Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 146/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 50,  art. 51
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant Iwona Borecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 lipca 2010r. sprawy ze skargi M. i J. S. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 12 stycznia 2010r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonania robót budowlanych polegających na zwiększeniu wysokości komina I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 25 listopada 2009 r. umarzającą postępowanie w sprawie wykonania robót budowlanych polegających na zwiększeniu wysokości komina w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr [...] przy ul. J. w L..

Ustalony przez organy stan faktyczny sprawy jest następujący.

M. i J. S. - podstawie projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty L. nr [...] z dnia 26 listopada 2001 r. udzielającą pozwolenia na budowę - przeprowadzili budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej wraz z przyłączem wody, kanalizacji, gazu, wewnętrzną instalacją gazową i wewnętrzną linią zasilającą, na działce nr [...]. W trakcie realizacji powyższej inwestycji na sąsiedniej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] również prowadzane były roboty budowlane związane z budową budynku mieszkalnego przez E. K. i W. M..

Podczas oględzin dokonanych w lutym 2006 r. organ szczebla powiatowego ustalił, że komin znajdujący się w części naddachowej, położony po prawej stronie budynku – wybudowany pierwotnie przez inwestorów budynku znajdującego się na działce nr [...] (M.i J. S.) - został częściowo rozebrany a następnie podwyższony o około 1 m przez właścicieli nieruchomości sąsiedniej (działki nr [...]). Według oświadczenia W. M., podwyższenia komina dokonano po ustnym uzgodnienie z J. .. Projektant obu budynków – A. M. stwierdził, że J. S. zgłosił do niego uwagę o tym, że z powodu zwiększenia wysokości budynku na działce nr [...] jego komin może nie działać prawidłowo. Uwagi te przekazane zostały inwestorom obiektu na działce nr [...].

Postanowieniem z dnia 21 lutego 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. nakazał E. K. i W. M. dostarczenie oceny technicznej wykonanych robót budowlanych uwzględniającej wymagania zawarte w rozdziale 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności.

W dniu 10 marca 2006 r. zobowiązani przedłożyli żądaną ocenę techniczną w której stwierdzono: "prace związane z podwyższeniem komina zostały wykonane prawidłowo" "po podwyższeniu komin spełnia przepisy rozporządzania Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz normy przywołane w ww. rozporządzeniu (PN-98/B-10425) [...]. Prace zostały przerwane na skutek wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek inwestorów. Do zakończenia prac pozostało: 1/ zafugowanie komina z zewnątrz 2/ obsadzenie kratek na wylotach z przewodów wentylacyjnych 3/ zamontowanie wkładu z blachy kwasoodpornej w przewód spalinowy".

Następnie decyzją z dnia 18 sierpnia 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. - po wyznaczeniu rozprawy administracyjnej - na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w przedmiotowej sprawie. Rozstrzygnięcie to organ drugiej instancji decyzją z dnia 31 października 2006 r. utrzymał w mocy.

Na skutek skargi wniesionej przez M. i J. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 11 grudnia 2007 r. (sygn. akt II SA/Wr 34/07) uchylił decyzję organu pierwszej i drugiej instancji. W uzasadnieniu Sąd wskazał na wady i uchybienia przepisów prawa procesowego które miały miejsce w postępowaniu przed organami administracji a które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze okoliczności zachodzące w niniejszej sprawie, zwłaszcza zaś fakt, że wykonawcami robót budowlanych nie byli właściciele obiektu lecz ich sąsiedzi, którzy jak stanowczo twierdzą skarżący, bez ich zgody dopuścili się samowoli budowlanej na nieruchomości skarżących, w sprawie niewątpliwie zachodziła potrzeba uzgodnienia interesów stron. W tej sytuacji organ pierwszej instancji prawidłowo uznał za celowe przeprowadzenie rozprawy przed wydaniem decyzji. Niemniej jednak organ ten nie dostrzegł przed rozprawą administracyjną w dniu 12 maja 2006 r., że skarżący wnosili w dniu 10 maja 2006 r. o jej odroczenie i wyznaczenie nowego terminu rozprawy, ze względu na niemożność uczestniczenia z powodu stanu zdrowia. Sąd podkreślił, że skoro M. S. wyraziła chęć uczestniczenia w rozprawie, a stan zdrowia jej to uniemożliwiał (co potwierdzało zaświadczenie lekarskie), to chcąc osiągnąć cel rozprawy, należało wniosek o odroczenie uwzględnić i wyznaczyć nowy termin tak, aby wszystkie strony mogły w rozprawie uczestniczyć. Przeprowadzenie rozprawy administracyjnej pomimo złożonego przez skarżących wniosku o jej odroczenie stanowiło naruszenie zasad i przepisów procedury administracyjne, w szczególności wynikających z art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 13, art. 89, art. 94 § 2 k.p.a.

Prowadząc ponownie postępowanie organ pierwszej instancji w dniu 23 września 2009 r. dokonał po raz kolejny oględzin robót budowlanych stwierdzając, że komin posiada wysokość taką jak w momencie kontroli z 2006 r. Z pośród robót które wskazywała opinia techniczna do wykonania w dalszym ciągu pozostało zafugowanie spoin zewnętrznych komina oraz obsadzenie kratek wentylacyjnych na wylotach przewodów kominowych. Natomiast skarżący zamontowali wcześniej wkład kwasoodporny ze względu na konieczność ogrzewania wykańczanego właśnie budynku. W toku postępowania M. i J. S. podnosili, że opinia techniczna z 2006 r. nie przewiduje rozwiązania w zakresie dostępu do wylotów przewodów kominowych. Wnieśli również o nakazanie ich sąsiadom wykonania robót i poniesienia kosztów niezbędnych robót przy kominie wraz z pracami projektowymi.

Z dalszych ustaleń wynika, że w dniu 23 października 2009 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło zawiadomienie skarżących o zakończeniu budowy budynku na działce nr [...]. Według organu do zawiadomienia dołączono oświadczenie kierownika budowy (R. N., w którym wśród nieistotnych odstępstw od rozwiązań projektowych ujęto podwyższenie komina (pkt 12)) potwierdzone przez projektantów budynku; opinię nr [...] z wyniku przeprowadzonych oględzin urządzeń grzewczo-kominowych i połączeń dymowych w przedmiotowym budynku oraz protokołów sprawozdawczo - opiniujących z dnia 3 października 2009 r. z dokonanej kontroli i oględzin przewodów kominowych i połączeń dymowych, spalinowych wentylacyjnych. Z dokumentów tych wynika, że przewody kominowe znajdujące się w budynku skarżących są drożne, odpowiadają w całości przepisom i obowiązującym normom. Zawiadomienie zostało przyjęte bez sprzeciwu przez właściwy organ. Jednocześnie w piśmie z dnia 29 września 2009 r. (powinno być prawidłowo 29 października 2009 r.) dotyczącym zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych M. i J. S. oświadczyli: "w związku z trwającym postępowaniem dotyczącym podwyższenia komina wentylacyjnego na przedmiotowym budynku przez właścicieli działki nr [...] [...] oczekujemy na zakończenie tych robót. Zawiadomienie o zakończeniu robót powinien złożyć ich inwestor wraz z niezbędnymi dokumentami".

Decyzją z dnia 25 listopada 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. umorzył postępowanie w sprawie wykonania robót budowlanych, polegających na zwiększeniu wysokości komina na budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr [...] .

W uzasadnieniu przedstawił dotychczasowy stan faktyczny sprawy. Następnie stwierdził, że organ nadzoru budowlanego w ramach swojej właściwości rzeczowej władny jest rozpatrzyć sprawę wykonania robót budowlanych polegających na podwyższeniu komina tylko w kontekście legalności ich wykonania oraz zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie o samowolnym prowadzeniu robót budowlanych nie może być mowy, gdyż roboty związane z budową budynku (a więc i jego elementem w postaci komina) były prowadzone na podstawie ważnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zapewniono też objęcie kierownictwa budowy przez osobę posiadająca stosowne uprawnienia. Ponadto brak przesłanek do prowadzenia postępowania w sprawie istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę, gdyż zgodnie z art. 36a ust. 5 ustawy - Prawo budowlane, podwyższenie komina na budynku stanowi nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Dołączone do zawiadomienia o zakończeniu budowy dokumenty oraz ocena techniczna z 2006 r. świadczą, że wszystkie roboty zostały zakończone i spełniają wymogi przepisów. Udział W. M. i E. K. może być postrzegany tylko w takim kontekście, że byli ono wykonawcami robót. W tych okolicznościach, nie znajdując przesłanek do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, organ pierwszej instancji umorzył postępowanie.

Odwołanie od decyzji wnieśli M. i J. S. zarzucając naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, ze inwestorami spornych robót budowlanych byli odwołujący się, zaś ich sąsiedzi byli jedynie wykonawcami zleconych robot. Wskazali również na naruszenie art. 17 ustawy - Prawo budowlane, przez przyjęcie, że właściciele działki nr [...] nie są uczestnikami procesu budowlanego. Podniesiono między innymi, że przebudowa komina dokonana została samodzielnie przez W. M. i E. K., własnym kosztem i staraniem, bez zgody odwołujących się, jak też bez uzgodnienia z nimi sposobu wykonania robót. Odwołujący się nigdy nie zgłaszali w biurze projektowym potrzeby podwyższenia komina. Mają ponadto wątpliwości co do jakości wykonanych robót, gdyż przeprowadzono je przy wyjątkowo niskich temperaturach, o czym już wcześniej informowali organy. Stwierdzono również, że do zawiadomienia o zakończeniu budowy nie dołączyli rysunku na którym pokazano podwyższenie komina. Zawiadomienie to dotyczyło jedynie robót których sami byli inwestorami (bez przebudowy komina). Przy ocenie dostarczonych opinii kominiarskich organ powinien zwrócić uwagę, że przedmiotem odrębnego protokołu mistrza kominiarskiego jest komin zbudowany na ich budynku od strony działki nr [...]. Zdaniem stron, dokumentacja sprawy nie zawiera kwalifikacji projektanta budynku dotyczącej podwyższenia komina jako nieistotnego odstąpienia o projektu budowlanego. Nie rozumieją też dlaczego organ nagle uznał, że sąsiedzi są jedynie wykonawcami a nie uczestnikami procesu budowlanego – jak ustalono to w postanowieniu z 21 lutego 2006r.

Organ drugiej instancji utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję stwierdził, że w sprawie będącej przedmiotem rozpatrzenia organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w wyniku którego ustalono, że sporne roboty budowlane związane z podwyższeniem komina na budynku zlokalizowanym na działce nr [...] zostały wykonane poprawnie techniczne i nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych. Powyższe wynika wprost ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów: tj wskazanej już wcześniej oceny technicznej z 2006 r. oraz opinii kominiarskich.

Organ wyjaśniał dalej, że celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 ustawy - Prawa budowlanego nie jest karanie inwestora za wykonywanie robót budowlanych w sposób określony w art. 50 ww. ustawy, lecz doprowadzenie tych robót do stanu zgodnego z przepisami, przede wszystkim przepisami techniczno-budowlanymi. Zatem jeżeli w toku postępowania zostanie ustalone, w oparciu o dowody zebrane w sprawie, w szczególności opinię techniczną, że roboty nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych, organ nie ma podstaw do stosowania art. 51 omawianego aktu. Tym samym, nie ma podstaw do merytorycznego wypowiedzenia się w sprawie a dalsze prowadzenie postępowania, staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Na potwierdzenie tego stanowiska organy przywołał tezę wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 VII SA/Wa 493/04. Przedstawiając powyższe D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że decyzja organu pierwszej instancji jest jedynym prawnie dopuszczalnym rozstrzygnięciem, które mogło zapaść w niniejszej sprawie. Zdaniem organu brak było również podstaw do spełnienia żądania skarżących i nakazania sąsiadom dokończenie robót budowlano-montażowych, skoro z akt wynika, że roboty budowlane przy budynku zostały zakończone a organ pierwszej instancji do zawiadomienia z dnia 23 października 2009 r. nie wniósł sprzeciwu. W ocenie organu odwoławczego zarzuty stron nie mają znaczenia dla sprawy. Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. przez uznanie, że E. K. i W. M. byli wykonawcami robót zleconych przez skarżących, gdyż brak takiego zapisu w uzasadnieniu decyzji. Organy nadzoru nie oceniają kwestii związanych z naruszeniem prawa własności, niewłaściwym wywiązywaniem się ze zobowiązań umownych, czy rozstrzyganiem o wzajemnych kosztach związanych z wykonaniem inwestycji, które winne być rozwiązywane na drodze postępowania cywilnego. Z art. 18 ustawy – Prawo budowlane wynika natomiast, że obowiązkiem inwestora jest zorganizowanie procesu budowy, co przesądza o jego odpowiedzialności za zdarzenia mające miejsce w toku wykonywania robót budowlanych.

W reasumpcji organ wywiódł, że skoro w niniejszej sprawie nie stwierdzono naruszenia przepisów Prawa budowlanego w zakresie zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi, wystąpił brak przedmiotu postępowania, co skutkowało jego umorzeniem.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. i J. S. wnieśli o uchylenie decyzji organu odwoławczego i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Skarżący podnieśli, że D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rażąco naruszył prawo przez:

- pominięcie sprawdzenia dowodów wskazanych przez skarżących w odwołaniu – pkt 5 (chodzi o dokumenty załączone przez strony do zawiadomienia o zakończeniu budowy);

- brak stanowiska co do zarzutów zawartych w pkt 4 i 6 odwołania (wątpliwości co jakości wykonanych robot budowlanych ze względu na niską temperaturę oraz brak zakwalifikowania przez kierownika budowy podwyższenia komina jako nieistotnego odstąpienia od projektu budowlanego);

- brak działań organu nadzoru budowlanego szczebla powiatowego w sprawach zgłoszonych przez nich w protokole oględzin z 23 września 2009 r. i w piśmie z dnia 25 września 2009 r.

- obrazę norm prawa procesowego tj. art. 80 k.p.a. przez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i uznanie, że skarżący byli inwestorami spornych robót budowlanych a nie W. M. i E. K..

W uzasadnieniu strony wskazały, że sprawy nie można traktować jako bezprzedmiotowej gdyż roboty budowlane na podwyższonej części komina nie zostały zakończone, co wynika z protokołu z oględzin z września 2009 r. i o czym informowali właściwe organy. Podnieśli również, że w oświadczeniu kierownika budowy załączonym do zawiadomienia o zakończeniu robót brak jest pkt 12 informującego o podwyższeniu komina jako nieistotnego odstąpienia od projektu budowlanego, gdyż komin nie był zakończony. Oświadczyli, że nie załączali do zgłoszenia "robót rysunków pokazujących podwyższenie przedmiotowego komina". Natomiast opinia kominiarska i protokoły sprawozdawcze na które powołały się organy, dotyczą kominów znajdujących się od strony działki nr [...] (w odwołaniu mylnie wskazano [...]). Ponadto w skardze zawarto tożsamą z odwołaniem argumentację dotyczącą kwestii uznania ich sąsiadów jedynie za wykonawcę robót budowlanych. Nie zgodzono się też z opinią organu, że roboty wykonane zostały zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Przepisy te naruszono, gdyż inwestor nie posiadał ich zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn.zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając zatem w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Należy też dodać, że w myśl przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm. – zwanej dalej u.p.p.s.a.) Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.

Działając w granicach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie przez organy administracji okoliczności faktycznych oraz obowiązujących w czasie podejmowania zaskarżonej decyzji przepisów prawnych, stwierdził konieczność zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie wykonania robót budowlanych polegających na zwiększeniu wysokości komina na budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr [...] przy ul. J. w L..

Z akt sprawy wynika, że postępowanie przed organami nadzoru budowlanego zostało wszczęte na wniosek skarżących - współwłaścicieli nieruchomości na której, wykonano roboty budowlane polegające na przebudowie (zwiększeniu) wysokości komina budynku mieszkalnego znajdującego się na ich nieruchomości, przy czym roboty nie zostały wykonane przez wnioskodawców lecz jak wskazują – w sposób samowolny - przez współwłaścicieli nieruchomości sąsiedniej. Zakres żądania pochodzącego od osób mających, z racji przysługującego im prawa własności nieruchomości, interes prawny w załatwieniu sprawy, wskazuje również przedmiot sprawy podlegającej rozpoznaniu w niniejszym postępowaniu (przedmiot tego postępowania) którym są samowolne roboty budowlane polegające na nadbudowie (podwyższeniu) komina.

Wobec tak określonego przedmiotu postępowania organy nadzoru budowlanego uznały, że materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcie sprawy są przepisy art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 126, poz. 1118 z późn. zm.). Przepisy art. 50 znajdują bowiem zastosowanie - w przypadkach innych niż określone w art. 48 i 49 b ustawy (a więc dotyczących obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie lub wybudowanego bez pozwolenia na budowę) - do samowolnie realizowanych robót budowlanych (art. 50 ust. 1 pkt 1) lub też do tych wszystkich robót budowlanych, które wykonywane są w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie dla środowiska (pkt 2) lub wykonywane są na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 (pkt 3) lub prowadzone są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń warunków określonych w pozwoleniu lub przepisach prawa (pkt 4).

Prowadząc postępowanie w oparciu o przywołane normy, organ nadzoru budowlanego zobowiązany był przede wszystkim do zbadania, czy stan faktyczny niniejszej sprawy kwalifikuje się do jednego z określonych w art. 50 ustawy – Prawo budowlane przypadków. Ustalenie pozytywne w tym zakresie uzasadniało i obligowało właściwy organ do przeprowadzenie prawem nakazanych czynności sprowadzających się do podjęcia działań określonych w art. 50 ust. 1, w tym – o ile byłoby to uzasadnione - do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynność lub robót budowlanych dla doprowadzenia samowolnie realizowanych robót do stanu zgodnego z prawem.

W niniejszej sprawie w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji stwierdził, że robót budowlanych polegających na nadbudowie komina nie można zakwalifikować jako samowolnie wykonanych robót budowlanych, gdyż stanowią one cześć robót związanych z budową budynku mieszkalnego, które wykonywane były (w tym również sporny komin jako ich element) na podstawie ważnej decyzji o pozwoleniu na budowę (decyzja Starosty L. z dnia 26 listopada 2001 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę M. i J. S.). Zdaniem organu brak jest też przesłanek do prowadzenia postępowania w sprawie istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę i przepisów, gdyż zgodnie z art. 36 a ust. 5 Prawa budowanego podwyższenie komina na budynku stanowi nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego a przedłożona ocena techniczna oraz dokumenty załączone do zawiadomienia o zakończeniu budowy świadczą, ze wszystkie roboty zostały zakończone i spełniają wymogi. Te ustalania organu pierwszej instancji doprowadziły go do wniosku, że zaistniała bezprzedmiotowość postępowania, gdyż brak jest podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Wskazać zatem należy, że sam fakt zakończenia robót budowlanych nie stoi na przeszkodzie odpowiedniemu zastosowaniu przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, jeżeli roboty te wykonane zostały w sposób określony w art. 50 ust. 1 ustawy. Tym samym kwestia ta powinna być poddana szczegółowej analizie. Tymczasem organ pierwszej instancji dokonał oceny i analizy sytuacji faktycznej niniejszej pod kątem wypełnienia hipotezy zawartej w art. 50 ust. 1 pkt 1 i pkt 4 natomiast nie przedstawił takiej analizy i oceny odnośnie okoliczności wskazanych w art. 50 ust. 1 pkt 2 ww. przepisu (wykonanie robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska). Organ nie przedstawił żadnych rozważań co do tego czy wykonane roboty budowlane mogą być kwalifikowane jako przypadek określony w tym przepisie, co oznacza, że nie zbadał wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Niedostateczna jest również ocena ewentualnego wystąpienia przesłanek określonych w art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy. Nie może bowiem uznać, że lakoniczne stwierdzenie, iż przedłożona ocena techniczna oraz dokumenty załączone do zgłoszenia świadczą o tym, że wszystkie roboty zostały zakończone i spełniają wymogi przepisów, stanowi dostateczną analizę przesłanek wskazanych w ww. przepisie, podczas gdy jednocześnie skarżący podnosili wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych, ze względu na fakt wykonywania ich w niskiej temperaturze oraz kwestionowali dowód w postaci oceny technicznej tychże robót, a organ do tych zarzutów w ogóle się nie odniósł.

Również organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję o umorzeniu postępowania organ odwoławczy pominął powyższe kwestie a swoje stanowisko oparł wyłącznie na stwierdzeniu, że przedmiotowe roboty budowlane związane z podwyższeniem komina zostały wykonane poprawnie techniczne i nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych. W decyzji odwoławczej nie analizowano czy roboty budowlane wykonane były w któryś ze sposobów określonych w art. 50 ust. 1, skupiając się na ocenie możliwości zastosowania w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2. Zauważyć jednak należy, że rozwiązania zawarte w ostatnim z przywołanych przepisów stanowią kontynuację rozwiązań zawartych w art. 50, powinny być zatem interpretowane i stosowne wespół z przepisami art. 50 (Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz. CH. Beck Warszawa 2006, s 536). Nakaz taki jednoznacznie wypływa również z treści art. 51 ust. 7, który normuje kwestie robót budowlanych które zostały już zakończone.

Przepisy art. 51 ust 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego regulują procedurę w wyniku której wydana zostaje decyzja wskazująca na możliwość (lub jej brak) legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych Przepis ten dotyczy dwóch alternatywnych przypadków prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Pierwszy odnosi się do robót budowlanych których nie można zalegalizować, co może mieć miejsce gdy wynik postępowania wyjaśniającego doprowadzi do wniosku, że doszło do nieusuwalnego naruszenia prawa. Wówczas organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót lub rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, albo doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (pkt 1). Decyzja taka kończy postępowanie naprawcze. Drugi przypadek, po wykluczeniu pierwszego, dotyczy robót budowlanych podlegających legalizacji, gdy okaże się w wyniku postępowania legalizacyjnego, że możliwe jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem. Wówczas organ obowiązany jest nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub ich robót określając termin ich wykonania (pkt 2). Z przedstawionych regulacji wynika, że po stwierdzeniu stanu samowoli budowlanej, organ winien podjąć czynności zorientowane na zalegalizowanie robót. Celem postępowania legalizacyjnego jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli w wyniku postępowania organ uzna, że wykonane roboty nie odpowiadają standardom prawa, w tym przepisom techniczno-budowlanym, wówczas stosuje art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Natomiast, gdy ustalenia faktyczne i zgromadzone w sprawie materiały prowadzą do wniosku, że roboty takiego dostosowania nie wymagają, gdyż odpowiadają prawu, organ kończy postępowanie w sprawie samowoli umarzając postępowanie (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 22 maja 2009 r. II SA/Op 585/08, LEX nr 504230).

Uznając, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały tak określone przesłanki bezprzedmiotowości postępowania organ drugiej instancji oparł się tylko na dowodach które przywołane zostały przez organ pierwszej instancji tj. oceny technicznej wykonanych robót, opinii z wyniku przeprowadzonych oględzin urządzeń grzewczo – kominowych w przedmiotowym budynku oraz protokołu sprawdzającego-opiniodawczego z dokonanej kontroli i oględzin przewodów kominowych i podłączeń dymowych, spalinowych i wentylacyjnych sporządzonych przez mistrza kominiarskiego.

W ocenie Sądu takie działanie było niewystarczające dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy. Przy ocenie stanowiska organu odwoławczego, trzeba mieć na uwadze, że istota postępowania odwoławczego sprowadza się do ponownego rozstrzygnięcia sprawy, która była przedmiotem postępowania przed organem pierwszej instancji. Zasada dwuinstancyjności wrażona w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, której rozwinięcie stanowi art. 15 k.p.a. przewiduje dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie tej samej sprawy administracyjnej. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że dla uznania, że doszło do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy nie wystarczy stwierdzenie, że w tej samej sprawie zostały wydane dwie decyzje administracyjne, najpierw w pierwszej, a następnie w drugiej instancji. Koniecznym jest bowiem, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone stosownym postępowaniem wyjaśniającym, co winno być odzwierciedlone w uzasadnieniu podjętych rozstrzygnięć. Na skutek wniesienia odwołania, zainicjowane zostaje postępowanie drugoinstancyjne, w którym organ odwoławczy zobowiązany jest powtórzyć rozpatrzenie i rozstrzygnięcie tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest zatem takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Działanie tego organu nie ma charakteru kontrolnego ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (tak T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8. s. 147). We właściwym wypełnieniu zasady dwuinstancyjności "chodzi o to by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom stron" (uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 1 grudnia 1994 r. , III AZP 8/94, OSNAiUS 1995, nr 7, poz. 82). Omawianą zasadę ustawodawca zrealizował też w art. 138 § 1 k.p.a. przyznając organowi drugiej instancji kompetencje które wskazują, że zadaniem tego organu, jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy - w sposób zgodny z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej - a nie tylko ograniczenie się do rozważania czy utrzymać lub zmienić zaskarżoną decyzję (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 1998 r., SA/Sz 2214/95, niepublik.). Objęcie zakresem rozstrzygnięcia całokształtu sprawy nakłada na organ odwoławczy wymóg rozpoznania wszystkich zarzutów i żądań strony zawartych w odwołaniu i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu orzeczenia (tak NSA w wyroku z dnia 14 sierpnia 1987r., IV SA/385/87; oraz w wyroku z dnia 6 sierpnia 1999 r., IV SA/ 2776/98, LEX nr 47914).

Mając na uwadze przedstawione wyżej rozważania oparte na ugruntowanych poglądach orzecznictwa i doktryny, stwierdzić trzeba, że zaskarżona decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie spełnia wymogu powtórnego rozpatrzenia sprawy rozumianego w przedstawiony sposób. Zdaniem Sądu organ odwoławczy ograniczył swoje działania jedynie do kontroli legalności decyzji organu pierwszej instancji, bez kolejnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Z rozważań zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ ten poddał własnej ocenie podstawowe dla niniejszej sprawy okoliczności, a mianowicie który z przypadków określonych w art. 50 ust. 1 stosowanym w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego odpowiada ustalonemu w niniejszej sprawie stanowi faktycznemu (por. w tym względzie wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26 marca 2008 r. II SA/Gl 842/07 LEX nr 485398). Natomiast stawiając tezę o zgodności robót z przepisami technicznymi i sztuką budowlaną organ oparł się na dowodach, które nie zostały przez niego przeanalizowane ani nie zostały poddane jego ocenie. Pomimo, że kluczowy dla sprawy dowód - ocena techniczna wykonanych robót budowlanych sporządzona przez S. M., kwestionowana była przez odwołujących się, w ogóle nie odniesiono się do podniesionych w tym względzie w odwołaniu zarzutów. Organ odwoławczy – podobnie jak organ pierwszej instancji -- nie przeprowadził analizy tego dowodu i nawet nie podjął próby jego oceny, szczególnie w kontekście podnoszonych zarzutów tj. pominięcia w ocenie technicznej kwestii ewentualnego wpływu niskiej temperatury w jakiej – według stron - roboty były przeprowadzane na jakość i prawidłowość tych robót. Pominięto również uwagi odwołujących się odnoszące się do protokołu oraz oceny dotyczącej działania kominów w budynku skarżących sporządzonych przez mistrza kominiarskiego, pomimo, że twierdzili oni, iż dokumenty te nie dotyczą spornego komina. Skoro odwołujący się podnieśli zarzuty kwestionujące podstawowe dla sprawy dowody, stanowiące podstawę podjętego przez organy rozstrzygnięcia, zarzuty te wymagały wnikliwego przeanalizowania i oceny oraz odniesiona się do nich w uzasadnieniu decyzji. Jeżeli organ uznałby je za nieuzasadnione winien wyjaśnić stronom dlaczego – jego zdaniem – nie mogły one ważyć o istocie sprawy.

Bezsprzecznie obowiązkiem organu odwoławczego było odniesienie się do wszystkich argumentów odwołujących się. Organ winien przy tym rozważyć, czy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest w tym względzie wystarczający, czy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, czy może zakres koniecznych uzupełnień materiału dowodowego przekracza granice wskazane w art. 136 k.p.a.

Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, że w uzasadnieniu organu odwoławczego (podobnie jak i w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji) brak jest jakichkolwiek własnych ustaleń i ocen wykonanych robót budowlanych w aspekcie ich zgodności z przepisami Prawa budowlanego oraz zgodności ze sztuką budowlaną. Odpowiednich rozważań w tym zakresie nie zawiera również opinia techniczna na którą powołują się organy, której zawartość ogranicza się praktycznie do samej konkluzji, że roboty zostały wykonane prawidłowo a komin spełnia wymagania rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, bez podania argumentacji takiego stanowiska.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem podstawowych dyrektyw procesowych zawartych w art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 15 , art. 80 k.p.a oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Przywołane przepisy nakładają na organy administracji obowiązek działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). Zasada praworządności powiązana jest ściśle z dyrektywą czuwania przez organy administracji nad interesem strony i innych osób biorących udział w postępowaniu. W toku postępowania organy stoją więc na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Zgodnie natomiast z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organ prowadzący postępowanie ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością. Wskazane zasady ogólne postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie na każdym etapie postępowania administracyjnego i żaden z organów prowadzących takie postępowanie nie jest zwolniony z obowiązku ich stosowania. Z zasadami tym związany jest przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący o obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materialne dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje zaś wykluczony ustaleniami dokonanymi w całokształcie zebranego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładanego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jako warunku niezbędnego dla wydania decyzji o prawidłowej treści. Stanowisko organu prowadzącego postępowanie winno być zaś w sposób przekonujący wyrażone w uzasadnieniu decyzji, stosownie do art. 107 k.p.a.

Kontrola zaskarżonej decyzji wymagała też zwrócenia uwagi na rolę uzasadnienia jako obligatoryjnego elementu każdej decyzji. Jego istota sprowadza się przede wszystkim do wyjaśnienia powodów podjętego rozstrzygnięcia. W przypadku decyzji organu drugiej instancji konieczne było zatem przedstawienie toku rozumowania - obejmującego całokształt sprawy - które pozwoliło temu organowi utrzymać w mocy kwestionowaną decyzję. Istotnym elementem takiego uzasadnienie jest również szczegółowe ustosunkowanie się do podniesionych w zażaleniu zarzutów. Motywy powinny więc być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ wydając postanowienie. Brak oceny zarzutów strony odwołującej się nie pozwala na rozpoznanie motywów, jakimi kierował się organ odwoławczy, a brak rzeczowej argumentacji wyłącza możliwość jej kontroli. Powyższe narusza również zasadę prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (8 k.p.a.) oraz przekonywania o zasadności przesłanek, które zdecydowały o określonym załatwieniu sprawy ( art. 11 k.p.a).

W świetle przedstawionych regulacji uzasadnienie organu II instancji nie zawiera kluczowego elementu jakim powinno być wykazanie zaistnienia przesłanek decydujących o konieczności umorzenia postępowania ze względu na brak możliwości wydania merytorycznego orzeczenia w sprawie – dokonanego na tle wyczerpującego przeanalizowania i oceny zgromadzonego w sprawie materiału, dokonania własnej oceny zgodności z prawem wykonanych robót oraz powinności dokładnego wyjaśnienia swojego stanowiska. Godzi się przypomnieć, że aby wydać decyzję o umorzeniu postępowania organ winien bezsprzecznie wykazać, że w sprawie wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., a więc gdy: brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed organem pierwszej instancji (por.B. Adamiak, J Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H. Beck, Warszawa 1998. s. 664). W realiach niniejszej sprawy organy winne więc wykazać, że wynik postępowania wyjaśniającego poparty zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym po poddaniu swobodnej ocenie przeprowadzonej zgodnie z art. 80 k.p.a., jednoznacznie wskazuje na brak materialnoprawnych przesłanek określonych w art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane uprawniających organy nadzoru do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynność lub robót budowlanych dla doprowadzenia samowolnie realizowanych robót do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem Sądu niniejsza sprawa nie została należycie wyjaśniona zatem podjętą decyzję należy uznać za przedwczesną.

Jednocześnie Sąd zauważa, że w prowadzonym postępowaniu pominięto zupełnie stanowisko wynikające z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jaki zapadł w niniejszej sprawie w dniu 11 grudnia 2007 r.(sygn akt II SA/Wr 34/07). W wyroku tym Sąd stwierdził: "mając na uwadze okoliczności zachodzące w niniejszej sprawie, a szczególności fakt, że skoro wykonawcami przedmiotowych robót nie byli właściciele obiektu, lecz ich sąsiedzi – którzy jak stanowczo twierdzą skarżący - bez ich zgody jako właścicieli dopuścili się samowoli budowlanej na nieruchomości skarżących, to w sprawie tej niewątpliwie zachodziła potrzeba uzgodnienia interesów stron. W tej sytuacji organ pierwszej instancji prawidłowo uznał za celowe przeprowadzenie rozprawy przed wydaniem decyzji". Z przywołanego fragmentu uzasadniania wynika ocena prawna, którą potwierdzono konieczność przeprowadzania w niniejszej sprawie rozprawy administracyjnej. W rezultacie przywołanym wyrokiem uchylono podjęte wcześniej rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania ze względu na konieczność prawidłowego przeprowadzenia czynności procesowych w tym rozprawy administracyjnej. Zalecenie takie nie zostało wprost sformułowane w treści uzasadnienia ale wynika w sposób oczywisty z wywodów Sądu.

Tymczasem przedstawione obecnie Sądowi akta sprawy nie potwierdzają aby przed wydaniem decyzji z dnia 25 listopada 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził rozprawę administracyjną z zachowaniem wymogów procesowych szczegółowo wskazanych w wyroku z dnia 11 grudnia 2007 r. Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Zatem zarówno organ wydający decyzję w następstwie wydania wyroku uchylającego dotychczasową decyzję, jak i sąd oceniający kolejną decyzję są związane wytycznymi zawartymi w wyroku sądu uchylającym decyzję dotychczasową. Związanie sądu oceną prawną i wskazaniami wyroku oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on zawsze związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 1998 r., sygn. akt III RN 130/97, opubl. OSP 1999, z. 3, poz. 101). W orzecznictwie przyjmuje się również, że istotne zmiany stanu faktycznego sprawy mogą powodować nieaktualność uzasadnienia orzeczenia sądowego (np. wyrok z dnia 21 maja 2009 r. I SA/Gd 482/08, LEX nr 536893, wyrok NSA z dnia 6 maja 2009 r. II OSK 691/08)

Skoro zatem w niniejszej sprawie Sąd za konieczne i celowe uznał przeprowadzenie przed wydaniem rozstrzygnięcia rozprawy administracyjnej a naruszenia prawa dopatrzył się w przeprowadzeniu tej rozprawy bez uwzględniania wniosku skarżącej o jej odroczenie i wyznaczenie nowego terminu, tym samym organ pierwszej instancji winien uwzględnić powyższe stanowisko. Nieprzeprowadzenie rozprawy, podczas której strony mogłyby uzgodnić stanowisko i przedstawić swoje wnioski i zastrzeżenia – w tym również co do przyjętych dowodów - oznacza, ze stan faktyczny nie został w pełni wyjaśniony a organ dopuścił się naruszenia art. 153 u.p.p.s.a. Na powyższe uchybienie uwagi nie zwrócił organ odwoławczy. Jednocześnie nie wynika, aby doszło w niniejszej sprawie do zmiany stanu prawnego a organ odwoławczy nie wykazał aby doszło do istotnej zmiany stanu faktycznego sprawy.

Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 lit c u.p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku wynika z konieczności zastosowania w sprawie art. 152 przywołanego aktu.

W ponownym postępowaniu organ odwoławczy rozpoznana sprawę mając na uwadze wymogi wynikające z zasady dwuinstancyjności oraz uwzględniając stanowisko Sądu przedstawione w niniejszym wyroku.

Zarządzenie:

1. proszę odnotować;

2. odpis wyroku wraz z uzasadnieniem i pouczeniem o skardze kasacyjnej proszę doręczyć: skarżącym, pełnomocnikowi organu administracji (k-36);uczestnikom postępowania wskazanym na K-1

3. kal. 30 dni.