Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 1084/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 3 i 3 a
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzat Gorzeń Sędzia NSA Elżbieta Rischka Protokolant Sekretarz sądowy Dorota Kotlarek po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 9 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 6 sierpnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 6 sierpnia 2012 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu wniosku J. O. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał

w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G. z dnia 11 maja 2012 r. odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

J. O. wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G. z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.

W uzasadnieniu wnioskodawczyni podała, że w okresie, kiedy prowadziła działalność gospodarczą obroty w sklepie zmniejszały się bardzo szybko, był to okres powstawania nowych supermarketów i ubożenia społeczeństwa. Podała również, że

w ostatnim okresie prowadzenia działalności pracowała sama, zaś postępująca choroba (zwyrodnienie stawów) i brak środków na leczenie, spowodowały, że była zmuszona zamknąć sklep. Została bez środków do życia i nie mogła otrzymać jakiejkolwiek pracy.

J. O. podała, że w 2005 r. przeniosła się do miejscowości B., nie posiada własnego mieszkania, oszczędności ani dóbr materialnych. Jest zameldowana na zasadzie użyczenia jednego pokoju, gdyż została bez środków do życia. Podała, że jej mąż założył drugą rodzinę i zostawił ją z długami, które była zmuszona częściowo spłacać dłużnikom. W 2005 r. owdowiała.

Wnioskodawczyni podała, że jej stan zdrowia jest fatalny. Starała się o wcześniejszą emeryturę, ale z powodu braku wymaganej ilości lat składkowych otrzymała decyzję odmowną. W 2008 r. ubiegała się o rentę, lecz trzykrotnie lekarz orzecznik stwierdzał, że jest tylko częściowo niezdolna do pracy. Z ośrodka pomocy społecznej otrzymała zasiłek dla osób bez środków do życia w kwocie 228 zł, zaś w 2010 r. otrzymała dodatek zdrowotny i na chwilę składania wniosku pobiera 444 zł świadczenia.

J. O. podała również, że ma zaplanowane operacje wymiany stawu kolanowego (w 2013 r. i w 2014 r.), chodzi o lasce, gdyż ma przykurcze kolana lewego

i kuleje. Leczy się neurologicznie w G. i możliwe, że czeka ją operacja kręgosłupa. W związku z pogarszającym się stanem zdrowia nie posiada środków nawet na dojazd do szpitala i rehabilitację, gdyż za 444 zł musi się utrzymać. Nie jest w stanie wykupić wszystkich leków, kupuje jedynie przeciwbólowe, gdyż bez nich nie jest w stanie się poruszać.

Decyzją z dnia 11 maja 2012 r. ZUS Oddział w G.:

1. na podstawie art. 83 ust 1 pkt 3, art. 28 ust. 1–3 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) – dalej jako "u.s.u.s.", oraz art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.) – dalej jako "ustawa zmieniająca", odmówił J. O. umorzenia należności z tytułu składek za okresy: od stycznia 2000 r. do września 2001 r. oraz od kwietnia 2002 r. do sierpnia 2002 r. na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych w kwocie należności głównej 12.173,03 zł; na ubezpieczenie zdrowotne

w kwocie należności głównej 2.307,89 zł; na Fundusz Pracy w kwocie należności głównej 858,75 zł oraz odsetek od całości zadłużenia liczonych do dnia 8 marca 2012 r. w kwocie 31.096 zł,

2. na podstawie art. 28 ust 3a u.s.u.s. odmówił J. O. umorzenia należności

z tytułu składek za okresy: od stycznia 2000 r. do września 2001 r. oraz od kwietnia 2002 r. do sierpnia 2002 r. na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych w kwocie należności głównej 10.445,72 zł; na ubezpieczenie zdrowotne w kwocie należności głównej 2.307,89 zł; na Fundusz Pracy w kwocie należności głównej 749,65 zł oraz odsetek liczonych do dnia 8 marca 2012 r. w kwocie 22.939 zł.

W uzasadnieniu organ administracji podał, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, przy czym całkowita nieściągalność należności zachodzi w przypadkach enumeratywnie wyliczonych w art. 28 ust. 3 pkt 1–6 u.s.u.s.

Na podstawie dokumentacji przedłożonej przez wnioskodawczynię organ administracji stwierdził, że zobowiązana posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności, jednak może podjąć pracę w warunkach chronionych w celu poprawy sytuacji finansowej. Ponadto zobowiązana utrzymuje się z zasiłku wypłacanego przez ośrodek pomocy społecznej.

Biorąc powyższe pod uwagę organ administracji stwierdził, że w sprawie brak jest podstaw do umorzenia należności zarówno na podstawie art. 28 u.s.u.s., jak i na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej

z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) – dalej jako "rozporządzenie z 31 lipca 2003 r."

Organ wskazał, że rozstrzygnięcie, czy w konkretnej sprawie zachodzą okoliczności przemawiające za umorzeniem należności, jest uzależnione od udowodnienia przez zobowiązaną, że ze względu na jej sytuację materialną i rodzinną uregulowanie zaległości spowodowałoby dla niej zbyt ciężkie skutki. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie brak jest możliwości jednoznacznego stwierdzenia, że uregulowanie w późniejszym terminie należności wobec ZUS spowoduje ubóstwo zobowiązanej, zagrażające jej dalszej egzystencji, wynikające z niezapewnienia minimum socjalnego oraz pozbawi płatnika możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych.

Organ administracji zaakcentował, że umorzenie należności z tytułu składek ma charakter stricte wyjątkowy i w świetle stanu taktycznego przedmiotowej sprawy umorzenie należności byłoby nieuzasadnionym uprzywilejowaniem wobec innych płatników, którzy często borykają się z jeszcze większymi trudnościami, spłacając jednak zadłużenie. Takie postępowanie naruszyłoby zasadę równości wobec prawa.

Pismem z dnia 6 czerwca 2012 r. J. O. wystąpiła do Prezesa ZUS

z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W uzasadnieniu zobowiązana zarzuciła, że organ bez należytego uzasadnienia stwierdził, iż nie wykazała ona przesłanki określonej tak w przepisie § 3 ust. 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r., pozwalającego organowi umorzyć należności z tytułu składek w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, jak również w przypadkach określonych w przepisach art. 28 ust. 3 i 3a u.s.u.s., określających przypadki, kiedy umorzenie należności jest możliwe.

Zdaniem J. O. ustalenie przez organ jej sytuacji zdrowotnej i materialnej,

a w szczególności stwierdzenie, że posiada ona umiarkowany stopień niepełnosprawności, jednakże może podjąć pracę w warunkach chronionych w celu poprawy sytuacji finansowej oraz że utrzymuje się obecnie z zasiłku wypłacanego przez ośrodek pomocy społecznej, jest wystarczające do prawidłowego określenia jej sytuacji i wyciągnięcia z tak ustalonej sytuacji racjonalnych wniosków w zakresie możliwości spłaty zobowiązań. W ocenie zobowiązanej posiadana przez organ wiedza jest na tyle szeroka, że brak było konieczności dodatkowego dokumentowania jej sytuacji rodzinnej i finansowej, w sytuacji gdyby nie znajdowały zastosowania przesłanki umorzenia określone w przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. W niniejszej sprawie powinna zostać zastosowana przesłanka określona

w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. (całkowita nieściągalność zachodzi w sytuacji, gdy jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne).

J. O. podniosła, że bezduszność organu orzekającego jest na tyle daleko idąca, że w sytuacji posiadania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności i utrzymywania się z zasiłku (przyznanego na czas określony) ośrodka pomocy społecznej, organ stwierdza, iż zobowiązana może podjąć pracę w warunkach pracy chronionej. Wskazała, że nawet zarabiając na pełnym etacie kwotę minimalnego wynagrodzenia, spłata należności wobec ZUS, przy przeznaczeniu całości zarobków netto, trwałaby ponad 4 lata. Jeśli uwzględnić wiek zobowiązanej i jej stan zdrowia takie stwierdzenie organu jest wysoce nieetyczne i podważa zaufanie do organów państwa, które powinny się kierować zasadą solidaryzmu społecznego.

Zdaniem zobowiązanej przedstawione przez nią argumenty powinny również stanowić podstawę umorzenia zaległych składek w części, do której zastosowanie ma przepis art. 17 ustawy zmieniającej, który przewiduje możliwość umorzenia należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności w przypadku, gdy zobowiązana do ich opłacania jest osoba fizyczna niepodlegająca przepisom ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców (Dz. U. Nr 155, poz. 1287), jeżeli przemawia za tym ważny interes tej osoby. W ocenie J. O. jej ważny interes został wykazany i dotyczy uchronienia się przed zobowiązaniem, które ciążyć będzie prawdopodobnie do końca życia, gdyż brak będzie możliwości finansowych na uregulowanie tego zobowiązania.

Reasumując J. O. wskazała, że jej obecna sytuacja oraz brak pozytywnych rokowań na przyszłość wskazują jednoznacznie, że zaległości z tytułu składek są i będą w przyszłości nieściągalne, a ewentualna ich ściągalność spowoduje narażenie jej na daleko idące konsekwencje.

Po rozpoznaniu wniosku J. O. Prezes ZUS decyzją z dnia 6 sierpnia

2012 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia 11 maja 2012 r.

W uzasadnieniu organ administracji podał, że obowiązek rozliczania składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i ich terminowego przekazywania do ZUS spoczywa wyłącznie na płatniku, który decydując się na prowadzenie działalności gospodarczej obowiązany jest zapoznać się z całokształtem przepisów z tego zakresu oraz na bieżąco monitorować stan konta płatnika w ZUS. Organ podkreślił, że obowiązek terminowego opłacania składek na poszczególne fundusze istnieje bez względu na uzyskiwanie, bądź też nie, dochodu z tytułu prowadzonej pozarolniczej działalności.

Prezes ZUS zaakcentował, że zasadniczym obowiązkiem wierzyciela (tutaj ZUS), jest dogłębna analiza stanu majątkowego dłużnika oraz zbadanie, czy w sprawie zachodzi stan całkowitej nieściągalności zobowiązań, zgodnie z postanowieniami art. 28 u.s.u.s. Zdaniem organu administracji z uwagi na fakt, że w sprawie prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, nie można obecnie stwierdzić stanu całkowitej nieściągalności, co wskazuje na brak podstaw prawnych do umorzenia należności z tytułu składek za ubezpieczonych niebędących płatnikami składek na ubezpieczenia.

Następnie organ administracji przytoczył treść art. 28 u.s.u.s. stwierdzając, że

w niniejszej sprawie nie można stwierdzić aktualnie stanu całkowitej nieściągalności. Podkreślił również, że przepisom rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. podlegają wyłącznie należności składkowe na koncie osobistym zobowiązanej.

Zdaniem Prezesa ZUS wdrożone czynności egzekucyjne stanowią o niespełnieniu przesłanki całkowitej nieściągalności wierzytelności, która jest wynikającym z ustawy, bezwzględnym warunkiem ewentualnego umorzenia tzw. pracowniczych należności składkowych.

Organ administracji przyznał, że u.s.u.s. przewiduje możliwość umarzania należności, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, do czego upoważnia art. 28 ust. 3a i 3b tej ustawy i dotyczy należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. W myśl bowiem § 3 ust. 1 pkt 1–3 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy

i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1. gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2. poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodującego, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3. przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego płacenie należności.

Powyższe oznacza, że zadaniem ZUS jest określenie, czy zaistniały okoliczności uzasadniające umorzenie, o których mowa powyżej. Jednak nawet stwierdzenie zaistnienia określonych w ww. rozporządzeniu sytuacji nie obliguje ZUS do umarzania swoich należności, lecz stanowi zawsze jego uprawnienie. Biorąc pod uwagę obecną sytuację finansową zobowiązanej Prezes ZUS wskazał, że brak możliwości opłacenia składek wraz z należnościami ubocznymi musi mieć charakter całkowity i trwały, co nie zostało

w niniejszej sprawie stwierdzone.

Organ administracji zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 17 ustawy zmieniającej ZUS może umarzać należności z tytułu składek: na ubezpieczenie społeczne, na Fundusz Pracy i na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, należnych do dnia

31 grudnia 1998 r., na ubezpieczenie rentowe w części finansowanej przez płatnika składek i na ubezpieczenie wypadkowe oraz na Fundusz Pracy i na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, należnych za okres od 1 stycznia 1999 r. do 31 grudnia 2001 r., pomimo braku ich całkowitej nieściągalności w przypadku, gdy zobowiązana do ich opłacania jest osoba fizyczna niepodlegająca przepisom ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców (Dz. U. Nr 155, poz. 1287), jeżeli przemawia za tym ważny interes tej osoby.

Prezes ZUS podkreślił, że przepisy zawarte w art. 28 u.s.u.s., w rozporządzeniu

z 31 lipca 2003 r. oraz w art. 17 ustawy zmieniającej są czytelne i nie budzą na tle wykładni gramatycznej wątpliwości interpretacyjnych. Są one oparte na konstrukcji tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności składkowych przysługuje każdorazowo organowi, który w przypadku stwierdzenia okoliczności określonych w ww. przepisach, może, ale nie musi umorzyć należności z tytułu składek.

Końcowo Prezes ZUS podniósł, że ewentualne umorzenie należności z tytułu składek (należności główne i należności uboczne) ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, finansowanych przez płatnika, nie jest obecnie możliwe – bez względu na sytuację osobistą zobowiązanej, a egzekucyjne dochodzenie tych należności musi być bezwzględnie kontynuowane, co jest ustawowym obowiązkiem ZUS

W skardze na powyższą decyzję J. O. podtrzymała argumentację zaprezentowaną zarówno we wniosku o umorzenie należności składkowych, jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Skarżąca podała, że na chwilę obecną jej emerytura, po potrąceniu składek, wynosi 990,76 zł. Od tej kwoty potrącana jest należność egzekucyjna w kwocie 292,51 zł. Podała również, że w sierpniu 2012 r. otrzymała pismo z ZUS, że od października 2012 r. jej emerytura będzie wynosić 479,51 zł netto, a potrącenie realizowane będzie do całkowitej spłaty zadłużenia.

Odnosząc się do argumentacji organu, że może podjąć pracę w zakładzie pracy chronionej, J. O. wskazała, że stan zdrowia nie pozwala jej na podjęcie jakiejkolwiek prawy. Mieszka na wsi i nie jest w stanie przejść 600 metrów do przystanku PKS. Porusza się przy pomocy lasek.

Skarżąca załączyła do skargi kopie badań i skierowań, które wiążą się z operacją (wymiana kolan) oraz zaświadczenie od lekarza o przeciwwskazaniach do pracy fizycznej. J. O. ponownie wskazała, że jest niepełnosprawna w stopniu umiarkowanym, jest po badaniu kręgosłupa szyjnego i lędźwiowego, jest zapisana na wizytę do neurochirurga, po której być może czeka ją operacja lub zabieg kręgosłupa. Poza tym ma rozedmę płuc i nadciśnienie tętnicze.

J. O. podała, że w związku z beznadziejnym stanem zdrowia nie posiada środków nawet na dojazdy do szpitala i rehabilitację, gdyż za emeryturę w kwocie 479,51 zł nie jest w stanie wykupywać leków związanych z nadciśnieniem oraz przeciwbólowych, a bez nich nie jest w stanie poruszać się.

Skarżąca przedstawiła również szczegółowe wyliczenie comiesięcznych kosztów swojego utrzymania.

Organ administracji w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia

25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności

z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) – dalej jako "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Oceniając zaskarżoną decyzję organu odwoławczego stwierdzić należy, że narusza ona prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2–4.

W ust. 2 ww. artykułu przewidziano, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Wyjątek sformułowany w tym przepisie stanowi, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.

W art. 28 ust. 3b u.s.u.s. ustawodawca upoważnił ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych.

W wykonaniu powyższej delegacji ustawowej Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w dniu 31 lipca 2003 r. wydał rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), gdzie w § 3 ust. 1 postanowiono, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Należy również przywołać art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.), zgodnie z którym Zakład może umarzać należności z tytułu składek:

1) na ubezpieczenie społeczne, na Fundusz Pracy i na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, należnych do dnia 31 grudnia 1998 r.,

2) na ubezpieczenie rentowe w części finansowanej przez płatnika składek i na ubezpieczenie wypadkowe oraz na Fundusz Pracy i na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, należnych za okres od 1 stycznia 1999 r. do 31 grudnia 2001 r.

– pomimo braku ich całkowitej nieściągalności w przypadku, gdy zobowiązana do ich opłacania jest osoba fizyczna niepodlegająca przepisom ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców (Dz. U. Nr 155, poz. 1287), jeżeli przemawia za tym ważny interes tej osoby.

Użycie przez ustawodawcę w cytowanych wyżej przepisach sformułowania "może" oraz zwrotów nieostrych "w przypadkach uzasadnionych" i "ważny interes", oznacza, że mamy do czynienia z sytuacją tzw. uznania administracyjnego, która upoważnia organ administracji przy ustalonym stanie faktycznym do dokonania wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie, rozwiązań, zgodnie

z celami w ustawie określonym (Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1995, s. 270–271). W wyroku z dnia 3 listopada 2000 r. (sygn. akt III SA 8065/98, LEX nr 47102) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że uznanie administracyjne wyraża się nie w swobodzie oceny istnienia w stanie faktycznym sprawy okoliczności odpowiadających kierunkowym dyrektywom wyboru, ale w możliwości negatywnego dla podatnika rozstrzygnięcia nawet w sytuacji istnienia jego ważnego interesu. Należy jednak podkreślić, że przyznana organom administracji swoboda

w rozstrzygnięciu nie oznacza dowolności. W celu wydania prawidłowego orzeczenia

w sytuacji tzw. uznania administracyjnego organ administracji obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach sprawy wyniki tego badania.

Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej jako "k.p.a.", w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny

i słuszny interes obywateli.

W doktrynie podkreśla się, że stosowanie wynikającej z ww. artykułu zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli odnosi się nie tylko do prawa procesowego, gdyż wynikają z niej również zasady interpretacyjne dla prawa materialnego (tak: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996 s. 56). W wyroku z dnia

11 czerwca 1981 r. (sygn. akt SA 820/81, ONSA 1981/1/57) NSA przyjął, że wyrażona

w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej odnosi się w równym stopniu do zakresu

i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy. Podzielając w pełni przedstawiony pogląd wskazać należy, że art. 7 k.p.a. in fine ma zastosowanie przede wszystkim w odniesieniu do decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego. Takie stanowisko zajął m.in. NSA w wyroku z dnia 23 czerwca 1995 r. (sygn. akt SA/Wr 2744/94, LEX nr 26845) wskazując, że reguła wyrażona w art.

7 k.p.a. ma zastosowanie we wszystkich tych wypadkach, w których rozstrzygnięcie sprawy powierzone zostało tzw. uznaniu administracyjnemu, co zachodzi wówczas, gdy norma prawna nie przewiduje obowiązku określonego zachowania się organu, lecz możliwość wyboru sposobu załatwienia sprawy. W literaturze podkreśla się, że możliwość ta może i powinna zostać zdeterminowana wyważeniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (tak: A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz ZAKAMYCZE 2000, s. 139).

Należy również podkreślić, że sąd administracyjny nie jest kolejnym organem

w postępowaniu o udzielenie ulgi i nie dokonuje badania merytorycznej zasadności podjętej decyzji administracyjnej. Sąd bada natomiast, czy podjęta decyzja jest zgodna

z przepisami postępowania i czy dokonanej przez organ podatkowy ocenie występowania przesłanek zastosowania ulgi nie można przypisać cech dowolności. Kontrola legalności decyzji wydanych w ramach tzw. uznania administracyjnego jest więc ograniczona do badania prawidłowości postępowania organów, których wynikiem jest podjęcie decyzji administracyjnej.

Odnosząc przedstawione powyżej rozważania teoretyczne do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że w ramach przeprowadzonego postępowania organy administracji nie podjęły wszelkich działań mających na celu wyjaśnienie stanu faktycznego, jak również nie zebrały kompletnego materiału dowodowego potrzebnego do oceny przesłanek wynikających z art. 28 u.s.u.s., § 3 ust. 1 rozporządzenia z 31 lipca

2003 r. i art. 17 ustawy zmieniającej.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku organy administracji nie oceniły należycie sytuacji materialnej skarżącej, a na takową wpływa niewątpliwie stan jej zdrowia. Okoliczność ta jest istotna w świetle przesłanek możliwości zastosowania ulgi w postaci umorzenia należności składek.

Należy podkreślić, że przy rozpoznawaniu wniosku o umorzenie należności na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. podstawową kwestią jest ocena, czy w wyniku egzekucji zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny.

W zaskarżonej decyzji ocena taka nie została przeprowadzona. ZUS odmawiając umorzenia należności uczynił to w sposób dowolny, w oderwaniu od instytucji uznania administracyjnego przyjętej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. W decyzji z dnia 6 sierpnia 2012 r. Prezes ZUS podkreślił, że ustawowym i statutowym obowiązkiem ZUS jest realizacja przepisów u.s.u.s., w tym realizacja obowiązku płatników w zakresie terminowego opłacania składek na poszczególne fundusze. Organ administracji przyznał przy tym, że prowadzenie własnego przedsiębiorstwa nie jest sprawą łatwą, jednak przywołane

w decyzji przepisy ustawowe nakładają na ZUS obowiązek dochodzenia należności

z tytułu składek, w tym odsetek za zwłokę (s. 6 decyzji).

Jak już wyżej zasygnalizowano działanie w ramach uznania administracyjnego nakłada na organ szczególny obowiązek stosowania norm prawa materialnego łącznie

z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie rozważono możliwości uwzględnienia słusznego interesu skarżącej, dając z nieznanych powodów prymat interesowi społecznemu. Należy zaakcentować, że podjęcie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego wymaga, by interes społeczny i słuszny interes obywatela (często sprzeczne) zostały należycie wyważone. Temu celowi służy analiza sytuacji materialnej zobowiązanego i jego rodziny, uwzględniająca również stan zadłużenia i związaną z tym realność spłaty zadłużenia bez niebezpieczeństwa powstania ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny. W rozpoznawanej sprawie taka analiza nie została przeprowadzona, gdyż organy w zasadzie nie odniosły się do sytuacji bytowej skarżącej jako przesłanki umorzenia należności z tytułu składek.

Zdaniem tutejszego Sądu organy administracji pominęły kwestię możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych przez skarżącą, nie rozważając przy tym zależności pomiędzy stanem zdrowia J. O. a jej możliwościami zarobkowymi. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, skarżąca nie była w stanie bez uszczerbku dla niezbędnego utrzymania siebie opłacić zaległych zobowiązań. Okoliczność ta nie została przez organ prawidłowo ustalona i oceniona. W swoich decyzjach organy ustaliły jedynie aktualne stałe dochody skarżącej, zaniechały natomiast szczegółowego wyliczenia wszystkich bieżących kosztów jej utrzymania. Fakt, że zobowiązana do swoich pism nie dołączała dokumentów obrazujących comiesięczne koszty swojego utrzymania, nie zwalniał organu od obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Ocena wszystkich (zarówno przedłożonych przez zobowiązaną, jak i zebranych przez organ) dokumentów była niewątpliwie obowiązkiem organu wynikającym

z powinności dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Okoliczność ta była istotna

w świetle wypełnienia przesłanek możliwości zastosowania ulgi w postaci umorzenia należnych składek w oparciu o § 3 ust. 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. i art. 17 ustawy zmieniającej.

W kontekście powyższych rozważań należy zwrócić uwagę na schematyzm uzasadnienia decyzji z dnia 6 sierpnia 2012 r. Prezes ZUS przywołał jedynie, że w decyzji z dnia 11 maja 2012 r. przyznano, iż sytuacja zobowiązanej jest trudna i wskazano, że wierzyciel nie wyczerpał możliwości realizacji nałożonego obowiązku składkowego. Dalej nastąpiło przywołanie regulacji ustawowych dotyczących zasad umarzania składek, bez słowa komentarza w odniesieniu do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

Ponadto wskazanie, że możliwe jest wyegzekwowanie kwot należnych systemowi ubezpieczeń społecznych nie zostało odpowiednio uprawdopodobnione.

Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno

w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Szczególne miejsce w uzasadnieniu decyzji zajmuje wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie przez sąd, czy organ nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów. Samo przytoczenie przepisów prawnych (jak

w sprawie niniejszej) lub powołanie się na ich literalne brzmienie nie jest wystarczające.

W uzasadnieniu powinno się bowiem znaleźć ustalenie, jaka norma obowiązuje i jakie jest jej znaczenie, a więc uzasadnienie powinno zawierać interpretację przepisu w odniesieniu do określonej sprawy. W uzasadnieniu powinna zostać uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził organ stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie.

Jak już wyżej zasygnalizowano, prawodawca posługując się kryterium ocennym, niedookreślonym pozostawił Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych margines swobody

w zakresie oceny stanu faktycznego i konkluzji wynikających z tej oceny. Należy jednak

z całą stanowczością podkreślić, że pozostawienie takiej swobody uprawnionemu organowi nie oznacza w żadnej mierze dowolności w ocenie stanu faktycznego. Im bardziej bowiem niedookreślone są przesłanki podjęcia decyzji, tym bardziej szczegółowe, przekonujące i pełne musi być uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia. Organ stosujący prawo jest więc zobligowany do udowodnienia poprawności przyjętego przez siebie rozumienia danego pojęcia i przedstawienia argumentów przemawiających za przyjęciem określonego sposobu rozumowania. Ten obowiązek organu przekłada się na obowiązek dokonania przez sąd administracyjny kontrolujący decyzję administracyjną oceny poprawności rozumienia przez organ pojęcia niedookreślonego i powodów podjęcia decyzji opartej na danym rozumieniu tego pojęcia.

W zaskarżonej decyzji nie dokonano wykładni pojęć "w uzasadnionych przypadkach" oraz "ważny interes", o których stanowią odpowiednio art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i art. 17 ustawy zmieniającej. Tym samym treść uzasadnienia decyzji nie pozwala na kontrolę instancyjną tego orzeczenia. Skoro nie można odtworzyć operacji logicznej, którą przeprowadził organ przy zastosowaniu ww. przepisów, to tym samym nie można ocenić, czy organ ten nie popełnił w swym rozumowaniu błędów. Aby bowiem ocenić, że

w rozpoznawanej sprawie nie występuje przesłanka "ważnego interesu zobowiązanego" należało wpierw dokonać wykładni tego pojęcia, a następnie przeprowadzić proces subsumcji.

Istotne jest przy tym, że przepis art. 17 ustawy zmieniającej obejmuje takie sytuacje, w których nie występuje przesłanka całkowitej nieściągalności. Ponadto, ustawodawca,

w odróżnieniu od pojęcia "uzasadnionych przypadków" użytego w art. 28 ust. 3a u.s.u.s.,

w żaden sposób nie doprecyzował zwrotu "ważny interes", o którym mowa w art. 17 ustawy zmieniającej. Tym bardziej zatem należało ustalić znaczenie tego pojęcia, a następnie odnieść je do ustaleń faktycznych sprawy. Za takie odniesienie nie można uznać twierdzenia Prezesa ZUS, że przy wyjątkowym charakterze instytucji umorzenia zadłużenia składek organ władny był dać pierwszeństwo interesowi społecznemu. Teza ta pozostaje

w sprzeczności z art. 17 ustawy zmieniającej, a ponadto postawiona bez wszechstronnie dokonanej weryfikacji decyzji uznaniowej, czyniłaby iluzoryczną kontrolę sądowoadministracyjną decyzji (por. wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2010 r. sygn. akt II GSK 271/09, LEX nr 596706).

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przywołane powyżej okoliczności powinny być wyjaśnione, także w oparciu o nowy materiał dowodowy zawarty w skardze. Organ administracji przeprowadzi analizę sytuacji materialnej skarżącej, uwzględniając przy tym konieczność zaspokajania podstawowych potrzeb. Dokonując tej analizy organ musi mieć na względzie istotę ubezpieczenia społecznego. Jest to system ustawowo zagwarantowanych świadczeń związanych z pracą, służących zaspokajaniu potrzeb wywołanych przez zdarzenia losowe i finansowanych przez ubezpieczonych na zasadzie rozłożenia ich ciężaru na osoby do nich następnie uprawnione. Mieszcząca się w tym systemie również funkcja ochronna ubezpieczenia społecznego nie pozwala na egzekwowanie niespłaconych składek w każdej sytuacji, bez względu na konsekwencje dla zobowiązanego i jego rodziny.

Biorąc pod uwagę wszystkie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

Zgodnie z dyspozycją art. 152 P.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.[pic]