Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1654/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Protokolant spec. - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2014 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o odmowie wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych; 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz B. Sp. z o.o. w W. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi złożonej przez pełnomocnika B. Sp. z o.o. w W.(dalej także: strona, skarżąca) jest decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej (dalej także: Minister, organ odwoławczy I lub II instancji) z [...] maja 2014r. nr [...] uchylająca w całości decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: Prezes Zarządu PFRON lub organ I instancji) z dnia [...] września 2013 r. nr [...] odmawiając wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za marzec i kwiecień 2005 r. i nakazująca ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych:

B. Sp. z o.o. w W. złożyła do PFRON w dniu 13 maja 2005 r. za pośrednictwem Systemu Obsługi Dofinansowań i Refundacji wniosek Wn-D o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiące marzec i kwiecień 2005 r. Uczyniła to w terminie określonym w art. 26 c ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r., Nr 127, poz. 721 ze zm.) - dalej ustawa o rehabilitacji - tj. do 20 dnia miesiąca następującego po miesiącu, którego wniosek dotyczył.

W dniach od 19 do 21 kwietnia 2005 r. Wydział Kontroli Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przeprowadził kontrolę w siedzibie B. Sp. z o.o. w W. W trakcie kontroli wykryto liczne nieprawidłowości w prowadzonej przez skarżącą dokumentacji. Z uwagi na nieprawidłowości stwierdzone podczas kontroli, w dniu 16 maja 2005 r. w Systemie Obsługi Dofinansowań została założona blokada ręczna uniemożliwiająca wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres marzec - kwiecień 2005 r.

Pismem z dnia 17 maja 2005 r. skarżąca zwróciła się o wskazanie powodu założenia blokady.

Fundusz pismem z dnia [...] maja 2005 r. znak: [...] poinformował o nieprawidłowościach stwierdzonych w protokole kontroli, o podejrzeniu, iż dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych przez skarżącego zostało uzyskane na podstawie danych niezgodnych ze stanem faktycznym, w efekcie czego do czasu wyjaśnienia wątpliwości związanych z prawidłowością uzyskiwania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych wstrzymaniu uległa wypłata tego dofinansowania.

Pismem z dnia 30 maja 2005 r. pełnomocnik strony skarżącej zażądał wypłacenia stronie skarżącej należnego dofinansowania, ewentualnie wydania przez Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych decyzji odmawiającej wypłaty dofinansowania.

W dniu [...] czerwca 2005 r. została wydana decyzja znak: [...] odmawiająca wypłaty dofinansowania za okres sprawozdawczy obejmujący miesiące marzec i kwiecień 2005 r. W uzasadnieniu decyzji szczegółowo przedstawiono ustalenia kontroli.

Po rozpatrzeniu odwołania strony skarżącej w dniu [...] sierpnia 2005 r. Minister Polityki Społecznej wydał decyzję znak: [...], którą uchylił decyzję z [...] czerwca 2005 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Pismem z dnia 13 września 2005 r. skarżąca zwróciła się z prośbą do Prezesa PFRON o pilne rozstrzygnięcie sprawy. Wraz z pismem przekazano kopię protokołu Państwowej Inspekcji Pracy z dnia 23 czerwca 2005 r. oraz kopie list pracowników.

Pismem z dnia [...] września 2005 r. znak: [...] Fundusz działając na podstawie art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) – dalej: k.p.a. w związku z koniecznością dokonania niezbędnych ustaleń i uzupełnień w zgromadzonym materiale dowodowym, poinformował stronę skarżącą o przedłużeniu terminu rozpatrzenia sprawy.

W dniu [...] października 2005 r. wydana została decyzja znak: [...] po raz kolejny odmawiająca wypłaty dofinansowania za okres sprawozdawczy obejmujący miesiące marzec i kwiecień 2005 r. Powodem odmowy były ustalenia poczynione przez Wydział Kontroli PFRON w trakcie kontroli przeprowadzonej w siedzibie spółki w dniach 19 - 21 kwietnia 2005 r.

W dniu 9 listopada 2005 r. (wpływ do PFRON 14 listopada 2012 r.) strona złożyła odwołanie od decyzji Prezesa Zarządu PFRON.

W dniu [...] lutego 2006 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej wydał decyzję znak: [...], w której uchylił zaskarżoną decyzję Funduszu w całości i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Fundusz działając na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. z uwagi na konieczność ponownego przeanalizowania zgromadzonego w trakcie dotychczasowego postępowania materiału dowodowego oraz jego uzupełnienia o dokumentację dotyczącą ustaleń mających wpływ na ocenę stanu faktycznego i prawnego sprawy uzyskaną od innych organów i instytucji, pismem z dnia [...] kwietnia 2006 r. znak: [...] poinformował skarżącą o przedłużeniu terminu rozpatrzenia sprawy do dnia 12 maja 2006 r.

Pismem z dnia [...] września 2007 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej znak: [...] przekazał skargę pełnomocnika spółki na bezczynność organu w przedmiocie niewydania decyzji oraz niewypłacenia dofinansowania do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych za okres marzec, kwiecień 2005 r. zobowiązując na podstawie art. 37 § 2 k.p.a. organ I instancji do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania niniejszego pisma oraz poinformowania o sposobie załatwienia powyższej sprawy.

Pismem z dnia [...] września 2007 r. znak: [...] Fundusz zwrócił się do pełnomocnika strony o przedstawienie w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma informacji i dowodów mogących rzutować na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy oraz wypowiedzenie się co do ustaleń dokonanych przez Fundusz. Pismo pozostało bez odpowiedzi. W tym samym dniu została przesłana informacja do organu II instancji na temat podjętych działań. Dodatkowo we wskazanym piśmie PFRON poinformował o wystosowaniu pism do Komendy Głównej Policji – CBŚ - Wydziału do Zwalczania Zorganizowanej Przestępczości Ekonomicznej w związku z postępowaniem przygotowawczym w sprawie wyłudzenia dotacji na szkodę PFRON, tj. o czyn z art. 286 § 1 kk i inne oraz do Naczelnika Urzędu Skarbowego W. w związku z postępowaniem podatkowym w celu ustalenia stanu spraw. Ponadto wskazał, że po otrzymaniu korespondencji od strony oraz wskazanych instytucji Prezes Zarządu PFRON wyda decyzję administracyjną w przedmiotowej sprawie.

15 listopada 2007 r. organ II instancji zwrócił uwagę PFRON, iż wskazane okoliczności nie mają związku bezpośredniego z procedurą wypłaty dofinansowania, co jest niezbędne zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do zawieszenia postępowania. W związku z tym Minister Pracy i Polityki Społecznej zobowiązał organ I instancji do rozpatrzenia sprawy zgodnie z obowiązującą literą prawa i do poinformowania organu II instancji o sposobie załatwienia sprawy.

Pismem z dnia [...] października 2007 r., znak: [...], Fundusz - w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami dotyczącymi danych osób niepełnosprawnych zgłoszonych do Ewidencji Zatrudnionych Osób Niepełnosprawnych (przeprowadzona weryfikacja z zewnętrznym źródłem informacji - Baza RCI PESEL prowadzona przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji) w celu ubiegania się o wypłatę dofinansowania, o którym mowa w art. 26 a - c ustawy o rehabilitacji - zwrócił się do strony o zweryfikowanie i potwierdzenie danych 8 osób, wzywając jednocześnie w przypadku niezgodności do niezwłocznego dokonania korekty oraz pisemnego poinformowania o dokonanych czynnościach oraz przesłania w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszego pisma kopii dokumentów potwierdzających dane osobowe wykazanych osób, ich aktualnej umowy o pracę bądź świadectwa pracy (jeśli stosunek pracy został rozwiązany). Również na to pismo PFRON nie otrzymał odpowiedzi.

W związku z informacją na zwrotnym potwierdzeniu odbioru o wyprowadzeniu się adresata, 15 listopada 2007 r. wysłano pismo do Krajowego Rejestru Sądowego celem uzyskania aktualnego adresu strony.

W dniu 3 stycznia 2008 r. (wpływ do PFRON 8 stycznia 2008 r.) organ II instancji w związku z upływem terminów zwrócił się z prośbą o bezzwłoczne udzielenie informacji, na jakim etapie znajduje się postępowanie. W odpowiedzi z dnia 25 stycznia 2008 r. PFRON poinformował, iż przedmiotowe postępowanie jest w toku, a projekty decyzji administracyjnych zostały przygotowane.

W dniu [...] marca 2008 r. została wydana decyzja znak: [...] ponownie odmawiająca wypłaty dofinansowania za okres sprawozdawczy obejmujący miesiące marzec oraz kwiecień 2005 r. W przedmiotowej decyzji poza okolicznościami podnoszonymi we wcześniejszych decyzjach Prezes PFRON zwrócił uwagę na fakt, że podmioty S. Sp. z o.o., B. Sp. z o.o., M. Sp. z o.o., B. Sp. z o.o. oraz B. powiązane są ze sobą gospodarczo i personalnie wykształciły stosunki pozwalające uzyskiwać dofinansowanie w oparciu o jedną bazę pracowników. Podmioty te nie uzyskiwały praktycznie innych dochodów. Podmioty te zrzeszone w tzw. "Międzyzakładowym Programie Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych" są przedmiotem postępowania kontrolnego przeprowadzonego przez Najwyższą Izbę Kontroli. W wystąpieniu pokontrolnym dotyczącym B. Sp. z o.o. Najwyższa Izba Kontroli negatywnie oceniała działania tej spółki. Pełnomocnik strony złożył odwołanie od wskazanej decyzji w dniu 3 kwietnia 2008 r.

W dniu [...] listopada 2009 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej wydał decyzję znak: [...], w której uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, wskazując nieuwzględnienie okoliczności wskazanych w poprzednich uchyleniach przedmiotowej decyzji oraz opieranie się na tych samych argumentach. Dodatkowo wskazał na zbyt ogólne jego zdaniem odniesienie się Prezesa PFRON do uwag zawartych w wystąpieniu pokontrolnym Najwyższej Izby Kontroli.

W dniu 3 kwietnia 2009 r. pełnomocnik skarżącej złożył zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, zwracając się jednocześnie o wyznaczenie organowi I instancji terminu do załatwienia sprawy oraz zarządzenie wyjaśnienia przyczyn niezałatwienia sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak: [...] Minister Pracy i Polityki Społecznej wyznaczył organowi I instancji termin 14 dni od dnia otrzymania postanowienia do załatwienia sprawy oraz zarządził wyjaśnienie przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie.

19 czerwca 2009 r. organ II instancji, nawiązując do wskazanego postanowienia, w związku z niedochowaniem wskazanego w nim terminu do załatwienia sprawy oraz w związku z niepoinformowaniem organu II instancji o przyczynach braku odpowiedzi na postanowienie, zwrócił się z prośbą o przesłanie wyjaśnień w powyższej kwestii.

29 czerwca 2009 r. PFRON skierował pismo do organu II instancji, w którym poinformował, że na podstawie art. 123 § 1 w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 26 a - c i art. 45 ust. 3 a ustawy o rehabilitacji oraz § 2 pkt 1 - 3 rozporządzenia w sprawie dofinansowania postanowił zawiesić postępowanie administracyjne w sprawie możliwości ubiegania się o dofinansowanie do wynagrodzeń zatrudnionych osób niepełnosprawnych za okres sprawozdawczy obejmujący miesiące marzec i kwiecień 2005 r.

16 lipca 2009 r. pełnomocnik strony skarżącej skierował zażalenie na to postanowienie, zarzucając mu naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

W dniu 28 lipca 2009 r. Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej skierowało zapytanie do PFRON o postanowienie zawieszające postępowanie administracyjne w sprawie możliwości ubiegania się o dofinansowanie do wynagrodzeń zatrudnionych osób niepełnosprawnych za miesiące marzec - kwiecień 2005 r. Ponadto zwrócono się z prośbą o przesłanie ewentualnej odpowiedzi od Naczelnika Urzędu Skarbowego W., Komendy Głównej Policji oraz Prokuratury Okręgowej w W., do których PFRON występował pismami z dnia 25 maja 2009 r. W odpowiedzi 12 sierpnia 2009 r. poinformowano organ II instancji o wydaniu w dniu [...] lipca 2009 r. postanowienia zawieszającego postępowanie oraz poinformowano o odpowiedzi z Prokuratury otrzymanej pismem z dnia 14 lipca 2009 r. Prokuratura przekazała informację, że postępowanie w sprawie wyłudzania świadczeń w latach 2004 - 2005 r. nie zostało zakończone.

Postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. znak: [...] Minister Pracy i Polityki Społecznej uchylił postanowienie z dnia [...] lipca 2009 r. o zawieszeniu postępowania w całości wskazując na brak związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem spraw, na które powołał się PFRON, a zagadnieniem wstępnym.

25 stycznia 2010 r. pełnomocnik strony wniósł zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. znak: [...] Minister Pracy i Polityki Społecznej wyznaczył organowi I instancji termin 14 dni od dnia otrzymania niniejszego postanowienia do załatwienia sprawy oraz zarządził wyjaśnienie przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie.

W dniu 9 marca 2010 r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych wydał ponownie decyzję (znak: [...]) w przedmiocie odmowy wypłaty dofinansowania za okres sprawozdawczy obejmujący miesiące marzec oraz kwiecień 2005 r., podnosząc że zgodnie z dyspozycją § 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra w sprawie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, PFRON przekazuje pracodawcy - spełniającemu warunki, o których mowa w art. 26 a - c ustawy o rehabilitacji (...) oraz w powoływanym rozporządzeniu - dofinansowanie ustalone na podstawie danych przekazanych przez pracodawcę we wniosku o wypłatę dofinansowania. Dane przedstawione przez pracodawcę weryfikowane są ze zgromadzonymi przez PFRON danymi o pracodawcach i pracownikach (§ 2 pkt 3 ww. rozporządzenia) i na tej podstawie (oprócz finalnego uzgodnienia salda, jedynie w przypadku, gdy dofinansowanie faktycznie pracodawcy przysługuje), zgodnie z treścią zdania wstępnego powołanego przepisu, ustalana jest kwota miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Oprócz tego prowadzone postępowanie ujawniło niezgodność danych ze stanem faktycznym i prawnym bądź brak dokumentów mimo, iż pracodawca wysyłając wniosek Wn-D w formie elektronicznej za pośrednictwem Systemu Obsługi Dofinansowań każdorazowo poświadczał zarówno zgodność danych ze stanem faktycznym i prawnym oraz że jest świadomy odpowiedzialności karnej za zeznanie nieprawdy lub zatajenie prawdy. W związku z tym w przedmiotowej sprawie - wobec nieuprawnionego ubiegania się o wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych przez spółkę - nie mogło dojść do uzgodnienia salda dofinansowania. W nawiązaniu do postanowienia Ministra Pracy i Polityki Społecznej, 10 marca 2010 r. PFRON skierował pismo do organu II instancji, w którym przekazał informację na temat rozstrzygnięcia przedmiotowego postępowania.

22 marca 2010 r. pełnomocnik spółki odwołał się od decyzji Prezesa PFRON z dnia [...] marca 2010 r. odmawiającej wypłaty dofinansowania za okresy sprawozdawcze obejmujące miesiące marzec i kwiecień 2005 r. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, poprzez orzeczenie o wypłacie dofinansowania za okres marzec i kwiecień 2005 r. we wnioskowanej kwocie, ewentualnie o stwierdzenie nieważności tej decyzji z uwagi na rażące naruszenie przepisów prawa.

W dniu [...] października 2010 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej wydał decyzję znak: [...], którą uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz orzekł o wypłacie należnego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres obejmujący marzec i kwiecień 2005 r. W uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał, iż zgodnie z art. 77 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Analiza dotychczas zebranego materiału dowodowego nie wykazała w ocenie organu odwoławczego przesłanek będących podstawą wydania decyzji odmawiającej wypłaty dofinansowania. Odnosząc się do powyższego organ II instancji nakazał przeprowadzenie organowi I instancji postępowania mającego na celu ustalenie prawidłowej kwoty należnego dofinansowania i, po uzgodnieniu salda, wypłacenie jej stronie.

9 grudnia 2010 r. organ odwoławczy skierował do PFRON pismo, w którym - w związku z zażaleniem strony na niezałatwienie sprawy w terminie przez organ I instancji - zwrócił się z prośbą o informację, na jakim etapie znajduje się postępowanie administracyjne związane z wykonaniem decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2010 r.

W odpowiedzi PFRON w piśmie z dnia 30 grudnia 2010 r. poinformował o tym, że postępowanie mające na celu ustalenie prawidłowej kwoty należnego dofinansowania do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych za marzec i kwiecień 2005 r. jest w toku. Z uwagi na szczególnie skomplikowany charakter sprawy PFRON wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 31 stycznia 2011 r.

28 grudnia 2010 r. organ odwoławczy w nawiązaniu do pisma z 9 grudnia 2010 r. ponownie zwrócił się o informację na jakim etapie znajduje się postępowanie.

5 stycznia 2011 r. PFRON poinformował organ II instancji o przesłaniu odpowiedzi 30 grudnia 2010 r.

Ponadto poza innymi pismami dnia 28 marca 2011 r. PFRON w związku z wątpliwościami powstałymi po otrzymaniu decyzji z dnia [...] października 2010 r. zwrócił się do organu odwoławczego o wyjaśnienie kwestii ustalenia wysokości przysługującego dofinansowania oraz jego wypłaty. W odpowiedzi organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z § 2 rozporządzenia w sprawie dofinansowania to PFRON dokonuje ustalenia jaka kwota dofinansowania należna jest danemu pracodawcy. W przypadku gdy ustalona kwota jest inna niż wskazana we wniosku pracodawcy, PFRON przesyła pracodawcy informację o ustalonej przez siebie kwocie wraz z dokładną informacją o sposobie jej ustalenia, jednocześnie wzywając do wyjaśnienia niezgodności.

Pismem z dnia [...] maja 2011 r. znak: [...] Minister Pracy i Polityki Społecznej Biuro Pełnomocnika Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych zwrócił się o informację, na jakim etapie znajduje się postępowanie administracyjne związane z wykonaniem decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej znak: [...].

W odpowiedzi Fundusz pismem z dnia [...] maja 2011 r. znak: [...] poinformował, iż trwa postępowanie mające na celu ustalenie prawidłowej kwoty należnego dofinansowania i uzgodnienie salda oraz zlecono przeprowadzenie kontroli mającej na celu ustalenie prawidłowości pobranego w latach 2004 - 2005 dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych.

Pismem z dnia 26 maja 2011 r. Fundusz poinformował pełnomocnika strony skarżącej o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy na dzień 30 września 2011 r.

Pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. znak: [...]Fundusz poinformował Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej Biuro Pełnomocnika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych o tym, iż trwają prace analityczne m. in. weryfikacja numerów PESEL pracowników z danymi posiadanymi przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Zakład Ubezpieczeń Społecznych.

W związku z pismem PFRON z 30 maja 2011 r. o wyznaczeniu nowego terminu rozpatrzenia sprawy w dniu [...] czerwca 2011 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej wydał postanowienie znak: [...], w którym uznał zażalenie pełnomocnika strony na niezałatwienie sprawy przez Fundusz w terminie za nieuzasadnione, wskazując iż organ I instancji na skutek pism organu odwoławczego poinformował o trwających pracach analitycznych polegających na weryfikacji danych będących w posiadaniu PFRON pochodzących z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji.

29 czerwca 2011 r. pracownik Wydziału Kontroli sporządził notatkę na okoliczność planowanej 28 czerwca 2011 r. kontroli oraz zawarł w niej dodatkowe informacje w zakresie próby kontaktu z podmiotem. Wynikało z niej, że numery telefoniczne podane uprzednio w dokumentach były nieaktualne tak jak i telefon udostępniony w Internecie. Informacje zawarte w systemie Wydziału Wpłat Obowiązkowych PFRON wskazywały na brak kontaktu z beneficjentem od 2008 r. W związku z tym 1 lipca 2011 r. pracownik Wydziału Kontroli skontaktował się telefonicznie z pełnomocnikiem strony K. z siedzibą przy ul. [...] w T. w celu ustalenia aktualnych danych adresowych oraz aktualnych numerów telefonów przedstawicieli spółki. Pracownik Kancelarii będący pełnomocnikiem do reprezentowania strony w sprawach prawnych stwierdził o aktualności danych zawartych w Systemie Obsługi Dofinansowań i Refundacji Bezpośrednich i odmówił podania numerów telefonów do właścicieli przedsiębiorstw.

6 lipca 2011 r. Wydział Kontroli PFRON sporządził informację w sprawie przeprowadzenia kontroli doraźnej w B. Sp. z o.o. pod adresem udostępnionym w Krajowym Rejestrze Sądowym, ponieważ zgodnie z § 9 pkt 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 14 marca 2008 r. w sprawie trybu i sposobu przeprowadzania kontroli przez organy upoważnione do kontroli na podstawie ustawy o rehabilitacji, kontrola przeprowadzana jest w siedzibie podmiotu kontrolowanego lub w miejscu prowadzenia działalności. Z uzyskanych danych wynikało, że działalność jest prowadzona pod adresem na ul. [...] w W. Okazało się, że pod ww. adresem prowadzona jest inwestycja budowlana a pracownicy biura sprzedaży developera jak również gospodarz sąsiedniego domu nie mieli na temat spółki żadnych informacji.

12 września 2011 r., 30 listopada 2011 r. oraz 29 lutego 2012 r. PFRON skierował pisma do pełnomocnika strony, w których wskazał, iż z uwagi na trudności w wyliczeniu kwoty należnego dofinansowania spowodowane brakiem możliwości przeprowadzenia kontroli, mającej na celu ustalenie stanu faktycznego i prawnego w zakresie spełniania przez spółkę warunków do otrzymania miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. wyznacza nowy termin załatwienia sprawy odpowiednio na dzień 30 listopada 2011 r., 29 lutego 2012 r. oraz 31 maja 2012 r.

31 maja 2012 r. oraz 31 sierpnia 2012 r. PFRON poinformował pełnomocnika strony o tym, że ze względu na analizę opinii biegłego z zakresu księgowości i finansów z dnia 15 lutego 2012 r. sporządzonej do sprawy prowadzonej pod sygnaturą akt: [...] przez Prokuraturę Okręgową w W. oraz dokumentacji zgromadzonej w postępowaniu, na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. wyznacza nowy termin załatwienia sprawy odpowiednio do dnia 31 sierpnia 2012 r. oraz 31 października 2012 r.

30 sierpnia 2012 r. w związku z zażaleniem pełnomocnika strony na przewlekłe prowadzenie postępowania z dnia 20 sierpnia 2012 r. organ II instancji skierował do PFRON prośbę o odniesienie się do przedstawionych w zażaleniu zarzutów.

10 września 2012 r. PFRON poinformował organ odwoławczy o konieczności dokładnej analizy opinii biegłego z zakresu księgowości i finansów, zapewniając, że działania PFRON zmierzają do ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ I instancji, wskazał jednocześnie, że w każdym z etapów postępowania informował pełnomocnika strony o poczynionych ustaleniach w sprawie oraz o złożoności postępowania w tym zakresie.

Postanowieniem z dnia [...] września 2012 r., znak [...], Minister Pracy i Polityki Społecznej uznał zażalenie strony za bezzasadne uznając argumentację PFRON.

8 listopada 2012 r. PFRON przesłał pismo do strony wzywając o przesłanie dokumentów potwierdzających wypłatę wynagrodzenia celem uzgodnienia salda zgodnie z zaleceniem organu II instancji. Z pisma procesowego z dnia 22 listopada 2013 r. wynika, że strona nie przesłała odpowiedzi. W związku z potrzebą przeanalizowania dokumentów strony, które ewentualnie zostaną przesłane wyznaczono nowy termin na zakończenie sprawy do dnia 30 grudnia 2012 r.

Skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłość Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w związku z niewypłaceniem stronie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres marzec - kwiecień 2005 r. Skarżąca wniosła o zobowiązanie Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych do ustalenia salda i wypłaty wnioskowanego dofinansowania, stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie od Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych zwrotu kosztów postępowania.

Wyrokiem w sprawie o sygn. akt V SAB/Wa 37/12 z dnia 21 lutego 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał PFRON do ustalenie salda i wypłaty dofinansowania za miesiące marzec i kwiecień 2005 r. na rzecz B. Sp. z o.o. w W., oddalił skargę w pozostałym zakresie, rozstrzygnął o kosztach postępowania sądowego.

26 września 2012 r. Prokuratura Okręgowa w W. postanowieniem w sprawie [...] umorzyła postępowanie z uwagi na ustanie karalności postępowanie co do 10 zachowań kwalifikowanych jako przestępstwa penalizowane w ustawie o rachunkowości oraz kodeksie karnym skarbowym. Co do zachowania kwalifikowanego z art. 286 § 1 k.k. w zw. z art. 294 § 1 k.k. w zb. z art. 297 § 1 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k. (wyłudzenie świadczeń stanowiących mienie znacznej wartości na szkodę PFRON) postępowanie umorzono z uwagi na brak znamion czynu zabronionego (brak zamiaru bezpośredniego w działaniu sprawcy), do odrębnego postępowania wyłączono postępowanie dotyczące podrobienia dokumentów pracowników skarżącej, kwalifikowane z art. 270 § 1 k.k.

W toku prowadzonego postępowania pracownicy PFRON dokonali szczegółowej analizy dokumentów skarżącej udostępnionych przez Prokuraturę.

Po przeprowadzeniu kolejnych czynności postępowania, Prezes Zarządu PFRON decyzją z [...] września 2013 r. znak: [...] odmówił po raz kolejny wypłaty żądanego przez skarżącą dofinansowania.

Wskazał, iż w dniach od 25 października do 16 listopada oraz od 19 listopada do 14 grudnia 2012 r. pracownicy Funduszu dokonali wglądu w dokumentację kadrową oraz finansowo - księgową strony zabezpieczoną przez Prokuraturę Okręgową w W. Czynności weryfikujące objęły akta osobowe 237 pracowników będących osobami niepełnosprawnymi, w tym również listy płac 171 zatrudnionych pracowników niepełnosprawnych za okres od lutego do kwietnia 2005 r. W udostępnionej dokumentacji brakowało list płac m.in. za kwiecień 2005 r., natomiast pomimo braku części list płac w dokumentacji znajdowały się potwierdzenia wypłaty wynagrodzenia. W wyniku dokonanych ustaleń stwierdzono, iż pracodawca nie posiadał orzeczeń o stopniu niepełnosprawności 4 pracowników, co do których wystąpił o wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń za okres marzec 2005 r. oraz 3 pracowników, co do których wystąpił o wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń za okres kwiecień 2005 r. Ponadto organ pierwszej instancji ustalił, iż strona wystąpiła o wypłatę dofinansowania za okres marzec 2005 r. dla 76 pracowników wskazując, iż posiadają oni schorzenie szczególne oraz 76 pracowników za okres kwiecień 2005 r., nie będąc w posiadaniu zaświadczeń lekarskich dokumentujących te schorzenia. Wskazał także, że za marzec 2005 r. strona wystąpiła o dofinansowanie do wynagrodzeń 4 pracowników, którzy nie figurowali w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych jako osoby zatrudnione. Podobnie rzecz miała się z 4 osobami, o dofinansowanie do wynagrodzeń których skarżąca wystąpiła za okres kwiecień 2005 r.

Opierając się na uzyskanym z Prokuratury materiale dowodowym dotyczącym prowadzonej przez skarżącą dokumentacji kadrowej oraz finansowo - księgowej, którą organ I instancji uznał za kompletną i całkowitą, Fundusz ustalił wysokość dofinansowania dla pracodawcy w kwocie 486.370,98 zł. Informacja o saldzie przysługującego dofinansowania została pracodawcy przesłana w piśmie z 30 kwietnia 2013 r. i nie została w przez stronę potwierdzona. Kwota dofinansowania wskazana przez organ znacząco odbiegała od kwoty wyliczonej przez pracodawcę, który wnioskował o wypłatę kwoty 630.392,20 zł.

Tym samym wciąż nie doszło do uzgodnienia sald, co zdaniem Prezesa Zarządu PFRON uniemożliwiło wypłatę dofinansowania.

W odwołaniu od tej decyzji skarżąca zarzuciła rozstrzygnięciu naruszenie:

1. art. 26c ust. 4a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r., Nr 127, poz. 721 – t.j.) poprzez odmowę wypłaty całego dofinansowania, choć uzgodniono zasadność wypłaty bezspornej części dofinansowania;

2. art. 26a ust. 1 ustawy o rehabilitacji poprzez odmówienie pracodawcy wypłaty dofinansowania mimo spełnienia warunków zakreślonych w przepisach i braku istnienia przesłanek negatywnych, co było przedmiotem badania i rozstrzygnięcia w ostatecznej decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej;

3. art. 16 k.p.a. poprzez orzeczenie o odmowie wypłaty dofinansowania, podczas gdy w obrocie prawnym znajduje się ostateczna decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej orzekająca o wypłacie należnego dofinansowania;

4. art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez poczynienie niekompletnych i nieprawidłowych ustaleń odnośnie istnienia zaświadczeń o schorzeniach szczególnych;

5. art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez dowolne uznanie, że lekarz opieki zakładowej, który podpisywał listy pracowników ze schorzeniami szczególnymi nie był specjalistą upoważnionym do wydawania zaświadczeń.

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Prezesa Zarządu PFRON i rozstrzygnięcie co do istoty, poprzez orzeczenia o wypłacie dofinansowania za okres marzec – kwiecień 2005 r. we wnioskowanej kwocie.

Obecnie kontrolowaną decyzją z [...] maja 2014r. nr [...] Minister Pracy i Polityki Społecznej uchylił w całości decyzję Prezesa Zarządu PFRON z [...] września 2013 r. i nakazał ponowne rozpatrzenie sprawy.

Na wstępie zauważył, że decyzja Prezesa Zarządu PFRON została wydana w wykonaniu decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] października 2010 r. znak: [...], w której organ odwoławczy zobowiązał organ I instancji do przeprowadzenia postępowania mającego na celu ustalenie prawidłowej kwoty należnego dofinansowania i po uzgodnieniu salda wypłacenia go stronie.

Wskazał, że kwestię wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń do pracowników niepełnosprawnych za miesiące ujęte w zaskarżonej decyzji regulowały w tym okresie: ustawa o rehabilitacji oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 30 grudnia 2003 r. w sprawie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 232, poz. 2330, ze zm.).

Według ówcześnie obowiązujących regulacji, w myśl art. 26c ust. 1 ustawy o rehabilitacji (...) pracodawca, o którym mowa w art. 26a, składał Funduszowi:

1. miesięczne informacje o wynagrodzeniach, zatrudnieniu i stopniach niepełnosprawności pracowników niepełnosprawnych, z uwzględnieniem pracowników, u których stwierdzono chorobę psychiczną, upośledzenie umysłowe lub epilepsję oraz pracowników niewidomych - w terminie do 20 dnia miesiąca następującego po miesiącu, którego informacja dotyczy,

2. wniosek o wypłatę miesięcznego dofinansowania za dwa miesiące - w terminie do 20 dnia miesiąca następującego po miesiącach, których wniosek dotyczy, przez transmisję danych w formie dokumentu elektronicznego, z zastrzeżeniem ust. 2, oraz pobiera drogą elektroniczną potwierdzenie wysłanej informacji lub wniosku.

W myśl ust. 3 wspomnianego powyżej art. Fundusz w terminie 7 dni od dnia przekazania przez pracodawcę wniosku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, przekazuje informacje o saldzie przysługującego dofinansowania do wynagrodzenia jednak w przypadku nieuzgodnienia salda w terminie do końca miesiąca następującego po miesiącu złożenia wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania, Fundusz wydaje decyzję o odmowie wypłaty tego dofinansowania (ust. 4a).

Doprecyzowanie regulacji kwestii dofinansowania stanowi rozporządzenie z 30 grudnia 2003 r. gdzie w § 2 pkt 1 wskazano, iż Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, zwany dalej "Funduszem", przekazuje pracodawcy kwoty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, zwanego dalej "dofinansowaniem", ustalone na podstawie danych dotyczących wynagrodzeń, zatrudnienia i stopni niepełnosprawności pracowników niepełnosprawnych przedstawionych przez pracodawcę w informacji o wynagrodzeniach, zatrudnieniu i stopniach niepełnosprawności pracowników niepełnosprawnych (INF-D), zwanej dalej "informacją", której wzór jest określony w załączniku nr 1 do rozporządzenia.

Wskazał, że z uwagi zaś na brak ustalenia salda w terminie, o którym mowa w przepisie art. 26c ust. 4a ustawy o rehabilitacji (...) organ I instancji zobligowany był odmówić wypłaty dofinansowania za wnioskowany przez stronę okres w kwocie wnioskowanej przez pracodawcę. Powyższe nie uzasadniało jednak odmowy wypłaty dofinansowania w kwocie, w której według ustaleń Funduszu dofinansowanie takie przysługiwało. Zgodził się z twierdzeniem strony, że w odniesieniu do kwoty wskazanej przez Fundusz brak jest sporu pomiędzy organem a pracodawcą. Stwierdził jednoznacznie, że zarówno w ocenie organu jak i strony kwota dofinansowania ustalona przez Fundusz w wysokości 486.370,98 zł jest pracodawcy należna. Wobec tego uznał, że Fundusz naruszył art. 26c ust. 4a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w zw. z art. 6 i 8 k.p.a.

Wyjaśnił, że wyrażona w art. 7 kpa zasada prawdy obiektywnej oznacza dla organu administracji publicznej obowiązek ustalenia stanu faktycznego zgodnie ze stanem rzeczywistym. Zasadę tę realizuje szereg przepisów o postępowaniu dowodowym, spośród których zasadnicze znaczenie ma art. 77 § 1 k.p.a. nakładający na organ powinność zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Powyższe obowiązki nałożone zostały nie tylko na organ rozstrzygający w pierwszej instancji, ale również na organ odwoławczy. W tym celu organ odwoławczy wezwał stronę pismem z dnia [...] marca 2014 r. znak: [...] (doręczonym w dniu 24 marca 2014 r.) do nadesłania, w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma, kopii orzeczeń potwierdzających niepełnosprawność pracowników niepełnosprawnych ważnych w okresie ubiegania się o dofinansowanie za miesiące marzec - kwiecień 2005 r. wymienionych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji na str. 7; kopii dowodów potwierdzających wystąpienie schorzeń szczególnych u pracowników wymienionych na str. 8 - 14 uzasadnienia, jak również na str. 7 w tabeli nr 2 oraz kopii dowodów dotyczących następujących pracowników niepełnosprawnych: Pani R. O., Pana J. K., Pana W. R., Pana M. R., Pana A. J. i Pani J. Ż. potwierdzających ich zatrudnienie w okresie marzec - kwiecień 2005 r. (tj. umów o pracę, świadectw pracy), wypłatę wynagrodzeń wskazanym pracownikom, opłacenie składek na ubezpieczenia społeczne (deklaracji składanych do ZUS oraz przelewów) oraz odprowadzenie zaliczek na podatek dochodowy od wypłaconych wynagrodzeń. Strona w odpowiedzi na to pismo nadesłała: kopię dokumentów kadrowych Pana J. K., Pana W. R., Pana M. R., Pana A. J., Pani J. Ż., kopię orzeczenia o niepełnosprawności i umowy o pracę Pani R. O., kopię orzeczeń i dokumentów potwierdzających zatrudnienie Pani J. O., kopii dowodów potwierdzających schorzenia szczególne za miesiące marzec oraz kwiecień 2005 r. podpisane przez lekarza specjalistę; wyciąg z danych otrzymanych z ZUS w formie elektronicznej i pismo do ZUS oraz kopię protokołu odbioru dokumentów z Komendy Głównej Policji i kopię protokołów zapakowania pudełek nr 1, nr 2, nr 3 i nr 15 przez KGP. Ponadto strona poinformowała, że w dokumentacji otrzymanej z archiwum KGP nie odnalazła na dzień dzisiejszy zaświadczeń o schorzeniach szczególnych, na które cierpieli: A. K., P. C., M. Ś., W. C., A. T., M. K., M. N., M. Dż., I. S., B. Ł. Strona nie odnalazła również stosownych dokumentów M. J., Z. Sz. W piśmie strona podniosła również, iż wszystkie załączone do pisma dokumenty były dotychczas w posiadaniu organów ścigania w związku z prowadzonym postępowaniami przygotowawczymi. Ponadto zarzuciła PFRON wprowadzenie jej, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz Ministra Pracy i Polityki Społecznej w błąd, gdyż utrzymywał, iż taka dokumentacja nie istnieje w dokumentach zabezpieczonych przez organy ścigania. W związku tym Minister zgodził się ze stroną, że Fundusz naruszył również art. 77 § 1 i 80 k.p.a., gdyż w sposób nienależyty zebrał w sprawie materiał dowodowy niezbędny do prawidłowego określenia stanu faktycznego, w sytuacji, w której jak twierdzi strona, nadesłane przez nią na etapie postępowania przed organem odwoławczym dokumenty były zabezpieczone przez organy ścigania, a PFRON miał wgląd w tą dokumentację.

Minister wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji powinien rozpatrzyć cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym nadesłany na etapie postępowania przed organem drugiej instancji, ponownie ustalić saldo przysługującego dofinansowania do wynagrodzeń za miesiące marzec - kwiecień 2005 r. i dokonać wypłaty dofinansowania ustalonego tym saldem po zbadaniu, czy strona spełnia wszystkie przesłanki określone przepisami ustawy o rehabilitacji do otrzymania dofinansowania.

Odnosząc się do wniosku strony o uchylenie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji i orzeczenie o wypłacie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres marzec - kwiecień 2005 r. Minister wyjaśnił, iż w sprawie zaszły przesłanki do wydania kolejnej decyzji kasacyjnej, gdyż doszło w niej do naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 1076/13, który stwierdził, że dla uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana nie wystarczy samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada jej podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony. Wskazał, że nadesłane przez stronę na etapie postępowania odwoławczego dowody nie były wcześniej rozpatrywane przez organ pierwszej instancji. Wyjaśnił także, że to Prezes Zarządu PFRON jest dysponentem środków Funduszu a nie Minister Pracy i Polityki Społecznej. Posiada on również instrumenty niezbędne do ustalenia wysokości przysługującego stronie dofinansowania jak również dostęp do ewidencji zatrudnionych osób niepełnosprawnych niezbędnej do zbadania jednej z przesłanek określonych w art. 26a ust. 1 ustawy o rehabilitacji (...) warunkujących wypłatę dofinansowania tj., że dofinansowanie przysługuje na osoby niepełnosprawne figurujące w tej ewidencji. Tymi instrumentami nie dysponuje Minister Pracy i Polityki Społecznej.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2014 r. pełnomocnik B. Sp. z o. o. z siedzibą w W. na podstawie art. 50 w zw. z art. 52 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i o zasądzenie od Ministra Pracy i Polityki Społecznej zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Decyzji Ministra zarzucono naruszenie:

• art. 138 § 1 pkt 2 i art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 66 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2011r., Nr 127, poz. 721 ze zm.) poprzez wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej zamiast decyzji reformatoryjnej w sytuacji, w której rozstrzygnięcie w sprawie nie wymaga wcale uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części;

• art. 107 § 1 i 3 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 66 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2011r., Nr 127, poz. 721 ze zm.) poprzez brak wykazania, iż rozstrzygnięcie w sprawie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części, a więc że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd ocenia, czy orzeczenie organu jest zgodne z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kwestię wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń do pracowników niepełnosprawnych za miesiące ujęte w zaskarżonej decyzji regulowały w tym okresie: ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2011 r., Nr 127, poz. 721 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 30 grudnia 2003 r. w sprawie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 232, poz. 2330, ze zm.).

Według ówcześnie obowiązujących regulacji, w myśl art. 26c ust. 1 ustawy o rehabilitacji (...) pracodawca, o którym mowa w art. 26a, składał Funduszowi:

1. miesięczne informacje o wynagrodzeniach, zatrudnieniu i stopniach niepełnosprawności pracowników niepełnosprawnych, z uwzględnieniem pracowników, u których stwierdzono chorobę psychiczną, upośledzenie umysłowe lub epilepsję oraz pracowników niewidomych - w terminie do 20 dnia miesiąca następującego po miesiącu, którego informacja dotyczy,

2. wniosek o wypłatę miesięcznego dofinansowania za dwa miesiące - w terminie do 20 dnia miesiąca następującego po miesiącach, których wniosek dotyczy, przez transmisję danych w formie dokumentu elektronicznego, z zastrzeżeniem ust. 2, oraz pobiera drogą elektroniczną potwierdzenie wysłanej informacji lub wniosku.

W myśl ust. 3 wspomnianego powyżej art. Fundusz w terminie 7 dni od dnia przekazania przez pracodawcę wniosku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, przekazuje informacje o saldzie przysługującego dofinansowania do wynagrodzenia jednak w przypadku nieuzgodnienia salda w terminie do końca miesiąca następującego po miesiącu złożenia wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania, Fundusz wydaje decyzję o odmowie wypłaty tego dofinansowania (ust. 4a).

Art. 66 ustawy o rehabilitacji w kwestiach w niej nieunormowanych odsyłał m. in. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) – dalej: k.p.a. Stąd dla rozstrzygania w sprawie znaczenie mają także unormowania tego kodeksu, w szczególności art. 136 i art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a.

W zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2014r. Minister uznał zarzuty strony dotyczące obowiązku wypłaty przez PFRON bezspornej części dofinansowania w kwocie 486.370,98 zł. Dotychczasowy przebieg przedmiotowego postępowania uzasadnia przy tym przekonanie, iż kolejne rozstrzygnięcie kasatoryjne organu odwoławczego może nie przyczynić się do wydania przez Prezesa Zarządu PFRON orzeczenia o wysokości należnego dofinansowania i jego fizycznej wypłaty. Sama skarżąca zauważa przy tym, że załatwienie sprawy nie wymaga już gromadzenia istotnego materiału dowodowego i wyjaśniania sprawy, a jedynie oceny dowodów już zgromadzonych.

Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, formułując zalecenia wobec organu I instancji wskazał przy tym, że sprawa nie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub znacznej części, a jedynie tego, by organ I instancji ponownie rozpatrzył cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym nadesłany na etapie postępowania przed Ministrem.

Tymczasem podstawą wydania decyzji kasatoryjnej nie może być jedynie konieczność oceny kompletnego lub niemal kompletnego materiału dowodowego, jak to ma miejsce na obecnym etapie spornego postępowania. Należy uznać, że w realiach rozpoznawanej sprawy zaszły przesłanki do wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia o charakterze reformatoryjnym. Dzieje się tak, ponieważ w sprawie – jak utrzymuje także skarżąca - nie jest już potrzebne prowadzenie rozbudowanego postępowania dowodowego.

Zgodnie z art. 138 § 1 i 2 k.p.a. podstawową formą rozstrzygnięć organu odwoławczego powinny być rozstrzygnięcia reformatoryjne, orzekające co do istoty sprawy. Organ odwoławczy może uchylić w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, jedynie w sytuacji, w której decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W rozpoznawanej sprawie z sytuacją taką nie mamy do czynienia. Dalszego wyjaśnienia nie wymagają nie tylko żadne istotne kwestie, ale w ogóle etap wyjaśnień, a więc postępowania dowodowego, został co do zasady zakończony.

Zgodzić należy się przy tym ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który w wyroku II SA/Wr 408/13 z 10 grudnia 2013 r. wskazał, że organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej, ale jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch przesłanek. Organ ten musi przede wszystkim w sposób niewątpliwy stwierdzić, iż działanie organu pierwszej instancji było wadliwe, bo naruszające przepisy procesowe. Nadto, organ ten winien ustalić, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Kontrolowana obecnie decyzja jest tym bardziej wadliwa, że organ odwoławczy sam zdecydował się skorzystać z uprawnień, które wynikają z art. 136 k.p.a. i przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, wzywając skarżącą pismem z dnia 18 marca 2014r. do przedłożenia określonych dokumentów, które to wezwanie zostało przez stronę w znaczącej części wykonane. Strona – jak aktualnie utrzymuje - nie dysponuje już żadnymi dodatkowymi dokumentami, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia istotnych elementów sprawy.

Sąd przy tym w pełni akceptuje wyrażony w wyroku VIII SA/Wa 1136/13 WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2014r. pogląd, zgodnie z którym organ odwoławczy wybierając odstępstwo od zasady wydania decyzji merytorycznej przewidzianej w art. 138 § 1 k.p.a. musi się kierować nie tylko stwierdzeniem istnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a., ale też wyjaśnić, dlaczego na tle stanu konkretnej sprawy nie było zasadne rozstrzygnięcie merytoryczne (na podstawie art. 138 § 1 k.p.a.) przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego i wynikających chociażby z art. 136 k.p.a. możliwości uzupełnienia tego materiału. Judykat ten należy także przywołać w związku z argumentacją Ministra o konieczności zachowania zasady dwuinstancyjności. We wskazanym rozstrzygnięciu wyrażono aprobowany przez sąd obecnie rozstrzygający sprawę pogląd, zgodnie z którym organ odwoławczy podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. powinien brać pod uwagę nie tylko zasadę dwuinstancyjności, ale i inne przepisy, a zwłaszcza podstawowe zasady wynikające z przepisów k.p.a., jak chociażby: wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, ustaloną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania, czy wreszcie określoną w art. 139 k.p.a. zasadę reformationis in peius zakazującą (poza przypadkiem rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego) wydawania przez organ odwoławczy decyzji na niekorzyść odwołującego się. Brak jest przesłanek ku temu, by zasadę dwuinstancyjności postępowania czynić pierwszorzędną wśród tych innych zasad.

Należy zatem uznać, iż organ odwoławczy nie ma wcale swobody w wyborze rodzaju rozstrzygnięcia i powinien był w niniejszej sprawie orzec co do istoty. Każde inne rozstrzygnięcie, a więc także kolejną decyzję kasatoryjną, uznać należy za wadliwą. Z dotychczasowego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że obowiązkiem organu II instancji jest ponowne merytoryczne załatwienie sprawy, a nie tylko kontrola zaskarżonej decyzji oraz, że możliwość uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej odwołaniem decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji stanowi odstępstwo od zasady szybkiego i wnikliwego rozpatrzenia sprawy, co do jej istoty przez organy obu instancji i może być stosowana jedynie wyjątkowo (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 marca 2014r. III SA/Wa 2787/13).

Odnosząc się do argumentu, iż to Prezes Zarządu PFRON jest dysponentem środków Funduszu a nie Minister Pracy i Polityki Społecznej, wskazać należy, że skarżąca nie domaga się od Ministra dokonania faktycznej wypłaty zaległego dofinansowania, a jedynie orzeczenia o istnieniu prawa do jego otrzymania, które to orzeczenie będzie podstawą dokonania przez PFRON stosownych czynności technicznych zmierzających do przekazania środków pieniężnych.

Sądowi orzekającemu znane jest przy tym stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku II GSK 328/12 z dnia 8 maja 2013 r., zgodnie z którym orzekający jako organ odwoławczy minister nie jest uprawniony do obliczenia dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego oraz do wypłaty miesięcznego dofinansowania i nie posiada ku temu żadnych instrumentów prawnych, rozstrzygając sprawę w trybie odwoławczym minister nie posiada uprawnień Prezesa Państwowego Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych.

Wskazane orzeczenie zapadło jednak w innym stanie faktycznym i prawnym niż te, które mają miejsce w sprawie obecnie rozpoznawanej. W realiach niniejszej sprawy do jej merytorycznego załatwienia wcale nie jest potrzebny dostęp do nadzwyczajnych instrumentów i ewidencji. Zastosowana przez PFRON konstrukcja informacji o saldzie z dnia [...] kwietnia 2013 r. oraz decyzji odmawiającej wypłaty z dnia [...] września 2013 r., a przede wszystkim tabelaryczne zestawienie poszczególnych pracowników ze wskazaniem kwot wnioskowanych, należnych i różnicy, pozwala, po weryfikacji i ocenie zasadności powodów, dla których Fundusz odmówił w konkretnym przypadku wypłaty dofinansowania w całości lub części, w sposób dość prosty i szybki wyliczyć kwotę należnego dofinansowania.

Przykładowo, jeżeli skarżący uzupełnił brakujące orzeczenie o stopniu niepełnosprawności konkretnego pracownika i zostanie ono uznane za prawidłowe, to wystarczy kwotę należnego bezspornie dofinansowania (486.370,98 zł) powiększyć o odpowiednią kwotę wnioskowaną przez pracodawcę, a zakwestionowaną przez PFRON, która wskazana została w tabelach na str. 7 decyzji Funduszu. Jeżeli zaś Minister uzna, że skarżący, przedkładając dokumenty na etapie postępowania odwoławczego, dostatecznie wykazał listę poszczególnych pracowników ze schorzeniami szczególnymi, to wystarczy kwotę należnego bezspornie dofinansowania (486.370,98 zł) powiększyć o odpowiednią różnicę pomiędzy kwotą wnioskowaną przez pracodawcę, a zakwestionowaną przez PFRON, która wskazana została w tabelach na str. 8 - 14 decyzji Funduszu.

Z kolei jeśli Minister uzna, iż kwestia figurowania pracownika w ewidencji ZUS nie ma w ogóle wpływu na prawo do dofinansowania, albo przyjmie, że przedkładając dokumenty na etapie postępowania odwoławczego, skarżący dostatecznie wykazał fakt zatrudnienia określonego pracownika, to wystarczy kwotę należnego bezspornie dofinansowania (486.370,98 zł) powiększyć o odpowiednią kwotę wnioskowaną przez pracodawcę, a zakwestionowaną przez PFRON, która wskazana została w tabelach na str. 14 i 15 decyzji Funduszu. Jeśli uzna, że osoba, która w ewidencji ZUS w spornym okresie nie figurowała jako pracownik, dofinansowanie w tej części nie zostanie doliczone do bezspornego.

Jak z tego wynika, wyliczenie kwoty należnego dofinansowania, choćby miała to być kwota znacząco inna od wnioskowanej przez skarżącą, jest w świetle zebranego materiału dowodowego zabiegiem dość prostym matematycznie i technicznie i nie wymaga dostępu do nadzwyczajnych instrumentów lub ewidencji.

O ile dostęp do takich ewidencji zostanie uznany za niezbędny, a Minister i podległe mu służby rzeczywiście nie będą nim dysponować, możliwe będzie skorzystanie z możliwości jakie daje art. 136 k.p.a. Stanowi, że organ odwoławczy może nie tylko przeprowadzić – na żądanie strony lub z urzędu – dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, ale – co istotne – także zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.