Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 690/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Dudar (spr.), sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 grudnia 2022 r. sprawy ze skarg P. Sp. z o.o. w W. i M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. oddala skargę M. P.; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz strony skarżącej P. Sp. z o.o. w Warszawie kwotę 500,00 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2022 r. P. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej powoływana jako: spółka) zwróciła się do Wójta Gminy G. (dalej powoływany także jako: organ pierwszej instancji, Wójt) o ustalenie warunków zabudowy dla budowy elektrowni fotowoltaicznej wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...], w ob. O., gm. G.

We wniosku wskazano, że powierzchnia inwestycji wyniesie 2,5 ha. Łączną moc elektrowni fotowoltaicznej określono do 1,0 MW. Wskazano, że inwestycja składać się będzie z paneli fotowoltaicznych współpracujących z inwerterami prądu, które umożliwią przetworzenie wytworzonego przez panele prądu stałego na prąd zmienny. Wyprodukowana energia elektryczna miałaby być dostarczana do sieci energetycznej za pośrednictwem kontenerowych stacji transformatorowych 1 szt. i przyłączy energetycznych z liniami kablowymi. We wniosku wskazuje się też, że panele będą montowane na wolnostojących, aluminiowych lub stalowych, stałych lub ruchomych stelażach o konstrukcji szkieletowej i wysokości do 5 m n.p.t., zakotwiczonych bezpośrednio w istniejącym podłożu gruntowym. Zespół urządzeń miałby zostać otoczony siatką ogrodzeniową, zamontowaną na słupkach o wysokości do 2,2 m z zachowaniem przynajmniej 20 cm odstępu dolnej krawędzi od podłoża. Przewidziano zaopatrzenie elektrowni w system monitoringu. W inwestycji przewidziano również poprowadzenie niezbędnych systemów komunikacyjnych w zależności od dostępności światłowodów, urządzenia komunikacyjne oparte o sieć komórkową wraz z antenami wzmacniającymi sygnał. Wskazano również, że inwestycja nie wymaga budowy zaplecza socjalnego ani infrastruktury wodno-kanalizacyjnej.

Do wniosku załączono m. in. decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] października 2019 r., nr [...], stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pod nazwą: "Budowa w obrębie O., w gminie G. elektrowni fotowoltaicznej składającej się z wolnostojących paneli fotowoltaicznych wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w tym przyłączem energetycznym i stacją transformatorową na działce [...] obręb O.".

Pismem z [...] kwietnia 2022 r. Wójt zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania z wniosku Spółki.

Pismem z [...] kwietnia 2022 r. J. P. działająca w imieniu syna M. P. zwróciła się do organu pierwszej instancji o uwzględnianie jej uwag w podejmowaniu decyzji o warunkach zabudowy. Wskazała, że sprawa budowy farmy fotowoltaicznej na działce nr [...] była przez ostatnie dwa lata rozpatrywana i zakończyła się decyzją ostateczną z [...] listopada 2021 r., [...], stwierdzającą, że planowana inwestycja nie spełnia obowiązujących przepisów i nie może być realizowana w tym miejscu. Wyraziła przekonanie, że ze względu na bliskość domów mieszkalnych staje się realnym zagrożeniem dla mieszkańców.

W odpowiedzi na powyższe pismo Wójt w piśmie z [...] maja 2022 r. wskazał, że inwestycje polegające na budowie farm fotowoltaicznych o mocy do 1MW na użytkach klas V, VI oraz nieużytkach nie wymagają spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej.

Pismem z [...] maja 2022 r. organ pierwszej instancji zwrócił się do Dyrektora Zarządu Zlewni w A. Państwowego Gospodarstwa Wodnego "Wody Polskie" o uzgodnienie w sprawach melioracji wodnych w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] Wójt ustalił na rzecz spółki warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W pkt 1 wskazał rodzaj inwestycji jako zabudowa produkcyjna, budowa elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. W pkt 2 wskazał warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z: a) przepisów szczególnych (wymienionych szczegółowo w decyzji), wskazując, że w przypadku zmiany tych przepisów projekt budowlany należy opracować zgodnie z aktualnymi na dzień wystąpienia o pozwolenie na budowę przepisami budowlanymi; w pkt b) Wójt wskazał ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, wskazując, że planowane zamierzenie nie musi spełniać zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej; w pkt c) określił wymagania dotyczące realizacji inwestycji i wymagania dotyczące budowy elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną; w pkt d) wskazał ustalenia dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, w pkt e) wskazał warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi, w pkt f) warunki ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; w pkt g) wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, zaś w pkt h) oraz i) nie określając szczególnych uwarunkowań.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli E. Z. oraz M. P. reprezentowany przez J. P. W odwołaniu E. Z. wyraziła ona niezadowolenie w związku z zamierzeniem budowy farmy fotowoltaicznej, podała również, że postępowanie z wniosku W. Ltd sp. k. zakończyło się decyzją ostateczną z [...] listopada 2021 r., nr [...]. Zwróciła się o dokładną analizę prawną co do możliwości realizacji zamierzenia oraz poprawność decyzji Wójta. Podobnie w odwołaniu M. P. wyrażono niezadowolenie w związku z zamierzeniem budowy farmy fotowoltaicznej, zwracając również uwagę na poprzednio prowadzone postępowanie z wniosku firmy W. Ltd. sp. k. Przy tym zwrócono się o analizę i ocenę czy wnioskowane zamierzenie nie narusza porządku prawa i praw odwołującego.

Decyzją z [...] sierpnia 2022 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. (dalej powoływane jako: organ odwoławczy, Kolegium) uchyliło decyzję Wójta w części rozstrzygniętej: w pkt 2a - w tym zakresie umarzając postępowanie pierwszej instancji, w pkt 2c, 2g i 2i – wprowadzając w tym zakresie odmienne brzmienie; zaś w pozostałym zakresie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W szczególności w zakresie pkt 2c Kolegium orzekło, że moduły (panele) fotowoltaiczne o łącznej ilości do 5000 sztuk, z uwzględnieniem proponowanej przez inwestora możliwej konfiguracji doboru mocy paneli wraz z ilością paneli konieczną do zainstalowania celem uzyskania mocy wskazanej we wniosku – do 1 MW: panele o mocy 900 W – ilość do 1111 szt., panele o mocy 400 W – ilość paneli do 2500 szt., panele o mocy 200 W – ilość paneli do 5000 szt.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że elektrownia fotowoltaiczna nie stanowi infrastruktury przemysłowej, lecz jest instalacją odnawialnego źródła energii. Wskazał, że tego rodzaju inwestycja wymaga decyzji o warunkach zabudowy, natomiast nie ma potrzeby spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa. Uznając, że planowana inwestycja nie musi spełniać zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej, organ odwoławczy ocenił, że zasadnie nie została przeprowadzona analiza urbanistyczno-architektoniczna i nie wyznaczono obszaru analizowanego.

Kolegium uznało również, że skoro ustawodawca wyraźnie dopuszcza budowę farm fotowoltaicznych o mocy do 1 MW na określonych gruntach rolnych bez potrzeby uwzględniania tego w studium, to nie można formułować dla takich sytuacji innych wymogów. Kolegium podzieliło stanowisko Spółki, że zgodnie z obowiązującymi procedurami aktualnie możliwe jest jedynie określenie możliwych konfiguracji doboru mocy paneli wraz z ilością paneli koniecznych do zainstalowania, a parametry te zostaną skonkretyzowane po uzyskaniu decyzji o warunkach przyłączeniowych dla planowanej inwestycji oraz będą podlegać szczegółowej analizie i badaniu na etapie postępowaniu o uzyskaniu pozwolenia na budowę.

Zdaniem organu odwoławczego decyzja organu pierwszej instancji zawiera kilka uchybień, które nie powinny jednak skutkować jej uchyleniem, natomiast zostały przez Kolegium usunięte. Organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji błędnie zaliczył do przepisów odrębnych, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.) przepisy prawa budowlanego. Ponadto Kolegium uznało, że Wójt w sposób niepełny określił wymagania odnoszące się do ochrony osób trzecich. Kolegium stwierdziło też, że Wójt nie miał podstawy, by ustalić wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy i nieprzekraczalną linię zabudowy.

Odnosząc się do twierdzeń odwołań organ odwoławczy stwierdził, że możliwe jest składanie wielu wniosków o ustalenie warunków zabudowy, gdyż nie jest to ograniczone przez jakąkolwiek normę prawną. Przy tym wskazał, że uzyskanie decyzji przez jednego wnioskodawcę nie wstrzymuje możliwości wnioskowania przez inne podmioty o ustalenie warunków zabudowy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na powyższe rozstrzygnięcie Kolegium wniosła spółka. Decyzję Kolegium zaskarżono w części odnoszącej się do wprowadzonych w decyzji zmian w przedmiocie ustaleń dotyczących warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego, wskazanych w pkt 1 ppkt 2 tej decyzji (zmieniającym pkt 2c decyzji organu pierwszej instancji), zarzucają naruszenie przepisu prawa procesowego w art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako: k.p.a.) mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez wyjście przez organ odwoławczy poza żądanie strony i określenie w decyzji w pkt 1 ppkt 2 (zmieniającym pkt 2c decyzji organu pierwszej instancji), ścisłych oraz wyłącznych konfiguracji doboru mocy paneli wraz z ilością paneli konieczną do zainstalowania celem uzyskania mocy wskazanej we wniosku – 1 MW tj. panele o mocy 900 W – ilość paneli do 1.111 sztuk; panele o mocy 400 W – ilość paneli do 2.500 sztuk; panele o mocy 200 W – ilość paneli do 5.000 sztuk, podczas gdy z wniosku spółki wynika, że wnosiła ona wyłącznie o wydanie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji o parametrach określonych w wartościach maksymalnych, tj. w zakresie dotyczącym ilości paneli PV do 5.000 sztuk oraz w zakresie mocy jednostkowej modułu do 900 W, bez ścisłego określenia możliwości konfiguracji mocy paneli wraz z ilością paneli konieczną do zainstalowania.

W uzasadnieniu skargi spółka wskazała, że zarówno z wniosku, jak i stanowiska spółki z pism składanych w postępowaniu wynika, że nie wnosiła ona o uwzględnienie w decyzji o warunkach zabudowy możliwych konfiguracji doboru mocy paneli wraz z ilością paneli konieczną do uzyskania mocy 1 MW. W ocenie spółki ścisłe i sztywne określenie wartości konfiguracji doboru mocy stanowi wyjście Kolegium poza żądania spółki wskazane we wniosku. Podkreślono, że wskazane w skarżonej decyzji parametry nie pozwolą spółce na zastosowanie modułów o odmiennych parametrach niż wskazane w decyzji, co jest niezgodne z jej interesem.

Wskazując na powyższe zarzuty, spółka wniosła o uchylenie w części decyzji Kolegium w zakresie ustaleń dotyczących warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego, wskazanych w pkt 1 ppkt 2 tej decyzji (zmieniającym pkt 2c decyzji organu pierwszej instancji) oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w tym zakresie przez właściwy organ.

Skargę do WSA w Białymstoku na powyższe rozstrzygnięcie Kolegium wniósł także M. P.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że teren przeznaczony na budowę farmy fotowoltaicznej znajduje się w środku wsi podzielonej drogą powiatową, a teren wsi po jednej stronie jest obszarem ochrony Natura 2000. Podał też, że planowana inwestycja ma bezpośrednie sąsiedztwo z zabudowaniami mieszkalnymi. W skardze podniesiono również, że zwolnienie z zasady dobrego sąsiedztwa nie powinno naruszać zastałej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżący wyraził również przekonanie, że teren pod fotowoltaikę jest terenem przeznaczonym pod działalność produkcyjną i brak jest podstaw do wyłączenia z art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

W związku z powyższym M. P. wniósł o uchylenie decyzji obydwu instancji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę, Kolegium potrzymało stanowisko w sprawie i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga skarżącej spółki zasługuje na uwzględnienie. Z kolei skarga skarżącego M. P. na uwzględnienie nie zasługuje, bowiem podniesione w niej zarzuty i argumenty w żadnym zakresie nie wpływały na ocenę legalności zaskarżonej decyzji.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze zakres kognicji sądów administracyjnych, należało stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie Kolegium przeprowadzając postępowanie odwoławcze naruszyło przepisy postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 61 § 1 w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 5 k.p.a.

Stosownie do art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Oba sposoby wszczęcia postępowania są równorzędne, jednakże w określonych sprawach, m.in. w takiej jak niniejsza - ustalenie warunków zabudowy, postępowanie wszczynane jest na wniosek podmiotu zainteresowanego. Tym samym w postępowaniach inicjowanych na żądanie strony to treść wniosku strony determinuje rodzaj sprawy administracyjnej, w tym rodzaj świadczenia, ulgi lub uprawnienia o które ubiega się strona. Organ nie może samodzielnie (bez zgody strony - art. 61 § 2 k.p.a.) modyfikować lub uzupełniać wniosku strony, co zdaje się uczynił organ odwoławczy w niniejszej sprawie (wyrok WSA w Olsztynie z 16 grudnia 2020 r., I SA/Ol 612/20, orzeczenie dostępne w bazie orzeczenia.nsa.gov.pl., dalej powoływane jako CBOSA). W postępowaniu, które może być wszczęte wyłącznie na wniosek strony, wyjście przez organ administracji poza żądanie strony i z urzędu - bez uzyskania zgody strony w tym zakresie - określenie przez organ zakresu wniosku i wydanie na tej podstawie rozstrzygnięcia w sprawie powoduje, że decyzja tego organu jest sprzeczna z prawem (wyrok WSA w Krakowie z 14 listopada 2011 r., II SA/Kr 862/11, LEX nr 1132302).

W rozpatrywanej sprawie sentencja zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia z [...] sierpnia 2022 r., nr [...] nie koresponduje z treścią wniosku spółki. Z akt sprawy wynika, że spółka wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla budowy elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 1MW wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...], w ob. O., gm. G., bez precyzowania możliwych konfiguracji doboru mocy paneli wraz z ich ilością, celem uzyskania mocy 1 MW. Ze złożonego wniosku wynika, że wnosiła ona wyłącznie o wydanie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji o parametrach określonych w wartościach maksymalnych, tj. w zakresie dotyczącym ilości paneli PV do 5.000 sztuk oraz w zakresie mocy jednostkowej modułu do 900 W, bez ścisłego określenia możliwości konfiguracji mocy paneli wraz z ilością paneli konieczną do zainstalowania. Taką też decyzję wydał organ pierwszej instancji, wskazując w pkt 2c decyzji, że w zakresie budowy zespołu paneli fotowoltaicznych ilość paneli zamontowanych na stołach wynosi max. 5000 sztuk, zaś moc jednostkowa pojedynczego modułu może wynosić zgodnie z wnioskiem max. 900 W. Tymczasem Kolegium zmieniło decyzję organu pierwszej instancji w zakresie pkt 2c – ustaleń dotyczących warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego w zakresie zagospodarowania terenu konfiguracji doboru mocy paneli wraz z ilością paneli konieczną do zainstalowania celem uzyskania mocy wskazanej we wniosku – 1 MW precyzując, w zakresie paneli o mocy 900 W – ilość paneli do 1.111 sztuk; panele o mocy 400 W – ilość paneli do 2.500 sztuk; panele o mocy 200 W – ilość paneli do 5.000 sztuk. Słusznie wskazuje skarżąca spółka, że tak ścisłe i sztywne określenie wartości konfiguracji doboru mocy stanowi wyjście Kolegium poza żądanie spółki wskazane we wniosku, co nie pozwoli spółce na zastosowanie modułów o odmiennych parametrach niż wskazane w decyzji Kolegium.

Zaznaczyć należy, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w tym zakresie Kolegium oparło się na piśmie skarżącej spółki z dnia [...] sierpnia 2022 r. w którym spółka wskazała możliwe konfiguracje doboru mocy paneli wraz z ich ilością celem uzyskania wskazanej we wniosku mocy 1 MW i te konfiguracje zostały przeniesione przez Kolegium do treści decyzji. Zdaniem sądu, takie działanie Kolegium było nieuprawnione, bowiem wskazane przez spółkę możliwe konfiguracje doboru mocy były jedynie przykładowe – w tymże piśmie spółka podkreśliła, że konkretne wskazanie mocy i ilości paneli fotowoltaicznych na planowanej inwestycji możliwe będzie dopiero na etapie uzyskania decyzji o warunkach przyłączeniowych od właściwego gestora sieci elektroenergetycznej. Słusznie podnosi w skardze spółka, że tak ścisłe i jednoznaczne określenie ilości paneli z ich mocą uniemożliwia spółce zastosowanie modułów o odmiennej konfiguracji. Treść zaskarżonej decyzji, wbrew twierdzeniom Kolegium zawartych w odpowiedzi na skargę, jednoznacznie dopuszcza możliwość umiejscowienia w ramach projektowanej farmy fotowoltaicznej jedynie paneli o określonej mocy: 900 W, 400 W lub 200 W w powiązaniu z odpowiednią ich ilością. Takie ukształtowanie treści decyzji uniemożliwia zainstalowanie paneli o innej mocy niż wskazane w decyzji (np. o mocy 300 W czy 450 W) jak również modyfikacji ilości i liczby poszczególnych rodzajów paneli, np. połączenie paneli o mocy 200 W, 400 W czy 900 W, tak aby łącznie moc produkowanej energii nie przekraczała wartości 1 MW.

Rozstrzygnięcie, określane mianem osnowy lub sentencji decyzji (art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a.) jest kwintesencją decyzji. Wyraża ono rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku w kontekście określonych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Natomiast uzasadnienie decyzji jest obowiązkowym składnikiem decyzji, mającym na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia. Ma ono objaśniać tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie, czyli ma na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia.

Odnosząc powyższe do treści zaskarżonej decyzji, zaznaczyć należy że sentencja decyzji – wskazująca na konkretną konfigurację ilości i mocy poszczególnych paneli celem uzyskania wskazanej we wniosku inwestora mocy 1 MW jest niespójna z treścią uzasadnienia decyzji (akapit 2 strona 6 uzasadnienia decyzji). W tym fragmencie uzasadnienia decyzji, Kolegium wskazuje że paramenty dotyczące mocy i ilości zainstalowanych paneli zostaną skonkretyzowane w decyzji o warunkach przyłączeniowych oraz będą podlegać szczegółowej analizie i badaniu na etapie postępowania o uzyskanie pozwolenia na budowę. Skoro powyższe kwestie mogą być ustalane w sposób precyzyjny dopiero na późniejszych etapach procesu inwestycyjnego, niezrozumiałym jest dlaczego Kolegium w treści sentencji decyzji o warunkach zabudowy w tak precyzyjny i jednoznaczny sposób wypowiedziało się co do możliwej mocy i ilości paneli, które mogą być zainstalowane na działce [...] obręb O. gm. G.

Mając na uwadze powyższe, za zasadne należało uznać zarzuty skarżącej spółki naruszenia przez Kolegium art. 61 § 1 k.p.a.

W tym miejscu sąd pragnie również wskazać, że sentencja (osnowa) zaskarżonej decyzji Kolegium jest mało czytelna. Decyzja powinna być sformułowana językiem prostym i zrozumiałym, ale przede wszystkim powinno z niej jasno wynikać, dlaczego organ podjął takie a nie inne rozstrzygniecie. Kolegium zdecydowało się na uchylenie zaskarżonej decyzji w części i w tym zakresie orzeczenie co do istoty i umorzenie postępowania w części (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), jednakże uczyniło to w taki sposób, że decyzja ta jest mało zrozumiała. Przepisy k.p.a. wskazujące na rodzaje i elementy decyzji nie posługują się sformułowaniem "decyzji w części rozstrzygniętej", ponadto samo użycie przez organ pierwszej instancji sfomułowania przepisy "szczególne" a nie przepisy "odrębne" oraz błędne przypisanie do tej kategorii przepisów Prawa budowalnego nie wydaje się przesłanką do uznania bezprzedmiotowości postępowania w tym zakresie. W ocenie sądu, Kolegium ponownie rozpoznając sprawę dołoży większych starań, aby wydane rozstrzygnięcie pozostawało w zgodzie z treścią art. 107 § 1 k.p.a., aby z jego treści w sposób nie budzący wątpliwości wynikało jakie elementy decyzji organu pierwszej instancji są prawidłowe a jakie były błędne i wymagały modyfikacji, w świetle obowiązujących przepisów prawa.

Odnosząc się do skargi p. M. P., jak wskazano na wstępie uzasadnienia, sąd uznał ją za niezasadną.

Wskazać przede wszystkim należy, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje przede wszystkim w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 1 i 2 pkt 2 u.p.z.p.). W przypadku braku planu miejscowego, zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.).

Na terenie inwestycyjnym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wobec czego spółka zwróciła się o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy. Jak stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie takiej decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Wyjątek od zasady z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. sformułowano w ust. 3 tego przepisu: "przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e.".

Zgodnie z art. 2 pkt 13 u.o.z.e., instalacja odnawialnego źródła energii oznacza instalację stanowiącą wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego. Według zaś art. 2 pkt 22 u.o.z.e., odnawialne źródło energii to odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów.

Przedmiotowa inwestycja polega na budowie farmy fotowoltaicznej o max mocy 1 MW na działce nr [...], w ob. O., gm. G. Planowane przedsięwzięcie sprowadza się więc do budowy infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, a dokładnie z energii słonecznej. Nie ulega więc wątpliwości, że zamierzona inwestycja jest instalacją odnawialnego źródła energii.

Pojęcie "instalacji odnawialnego źródła energii" zostało w ramach art. 2 pkt 13 u.o.z.e. zdefiniowane w sposób szeroki, obejmując swoim zakresem wszystkie wskazane w nim instalacje, niezależnie od ich mocy. Także w przepisie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. ustawodawca nie dokonał rozróżnienia instalacji odnawialnego źródła energii, które umożliwiają odstępstwo od warunków z ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. To zaś oznacza, wbrew stanowisku skarżącego M. P. a zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym przez Kolegium, że obowiązków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 - w myśl art. 61 ust. 3 u.p.z.p. - nie stosuje się do spornej inwestycji (por. wyroki WSA w Olsztynie z 22 grudnia 2020 r., II SA/Ol 547/20 oraz NSA z 11 stycznia 2022 r., II OSK 667/21). Nie było zatem w tym przypadku konieczne wyznaczanie obszaru analizowanego i przeprowadzanie na nim analizy w celu oceny dopuszczalności realizacji przedmiotowej inwestycji w świetle zasady dobrego sąsiedztwa. Nie było również konieczne formułowanie wobec inwestycji warunku zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Wyklucza to jednoznaczne brzmienie ww. przepisów oraz kwalifikacja wnioskowanej instalacji jako instalacji odnawialnego źródła energii.

Zgodzić się zatem należało z Kolegium, że planowana inwestycja nie stanowi infrastruktury przemysłowej lecz jest instalacją odnawialnego źródła energii, a zatem względem takiej inwestycji nie musi być spełniony warunek zachowania kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu w którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.pz.p. Z tej też przyczyny, podnoszone przez skarżącego M. P. zarzuty związane z położeniem działki na której ma być zrealizowana farma fotowoltaiczna w bliskim sąsiedztwie zabudowań mieszkalnych czy też w niedalekiej odległości od obszarów objętych ochroną Natura 2000 nie mogły wpłynąć na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Obowiązujące przepisy, przy planowaniu budowy farm fotowoltaicznych i braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tak jak w niniejszej sprawie) nie zabraniają umiejscawiania takich instalacji nawet w bliskim sąsiedztwie budynków mieszkalnych, co oznacza że organy obu instancji, w realiach niniejszej sprawy, nie mogły odmówić skarżącej spółce wydania pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy elektrowni fotowoltaicznej wraz z infrastrukturą techniczną. Argumenty podnoszone przez skarżącego M. P. w skardze mogą co najwyżej stanowić postulaty skierowane do ustawodawcy, aby tak ukształtował obowiązujące przepisy, aby uniemożliwić powstawanie farm fotowoltaicznych w bezpośrednim sąsiedztwie budynków mieszkalnych, bądź też jako postulat do radnych gminy G. o jak najszybsze uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym określa się tereny przeznaczone pod urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu (art. 10 ust. 2a u.p.z.p.).

W ponownie prowadzonym postępowaniu Kolegium zobowiązane jest do uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku, w szczególności w zakresie prawidłowego przeprowadzenia postępowania odwoławczego i czytelnego sformułowania samego rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na względzie sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uwzględnił skargę skarżącej spółki i uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 wyroku). Z kolei o oddaleniu skargi skarżącego M. P. sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku). O zwrocie kosztów od organu na rzecz skarżącej spółki sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z 205 § 1 p.p.s.a., na których wysokość składał się wpis od skargi w kwocie 500 zł. (pkt 3 wyroku).