Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1379/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80, art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 66 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Przesław, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Z. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz skarżącego Z. O. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

W związku z wnioskiem A. N. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia w postanowieniu z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] Wójt Gminy Z. nałożył na wnioskodawczynię obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i ustalił zakres raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie fermy królików o maksymalnej liczbie stanowisk 162,4 DJP wraz z niezbędną infrastrukturą, na działce o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości P., gmina Z.

Wnioskodawczyni w dniu [...] maja 2013 r. złożyła "Raport oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia". Na stronie tytułowej raportu znalazła się informacja o osobie inwestora, rodzaju i lokalizacji przedsięwzięcia oraz miejscu i roku, w którym sporządzono raport, a także pod słowem "opracowanie" wpisano odręcznie "P. N.". Na wezwanie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W., któremu Wójt przedłożył wniosek oraz raport do uzgodnienia, w piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. wnioskodawczyni samodzielnie uzupełniła raport co do części obliczeniowej, a także przedstawiła dalsze wyjaśnienia. W postanowieniu z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Regionalny Dyrektor uzgodnił realizację przedsięwzięcia.

W decyzji z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] Wójt Gminy Z. ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie fermy królików. Organ na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym przedłożonego przez wnioskodawcę raportu, stwierdził, że zaproponowane rozwiązania technologiczne i środki techniczne pozwolą na bezpieczną pod względem oddziaływania na środowisko eksploatację instalacji inwentarskiej do chowu i hodowli królików po zakończeniu jej rozbudowy.

Po rozpatrzeniu odwołania Z. O. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. w decyzji z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] marca 2014 r. W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie w sprawie, natomiast zarzuty dotyczące gospodarki wodnej w okolicach przedsięwzięcia mogą być podnoszone w odrębnym postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z dnia [...] maja 2014 r. złożył Z. O. Skarżący zarzucił organowi naruszenie:

- art. 80 ust. pkt 2 w zw. z art. 66 ust. 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.) zwanej dalej "ustawą o ocenach oddziaływania", a także § 3 ust. 1 pkt 102 i 103 z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie stany wód na gruntach sąsiednich oraz bliskości zabudowy mieszkalnej i letniskowej;

- art. 84 i art. 85 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) zwanej dalej "k.p.a.", poprzez nieuwzględnienie interesu obywateli, nieprzeprowadzenie oględzin i niepowołanie biegłego hydrologa, przez co organ zaniechał rozpatrzenia całości materiału dowodowego;

- art. 80 ust. 3 ustawy o ocenach oddziaływania w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia przyczyn, dla których organ nie uwzględnił skarg i wniosków mieszkańców wsi P.;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu [...] listopada 2014 r. skarżący przedłożył egzemplarz raportu, na którym nie było żadnej informacji, kto sporządził raport.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W rozpatrywanej sprawie skargę należało uwzględnić.

Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.", obejmuje wszystkie, a nie tylko podniesione w skardze kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym. Obejmuje więc to, czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń odnośnie do obowiązywania zastosowanych norm prawnych, czy normy te właściwie zinterpretowały i czy nie naruszyły zasad ustalania określonych faktów za udowodnione.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że organy obu instancji naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ materiał dowodowy w sprawie został zebrany w sposób niewyczerpujący, organy dokonały jego oceny w sposób wybiórczy. Dały temu wyraz w zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, ponieważ odniosły się jedynie do raportu o oddziaływaniu na środowisko i to również uczyniły ogólnie, pominęły natomiast kwestię skarg i wniosków mieszkańców wsi P. Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko jest ciągiem działań prawnych. Ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest zatem prawnie uregulowanym ciągiem działań, który zmierza do zidentyfikowania, opisania i oszacowania z udziałem społeczeństwa i organów administracji potencjalnych wpływów planowanej działalności na środowisko rozumiane jako kompleks powiązanych ze sobą elementów. Stosując zasadę prewencji i zasadę przezorności organ wydaje decyzję w sprawie podjęcia działalności z uwzględnieniem jej skutków dla środowiska. Instytucja oceny ma charakter proceduralnoprawny i uwzględnia założenia wszystkich zasad prawnych ochrony środowiska. Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, obejmujące w szczególności: a) weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, b) uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień, c) zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu. W postępowaniu dotyczącym weryfikacji raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko szczególną rolę odgrywają normy celowościowe. Są one dyrektywami postępowania podobnie jak wszelkie inne kategorie wskazań normatywnych i nie ma powodu wyrzucać ich poza obręb norm zgodnie, z którymi dokonywana jest weryfikacja raportu. Przez normę celowościową w literaturze rozumie się "dyrektywę zalecającą określone postępowanie jako środek do określonego celu. Normy te mogą mieć postać zupełną, w której cel jest wyraźnie określony [...], lub też niezupełna, skrótową, kiedy cel bywa pominięty jako zrozumiały sam przez się, pozostaje jednak milczącą motywacją wskazania [...]" (Zob. M. Cieślak, Normy celowościowe i ich rola w procesie prawnym, [w:] M. Cieślak (red.), Zagadnienia prawa karnego i teorii prawa. Księga pamiątkowa ku czci profesora Władysława Woltera, Warszawa 1959, s. 47).

Odwołując się do celów prawa ochrony środowiska, organ powinien badać zgodność treści raportu z przepisami ustawy o ocenach oddziaływania. Przeprowadzenie czynności weryfikacji raportu wykazuje jasno, że nie da się ich prawidłowo dokonać wykładni jego treści bez szerszego uwzględnienia w jego treści celów norm prawnych chroniących środowisko.

Sąd nie może samodzielnie dokonywać oceny treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, gdyż wymaga to wiadomości specjalnych z poszczególnych gałęzi nauki. Ocena sądu odnośnie do raportu dotyczyć może tylko tego, czy raport jest kompletny i spójny, czyli spełnia ustawowe wymagania co do jego zawartości w rozumieniu dyspozycji art. 66 o ocenach oddziaływania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2013 r. II OSK 2105/11).

W art. 66 ust. 1 ustawy o ocenach oddziaływania ustawodawca zawarł listę elementów, które powinien zawierać prawidłowo sporządzony raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W rozpatrywanej sprawie organy nie oceniły raportu pod względem kompletności, a także nie dokonały weryfikacji podmiotu, który raport sporządził. Raport w postępowaniu o środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia jest dowodem prywatnym, lecz o szczególnej mocy dowodowej. Jego szczególny charakter wynika w szczególności z kompleksowej oceny przedsięwzięcia i analizy aspektów technologicznych, prawnych, organizacyjnych i logistycznych jego funkcjonowania w powiązaniu ze sobą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2013 r. II OSK 639/13). Raport jako dowód oznacza dokument w postaci merytorycznego opracowania, na podstawie którego formułuje się twierdzenia dowodowe dotyczące wpływu przedsięwzięcia na środowisko. Proces dowodzenia, którego przedmiot stanowi raport jest realizowany ze względu na określone twierdzenia dowodowe, które już nie są przedmiotem dowodu w ramach ciągu dowodowego oraz przy użyciu określonych reguł – dyrektyw dowodowych. Zdaniem W. Radeckiego, raport jest nienazwanym w k.p.a. środkiem dowodowym. Do raportu stosuje się wszystkie zasady postępowania dowodowego określone w k.p.a., w tym zasadę swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) (W. Radecki, Charakter prawny raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (na tle decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu), OŚPiP 2001, nr 2, s. 36.). Dowodem jest środek dowodowy, który umożliwia dowodzenie, a więc pozwala na przekonanie się o istnieniu lub nieistnieniu oznaczonych faktów, a tym samym o prawdziwości twierdzeń o tych faktach. Raport jako dokument prywatny stanowi dowód, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie (art. 245 k.p.c.). Jak twierdzi T. Wiśniewski, dokument prywatny, obok domniemania autentyczności, korzysta także z domniemania, że zawarte w nim oświadczenie złożyła osoby, która go podpisała. W odniesieniu do dokumentu prywatnego obowiązują więc dwa domniemania: prawdziwości podpisu oraz niesfałszowania jego tekstu. Z tego powodu zagadnienie przeprowadzenia przeciwdowodu w razie obalania tych domniemań unormowano dwojako, a mianowicie, w zależności od tego, czy kwestionowany dokument prywatny podpisała strona czy też osoba trzecia (T. Wiśniewski, Przebieg procesu cywilnego, LEX 2013, nr 173319.). J. Borkowski uważa, że "Przepisy k.p.a. wykluczają dowolne gromadzenie wszelkich informacji na rzecz uregulowanego prawnie. Takim środkiem uporządkowania informacji, które zbiera organ administracyjny, jest pojęcie dowodu, udowodnienia i materiału dowodowego" (J. Borkowski, [w:] J. Borkowski (red.), Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1985, s. 154.). Raport będący dokumentem prywatnym jest wystawiany przez osoby prywatne. Moc dowodowa tego rodzaju dokumentów jest bardzo ograniczona. Oznaczają one tyle, że stwierdzenia w nich zawarte pochodzą od osób, które je wystawiły. Organ administracji ma prawo swobodnie oceniać stwierdzenia zawarte w tych dokumentach.

By dokument prywatny miał wartość dowodową powinna być możliwa jego obiektywna ocena, nie pod względem merytorycznym, ale pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa oraz zakresem raportu ustalonym w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Organy nie dokonały takiej oceny. To do organu prowadzącego postępowanie należy ocena całokształtu materiału dowodowego, nie może on oprzeć się wyłącznie na pozytywnym zaopiniowaniu raportu przez Regionalnego Dyrektora. Konieczna jest samodzielna ocena, której efektem będzie szczegółowe i wyczerpujące uzasadnienie decyzji. Jakkolwiek raport o oddziaływaniu na środowisko sporządzony jest przez podmioty wyspecjalizowane w tym zakresie, to jednak istotą prawidłowo prowadzonego postępowania jest możliwość przeprowadzenia przez organ własnej oceny tego specjalistycznego dokumentu.

Treści zawarte w raporcie mogą, a nawet powinny, podlegać szczegółowej weryfikacji organu prowadzącego postępowanie. Mogą one być również kwestionowane za pomocą innych środków dowodowych (Zob. M. Cieślak, Dowody w postępowaniu sądowym, arbitrażowym i administracyjnym, Warszawa 1968, s. 25-26.). Organ nie jest bowiem związany treścią raportu, a powinien przede wszystkim dążyć do rozstrzygnięcia odpowiadającego wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasadzie prawdy obiektywnej. W przedmiotowej sprawie w uzasadnieniu decyzji organy obu instancji odniosły się do kwestii raportu tylko bardzo ogólnikowo, stwierdzając, że został sporządzony prawidłowo. Podstawowym celem raportu jest dostarczenie wiedzy na temat ograniczenia potencjalnych negatywnych skutków przedsięwzięcia na środowisko. W ocenie planowanego przedsięwzięcia szczególną rolę odgrywa ogólny cel w postaci ograniczenia potencjalnych negatywnych sutków np. danej inwestycji budowlanej na środowisko.

Raport powinien uszczegółowiać wymagania ochrony środowiska w związku z realizacją przedsięwzięcia. Istnieje w związku z tym po stronie organu obowiązek racjonalnej interpretacji wszystkich elementów treści raportu zgodnie z zasadami prawa ochrony środowiska i celami postępowania ocenowego.

Ponieważ jedną z kluczowych kwestii w przedmiotowej sprawie stanowi ocena raportu przedłożonego przez wnioskodawczynię, należy zwrócić uwagę na istotne wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia. Przepisy prawa wprost nie przewidują szczególnych wymogów, jakie powinien spełniać podmiot, który ma sporządzić raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, jednak inwestor, dochowując należytej staranności powinien skorzystać w tym zakresie z usług podmiotu, który ma wiedzę specjalistyczną i posiada odpowiednie umiejętności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2594/12).

Organ powinien mieć możliwość zweryfikowania, kto sporządził raport i czy jest to podmiot dający rękojmię zapewnienia odpowiedniego poziomu merytorycznego przeprowadzonej analizy. W rozpatrywanej sprawie w raporcie nie ma informacji, kto go sporządził, jedynie na stronie tytułowej pojawił się dopisek: "opracowanie – P. N.". Z kolei na egzemplarzach raportu przesłanych stronom postępowania nie było żadnej informacji co do autora raportu. Na tej podstawie organ nie mógł stwierdzić, czy to wskazana osoba jest autorem opracowania, czy przygotowała raport samodzielnie czy też raport jest efektem pracy zespołowej, a także jaka jest afiliacja autora raportu, która mogłaby dawać gwarancję poziomu merytorycznego przedstawionej w raporcie analizy oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Organ w szczególności naruszył art. 66 ust. 1 pkt 19 ustawy o ocenach oddziaływania, ponieważ dopuścił dowód z dokumentu, w tym przypadku raport, który nie był zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, tj. nie zawierał nazwiska osoby lub osób sporządzających raport.

W konsekwencji organ przeprowadził dalsze postępowanie w oparciu o dowód, który obarczony był wadą formalną, a organ nie podjął kroków zmierzających do usunięcia tej wady np. przez wezwanie wnioskodawcy do wyjaśnienia, kto sporządził raport. Także kwestia uzupełnienia raportu nie została przez organ szczegółowo wyjaśniona, to jest jaki był cel uzupełnienia, jakich informacji brakowało i czy zostały one w sposób zadowalający uzupełnione. Zwrócić należy szczególną uwagę na fakt, że pismo z dnia [...] lipca 2014 r. zostało sporządzone przez wnioskodawczynię, nigdzie nie znalazła się na nim informacja, że stanowi uzupełnienie raportu, ani kto jest autorem prezentowanych wyjaśnień. Zawarte w powołanym piśmie dane mają charakter wysoce specjalistyczny, dlatego wątpliwości budzi fakt, czy mogła przygotować je sama wnioskodawczyni. W konsekwencji przedstawionych wyjaśnień nie można było uznać za zgodne z prawem uzupełnienie raportu. Uzupełnienia raportu ma odpowiadać tym samym wymogom ustawowym co raport, jednak powinno zostać zawężone merytorycznie w zakresie wymaganym przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska.

Specyfika postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia sprawia, że ustawodawca nałożył na organ szereg obowiązków związanych z informowaniem społeczeństwa, a także umożliwieniem udziału w postępowaniu. W szczególności stanowisko stron postępowania powinno znaleźć odzwierciedlenie w wydanej decyzji administracyjnej. W rozpatrywanej sprawie organy pominęły tę kwestię w swoich rozważaniach. Organ powinien w sposób klarowany i wyczerpujący przedstawić swoje stanowisko i wyjaśnić, dlaczego nie uwzględnił argumentów podnoszonych przez strony postępowania.

Przedstawione wyżej argumenty dowodzą, że Wójt przeprowadził postępowanie, dopuszczając się istotnych naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności postępowania dowodowego. Dlatego też Kolegium, utrzymując w mocy decyzję Wójta naruszając przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, samo naruszyło art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 8 k.p.a. ponieważ Kolegium nie wyeliminowało z obrotu prawnego oczywiście wadliwej decyzji i w ten sposób naruszyło zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Z tego względu konieczne było uchylenie obu decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Sąd nie uznał za zasadne odnosić się do pozostałych zarzutów skargi, ponieważ mają one charakter merytoryczny, podczas gdy w przedmiotowej sprawie to naruszenie przepisów postępowania przez organy obu instancji doprowadziło do konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. decyzji Wójta Gminy Z. z dnia [...] marca 2014 r. oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] maja 2014 r.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ dokona ponownej oceny raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a także uwagami, które zostały przedstawionej powyżej, na podstawie tej oceny stwierdzi, czy konieczne było uzupełnienie raportu i w jakim zakresie, a także szczegółowo odniesie się do podnoszonych w postępowaniu argumentów przez mieszkańców wsi P.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji. O punkcie drugim sentencji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach sądowych orzeczono w punkcie trzecim sentencji na podstawie art. 200 p.p.s.a.