Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 91/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 602  ceny
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części w pozostałym zakresie oddalono
Powołane przepisy: article: art. 18, art. 40, art. 93
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 147, art. 151, art. 190
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 15, art. 19, art. 20, art. 24, art. 25
journal: Dz.U. 2015 poz 139
law: Ustawa z dnia  7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity
article: art. 143, art. 144
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak- Sudyka (spr.) Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Maria Zawadzka Protokolant Aleksandra Grabiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Nowym Wiśniczu z dnia 30 kwietnia 2015 r. nr VIII/56/15 w sprawie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków I. stwierdza nieważność § 3. zaskarżonej uchwały, II. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

W dniu 30 kwietnia 2015 r. Rada Miejska w Nowym Wiśniczu podjęła uchwałę nr VIII/56/15 w sprawie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków (dalej powoływaną jako "Uchwała").

Powyższą uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 i o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.; dalej: "u.s.g.") oraz art. 24 ust. ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2015 r., poz. 139; dalej: "ust. o zbiorowym zaopatrzeniu").

Zgodnie z § 1 powyższej uchwały, taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę zostały ustalone w wysokości 3,98 zł za 1 m3 w przypadku I grupy odbiorców (gospodarstwa domowe) i 4,90 zł za 1 m3 w przypadku II grupy odbiorców (pozostali odbiorcy). Z kolei w § 2 tej uchwały zatwierdzono taryfy dla zbiorowego odprowadzania ścieków w wysokości 5 zł za 1 m3 w przypadku I grupy odbiorców i 8 zł za 1 m3 w przypadku II grupy odbiorców oraz stawkę opłaty abonamentowej w wysokości 3 zł/mc od wszystkich dostawców.

Natomiast w § 3 powyższej uchwały zatwierdzono stawki opłat wynikających z kosztów przyłączenia do urządzenia wodociągowego/kanalizacyjnego oraz wodociągowo - kanalizacyjnego.

Wskazana uchwała została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez Wojewodę Małopolskiego. W skardze z dnia 29 września 2015 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

W skardze organ nadzoru wskazał, że nie można narzucać podwyższonych stawek całej grupie odbiorców - wszystkim firmom. Wyższą stawkę za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków można podyktować jedynie konkretnemu odbiorcy, jednak najpierw określony dostawca musi udowodnić temu odbiorcy, że dostarczanie wody, czy też odprowadzanie ścieków od niego generuje wyższe koszty. W Gminie Nowy Wiśnicz wskazano dwie grupy podmiotów, a mianowicie "gospodarstwa domowe" oraz "pozostali odbiorcy". W tej grupie mieszczą się wszystkie inne podmioty poza tymi, które należą do gospodarstw domowych, takie jak przedsiębiorcy, zakłady opieki zdrowotnej instytucje użyteczności publicznej, szkoły i inne. W ocenie strony skarżącej uzasadnienie dla wprowadzenia w Gminie Nowy Wiśnicz zróżnicowanej wysokości taryf dla wymienionych dwóch grup odbiorców, a dokładnie wyższej stawki dla wszystkich innych podmiotów niż dla gospodarstw domowych jest niewystarczające, jak również nie znajduje oparcia w przepisach prawa stanowiących podstawę wydania ocenianej uchwały.

Nadto Wojewoda Małopolski zwrócił uwagę na przepis § 19 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. Nr 127, poz. 886 ze zm.). Dokonując analizy dokumentacji otrzymanej w przedmiotowej sprawie od Burmistrza Nowego Wiśnicza strona skarżąca stwierdziła, iż wniosek o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków jest niekompletny, czym naruszono § 19 ust. 2, § 19 ust. 3 pkt 1 i 3 powołanego wyżej rozporządzenia w sprawie określania taryf. Strona skarżąca wskazała, że Zakład Usług Komunalnych w Nowym Wiśniczu nie dołączył do wniosku informacji o zakresie swojej działalności. W ten sposób organ nadzoru przy ocenie nadzorczej nie mógł odnieść się do zarzutów dotyczących procedowania uchwały "mimo braku wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych". Wywodzi to z treści art. 21 ust. 7 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu, który to stanowi o obowiązku opracowania planu. Obowiązek ten dotyczy tych przedsiębiorstw, które planują budowę urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, gdy tymczasem możemy mieć również do czynienia z sytuacją, że za budowę urządzeń odpowiada wyłącznie Urząd Miejski w Nowym Wiśniczu.

Jakkolwiek do organu nadzoru złożono stosowne wyjaśnienia wraz z dodatkową dokumentacją dotyczącą wniosku o zatwierdzenie taryf za wodę i ścieki, to jednak w momencie składania do Burmistrza przedmiotowego wniosku dokumenty te nie stanowiły wymaganych do niego załączników. Organ nadzoru podkreślił, że wniosek dotyczący zatwierdzenia tych taryf ma być kompletny, aby osoba postronna mając do niego dostęp mogła się z nim zapoznać w całości. Wniosek taki nie jest bowiem dokumentem przeznaczonym wyłącznie do użytku wewnętrznego na płaszczyźnie Urząd Gminy - gminna jednostka organizacyjna. W ocenie organu nadzorczego brak tego typu kompletności daje podstawę przemawiającą za stwierdzeniem nieważności uchwały.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Nowy Wiśnicz wniósł o jej oddalenie, wskazując, że zgodnie z rozwiązaniami określonymi w "Standardzie 2. Alokacja kosztów według grup odbiorców" ze stycznia 2000 r., znajdującymi odbicie w przywołanym wyżej rozporządzeniu w sprawie określania taryf, dokonano – na podstawie § 13 ust. 7 pkt 1 tegoż rozporządzenia - podziału odbiorców usług na grupy taryfowe, przypisując tym grupom odpowiadające im planowane koszty świadczenia usług. Dokonano tego stosowaną od wielu lat metodą alokacji prostej (co wynika wprost z załączonej do wniosku Tabeli F). Wyodrębniono dwie grupy taryfowe tak dla odbiorców wody (gospodarstwa domowe oraz pozostałych odbiorców), jak i dla dostawców ścieków (dostawców ścieków bytowych z gospodarstw domowych oraz pozostałych dostawców), dokonując alokacji niezbędnych przychodów pomiędzy te grupy taryfowe w roku obowiązywania nowych taryf (Tabela D. załączona do wniosku). Podział na te dwie grupy taryfowe dokonany został przy uwzględnieniu postulowanych w przywołanym wyżej "Standardzie" kryteriów, a to różnych kosztów dostarczania wody w zależności od wartości zapotrzebowania szczytowego i zapotrzebowania średniodobowego dla tych grup oraz różnych kosztów oczyszczania ścieków w zależności od ich rodzajów. Zdaniem organu oczywistym było zaliczenie do grupy taryfowej "pozostałych" podmiotów gospodarczych, zarejestrowanych jedynie w CEIDG, których działalność często przekracza rozmiarem działalność spółek prawa handlowego rejestrowanych w KRS. Rada Miejska zauważyła, że osoby prowadzące jednoosobową działalność gospodarczą w swoim budynku mieszkalnym posiadającym jeden wodomierz zaliczane są w praktyce do grupy taryfowej gospodarstw domowych. Przypisane poszczególnym grupom taryfowym ceny za dostawę wody i odprowadzanie ścieków ustalone zostały przy uwzględnieniu warunków określonych w § 13 ust. 2 przywoływanego wyżej rozporządzenia. Organ skarżony miał przy tym na względzie, że wbrew stanowisku strony skarżącej, iż "przywołane przepisy prawa nie pozwalają narzucać podwyższonych stawek całej grupie odbiorców a jedynie konkretnemu odbiorcy", przepis § 5 ww. rozporządzenia uprawnia właśnie do różnicowania cen i stawek opłat pomiędzy poszczególnymi taryfowymi grupami odbiorców a nie wewnątrz poszczególnych grup taryfowych.

Organ przyznał, że w uzasadnieniu wniosku o zatwierdzenie taryf dla zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, nie zamieszczano wszystkich wymaganych przepisem § 19 ust. 2 ww. rozporządzenia informacji. Organ nie zaprzeczył również, że do wniosku o zatwierdzenie taryf nie załączono ostatniego sprawozdania finansowego za rok obrotowy, wymaganego przepisem § 19 ust. 3 pkt 1 wyżej przywołanego rozporządzenia. Jednakże tak Burmistrz, jak i Rada Miejska miała możliwość zapoznania się z elementami tego sprawozdania.

Rada Miejska stwierdziła także, że do wniosku o zatwierdzenie taryf nie załączono, wymaganego przez § 19 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia, wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych z uwagi na brak obowiązku sporządzania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne powyższego planu w przypadku nie planowania budowy takowych urządzeń (art. 21 ust. 7 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę)

Z kolei niedołączenie do wniosku odrębnej informacji o ilości i cenie zakupu wody przez wnioskodawcę lub o ilości i cenie za wprowadzanie ścieków do urządzeń niebędących w jego posiadaniu, o której mowa w § 19 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia, według organu skarżonego wynika - z wykazanego w jednej z załączonych do wniosku tabel - faktu nie ponoszenia przez Zakład Usług Komunalnych takowych kosztów. Nie przekonuje organu twierdzenie skarżącego, że kompletność wniosku w momencie jego składania do Burmistrza jest niezbędna, aby osoba postronna mając do niego dostęp mogła się z nim zapoznać w całości. Organ stwierdził, że w przypadku żądania określonych dokumentów - w trybie dostępu do informacji publicznej - dokumenty te zostałyby udostępnione zainteresowanemu niezależnie od tego, czy zostały one załączone do wniosku o zatwierdzenie taryf, czy też przedłożone organom gminy już wcześniej jako odrębne dokumenty.

Organ wskazał, że proponowane we wniosku z dnia 29 kwietnia 2015 r. ceny i stawki opłat za odprowadzanie ścieków były takie same jak w poprzedniej taryfie zatwierdzonej uchwałą Nr XXV/243/13 Rady Miejskiej w Nowym Wiśniczu z dnia 28 czerwca 2013 r., której czas obowiązywania przedłużono uchwałą Nr XXXIII/333/14 Rady Miejskiej w Nowym Wiśniczu z dnia 25 czerwca 2014 r. Ponieważ w świetle art. 24 ust. 9a ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę przedłużyć czas obowiązywania dotychczasowych taryf można jedynie o rok, utrzymanie dotychczasowego poziomu cen za odprowadzanie ścieków nie uprawniało do złożenia wniosku o ponowne przedłużenie czasu obowiązywania tych cen w trybie przepisów art. 24 ust. 9a, 9b i 9c ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Jedynie uprawnionym był zatem - w ocenie organu - wniosek o zatwierdzenie taryfy przewidującej takie same ceny za odbiór ścieków jak dotychczas, złożony w trybie art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. W ocenie organu skarżonego zaskarżona uchwała nie narusza prawa.

Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1369/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że nie istniała podstawa prawna do zamieszczenia w uchwale opłat za przyłączenie urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, o których mowa w § 3 uchwały. Przepisy podane w uchwale jako podstawa prawna jej wydania, tj. art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym i art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie mogły stanowić podstawy dla podjęcia zaskarżonej uchwały w tym zakresie. Również żaden inny przepis rangi ustawowej nie zawiera podstawy prawnej dla nałożenia obowiązku ponoszenia opłat za przyłączenie urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych.

Sąd I instancji stwierdził następnie, że naruszenie procedury uchwalania aktu prawa miejscowego poprzez złożenie organowi wykonawczemu gminy niekompletnego wniosku o zatwierdzenie taryf powoduje naruszenie art. 24 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w zw. z § 19 ust. 2 i § 19 ust. 3 pkt 1 i 3 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2006 r.

Przedłożony przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wniosek o zatwierdzenie taryf wraz z projektem taryf w pierwszej kolejności, zanim trafi do rady gminy, podlega wstępnemu badaniu pod kątem legalności przez organ wykonawczy. Zdaniem Sądu I instancji, z treści art. 24 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu wynika, że kontrola projektu taryf przez organ wykonawczy gminy odbywa się dwuetapowo. Weryfikacja ta obejmuje zarówno badanie projektu taryf, jak i wniosku oraz załączonej do niego dokumentacji pod względem formalnym, a w dalszej kolejności następuje właściwa weryfikacja kosztów świadczenia usług związanych z zaopatrzeniem w wodę i odprowadzaniem ścieków, pod względem celowości ich ponoszenia, przy której konieczna jest pełna dokumentacja, która powinna zostać złożona wraz z wnioskiem.

Sąd I instancji podniósł, że nie jest możliwe wykonanie przez organ wykonawczy gminy obowiązku weryfikacji taryf i planu pod kątem kosztów świadczenia usług bez sprawozdania finansowego, bowiem dokument ten, jak i pozostałe dokumenty wymienione w przepisie § 19 rozporządzenia, ma znaczenie dla zachowania procedury. Zatem niedołączenie informacji i dokumentów wymienionych w § 19 ust. 2 i § 19 ust. 3 pkt 1 i 3 rozporządzenia czyniło wniosek o zatwierdzenie taryf niekompletnym, uniemożliwiając tym samym organowi wykonawczemu prawidłowe przeprowadzenie procedury weryfikacyjnej. Uzupełnienie wniosku o wymagane załączniki dopiero na etapie oceny legalności uchwały przez organ nadzoru było spóźnione, bowiem dla prawidłowo przeprowadzonej procedury wniosek ten powinien zostać uzupełniony najpóźniej na etapie kontroli przeprowadzonej przez organ wykonawczy.

Zdaniem Sądu I instancji, w celu wyjaśnienia wszelkich niejasności i dokonania ewentualnej weryfikacji oraz uzupełnienia brakujących dokumentów, organ wykonawczy powinien zwrócić się do przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego o wyjaśnienie, uzupełnienie i usunięcie braków.

Sąd I instancji zauważył, że w sprawie nie zachodził obowiązek określony w art. 24 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu załączenia przez przedsiębiorstwo wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Obowiązek opracowania planu nie dotyczy bowiem przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, które nie planują budowy urządzeń wodociągowych lub urządzeń kanalizacyjnych.

Następnie Sąd I instancji stwierdził, że zatwierdzone zaskarżoną uchwałą stawki opłat za dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków zostały ustalone w sposób realizujący wymogi art. 20 ust. 2 - 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Stawki opłat zostały ustalone na podstawie wykazanych przez przedsiębiorstwo wodociągowe niezbędnych przychodów, po dokonaniu ich alokacji na poszczególne taryfowe grupy odbiorców usług i zostały zróżnicowane dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług na podstawie udokumentowanych różnic kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, przy uwzględnieniu niezbędnych przychodów przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, co zostało szczegółowo opisane w Uzasadnieniu taryfy za dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków w Gminie Nowy Wiśnicz. Zgodnie zatem z treścią art. 24 ust. 3 i 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wysokość opłat za dostarczanie wody i odbiór ścieków dla poszczególnych grup odbiorców została ustalona na podstawie szczegółowej kalkulacji cen i stawek opłat, w oparciu o koszty ponoszone przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, zweryfikowane przez organ gminy pod względem celowości ich ponoszenia. Wysokość przyjętych cen została należycie uzasadniona w uzasadnieniu do taryfy i przeanalizowana przez organ gminy, na sesji Rady w dniu 30 kwietnia 2015 r.

Gmina Nowy Wiśnicz zaskarżyła wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1369/14, w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a., a to stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 3.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt II GSK 1650/16, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie

NSA stwierdził, że trafny jest postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając niniejszą sprawę w granicach skargi kasacyjnej – zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., nie kontrolował zaskarżonego wyroku w zakresie obejmującym § 3 uchwały zatwierdzającego wspomniane opłaty.

NSA wskazał, że istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest przyjęcie przez Sąd I instancji, że wniosek Zakładu Usług Komunalnych w Nowym Wiśniczu o zatwierdzenie taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków był niekompletny w dniu jego wniesienia, co stanowiło przesłankę do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Nowym Wiśniczu z dnia 30 kwietnia 2015 r. o zatwierdzeniu taryf. Sąd I instancji uznał, że niedołączenie wszystkich dokumentów określonych w § 19 rozporządzenia stanowiło naruszenie procedury uniemożliwiające w konsekwencji organowi wykonawczemu gminy dokonanie prawidłowej weryfikacji taryf. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że Sąd I instancji stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż zatwierdzone stawki opłat za dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków zostały ustalone zgodnie z wymogami określonymi w art. 20 ust. 2-4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Wysokość przyjętych cen została należycie uzasadniona w uzasadnieniu do taryfy i przeanalizowana przez organ gminy. Sąd dokonał zatem merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały i stwierdził, że organ gminy zasadnie zatwierdził przedłożone przez przedsiębiorstwo taryfy. NSA zarzucił, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika w żaden sposób, dlaczego Sąd I instancji uznał za prawidłową dokonaną przez organy gminy ocenę taryf, a jednocześnie stwierdził, że Burmistrz wskutek błędów proceduralnych nie miał możliwości dokonania prawidłowej weryfikacji tych taryf. Niespójność ustaleń i ocen Sądu I instancji jest szczególnie znacząca, jeżeli uwzględni się, że w świetle art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przesłanką stwierdzenia przez sąd nieważności zaskarżonej uchwały jest istotne naruszenie prawa, czyli takie, którego skutki nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa. W rozpatrywanym przypadku tej istotności naruszenia prawa Sąd I instancji z pewnością nie wykazał, stwierdzając, że stawki opłat za dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków zostały ustalone zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 20 ust. 2-4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Podniesione niekonsekwencje Sądu wynikające z uzasadnienia zaskarżonego wyroku stanowią naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., w myśl którego uzasadnienie wyroku powinno zawierać wyjaśnienie podjętego rozstrzygnięcia, pozwalające na przeprowadzenie jego kontroli. Z tej racji, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że przedwczesne byłoby odnoszenie się przez do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego. W pierwszej kolejności Sąd I instancji jest bowiem zobligowany do prawidłowego wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia i określenia, czy w sprawie miało miejsce istotne naruszenie prawa, (naruszenie procedury uchwalania zakwestionowanej uchwały). Dopiero wówczas możliwa będzie ocena, czy w sprawie nie doszło do naruszenia przez sąd przepisów prawa materialnego.

Na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2016 r. strona skarżąca podtrzymała zarzuty i wnioski skargi. Strona przeciwna wniosła jak w odpowiedzi na skargę, ewentualnie o stwierdzenie nieważności § 3 zaskarżonej uchwały i oddalenie skargi w pozostałej części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przede wszystkim należy podnieść, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, co miało miejsce w niniejszej sprawie, jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Niewątpliwie przesądzona jest kwestia, że strona skarżąca była uprawniona do wniesienia skargi w niniejszej sprawie na uchwałę Rady Miejskiej w Nowym Wiśniczu z dnia 30 kwietnia 2015 r. Nr VIII/56/15 w sprawie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, mając na uwadze treść art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 446 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Poza sporem jest, wobec niezakwestionowania powyższej tezy przez sąd odwoławczy, że zaskarżona uchwała dotycząca zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest aktem prawa miejscowego.

Należy także podkreślić, że skargą kasacyjną nie zostało objęte rozstrzygnięcie w zakresie stwierdzenia nieważności § 3 przedmiotowej uchwały, jednakże Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok z dnia 4 grudnia 2015 r. w całości, zatem konieczne stało się ponowne orzeczenie w przedmiocie tego zapisu kwestionowanej uchwały. Sąd podziela stanowisko, że nie istniała podstawa prawna do zamieszczenia w uchwale zapisów dotyczących wysokości opłat za przyłączenie urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, o których mowa w § 3 uchwały. Przepisy powołane w uchwale jako podstawa prawna jej wydania tj. art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym i art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie mogły stanowić podstawy dla podjęcia zaskarżonej uchwały w tym zakresie. Art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. upoważnia organy gminy do "stanowienia w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy" i samodzielnie nie stanowi delegacji do stanowienia prawa. Art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie zawiera upoważnienia dla rady gminy do nałożenia opłat za przyłączenie do sieci. Także żaden inny przepis rangi ustawowej w obowiązującym porządku prawnym nie zawiera podstawy prawnej dla nałożenia obowiązku ponoszenia opłat za przyłączenie urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Każdorazowo w akcie rangi ustawowej zawarte być musi upoważnienie dla organu gminy do stanowienia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje potwierdzenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., który w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z istoty tego upoważnienia wynika, że musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i powinno wskazywać organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Upoważnienie ustawowe określa materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne do jego wydania. W zaskarżonej uchwale jako podstawę prawną jej wydania wskazano art. 24 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, który nie dawał podstaw do nakładania obowiązku uiszczenia opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych. Zgodnie z art. 24 ust. 1 tej ustawy, taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy. Według art. 24 ust. 6 Rada gminy może podjąć uchwałę o dopłacie dla jednej, wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców usług. Dopłatę gmina przekazuje przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu. Wymieniony zatem w uchwale przepis art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków dotyczy zatwierdzania taryf rozumianych jako zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania (art. 2 pkt 12 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków), nie zawiera natomiast podstawy do nakładania jednorazowych opłat za przyłączenie (pierwsze i każde dodatkowe) do sieci wodociągowej, czy kanalizacyjnej. Wprawdzie art. 15 ust. 2 cyt. wyżej ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stanowi, że osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci zapewnia realizację przyłączenia do tych sieci na własny koszt, a rada gminy ma stosownie do brzmienia art. 19 ust. 1 cyt. ustawy uchwalić regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na terenie gminy, którego jednym z elementów jest określenie przez organ stanowiący gminy "warunków przyłączenia do sieci" (art. 19 ust. 2 pkt 4 cyt. ustawy), to przepis ten nie daje radzie gminy kompetencji do wprowadzania odpłatności za przyłączenie poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej (por. glosa W. Chróścielewski, J.P. Tarno do wyroku NSA z 13.12.2000 r., sygn. akt II SA 2320/00, publ. OSP 2002/6/75). Z faktu, że sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę należą do zadań własnych gminy nie wynika jeszcze kompetencja dla organu stanowiącego gminy do wprowadzania opłat za podłączenie do sieci podmiotów chcących z niej korzystać (wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 września 2005 r., II SA/Kr 1028/04). Nie zmienia tego faktu okoliczność, że zgodnie z § 5 pkt 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2006 r., nr 127, poz. 886) taryfy zawierają m.in. stawkę opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, będących w posiadaniu przedsiębiorstwa, wynikającą z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług. Rozporządzenie jako akt podustawowy nie może stanowić podstawy do nakładania obowiązku normatywnego nieznajdującego podstaw w przepisach rangi ustawowej. Podkreślić przy tym należy, że przepisy wskazanego rozporządzenia należy interpretować w kontekście upoważnienia do jego wydania zawartego w art. 25 ustawy, zgodnie z którym "minister właściwy do spraw budownictwa (...) określi, w drodze rozporządzenia, wzór wniosku o zatwierdzenie taryf oraz niezbędny zakres informacji zawartych w uzasadnieniu taryf". Regulacje w zakresie wzoru wniosku nie mogą stanowić podstawy do nakładania obowiązków (w tym finansowych) na adresatów działań administracji (por. w tej kwestii wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2010 r., II OSK 893/10). Dodać należy, ze żadna z podstaw prawnych stanowiących upoważnienie do wydania przez Ministra Budownictwa rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2006 r., nr 127, poz. 886) nie obejmowała swoim zakresem uprawnienia do zamieszczenia w tym rozporządzeniu stawki opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych. Przyjąć zatem należy, że nastąpiło to w tym zakresie z przekroczeniem delegacji ustawowej do wydanie tego rozporządzenia.

Powyższe oznacza, że art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, stanowiący podstawę do wydania uchwały w przedmiocie zatwierdzenia taryf w rozumieniu art. 2 pkt 12 tej ustawy, nie dawał podstawy prawnej ani do samodzielnego ustalenia przez radę gminy w drodze uchwały wysokości opłaty przyłączeniowej do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, ani też do zatwierdzenia taryfy ustalającej wysokość takiej opłaty w drodze aktu prawa miejscowego.

Sąd nie dopatrzył się również podstaw do podjęcia przedmiotowej uchwały w tym zakresie w innych przepisach prawa obowiązującego w chwili podejmowania uchwały. Podstawy takiej nie stanowią przepisy art. 143 i 144 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 z późn. zm.). Ustawodawca określił zasady finansowego uczestnictwa właścicieli nieruchomości w budowie urządzeń infrastruktury technicznej, w tym zakładania instalacji wodociągowych i kanalizacyjnych poprzez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Jest to jedyna prawna możliwość obciążenia właściciela nieruchomości z tytułu wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej, jeżeli wskutek budowy wzrosła wartość nieruchomości. Tryb obciążania i ustalania tych opłat regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zwłaszcza z jej art. 145 wynika, że nie rada gminy, lecz wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po urządzeniu lub modernizacji drogi albo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Podstawy prawnej do podejmowania uchwał określających odpłatność za podłączenie do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej nie zawiera także w żadnym ze swoich przepisów uchwalona w dniu 20 grudnia 1996 r. ustawa o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 573 ze zm.). Skład orzekający w całości podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 17 maja 2002 r., sygn. akt I SA 2793/01, iż "w przepisie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej poszukiwać jedynie można, co zresztą może budzić wątpliwości, podstawy prawnej do ustalenia cen za wodę z wodociągu gminnego, nie można zaś w żadnym względzie uznać tego przepisu za podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłat za możliwość korzystania z urządzeń wodociągowych lub opłat za podłączenie do tych urządzeń. Rada gminy, stosownie do art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, uchwala regulamin dostarczenia wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na terenie gminy. Z kolei w ust. 2 pkt 4 tego artykułu wskazane jest, że w regulaminie tym określa się warunki przyłączenia do sieci. Przepis ten nie daje jednak radzie gminy uprawnienia do wprowadzenia odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej." Co więcej, art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie stanowi podstawy do podjęcia uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 29 listopada 2001 r., sygn. akt SA/Wr 1415/01). Nie jest to bowiem generalne upoważnienie do wprowadzania opłat o charakterze publicznoprawnym. Mimo, że mówi się w tym przepisie o cenach i opłatach, nie wydaje się uprawnione wyprowadzenie z tego wniosku, że opłaty te mogą być czymś więcej niż ustalonymi "urzędowo" należnościami, stanowiącymi jedynie ekwiwalent za "usługę" ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy. Pojawienie się przymusu czyni tę opłatę daniną publiczną, narzuconą jednostronnie wraz z ową usługą. W wyroku z dnia 13 grudnia 2000 r. (sygn. akt II SA 2320/00, opub. w OwSS 2001 r., nr 4, poz. 129) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że opłaty, o których mowa w powołanym przepisie, mogą być jedynie ustalonymi "urzędowo" należnościami, stanowiącymi ekwiwalent za "usługę" ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy. Tymczasem właśnie taki charakter ma opłata wprowadzona zaskarżoną uchwałą. Warunkiem bowiem przyłączenia się do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej jest jej uiszczenie. Stąd ten element przymusu w jej uiszczeniu czyni ją daniną publiczną, narzuconą jednostronnie wraz z usługą polegającą na przyłączeniu do sieci. Opłata powyższa została wprowadzona przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i jest pobierana w związku z samym faktem przyłączenia nieruchomości do urządzenia komunalnego. Nie można jej traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym, towarzyszących świadczeniu usług na podstawie umowy zawieranej między dwiema równorzędnymi stronami, korzystającymi z wolności kontraktowej. Opłata ta została ustalona w stałej kwocie, niezależnej od rzeczywistych kosztów budowy sieci, a jej uiszczenie jest warunkiem podłączenia danej nieruchomości do sieci. Warto dodatkowo zauważyć, że orzecznictwo NSA i SN konsekwentnie przyjmowało, że w zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznych nie mieści się możliwość wprowadzania opłat za korzystanie z nich (por. wyrok NSA z 31 maja 1996r. sygn. akt I SA/Łd 65/96; z 16 grudnia 1996 r., sygn. akt II SA/Kr 1377/96; uchwała SN z 26 września 1995 r., sygn. akt III AZP 22/95).

Należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała wykracza w omawianej części poza prawotwórcze kompetencje organów gminy, ustalone przepisami art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ nie ma dla niej wyraźnego upoważnienia ustawowego (art. 40 ust. 1 ustawy) i nie należy też do kategorii aktów prawnych określających zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy).

W dalszej kolejności należy podnieść, że regulacje art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, wedle intencji ustawodawcy, mają chronić interesy odbiorców usług świadczonych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. Ochrona ta ma zapobiec nadmiernemu i nieuzasadnionemu wzrostowi cen za usługi świadczone przez te przedsiębiorstwa. Przepisy te, rozpatrywane w płaszczyźnie relacji pomiędzy podmiotem administrującym a podmiotem administrowanym, zawierają normy kompetencyjne uprawniające radę gminy do konkretnego działania (zob. M. Matczak, Kompetencja organu administracji publicznej, Kraków 2004, s. 58 i s. 60). Aby umożliwić organom gminy realną kontrolę wysokości stosowanych cen i opłat, ustawodawca powierzył tym organom kompetencje do zatwierdzania taryf stosowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne.

Prawodawca przyznał kompetencję do określania taryf opłat za wodę przedsiębiorstwom wodno-kanalizacyjnym (art. 20 ustawy), z tym że uprawnienie do ich zatwierdzenia powierzył radom gmin, które dokonują tego w drodze uchwały (art. 24 ust. 1 ustawy). Realizację tego obowiązku można zatem traktować, jako fragment władztwa rady gminy nad działalnością przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego.

W tym miejscu należy wskazać, że pojęcie "taryfy", o której mowa w art. 24 ust. 1 ustawy, z uwagi na jej zdefiniowanie w art. 2 pkt 12 ustawy, należy rozumieć jako zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania.

Postępowanie taryfowe inicjuje wniosek przedsiębiorstwa, składany wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia w życie taryf (art. 24 ust. 2 ustawy). Przepisy ustawy obligują przedsiębiorstwo do dołączenia do wniosku dokumentów, w postaci szczegółowej kalkulacji cen i stawek opłat oraz aktualnego planu (art. 24 ust. 3 ustawy).

Przed podjęciem przez radę gminy uchwały w przedmiocie zatwierdzenia określonych przez wnioskodawcę stawek opłat, organ wykonawczy gminy dokonuje wstępnej analizy wniosku. W tym zakresie wójt (burmistrz, prezydent miasta) został wyposażony w kompetencje dwojakiego rodzaju:

1) do sprawdzenia, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, oraz

2) do weryfikacji kosztów związanych ze świadczeniem usług, poniesionych przez przedsiębiorstwo w poprzednim roku obrachunkowym, ustalonych na podstawie ewidencji księgowej (art. 24 ust. 4 ustawy), pod względem celowości ich ponoszenia.

Taka redakcja przywołanego przepisu nakazuje przyjąć, że analiza dokonywana przez organ wykonawczy gminy ma realizować dwa cele. W jej wyniku organ stwierdza, czy taryfy proponowane przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odpowiadają prawu i czy podane we wniosku koszty znajdują swoje uzasadnienie. Innymi słowy, to wójt (burmistrz, prezydent miasta) bada legalność taryf oraz zasadność poniesionych przez przedsiębiorcę wydatków, w oparciu o które został sporządzony cennik usług. Przeprowadzenie analizy z punktu widzenia legalności taryf sprowadza się de facto do analizy art. 20 ustawy o zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i oceny tego, czy opracowane taryfy odpowiadają określonym w nim wymaganiom. Jednym z nich jest wskazany w art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy obowiązek uwzględnienia przy ustalaniu taryf kosztów związanych ze świadczeniem usług, poniesionych w poprzednim roku obrachunkowym. Jak określa ustawa, weryfikacji podlegają koszty, które przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ustala w oparciu o dokumentację księgową.

Organ wykonawczy dokonuje weryfikacji taryf także w sytuacji, gdy to sama gmina jest podmiotem świadczącym usługi wodociągowo-kanalizacyjne, czyli gdy gmina działa jako przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne.

Wprawdzie przepis art. 24 ust. 4 ustawy nie wyjaśnia, jakie czynności mieszczą się w zakresie pojęcia "weryfikacja", jednak posiłkując się słownikową definicją tego pojęcia, należy przyjąć, że "weryfikacja" to między innymi czynność polegającą na sprawdzaniu prawdziwości, przydatności lub prawidłowości czegoś (por. Internetowy słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN SA). Na gruncie analizowanego przepisu weryfikacja będzie zatem oznaczała badanie przez organ wykonawczy gminy tego, czy przedstawione we wniosku taryfowym koszty zostały prawidłowo wyliczone. W związku z tym, jeżeli w oparciu o dokumenty przedstawione przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne organ gminy powziął wątpliwości co do celowości poniesienia części kosztów rzutujących na wysokość opłat za wodę, może on domagać się od przedsiębiorstwa przedłożenia materiałów źródłowych w postaci ewidencji księgowej. W ten sposób organ wykonawczy ma realną możliwość wykonywania uprawnienia wynikającego z powołanego przepisu. Akceptowanie odmiennego stanowiska w tym przedmiocie czyniłoby art. 24 ust. 4 ustawy regulacją iluzoryczną i nieracjonalną, sprowadzającą czynności weryfikacyjne organu wykonawczego wyłącznie do oceny tych dokumentów, które przedsiębiorstwo złożyło wraz z wnioskiem o zatwierdzenie taryf, bez możliwości ustalenia prawdziwości powoływanych w nich danych. Skoro wójt (burmistrz, prezydent miasta) ma dokonać porównania kosztów faktycznie poniesionych przez wnioskodawcę w poprzednim roku obrotowym z kosztami wskazanymi w dokumentach dołączonych do wniosku, to nie ma innej możliwości prawidłowego wykonania tego obowiązku, jak poprzez zażądanie przedłożenia dokumentów księgowych, celem ustosunkowania się do zawartych w nich zapisów. Dodatkowego argumentu, wspierającego prezentowany pogląd, dostarcza treść art. 24 ust. 4, odsyłającego do art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy, w którym ustawodawca wyraźnie stanowi, że przeprowadzana przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) weryfikacja dotyczy kosztów ustalanych na podstawie ewidencji księgowej. Z powyższego należy wyprowadzić wniosek, że bez zbadania dokumentów źródłowych organ nie może mieć pewności, czy przeprowadzone przez przedsiębiorstwo wyliczenie kosztów oparte zostało na prawidłowo prowadzonej ewidencji, czy też nie. Ustalenie wydatków na podstawie ewidencji księgowej, prowadzonej w sposób określony w art. 20 ust. 5 ustawy, stanowi jeden z koniecznych warunków podjęcia uchwały o zatwierdzeniu taryf (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2007 r., sygn. II OSK 584/07, LEX nr 384723). Weryfikacja przez organ wykonawczy gminy kosztów jest zatem elementem badania zgodności projektu z ustawą, a nie dodatkowym (odrębnym) działaniem opartym na innych kryteriach niż legalność.

Zgodnie z art. 24 ust. 5 ustawy rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały sporządzone niezgodnie z przepisami. W uchwale siedmiu sędziów z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. II OPS 1/05 (ONSAiWSA 2005 r., nr 5, poz. 87) NSA uznał, że sformułowania: "podlegają zatwierdzeniu" oraz "zatwierdza" stanowią część szczegółowej normy kompetencyjnej, która nakłada na radę gminy powinność rozpatrzenia wniosku przedsiębiorstwa o zatwierdzenie przygotowanej taryfy. Użytemu w art. 24 ust. 1 i 5 ustawy terminowi "zatwierdzenie" należy zatem przypisać swoiste znaczenie prawne, wynikające z kontekstu normy kompetencyjnej, tj. normy nakładającej na organ obowiązek zajęcia się sprawą taryfy w granicach kompetencji władczych nad działalnością przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Sprawa taryfy może być rozstrzygnięta przez jej zatwierdzenie w sytuacji, gdy taryfa odpowiadać będzie prawem określonym wymaganiom, przy czym czynność zatwierdzenia oznaczać będzie akceptację zweryfikowanych wcześniej przez organ wykonawczy pod względem legalności i celowości, cen i opłat w ustalonej, w taryfie wysokości. Wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) przysługuje w tej materii prawo inicjatywy uchwałodawczej. Rada zatem nie dokonuje samodzielnie weryfikacji, pod względem legalności i celowości, sporządzania taryf. Norma kompetencyjna zawarta w art. 24 ust. 4 i ust. 5 ustawy powinna być interpretowana na gruncie systemowych i funkcjonalnych reguł wykładni, w związku z unormowaniami regulującymi zasady i tryb ustalania taryf także w zakresie podziału kompetencji pomiędzy wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a radą. Rada gminy zatwierdza tylko taryfy pozytywnie zweryfikowane przez organ wykonawczy, natomiast odmawia ich zatwierdzenia, gdy w ocenie organu wykonawczego taryfy sporządzone zostały niezgodnie z przepisami prawa.

Ustawa zobowiązuje radę gminy do zatwierdzenia taryfy w terminie 45 dni od dnia złożenia przez przedsiębiorstwo wniosku w tej sprawie. Chodzi tu o zdyscyplinowanie organu stanowiącego gminy przez określenie skutków prawnych niedochowania wskazanego terminu ustawowego. W związku z tym, jeżeli rada gminy nie podejmie uchwały w terminie 45 dni, to taryfy wchodzą w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o ich zatwierdzenie (art. 24 ust. 8 ustawy).

W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że przepis art. 24 ust. 5 ustawy nie umożliwia radzie gminy realnej kontroli wysokości stosowanych cen i opłat za usługi świadczone przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne na terenie gminy, poprzez wykonywanie przez nią kompetencji do zatwierdzania taryf stosowanych przez te przedsiębiorstwa. Taryfy sporządza przedsiębiorca, organ wykonawczy je weryfikuje pod kątem legalności i celowości, a rada jedynie je zatwierdza. Uchwała o zatwierdzeniu ma charakter epizodyczny - to znaczy taryfę ustala się na jeden rok kalendarzowy (art. 20 ust. 1 ustawy). W przypadku taryfy rada działa zatem automatycznie - zatwierdza je albo nie.

Wobec powyższego należy podnieść, że warunkiem zatwierdzenia taryfy jest przesądzenie, że została ona w sposób formalny poddana kontroli przez organ wykonawczy gminy, z zachowaniem ustawowych proceduralnych wymogów dotyczących tejże kontroli. Należy przy tym pamiętać, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały jest jedynie istotne naruszenie prawa (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.).

Niewątpliwie w rozpatrywanej sprawie doszło do uchybienia proceduralnego w postaci niedołączenia do wniosku wszystkich dokumentów określonych w § 19 rozporządzenia, a to ostatniego sprawozdania finansowego za rok obrotowy (wymaganego przez § 19 ust 3 pkt 1 rozporządzenia). Do wniosku nie dołączono także informacji o ilości i cenie za wprowadzenie ścieków do urządzeń niebędących w posiadaniu przedsiębiorstwa (§ 19 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia), jednak w odniesieniu do tej informacji należy stwierdzić, że informacja taka nie mogła stanowić załącznika do wniosku, gdyż wnioskodawca nie dokonywał zakupu wody ani nie odprowadzał ścieków do obcych urządzeń, co wynika z załączonej do wniosku tabeli C. Natomiast w odniesieniu do kwestii niedołączenia do wniosku sprawozdania finansowego należy podnieść, że zarówno organ wykonawczy, jak i organ uchwałodawczy przed podjęciem rozstrzygnięć miały możliwość zapoznania się z powyższym sprawozdaniem, gdyż było ono dołączone, wraz ze sprawozdaniami Rb-27S i Rb-28S, do przyjętego przez Radę Miejską w Nowym Wiśniczu na VII sesji w dniu 31 marca 2015 r. "Sprawozdania z działalności Zakładu Usług Komunalnych w Nowym Wiśniczu za rok 2014". Do wniosku o zatwierdzenie taryf nie załączono również wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Jednakże informacja o braku obowiązku sporządzania takiego planu wynikała z wyżej opisanego Sprawozdania. Powyższe okoliczności są w istocie bezsporne między stronami. Spór sprowadza się do zagadnienia prawnego.

Zasadnicza dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest zatem kwestia, czy wyżej opisane uchybienia proceduralne stanowią istotne, czy też nieistotne naruszenia prawa, a zatem czy stanowią takie naruszenia prawa, które dają (lub nie) podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie pozostałych jej zapisów, poza § 3.

Z nieistotnym naruszeniem prawa, które nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały, mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty można postawić tezę, że mimo ich niezaistnienia zostałaby podjęta uchwała o treści identycznej, jak zaskarżona. Innymi słowy chodzi o takie sytuacje, w których popełnione przy podejmowaniu uchwały naruszenia przepisów proceduralnych nie miały wpływu na jej treść. Chodzi zatem o naruszenia drobne, mało istotne, niedotyczące istoty zagadnienia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 grudnia 2013 r., IV SA/Gl 314/13, Lex nr 1436229).

Za istotne naruszenie prawa należy uznać uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (z uzasadnienia wyroku TK z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02). Naruszenie takie może polegać na naruszeniu prawa, w szczególności procesowego, o ile naruszenie tychże norm mogło mieć wpływ na ukształtowanie materialne treści aktu.

W przedmiotowej sprawie stwierdzone naruszenia proceduralne, zdaniem sądu, nie mogą być zaliczone do istotnych naruszeń prawa. Przede wszystkim należy dostrzec, że co prawda wniosek o zatwierdzenie taryf był obarczony pewnymi wadliwościami, jednakże miały one wyłącznie charakter formalny. Pod względem materialnym organ wykonawczy, a następnie organ uchwałodawczy dysponowały pełnym materiałem pozwalającym na podjęcie rozstrzygnięć. W szczególności organ wykonawczy dysponował wszystkimi dokumentami, w oparciu o które powinien był dokonać – i dokonał – wstępnej analizy wniosku. Nie można zatem zasadnie twierdzić, że niedołączenie do wniosku wskazanych wyżej dokumentów, czy też niepodanie informacji w jakikolwiek sposób przełożyło się na wynik postępowania weryfikacyjnego przed organem wykonawczym.

Takiego wpływu wspomniane braki wniosku nie miały – tym bardziej – na treść zaskarżonej uchwały, która stanowi konsekwencję dokonanej przez Burmistrza weryfikacji. Rada Miejska w Nowym Wiśniczu była zobligowana do zatwierdzenia pozytywnie zweryfikowanej przez Burmistrza taryfy.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł w punkcie I sentencji wyroku o stwierdzeniu nieważności § 3 zaskarżonej uchwały, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., a w punkcie II oddalił skargę w pozostałym zakresie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.