Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 962/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 89 ust. 4d
journal: Dz.U. 2012 poz 621
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym - tekst jednolity
article: art 145 par. 1 pkt 1  lit a) i c)
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Tomasz Szmydt, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości premii uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja personalna Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego (dalej "Szef CBA", "organ") z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości premii.

Powyższa decyzja personalna została wydana w następującym stanie sprawy:

Decyzją personalną z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] Szef CBA, działając na podstawie art. 89 ust. 4 - 4d ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 1921), dalej: "ustawa o CBA", ustalił A. S. (dalej: "funkcjonariuszka", "skarżąca") - [...] w Wydziale Postępowań Kontrolnych (dalej: WPK) Delegatury CBA w [...] w okresie od dnia [...] stycznia 2020 r. do dnia [...] czerwca 2020 r. premię w wysokości 1% uposażenia zasadniczego, tj. kwotę 53,82 zł. Na podstawie art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm.), dalej: "k.p.a.", organ nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu ww. decyzji personalnej Szef CBA wskazał w szczególności, że zgodnie z treścią art. 89 ust. 4d ustawy o CBA wysokość premii funkcjonariusza CBA jest uzależniona od: 1) stopnia trudności, złożoności i sposobu realizacji zadań wykonywanych przez funkcjonariusza, 2) kwalifikacji zawodowych funkcjonariusza, 3) efektów pracy funkcjonariusza, 4) opinii służbowej poprzedzającej ustalenie wysokości premii.

Następnie podał, że funkcjonariuszka posiada wykształcenie wyższe magisterskie, a zatem spełnia wymagania w zakresie wykształcenia dla zajmowanego stanowiska służbowego.

Ostatnia opinia służbowa funkcjonariuszki, sporządzona za okres służby od dnia [...] marca 2018 r. do dnia [...] września 2018 r., jest pozytywna, a średnia uzyskanych ocen wynosi 4,53 w pięciostopniowej skali. Tym samym posiada ona bardzo dobrą, ostatnią opinię służbową. Opinia ta nie wartościuje jednak ostatniego okresu służby.

Funkcjonariuszka realizuje zadania o podwyższonym stopniu trudności.

Następnie organ, powołując się na wniosek kierownika jednostki organizacyjnej z grudnia 2019 r. wskazał, że funkcjonariuszka w ostatnim okresie służby prezentowała obstrukcyjne podejście do wykonywanych obowiązków, w tym również do osób nadzorujących jej pracę, jak i koleżanek i kolegów z zespołu. Ponadto, w ostatnim okresie (listopad-grudzień 2019 r.) notowała liczne absencje, skutkujące koniecznością przekazania jej obowiązków służbowych innym funkcjonariuszom.

Powyższe okoliczności faktyczne miały przełożenie na efektywność służby funkcjonariuszki. Nie przejawia ona bowiem oczekiwanego zaangażowania podczas wykonywanych zadań służbowych, przez co - w ostatnim okresie - efektywność jej służby uległa widocznemu obniżeniu. .

Wobec powyższego, zdaniem Szefa CBA, ww. wniosek kierownika jednostki organizacyjnej CBA jest zasadny, a ustalona wysokość premii adekwatna do sposobu realizacji obowiązków służbowych oraz efektywności służby.

Końcowo organ wskazał, że niniejszej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na ważny interes społeczny, tożsamy z interesem służby, przejawiający się potrzebą niezwłocznego wywołania skutku prawnego z dniem [...] stycznia 2020 r. tj. z początkiem nowego okresu premiowego.

Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r., skierowanym do Szefa CBA, A. S. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a.

Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 89 ust. 4d ustawy o CBA, art. 107 § 3, art. 73 § 1 k.p.a. oraz art. 1868 Kodeksu pracy w związku z art. 82 ustawy o CBA.

Podniosła, że poza krzywdzącym wnioskiem kierownika jednostki, wszystkie pozostałe elementy wymienione w art. 89 ust. 4d ustawy o CBA wskazują na jej nienaganną postawę i wzorowe wypełnianie obowiązków. Zaznaczyła, że po wydaniu ostatniej opinii służbowej jej postawa została jeszcze bardziej doceniona, bowiem z dniem [...] maja 2019 r. powierzono jej funkcję p.o. Naczelnika WPK na okres pół roku, a po tym okresie, na kolejne pół roku. Z funkcji p.o. Naczelnika WPK została odwołana z dniem [...] listopada 2019 r. na swoją własną prośbę.

Wskazała nadto, że w listopadzie 2019 r. nie miała licznych absencji poza urlopem udzielonym przez ówczesnego dyrektora delegatury. Prawo do urlopu jest uprawnieniem każdego funkcjonariusza i nie może stanowić podstawy do obniżenia premii.

Odnośnie "obstrukcyjnego podejścia" w wykonywaniu obowiązków skarżąca powołała zdarzenie z dnia [...] grudnia 2019 r., na okoliczność którego, jak wskazała, zarówno przez nią, jak i przez funkcjonariusza delegatury sporządzona została notatka służbowa.

Podniosła również, że w czasie nieobecności w służbie nikt nie przejął jej obowiązków. W okresie, gdy pełniła obowiązki Naczelnika WPK wykonywała nie tylko obowiązki związane z pełnioną funkcją, ale prowadziła również dwie kontrole i trzy analizy przedkontrolne. Całość dokumentacji dotyczącej tych spraw podczas jej nieobecności znajdowała się w sejfie przypisanym do jej osoby, przy czym sejf ten nie został otwarty przez osoby trzecie. Na prośbę p.o. Naczelnika WPK Delegatury CBA w [...], w dniu [...] stycznia 2019 r. stawiła się Delegaturze i dokonała przekazania trzech spraw, zaś dwie pozostałe pozostawiła w szafie na dokumenty celem podjęcia decyzji przez przełożonego.

Do wniosku skarżąca załączyła kopię notatki służbowej sporządzonej w dniu [...] grudnia 2019 r.

Decyzją personalną z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] Szef CBA, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję personalną w części dotyczącej daty początkowej okresu ustalenia wysokości premii i ustalił datę początkową okresu ustalenia wysokości premii na dzień [...] stycznia 2020 r.; w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję personalną.

W uzasadnieniu decyzji Szef CBA powołał art. 89 ust. 4 - 4d ustawy o CBA. Zaznaczył, że ustalenie premii na okres [...] stycznia - [...] czerwca 2020 r. nastąpiło na wniosek kierownika jednostki organizacyjnej - dyrektora Delegatury CBA w [...]z grudnia 2019 r., w którym wskazano na wysoce obstrukcyjny sposób podejścia funkcjonariuszki do wykonywanych obowiązków służbowych oraz do przełożonych. Stwierdzono również, że współpraca z nią jest trudna, a ona sama otwarcie przyznaje, że w dłuższej perspektywie tej współpracy w ogóle sobie nie wyobraża.

Dalej organ wskazał, że funkcjonariuszka posiada wykształcenie wyższe prawnicze. Przed przyjęciem do służby w CBA pracowała w Urzędzie Miasta [...]. W CBA ukończyła szkolenie podstawowe. W 2019 r. nie brała udziału w szkoleniach z zakresu postępowań kontrolnych.

Opinia służbowa funkcjonariuszki poprzedzająca ustalenie wysokości premii została wydana za okres od dnia [...] marca 2018 r. do dnia [...] września 2018 r. Opinia jest pozytywna, a średnia ocen wynosi 4,53 w pięciostopniowej skali, co wskazuje na dobrą ogólną ocenę. Opinia ta nie wartościuje ostatniego, sześciomiesięcznego okresu służby funkcjonariuszki, jednak ustawodawca nie nałożył na organ obowiązku sporządzania opinii służbowej przed każdym okresem premiowym.

Następnie Szef CBA wskazał, że ocena służby funkcjonariusza w zakresie kryteriów określonych art. 89 ust. 4d pkt 1 i 3 ustawy o CBA, dokonana przez kierownika jednostki, nie jest pozytywna. W kontroli prowadzonej przez funkcjonariusza, która została wszczęta w drugim kwartale 2019 r., a której termin upływał w pierwszej połowie lutego 2020 r., przekazanie materiałów sprawy, tj. dokumentacji kontroli oraz akt sprawy na innego funkcjonariusza (wymienionego w upoważnieniu do kontroli) faktycznie nastąpiło dopiero w dniu [...] stycznia 2020 r., po zwróceniu uwagi na zbliżający się termin- zakończenia kontroli przez innego funkcjonariusza wymienionego w upoważnieniu do kontroli i wielokrotnych prośbach Naczelnika WPK. Tym samym na zakończenie kontroli pozostało 20 dni roboczych, w którym to czasie należało zapoznać się z materiałami sprawy, ocenić, czy całość dokumentów została zgromadzona (a w przypadku stwierdzenia jakichkolwiek braków wystąpić o właściwą dokumentację), sporządzić od początku protokół kontroli oraz przyjąć ustne wyjaśnienia od kontrolowanego na kluczowe okoliczności. Funkcjonariuszka nie sporządziła projektu protokołu kontroli lub chociażby jego części, nie poinformowała o dotychczasowych ustaleniach w sprawie, ani o zbliżającym się końcu kontroli, której nie można już przedłużyć, a materiały postępowania kontrolnego pozostawały w jej wyłącznej dyspozycji. W trakcie analizy materiałów okazało się, że okres za jaki zażądano informacji od wszystkich instytucji finansowych, do których standardowo występuje się w toku kontroli, został przez kontrolującą skrócony, co spowodowało, iż dane przekazane przez te instytucje obejmują zbyt krótki okres (wystąpiono o dane od grudnia 2016 r., a nie o dane od grudnia 2014 r.). Jest to rażący błąd uniemożliwiający w praktyce weryfikację przedmiotu kontroli, bowiem na odpowiedzi od tego typu instytucji czas oczekiwania jest znacznie dłuższy niż jeden miesiąc.

Ponadto funkcjonariuszka w dniu [...] stycznia 2020 r. przekazała akta spraw, które pozostawały w jej posiadaniu i do których jedynie ona miała dostęp, w tym m.in. dokumentację kolejnego postępowania kontrolnego, którego ostateczny termin zakończenia również upływał w pierwszej połowie lutego 2020 r. Kontroli tej również nie można było przedłużyć aby zapewnić odpowiedni czas nowemu wyznaczonemu funkcjonariuszowi na właściwe zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem, jego ocenę, ewentualnie przyjęcie wyjaśnień bądź oświadczeń oraz dokończenie protokołu kontroli.

Powyższe, jak wskazał organ, stoi w sprzeczności z twierdzeniami funkcjonariuszki o nienagannej postawie i wzorowym wywiązywaniu się z obowiązków służbowych.

Następnie Szef CBA odwołał się do stanowiska Dyrektora Delegatury CBA w [...] , który wskazał na takie okoliczności jak jakość i terminowość wykonywania zadań służbowych oraz przygotowania dokumentów, podejście do wypełniania obowiązków służbowych, dyspozycyjność, zaangażowanie, dyscyplina, organizacja pracy czy umiejętność pracy w zespole, które również wpływają na ocenę w zakresie kryteriów określonych w art 89 ust. 4d pkt 1 i 3 ustawy o CBA.

Podsumowując Szef CBA wskazał, że decyzja w przedmiocie przyznania funkcjonariuszowi premii jest decyzją uznaniową. Zaskarżona decyzja nie nosi jednak cech dowolności, gdyż została podjęta w oparciu o uzasadnione racje.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. W szczególności nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 1868 Kodeksu pracy w związku z art. 82 ustawy o CBA. Ochrona stosunku służbowego funkcjonariuszy CBA w związku z rodzicielstwem została bowiem uregulowana w sposób autonomiczny w art. 68 ustawy o CBA. Ponadto, ustalenie wysokości premii na nowy okres premiowy nie było skutkiem złożenia przez funkcjonariuszkę wniosku o urlop wychowawczy. Funkcjonariuszka i jej przełożony całkowicie odmiennie oceniają sposób wykonywania przez nią obowiązków służbowych. Jak wynika z treści wniosku personalnego z grudnia 2019 r,, to właśnie ocena wzajemnej współpracy skłoniła funkcjonariuszkę do złożenia wniosku o urlop wychowawczy.

Powołując art. 109 i 110 k.p.a. Szef CBA wskazał również, że skuteczne ustalenie premii w wysokości 1% uposażenia nastąpiło z dniem doręczenia funkcjonariuszce zaskarżonej decyzji, a więc w dniu [...] stycznia 2020 r. Tym samym w okresie [...] - [...] stycznia 2020 r. przysługiwała jej premia na dotychczasowym poziomie, tj. w wysokości 5% uposażenia. Z tego względu zaskarżoną decyzję należało uchylić w części dotyczącej ustalenia daty początkowej obowiązywania premii w nowej wysokości.

Końcowo organ wskazał, że zaskarżona decyzja spełnia wymagania określone w art. 108 § 1 k.p.a., gdyż w jej motywach przytoczono okoliczności i przesłanki, które uzasadniały przedłożenie interesu społecznego nad indywidualnym interesem strony. Nadanie ww. decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności spowodowane ochroną interesu służby mieści się w pojęciu "inny interes społeczny". Z tych względów organ nie znalazł podstaw do uchylenia nadanego zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Pismem z dnia 24 marca 2020 r. A. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Szefa CBA z dnia [...] lutego 2020 r. zarzucając naruszenie:

1) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 89 ust. 4b - 4d ustawy o CBA poprzez pominięcie wskazanych w tym przepisie ustawowych przesłanek oraz błędną ich ocenę, a także brak uzasadnienia faktycznego i prawnego obydwu wydanych w sprawie decyzji,

2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 73 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie prawa dostępu do akt gwarantowanego w art. 51 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

-art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego obydwu wydanych w sprawie decyzji oraz niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy,

- art. 8 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie do organów władzy publicznej,

-art, 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie czynnego udziału w każdym stadium postępowania,

- art. 73 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącej dostępu do akt sprawy,

- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności sprawy,

- art. 108 k.p.a. poprzez dokonanie zmiany decyzji z dnia [...] grudnia 2019 r. w zakresie terminu jej wykonania,

- art. 31 - 33 Konstytucji RP poprzez nierówne traktowanie i stosowanie zakazanych praktyk dyskryminacyjnych,

-art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji, ewentualnie

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji z dnia [...] grudnia 2019 r. w części dotyczącej daty początkowej okresu ustalenia wysokości premii oraz ustalenia tejże daty na dzień [...] stycznia 2020 r., a w pozostałej części utrzymanie w mocy ww. decyzji, 3) błąd w ustaleniach faktycznych poprzez ustalenie przez organ, że akta spraw pozostawały w posiadaniu skarżącej i jedynie ona miała do nich dostęp.

W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o: stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie jej uchylenie; przeprowadzenie dowodów przywołanych w treści skargi; zasądzenie kosztów według norm przepisanych.

W motywach skargi skarżąca podtrzymała stanowisko przedstawione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nadto podniosła, że w ciągu ostatniego roku otrzymała dwukrotny awans, a jej służba była wielokrotnie nagradzana w postaci nagród pieniężnych, co pominięto w wydanych decyzjach personalnych.

Wskazała również, że w czasie jej nieobecności nikt nie przejął jej obowiązków, co stoi w sprzeczności z treścią decyzji z dnia [...] grudnia 2019 r. oraz ze stanowiskiem kierownika jednostki zawartym w piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r. Zaznaczyła, że zgodnie z decyzją Szefa CBA publikowaną w Dzienniku Urzędowym CBA, w trakcie nieobecności funkcjonariusza w sprawach "niecierpiących zwłoki" właściwy przełożony może dokonać komisyjnego otwarcia metalowej szafy przydzielonej funkcjonariuszowi i pobrać z niej niezbędne dokumenty.

Skarżąca zakwestionowała także stanowisko organu, zgodnie z którym dopiero po wielokrotnych prośbach p.o. Naczelnika WPK przekazała dokumentację, w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie z ww. miała kontakt tylko jeden raz podczas rozmowy telefonicznej w dniu [...] grudnia 2019 r., zaś w dniu [...] stycznia 2020 r. udała się do p.o. Dyrektora Delegatury CBA w [...] w celu ustalenia, czy ma dokonać przekazania spraw.

Podniosła również, że mianowanie na stanowisko służbowe nie pozbawia funkcjonariusza uprawnień wynikających z rodzicielstwa. Czynienie zarzutów z prawa do urlopu wychowawczego jako elementu będącego podstawą obniżenia premii potwierdza, iż w sprawie doszło do naruszenia konstytucyjnej zasady równego traktowania i niedyskryminacji.

W odpowiedzi na skargę Szef CBA wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2020 r. skarżąca podtrzymała zarzuty i wnioski skargi wnosząc o przeprowadzenie dowodu z dokumentów wymienionych w treści pisma i złożonych do akt sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r" poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę prawną decyzji Szefa CBA z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...], utrzymanej następnie w mocy decyzją tego organu z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...], jest art. 89 ust. 4 - 4d ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym.

Zgodnie z art. 89 ust. 4 ww. ustawy funkcjonariusz otrzymuje premię, której wysokość kształtuje się do 30% uposażenia zasadniczego, jednak nie mniej niż 1%. Szef CBA ustala wysokość premii funkcjonariusza na wniosek kierownika jednostki organizacyjnej CBA, w której funkcjonariusz pełni służbę, a zastępcom Szefa CBA oraz kierownikom jednostek organizacyjnych CBA i ich zastępcom, bezpośrednio (ust. 4b). Szef CBA ustala wysokość premii, na okres 6 miesięcy, w terminach: 1) od dnia 1 stycznia do dnia 30 czerwca danego roku; 2) od dnia 1 lipca do dnia 31 grudnia danego roku (ust. 4b).

W myśl art. 89 ust. 4c ww. ustawy Szef CBA ustala wysokość premii w drodze decyzji. Wydanie decyzji nie jest wymagane w sytuacji, gdy wysokość premii nie ulega zmianie.

Natomiast stosownie do art. 89 ust. 4d ustawy wysokość premii jest uzależniona od: 1) stopnia trudności, złożoności i sposobu realizacji zadań wykonywanych przez funkcjonariusza; 2) kwalifikacji zawodowych funkcjonariusza; 3) efektów pracy funkcjonariusza; 4) opinii służbowej poprzedzającej ustalenie wysokości premii.

W stosunkach służbowych w CBA premia uregulowana w ww, przepisach stanowi środek dla elastycznego kształtowania polityki kadrowej wobec funkcjonariuszy, jednakże jedynie w granicach ściśle określonych w przepisie art. 89 ustawy o CBA. Nie jest to jednak premia wyłącznie o charakterze uznaniowym. Szef CBA, ustalając wysokość premii dla funkcjonariusza, ma obowiązek kierować się przesłankami określonymi w art. 89 ust. 4d ww. ustawy. Decyzja w sprawie przyznania premii powinna wiec zawierać odniesienie do wszystkich przesłanek wskazanych w tym przepisie, z podaniem jakie elementy organ wziął pod uwagę przyznając danemu funkcjonariuszowi premię w danej wysokości. Zatem argumentacja w tym zakresie powinna być dokonana zgodnie z wymogami uzasadnienia decyzji administracyjnej, określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1105/14, publ. CBOSA).

Przedmiotowa premia jest obligatoryjnym składnikiem uposażenia należnego funkcjonariuszowi i ta cecha sprawia, iż jest to stały składnik uposażenia, ale tylko w znaczeniu przysługującego świadczenia. Wskazuje na to art. 89 ust. 3 ustawy o CBA stanowiąc, że uposażenie składa się z uposażenia i premii (...) oraz kształtowanie jej wysokości w przedziale określonym przepisem art. 89 ust. 4. Nie oznacza to jednak, że określenie funkcjonariuszowi wysokości premii, przyznawanej w kolejnych po sobie następujących sześciomiesięcznych okresach, jest wolne od oceny przesłanek z art. 89 ust. 4d ustawy, w tym złożoności wykonywanych przez funkcjonariusza zadań służbowych i efektywności jego pracy. Skoro wysokość premii nie została przez ustawodawcę powiązana w sposób sztywny z wykonywaniem zadań na określonym stanowisku, to ma ona spełniać rolę motywacyjną, polegającą na ocenie kwalifikacji funkcjonariusza, jego postrzegania przez przełożonych oraz dokonań zawodowych w danym przedziale czasowym. Stąd też wysokość premii jest zmienna w czasie, co do zasady ustalana na okresy sześciomiesięczne, z wyjątkami przewidzianymi w art. 89 ust. 4e - f i ten element nie ma charakteru stałości (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 2006/13, publ. j.w.).

Z powyższego wynika, że obowiązkiem organu ustalającego wysokość premii jest dokonanie analizy i oceny wszystkich przesłanek z art. 89 ust. 4d ustawy o CBA w odniesieniu do poprzedniego (sześciomiesięcznego) okresu. Wydając decyzję administracyjną w tym przedmiocie organ powinien wyczerpująco uzasadnić swe stanowisko czyniąc zadość wymogom określonym w art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Szefa CBA oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] powyższych warunków nie spełniają z powodów wskazanych poniżej.

Odnosząc się do kwalifikacji zawodowych skarżącej (art. 89 ust. 4d pkt 2 ustawy o CBA) Szef CBA w decyzji z dnia [...] grudnia 2019 r. stwierdził, że spełnia ona wymagania w zakresie wykształcenia dla zajmowanego stanowiska. W decyzji z dnia [...] lutego 2020 r. organ podtrzymał to stanowisko a dodatkowo wskazał, że skarżąca nie brała udziału w szkoleniach z zakresu postępowań kontrolnych. Organ nie dokonał jednak oceny tej okoliczności. Nie wyjaśnił o jakie konkretnie szkolenia chodzi, jaki był powód braku uczestnictwa skarżącej w tych szkoleniach, ani też w jaki sposób okoliczność ta przekłada się na obniżenie wysokości premii na wskazany okres do 1% uposażenia zasadniczego.

Następnie, w decyzji z dnia 31 grudnia 2019 r. organ odniósł się do ostatniej opinii służbowej skarżącej (art. 89 ust. 4d pkt 4 ww. ustawy) sporządzonej za okres od dnia [...] marca 2018 r. do dnia [...] września 2018 r. stwierdzając, że posiada ona "bardzo dobrą" opinię służbową. Natomiast w decyzji z dnia [...] lutego 2020 r. organ uznał, że ta sama opinia służbowa wskazuje na "dobrą ogólną ocenę" skarżącej nie wyjaśniając przyczyn zmiany stanowiska w ww. zakresie. Nie wskazał też w jaki sposób fakt, że ww. opinia nie wartościuje ostatniego, sześciomiesięcznego okresu służby skarżącej, wpływa na ustalenie wysokości premii na ww. poziomie.

Dalej, w decyzji z dnia [...] grudnia 2019 r. organ wskazał, że skarżąca realizuje zadania o podwyższonym stopniu trudności (art. 89 ust. 4d pkt 1 ww. ustawy), jednak nie dokonał oceny tej okoliczności w kontekście ustalenia wysokości premii. Wskazał natomiast, że w ostatnim okresie służby skarżąca prezentowała obstrukcyjne podejście do wykonanych obowiązków, a także do osób nadzorujących jej pracę oraz do koleżanek i kolegów z zespołu. Organ w żaden sposób nie wyjaśnił jednak na czym tak opisana postawa skarżącej miałaby polegać. Nadto organ stwierdził, że w ostatnim okresie (listopad - grudzień 2019 r.) skarżąca notowała liczne absencje, co skutkowało koniecznością przekazania jej obowiązków innym funkcjonariuszom. Organ jednak nie sprecyzował jak liczne były to absencje, co było ich powodem (skarżąca podnosiła, że w listopadzie 2019 r. była na urlopie wypoczynkowym) oraz jakie obowiązki do dnia [...] grudnia 2019 r. (data wydania ww. decyzji) zostały przekazane innym funkcjonariuszom. Jednocześnie organ stwierdził, że skarżąca nie przejawia oczekiwanego zaangażowania podczas wykonywania zadań służbowych przez co w ostatnim okresie efektywność jej służby uległa obniżeniu (art. 89 ust. 4d pkt 3 ww. ustawy). Poprzestając na tak ogólnikowym stwierdzeniu odnośnie tej przesłanki organ w żaden sposób nie wyjaśnił swego stanowiska. Nie poddał też analizie ww. przesłanek z art. 89 ust. 4d pkt 1 i 3 ustawy w kontekście pozostałego ocenianego okresu służby skarżącej, tj. lipiec - październik 2019 r. i nie rozważył wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Z kolei w decyzji z dnia [...] lutego 2020 r. organ, oceniając ww. przesłanki z art. 89 ust. 4d ww. ustawy skoncentrował się na okolicznościach nie wymienionych w decyzji z dnia [...] grudnia 2019 r., a dotyczących przekazania w dniu [...] stycznia 2020r. akt spraw prowadzonych przez skarżącą. Wskazał przy tym, że sprawy te pozostawały w posiadaniu skarżącej i jedynie ona miała do nich dostęp, a przekazanie nastąpiło po wielokrotnych prośbach Naczelnika WPK. Przeczy temu jednak argumentacja skarżącej, która podnosiła w skardze, że tylko jeden raz rozmawiała telefonicznie z Naczelnikiem WPK w ww. sprawie, a ponadto zgodnie w obowiązującymi regulacjami, właściwy przełożony w sprawach "niecierpiących zwłoki" może dokonać komisyjnego otwarcia szafy przydzielonej funkcjonariuszowi i pobrać z niej niezbędne dokumenty. Kwestia ta nie została przez organ jednoznacznie wyjaśniona.

Nadto organ wskazał, że czas nieobecności w pracy funkcjonariusza oraz świadomość, że planuje on złożyć wniosek o przyznanie urlopu wychowawczego nie zwalnia go z obowiązku prawidłowego rozliczenia z prowadzonych spraw. Co do zasady stanowiska organu nie można zakwestionować. Warto jednak zwrócić uwagę na treść wniosku personalnego Dyrektora Delegatury CBA w [...] (k. 1 akt admin.), z którego wynika, że już w grudniu 2019 r. posiadał on wiedzę o złożeniu przez skarżącą wniosku o udzielenie urlopu wychowawczego, a ponadto w tym samym wniosku zwrócił się o zmianę komórki organizacyjnej przez skarżącą z Wydziału Postępowań Kontrolnych na Wydział Operacyjno-Śledczy Delegatury CBA w [...] z dniem [...] stycznia 2020 r. Nasuwa się zatem wniosek, że dla zapewnienia ciągłości i prawidłowości realizacji zadań służbowych w WPK właściwy przełożony mógł i powinien podjąć odpowiednio wcześniej działania, które miałyby na celu przekazanie spraw prowadzonych przez skarżącą innym funkcjonariuszom.

Niezależnie od powyższych, istotnych uchybień i niekonsekwencji organu w analizie i ocenie przesłanek z art. 89 ust. 4d ustawy o CBA, wadliwość obydwu wydanych w sprawie decyzji polega na wybiórczym powołaniu okoliczności dotyczących służby skarżącej w poprzednim okresie, a niewątpliwie mogących mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Mianowicie, organ pominął fakt, że decyzją personalną Szefa CBA z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] skarżącej powierzono.z dniem [...] maja 2019 r. na okres sześciu miesięcy pełnienie obowiązków służbowych na stanowisku Naczelnika Wydziału Postępowań Kontrolnych Delegatury CBA w [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano na potrzebę zapewnienia sprawnego funkcjonowania ww. komórki organizacyjnej oraz należytego wypełniania zadań ustawowych i regulaminowych. Poniesiono, że skarżąca posiada szeroki zakres wiedzy, odpowiednie kwalifikacje i doświadczenie zawodowe, a także niezbędne umiejętności do pokierowania zespołem funkcjonariuszy komórki pionu kontroli. Następnie, decyzją personalną Szefa CBA z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] skarżąca została wyróżniona nagrodą pieniężną, a w uzasadnieniu wskazano, że wykazała się dobrym przygotowaniem merytorycznym i praktycznym do realizacji ustawowych zadań CBA. Ponadto, Dyrektor Delegatury CBA w [...] wnioskiem personalnym z dnia [...] października 2019 r. wystąpił o powierzenie skarżącej z dniem 15 listopada 2019 r. na okres kolejnych sześciu miesięcy obowiązków Naczelnika WPK Delegatury CBA w [...] wskazując w uzasadnieniu, że skarżąca pełni obowiązki [...] WPK od dnia [...] maja 2019 r. i z powodzeniem realizowała zadania tego Wydziału z ukierunkowaniem na czynności analityczno-informacyjne (...). Było to możliwe tylko dzięki ponadprzeciętnemu zaangażowaniu funkcjonariusza, specjalistycznej wiedzy oraz służby nieograniczającej się do ustawowych godzin zatrudnienia. Wskazano przy tym, że postawę skarżącej cechuje profesjonalizm i fachowość, co przekłada się znacząco na jakość realizowanych przez ww. jednostkę organizacyjną CBA czynności służbowych. Podkreślono, że w toku codziennej służby skarżąca daje się poznać jako osoba zaangażowana, kreatywna, a przy tym koleżeńska i mająca znaczny wpływ na wdrażanie do służby nowych funkcjonariuszy i tych, którzy mają mniejsze od niej doświadczenie zawodowe. Dzięki jej postawie możliwe jest wprowadzenie w Delegaturze innowacyjnych, wydajnych rozwiązań z zakresu pracy kontrolnej, co przekłada się na jakość realizowanych zadań. W następstwie ww. wniosku, decyzją Szefa CBA z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] z dniem [...] listopada 2019 r. skarżącej powierzono na okres sześciu miesięcy pełnienie obowiązków służbowych na stanowisku Naczelnika WPK Delegatury CBA w [...]. Natomiast decyzją Szefa CBA z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] skarżąca z dniem [...] listopada 2019 r. została zwolniona z pełnienia obowiązków na ww. stanowisku (akta osobowe).

Powyższe okoliczności w ogóle nie były przedmiotem analizy i oceny organu w kontekście przesłanek z art. 89 ust. 4d pkt 1 i. 3 ustawy o CBA, co wskazuje na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji art. 107 § 3 w związku z art. 8 i art. 11 k.p.a. i powoduje, że wydane w sprawie decyzje personalne noszą cechy dowolności. Zarzuty skargi w ww. zakresie są uzasadnione.

Sąd nie podzielił natomiast stanowiska skarżącej odnośnie naruszenia art. 108 § 1 k.p.a., bowiem opatrzenie decyzji administracyjnej rygorem natychmiastowej wykonalności nie wyklucza dokonania jej zmiany w części odnoszącej się do terminu wykonania decyzji. W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 31 - 33 Konstytucji RP, bowiem kontrolowane decyzje, choć wadliwe, nie godzą w zasadę równości wobec prawa oraz zakazu dyskryminacji.

Odnosząc się do wniosków dowodowych skarżącej wskazać należy, że sąd administracyjny, zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające wyłącznie z dokumentów i tylko wówczas, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodowuje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zatem Sąd w świetle ww. przepisu nie miał podstaw do przeprowadzenia dowodu z przesłuchania w charakterze świadków: p.o. Dyrektora Delegatury CBA w [...] oraz bezpośredniego przełożonego skarżącej w okresie 2017 - listopad 2019 r. Sąd nie stwierdził również podstaw do przeprowadzenia dowodu z bilingu rozmów telefonicznych p.o. Naczelnika WPK Delegatury CBA w [...] za okres od dnia [...] grudnia 2019 r. do dnia [...] stycznia 2020 r., bowiem nie zaistniały przesłanki wymienione w ww. przepisie. Zważywszy, że w myśl art. 133 p.p.s.a. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy, brak było podstaw do przeprowadzenia dowodu z dokumentów powołanych w piśmie procesowym skarżącej z dnia [...] czerwca 2020 r. Dokumenty te stanowiły bowiem część akt administracyjnych sprawy bądź akt osobowych skarżącej, które zostały nadesłane przez organ za pismem z dnia [...] lipca 2020 r.

Konkludując Sąd stwierdza, że z racji stwierdzonych uchybień obie wydane w sprawie decyzje podlegały uchyleniu. Nie kwestionując bowiem uprawnienia organu do elastycznego kształtowania polityki kadrowej, w tym do kształtowania wysokości premii podległym funkcjonariuszom, stwierdzić należy, że przy ustalaniu wysokości tego świadczenia obowiązkiem organu jest wszechstronna analiza i ocena wszystkich przesłanek wymienionych w art. 89 ust. 4d ustawy o CBA, a wyniki tej oceny powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Zaznaczyć również trzeba, że zgodnie z art. 15 k.p.a. rzeczą organu jest dwukrotne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie i ustosunkowanie się do wszystkich podnoszonych przez stronę w toku postępowania argumentów i wniosków, czego w niniejszej sprawie zabrakło.

Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni dokonaną ocenę prawną. W sposób pełny i wnikliwy przeanalizuje i oceni okoliczności dotyczące służby skarżącej w poprzedzającym okresie w świetle przesłanek z art. 89 ust. 4d ustawy o CBA. W przypadku wydania decyzji administracyjnej swe stanowisko uzasadni zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 oraz art. 11 k.p.a.

Mając na względzie wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COV!D-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 347 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej o zasądzenie kosztów postępowania, bowiem korzystała ona z ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych na mocy art. 239 § 1 pkt 1 lit. d p.p.s.a., nie była reprezentowana przez pełnomocnika, ani nie wykazała, że poniosła inne koszty postępowania.