochronie danych osobowych.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że nie były skuteczne wskazywane w pkt I i II skargi zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.