Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1192/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 2 pkt 5, art. 40 i 42 ust. 3
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: art. 154 § 1 i 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 6 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1898/10 w sprawie ze skargi R.M. w przedmiocie wymierzenia grzywny Komendantowi Głównemu Policji za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2010r. sygn. akt II SA/Wa 332/10 oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1898/10 oddalił skargę R. M. w przedmiocie wymierzenia grzywny Komendantowi Głównemu Policji za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 332/10.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 332/10 uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] oraz Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby R. M.. Wyrok ten uprawomocnił się w dniu 16 lipca 2010 r., zaś akta zostały zwrócone organowi w dniu [...] sierpnia 2010 r. R. M. pismem z dnia [...] lipca 2010 r. zgłosiła do Komendanta Głównego Policji, stosownie do art. 42 ust. 1, 4–6 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, gotowość podjęcia służby w Komendzie Głównej Policji.

Odpowiadając na powyższe Zastępca Dyrektora Biura Kadr i Szkolenia Komendy Głównej Policji pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. poinformował skarżącą, że w związku z przywróceniem do służby zachodzi konieczność skierowania do komisji lekarskiej, podległej ministrowi, bowiem zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o Policji służbę w policji może pełnić obywatel polski, który posiada zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach uzbrojonych. Natomiast art. 40 tej ustawy przewiduje możliwość skierowania policjanta z urzędu lub na jego prośbę w celu określenia stanu zdrowia oraz ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do służby. W dniu [...] sierpnia 2010 r. dokumenty skarżącej zostały skierowane do Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w Warszawie przy ul. W. w celu oceny stanu zdrowia i zdolności do służby w Policji. Z tą samą data wystawiono dla skarżącej karty skierowania do WKL w celu ustalenia stanu zdrowia i przydatności do służby w policji.

W dniu [...] września 2010 r. R. M. wezwała Komendanta Głównego Policji do niezwłocznego wykonania wyroku i przytoczyła powyższe ustalenia.

W dniu [...] października 2010 r. Przewodniczący WKL poinformował organ, że skarżąca w pisemnym oświadczeniu z dnia [...] października 2010 r. stwierdziła, iż aktualnie jest emerytem policyjnym, pobiera emeryturę i nie podlega jurysdykcji Komendy Głównej Policji.

Z kolei organ pismem z dnia [...] października 2010 r. skierowanym do skarżącej ustosunkował się do jej wezwania z dnia [...] września 2010 r. i stwierdził m.in., że wyrok uprawomocnił się w dniu 16 lipca 2010 r., przeto w tym samym dniu nastąpiło reaktywowanie z nią stosunku służbowego, zaś "z uwagi na przywrócenie do służby w Policji zachodzi konieczność skierowania Pani do komisji lekarskiej podległej ministrowi do spraw wewnętrznych". W dalszej zaś części powołał się na powyższe ustalenia faktyczne i stwierdził, że "w przedmiotowej sprawie koniecznym jest podkreślenie, że w myśl art. 42 ust. 1 ustawy o Policji uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji z powodu jej wadliwości stanowi podstawę przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne. Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, powołany przepis stanowi podstawę przywrócenia funkcjonariusza na stanowisko równorzędne i w tym zakresie wymagany jest stosowny rozkaz personalny, ale odnoszący się jedynie do mianowania na dane stanowisko. Samo bowiem przywrócenie do służby następuje w dniu uprawomocnienia się wyroku reaktywującego stosunek służbowy. Z tym też dniem rozpoczyna się bieg terminu z art. 42 ust. 2 ustawy o Policji do zgłoszenia gotowości podjęcia służby (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1550/04 i z dnia 27 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 510/08). Organ zaznaczył, że sam fakt zgłoszenia w ustawowym terminie gotowości niezwłocznego podjęcia służby nie oznacza dopuszczenia do służby. Zgodnie bowiem z art. 42 ust. 3 cytowanej ustawy jeżeli po przywróceniu do służby okaże się, że mimo zgłoszenia gotowości niezwłocznego podjęcia służby policjant nie może zostać do niej dopuszczony, gdyż po zwolnieniu zaistniały okoliczności powodujące niemożność jej pełnienia, stosunek służbowy ulega rozwiązaniu na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5, chyba że zaistnieje inna podstawa zwolnienia. W dalszej części dodał, że w świetle powołanego przepisu, po przywróceniu policjanta do służby i zgłoszeniu przez niego gotowości do służby właściwy przełożony zobowiązany jest ustalić czy nie zachodzą okoliczności, które uniemożliwiają dopuszczenie policjanta do służby i jednocześnie powodują niemożność dalszego jej pełnienia. Okoliczności te należy badać biorąc pod uwagę brzmienie art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, uzależniający pełnienie służby m.in. od zdolności fizycznej i psychicznej do służby. Stan zdrowia policjanta oraz jego zdolność fizyczną i psychiczną do służby ustalają komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (art. 40 cytowanej ustawy). Uwzględniając powyższe Komendant Główny Policji stwierdził, że kierując Renatę M. do komisji lekarskiej, działał zgodnie z procedurą określoną w art. 42 ustawy o Policji. Wykonuje bez zbędnej zwłoki wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 maja 2010 r., podjął bowiem czynności zmierzające do mianowania skarżącej na stanowisko służbowe. Ponadto w związku z powołanym wyżej wyrokiem Komendant Główny Policji w dniu [...] października 2010 r. wydał rozkaz personalny nr [...], na mocy którego na podstawie art. 42 ust. 5 ustawy o Policji przyznał stronie świadczenie pieniężne za okres pozostawania poza służbą. Bezzasadne jest zatem wystosowane wezwanie Komendanta Głównego Policji do wykonania przedmiotowego wyroku.

Pismem z dnia [...] października 2010 r. skierowanym do Przewodniczącego Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w Warszawie, organ ponownie przesłał materiały związane ze skierowaniem skarżącej na komisję, powołując się na ustalenia zawarte w piśmie do wymienionej z dnia [...] października 2010 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2010 r. R. M. wniosła o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zw. dalej P.p.s.a., bowiem Komendant Główny Policji "nie wykonał polecenia sądu polegającego na przywróceniu mnie do służby w Policji na poprzednio zajmowanym stanowisku lub równorzędnym". W uzasadnieniu natomiast – powołując się na dotychczasowe ustalenia i opisany już powyżej stan faktyczny – stwierdziła, że w myśl § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz.U. Nr 79, poz. 349 ze zm.), komisje lekarskie są władne wyłącznie do oceny stanu zdrowia kandydatów do służby w Policji oraz policjantów, zaś ona jest emerytem policyjnym i komisja lekarska nie ma wobec niej żadnych uprawnień, za wyjątkiem orzekania o inwalidztwie, lecz w jej sprawie taka sytuacja nie występuje. Stąd też kierowanie ją do komisji jest naruszeniem prawa. Wobec powyższego przełożony winien mianować ją na stanowisko policyjne (art. 29 ustawy o Policji), równorzędne do zajmowanego przed zwolnieniem ze służby, zaś wszelkie inne działania, w tym kierowanie na komisję, wskazują na niewykonanie wyroku.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne podał, że stosownie do treści art. 42 ust. 3 ustawy, po przywróceniu do służby i zgłoszeniu gotowości niezwłocznego podjęcia służby właściwy przełożony ma obowiązek ustalić m.in. stan zdrowia funkcjonariusza. Skoro zatem powyższe zostało wykonane przez organ, to nie pozostaje on w bezczynności w wykonaniu wspomnianego wyroku, bowiem przez niewykonanie wyroku rozumieć należy bezczynność w podjęciu kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej. Innymi słowy mówiąc organ kontynuuje postępowanie administracyjne i tym samym nie pozostaje w bezczynności.

W piśmie procesowym z dnia 1 lutego 2011 r. organ podtrzymał swoje stanowisko z odpowiedzi na skargę i dodał, że w dotychczasowym miejscu służby skarżącej dokonano zmiany organizacyjne i w tej sytuacji niezbędne jest ustalenie jej stanu zdrowia. Ponadto, skoro skrząca nadal pobiera emeryturę (pomimo przywrócenia do służby) to zastanowić się należy, czy faktycznie skarżąca zgłosiła gotowość podjęcia służby, bowiem należy to ocenić w kategorii nie tylko werbalnej czy pisemnej, lecz wyrażających autentyczną wolę.

Skarżąca natomiast podtrzymała swoje stanowisko pismem z dnia 8 marca 2011 r. złożonym na rozprawie.

Oddalając skargę Sąd powołał się na przepis art. 154 § 1 P.p.s.a., w myśl którego w razie m.in. bezczynności organu po wyroku uchylającym strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że – co już wskazano w stanie faktycznym – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 332/10 uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] oraz Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia skarżącej ze służby w Policji. Wyrok ten uprawomocnił się w dniu 16 lipca 2010 r., zaś akta zostały zwrócone organowi w dniu [...] sierpnia 2010 r. Niezależnie od powyższego Sąd za niebudzący wątpliwości uznał fakt, że pismem z dnia [...] września 2010 r. skarżąca wezwała Komendanta Głównego Policji do wykonania wspomnianego już wyżej wyroku, stąd też zaistniały formalne podstawy do wniesienia przedmiotowej skargi.

Sąd zauważył, że wspomniany wyżej przepis ma charakter represyjny wobec organu za niewykonanie orzeczenia sądowego, co w konsekwencji oznacza, że wymierzona mu grzywna jest środkiem karnym za ignorowanie wyroku sądowego i środkiem dyscyplinującym.

Jednakże niezbędnym warunkiem do wymierzenia grzywny organowi jest jego bezczynność po wyroku uchylającym określony akt. Sąd powołał się na art. 286 § 1 P.p.s.a., według którego po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności, zaś termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi (§ 2). W rozpoznawanej sprawie oznacza to, że od dnia [...] sierpnia 2010 r. mają zastosowanie terminy ustawowe do załatwienia sprawy, tj. art. 35 § 1 i 3 k.p.a. (bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w ciągu miesiąca, a w sprawach szczególnie skomplikowanych – w ciągu dwóch miesięcy).

Przytaczając treść art. 42 ust. 1 ustawy o Policji, w myśl którego uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby z powodu jej wadliwości stanowi podstawę przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne Sąd wywodzi, że wspomniany wyrok z dnia 6 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 332/10 z mocy prawa reaktywował stosunek służbowy skarżącej, co w konsekwencji oznacza, iż z dniem uprawomocnienia się powyższego wyroku, przysługiwało skarżącej prawo powrotu do służby i tym samym została ona do służby przywrócona bez żadnego aktu decyzyjnego. Wobec tego Sąd uznał, że zarzut nieprzywrócenia skarżącej do służby jest niezasadny.

W odniesieniu do zarzutu niewydania rozkazu personalnego o mianowaniu Sąd stwierdził, iż warunkiem wymierzenia grzywny w przypadku nieterminowego załatwienia sprawy jest ocena, że zwłoka ta była nieuzasadniona. Nie można jednakże uznać zwłoki za nieuzasadnioną, jeśli przyczyny opóźnienia nie leżały po stronie organu, lecz spowodowane były też z winy strony (vide wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r. I OSK 1529/07, Lex 453494). Dalej Sąd stwierdził, iż następstwem przywrócenia strony do służby w Policji z dniem uprawomocnienia się wyroku był jej status funkcjonariusza tej formacji. Sąd powołał się także na przepis art. 25 ust. 1, określający kto może pełnić służbę w Policji, a więc obywatel polski, posiadający m.in. zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach uzbrojonych. W myśl art. 26 ust. 1 ustawy zdolność tę ustalają komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, a według art. 40 ustawy policjant może być skierowany m.in. z urzędu do komisji. Aby mianować policjanta w myśl art. 32 ust. 1 na konkretne stanowisko i tym samym zadośćuczynić żądaniu skarżącej organ, w myśl § 6 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia MSWiA w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych, mógł ją skierować do komisji lekarskiej celem określenia stanu zdrowia. Powodem była dość sługa nieobecność skarżącej w służbie, co wywołało wątpliwości co do stopnia zdolności do pełnienia służby na konkretnym stanowisku. Sąd stwierdził nadto, że wbrew stanowisku skarżącej posiadała ona po przywróceniu do służby status policjanta i w konsekwencji podlegała – stosownie do treści § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia – kognicji komisji lekarskiej podległej Ministrowi Spraw Wewnętrznych.

Zdaniem Sądu, skoro organ w dniu [...] sierpnia 2010 r. skierował skarżącą do Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w Warszawie poprzez wystawienie stosownego skierowania, to tym samym – w świetle niczym nieuzasadnionej pasywnej postawy skarżącej – nie pozostawał on w zwłoce w wydaniu stosownego rozkazu personalnego, stanowiącego wykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 332/10.

Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła R. M. prawidłowo reprezentowana i zaskarżając wyrok w całości skargę kasacyjną oparła o obie podstawy z art. 174 P.p.s.a. zarzucając:

I. Naruszenie prawa materialnego poprzez:

1) błędną wykładnię art. 25 § 1 ustawy o Policji, poprzez przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie do funkcjonariuszy przywróconych do służby w Policji,

2) błędną wykładnię art. 40 ustawy o Policji, poprzez przyjęcie, że przepis ten stanowi, iż warunkiem wydania rozkazu personalnego o mianowaniu na konkretne stanowisko jest i przeprowadzenie badań lekarskich,

3) błędną wykładnię § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych, poprzez przyjęcie, że przepis ten pozwala kierować na badania lekarskie funkcjonariuszy przywróconych do służby przed wydaniem rozkazu personalnego o mianowaniu na konkretne stanowisko.

II. Naruszenie przepisów postępowania, którego uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

1) naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a w zw. z 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez niedostrzeżenie ewidentnego naruszenia przepisów ustawowych przez organ administracji, co spowodowało wydanie w tej sprawie nietrafnego orzeczenia;

2) naruszenie art. 154 § 1 P.p.s.a poprzez jego niezastosowanie, z uwagi na nieuzasadnione przyjęcie, iż to Skarżąca przyczyniła się do powstania zwłoki w wydaniu decyzji przez organ.

Skarga kasacyjna wnosi o zmianę zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, iż następstwem uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu jest przywrócenie na stanowisko równorzędne. Wyrok Sądu, uchylający decyzję o zwolnieniu, powoduje przywrócenie do służby z dniem uprawomocnienia się tego wyroku. Skarżąca spełniła warunek zgłoszenia gotowości do podjęcia służby, wezwała również Komendanta Głównego Policji do wydania rozkazu personalnego, który przywracałby ją na stanowisko, które uprzednio zajmowała lub inne równorzędne z tym stanowiskiem. Organ po otrzymaniu zgłoszenia zobowiązany był do wydania stosownego rozkazu personalnego, który mianowałby na dane stanowisko (tak w wyroku NSA z dnia 9 maja 2005 r. I OSK 1550/04), przy czym rozkaz ten powinien określać datę mianowania na stanowisko na dzień 16 lipca 2010 r. Nieuzasadnione natomiast jest twierdzenie, iż przywrócony funkcjonariusz nie może otrzymać rozkazu personalnego przed sporządzeniem badań lekarskich.

Na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. do komisji lekarskiej kieruje się z urzędu:

1) kandydatów do służby,

2) osobę, której stan zdrowia daje podstawę do przypuszczeń, że stopień jej zdolności do służby uległ zasadniczej zmianie lub że dalsze pełnienie przez tę osobę służby na zajmowanym stanowisku jest niemożliwe.

Przepis ten wyraźnie wskazuje, że na badania lekarskie kierowane są osoby będące kandydatami do służby w Policji lub funkcjonariusze zajmujący już konkretne stanowisko. Badanie to ma określić stan zdrowia funkcjonariusza pod kątem stanowiska, które policjant zajmuje w momencie kierowania go na to badanie.

W żaden sposób nie można zgodzić się z zaskarżonym wyrokiem w kwestii konieczności wykonania badań jako warunku do wydania rozkazu personalnego o mianowaniu na konkretne stanowisko. W pierwszej kolejności, przywrócony do służby funkcjonariusz powinien otrzymać rozkaz personalny o mianowaniu na konkretne stanowisko, a dopiero potem zostać skierowany na badania lekarskie. Badania powinny określać stan zdrowia pod kątem przydatności do zajmowanego stanowiska. Nie można kierować funkcjonariuszy na badania bez określenia ich zakresu oraz wskazania stanowiska zajmowanego przez funkcjonariusza. Jeżeli zatem nie mianowano funkcjonariusza na konkretne stanowisko, bezprzedmiotowe było wykonywanie przez niego badań lekarskich. Wyłącznie w stosunku do osób będącymi kandydatami do służby w Policji, celem badań jest ustalenie ogólnej sprawności do takiej służby. Kierowanie na takie badania innych funkcjonariuszy nie ma podstaw.

Ponadto nie było podstaw do stwierdzenia, że to skarżąca przyczyniła się do powstania zwłoki w wydaniu rozkazu personalnego o mianowaniu jej na dane stanowisko. Skarżąca swoim działaniem w żaden sposób nie spowodowała przedłużenia procedury związanej z jej przywróceniem do służby w Policji.

Skarżąca stawiała się na komisje lekarskie zgodnie ze skierowaniem, pomimo iż przepisy ustawy o Policji nie wskazują na obowiązek wykonania badań lekarskich przez osoby przywrócone do służby, a nie mianowane jeszcze na konkretne stanowisko. Również lekarz wydający opinie o przydatności do służby w Policji miał wątpliwości co do zasadności skierowania Skarżącej na badania lekarskie.

Za bezpodstawne uważa skarżąca twierdzenie, że nie posiada ona zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Policji. Skarżąca stawała przed komisją lekarską, która orzekła o jej zdolności do służby w Policji na zajmowanym uprzednio stanowisku. Kopię orzeczenia z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] załączono do skargi kasacyjnej.

Nawet gdyby zaszły okoliczności uzasadniające stwierdzenie, że funkcjonariusz nie może pełnić służby, to można to określić dopiero w momencie, gdy zostanie on po przywróceniu do służby mianowany na konkretne stanowisko. Organ, który zobowiązany jest wydać taki rozkaz personalny, nie ma możliwości określenia, czy takie okoliczności rzeczywiście zaistniały, jeżeli nie ma uzasadnionych przesłanek do takiego stwierdzenia.

W piśmie z dnia 26 września 2011 r. uzupełniono uzasadnienie podstaw kasacyjnych przytaczając fragmenty uzasadnień wyroków NSA z dnia 9 maja 2005 r. sygn. akt OSK 1550/04 i z dnia 5 stycznia 2007 r. I SA 586/06, w których przedstawiono wykładnię przepisu art. 42 ust. 1 ustawy o Policji. Skarżąca wyciąga stąd wniosek, iż przywrócenie do służby wymaga niezwłocznego wydania rozkazu personalnego. Skarżąca kwestionuje stwierdzenie organu o nieuzasadnionej pasywnej postawie skarżącej w stawianiu się przed komisją lekarską, podczas gdy stawiała się na Komisję, gdzie na pytania odpowiadała zgodnie ze stanem faktycznym. Natomiast uzasadnione wątpliwości co do wydania orzeczenia miała Komisja Lekarska. Ostatecznie Komisja ta wydała orzeczenie w dniu [...] marca 2011 r. potwierdzając zdolność skarżącej do służby w Policji w trybie przewidzianym dla kandydatów do służby w Policji, a zgodnie z orzecznictwem z dniem uprawomocnienia się wyroku reaktywowany został stosunek służbowy skarżącej.

Jako kolejne uzasadnienie nieprawidłowego postępowania organu, potwierdzające niewykonywanie przez 9 miesięcy prawomocnego wyroku skarżąca przedstawia projektowaną zmianę art. 42 ustawy o Policji (obecnie konsultowaną z wszystkimi jednostkami), w której przewiduje się wprowadzenie obowiązku wynikającego z art. 25 ustawy o Policji czyli stawienia się przed komisją lekarską osoby, co do której Sąd nakazał przywrócenie do służby w Policji.

Zdaniem skarżącej dowodzi to, że twierdzenie organu o konieczności wykonania badan lekarskich przed wydaniem rozkazu wskazującego skarżącej stanowisko policyjne równorzędne do zajmowanego przed zwolnieniem jest błędne i nieprawdziwe, a także potwierdza niczym nieuzasadnioną zwłokę w wykonaniu prawomocnego od dnia 16 lipca 2010 r. wyroku WSA.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jak nakazuje przepis art. 183 § 1 P.p.s.a., nie uznał za zasadne zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, jak również naruszenia przepisów postępowania.

Za bezpodstawny uznał Sąd odwoławczy zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy ustrojowej z dnia 25 lipca 2002 r., bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekając w ramach określonego przepisem art. 3 § 1 P.p.s.a. zakresu działania dokonał kontroli zgodności z prawem działania organu administracji publicznej, a oceniając je jako zgodne z prawem prawidłowo oddalił skargę.

Konstruując powyższy zarzut bez wskazania jakie przepisy ustawy WSA nadto naruszył skarga kasacyjna nie mogła odnieść zamierzonego skutku, bowiem Sąd odwoławczy, związany granicami skargi kasacyjnej nie może jej uzupełniać ani domyślać się, do naruszenia których przepisów ustawowych autor skargi kasacyjnej nawiązuje.

Przechodząc do następnego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. naruszenia art. 154 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż także w tym zakresie nie można przypisać zaskarżonemu wyrokowi zarzucanej wadliwości.

Przepis ten przewiduje możliwość wniesienia przez stronę skargi z żądaniem wymierzenia grzywny organowi, w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności. W tym przypadku mamy do czynienia z sytuacją dot. wykonania wyroku uwzględniającego skargę przez uchylenie zaskarżonych decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji.

Przez niewykonanie wyroku w tej sprawie należy zatem rozumieć pozostawanie organu w bezczynności w kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem.

Zasadnie Sąd pierwszej instancji ustalając terminy obowiązujące przy załatwianiu tej sprawy przyjął jako początkowy, zgodnie z art. 286 § 1 P.p.s.a., termin zwrotu akt organowi przez Sąd. Wobec tego, iż nastąpiło to [...] sierpnia 2010 r. to termin przewidziany w art. 35 § 1 i 3 k.p.a. zaczął biec dopiero od dnia 19 sierpnia 2010 r. Z akt wynika, iż organ pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. poinformował skarżącą o przywróceniu do służby (zatem nie mógł w tej kwestii, która następowała z mocy prawa pozostawać w zwłoce) oraz o konieczności poddania się badaniom przed Wojewódzką Komisją Lekarską w celu ustalenia zdolności do pełnienia służby. W tym samym dniu skierowano dokumentację skarżącej do WKL. Dalsze postępowanie przed Komisją wynikało – jak trafnie przyjęły organ i Sąd - z jednej strony z przekonania skarżącej, iż będąc emerytką nie podlega skierowaniu do komisji, a z drugiej strony z wątpliwości jakie miała w tej nietypowej sprawie sama Komisja Lekarska.

Organ w tej sprawie sporządził w dniu [...] października 2010 r. kolejne pismo wyjaśniające podstawy przywrócenia skarżącej do służby w Policji i podstawy skierowania jej na badania lekarskie. W istocie wykonanie tych badań i określenie zdolności do służby w Policji nastąpiło dopiero w lutym 2011 r. Należy podkreślić, iż stan bezczynności organu musi istnieć w chwili złożenia skargi do WSA. Skarga w tej sprawie została złożona 22 października 2010 r.

Zasadnie oceniając podstawy stosowania art. 154 § 1 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na charakter represyjny tego przepisu, po który można sięgnąć tylko wówczas gdy organ ignoruje wyrok sądowy i zachodzi konieczność zdyscyplinowania go. Przesądzające przy tym znaczenie ma ustalenie, czy nastąpiło przekroczenie terminu, długotrwałość zwłoki, a także czy zwłoka ta była zależna od organu.

Przy ocenie tej należy mieć także na uwadze treść art. 35 § 5 k.p.a., w myśl którego do terminów obowiązujących dla załatwienia danej sprawy nie wlicza się okresów zawieszenia postępowania, okresów opóźnień spowodowanych w winy strony, albo przyczyn niezależnych od organu. W tej sprawie długotrwałe oczekiwanie na orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej spowodowane zostało przewlekłością działania tejże Komisji, która nie bez wpływu samej skarżącej wyrażała wątpliwość co do zasadności przeprowadzenia badań lekarskich.

Tym samym nie można organu obciążać zwłoką w zakresie wykonania wyroku skoro uzyskanie orzeczenia było możliwe tylko we współdziałaniu strony i Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej, a nastąpiło dopiero po upływie kilku miesięcy od wydania wyroku.

U podstaw przekonania skarżącej, iż nie musi ona poddać się badaniom lekarskim legło błędne rozumienie przepisów art. 25 ust. 1 i art. 40 ustawy o Policji, bowiem skarżąca uważa, iż takim badaniom może być poddany tylko kandydat do służby w Policji (art. 25 ust. 1).

Skarżąca pominęła przy tym przepis art. 40 ustawy, który przewiduje możliwość skierowania policjanta z urzędu lub na jego prośbę do komisji lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w celu określenia stanu zdrowia oraz ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do służby. Na przepis ten – jako podstawę działania – zwracał również uwagę Komendant Główny Policji i trafnie Sąd pierwszej instancji ocenił to jako działanie zgodne z prawem. Skarżąca bowiem po przywróceniu do służby ex lege stała się policjantem. Wprawdzie przepis art. 42 ust. 1 tej ustawy nie wskazuje wprost sytuacji prawnej funkcjonariusza, lecz należy – za jednolitym w tej kwestii orzecznictwem – przyjąć, iż będąc przywróconym do służby policjantem nie posiadała określonego stanowiska, do czego wymagane było jeszcze wydanie rozkazu personalnego, przypisującego ją do konkretnego stanowiska w strukturze organów Policji.

Posiadając status policjanta podlegała ona działaniu przepisu art. 40 ust. 1 ustawy o Policji.

Błędne jest stanowisko skarżącej, według którego najpierw powinna być mianowana na konkretne stanowisko równorzędne, a dopiero potem skierowana do komisji lekarskiej w celu określenia zdolności do pełnienia służby na tym stanowisku.

Przyznać należy rację skarżącej, iż obowiązująca regulacja wprost o tym nie stanowi, jednakże pośrednio wynika to z brzmienia art. 42 ust. 3 ustawy o Policji, który wskazuje na sekwencję czasową poszczególnych zdarzeń. Przepis ten przewiduje sytuację, w której jeżeli po przywróceniu do służby okaże się, że pomimo zgłoszenia gotowości niezwłocznego podjęcia służby, policjant nie może być do niej dopuszczony, gdyż po zwolnieniu zaistniały okoliczności powodujące niemożność jej pełnienia stosunek służbowy ulega rozwiązaniu na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5, chyba że zaistnieje inna podstawa zwolnienia. W świetle tego przepisu przyjąć więc należy, iż najpierw następuje przywrócenie do służby (co ma miejsce z mocy prawa) następnie zgłoszenie gotowości do służby, a następnie stadium sprawdzenia przez organ czy policjant może być dopuszczony do służby. Negatywny wynik dla przywróconego do służby oznacza rozwiązanie stosunku służbowego zaś pozytywny wydanie rozkazu powołującego na konkretne stanowisko.

W zgodzie z taką wykładnią przepisu pozostaje także przepis § 6 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r., przewidujący konieczność kierowania z urzędu do komisji lekarskiej osobę (a więc policjanta w służbie czynnej), której stan zdrowia daje podstawę do przypuszczenia, że stopień jej zdolności do służby uległ zasadniczej zmianie.

Zważywszy na kilkuletnią przerwę w pełnieniu służby spowodowaną chorobą, a następnie okresem toczącego się przez ponad 2 lata postępowania przypuszczenia organu co do zmiany stopnia zdolności do służby nie mogą być uznane za bezpodstawne.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając zarzuty skargi tak w zakresie prawa materialnego jak i postępowania za nieusprawiedliwione orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 P.p.s.a.