Postanowienie NSA, sygn. akt II OW 189/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono wniosek o wyznaczenie organu właściwego do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 65 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Łodzi o rozpatrzenie sporu kompetencyjnego między Prezydentem Miasta Łodzi a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Łodzi o wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku w sprawie dokonania kontroli dotyczącej powstawania osuwisk gruntu na nieruchomości postanawia: oddalić wniosek.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Pismem z dnia 22 lipca 2020 r. Prezes Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] " zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi, dalej także: "PINB", o "opinię w sprawie powstawania osuwisk gruntu w granicy naszej nieruchomości". W dalszej części pisma sformułował prośbę o dogłębne zbadanie sprawy osuwania się naziomu w rejonie działek nr A/12, A/10 i A/11, gdzie znajduje się chodnik do pergoli śmietnikowej oraz nowo powstały garaż podziemny, a także ustosunkowanie się pozostałych obaw mieszkańców bloku wyrażonych w piśmie z dnia 13 lipca 2020 r. Dołączył kopię pisma złożonego przez Przedstawicieli Nieruchomości N [...], ul. [...] [...] w Łodzi, podpisane przez D. M. i A. K.. Pismo to Przedstawiciele Nieruchomości skierowali do Prezesa Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] " w Łodzi. Wskazali, że dotyczy ono oberwania naziomu chodnika dz. nr A/12, zlokalizowanego w granicy z garażem podziemnym przy ul. G. [...]. Podnieśli, że w wyniku kolejnego osunięcia gruntu doszło do ponownego oberwania poziomu chodnika należącego do nieruchomości przy ul. P. [...] w granicy z garażem podziemnym przy ul. G. [...]. Jak wywodzili dalej, w przypadku pierwszego oberwania chodnika, w połowie czerwca, Zarząd wezwał właściciela inwestycji do naprawienia szkody poprzez zasypanie piaskiem. Utrudniło to ocenę przyczyny osuwania się naziomu. W związku z tym wnieśli o niezasypywanie obecnego stanu do momentu oceny przez nadzór budowlany. Przedstawiciele Nieruchomości wnieśli jednocześnie o wystąpienie do organu nadzoru budowlanego o przeprowadzenie kontroli i wszczęcie postępowania mającego na celu stwierdzenie, czy nie doszło do naruszenia stosunków wodnych przy realizacji inwestycji przy ul. G. [...] poprzez wykonanie głębokich wykopów mających wpływ na ich nieruchomość, ze względu na bliską odległość; ustalenie przyczyny oberwania naziomu oraz ustalenie, czy ma to wpływ na bezpieczeństwo budynku przy ul. P. [...] oraz osób przebywających w nim; ustalenie, czy wykonanie palowania zastępczo w 2019 r., w momencie, kiedy stał już w głębokim wykopie budynek inwestora, spełniło swoją funkcję i zabezpieczyło ich naziom i budynek; ustalenie, czy zmieniony projekt palowania, złożony przez inwestora do protokołu kontroli PINB z dnia 16 lipca 2019 r., został zatwierdzony przez Nadzór Budowlany, jako istotna zmiana konstrukcyjna.

Zawiadomieniem z dnia 10 sierpnia 2020 r. PINB w Łodzi, powołując się na art. 81, art. 81a i art. 81c ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), dalej także: "Prawo budowlane", poinformował Spółdzielnię Mieszkaniową "[...] " w Łodzi, dalej także: "Spółdzielnia", i [...] Sp. z o.o. Sp. k. o oględzinach nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. G. [...], wyznaczonych na dzień 24 sierpnia 2020 r.

Zawiadomieniem z dnia 27 sierpnia 2020 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, na podstawie art. 65 § 1 K.p.a., przekazał pismo Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] ", w załączeniu którego Spółdzielnia przesłała wniosek z dnia 13 lipca 2020 r., złożony przez D. M., gdzie w treści zawarty jest wniosek w sprawie o przeprowadzenie kontroli i wszczęcie postępowania mającego na celu ustalenie, czy nie doszło do naruszenia stosunków wodnych przy realizacji inwestycji przy ul. G. [...], zgodnie z właściwością do Urzędu Miasta Łodzi.

PINB stwierdził, że do zadań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. W tym konkretnym przypadku wnioskodawczyni sygnalizuje naruszenie stosunków wodnych przy realizacji sąsiedniej inwestycji. Tę kwestię reguluje art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310 ze zm.).

Pismem z dnia 20 października 2020 r. PINB w Łodzi, powołując się na art. 61 § 1 i 4 K.p.a., zawiadomił Spółdzielnię Mieszkaniową "[...] " w Łodzi i [...] Sp. z o.o. Sp. k. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego ciągu pieszego na nieruchomości przy ul. P. [...].

Decyzją Nr [...], z dnia [...] listopada 2020 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego ciągu pieszego na nieruchomości przy ul. P. [...] (dz. ew. nr A/3, A/12 obręb [...]). W uzasadnieniu PINB stwierdził, że w kwestii naruszenia stosunków wodnych nie jest właściwy; w dniu 27 sierpnia 2020 r. przekazał dokumentację do Urzędu Miasta Łodzi. Natomiast w związku z wnioskami złożonymi przez SM "[...] " przeprowadził oględziny w dniu 24 sierpnia 2020 r. Ustalił, że chodnik usytuowany jest na nieruchomości przy ul. P. [...]. Stwierdził, że stan techniczny chodnika jest niewłaściwy, ale brak jest zgody na naprawę chodnika przez reprezentujące właściciela Przedstawicielstwo Nieruchomości N [...]. Dodał, że stosunki cywilnoprawne nie należą do materii Prawa budowlanego, postępowanie stało się więc bezprzedmiotowe.

Pismem z dnia 30 listopada 2020 r., które wpłynęło do Biura Podawczego NSA w dniu 11 grudnia 2020 r., Prezydent Miasta Łodzi złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozpatrzenie sporu kompetencyjnego między nim a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Łodzi, w odniesieniu do wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] " z dnia 22 lipca 2020 r., w sprawie dokonania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi kontroli dotyczącej powstawania osuwisk gruntu na nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. G. [...].

Zdaniem Prezydenta, przekazanie sprawy pomija rzeczywiste żądanie wnioskodawcy. Wniosek w oczywisty sposób dotyczy kwestii budowlanych, tj. zbadania przyczyny osuwania się naziomu w rejonie konkretnie wskazanych nieruchomości, oceny potrzeby i sposobu wykonania palowania, ustalenia, czy projekt palowania został zatwierdzony przez organ nadzoru budowlanego. W tym aspekcie żądanie oceny, czy wykonanie głębokich wykopów w trakcie realizacji inwestycji budowlanej miało wpływ na zmianę stosunków wodnych w terenie, należałoby oceniać przez pryzmat § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), a nie przez pryzmat art. 234 ustawy – Prawo wodne.

W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o oddalenie wniosku.

PINB przypomniał, że w piśmie z dnia 13 lipca 2020 r. został zawarty wniosek o przeprowadzenie kontroli i wszczęcie postępowania mającego na celu ustalenie, czy nie doszło do naruszenia stosunków wodnych przy realizacji inwestycji przy ul. G. [...]. Uznał, że wnioskodawczyni zwróciła się z żądaniem dotyczącym dwóch porządków prawnych: prawa budowlanego i prawa wodnego. Przesłał do Urzędu Miasta Łodzi wniosek, którego żądanie w tej części nie dotyczyło przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Przekazanie wniosku nie stanowiło pominięcia rzeczywistego żądania wnioskodawcy ponieważ w zakresie prawa budowlanego została wydana decyzja ostateczna.

Wskazał, że przeprowadził oględziny dotyczące prawidłowości robót budowlanych wykonanych przy ogrodzeniu między nieruchomościami. W wyniku oględzin nie stwierdzono naruszeń prawa budowlanego. Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego ciągu pieszego na nieruchomości przy ul. P. [...].

Nadto, w kwestii "zbadania przyczyny osuwania się naziomu w rejonie konkretnie wskazanych nieruchomości, oceny potrzeby i sposobu wykonania palowania, ustalenia, czy projekt palowania został zatwierdzony przez organ nadzoru budowlanego" PINB wyjaśnił, że powyższe obejmuje postępowanie naprawcze, legalizacyjne. Podstawą prawną prowadzonej od 2011 r. inwestycji w Łodzi, przy ul. G. [...], jest decyzja Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Nr [...], z dnia [...] lutego 2016 r., wydana w oparciu o art. 51 ust. 4 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 20 ust. 1 pkt 4, art. 33 i art. 36 Prawa budowlanego, którą zatwierdzono inwestorowi projekt budowlany i udzielono pozwolenia na wznowienie robot budowlanych, a także nałożono obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wielorodzinnego budynku mieszkalnego w Łodzi przy ul. G. [...]. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana, ale w związku z wnioskiem D. M. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzja ostateczną, przedmiotowe postępowanie zostało wznowione i trwa nadal.

PINB dodał, że organem właściwym do rozpatrzenia żądania "przeprowadzenia kontroli i wszczęcia postępowania mającego na celu ustalenie, czy nie doszło do naruszenia stosunków wodnych przy realizacji inwestycji" jest, z mocy art. 14 ust. 1 pkt 10 ustawy – Prawo wodne, wójt, burmistrz, prezydent miasta, w tej konkretnej sprawie – Prezydent Miasta Łodzi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne rozpoznają, na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz.2325 ze zm.), spory o właściwość oraz spory kompetencyjne. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Spór o właściwość może toczyć się między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi (art. 22 § 1 K.p.a.), natomiast spór kompetencyjny między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej (art. 22 § 2 K.p.a.). W myśl tego ostatniego przepisu, spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego, a organami administracji rządowej, rozstrzyga sąd administracyjny. Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych, należące do właściwości sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).

Rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego jest uwarunkowane wcześniejszym określeniem sprawy, w odniesieniu do której złożono wniosek do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Sprawę administracyjną stanowi przewidziana w przepisach materialnego prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracyjny i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi (patrz: wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 470/81, ONSA 1981/2/90; Tadeusz Woś "Pojęcie "sprawy" w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego", Acta Universitatis Wratislaviensis, Prawo CLXVIII, Wrocław 1990, s. 334).

Określenie przez organ, do którego wpłynęło podanie, rodzaju sprawy, następuje w wyniku ustalenia treści podania oraz ustalenia stanu faktycznego, mającego być, zdaniem wnioskodawcy, czy też inicjatora wszczęcia postępowania, przedmiotem subsumpcji do norm prawa materialnego. W pierwszej kolejności należy więc zwrócić uwagę na treść podania (por. postanowienie NSA z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt II OW 94/11; postanowienie NSA z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt II OW 122/17).

W niniejszej sprawie należało zatem zbadać treść pisma Spółdzielni z dnia 22 lipca 2020 r. oraz pisma Przedstawicielstwa Nieruchomości z dnia 13 lipca 2020 r. podpisanego przez D. M. i A. K., które to pisma zostały przesłane przez Spółdzielnię do PINB w drodze poczty elektronicznej w dniu 23 lipca 2020 r.

W odniesieniu do żądań sformułowanych w piśmie Prezesa Zarządu SM "[...] " z dnia 22 lipca 2020 r. oraz pisma Przedstawicielstwa Nieruchomości z dnia 13 lipca 2020 r. (dalej żądania te są określane także jako żądania Spółdzielni) niewątpliwe jest wskazanie zjawisk w postaci osuwania się ziemi i zniszczenia chodnika, będących, zdaniem wnioskujących, skutkiem wykonywania robót budowlanych na sąsiedniej nieruchomości, przy realizacji inwestycji przy ul. G. [...], w tym wykonania wykopów, palowania. W tym zakresie treść wniosku wyraźnie nawiązuje do norm prawa budowlanego, jako podstawy badania zgodności z prawem wykonywanych robot budowlanych, mimo że w pismach Spółdzielni i Przedstawicielstwa Nieruchomości nie wskazano bezpośrednio podstawy prawnej. Również stan faktyczny inicjowanej sprawy, w tym zakresie, jest wystarczająco określony – chodzi o działania faktyczne podejmowane w trakcie wykonywania robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego, czyli budynku mieszkaniowego wielorodzinnego na nieruchomości położonej przy ul. G. [...] w Łodzi.

Dodać warto, że na tym etapie działań organu nie można domagać się ustalenia okoliczności faktycznych w sposób wyczerpujący, możliwy dopiero po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, prowadzonego dopiero po wszczęciu postępowania administracyjnego.

W omawianej części sprawa była załatwiana przez organ nadzoru budowlanego. W dacie złożenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego była nadto przedmiotem postępowania wznowieniowego. Z tego powodu wniosek Prezydenta Miasta Łodzi o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, w tym zakresie podlegał oddaleniu. Skoro w organach nadzoru budowlanego toczy się postępowanie w sprawie objętej wnioskiem, wykluczone jest jednoczesne istnienie sporu kompetencyjnego w tej sprawie. Nie ma bowiem sytuacji, w której żaden z organów administracyjnych nie uważa się za właściwy do rozpatrzenia sprawy (por. m.in. postanowienie NSA z dnia 25 maja 2012 r., sygn. akt II OW 33/12; postanowienie NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II OW 79/10).

Niezależnie od tego skonstatować można, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wniesiony przez Prezydenta Miasta Łodzi zawiera żądanie wskazanie PINB jako organu właściwego do załatwienia sprawy z wniosku SM "[...] " w całości, mimo że w piśmie PINB z dnia 27 sierpnia 2020 r., sporządzonym na podstawie art.. 65 § 1 K.p.a., ograniczono się do części (podania Spółdzielni) dotyczącej ustalenia, czy nie doszło do naruszenia stosunków wodnych. Nie ma zaś przesłanek do przyjęcia, że w zakresie nieobjętym pismem wydanym na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. doszło do sporu kompetencyjnego.

Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego co do materii objętej zawiadomieniem PINB z dnia 27 sierpnia 2020 r. poprzedzić należy przypomnieniem sformułowanego w orzecznictwie poglądu, według którego, jeżeli wniosek dotyczy kilku spraw, w tym także sprawy, do załatwienia której organ, do którego wpłynął wniosek nie jest właściwy, to wówczas organ ten winien prowadzić sprawę do załatwienia której jest właściwy, jednocześnie pouczając wnoszącego podanie, że w tej innej sprawie powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu – art. 66 § 1 i 2 K.p.a. – por. postanowienie NSA z dnia 20 października 2020 r., sygn. akt II OW 99/20).

Niezależnie od tego można dokonać analizy przesłanek sporu kompetencyjnego w zakresie objętym zawiadomieniem PINB z dnia 27 sierpnia 2020 r. Zauważyć należy najpierw, że pisma Spółdzielni w tym zakresie nie dają podstaw do ich odczytania jako żądania wszczęcia postępowania opartego na art. 234 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 624 ze zm.). W pismach tych wskazano, że sprawą mają się zająć organy nadzoru budowlanego. Przedmiotem działań tych organów miały być, według Spółdzielni, roboty budowlane związane z budową prowadzoną na sąsiedniej nieruchomości. Jako istotne fakty wskazano uszkodzenie chodnika i osuwanie się ziemi, które interweniujący łączyli z robotami budowlanymi, co do których wyrazili wątpliwości, w aspekcie ich zgodności z pierwotnym projektem. W kontekście potencjalnych negatywnych skutków robót budowlanych wyrazili zaniepokojenie, czy nie doszło do naruszenia stosunków wodnych. Nie tylko nie podano podstawy materialnej sprawy z zakresu Prawa wodnego, ale także nie nawiązano wystarczająco do hipotezy norm art. 234 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa wodnego.

PINB, przed sformułowaniem zawiadomienia o przekazaniu wniosku, nie ustalił podstawowych, istotnych z punktu widzenia art. 234 ust. 1 Prawa wodnego okoliczności faktycznych, pozwalających na zakwalifikowanie żądania do określonej podstawy materialnej zawartej w ustawie – Prawo wodne, w tym także podstawy zawartej w art. 234 ust. 1 pkt 1 i 2. Również Prezydent Miasta Łodzi, po otrzymaniu zawiadomienia o przekazaniu podania, nie podjął próby ustalenia niezbędnych okoliczności faktycznych.

W konsekwencji, złożenie wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w omawianym zakresie było przedwczesne (por. m.in. postanowienie NSA z dnia16 lutego 2004 r., sygn. akt OW 39/04, ONSA i wsa 2004/1/17; postanowienie NSA z dnia 30 września 2004 r., sygn. akt OW 110/04, ONSA i wsa 2005/2/46; postanowienie NSA z dnia 7 października 2005 r., sygn. akt II OW 42/05; postanowienie NSA z dnia 30 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OW 89/12; postanowienie NSA z dnia 28 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OW 55/20).

W obecnym stanie prawnym, przekazanie podania odbywa się w drodze zawiadomienia, o którym mowa w art. 65 § 1 K.p.a. Jest to czynność materialno-techniczna, która nie podlega zaskarżeniu (por. postanowienie NSA z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 38/12).

W okresie od 1 stycznia 2004 r. do 10 kwietnia 2011 r. przekazanie podania odbywało się w formie postanowienia na które służyło zażalenie. Zarysowała się wówczas rozbieżność stanowisk co do zakresu związania tym postanowieniem organu do którego przekazano podanie (patrz: postanowienie NSA z dnia 12 sierpnia 2005 r., sygn. akt II OW 34/05, ONSA i wsa 2006/2/40; Andrzej Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel " Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego", LEX/el 2021, pkt 2 do art. 65). Konsekwencją przyjęcia stanowiska o związaniu organu postanowieniem była potrzeba, w razie oddalenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, wyeliminowania jednocześnie z obrotu postanowienia o przekazaniu (patrz: postanowienie NSA z dnia 9 maja 2008 r., sygn. akt II OW 7/08).

Przypomnienie tej sytuacji procesowej jest o tyle celowe, że służy uwypukleniu skutku oddalenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w niniejszej sprawie. Obecnie zawiadomienie o przekazaniu podania (art. 65 § 1 K.p.a.) nie wiąże organu do którego podanie zostało przekazane. Organ ten może złożyć wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. W ramach badania tego wniosku Naczelny Sad Administracyjny może jednocześnie ocenić zasadność zawiadomienia o przekazaniu. W razie oddalenia wniosku, wypowiedź o zasadności zawiadomienia może być zawarta jedynie w uzasadnieniu postanowienia NSA. Skoro bowiem czynność z art. 65 § 1 K.p.a. nie podlega zaskarżeniu, nie może być objęta dyspozycją sentencji postanowienia NSA.

Jak wynika z poprzedzających rozważań, w niniejszej sprawie nie tylko należało oddalić wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Jednocześnie stwierdzić należy, że zawiadomienie o przekazaniu podania było bezzasadne.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 w związku z art. 15 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

-----------------------

4