Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 652/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Dudar (spr.), sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 listopada 2021 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany zagospodarowania terenu oraz przywrócenia poprzedniego stanu zagospodarowania działki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza C. z dnia [...] maja 2021 r. znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej G. K. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2021 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (dalej powoływane jako organ odwoławczy, SKO) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza C. (dalej powoływany jako organ pierwszej instancji, Burmistrz) z dnia [...] maja 2021 r. znak: [...] w sprawie umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie zmiany zagospodarowania terenu działki o nr ewid. [...] położonej w P. przy ul. [...] gm. C. oraz przywrócenia poprzedniego stanu zagospodarowania działki.

Rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu [...] czerwca 2020 r. G. K. (dalej powoływana jako skarżąca), reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o podjęcie działań na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 1 bądź 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm., dalej: u.p.z.p.) w celu przywrócenia poprzedniego stanu zagospodarowania działki o nr ewid. [...] położonej w P. przy ul. [...], tj. zgodnego z decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], znak [...] wydaną przez Starostę Powiatu B., zmieniona decyzją o zmianie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r.

Organ pierwszej instancji wniosek skarżącej przekazał do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w B. Skarżąca wniosła o uzupełnienie tego pisma o uzasadnienie. Burmistrz wyjaśnił w odpowiedzi, że sprawdzenie czy inwestycja na działce o nr ewid. [...] została zrealizowana zgodnie z pozwoleniem na budowę należy do kompetencji ww. Inspektoratu. W związku z tym skarżąca wniosła ponaglenie na bezczynność organu, wskazując, że Burmistrz bezpodstawnie uznał się za niewłaściwy i przekazał sprawę innemu organowi. Postanowieniem z [...] września 2020 r. SKO stwierdziło bezczynność Burmistrza w sprawie.

Pismem z [...] września 2020 r. organ pierwszej instancji zawiadomił A. sp. z o.o. (dalej powoływana jako spółka) o wszczęciu postępowania w sprawie ww. działki. Skarżąca w piśmie z [...] października 2020 r. wniosła o niezwłoczne podjęcie postępowania, wskazując na postanowienie SKO z [...] września 2020 r. Burmistrz, pismem z [...] grudnia 2020 r., zawiadomił strony postępowania, a zatem skarżącą, jak również uczestników postępowania, tj. A. sp. z o.o., S. K., D. S., K. S., M. R., I. M., K. S., A. T. i M. R. (dalej powoływani łącznie jako uczestnicy postępowania) o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany zagospodarowania terenu działki o nr ewid. [...] położonej w P. przy ul. [...]. W dniu [...] grudnia 2020 r. pracownicy Urzędu Miejskiego w C. przeprowadzili oględziny ww. nieruchomości z udziałem obecnych przy tej czynności stron postępowania, z której to czynności sporządzono protokół. W protokole odnotowano uwagi i wnioski stron postępowania dotyczące prowadzonej na ww. działce działalności gospodarczej spółki, w tym wpływu prowadzonej działalności na działki sąsiednie.

Decyzją z [...] lutego 2021 r. Burmistrz C. umorzył postępowanie w sprawie. Organ pierwszej instancji stwierdził, że nieruchomość spółki została zabudowana zgodnie z ustaleniami planu miejscowego. Wskazał, że prowadzona działalność gospodarcza jest działalnością usługową mieszczącą się w katalogu przewidzianym ustaleniami tego planu. Zdaniem Burmistrza nie może być mowy o zmianie zagospodarowania terenu niezgodnego z planem miejscowym, o jakiej mowa w art. 59 u.p.z.p. Burmistrz wskazał również, że podnoszone przez strony postępowania okoliczności dotyczące oddziaływania działalności gospodarczej prowadzonej na przedmiotowej działce na działki sąsiednie nie wpływają na rozstrzygnięcie na podstawie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Organ pierwszej instancji powołał się również na decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2020 r., znak [...], który nie stwierdził niezgodności zrealizowanej inwestycji z pozwoleniem na budowę.

W następstwie odwołania skarżącej SKO wydało w dniu [...] marca 2021 r. decyzję, w której uchyliło decyzję Burmistrza w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, którym objęta jest ww. działka dopuszcza zarówno zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, jak i usługi nieuciążliwe. SKO stwierdziło, że Burmistrz powinien dokonać wykładni użytego w miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego sformułowania "usługi inne nieuciążliwe". Ponadto w ocenie organu odwoławczego powinien sprawdzić czy działalność prowadzona na ww. działce może być uznana za działalność nieuciążliwą, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie zgodził się z organem pierwszej instancji, że okoliczności przekroczenia norm hałasu, sposobu odprowadzania ścieków czy zwiększenia ruchu samochodowego, wskazywane przez strony postępowania, nie wpływały na ustalenie faktu samowoli urbanistycznej.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2021 r. znak: [...] Burmistrz C. ponownie umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że działka należąca do spółki jest przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod tereny zabudowy mieszkaniowej oraz usługi inne nieuciążliwe, nieokreślone w planie miejscowym. Obowiązuje zasada utrzymania uciążliwości wynikającej z prowadzonej działalności w granicach własnej działki. Burmistrz uznał usługę spółki polegającą na wypożyczaniu sprzętu budowlanego za zgodną z ustaleniami obowiązującego planu. Dokonał analizy uregulowań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i uznał, że usługi nieuciążliwe to te, których uciążliwość mieści się w granicach własnej działki. Organ pierwszej instancji zwrócił również uwagę, że wypożyczalnia sprzętu budowlanego nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839). W kwestii poziomu hałasu Burmistrz wskazał, że nie ma jakichkolwiek informacji dotyczących pomiaru wielkości hałasu. Końcowo organ pierwszej instancji stwierdził, że skoro nieruchomość została zabudowana i zagospodarowana zgodnie z ustaleniami planu miejscowego oraz prowadzona działalność jest działalnością usługową mieszczącą się w katalogu przewidzianym ustaleniami planu, nie może być mowy o zmianie zagospodarowania terenu niezgodnego z planem miejscowym, o jakim mowa w art. 59 u.p.z.p.

W następstwie odwołania skarżącej oraz uczestnika postępowania S. K., wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Burmistrza. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia SKO zwróciło uwagę, że wypożyczalnia sprzętu budowlanego została posadowiona na podstawie zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy stwierdził, że proces inwestycyjny zakończony został w 2013 r. W dniu [...] września 2013 r. udzielono pozwolenia na użytkowanie budynku, natomiast wniosek skarżącej został złożony [...] grudnia 2020 r., zatem w ocenie SKO ewentualna zmiana zagospodarowania terenu niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego mogła nastąpić w tym czasookresie. Organ odwoławczy podzielając stanowisko Burmistrza zauważył, że obiekty posadowione samowolnie na przedmiotowym terenie, tj. wiata magazynowa i myjnia, zostały rozebrane. Opierając się na stanowisku organu nadzoru budowlanego, organ odwoławczy wskazał, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania działki, gdyż działania podejmowane w odniesieniu do wypożyczanego sprzętu budowlanego, tj. jego konserwacja (naprawy, mycie), służy działalności, co do której inwestor otrzymał legalne pozwolenie na budowę i nie stanowią jednocześnie innej działalności. Zdaniem SKO wskazywane przez uczestników oględzin uciążliwości, a zatem hałas maszyn, drgania, spaliny, zanieczyszczenia po myciu sprzętu można traktować jedynie w kategoriach immisji, w zakresie rozstrzygania których właściwy jest sąd powszechny. Dodał, że wypożyczalnia sprzętu budowlanego nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Skargę na wskazaną na wstępie decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniosła skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez zupełnie dowolną ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie polegającej na: pominięciu dowodów świadczących o ewidentnej zmianie sposobu zagospodarowania działki [...] poprzez urządzenie na niej placu składowego/bazy, na co wskazuje bogata dokumentacja zdjęciowa, zeznania świadków uczestniczących w oględzinach, okoliczności opisane w protokole oględzin, postanowienia planu miejscowego, co z kolei skutkowało nieprawidłowym uznaniem, że sposób zagospodarowania terenu działki jest zgodny z prawem,

- art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Wszystkie powołane wyżej przepisy znajdują na mocy art. 140 k.p.a. odpowiednie zastosowanie przed organem odwoławczym.

Autor skargi dodał, że naruszenie ww. przepisów proceduralnych prowadzi w efekcie do naruszenia zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), a także zasady z art. 11 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy.

Zarzucono ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, poprzez rozszerzającą interpretację postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...] grudnia 2001 r. (dalej: MPZP);

- § 3 pkt 2 ppkt 2.25 MPZP poprzez błędną wykładnię i uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie występuje samowola urbanistyczna, a A. sp. z o.o. ma prawo prowadzić działalność usługową polegającą na wynajmie sprzętu budowlanego i podejmować czynności, tj. naprawy, mycie, rozładunek/załadunek na otwartym terenie działki – tj. na urządzonym placu składowym, poza budynkiem przeznaczonym na ten cel;

- art. 59 ust. 2 i 3 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie, pomimo istnienia przesłanek świadczących o samowoli urbanistycznej, polegającej na zmianie zagospodarowania terenu niezgodnie z miejscowym planem.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, w przypadku nieuwzględnienia powyższego żądania, uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu odwoławczego i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W ocenie skarżącej na działce należącej do spółki dopuszczalna jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna bądź zabudowa usługowa, ewentualnie zabudowa jednorodzinna wraz z usługami, nie jest natomiast możliwe prowadzenie działalności gospodarczej na terenie ww. działki w przestrzeni otwartej i wykorzystywanie jej terenu jako placu składowego dla pojazdów mechanicznych/sprzętów będących przedmiotem wynajmu. Według skarżącej plan miejscowy nie dopuszcza sposobu zagospodarowania polegającego na urządzeniu na nieruchomości placu składowego pod sprzęt budowlany. Skarżąca podniosła, że działania spółki na ww. działce powodują przenikanie spalin, pyłów, drgań, a przede wszystkim hałasu, co oddziałuje na działki sąsiednie. W związku z tym w jej ocenie wykonywana działalność gospodarcza nie mieści się w pojęciu usług nieuciążliwych. Skarżąca wskazała, że oceniając czy doszło do zmiany zagospodarowania terenu należy wziąć pod uwagę okoliczności danego przypadku, porównując sposób zagospodarowania terenu przed wykonaniem prac ze stanem następczym.

Skarżąca z interpretacji pojęcia usług nieuciążliwych zdefiniowanego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wywiodła, że nie jest dopuszczalne prowadzenie działalności gospodarczej na otwartym terenie z uwagi na brak możliwości utrzymania uciążliwości usług w granicach własnej działki. Wskazała przy tym, że sytuacja wyglądałaby inaczej, gdyby działalność spółki byłaby prowadzona w budynku, a nie na otwartej przestrzeni. Skarżąca podniosła, że w przepisach obowiązującego prawa brak jest definicji usług nieuciążliwych bądź uciążliwych. Nie definiuje ich również MPZP, w związku z czym zdaniem skarżącej należy odwołać się do ich leksykalnego rozumienia w języku polskim.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko podniesione w zaskarżonej decyzji. Wskazał, że skarga jako bezzasadna powinna zostać oddalona.

Na rozprawie w dniu [...] listopada 2021 r. pełnomocnik skarżącej podkreśliła, że utwardzenie na placu zostało uznane za obiekt budowlany w kategorii 22, a sprawa była przedmiotem rozpoznania przez WSA w Białymstoku i zakończona wyrokiem z dnia 14 września 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 584/21. Z kolei skarżąca w złożonych wyjaśnieniach wskazała, że spółka ma obecnie nową myjnię ciśnieniową w formie blaszaka. Dodała, że spaliny i kurz z działki spółki przenoszą się na działkę skarżącej, ponadto wibracje uszkadzają jej dom, który został oddany do użytku w 2006 r., co objawia się spękaniami ścian, w związku z czym koszt remontu elewacji szacowany jest na około 80 tysięcy złotych. Skarżąca zwróciła uwagę, że spółka rozpoczęła swoją działalność od połowy 2017 r. Wskazała, że pierwszy właściciel zbudował ogrodzenie z siatki i wykarczował istniejący na działce sad, a w 2013 r. uzyskał pozwolenie na budowę budynku z przeznaczeniem na wynajem sprzętu budowlanego drobnego. Skarżąca podała także, że działalność do połowy 2017 r. nie była prowadzona. Natomiast od połowy 2017 r. zaczęto utwardzanie placu i sprowadzanie sprzętu budowlanego, a wcześniej działalność polegająca na wynajmowaniu sprzętu nie była prowadzona.

Na rozprawie skarżąca przedłożyła do akt porozumienie z [...] września 2019 r. pomiędzy skarżąca a spółką, kopię części opisowej projektu zagospodarowania działki oraz pismo P. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] lipca 2021 r. wraz ze sprawozdaniem z przeprowadzonych pomiarów emisji hałasu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji wymagała rozważenia czy w sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. czy też nie było ku temu przesłanek. Konieczne jest w związku z tym zbadanie dwóch zasadniczych kwestii. Należy poddać ocenie czy doszło do zmiany zagospodarowania terenu działki o nr ewid. [...] położonej w P. przy ul. Wierzbowej, gm. C., a także czy ewentualna zmiana zagospodarowania terenu jest zgodna z MPZP. Aby określić pierwszą z przesłanek należało ustalić, w jaki sposób sporna działka była zagospodarowania w chwili uchwalenia MPZP oraz w jaki sposób jest zagospodarowania obecnie i czy na przestrzenni tego casu nie nastąpiła zmiana, która może być postrzegana jako niezgodność z obowiązującymi zapisami MPZP.

W myśl art. 59 ust. 3 u.p.z.p. w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości:

1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo

2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.

Natomiast ust. 2 tego przepisu dotyczy zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Przesłanką zastosowania art. 59 ust. 3 u.p.z.p. jest zatem przypadek zaistnienia zmiany zagospodarowania terenu, niewymagającej pozwolenia na budowę, niebędącej ponadto zmianą tymczasową, trwającą do roku. Wprost z przepisu wynika, że dotyczy on zmiany zagospodarowania terenu bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Obecnie nie budzi jednak wątpliwości, że art. 59 ust. 3 u.p.z.p. znajduje odpowiednie zastosowanie również w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2 dokonanej niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co znajduje swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie (por. wyroki NSA z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt II OSK 3170/18; z 20 października 2020 r., II OSK 2478/20; 24 września 2019 r., II OSK 2345/18; 15 lutego 2018 r.; 18 lipca 2017 r., II OSK 2882/15; 21 stycznia 2009 r., II OSK 6/08 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – dalej "CBOSA"). Powyższe stanowisko nie jest sporne między stronami.

Punktem wyjścia jest zatem zbadanie prawidłowości ustaleń organów w kwestii zmiany zagospodarowania terenu przedmiotowej działki. Stwierdzenie braku zmiany zagospodarowania terenu prowadziłoby do konkluzji, że nie ma przesłanek do zastosowania art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Zauważyć należy, że zmiana zagospodarowania terenu nie jest pojęciem zdefiniowanym w przepisach prawa. Zmiana zagospodarowania terenu jest pojęciem zaczerpniętym z urbanistyki, a treść przypisywana temu pojęciu kształtuje się dopiero na podstawie konkretnego przypadku z praktyki (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 2 grudnia 2020 r., II SA/Łd 160/20; wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2974/19; wyrok WSA w Gliwicach z 25 listopada 2016 r., II SA/Gl 823/16, CBOSA).

W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wyszedł z prawidłowego założenia, że w niniejszej sprawie dokonanie ustaleń odnośnie zmiany zagospodarowania terenu na przedmiotowej działce jest konieczne, przy tym zasadnie zauważył, że aby zastosować art. 59 ust. 3 u.p.z.p., należy również określić moment, w którym ewentualna zmiana zagospodarowania terenu miała miejsce. Jak prawidłowo wskazuje się w judykaturze, oceny, czy dane zamierzenie skutkuje zmianą zagospodarowania terenu, należy dokonywać w każdym przypadku indywidualnie, uwzględniając szczególne okoliczności konkretnego przypadku. Punktem wyjścia dla tej oceny jest zidentyfikowanie zagospodarowania terenu, które jest zgodne z prawem dla danego obszaru oraz porównanie go z wprowadzoną przez określony podmiot zmianą (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 30 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 106/21, CBOSA). Organ odwoławczy poczynił uzasadnione założenie, że ewentualna zmiana wykorzystania terenu mogła nastąpić w czasie od zakończenia budowy budynku wypożyczalni sprzętu budowlanego, posadowionego na przedmiotowej działce, a zatem od [...] września 2013 r., gdy udzielono pozwolenia na użytkowanie tego budynku. W ten sposób właściwie zidentyfikował sposób zagospodarowania terenu, który jest zgodny z prawem. Tym niemniej, należało stwierdzić, że zarówno z zaskarżonej decyzji, podobnie jak z decyzji Burmistrza nie wynika czy od tego czasu, tj. uzyskania w 2013 r. pozwolenia na budowę doszło do zmiany zagospodarowania terenu.

Analiza treści wydanych decyzji wskazuje, że obrany przez organy kierunek rozważań sprowadzał się do analizy tylko obecnej sytuacji na działce spółki pod kątem zgodności z MPZP, a nie zgodności ewentualnej zmiany zagospodarowania terenu z tym aktem. Brak jest w zasadzie jakichkolwiek ustaleń w przedmiocie zagospodarowania działki w czasie od 2013 r. do stanu obecnego. Z rozważań organów wynikałoby wręcz, że zagospodarowanie działki w branym pod uwagę okresie nie ulegało zmianom, gdyż w dalszym ciągu prowadzona jest wypożyczalnia sprzętu budowlanego. Jednakże jak wynika z wyjaśnień skarżącej złożonych na rozprawie, spółka prowadzi działalność gospodarczą na przedmiotowej działce dopiero od połowy 2017 r. i od tego czasu prowadzi działania polegające na utwardzaniu placu i sprowadzaniu sprzętu budowlanego, co wcześniej według skarżącej nie miało miejsca. Powyższe twierdzenia skarżącej skutecznie poddały w wątpliwość ustalenia organów w tym zakresie, bowiem uznać należało, że organy nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy. Powinny one dokonać ustaleń, które pozwoliłyby na stwierdzenie czy zagospodarowanie terenu działki uległo zmianie w okresie od zakończenia budowy budynku wypożyczalni sprzętu budowlanego, do chwili obecnej, a w szczególności w zakresie zamian zagospodarowania terenu dokonanych przez spółkę. Z decyzji nie wynika czy stwierdzone przez organy działania spółki na przedmiotowej działce stanowiły zmianę zagospodarowania terenu.

Organy powinny zatem zebrać materiał dowodowy pozwalający na prześledzenie sposobu zagospodarowania działki spółki w okresie od oddania do użytku budynku wypożyczalni sprzętu budowlanego do sytuacji obecnej. W celu ustalenia tych okoliczności organy powinny skorzystać z wszelkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie są sprzeczne z prawem, zgodnie z dyspozycją art. 75 § 1 k.p.a., a więc w szczególności z dokumentów, zeznań świadków, opinii biegłych czy oględzin. Przeprowadzone przez organ pierwszej instancji oględziny działki z zasady mogły stanowić dowód jedynie w zakresie zagospodarowania działki w terminie dokonania tej czynności. Inne dowody zebrane w sprawie również nie pozwalały na prześledzenie czy sposób zagospodarowania działki kształtował się odmiennie, gdyż odnosiły się do aktualnego stanu.

Za niewystarczające należy uznać stwierdzenie, że w ww. okresie stale prowadzona była działalność gospodarcza polegająca na wypożyczaniu sprzętu budowlanego. Organy nie wzięły pod uwagę, że działalność w określonej branży może mieć różną skalę, co w realiach niniejszej sprawy może mieć istotne znaczenie. Należy bowiem zauważyć, że intensyfikacja prowadzonej działalności gospodarczej może oznaczać jednocześnie zmianę sposobu zagospodarowania terenu, na którym dana działalność jest prowadzona. Sąd podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie, że zmianą zagospodarowania terenu jest nie tylko przeznaczenie terenu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu jego zagospodarowania (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1402/20; wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 742/19, CBOSA). Z samego faktu, że zagospodarowanie terenu działki polegające na prowadzeniu wypożyczalni sprzętu budowlanego było wcześniej uznane za zgodne z MPZP nie można wyciągać wniosku o zgodności z MPZP w okresie późniejszym. Należy zbadać czy nie doszło do zwiększenia skali prowadzonej na działce działalności i ocenić czy jest to zmiana zagospodarowania terenu. Dopiero wówczas tę ewentualną zmianę zagospodarowania terenu można odnieść do uregulowań MPZP i ocenić czy jest z nim zgodna.

Przesłanką uwzględnienia skargi było również, wskazywane przez skarżącą, toczące się postępowanie przed organami nadzoru budowlanego w zakresie utwardzenia terenu spornej działki żwirem i destruktem. Wnioski płynące z analizy akt postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego (dołączonych do sprawy II SA/Bk 584/21) przeczą stanowisku organów, że sposób zagospodarowania spornej działki nie uległ zmianie, odpowiadając wymogom decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z 2013 r. Z ustaleń P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrażonych w ostatecznej decyzji z [...] lipca 2021 r., znak: [...] wynika, że nastąpiło dodatkowe utwardzenie działki od strony ul. [...]. Organ nadzoru budowlanego uznał je za nowy obiekt budowlany w postaci placu składowego.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organy winny poddać analizie ustalenia poczynione przez organ nadzoru budowlanego. W przypadku stwierdzenia, że jest to zmiana zagospodarowania terenu wymagająca pozwolenia na budowę, nie będzie to zmiana, o jakiej mowa w art. 59 ust. 2 u.p.z.p. Nie musi to jednak oznaczać, że art. 59 ust. 3 u.p.z.p. nie znajdzie zastosowania. Zmianą zagospodarowania jest nie tylko samo utwardzenie placu, ale również jego wykorzystywanie w określonym celu (podobnie w wyroku NSA z dnia 31 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1179/11). Wykonanie na działce placu składowego dla sprzętu budowlanego może być także uznane za okoliczność prowadzącą do konkluzji, że doszło do zintensyfikowania dotychczasowego sposobu zagospodarowania działki. Tę ewentualną zmianę zagospodarowania terenu należy ocenić pod kątem zgodności z MPZP.

Poprzez powyższe uchybienia, tj. brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w kwestii zaistnienia przesłanki zmiany zagospodarowania terenu organ naruszył art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie jest wyczerpujący, gdyż organy nie przeprowadziły dowodów dotyczących zagospodarowania terenu spornej działki w czasie od zakończenia budowy budynku wypożyczalni sprzętu budowlanego, przede wszystkim celem zbadania czy doszło do intensyfikacji dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, należało uznać je za niezasadne. W niniejszej sprawie organy obu instancji dokonały interpretacji uregulowań MPZP, którym objęta jest przedmiotowa działka. Organ odwoławczy wskazał, że działka o nr ewid. [...] jest na rysunku planu oznaczona symbolami MN i UI, gdzie MN oznacza zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a UI – usługi inne. Organ zasadnie wywodzi w związku z tym, że działka oznaczona tymi symbolami może pełnić zarówno funkcję mieszkaniową, usługową, jak i mieszkaniowo-usługową. Nie można a priori wykluczyć prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na wypożyczaniu sprzętu budowlanego wyłącznie z tego względu, że sprzęt ten jest składowany na otwartej przestrzeni, a nie jedynie w budynku, jak sugeruje skarżąca. Istotne jest czy ewentualna zmiana zagospodarowania terenu polegająca na zintensyfikowaniu dotychczasowego sposobu jego zagospodarowania jest zgodna z MPZP. W niniejszej sprawie zgodność z MPZP będzie wymagała oceny czy ewentualne zwiększenie skali działalności gospodarczej na spornej działce mieści się w ramach pojęcia "usług innych nieuciążliwych" zdefiniowanych w § 3 pkt 2 ppkt 2.25 MPZP. Rację ma SKO, wskazując, że zgodnie z MPZP usługi nieuciążliwe to te, których uciążliwość mieści się w granicach działki. Plan dopuszcza występowanie na działce uciążliwości wynikających z prowadzonej działalności usługowej, o ile mieści się ona w granicach działki, co oznacza, że działalność nie może być również uciążliwa na działkach sąsiednich. W konsekwencji zwiększenie intensywności sposobu zagospodarowania terenu będzie naruszać MPZP w przypadku, gdy okoliczności świadczące o uciążliwości usług spółki na spornej działce będą istniały również poza działką nr ewid. [...].

Pojęcie uciążliwości winno być rozumiane w sposób obiektywny. Zatem subiektywne odczucia właścicieli działek sąsiadujących ze sporną działką nie są dla organów wiążące. Przy tym jednak organy powinny zbadać czy wskazywane przez nich oddziaływania w postaci hałasu maszyn, drgań, spalin oraz zanieczyszczeń po myciu sprzętu faktycznie występują – w ramach ustaleń dotyczących zaistnienia przesłanki zmiany zagospodarowania terenu. Jeśli organy stwierdzą ich występowanie, winny wówczas prowadzić postępowanie dowodowe w celu stwierdzenia ich ewentualnej uciążliwości, a przez to niezgodności z MPZP.

Organy w niniejszej sprawie właściwie odstąpiły od przeprowadzenia jakichkolwiek czynności dowodowych w tym zakresie. W szczególności przeprowadzenie dowodu z oględzin spornej działki nie przyczyniło się do wyjaśnienia czy wskazywany przez uczestników oględzin wpływ działalności spółki na działki sąsiednie rzeczywiście występuje, a tym bardziej jaki jest poziom natężenia tych ewentualnych oddziaływań. Nieuprawnione jest ponadto założenie organów, że działalność spółki nie wpływa negatywnie na środowisko jedynie z tego względu, iż nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko stosownie do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zdaniem SKO zgłaszane uciążliwości "można ewentualnie rozpatrywać w kategoriach immisji, w zakresie których rozstrzygania właściwy jest sąd powszechny". Należy jednak wyjaśnić, że ochrona właścicieli nieruchomości sąsiednich na podstawie przepisów prawa prywatnego, tj. art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm., dalej: k.c.) nie wyklucza ustanowienia przepisów przewidujących ochronę przed immisjami na podstawie przepisów prawa publicznego, w tym przypadku za pomocą regulacji w akcie planistycznym.

Uchybienia organów, przede wszystkim zaniechanie wyjaśnienia ww. okoliczności sprawy, uniemożliwiają stwierdzenie czy w sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. czy też nie było ku temu przesłanek.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organy uwzględnią ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku i wykonają zalecenia sądu. Organy zobowiązane są do ustalenia czy zaistniała przesłanka zmiany zagospodarowania terenu działki nr ewid. [...]. W ramach tych ustaleń organy powinny zebrać materiał dowodowy pozwalający na prześledzenie sposobu zagospodarowania działki w czasie od zakończenia budowy budynku wypożyczalni sprzętu budowlanego i porównania ze stanem obecnym, mając w szczególności na uwadze czy doszło do intensyfikacji dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu. W przypadku stwierdzenia takiej zmiany zagospodarowania organy powinny ustalić czy sposób zagospodarowania terenu jest niezgodny z MPZP. W tym celu organy powinny zbadać negatywne oddziaływania ze spornej działki na działki sąsiednie i określić poziom ich natężenia, by następnie stwierdzić czy w związku z tym występuje uciążliwość działalności usługowej spółki na działkach sąsiednich.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty składał się wpis od skargi w kwocie 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa wynosząca 17 zł.