Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 169/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 a, art. 149 § 2, art. 154 § 6
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 12, art. 35 § 1 - 3, art. 36 § 1 - 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Ł. M. po rozpoznaniu w dniu 25 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 697/16 w sprawie ze skargi M. M. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 697/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę M. M., orzekł o: 1. stwierdzeniu, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. oddalił skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądził od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz M. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku M. M. zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 134 w zw. z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718) - dalej ppsa, przez pominięcie wykładni zawartej w wyroku wydanym przez NSA w niniejszej sprawie z dnia 7 listopada 2013 r., sygn akt I OSK1495/13 oraz podtrzymanej dalej w wyroku WSA z dnia 22 listopada 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 614/13, w tym m.in. wykładni, że: "jeżeli jednak wskutek przekroczenia terminu załatwienia sprawy organ popadnie w zaskarżalną bezczynność, przewlekłość postępowania zostanie wyłączona, a oba stany nałożą się na siebie (str. 10 uzasadnienia)",

i wąskim ujęciu oceny działań organu tylko do postępowania międzyinstancyjnego, podczas, gdy ocena, czy organ działał "w złej woli" czy raczej - jak należało oceniać - "rażąco naruszył prawo" - należało ocenić w granicach całej sprawy, mając na uwadze poprzednie wyroki NSA i WSA oraz działanie organu po wydaniu tych wyroków, tj. ich lekceważenie - i w tym zakresie należało ocenić, że naruszenie prawa miało charakter rażący,

ponieważ taka wykładnia jest zgodna z tzw. wyrokiem pilotażowym Europejskiego Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu z dnia 7 lipca 2015 r. wydanym w połączonych sprawach Rutkowski i inni przeciwko Polsce (skargi nr 72287/10, 13927/11 oraz 46187/11), gdzie Trybunał stwierdził, że sprzeczna z Konwencją jest polska praktyka brania pod uwagę przy ocenie opieszałości organów państwa jedynie ostatniego etapu postępowania (zakazana jest więc tzw. fragmentacja postępowania polegająca na tym, że sąd badający, czy doszło do przewlekłości nie bada całej sprawy od samego początku, a jedynie etap (bądź instancję), na którym skarga została wniesiona,

- art. 149 § 1a ppsa w zw. z art. 12, art. 35 § 1 - 3 i art. 36 § 1 - 2 kpa, przez niestwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa,

- naruszenie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa, przez brak orzeczenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej o wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że dla oceny przewlekłości czy bezczynności (które zresztą dość niefortunnie zostały przez polskiego ustawodawcę rozdzielone na dwa osobne pojęcia) nie ma żadnego znaczenia ilość osób zatrudnionych w organie. Rolą organu jest posiadanie takiego składu osobowego, aby decyzje były wydawane bez naruszenia prawa strony do uzyskania decyzji w czasie rozsądnym. Istotny jest w zasadzie tylko i wyłącznie czas przez jaki strona musiała czekać na rozstrzygnięcie. Obowiązkiem każdego państwa-strony Konwencji jest takie zorganizowanie swego sądownictwa, niezależnie od kosztów, aby funkcjonowało ono w sposób zgodny z wymaganiami Konwencji, więc m.in. zapewniało rozpoznawanie spraw w rozsądnym terminie (zob. w szczególności wyr. ETPCz z 28.7.1999 r. w sprawie Bottazzi p. Włochom, par. 22 i nast. i wyr. ETPCz w sprawie Sussmann, par. 31 i nast.). Państwo jest odpowiedzialne zatem za zwiększanie środków celem zlikwidowania zaległości w terminowym rozpoznawaniu praw i strukturalnych wad systemu, które powodują przewlekłość postępowania. Błędnie sędziowie czasami przyjmują założenie, że jak obronią organ przed zarzutami przewlekłości czy bezczynności to obronią urzędników przed odpowiedzialnością majątkową. Przecież stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przez organ, nie jest równoznaczne z winą urzędnika. Przykładowo: jeżeli urzędnik nie może opanować referatu, bo urzędników jest za mało, i wydaje decyzję dopiero po 10 latach to znaczy, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa, a urzędnik - będący referentem danej sprawy - jest niewinny, bo nie można mu zarzucić, że powinien był sprawę rozpoznać wcześniej. Powyższe wynika - i jest jasne - jak weźmie się pod uwagę treść ustawy o odpowiedzialności majątkowej urzędników. Tam warunkiem odpowiedzialności majątkowej urzędnika jest nie tylko fakt stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, ale nadto stwierdzenie, że ponosi on winę. Nie wolno więc pomieszać obu wskazanych powyżej sytuacji. Czym innym jest odpowiedzialności urzędu (organu) i a czym innym jest odpowiedzialność konkretnego biednego przeciążonego urzędnika. To właśnie kwalifikowanie coraz większej ilości spraw - ze względu na 10 letni okres orzekania - jako rażąco naruszających prawo, powinno powodować, że zostanie zwiększony skład osobowy tych departamentów, tak aby sprawy były rozpoznawane w czasie krótszym. Orzekanie zaś, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa - mimo 10 letniego czekania strony na rozstrzygnięcie - jest kontrproduktywne, czyni bowiem przepisy prawa martwymi, co prowokuje brak poszanowania obywatela przed urzędem i utrwala patologie. Z kolei brak rozpoznania spraw w rozsądnym terminie jest mankamentem państwa i obniża tempo rozwoju gospodarczego. W konsekwencji - za orzecznictwem strasburskim, doktryną prawa i wyrokami Trybunału Konstytucyjnego – należy podkreślić, że odpowiedzialności państwa nie jest oparta na zasadzie winy, ale na zasadzie niezgodności z przepisami. Bogate orzecznictwo w tym zakresie można znaleźć w komentarzach do art. 417 kodeksu cywilnego. Elementem oceny rażącej przewlekłości (bezczynności) nie jest więc wina. Odrzucić w całości trzeba tezę Sądu, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy w zwłoce organu czynnikiem determinującym jej powstania jest swoista "zła wola" organu, a więc celowe i intencjonalne działanie ukierunkowane na odsunięcie w czasie załatwienie sprawy. A co, gdyby sprawa nie była rozpoznana przez 100 lat, bo nie byłoby odpowiedniej obsady? Czy to była "zła wola"? Jak należy tę złą wolę badać? Jakimi środkami dowodowymi? Czy należy przesłuchiwać na rozprawie przed WSA urzędników, aby sprawdzić ich nastawienie psychiczne do czynu? Skarżący jest pewien, że działanie organu miało wszelkie oznaki "złej woli", bowiem organ wykazał się brakiem poszanowania prawomocnych wyroków WSA i NSA w niniejszej sprawie. Nie można zapomnieć, że organy jak i WSA był związany poprzednimi wyrokami, w których już przesądzono, że wniosek złożony w 2005 r. nie został rozpoznany - mimo upływu ponad 10 lat - co stanowi rażące naruszenie prawa. W wyroku wydanym w niniejszej sprawie z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1495/13, NSA dokonał już wykładni rażącego naruszenia prawa, tj. m.in.: "Sąd pierwszej instancji stoi na stanowisku, że skoro organ od dnia 18 maja 2011 r. do dnia wyrokowania nie był zupełnie bierny, to nie można postawić mu zarzutu rażącego naruszenia prawa. Takiego rozumienia rażącego naruszenia prawa, które co do zasady byłoby tożsame wyłącznie z całkowitą biernością organu nie można podzielić. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty w kontekście okoliczności sprawy, w której do naruszenia prawa doszło. Całkowita bierność organu w postępowaniu z pewnością zasadniczo będzie wyczerpywać znamiona rażącego naruszenia prawa, co jednak nie oznacza, że podejmowanie w postępowaniu jakichkolwiek czynności tę kwalifikowaną postać naruszenia prawa musi wyłączać". Nadto w prawomocnym wyroku wydanym w niniejszej sprawie z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 614/13, WSA w Warszawie orzekł, że: "Stwierdza się, że przewlekłe prowadzenie postępowania (..) miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa". Mimo powyższych wyroków, skarżący musiał znowu wzywać organ do usunięcia naruszenia prawa i składać kolejną skargę do WSA na bezczynność, aby organ łaskawie zajął się sprawą. Mimo powyższych wyroków, skarżący musiał czekać kolejne dwa i pół roku na ostateczną decyzję. Postępowanie organu nie ma więc nic wspólnego z praworządnością, ale odzwierciadla zasadę przeczołgania petenta do upadłego.

Skarga do WSA została wniesiona dlatego, że upolityczniony organ wciąż nie wydawał decyzji ostatecznej, która otworzyłaby drogę do niezawisłego sądu administracyjnego, który jako jedyny może obiektywnie ocenić wniosek złożony w 2005 r., czyli 11 lat temu. Na dzień złożenia niniejszej skargi kasacyjnej, rozprawa przed WSA ze skargi na "długo oczekiwaną" ostateczną decyzję organu jeszcze się nie odbyła. Pokazuje to, że organ był w stanie skutecznie przeczołgać skarżącego przez ponad 11 lat postępowania administracyjnego, aż skarżący wreszcie będzie mógł uzyskać wyrok WSA dotyczący meritum sprawy. Przecież sprawy z wniosku kupców roszczeń są załatwiane przez organy w ciągu 2 miesięcy (tak podają media w odniesieniu do osób związanych z tzw. aferą reprywatyzacyjną), a prawowici spadkobiercy wywłaszczonych "przeczołgiwane" są przez organ przez 11 lat. Czy to nie jest "celowe i intencjonalne działanie" organu?

Złożenie ponownej skargi na bezczynność nie jest wyrazem pieniactwa skarżącego, który naprawdę jest zmęczony prowadzeniem tej sprawy, ale wynikało z konieczności zmobilizowania organu do przestrzegania prawomocnych - wyżej wymienionych - wyroków WSA i NSA, a tym samym do zmobilizowania organu do wydania wreszcie ostatecznej decyzji in meriti otwierającej drogę do sądu. W praktyce to właśnie skarga zmobilizowała organ i dlatego postępowanie w zakresie zobowiązania do wydania ostatecznej decyzji zostało umorzone. Nie wyłącza to jednak zasadności skargi co do pozostałych punktów wyroku WSA. Skarżący w skardze złożył wniosek o przyznanie tzw. "sumy pieniężnej (nie nazwanej odszkodowaniem, bowiem jest to suma jedynie częściowo rekompensująca szkodę), bowiem prawo takie przyznały mu nowe przepisy znowelizowanego art. 149 § 2 ppsa. Wprowadzenie tej nowelizacji wynika z wyroków strasburskich, które nakazują wprowadzenie efektywnych środków krajowych do przyznania odszkodowania. Znowelizowan art. 149 pr 2 ppsa posiada wciąż za niski próg odszkodowania (bo maksimum to 50 % tego co zasądza Trybunał strasburski jako zadośćuczynienie) - co właśnie ze względu na niski limit jest krytykowane w doktrynie. Przepis ten nie upowszechnił się w orzecznictwie WSA jako realny, efektywny instrument - skoro WSA go nie stosuje. Dlatego z ostrożności procesowej, skarżący wniósł już jednak w niniejszej sprawie skargę do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i skarga została już przyjęta do rozpoznania merytorycznego (innymi słowy przeszła swoisty przedsąd). Zdaniem skarżącego, skoro instrument tzw. "sumy pieniężnej" został wprowadzony do polskiego porządku prawnego, to nie powinien być martwy. Dlatego skarżący prosi o przyznanie w ramach środków krajowych maksimum możliwego w prawie krajowym "odszkodowania" (a dokładnie "sumy pieniężnej" jedynie częściowo rekompensującej szkodę) z tytułu faktu, że postępowanie przed organem od dnia złożenia wniosku do dnia wydania ostatecznej decyzji trwało ponad dekadę (co bez wątpienia stanowi rażące naruszenie prawa i Konwencji praw człowieka i obywatela) - jak już zresztą przesądzono w prawomocnych wyrokach, którymi WSA był związany.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Wbrew motywom zarzutu kasacyjnego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 w zw. z art. 190 ppsa, przedmiotem wydanych uprzednio wyroków: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1495/13 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 614/13, była ocena sprawności postępowania organu nadzoru przed wydaniem tych orzeczeń, dlatego ocena ta nie ma bezpośredniego zastosowania wobec sprawności postępowania organu ocenionej w zaskarżonym w niniejszej sprawie orzeczeniu. W przeciwnym razie należałoby uznać, że wydane uprzednio orzeczenia stanowią res iudicate dla dokonywania oceny kolejnego etapu działań organu nadzoru.

Przedmiotem przedstawionej w skardze kasacyjnej praktyki orzeczniczej Europejskiego Trybunału Praw Człowieka jest całościowa ocena sprawności postępowania organów państwa w danej sprawie, ponieważ przedmiotem tej oceny są działania danego państwa, jako całości, względem praw jednostki. Natomiast źródłem fragmentarycznej oceny sprawności postępowania organu w niniejszej sprawie jest systemowa struktura normatywna osadzona w krajowym porządku prawnym opartym na aktach ustawodawczych, w których unormowano dopuszczalność dokonywania odrębnej oceny sprawności postępowania każdego z etapów procedury administracyjnej i sądowoadministracyjnej połączonej z możliwością wielokrotnego skarżenia przez jednostkę bezczczynności i przewlekłego procedowania przez organ ilekroć skarżący uzna zaistnienie tej bezczynności i przewlekłości postępowania.

Zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 149 § 1a ppsa w zw. z art. 12, art. 35 § 1 - 3 i art. 36 § 1 - 2 kpa, przez niestwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, nie zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ w zaskarżonym wyroku Sąd właśnie orzekł, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa, ponieważ brak stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mógł skutkować odmową zasądzenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, o której stanowi art. 149 § 2 ppsa.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 193 zdanie drugie ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.