Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA 656/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Daniela Kozłowska Sędziowie WSA - Krystyna Kleiber NSA - Marek Stojanowski (spr.) Protokolant - Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2004 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody M. na rzecz K. C. kwotę [...] zł /[...]/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda M. decyzją z dnia [...] lutego 2003r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołań Burmistrza Gminy B. i Spółdzielni Mieszkaniowej "W" od wydanej z upoważnienia Starosty Powiatu W. decyzji z dnia [...] września 2002r. nr [...] orzekającej o zwrocie K. C. działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], o powierzchni 892 m2 położonej w W. przy ul. [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW Zd. nr [...] oraz zobowiązującą K. C.do zwrotu na rzecz Gminy B. należności stanowiącej zwaloryzowaną kwotę odszkodowania z tytułu wywłaszczenia w wysokości [...] zł. - uchylił powołaną decyzję wydaną z upoważnienia Starosty Powiatu W. z dnia [...] września 2002r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Starosta Powiatu W. rozpoznając sprawę podał, że nieruchomość położona w W. przy ulicy [...] o powierzchni 892m2, została wywłaszczona decyzją z dnia [...] września 1979 r. nr [...] wydaną przez Wydział Terenów Urzędu Dzielnicowego W. Wywłaszczenie nastąpiło na wniosek Wydziału Architektury, Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] maja 1977r. Zgodnie z lokalizacją Nr [...] z dnia [...] października 1975 r. przedmiotowa nieruchomość przeznaczona została pod budowę osiedla mieszkaniowego "G ". Nieruchomość o powierzchni 892 m2, położona w W. przy ulicy [...] była własności A. C. - zaświadczenie z Państwowego Biura Notarialnego z dnia [...] maja 1977 r. Nr [...].

Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w G.Wydziału [...] z dnia [...] października 1999 r. Sygn. akt [...] spadek po A. C. na podstawie ustawy nabyli : mąż B. C. i syn K. C. zaś spadek po B. C. na podstawie ustawy nabył syn K. C. w całości.

W dniu [...] sierpnia 1992 r. do Kancelarii Urzędu Rejonowego w W. wpłynął wniosek K. C. - o zwrot nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...] (bez nazwy) o powierzchni 892 m2, uregulowanej w Zd. Nr [...]. Pismem z dnia [...] maja 1999 r. Urząd Gminy B. poinformował, że wywłaszczona nieruchomość, co do której toczy się postępowanie w sprawie zwrotu stanowi działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 892 m2, będącej własnością Gminy B. w wieczystym użytkowaniu Spółdzielni Mieszkaniowej "W" - na mocy aktu notarialnego z dnia [...]października 1998 r. Rep. A Nr[...].

Pismem z dnia [...] kwietnia 2002 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "W" poinformowała Starostwo Powiatu W., że do chwili obecnej nie wpłynęło pismo z Sądu o ujawnieniu prawa użytkowania wieczystego w księdze wieczystej Zd. Nr [...] co do działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] objętej wnioskiem o zwrot.

Starosta W. wskazał, iż Sąd Rejonowy dla M. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych postanowieniem z dnia [..,] maja 2001 r. Nr Dz. KW A [...], A [...] po rozpoznaniu wniosku Gminy B. oraz Spółdzielni Mieszkaniowej zawartego w akcie notarialnym z dnia [...] października 1998 r. Rep. A [...] o utworzenie nowej księgi wieczystej dla nieruchomości o powierzchni 46488 m2 , w skład której wchodzi nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot przy ulicy K., Z., S., G., B. i B., postanowił postępowanie zawiesić.

Wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości został złożony w dniu [...] sierpnia 1992 r. zaś akt notarialny o ustanowieniu wieczystego użytkowania między stronami został zawarty - w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego -w dniu [...] października 1998 r.

Organ I instancji stwierdził, że prawo użytkowania wieczystego - zgodnie z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami - wymaga ujawnienia w księdze wieczystej. Wpis do księgi wieczystej ma charakter konstytutywny. Do czasu dokonania wpisu w księdze wieczystej umowa notarialna między Gminą B. a Spółdzielnią Mieszkaniową "W" jest skuteczna jedynie między jej stronami, ale nie dochodzi do powstania prawa rzeczowego skutecznego wobec wszystkich. Do czasu ujawnienia w księdze wieczystej użytkowanie wieczyste jako prawo rzeczowe nie powstaje. Istnienie takiej umowy nie stanowi przeszkody dla prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, ani dla wydania decyzji rozstrzygającej co do istoty tę sprawę. Zawarcie takiej umowy po złożeniu wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a przed prawomocnym rozstrzygnięciem tej sprawy, nie ma żadnego wpływu na to rozstrzygnięcie.

Oględziny terenu przeprowadzone przez pracowników Starostwa Powiatu W. w dniu [...] maja 2000 r. wykazały, że przedmiotowa nieruchomość jest niezabudowana i nie zagospodarowana przez inwestora, położona pomiędzy nieruchomościami prywatnymi. Teren porośnięty trawą obsadzony ozdobnymi krzewami i drzewami. Na nieruchomości inwestor nie poczynił żadnych prac inwestycyjnych związanych z realizacją celu wywłaszczenia tj. budowy osiedla mieszkaniowego. Oględziny przeprowadzone w dniu [...]lipca 2002 r. przez rzeczoznawcę majątkowego wykazały, że wyceniany grunt jest niezabudowany, zadbany, porośnięty trawą krzewami i drzewami. Rosną 4 drzewa w tym : orzechy włoskie - 3 szt. (wiek drzew ok. 30 lat) i orzech laskowy - 1 szt. (wiek 35 lat). Działka położona jest pomiędzy nieruchomościami prywatnymi; zabudowanymi budynkami mieszkalnymi. Wgrodzona do nieruchomości sąsiedniej pod adresem [...].

Zostało także ustalone, że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot, jest użytkowana przez osoby prywatne.

Zgodnie z brzmieniem art. 137 ust. 1 przesłanką zbędności nieruchomości na cele wywłaszczenia jest fakt nierozpoczęcia prac związanych z realizacją tego celu w ciągu 7 lat na danej nieruchomości. Na przedmiotowym terenie, stanowiącym część terenu objętego decyzją lokalizacyjną Nr [...] z dnia [...] października 1975 r. nie rozpoczęto realizacji osiedla mieszkaniowego. Celem uzasadniającym dokonanie wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego "G" zgodnie z decyzją lokalizacyjną Nr [...]. Cel publiczny będący przesłanką wywłaszczenia nie został zrealizowany na przedmiotowej nieruchomości co oznacza, że w myśl art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W toku postępowania ustalono, że na spornym gruncie, pomimo upływu 7 lat od dnia przejęcia na własność Skarbu Państwa, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia oraz nie została ona wykorzystana pod planowaną inwestycję.

Od powyższej decyzji Starosty Powiatu W. odwołanie do Wojewody M. wnieśli Burmistrz Gminy B. oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa W., podnosząc iż realizacja osiedla Mieszkaniowego "G" następuje zgodnie z decyzją lokalizacyjną etapowo, prace związane z realizacją tego celu są nadal prowadzone. Ponadto przedmiotowy teren jest w wieczystym użytkowaniu Spółdzielni. Umowa ustalająca wymienione prawo została zawarta aktem notarialnym w dniu [...] października 1998r. Odwołujące się strony wskazały również, iż w postępowaniu naruszono art. 89 § 2 kpa.

Wojewoda M. rozpoznając sprawę jako organ II instancji podał, że będąca przedmiotem wniosku o zwrot nieruchomość o powierzchni 892m2 położona w W. przy ul. [...] wywłaszczona została na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] września 1979 r. w związku z przeznaczeniem jej zgodnie z lokalizacją nr [...] pod budowę osiedla "G".

W ocenie organu II instancji z akt sprawy wynika, że przedmiotowa działka oddana została w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "W" aktem notarialnym z dn. [...] października 1998 r. Prawo to do chwili obecnej nie zostało ujawnione w księdze wieczystej, jednakże zgodnie z § 15, strony umowy wniosły do Sądu o dokonanie stosownych odłączeń i utworzenie nowej księgi wieczystej i o wpisanie w dziale II tej księgi Gminy B. - jako właściciela gruntu oraz Spółdzielni Mieszkaniowej "W" - jako użytkownika wieczystego. Wyrażone w tym zakresie stanowisko organu I instancji iż do czasu ujawnienia w księdze wieczystej użytkowanie wieczyste jako prawo rzeczowe nie powstaje należy uznać za nietrafne. Przepis art. 27 ustawy o gospodarce nieruchomościami mówi o konieczności uzyskania wpisu w księdze wieczystej, lecz nie wyłącza on stosowania przepisu art. 29 ustawy z dn. 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124 poz. 1361 ze zm.), który stanowi, że wpis w księdze wieczystej ma moc wsteczną od chwili złożenia wniosku o dokonanie wpisu (...). Wpis ma zatem charakter konstytutywny, ale działa z mocą ex tunc.

Zgodnie z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami oddanie wywłaszczonego gruntu w użytkowanie wieczyste na rzecz osób trzecich przed dniem wejścia w życie tej ustawy tj. przed dniem 01 stycznia 1998 r. wyklucza prawną możliwość dochodzenia roszczenia o zwrot nieruchomości. W przedmiotowej sprawie oddanie w/w działki w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "W" nastąpiło po terminie określonym w art. 229 cyt. wyżej ustawy. Tak więc organ I instancji powinien rozważyć, czy w omawianej sprawie nie wystąpiła tzw. negatywna przesłanka zwrotu tzn. utrata władania gruntem przez Skarb Państwa lub gminę.

W ocenie organu II instancji także stanowisko Starosty Powiatu W. co do zbędności działki ewidencyjnej [...] z obrębu [...] na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu budzi zastrzeżenia.

Art. 137 ust. 1 pkt 1 stanowi, iż nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu. Wykładnia celowościowa tego przepisu pozwala na przyjęcie, iż nieruchomość wywłaszczona staje się z mocy prawa zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli we wskazanym okresie czasu nie rozpoczęto w ogóle prac związanych z realizacją tego celu, np. poprzez odstąpienie od realizacji inwestycji. Chodzi tu więc o sytuację, w której prace związane z realizacją celu wywłaszczenia nie zostały rozpoczęte nie na jednej z wielu wywłaszczonych działek (np. pod realizację osiedla mieszkaniowego), lecz w ogóle nie rozpoczęto prac na terenie objętym lokalizacją inwestycji. Przyjęcie odmiennej wykładni tego przepisu tzn. uznanie iż nieruchomość staje się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jeżeli pomimo upływu 7 lat /.../ nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu na jednej konkretnej wywłaszczonej działce byłoby nieuzasadnione, gdyż powołany art. 137 takiej treści nie zawiera. Doprowadziłoby to też do sytuacji, w której zwrotowi podlegałyby grunty wewnątrz osiedla mieszkaniowego, niezbędne dla jego funkcjonowania, a na których zatwierdzone plany realizacyjne nie przewidywały realizacji żadnych celów inwestycyjnych (np. przestrzeń między blokami mieszkalnymi, zieleń osiedlowa realizowana po upływie 7 lat od dnia w którym decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna). Celem wskazanym w decyzji wywłaszczeniowej nie było też zrealizowanie na konkretnej działce określonego fragmentu inwestycji - budynku, ulicy, terenu zielonego itd. lecz realizacja inwestycji jako całości. Powyższy przepis nie uzależnia uznania nieruchomości za zbędną od zrealizowania lub niezrealizowania celu wywłaszczenia, wystarczające jest tu stwierdzenie faktu rozpoczęcia w określonym terminie prac związanych z realizacją tego celu. Realizacja przedsięwzięcia, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego wymaga odpowiednio długiego okresu czasu.

Organ I instancji powinien wziąć pod uwagę, iż jak wynika z pisma Urzędu Gminy B. z dnia [...] października 1997r. w stosunku do przedmiotowych działek nie zaistniały też przesłanki zbędności określone w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gn. Zgodnie z tym przepisem nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. Wyżej opisane przesłanki zbędności odnoszą się do sytuacji, w której decyzja lokalizacyjna w sposób prawem przewidziany wyeliminowana została z obrotu prawnego a cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej w ogóle nie został zrealizowany lub też od jego realizacji odstąpiono.

W momencie rozpoczęcia pierwszych prac związanych z realizacją celu decyzja lokalizacyjna [...] zaczęła być " konsumowana" w toku procesu inwestycyjnego i nadal zachowuje aktualność. W powołanym piśmie Urzędu Gminy B. z dnia [...] października 1997 r. stwierdzono, iż w/w decyzja nie utraciła swej ważności. Wiąże więc ona w sprawie organ, który ją wydał jak też inne organy w postępowaniu administracyjnym.

W przedmiotowej sprawie nie może mieć także zastosowanie przepis art. 137 ust. 2 ustawy o gn. W myśl tego artykułu jeżeli w przypadku o którym mowa w ust. 1 pkt 2 cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Wykładnia celowościowa tego przepisu pozwala na przyjęcie, iż odnosi się on do sytuacji w której po zakończeniu procesu inwestycyjnego na części wywłaszczonego terenu nie zrealizowano zamierzonej inwestycji. Po sporządzeniu inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej jednoznacznie określającej granice terenu objętego działalnością inwestycyjna, pozostała poza tym terenem część wywłaszczonej nieruchomości staje się w sposób niewątpliwy zbędna dla potrzeb realizacji celu wywłaszczeniowego. Z dokonanych w sprawie ustaleń wynika, że realizacja osiedla mieszkaniowego "G" następuje etapowo i nadal trwają prace związane z zagospodarowaniem terenu osiedla. Oznacza to, że w aktualnym stanie realizacji osiedla określenie terenu zbędnego dla realizacji tego celu byłoby przedwczesne.

W ocenie Wojewody M. sprawa zwrotu przedmiotowej nieruchomości rozstrzygnięta została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz z naruszeniem procedury administracyjnej - art. 7 i art. 77 § 1 kpa, zobowiązujących organ administracji publicznej do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozstrzygnięcia jej po zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody M. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł K. C. i zarzucając rażące naruszenie przepisu art. 6, 7 i 8 k.p.a., rażące naruszenie przepisu art. 80 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., rażące naruszenie przepisu art. 107 §3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., rażące naruszenie przepisu art. 138 §2 k.p.a., rażące naruszenie przepisu art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, rażące naruszenie przepisu art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. l pkt l ustawy o gospodarce nieruchomościami, rażące naruszenie przepisu art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji.

W obszernym uzasadnieniu skarżący podkreślał, że decyzja Wojewody M. w sposób rażący narusza obowiązujące przepisy prawa - zarówno przepisy prawa materialnego, jak też przepisy postępowania administracyjnego oraz unormowania zawarte w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r o gospodarce nieruchomościami. Dowodem na to jest niezrozumiałe uzasadnienie prawne i faktyczne decyzji. Skarżący uważa, że to Wojewoda M. pomija i nie rozpatruje całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przez organ I instancji. Skarżący dokonuje odmiennej interpretacji powołanych w decyzji przepisów prawa dotyczących zarówno zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jak i postępowania dowodowego. Przedstawia także inną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Polemizuje przy tym z argumentacją przedstawioną przez Wojewodę M. Wskazuje, że wbrew twierdzeniu Wojewody M., w sprawie nie ma zastosowania przesłanka wyrażona w treści art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Twierdził również, że organ II instancji dokonał błędnej wykładni przepisów art. 136 i 137 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz źle zinterpretował materiał dowodowy zgromadzony w sprawie czym w sposób rażący naruszył przepisy art. 80 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. Podkreślił też, iż Wojewoda M., nie zna wzajemnych relacji między art. 27 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a art. 29 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, gdzie nie ma możliwości "wyłączenie stosowania" pierwszego z powołanych przepisów. Odnośnie zaś decyzji lokalizacyjnej to, zdaniem skarżącego, dawno już utraciła ona swoją moc obowiązującą. W ocenie skarżącego decyzja organu I instancji była prawidłowa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie podtrzymując jednocześnie swoje stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, bowiem wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na jego wynik.

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na istotne zagadnienia o charakterze procesowym. Stosownie do treści art.1 i art.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę-Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz. 1271), z dniem 1 stycznia 2004 roku weszły wżycie przepisy ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z treści art.97 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę-Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika jednoznacznie, że sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i w których postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego.

Wojewoda M. w uzasadnieniu powołanej decyzji z dnia [...] lutego 2003r. przyjął, że przedmiotowa nieruchomość została zużyta na cel wywłaszczenia. Podał przy tym, że sporny grunt został wywłaszczony na rzecz Skarbu Państwa pod budowę osiedla mieszkaniowego " G" zgodnie z decyzją lokalizacyjną z dnia [...] października 1975r.

Przede wszystkim należy wskazać na to, iż z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), tj. z dniem 1 stycznia 1998 r., zasadniczo zmieniły się przepisy mówiące o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości. Kwestię tę obecnie reguluje art. 137 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, iż nieruchomość wywłaszczona może być zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w sensie wyłącznie faktycznym, co ma miejsce wówczas, gdy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (art. 137 ust. 1 pkt 1) albo także prawnym, to znaczy wówczas, gdy utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 pkt 2).

Aktualnie obowiązująca ustawa poprzez ścisłe określenie przesłanek zbędności zaostrzyła jej kryteria. Wystąpienie jednej z przesłanek zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nakazuje organowi administracji uznać tę nieruchomość za zbędną, co w konsekwencji oznacza możliwość jej zwrotu. W aktualnym stanie prawnym o zbędności nieruchomości przesądza zatem art. 137 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie zaś wyłącznie ocena dokonana przez organ oparta na ustaleniach, wynikających w zasadzie z oceny stanu faktycznego, w jakim znajdowała się nieruchomość w dniu złożenia wniosku o jej zwrot.

To na organie administracji ciąży obowiązek ustalenia, czy występują przesłanki określone w art. 137 ust. 1 pkt 1 albo 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z uwagi na to, że w niniejszej sprawie w grę wchodzić może zbędność zarówno w rozumieniu przepisu art. 137 ust. 1 pkt 1jak i pkt 2 powołanej ustawy, rozstrzygnięcie o zwrocie lub odmowa zwrotu nieruchomości, powinno być poprzedzone ustaleniem, iż na wywłaszczonej (przejętej) nieruchomości w ciągu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu (przejęciu) stała się ostateczna, rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia (przejęcia). Dopiero takie niebudzące wątpliwości stwierdzenie uprawnia organ orzekający do podjęcia decyzji o zwrocie lub odmowie zwrotu nieruchomości.

Organ administracji powinien rozważyć niniejszą sprawę w świetle wyżej omówionego art. 137 cytowanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. W świetle tych rozważań poglądy przedstawione przez Wojewodę M. w zaskarżonej decyzji budzą poważne wątpliwości i wymagają ponownej analizy.

Analizując akta sprawy niniejszej należy dojść do przekonania, że Wojewoda M. zbadał niedokładnie sprawę i w konsekwencji nie odniósł się w pełnym zakresie do przepisów prawa. Przede wszystkim należy stwierdzić, że w aktach sprawy wprawdzie znajduje się decyzja lokalizacyjna z dnia [...] października 1975r., na którą powołują się organy administracji, lecz nie zawarto precyzyjnych ustaleń co do czasu jej obowiązywania (ewentualnie utraty przez nią mocy) oraz zgodności z ówczesnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Akta administracyjne i wydana decyzja pozwalają na stwierdzenie, że w sprawie brak jest dokonania jej dokładnej analizy pod kątem przepisu art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Powoduje to, że zaskarżona decyzja Wojewody M. została wydana z naruszeniem art. 7 i 77 kpa, bowiem nie podjęto wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie zebrano w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz nie dokonano jego dogłębnej analizy. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zawarta w art. 7 kpa zasada nakazująca organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, a także pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa ( art. 8 kpa ). Z kolei art. 77 § 1 kpa mówi, że organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (powołany wyżej art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji opartej na zebranym materiale dowodowym. Wyżej wskazane uchybienia stanowią takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Trudno jest się również zgodzić z argumentacją przedstawioną przez Wojewodę M. odnośnie rozumienia treści przepisu art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten bowiem w sposób czytelny mówi w jakich okolicznościach wywiera skutki w nim wyrażone. W tym zakresie organ administracji powinien dokonać ponownej analizy sprawy.

W tych okolicznościach należy stwierdzić, że powyższe uchybienia są na tyle istotne, iż musiały skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji.

O koszach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 powyższej ustawy w związku z art. 97 § 2 Przepisów wprowadzających ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.