Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 265/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2014-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 2, art. 7, art. 8
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Sławomir Pauter Protokolant sekr. sąd. Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi M.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Centrum Pomocy Rodzinie i Polityki Społecznej z dnia [...] r., nr [...].


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Zastępca Dyrektora Centrum Pomocy Rodzinie i Polityki Społecznej przyznał M.Z. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad A.Z., w kwocie 520, 00 zł, od [...] sierpnia 20012 r. Decyzja wydana została na podstawie art 104 oraz 108 kpa, art. 17, art. 20 ust. 3, art. 24, art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (DZ.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992) oraz § 6 Ministra Polityki Społecznej z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenie rodzinne (DZ.U. z 2011 r. Nr 298 poz. 1769).

Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. Dział Świadczeń Rodzinnych i Fundusz Alimentacyjny Centrum Pomocy Rodzinie i Polityki Społecznej poinformował M.Z., o tym że z dniem 1 stycznia 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z art. 11 ust. 1 wymienionej ustawy osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie dotychczasowych przepisów (obowiązujących do dnia 31 grudnia 2012 r.) zachowują prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniają warunki określone w przepisach dotychczasowych. Po upływie tego terminu, zgodnie z art. 11 ust. 3, wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa. W celu uzyskania prawa do świadczeń opiekuńczych od [...] lipca 2013 r. należy ponownie złożyć wniosek wraz z kompletem dokumentów o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego. Na koniec zawarto informację, zgodnie z którą wnioski należy składać od 1 lipca 2013 r. w Dziale Świadczeń Rodzinnych i Funduszu Alimentacyjnego mieszczącym się pod wskazanym adresem.

W dniu 27 września 2013 r. M.Z. złożył wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad A.Z..

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Zastępca Dyrektora Centrum Pomocy Rodzinie i Polityki Społecznej przyznał M.Z. specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu opieki nad A.Z., w kwocie 520, 00 zł, na okres od [...] listopada 2013 r. do [...] października 2014 r., nadto: składkę na ubezpieczenie społeczne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy. Decyzja wydana została na podstawie art. 104 i 108 kpa oraz art. 16a, art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (DZ.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992) § 7 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenie rodzinne (DZ.U. z 2011 r. Nr 298 poz. 1769).

W uzasadnieniu organ wskazał, że w świetle przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, strona spełnia kryteria do przyznania jej wnioskowanych świadczeń, w związku z czym jej żądanie uwzględnione zostało w całości.

Od powyższej decyzji M.Z. wniósł odwołanie. Strona zarzuciła, że za miesiące od lipca do października 2013 r. nie otrzymała wyrównania z tytułu świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego, pomimo że opiekowała się swoją babcią – A.Z.. Odwołujący się wskazał, że poprzednio z tytułu sprawowanej opieki świadczenie przyznane jej zostało bezterminowo. Załatwienie formalności związanych ze złożeniem wniosku o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego wymagało czasu i było dla strony trudne ze względu na konieczność sprawowania opieki na babcią.

Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Powołując się na przepisy prawa materialnego, czyli ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (dalej - ustawa), organ wskazał że M.Z. spełnił warunki do przyznania świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Dalej organ podniósł, że zgodnie z art. 24 ust 1 ustawy, prawo do świadczeń ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń o których mowa w art. 9, art. 14 - 16 i art. 17 ustawy. W myśl art. 24 ust. 2 prawo to ustala się począwszy od miesiąca w którym wpłynął wniosek wraz z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Zgodnie z art. 3 pkt 10 ilekroć w ustawie jest mowa o okresie zasiłkowym, oznacza to okres od dnia [...] listopada do dnia [...] października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych. W przedmiotowej sprawie specjalny zasiłek opiekuńczy został przyznany od dnia [...] listopada 2013 r. do końca okresu zasiłkowego tj. do dnia [...] października 2014 r.

Od powyższej decyzji M.Z. wniósł skargę. Skarżący zarzucił, że zaskarżona decyzja jest dla niego krzywdząca ze względu na odmowę przyznania wyrównania świadczeń z tytułu specjalnego zasiłku opiekuńczego za miesiące od lipca do października 2013 r. W miesiącach czerwcu i lipcu 2013 r. stan zdrowia A.Z. pogorszył się na tyle, że w tym czasie dwukrotnie była ona hospitalizowana. Ze względu na brak koniecznych dokumentów (dowodu osobistego A.Z.) skarżący nie mógł wcześniej złożyć wniosku o przyznanie świadczenia. Brak środków finansowych zmusił go do zaciągnięcia pożyczek pieniężnych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002r. nr 153 poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny, w zakresie swej właściwości, ocenia zatem zaskarżoną decyzję administracyjną pod względem jej zgodności z prawem materialnym i procesowym, według stanu faktycznego i

prawnego obowiązującego w dacie wydania orzeczenia.

Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Nadto - w myśl ar. 134 § 1 p.p.s.a. - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga była zasadna.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że decyzją z dnia [...] września 2012 r. skarżącemu przyznane zostało świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad A.Z., która jest babcią skarżącego. Świadczenie to przyznane zostało od [...] sierpnia 2012 r. - bezterminowo.

Decyzja na podstawie której przyznane zostało powyższe świadczenie z dniem 30 czerwca 2012 r. z mocy prawa uległa wygaszeniu (art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw).

Stosownie do pouczenia zawartego w piśmie z dnia [...] lutego 2013 r., w dniu 27 września 2013 r. skarżący złożył wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad jego babcią-A.Z..

W wyniku rozpoznania wniosku wraz koniecznymi załącznikami organ stwierdził, że skarżący spełnia przewidziane ustawą warunki formalne do przyznania mu wnioskowanego świadczenia. W ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy, skarżącemu przyznany został specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu opieki nad A.Z..

Kwestią sporną był natomiast okres na jaki skarżącemu przyznane zostało wnioskowane świadczenie.

Stosownie do treści art. 24 ust. 1 ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, art. 14-16 i art. 17. W myśl ust. 2 art. 24 prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego.

O tym, co należy rozumieć przez pojęcie - okres zasiłkowy - stanowi art. 3 pkt 10 ustawy, zgodnie z którym: okres zasiłkowy - oznacza okres od dnia [...] listopada do dnia [...] października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych.

Bezspornie skarżący złożył wniosek o przyznanie świadczenia w okresie zasiłkowym obejmującym miesiące -[...] listopad 2012 - [...] październik 2013.

W ocenie Sądu składając wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w dniu 27 września 2013 r. organ winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające oraz rozstrzygnąć sprawę pod kątem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w okresie zasiłkowym - [...] listopad 2012 - [...] październik 2013. A zatem, po myśli art. 24 ust. 2 ustawy, wnioskowane świadczenie powinno zostać skarżącemu przyznane do końca tegoż okresu zasiłkowego, czyli do 31 października 2013 r. Skoro bowiem wniosek wraz z wymaganą dokumentacją złożony został w trakcie trwania okresu zasiłkowego, organ winien rozpatrzeć sprawę pod kątem spełnienia warunków do przyznania świadczenia w danym okresie zasiłkowym, a nie w następnym okresie zasiłkowym. Powyższe stanowisko ma oparcie w treści przytoczonych powyżej przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ich brzmienie jednoznacznie wskazuje, że jeżeli wniosek o przyznanie świadczenia wpłynie w trakcie okresu zasiłkowego, organ winien go poddać analizie w aspekcie możliwości przyznania świadczenia na dany okres zasiłkowy. Brak jest podstaw do przyjęcia, że w opisanej sytuacji organ nie ma obowiązku przeprowadzenia analizy możliwości przyznania świadczenia w danym, trwającym jeszcze okresie zasiłkowym. Również wykładnia ceiowościowa i systemowa przemawiają za takim rozumieniem przytoczonych powyżej przepisów art. 24 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 10 ustawy. Stanowisko odmienne prowadziłoby do nieuzasadnionego, nie znajdującego oparcia w obowiązującym stanie prawnym, pogorszenia sytuacji procesowej osoby wnioskującej o świadczenie. Omawiane regulacje prawne dotyczą częstokroć osób, których znajomość przepisów prawa jest pobieżna, stąd też ze strony organu zachodzi konieczność szczególnej dbałości o prawidłowy, zgodny z literą prawa przebieg postępowania, a w jego ramach - o wzgląd na dobrze pojęty, słuszny interes wnioskodawcy. Trzeba też pamiętać, że organ jest zaopatrzony w środki procesowe umożliwiające mu wyjaśnienie istniejących wątpliwości i w takim wypadku mógł zwrócić się do strony o sprecyzowanie treści wniosku, a w szczególności o wyjaśnienie - którego okresu zasiłkowego dany wniosek dotyczy. Jeżeli organ ma jakiekolwiek wątpliwości co do zakresu i podstawy żądania skarżącego, winien go wezwać do wyjaśnienia bądź sprecyzowania wniosku, zgodnie z dyspozycją art. 64 § 2 k.p.a. Zaniechanie tych czynności powoduje, że organ nie tylko dopuszcza się naruszenia powołanych wyżej przepisów, ale także postępuje wbrew podstawowym zasadom postępowania administracyjnego, tj. zasadzie prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., a także określonej w art. 8 k.p.a. zasadzie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 1193/12, Lex nr 1303070).

W ocenie Sądu, w okolicznościach danej sprawy, zachodziły podstawy do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] września 2013 r. pod kątem ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres od [...] lipca do [...] października 2013 r. ( w ramach okresu zasiłkowego [...] listopada 2012 - [...] października 2013). Wprawdzie przytoczony powyżej przepis art. 24 ust. 2 ustawy reguluje zagadnienie początkowego terminu od którego przyznane ma być świadczenie, uzależniając jego ustalenie od daty złożenia wniosku, to jednak w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, dla wydania prawidłowego merytorycznego rozstrzygnięcia wykładnia gramatyczna omawianego przepisu ustawy, okazała się być niewystarczającą.

Jak wyżej wskazano decyzją z dnia [...] września 2012 r. skarżącemu przyznane zostało świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością opieki nad A.Z.. Świadczenie to przyznane zostało od dnia [...] sierpnia 2012 r. - bezterminowo.

Z dniem 1 stycznia 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (DZ.U. z 2012 r. poz. 1548), która wprowadziła nowe warunki nabywania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego. Na mocy art. 11 ust. 3 tejże ustawy decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wydane na podstawie przepisów dotychczasowych wygasają z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1 (czyli po 30 czerwca 2013 r.). Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 5 grudnia 2013 r. (DZ.U. 2013 poz. 1557) art. 11 ust, 3 został uznany za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z tym wyrokiem przepis wyżej wymieniony utracił swoją moc z dniem 16 grudnia 2013 r.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że po wygaśnięciu decyzji z dnia [...] września 2012 r. przyznającej skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne, czyli po 30 czerwca 2012 r., skarżący nadal opiekował się A.Z., a okoliczności faktyczne związane ze sprawowaniem tejże opieki nie uległy zmianie. Ponadto treść wniosku o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz wywiad środowiskowy sporządzony w dniu [...] listopada 2013 r. wskazują, że stan faktyczny dotyczący analizowanej sprawy, po dniu 30 czerwca 2013 r., nie zmienił się. Tym samym, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, uprawnione jest twierdzenie ze utrata przez skarżącego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem [...] lipca 2013 r., była wynikiem jedynie zmiany stanu prawnego obowiązującego w tym zakresie. Skarżący złożył wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w dniu [...] września 2013 r., jednak stan faktyczny sprawy dający podstawę do ustalenia tego prawa istniał przed tą datą, a w szczególności - po dniu 30 czerwca 2013 r.

Skoro materiał dowodowy zebrany w sprawie dawał podstawy do rozpatrzenia wniosku również co do okresu poprzedzającego jego złożenie, rozstrzygając sprawę organ administracyjny winien uwzględnić okres od dnia [...] lipca 2013 r. do końca danego okresu zasiłkowego. Należy pamiętać, że przepis art. 7 kpa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Rozstrzygając sprawę organ administracyjny nie może uchylić się od analizy, czy słuszny interes strony został w rozstrzygnięciu uwzględniony. Ustawodawca wprawdzie nie określił co rozumie przez pojęcie "słuszny interes obywateli", jednak zasadnie można przyjąć że za taki uznać należy zgłaszane przez stronę roszczenie, żądanie, które ma oparcie w przepisach prawa. W analizowanej sprawie skarżący domagał się przyznania świadczenia na okres od [...] lipca 2013 r. do [...] października 2013r., a swoje oczekiwania w tym zakresie sformułował jednoznacznie w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.

Zadaniem organu odwoławczego było zatem przeprowadzenie szerszej analizy pod kątem zasadności zgłoszonego przez skarżącego żądania. Jak wyżej podniesiono, w okolicznościach tej sprawy, wykładnia gramatyczna obowiązujących w tym względzie przepisów prawa nie była wystarczająca.

Organ winien mieć również na uwadze, że swoim działaniem powinien pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość prawną oraz kulturę prawną obywateli (art. 8 kpa).

W piśmiennictwie wskazuje się, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego może zostać przyznane wstecz, jeżeli w całym okresie, na jaki miałoby zostać przyznane to prawo, wnioskodawca opiekował się osobą niepełnosprawną i w związku ze sprawowaniem tej opieki nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (por. R. Królikowska, artykuł Sł. Pracownicza 2010. 2. 15. Teza nr 2, 111801/2). Taka sytuacja miała miejsce w analizowanej sprawie, a

okoliczość ta jest bezsporna.

W orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym przyznanie świadczenia z datą poprzedzającą złożenie wniosku o jego przyznanie nie jest możliwe (por. przykładowo wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 2 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 1362/11, LEX nr 1121329). Jednak wskazać również należy na stanowisko przeciwne, zgodnie z którym prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego może zostać ustalone z datą wcześniejszą niż miesiąc, w którym wpłynął wniosek o jego przyznanie (por. przykładowo wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Po 32/11, Wspólnota 2011/21/44).

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, z argumentacją wyżej wywiedzioną, opowiada się za stanowiskiem, w myśl którego w okolicznościach danej sprawy może być przyznane świadczenie za okres poprzedzający miesiąc, w którym został złożony wniosek o jego przyznanie.

Wprawdzie w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że wniosek strony powinien być rozpoznany pod kątem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego na miesiące wrzesień i październik 2013 r., jednak w cenie Sądu ze stanowiskiem tym zgodzić się nie można. Ponownie należy zwrócić uwagę, że wniosek z dnia [...] września 2013r. inicjował postępowanie w sprawie przyznania wnioskowanego świadczenia na okres zasiłkowy [...] listopada 2012 - [...] października 2013 r. Ponadto jak wynika z treści skargi decyzja w przedmiocie przyznania skarżącemu świadczenia za miesiące wrzesień i październik 2013 r. nie została wydana. Nadto w ocenie Sądu, w sprawie zachodzą okoliczności przemawiające za rozpatrzeniem zgłoszonego wniosku z uwzględnieniem również miesięcy - lipiec 2013 r. i sierpień 2013r., czyli całości danego zasiłkowego, w którym skarżący sprawował opiekę nad A.Z..

Z powyższych względów, decyzje obydwu instancji jako wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego - poprzez błędną ich wykładnię i zastosowanie, oraz przepisów prawa procesowego, podlegały uchyleniu.

Rozpatrując ponownie sprawę organ rozpatrzy wniosek strony z dnia [...] września 2013 r. pod kątem przyznania świadczenia za okres lipiec - październik

2013. r. Ponadto, ze względu na fakt, że do wniosku skarżący dołączył dane świadczące o sytuacji materialnej jego rodziny w 2012 r., dlatego należy ustalić czy wnioskiem tym skarżący zwrócił się również o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w okresie zasiłkowym 2013 - 2014, Po przeprowadzeniu wskazanych czynności, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, organ wyda orzeczenia w sprawie.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji wyroku.

-----------------------

9