Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 533/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność postępowania i że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 8 art. 149 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 ust. 2 art. 4 ust. 1 pkt 1 art. 6 art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk Sędzia WSA Danuta Kania Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 października 2021 r. sprawy ze skargi K. W. na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Minister Sprawiedliwości dopuścił się bezczynności, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz skarżącej K. W. kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia [...] czerwca 2021 r. K.W. (dalej także: "skarżąca" lub "strona skarżąca"), reprezentowana przez adwokata, działając za pośrednictwem organu, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Sprawiedliwości (dalej także "Minister" lub "organ") w przedmiocie rozpoznania jej wniosku z dnia [...] maja 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Na podstawie akt niniejszej sprawy Sąd ustalił następujący stan faktyczny.

Wnioskiem z dnia [...] maja 2021 r. skarżąca K.W., powołując się na przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm. - dalej także: "u.d.i.p."), zwróciła się do Ministra Sprawiedliwości o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie jej kopii odpowiedzi udzielonej na wystąpienie Rzecznika Praw Obywatelskich do Ministra Sprawiedliwości Z.Z. z dnia [...] stycznia 2019 r., w sprawie o sygn. akt [...].

Z uwagi na brak jakiejkolwiek odpowiedzi ze strony Ministra, w piśmie z dnia [...] czerwca 2021 r. skarżąca, reprezentowana przez adwokata, działając za pośrednictwem organu, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpoznania w/w wniosku z dnia [...] maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Zarzucając Ministrowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, skarżąca wniosła o:

1. zobowiązanie Ministra Sprawiedliwości do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej,

2. stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i w związku z powyższym,

3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., kwoty w maksymalnym wymiarze określonym w art. 154 § 6 P.p.s.a.,

4. zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz kwoty 17 złotych opłaty skarbowej.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że termin na realizację spornego wniosku o udostępnienie informacji publicznej został określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym to przepisem, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2.

Tymczasem, jak zauważyła skarżąca, nie została ona powiadomiona w ustawowo określonym terminie zarówno o powodach opóźnienia, jak i o terminie, w jakim organ udostępni wnioskowaną informację. Skarżąca wskazała jednocześnie, iż organ nie wydał żadnego stanowiska w sprawie, mimo ustawowego obowiązku.

Strona skarżąca podniosła, że skoro organ odebrał jej przesyłkę w dniu [...] maja 2021 r., to obowiązany był do rozpatrzenia wniosku nie później, niż do dnia [...] czerwca 2021 r. Jednakże, jak stwierdziła skarżąca, mimo upływu terminu, a także pomimo wzięcia pod uwagę ewentualnego terminu obiegu korespondencji za pomocą Poczty Polskiej, do dnia sporządzenia niniejszej skargi nie otrzymała od organu wnioskowanej informacji.

W tej sytuacji, skarżąca uznała, że mając na uwadze uchybienie przez Ministra terminu ustawowego, uzasadnione jest stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W piśmie z dnia [...] lipca 2021 r. Minister Sprawiedliwości, reprezentowany przez Zastępcę Dyrektora Departamentu Legislacyjnego Prawa Karnego Ministerstwa Sprawiedliwości, odpowiadając na wniosek skarżącej z dnia [...] maja 2021 r. - wskazał, że prośba strony skarżącej o przesłanie kopii odpowiedzi udzielonej przez Ministra Sprawiedliwości na wystąpienie Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia [...] stycznia 2019 r., znak: [...], w przedmiocie możliwości dochodzenia odszkodowania za niesłuszne przedstawienie zarzutów oraz niesłuszne oskarżenie, nie jest możliwa do zrealizowania z uwagi na fakt, iż odpowiedź na powołane wystąpienie RPO nie została przygotowana.

Następnie, w piśmie z dnia [...] lipca 2021 r. Minister Sprawiedliwości, reprezentowany przez Zastępcę Dyrektora Departamentu Legislacyjnego Prawa Karnego Ministerstwa Sprawiedliwości, nawiązując do udzielonej stronie skarżącej odpowiedzi zawartej w piśmie z dnia [...] lipca 2021 r. - wskazał dodatkowo, że stanowisko Ministerstwa Sprawiedliwości w sprawie możliwości dochodzenia odszkodowania za niesłuszne przedstawienie zarzutów oraz niesłuszne oskarżenie wyrażone zostało w sposób wyczerpujący w opinii z dnia [...] grudnia 2020 r. do senackiego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania kornego (druk senacki nr 239), dostępnej pod wskazanym przez organ linkiem.

W odpowiedzi na skargę zawartą w piśmie z dnia [...] lipca 2021 r. Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi, Minister stwierdził, że - w jego ocenie - w niniejszej sprawie, z uwagi na udzielenie skarżącej odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nie występuje stan bezczynności.

Organ zauważył ponadto, że zgodnie z orzecznictwem, z bezczynnością w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia, gdy organ lub inny podmiot zobligowany jest udzielić informacji publicznej, jednakże nie udziela jej, ani nie wydaje stosownej decyzji o odmowie udostępnienia informacji. Minister stwierdził, że w przypadku skargi na bezczynność organu, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Minister wskazał, że niezależnie od treści i formy udzielonej odpowiedzi, podkreślić należy, że jakikolwiek przejaw działania ze strony organu administracji w sprawie o udostępnienie informacji publicznej wyklucza zarzut bezczynności. Minister uznał jednocześnie, że odpowiedź, której udzielił stronie skarżącej w przedmiotowej sprawie wyklucza ustalenie, że pozostaje on w bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej (podobnie: /w:/ wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2005 r., sygn. akt II SAB/Wa 154/2005).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: "P.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W świetle przepisów art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

W niniejszej sprawie, Sąd zastosował wspomniany wyżej tryb postępowania.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie, sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.).

Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b P.p.s.a.).

W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Należy zauważyć, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. T. Woś /w:/ T. Woś [red.], H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011, s. 109). Jednocześnie, podnosi się w doktrynie, że stan "bezczynności organu" od "przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ" różni się tym, że o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy poprzez to, iż organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, o tyle w drugim przypadku organ nie podejmuje skutecznych działań na podstawie przepisów k.p.a., przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia (por. m.in. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, wyd. 5, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017). Takie rozumienie pojęcia bezczynności potwierdza również orzecznictwo, w którym stwierdza się, że jeżeli w toku postępowania administracyjnego organ podejmuje czynności mające na celu dokładne rozpoznanie sprawy w niezbędnym zakresie, to, choć nie wydał w przewidzianym terminie decyzji administracyjnej, nie można mu zarzuć bezczynności (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11). W tym drugim przypadku (stan przewlekłości postępowania), czynności organu można również uważać za "pozorowane", w tym sensie, iż organ przeprowadza czynności nieistotne dla sprawy lub mnoży czynności postępowania dowodowego, pozostając w sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomiki postępowania administracyjnego. Przy kwalifikowaniu "przewlekłości postępowania" powstaje, więc sytuacja, w której działa opieszale lub tylko pozoruje działania (formalnie nie będąc bezczynnym).

W niniejszej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 - 2 u.d.i.p.).

Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika zarówno ze wskazanego powyżej art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., jak też została dodatkowo potwierdzona przez normę prawną wyrażoną w art. 21 u.d.i.p.

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, a także wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).

Przyjmuje się, że bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej może przybrać jedną z czterech postaci:

1) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w ogóle nie odpowiada na wniosek strony skarżącej, a więc podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II SAB/Wa 28/08);

2) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przekracza termin określony w art. 13 u.d.i.p., a więc nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 cyt. ustawy stosownych czynności (tak również: m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 485/12);

3) podmiot zobowiązany udziela informacji, lecz dokonuje przedstawienia informacji innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji wymijającej, a więc zachodzi sytuacja, gdy wnioskodawcy zostaje formalnie udzielona informacja publiczna, ale nie dotyczy ona pytań zawartych we wniosku, a zatem odpowiedź w ogóle nie dotyczy wniosku lub zawiera informacje niezwiązane z treścią wniosku;

4) podmiot zobowiązany udziela wprawdzie wnioskodawcy lakonicznej informacji, że nie dysponuje informacją publiczną, ale nie udowadnia swoich twierdzeń, a nawet nie uwiarygadnia, iż nie posiada żądanej informacji publicznej (tak również: m.in. wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 156/12).

Zaznaczyć należy, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej, a także, że żądana przez stronę skarżącą informacja miała charakter informacji publicznej, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

W rozpatrywanej sprawie skarżąca K.W. w dniu [...] maja 2021 r. skierowała do Ministra Sprawiedliwości wniosek, w którym zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej, poprzez przesłanie jej kopii odpowiedzi udzielonej na wystąpienie Rzecznika Praw Obywatelskich do Ministra Sprawiedliwości Z.Z. z dnia [...] stycznia 2019 r., w sprawie o sygn. akt [...].

Należy zauważyć, że w świetle przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udostępniania informacji publicznej obowiązane są w szczególności organy władzy publicznej.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu, już na podstawie powyżej wskazanego przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, należy bezspornie uznać, że Ministra Sprawiedliwości ewidentnie zaliczyć trzeba do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej.

Konstytucja RP nie definiuje wprawdzie, jakie organy wchodzą w skład systemu władz publicznych. Z drugiej jednak strony, w art. 10 Konstytucji RP ustrojodawca wskazał, że "władzę ustawodawczą sprawują Sejm i Senat, władzę wykonawczą Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej i Rada Ministrów, a władzę sądowniczą sądy i trybunały". Bez wątpienia zakres pojęcia władzy publicznej jest znacznie szerszy. Do podmiotów wchodzących w zakres tej władzy zaliczymy: Sejm i Senat (także Zgromadzenie Narodowe), Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy wojskowe, sądy administracyjne, Trybunał Stanu, Trybunał Konstytucyjny, Prezydenta RP, Radę Ministrów, ministrów, Prezesa Rady Ministrów, Radę Gabinetową (pomimo tego, że organ ten nie ma żadnych uprawnień poza konsultacyjnymi), delegatury ministerstw i urzędów centralnych, wojewodów, organy administracji zespolonej, organy administracji niezespolonej, organy gminy, powiatu i województwa oraz ich struktury pomocnicze i jednostki organizacyjne, regionalne izby obrachunkowe oraz samorządowe kolegia odwoławcze. W skład władzy publicznej wchodzą także samorządy gospodarcze i zawodowe, chociaż w komentowanym przepisie zostały one ujęte w odrębnym punkcie (art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.) oraz wymienione w Rozdziale IX Konstytucji RP organy kontroli państwowej i ochrony prawa (Najwyższa Izba Kontroli, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji), a także wiele innych podmiotów działających na podstawie ustaw szczególnych, w tym m.in. Rzecznik Praw Dziecka, czy też Rzecznik Praw Pacjenta (por. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018).

Również z dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika jednoznacznie, że w pojęciu organu władzy publicznej, określonym w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., mieści się Minister Sprawiedliwości, zaś wniosek o udostępnienie informacji publicznej kierowany do Ministra Sprawiedliwości podlega rozpatrzeniu.

W tej sytuacji, uznać należy, iż nie ulega wątpliwości, że Minister Sprawiedliwości jest zobowiązany, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., do udostępniania informacji publicznej, tym bardziej, że ustawodawca nałożył obowiązek udzielania informacji publicznej na wszystkie podmioty dysponujące mieniem publicznym. Niewątpliwie, należy uznać, że każdy podmiot, który gospodaruje choćby niewielką częścią publicznego mienia - a w przypadku Ministra Sprawiedliwości nie ma jakiejkolwiek wątpliwości, że mamy do czynienia z taką sytuacją - ma obowiązek udostępniania informacji na jego temat. Można powiedzieć, że prawo do informacji podąża za publicznym mieniem i osoby uprawnione mogą żądać informacji od każdego, kto takim mieniem zarządza lub z niego korzysta (por. m.in. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018).

Ponadto, wskazać należy, że brak cech informacji publicznej powoduje, że nie ma podstaw do wydania decyzji w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ma wówczas także obowiązku udostępnienia informacji. Organ, do którego wniesiono żądanie, powinien natomiast wystosować do wnioskodawcy pismo informacyjne o nienależeniu żądanej informacji do zakresu przedmiotowego ustawy.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w rozumieniu cyt. ustawy i podlega udostępnieniu.

Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną.

Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez niedokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi, więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego.

W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji, Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357, z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14, publ. /w:/ https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu, podkreślić należy, że pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej, ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu uzyskania każdej informacji. Jej zakres przedmiotowy obejmuje dostęp do informacji wyłącznie publicznej. Jeśli zatem żądana informacja nie jest objęta zakresem przedmiotowym ustawy, to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest wyłącznie pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów omawianej ustawy z wyjaśnieniem, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, w rozumieniu u.d.i.p.

Należy uznać, że informacją publiczną będzie całość dokumentacji posiadanej przez dany organ władzy publicznej, której organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań nawet wtedy, gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu. Bez znaczenia wówczas jest to, w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie organu (zob. szerzej: /w:/ m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 111/08).

W literaturze również podkreśla się, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Podkreślić przy tym należy, że informacja publiczna musi dotyczyć sfery istniejących faktów i danych, nie zaś niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej", w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Ponadto, wskazuje się, że w pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego (por. Prof. Marek Chmaj /w:/ M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018 i powołane tam orzecznictwo).

Należy podkreślić jednocześnie, że o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu, w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.

Z kolei, kryterium przesądzającym o obowiązku udzielenia informacji publicznej jest nie charakter prawny organu, czy też zakwalifikowanie podmiotu do podmiotu publicznoprawnego, lecz kryterium przedmiotowe - wykonywanie zadań publicznych (tak również: m.in. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1897/15).

W świetle powyższego, Sąd uznał, iż nie może budzić wątpliwości to, że informacja objęta wnioskiem skarżącej z dnia [...] maja 2021 r. stanowi informację publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Uznać należy jednocześnie, że treść przedmiotowego wniosku strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej jest w swej istocie zrozumiała, bowiem określa wyraźnie zarówno zakres podmiotowy (Minister Sprawiedliwości), jak i zakres przedmiotowy (vide: skan konkretnego pisma - odpowiedzi na wystąpienie RPO).

Zważywszy, zatem, że w sprawie spełniony został warunek odnoszący się zarówno do zakresu podmiotowego, jak i przedmiotowego ustawy o dostępie do informacji publicznej, uznać należy, że wniosek skarżącej z dnia [...] maja 2021 r. podlegał rozpoznaniu w trybie przewidzianym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W tej sytuacji, nie ulega zatem wątpliwości, że - co do zasady - obowiązkiem Ministra Sprawiedliwości było udzielenie odpowiedzi na wniosek strony skarżącej z dnia [...] maja 2021 r., bez zbędnej zwłoki, nie później jednak, niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania tego wniosku (vide: art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie udzielenie wyjaśnień, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., bądź też wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Podkreślić przy tym należy, że udostępnienie informacji ma formę czynności materialno-technicznej i w świetle dyspozycji art. 14 ust. 1 u.d.i.p. winno nastąpić w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem.

Oczywistym jest również to, że podmioty zobowiązane - co do zasady - do udostępniania informacji publicznej nie muszą udostępniać informacji, która - w rozumieniu art. 1 u.d.i.p. w związku z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. - nie stanowi informacji publicznej. Wskazać należy bowiem, że brak cech informacji publicznej powoduje, że nie ma podstaw do wydania decyzji w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ma wówczas także obowiązku udostępnienia informacji. Organ, do którego wniesiono żądanie, powinien natomiast wystosować do wnioskodawcy pismo informacyjne o nienależeniu żądanej informacji do zakresu przedmiotowego ustawy.

Jednocześnie, wskazać należy, że przepis art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wyraźnie zastrzega, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.

Analizując brzmienie przepisu art. 4 ust. 3 u.d.i.p., warto zauważyć, że przepisy cyt. ustawy mówiące o podmiotach zobowiązanych nie posługują się pojęciem podmiotu, do którego strona skierowała wniosek, lecz podmiotu, który informacją dysponuje. Wynika z tego ogólna zasada, że obowiązek informacyjny określonych podmiotów nie musi być adekwatny do ustalonego zakresu ich działania, ale jest tylko i wyłącznie konsekwencją faktu dysponowania przez organ daną informacją (por. m.in. M. Chmaj /w:/ M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018 i powołany tam wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2005 r., sygn. akt OSK 1931/04).

Mając powyższe na względzie, należy zauważyć, że skoro obowiązek udostępnienia informacji publicznej obejmuje podmioty, które taką informacją dysponują, to jeśli podmiot nie jest w posiadaniu informacji publicznej żądanej we wniosku o udzielenie informacji publicznej lub posiada ją tylko w pewnym zakresie (w części), to odpowiedź udzielona pismem (czynność materialno-techniczna), z podaniem wyjaśnienia, że podmiot nie jest w posiadaniu informacji, względnie nie dysponuje pełną informacją, stanowi udzielenie informacji publicznej (tak również: m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 195/16). Uznać należy zatem, że z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wynika, że kryterium jest konkretny stan faktyczny (posiadanie informacji). Podmiot zobowiązany do udzielenia informacji weryfikuje go po otrzymaniu od zainteresowanego danego żądania. W przypadku, gdy stwierdzi, że nie ma informacji, powiadamia o tym wnioskodawcę, co stanowi także pewnego rodzaju informację.

Z literalnego brzmienia art. 4 ust. 3 u.d.i.p. oraz z wykładni celowościowej i systemowej tego przepisu, w myśl której informacją publiczną jest każda informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu, wynika, że informacji publicznej można domagać się od każdego podmiotu, który ją posiada. Decydujące znaczenie ma przede wszystkim, to czy organ posiada przedmiotowe informacje, przy czym owo posiadanie należy identyfikować z istnieniem określonego stanu faktycznego, w którym w dyspozycji konkretnego podmiotu znajduje się informacja, o jaką wystąpił zainteresowany. Zatem w sytuacji, gdy wnioskodawca domaga się od organu udostępnienia informacji niebędących w posiadaniu adresata wniosku w dniu jego złożenia, realizacja żądania udostępnienia informacji publicznej nie jest możliwa. Prawidłowym - w takich okolicznościach - działaniem organu będzie pisemne poinformowanie wnioskodawcy, iż organ żądanej informacji nie posiada.

W świetle powyższego, Sąd uznał, że w tej sytuacji niewątpliwie istotą sporu sądowego zaistniałego w niniejszej sprawie jest to, czy można uznać, że organ dopuścił się bezczynności w sytuacji, w której dopiero po wniesieniu skargi do Sądu udzielił stronie skarżącej informacji, iż nie posiada wnioskowanej przez nią informacji.

Otóż, w ocenie składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, uznać należy, że w sytuacji opisanej powyżej, z którą mieliśmy do czynienia również w niniejszej sprawie, podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej dopuścił się bezczynności.

Termin określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. ma zastosowanie nie tylko do czynności polegającej na udostępnieniu informacji, ale również do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej W terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., adresat wniosku jest również zobligowany poinformować wnioskodawcę o tym, że żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej lub o nieposiadaniu wnioskowanej informacji (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, WK 2016, komentarz do art. 13 u.d.i.p.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podniósł w wyroku z dnia 22 stycznia 2009 r., sygn. akt IV SAB/Wr 27/08, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowała się teza, że gdy organ administracyjny odmawia udostępnienia informacji publicznej, bowiem żądanej informacji nie posiada, nie wydaje decyzji administracyjnej, ale informuje jedynie podmiot uprawniony pismem. Jednak, jak wskazuje się w judykaturze i doktrynie, w tym wypadku należy pamiętać, że również w zakresie zawiadomień dotyczących ustaleń wykluczających zasadność stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie udostępnienia informacji publicznej adresat wniosku musi dochować wymogu poinformowania wnioskodawcy bez zbędnej zwłoki (a contrario art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W tej sytuacji, poinformowanie wnioskodawcy o tym, że podmiot zobowiązany nie dysponuje żądanymi informacjami albo że żądana informacja nie jest informacją publiczną, również powinno nastąpić w terminach określonych w art. 13 u.d.i.p. (M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018, komentarz do art. 13 u.d.i.p. i powołana tam literatura).

Również w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że w sytuacji, gdy adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie dysponuje żądaną informacją, powinien o tym fakcie powiadomić wnioskodawcę (m.in. wyrok NSA z dnia 24 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 155/21, LEX nr 3159708). Ponadto, w orzecznictwie wyraźnie stwierdzono, że organ jest bezczynny wówczas, gdy nie zawiadamia wnioskodawcy w drodze zwykłego pisma o braku posiadania żądanej od niego informacji publicznej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3070/19, LEX nr 3047147). W judykaturze wskazuje się bowiem, że z charakteru prawa do informacji publicznej wynika, że podmiot, który nie jest zobowiązany do udzielenia informacji powinien o tym powiadomić wnioskodawcę, ponieważ w ten sposób odpowiada na jego wniosek i pozwala mu na dalsze poszukiwanie pożądanych informacji, np. poprzez zwrócenie się do podmiotu właściwego (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2843/19, LEX nr 2974803). W konsekwencji, przyjmuje się, że bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej ma miejsce nie tylko wówczas, gdy w terminie wskazanym w art. 13 u.i.d.p. adresat wniosku w ogóle nie zareagował na ten wniosek, pomimo, że posiadał wnioskowaną informację, ale także wówczas, gdy nie informuje wnoszącego podanie, że nie posiada wnioskowanej informacji (por. wyrok NSA z dnia 8 października 2019 r., sygn. akt I OSK 4084/18, LEX nr 2740254).

Analiza przebiegu postępowania w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że Minister Sprawiedliwości, jako organ zobowiązany do udostępnienia informacji, pozostawał w zakresie udzielenia informacji, o której była mowa we wniosku strony skarżącej z dnia [...] maja 2021 r., w stanie bezczynności na dzień złożenia skargi do Sądu.

W ocenie Sądu, uznać należy bowiem, że nie udzielając skarżącej w ustawowym terminie informacji publicznej objętej treścią jej wniosku z dnia [...] maja 2021 r., Minister Sprawiedliwości popadł w stan bezczynności, który ustał dopiero po wniesieniu przez stronę skarżącą w dniu [...] czerwca 2021 r. skargi skierowanej do tutejszego Sądu (vide: odpowiedź Ministra Sprawiedliwości na wniosek skarżącej z dnia [...] maja 2021 r. zawarta w piśmie tego organu z dnia [...] lipca 2021 r., a następnie uzupełniona w piśmie z dnia [...] lipca 2021 r.).

Nie ulega zatem wątpliwości, że jeśli chodzi o informację zawartą we wniosku skarżącej z dnia [...] maja 2021 r., to stwierdzić należy, iż de iure stan bezczynności Ministra Sprawiedliwości ustał dopiero na skutek przekazania informacji zawartej w piśmie z dnia [...] lipca 2021 r., w której organ ten dopiero po wniesieniu skargi poinformował stronę skarżącą, iż nie posiada wnioskowanego dokumentu.

Tym samym, Sąd stwierdził, że dopiero na dzień wyrokowania w niniejszej sprawie, organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej rozpoznał w sposób prawidłowy sporny wniosek skarżącego z dnia [...] maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, a więc nie pozostawał już w bezczynności.

Reasumując, w ocenie Sądu, Minister Sprawiedliwości naruszył art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem w zakreślonym w tym przepisie terminie nie dochował należnych proceduralnych czynności wskazanych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, świadczących o wykonaniu obowiązku informacyjnego.

W tym stanie rzeczy, Sąd uznał, że nie zachodzą podstawy do zobowiązania Ministra Sprawiedliwości - w trybie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. - do rozpoznania wniosku strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, albowiem w okolicznościach niniejszej sprawy nie ulega jakiejkolwiek wątpliwości, że organ - choć z ewidentnym uchybieniem terminów określonych w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. – ostatecznie rozpatrzył w dniu [...] lipca 2021 r. wspomniany wniosek strony skarżącej.

Niemniej, z uwagi na fakt, iż Minister Sprawiedliwości pozostawał jednak na dzień wniesienia skargi w bezczynności, Sąd obowiązany był rozważyć, czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (vide: art. 149 § 1a P.p.s.a.).

Sąd uznał jednak, że bezczynność Ministra Sprawiedliwości w załatwieniu wniosku strony skarżącej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Dokonując powyższej oceny, Sąd uwzględnił fakt, iż kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w ustawie przepisów o terminach załatwienia sprawy, przy czym przekroczenie terminu musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; podobnie: WSA w Łodzi /w:/ wyrok z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14; publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach niniejszej sprawy termin rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej, określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., został przez organ przekroczony, bowiem pełna realizacja wniosku strony skarżącej miała miejsce dopiero, po wniesieniu skargi do Sądu (vide: odpowiedź Ministra na wniosek skarżącej zawarta w piśmie tego organu z dnia [...] lipca 2021 r.). Jednakże, w ocenie Sądu, przekroczenie to nie było aż tak nadmierne, aby można było rozpatrywać je w kategoriach kwalifikowanego naruszenia prawa.

W tej sytuacji, uznać należy, że bezczynność Ministra Sprawiedliwości nie wynikała z celowego działania tego podmiotu, czy też lekceważącego podejścia do obowiązków informacyjnych wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej, o czym świadczy - fakt niezwłocznego udzielenia odpowiedzi na wniosek, po otrzymaniu skargi na bezczynność.

Z powyższych względów uzasadnionym było orzeczenie, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., że bezczynność Ministra Sprawiedliwości nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Jeśli chodzi z kolei o możliwość wymierzenia grzywny, wskazać należy, że przepis art. 149 § 2 P.p.s.a. wprowadza możliwość orzeczenia o nałożeniu grzywny na organ pozostający w bezczynności lub przewlekle prowadzący postępowanie.

Podobnie, jeśli chodzi o żądanie zasądzenia sumy pieniężnej na rzecz strony skarżącej, zauważyć należy, że zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd może zasądzić od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Jest to rozwiązanie analogiczne do instytucji przewidzianej w art. 154 § 7 P.p.s.a. i stanowi pewnego rodzaju zadośćuczynienie dla strony skarżącej za bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ.

Nie ulega wątpliwości, że instytucja grzywny oraz instytucja zasądzenia określonej sumy pieniężnej od organu na rzecz strony skarżącej mają na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Rozwiązania te, w połączeniu z odszkodowaniem z ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1169), mają pełnić przede wszystkim funkcję prewencyjną, a ich wymierzanie przez sąd w idealnie funkcjonującej administracji powinno być ostatecznością.

Niemniej, w ocenie Sądu, uznać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do nałożenia na organ wspomnianej wyżej grzywny, czy też zasądzenia wnioskowanej przez stronę skarżącą sumy pieniężnej, albowiem nie tylko brak rażącego naruszenia prawa po stronie podmiotu zobowiązanego, ale również nieznaczny stopień jego zawinienia w zakresie podejmowanych czynności, nie pozwalają, aby w niniejszej sprawie dopatrywać się racji mogących przemawiać za dodatkowym nakładaniem na organ obciążeń finansowych w postaci wymierzenia grzywny, czy też zasądzenia sumy pieniężnej, których domagał się skarżący w treści skargi. W tej sytuacji, w tym zakresie Sąd skargę oddalił.

Jeśli chodzi o rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania sądowego, zauważyć trzeba, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - zasądzając od Ministra Sprawiedliwości na rzecz strony skarżącej kwotę 580 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego - orzekł w tym zakresie na podstawie przepisów art. 200 i art. 205 § 2 w związku z art. 209 P.p.s.a.