Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 893/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2019-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 40 ust 1-2 i ust. 12 pkt 1
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
article: art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant referent stażysta Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi L. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], działając na podstawie art. 19 ust. 5, art. 20 ust. 8, art. 40 ust. 12 pkt 1, art. 40 ust. 3 i 13, art. 40a ust. 1, art. 40d ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm.; dalej jako u.d.p.), uchwały Rady Miasta z dnia 27 maja 2015 r., nr XII/101/2015 w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. z 2 czerwca 2015 r., poz. 1013) oraz art. 104 k.p.a., nałożył na L.Z. (prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "Z" L.Z.) karę pieniężną w wysokości 265,60 zł za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] na schodach w pobliżu [...] w okresie od 25 czerwca 2018 r. do 25 czerwca 2018 r., której wysokość ustalona została przez przemnożenie powierzchni zajętego pasa drogowego (6,64m2) przez dziesięciokrotność obowiązującej stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego przez kontenery (4 zł x 10 = 40 zł) i przez ilość dni zajęcia (1 dzień).

W uzasadnieniu decyzji podał, że w wyniku czynności sprawdzających w dniu [...] czerwca 2018 r. stwierdzono, iż kontener na gruz zlokalizowany jak wyżej zajmuje pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi. Wykonano dokumentację fotograficzną, dokonano pomiaru zajęcia pasa drogowego (3,37m x 1,97m = 6,64m2) i spisano protokół. Na podstawie tych ustaleń organ wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie kontenera na gruz bez zezwolenia zarządcy drogi, o czym zawiadomił stronę (odbiór zawiadomienia 26 czerwiec 2018 r.). Postępowanie zakończono [...] lipca 2018 r., o czym poinformowano stronę (odbiór zawiadomienia 10 lipiec 2018 r.). Ustalenia dokonane przez organ potwierdziły, iż podmiotem, który zajął pas drogowy był L.Z., gdyż to on dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego ustawiając na nim kontener. Ponadto organ podkreślił, że zgodnie z art. 7 k.p.a. podjął wszelkie czynności w celu wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, jak również zgodnie z art. 77 k.p.a. w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, z którego bezsprzecznie wynika, że zajęcie pasa drogowego nastąpiło bez zezwolenia zarządcy drogi. Strona miała zapewniony czynny udział w każdym stadium postępowania oraz wypowiadania się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszania żądań (art. 10 k.p.a.). Ponieważ w sprawie stan faktyczny nie budził wątpliwości organ naliczył karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty za 1m2 powierzchni uwzględniając termin umieszczenia kontenera oraz kategorię drogi.

W odwołaniu od powyższej decyzji L.Z. zarzucił organowi I instancji naruszenie:

- art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. przez błędne wskazanie podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego,

- art. 7 i art. 77 k.p.a. przez niedopełnienie należytej staranności, niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, niezbadanie w sposób wyczerpujący prowadzonej sprawy,

- art. 28 w zw. z art. 104 § 1, art. 107 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. przez błędne oznaczenie strony postępowania i skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną postępowania.

Mając to na uwadze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Dodatkowo, na podstawie art. 136 § 1 k.p.a., wniósł o przeprowadzenie dowodu na okoliczność zawarcia umowy najmu kontenera i posadowienia go na spornym miejscu za przyzwoleniem kontrahenta.

W uzasadnieniu odwołania wskazał, że nie był zajmującym pas drogowy bowiem dysponentem kontenera był wynajmujący kontener. W decyzji brak jest jakiejkolwiek analizy okoliczności faktycznych sprawy, przedstawienia materiału dowodowego oraz jego oceny według zasad wyrażonych w art. 7, art. 77, art. 80 i art. 81 k.p.a. Zauważył, że organ wykazał się niewielkim zaangażowaniem w dokonywaniu wyjaśnień i poprzestał na powiadomieniu strony o wszczęciu postępowania. Organ nie podjął żadnej czynności postępowania dowodowego zmierzającej do ustalenia okoliczności posadowienia kontenera. W ocenie odwołującego się decyzja zdaje się realizować jedynie z góry założony cel organu, jakim było nałożenie na niego kary. Dalej wyjaśnił, że przedsiębiorca udostępniający swoje kontenery nie decyduje o ich ustawieniu w konkretnym miejscu. To zamawiający wskazuje gdzie taki kontener ustawić. W celach dowodowych organ powinien wezwać odwołującego się do podania najmującego czy też użytkownika kontenera, ewentualnego przedstawienia umowy, a w przypadku jej braku - przesłuchać strony umowy w tym zakresie, a także ewentualnie kierowcę. W żadnym wypadku organ nie może żądać od strony wykazania, że nie jest stroną postępowania. Zdaniem strony analiza treści art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z ust. 2 pkt 3 u.d.p. prowadzi do wniosku, że ustawodawca nie wyszczególnił żadnych cech, którymi winien charakteryzować się podmiot ponoszący odpowiedzialność administracyjną z tytuły umieszczenia w pasie drogowym reklamy. W niniejszej sprawie faktycznym dysponentem kontenera jest inwestor (zamawiający), w związku z tym przedsiębiorca nie może ponosić odpowiedzialności za zajęcie przez niego pasa drogowego, gdyż to zamawiający dysponuje wynajętym kontenerem i faktycznie z niego korzysta, a w konsekwencji decyduje o jego posadowieniu w konkretnym miejscu. Może go także sam przemieszczać, na co przedsiębiorca nie ma żadnego wpływu.

Decyzją z dnia [...] września 2018 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. - utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 40 ust.1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust.2, 2a lub 2c. Stosownie natomiast do art. 40 ust. 2 u.d.p. zezwolenie, o którym mowa w ust. 1 dotyczy: prowadzenia robót w pasie drogowym (pkt 1), umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 2), umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (pkt 3), zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 (pkt 4). Organ przytoczył również treść art. 40 ust. 3 u.d.p., zgodnie z którym za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c u.d.p. – zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z art. 40 ust. 4-6 u.d.p. W oparciu o powołane przepisy, w kontekście stanu faktycznego sprawy organ odwoławczy przyjął, że zajęcie pasa drogowego nastąpiło na prawach wyłączności w celach innych niż określone w art. 40 ust. 2 pkt 1-3 u.d.p. W ocenie Kolegium ze zgromadzonych w sprawie dowodów wynika, że pas drogowy ulicy [...] na schodach został zajęty bez zezwolenia przez ustawienie na nim kontenera na gruz firmy "Z" L.Z.. Okres zajęcia został udokumentowany i wyniósł jeden dzień, tj. [...] czerwiec 2018 r. Łączny wymiar kontenera to 6,64m2. Nadto w aktach sprawy znajduje się kserokopia mapy określająca linie graniczne pasa drogowego wraz z oznaczeniem zajętego obszaru pasa drogowego.

Kolegium podniosło, iż spór w niniejszej sprawie dotyczy określenia jaki podmiot powinna obciążać odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego. W ocenie Kolegium podmiotem odpowiedzialnym za zajęcie pasa drogowego jest podmiot, który faktycznie dokonał zajęcia pasa drogowego, w szczególności, gdy zajęcie zostało dokonane w ramach profesjonalnej działalności gospodarczej, w której zakresie mieści się dokonywanie czynności wymagających stosownego zajęcia, a jest ono dokonywane bezpośrednio przez ten podmiot, czy też przez działających na jego rzecz pracowników. Okoliczności tej, w sytuacji faktycznego umieszczenia obiektu w pasie drogowym przez takiego przedsiębiorcę nie jest w stanie zmienić treść zawartej pomiędzy nim a zleceniodawcą umowy. Dotyczy to także sytuacji, gdy zleceniodawca wskazuje w umowie miejsce jej wykonania, jak też podpisze oświadczenie, że dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości oraz że posiada stosowne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Transport, w tym rozładunek i załadunek kontenera w ramach prowadzonej działalności gospodarczej wymaga specjalistycznego sprzętu. Stąd też faktycznie zarówno dowóz, jak i odbiór kontenera dokonywany jest przez firmę odwołującego się. Nie znajduje przy tym potwierdzenia stanowisko, że z momentem podpisania umowy odwołujący się traci władztwo nad kontenerem, a wynajmujący może go przemieszczać w trakcie trwania umowy najmu. Możliwość przemieszczania, z uwagi na konieczność dysponowania specjalistycznym sprzętem jest wykluczona, co znajduje potwierdzenie w materiale zdjęciowym. Ponadto wskazywane w umowie miejsce podstawienia kontenera jest nieprecyzyjne - obejmuje numer posesji, przy której kontener ma być umieszczany, a nie dokładną lokalizację w pasie drogowym.

Dodatkowo organ odwoławczy zauważył, że w aktach sprawy prowadzonej z odwołania skarżącego od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] znajdowała się umowa najmu kontenera i odbioru odpadów zawarta w dniu [...] stycznia 2018 r. pomiędzy "Z" L.Z. a Ł.A.. Jest to umowa najmu kontenera przywołana przez stronę w odwołaniu, jak i przez jej pełnomocnika w kolejnych pismach procesowych na okoliczność posadowienia kontenera w spornym miejscu za pozwoleniem kontrahenta skarżącego. Z § 1 tej umowy wynika, że przedmiotem najmu jest kontener o pojemności 5 m2 wraz z odbiorem odpadów, który zostanie podstawiony pod adresem ul. [...]. Umowa została zawarta na okres od dnia [...] stycznia 2018 r. do dnia zgłoszenia przez zleceniodawcę, ale nie dłużej niż 7 dni od dnia zawarcia umowy. Przedłużenie okresu najmu kontenera wymaga zgłoszenia do zleceniobiorcy. Odbiór kontenera przez zleceniobiorcę może nastąpić po uprzednim zgłoszeniu zleceniodawcy. W ocenie Kolegium umowa ta nie wskazuje na jakąkolwiek zbieżność pomiędzy czasem i miejscem zlokalizowania kontenera będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji, a także pomiędzy jego parametrami.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniósł L.Z., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie:

- art. 7 i art. 77 k.p.a. przez niedopełnienie należytej staranności, niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, niezbadanie w sposób wyczerpujący okoliczności istotnych dla prowadzonej sprawy zarówno w zakresie podmiotu, jak i czasookresu zajmowania pasa,

- art. 78 w zw. z art. 77 § 1 i art. 75 k.p.a. przez odmowę uwzględnienia jako dowodu, umowy wiążącej skarżącego z podmiotem, któremu udostępniono w ramach umowy cywilnej kontener,

- art. 7 i art. 77 k.p.a. przez zaniechanie przeprowadzenia postepowania dowodowego i nieustalenie okoliczności istotnych dla określenia zakresu związania stron umową z dnia [...] stycznia 2018 r. a także w oderwaniu od tej umowy ustalenia istotnych okoliczności posadowienia kontenera we wskazanym miejscu, tj. czy posadowienie to miało związek z realizacją umowy cywilnoprawnej, na czyje żądanie został tam ustawiony, kto dysponował nim we wskazanym czasie, na czyje żądanie został następnie usunięty – które to okoliczności są niezbędne dla ustalenia kto faktycznie dopuścił się deliktu w postaci zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia;

- art. 80 k.p.a. przez przekroczenie granic swobodnej oceny materiału dowodowego, prowadzącego do błędnych ustaleń faktycznych,

- art. 28 w zw. z art. 104 § 1, art. 107 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. przez błędne oznaczenie strony postępowania i skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną postępowania,

- art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. przez błędną jego wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie, prowadzące do niezgodnego ze stanem faktycznym i prawnym wskazania podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego.

Mając to na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz umorzenie postępowania administracyjnego prowadzonego wobec skarżącego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej celem ponownego ustalenia stanu faktycznego oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302; zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola legalności zaskarżonych decyzji administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta wymierzającą L.Z. karę pieniężną w wysokości 265,60 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] na schodach w pobliżu [...], poprzez umieszczenie w nim kontenera na odpady.

Podstawą materialną decyzji wydanych w sprawie stanowił art. 40 ust. 1, 2, 12 pkt 1 u.d.p., zgodnie z którym za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg bez zezwolenia zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Z powołanych przepisów wynika, że do nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego konieczne jest ustalenie następujących okoliczności, czy w pasie drogowym zostało umieszczone określone urządzenie lub obiekt, czy zajęcie to nastąpiło bez zezwolenia zarządcy drogi oraz, jeśli poprzednie warunki zostały spełnione, kto dokonał faktycznego zajęcia.

Pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 u.d.i.p.). Odpowiedzialność administracyjna za bezprawne zajęcie pasa drogowego jest zobiektywizowana jako niezależna od winy sprawcy. Ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest bowiem faktyczne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia (wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2017 r., II GSK 4486/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Realizacja deliktu administracyjnego "zajęcie pasa drogowego" następuje w sytuacji (i z momentem) faktycznego zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia lub wbrew określonym w nim warunkom. Stanowi to kwestię faktu, a nie prawa. Istotne jest więc przeprowadzenie nie budzących żadnych wątpliwości ustaleń co do tego, kto i w jakim zakresie, gdy chodzi o powierzchnię oraz okres, dokonał zajęcia pasa drogowego (zob. W.Kręcisz, Kary i opłaty za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z użytkowaniem dróg w orzecznictwie sądów administracyjnych, ZNSA/2014/2). W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że w sytuacji, gdy pas drogowy został zajęty bez zezwolenia na skutek umieszczenia tam określonego obiektu, to podmiotem, wobec którego powinna być skierowana decyzja administracyjna o nałożeniu kary pieniężnej, jest co do zasady właściciel takiego obiektu. On jest bowiem w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej. Zatem to właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Kwestii legitymacji do bycia stroną postępowania o nałożenie sankcji o charakterze publicznoprawnym, wynikającej z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, nie jest władna zmienić umowa. Umowa jako instrument prawa cywilnego, co do zasady wiąże tylko strony, które ją zawarły, nie zaś niebędący jej stroną organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., II GSK 560/08, CBOSA). Powyższe stanowisko nie wyklucza jednak, że w konkretnym stanie faktycznym może okazać się, iż to nie właściciel obiektu powinien być podmiotem kary pieniężnej wymierzonej za samowolne zajęcie pasa drogowego. Chodzi w szczególności o sytuację, gdy zostanie wykazane, że osobą, która faktycznie dokonała zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie określonego obiektu, jest osoba inna niż właściciel tego obiektu, a okoliczności sprawy nie pozwalają na obciążenie właściciela odpowiedzialnością za działalność takiej osoby. Wówczas organ administracji powinien – po dokładnym zebraniu materiału dowodowego – ustalić, kto rzeczywiście dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2009 r., II GSK 832/08, wyrok NSA z dnia 26 września 2017 r., II GSK 1313/17, CBOSA). Nie jest więc wykluczona sytuacja, w której obiekt zajmujący pas drogowy pozostaje we władaniu innej niż jej właściciel osoby, na podstawie określonego stosunku prawnego (np. umowy cywilnoprawnej). Nie można wówczas wykluczyć, że podmiotem zobowiązanym do zapłaty kary pieniężnej powinna być osoba władająca obiektem, a nie jej właściciel i to nawet jeśli jest on podmiotem jednocześnie dostarczającym ten obiekt na teren pasa drogowego. Rozstrzygnięcie w tej mierze wymaga jednak analizy okoliczności konkretnej sprawy, a w szczególności treści stosunku prawnego łączącego właściciela obiektu z osobą, w której posiadaniu obiekt się znajduje. Zwłaszcza jeśli wynika z tego stosunku, iż w istocie dysponentem obiektu nie jest jego właściciel, lecz podmiot któremu został on udostępniony we władztwo zależne, które to władztwo zapewnia wskazanie czasu i miejsca, w którym zostanie on umieszczony.

W orzecznictwie zwrócono uwagę, że w istocie zwrot "umieszczenie w pasie drogowym reklamy" jest niezdefiniowany i nieostry. Ratio umieszczenia takich zwrotów w treści przepisu stanowi to, aby miał on zakres możliwy do wypełnienia tylko ad casum. Subsumcja należy do sfery stosowania prawa, ukonkretnienia znaczenia przepisu przez uwzględnienie stanu faktycznego, nie zaś odczytywanie znaczenia tekstu in abstracto. W przypadku unormowań zawierających takie zwroty dekodowanie "normy jednostkowego zastosowania", odnoszącej się do konkretnego stanu faktycznego oznacza stosowanie prawa (zob. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2014 r., II GSK 1989/12, CBOSA). Zdaniem Sądu organ odwoławczy przyjął de facto zawężające rozumienie zwrotu "osoba faktycznie zajmująca pas drogowy" sprowadzające się do podmiotu bezpośrednio dokonującego tą czynność, abstrahujące całkowicie od stosunków cywilnoprawnych łączących podmioty. Należy wskazać, że czym innym jest bezwzględny, publicznoprawny charakter obowiązku uiszczania opłat za zajęcie pasa drogowego (ius cogens), a czym innym określenie (wyznaczenie) przez umowę w danej sprawie stanu faktycznego podlegającego kwalifikacji prawnej (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 listopada 2017 r., VI SA/Wa 900/17, CBOSA). Jednakże w rozpoznawanej sprawie stanowisko organu nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, o czym będzie mowa poniżej (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 22 czerwca 2017 r., II SA/Go 314/17, wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2018 r., II GSK 3829/17, CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie obiektem, który umieszczono w pasie drogowym bez zezwolenia, był kontener na odpady należący do skarżącego L.Z.. Skarżący podnosi, iż w istocie nie był dysponentem powyższego obiektu, a jedynie dostarczył go oznaczonej osobie we wskazane miejsce na podstawie umowy najmu kontenera i odbioru odpadów z dnia [...] stycznia 2018 r. Analiza tej umowy wskazuje jednak na brak jej zbieżności czasowej i miejscowej z zajęciem pasa bez zgody zarządcy, za które została wymierzona kara administracyjna w niniejszej sprawie. Została ona bowiem zawarta w dniu [...] stycznia 2018 r. z Ł.A., określanym w niej jako "zleceniodawca". Umowa została zawarta na okres od dnia [...] stycznia 2018 r. do dnia zgłoszenia przez zleceniodawcę, ale nie dłużej niż 7 dni od dnia zawarcia umowy, z możliwością jej przedłużenia. Umowa zawierała postanowienie, iż to zleceniodawca wskazuje miejsce podstawienia kontenera oraz oświadczenie, że posiada tytuł prawny do nieruchomości lub zgodę na ustawienie kontenera pod załadunek odpadów, a w przypadku ustawienia go w pasie drogowym posiada zezwolenie zarządcy drogi w formie decyzji. Zdaniem Sądu wobec treści wskazanej powyżej umowy nie mogła ona stanowić dowodu przemawiającego na korzyść sakrżącego.

W ocenie Sądu nie są trafne zarzuty skargi naruszenia prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, w szczególności dotyczące zaniechania przez organ zbadania okoliczności dotyczących podmiotu zobowiązanego jak i czasookresu zajęcia pasa drogowego. Wskazać należy, iż w świetle przepisów art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1 i 80 k.p.a. na organach spoczywa powinność podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art.7 k.p.a.), obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz jego oceny w całokształcie stanu faktycznego sprawy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.), przy czym stosowanie do art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem; w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny, żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy zaś uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (art. 78 § 1 k.p.a.).

Należy jednak podkreślić, że w orzecznictwie zasadnie zwrócono uwagę, iż ciążący na organie obowiązek wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy nie zwalnia strony ze współdziałania z organem w ich wyjaśnieniu, zwłaszcza gdy przedstawienie dowodów potwierdzających jej twierdzenia leży w interesie strony i tylko z jej udziałem możliwe jest ich ewentualne pozyskanie. Strona nie może zasadnie oczekiwać, że organ administracji publicznej dysponując już określonym materiałem dowodowym pozwalającym na ustalenie okoliczności istotnych w sprawie, będzie poszukiwał jeszcze innych dowodów, które prowadziłyby do obalenia ustaleń dokonanych na podstawie już zebranego materiału dowodowego (zob. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2017 r, II GSK 756/16, CBOSA). Wiedzy organowi w tym zakresie w sposób wyraźny musi dostarczyć sam zainteresowany, szczególnie w sytuacji gdy z dotychczasowych ustaleń (np. wskazanych w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania czy już z decyzji organu I instancji) wypływają dla niego wnioski niekorzystne. Obowiązek zebrania pełnego materiału przez organ nie może oznaczać biernej postawy strony w trakcie prowadzonego postępowania. Przyjąć zatem należy, że w pewnych okolicznościach i w zależności od rodzaju dowodzonego faktu, ciężar wykazania pewnych kwestii może przechodzić na stronę postępowania, zwłaszcza będącą podmiotem profesjonalnym, w ramach gwarantowanej jej zasady czynnego udziału w postępowaniu. Jak już wyżej wskazano przedłożona umowa najmu kontenera nie wskazuje na jakąkolwiek zbieżność czasową i miejscową z miejscem zlokalizowania kontenera w rozpoznawanej sprawie. Nie może budzić wątpliwości, że jest to fakt mający relewantne znaczenie w rozpoznawanej sprawie. Skarżący nie przedstawił zaś umowy najmu kontenera, z której wynikałoby, że określony podmiot był wyłącznym dysponentem kontenera na odpady w czasie i miejscu określonym w zaskarżonej decyzji. Nie sposób wymagać, aby to na organie zamiast na skarżącym reprezentowanym przez profesjonalnego pełnomocnika ciążył obowiązek prowadzenia postępowania dowodowego w tym kierunku. Natomiast okoliczności, które bezspornie zostały wykazane przez organy, a dotyczące rozmiarów kontenera, konieczność przewiezienia i jego umieszczenie w konkretnym miejscu wymagające użycia specjalistycznego sprzętu, pozwalają przyjąć, iż w okolicznościach niniejszej sprawy faktycznego zajęcia pasa drogowego dokonała skarżący. W świetle całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego uprawnione jest zatem stanowisko organów, że podmiotem, który dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia był skarżący.

Mając na uwadze wskazane okoliczności, jak też fakt, że organy zebrały wystarczający materiał dowodowy dla wykazania okresu zajęcia pasa drogowego oraz charakteru drogi, której pas został zajęty, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego i procesowego, w stopniu który miał (w odniesieniu do przepisów prawa materialnego) lub mógł mieć istotny wpływ (w odniesieniu do przepisów prawa procesowego) na wynik sprawy, i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę jako niezasadną oddalił.