Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1256/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 39
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2086
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas Sędzia WSA Jolanta Królikowska - Przewłoka Protokolant Monika Staniszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2007 r. sprawy ze skargi C. M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] działając na podstawie art. 127 k.p.a. w związku z art. 17 pkt. 1 k.p.a. (tekst jedn. Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071) i art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. 79 z dnia 13.07.2001r., poz. 856.) oraz art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. Nr 204 z 2004r., poz. 2086), po rozpatrzeniu odwołania C. sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Prezydenta [...] W. nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r., dotyczącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przy ul. P. w rej. ul. D. w celu umieszczenia obiektu reklamowego, postanowiło uchylić zaskarżoną decyzję w części dotyczącej punktu 1 w zakresie końcowego terminu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, punktu 2,3 oraz punktu 5 w zakresie wysokości opłaty i orzec co do istoty sprawy w ten sposób, iż końcowy termin zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ustalić na 22 maja 2007 r., nadać punktowi 2 brzmienie: "Odmówić zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od dnia 23 maja 2007 r.", nadać punktowi 3 brzmienie: "uchylony" i ustalić opłatę za umieszczenie w pasie drogowym reklamy w wysokości 17 892 zł a w pozostałej części utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Jak wynika z akt sprawy C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako skarżąca) posiadała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego przy ul. P. w rej. ul. D. w celu umieszczenia w nim nośnika reklamowego o powierzchni reklamy 36 m2. Ponieważ termin zezwolenia wygasał, skarżąca w grudniu 2006 r. zwróciła się do Prezydenta [...] W. o wydanie zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego.

W dniu [...] lutego 2007 r., po rozpatrzeniu ww. wniosku, Prezydent [...] W. wydał decyzję nr [...] mocą której:

1. zezwolił na zajęcie odcinka pasa drogowego drogi krajowej przy ul. P. w rej. ul. D. o powierzchni 8,64 m2 na okres od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 7 lutego 2007 r. oraz umieszczenie w nim reklamy (dwustronnej) o łącznej powierzchni reklamowej 36 m2;

2. odmówił wydania zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia 8 lutego 2007 r.;

3. rozstrzygnięciu zamieszczonemu w pkt. 2 decyzji nadać rygor natychmiastowej wykonalności w odniesieniu do nośnika reklamowego zawierającego informację wizualną z wyłączeniem elementów konstrukcyjnych i zamocowań nośnika reklamowego;

4. ustalił warunki zajęcia pasa drogowego, stanowiące załącznik Nr 2 do niniejszej decyzji;

5. ustalił następującą opłatę za umieszczenie w pasie drogowym reklamy w wysokości 4 788,00 zł (słownie: cztery tysiące siedemset osiemdziesiąt osiem zł 00/100 gr.) wynikającą z iloczynu zajętej powierzchni.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, iż rozpatrując sprawę wydania kolejnej decyzji w oparciu o art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zarząd Dróg Miejskich jako organ I instancji właściwy we wskazanej wyżej sprawie uznał, że stan faktyczny sprawy uległ istotnej zmianie i wymaga ponownego rozpatrzenia. Organ wziął pod uwagę fakty powszechnie znane dotyczące utrzymywania się przyrostu natężenia ruchu drogowego na sieci ulic w W. na poziomie 6-7% w skali rocznej oraz stałej tendencji wzrostu liczby wypadków drogowych na poziomie 8,8% pomiędzy 2004 r. a 2005 r. Według statystyk policji w 2005 r. w W. zaistniało 1670 wypadków drogowych, w których zginęło 127 osób, a 2062 osoby zostały ranne. Przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005 stwierdza m.in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkostwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Wizja bezpieczeństwa ruchu drogowego to jest dążenie do całkowitego wyeliminowania ofiar śmiertelnych oznacza m.in., że: "ograniczenie liczby wypadków w transporcie oraz ich konsekwencji jest podstawowym obowiązkiem wszystkich tworzących, zarządzających i korzystających z systemu transportowego w Polsce".

Zarząd Dróg Miejskich w W. jako organ I instancji właściwy we wskazanej wyżej sprawie, stosownie do postanowień art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku strony, na który składają się następujące dokumenty:

wyniki badań natężenia ruchu w porannym szczycie (poj./godz.) opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W.;

opinia w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W. opracowana przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów — Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego;

szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony;

charakterystyka reklamy oraz jej wymiary zawarte w złożonym wniosku strony.

Zarząd Dróg Miejskich uwzględnił również fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje umieszczenie reklamy.

Podniósł, iż statystyki wypadków drogowych na ulicach [...] W. wskazują, że pomiędzy rokiem 2004 oraz rokiem 2005 nastąpił wzrost liczby wypadków o 8,8 %. Dla porównania w roku 2005 na terenie kraju odnotowano poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego - liczba wypadków zmniejszyła się o 5,8 %.

Szczególne zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach dróg. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu z podwyższonym limitem dopuszczalnej prędkości. W opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów wskazano m.in., że badania laboratoryjne oraz testy poligonowe wykazały zmniejszenie koncentracji kierowcy na prowadzeniu pojazdu z powodu dużego nagromadzenia reklam w otoczeniu drogi. Podkreślono ponadto, że w czasie pobierania przez kierowcę informacji z różnych elementów otoczenia np. reklam, kierowca nie obserwuje sytuacji na drodze przed poruszającym się pojazdem. Taki stan chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie nazywany jest "fiksacją". Czas fiksacji jest różny, ale typowo mieści się w granicach 0,2 - 1,5 sekundy. W przypadku konieczności zatrzymania pojazdu w czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie pojazd przejeżdża bez kontroli następujące odległości, a następnie drogę całkowitego jego zatrzymania przy prędkości 50 km/h - 2,8 m do 20,8 m plus do zatrzymania 30,9 m (łącznie od 33,7 m do 51,7 m).

Z przedmiotowej opinii wynika ponadto, że przeprowadzone w USA badania wykazały, że w 10-30 % wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów zaistnienia wypadków, a około 1/3 z tych wypadków miała miejsce w wyniku wizualnych bodźców zewnętrznych - głównie reklam przydrożnych. Badania te wykazały również proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych przy wzroście liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi bilboardami był o 40,9 % wyższy niż dla odcinków bez reklam.

Na przytoczone wyżej okoliczności wskazał również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 02.02.2005r. (OSK 1026/04), w którym podkreślono, że "nie ma podstaw do wniosku, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych tj. nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. Zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego wyżej dobra i od nich zależy ocena czy występuje w konkretnym wypadku zagrożenie".

Zgromadzone w sprawie dowody jednoznacznie potwierdzają, że wnioskowana reklama jest adresowana do kierujących pojazdami. Pas drogowy ulicy ul. P. pełni ważną rolę w układzie drogowym [...] W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego. W porannym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 2472 pojazdów na godzinę.

We wskazanej wyżej opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów wyraźnie stwierdzono, że należy usuwać urządzenia reklamowe umieszczone w pasie drogowym na obszarze zabudowanym jeżeli maksymalne natężenie ruchu pojazdów przekracza 1400 pojazdów na godzinę.

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia faktyczne Zarząd Dróg Miejskich stwierdził, że kontynuacja zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwa. Należy wskazać na postępujący wzrost liczby wypadków wraz ze wzrostem liczby umieszczonych reklam w pasie drogowym. Wskazane natężenie ruchu na drodze oraz zwiększony limit prędkości również uzasadniają niedopuszczalność dalszej lokalizacji przedmiotowej reklamy.

Reklama jest usytuowana w miejscu, gdzie natężenie ruchu w porannym szczycie wynosi 2472 pojazdów na godzinę. W przypadku konieczności zatrzymania pojazdu (stosownie do cytowanych wyżej wyników badań IBDiM) w czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie, droga potrzebna do zatrzymania pojazdu wynosi od 33,7 m do 51,7 m. Biorąc pod uwagę warunki ruchu drogowego w przedmiotowej lokalizacji, w szczególność podczas wzmożonego natężenia ruchu szczytu porannego i wieczornego, funkcjonowanie nośnika reklamowego będzie powodować poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa i życia uczestników ruchu drogowego.

Mając powyższe na uwadze Zarząd Dróg Miejskich stwierdził, że lokalizacja przedmiotowej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony kiedy możliwe jest umieszczenie w pasie drogi publicznej obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy wskazana w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Przywołany wyżej przepis ustawy o drogach publicznych dopuszcza bowiem lokalizowanie wyżej wymienionych obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Natomiast naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabronione jest lokalizowanie obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy). Z powołanych wyżej przepisów wynika jednoznacznie, że ustawodawca w celu ochrony pasa drogowego i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego wprowadził zakaz lokalizowania w nim ww. urządzeń i obiektów. Warunkiem odstępstwa od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku. Skoro w niniejszej sprawie organ I instancji uznał, że nie zachodzą przesłanki, które pozwalałyby uznać wnioskowaną lokalizację reklamy za przypadek szczególnie uzasadniony to w tych okolicznościach należało odmówić wydania stosownego zezwolenia na lokalizację reklamy w okresie wskazanym we wniosku. Mając jednak na uwadze zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz słuszny interes strony Zarząd Dróg Miejskich stwierdził, że zasadne jest wydanie zezwolenia na dalsze umieszczanie reklamy już istniejącej w okresie kiedy organ administracji publicznej prowadził niniejsze postępowanie.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca, podnosząc zarzut naruszeń procedury administracyjnej w zakresie zgromadzenia materiału dowodowego i uzasadnienia decyzji oraz powołując się na wcześniej wydawane zezwolenia.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, iż materialną podstawą prawną rozstrzygnięcia organu I instancji były przepisy ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych. Przepis art. 39 ust. 1 powołanej ustawy wyraża generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz umieszczania reklam poza obszarami zabudowanymi, z wyjątkiem parkingów (art. 39 ust. 1 pkt 1 i 5).

Przepis art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, będący podstawą prawną zaskarżonej decyzji stanowi zaś, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej.

Z ww. przepisu wynika, iż lokalizowanie ww. obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. To nie organ musi zatem wykazać, że nie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające lokalizację tablicy reklamowej w pasie drogowym, lecz wnioskodawca powinien wskazać, że takie okoliczności wystąpiły. Jak stwierdził NSA (wyrok z dn. 02.02.2005 r., OSK 1026/04), reklama jest szeroko pojmowanym rozpowszechnianiem informacji o oznaczonych wyrobach i usługach zaś jej funkcja polega na również szeroko pojmowanym działaniu mającym na celu zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu oznaczonych dóbr lub usług; może przybierać różne formy m.in. plakatu oraz często używanego ostatnio przy ulicach miast i drogach tzw. bilbordu czyli plakatu o znacznych rozmiarach. Biorąc pod uwagę (...) powierzchnię reklamy, nie ma podstaw do wniosku, iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym; zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Nie ma podstaw do tego, iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp. Argument Spółki o konieczności wykazania negatywnego wpływu tego właśnie nośnika reklamowego na bezpieczeństwo ruchu drogowego nie może zatem zostać uwzględniony. W aktach sprawy znajduje się również opinia z grudnia 2006 r. Instytutu Badawczego Dróg i Mostów w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W. Z opinii tej wynika, że człowiek pobiera informacje z otoczenia głównie za pomocą wzroku. W przypadku reklam wzrok kierowcy zatrzymuje się na nich w czasie tzw. fiksacji czyli zatrzymania wzroku w jednym punkcie. Czas zatrzymania jest różny, ale w tym czasie samochód przejeżdża kilkadziesiąt metrów. Rozproszenie uwagi kierowcy jest częstym (10-30%) powodem zaistnienia wypadków. Około 1/3 z tych wypadków miała miejsce w wyniku wizualnych bodźców zewnętrznych - głównie reklam przydrożnych. Stanowisko Prezydenta nie nosi zatem znamion dowolności.

Kolegium nie uwzględniło argumentów skarżącego dotyczących uchybień w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Trafiające do kolegium od kilku miesięcy konsekwentne odmowy lokalizowania nowych powierzchni reklamowych oraz przedłużania zezwolenia na nośniki istniejące innych firm w pasie drogowym współgrają natomiast z polityką miasta zmierzająca do zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego.

Organ nie uwzględnił, również argumentu skarżącej, iżby mandat prezydencki [...] wygasł. Tym bardziej, że stwierdzenie powyższego faktu leży poza sferą kognicji kolegium. Należy wszakże zauważyć, ze decyzja została wydana w dniu [...] 2007 r. i zezwalała na zajęcie pasa drogowego tylko do dnia 7.02.2007 r. Decyzji tej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Wprawdzie decyzję wysłano prawdopodobnie do strony faksem, jednakże w sposób prawem przewidziany otrzymała ją dopiero w dniu 14.02.2007 r. W odwołaniu wniesiono również o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności. Odwołanie wpłynęło do SKO w kwietniu 2007 r., zostało rozpatrzone dopiero teraz. Uzasadnia to, zdaniem składu orzekającego, ustalenie innego terminu zezwolenia do 22.05.2007 r. oraz uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności. Nowy termin pozwoli Spółce usunąć nośnik reklamowy w sposób powodujący mniejsze zagrożenie dla bezpieczeństwa wszystkich uczestników ruchu drogowego. Dlatego też wyliczono nową wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego - iloczyn 142 dni zajęcia pasa drogowego, 3,50 zł dziennie i 36 m2 powierzchni reklamowej tj. 17 892 zł. Wobec powyższego orzeczono jak we wstępie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję SKO w W. wniosła zainteresowana Spółka.

Zaskarżonej decyzji administracyjnej zarzuciła naruszenie:

1. artykułu 7 oraz artykułu 104 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nierozpoznanie sprawy, co do istoty, polegające na braku rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego w W. zarzutu stawianego przez stronę postępowania w treści odwołania z dnia 23 lutego 2007 roku, dotyczącego wadliwego oparcia decyzji pierwszoinstancyjnej na materiale dowodowym w postaci Opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, który to dokument nie ma mocy dowodowej, albowiem jest opinią o charakterze pseudonaukowym, ponadto wydaną przez osobę nieuprawnioną do reprezentowania na zewnątrz przedmiotowej jednostki badawczej;

2. artykułu 77 § 1 w związku z artykułem 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegającego na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w zakresie przyjętej przez organy obydwóch instancji okoliczności, iż ustawienie nośnika reklamowego przy ul. P. w rejonie ul. D. w W. może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, które to uchybienie organu implikuje zarzutem wydania decyzji w wparciu o dowolne ustalenia faktyczne w sprawie;

3. artykułu 6 Kodeksu postępowania administracyjnego (zasada legalności), w postaci naruszenia przez organ odwoławczy, jak również organ I instancji konstytucyjnie zagwarantowanej zasady równości podmiotów wobec prawa (art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.), polegającego na rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy w sposób dyskryminujący C. Sp. z o. o. w stosunku do innych podmiotów reklamy zewnętrznej, których nośniki reklamowe funkcjonują obecnie w pasie drogi o wysokim natężeniu ruchu na terenie W., za zgodą wydaną przez organ I instancji - Zarząd Dróg Miejskich w W.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. oraz decyzji [...] z dnia [...] lutego 2007 r. wydanej z upoważnienia Prezydenta [...] W.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej także: p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawa w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

Podstawę matrialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. stanowił art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.).

Zgodnie z tym przepisem w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 7, wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. Zastrzeżenie, o którym mowa w ust. 7 dotyczy dzierżawy lub najmu kanałów technologicznych usytuowanych wzdłuż drogi, zatem przepis ten nie miał zastosowania w rozpoznawanej sprawie.

Należy podkreślić, że zgoda zarządcy drogi przewidziana w art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ma formę decyzji o charakterze uznaniowym. Taka ocena charakteru tej decyzji została przyjęta w orzecznictwie sądów administracyjnych; wyrażono ją wprost w wyroku NSA z dnia 9 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA 36/, LEX nr 41643. W związku z tym, jak zwykle w odniesieniu do decyzji uznaniowych podkreśla się, że nie znaczy to, że mogą być decyzjami dowolnymi. Organ administrujący by uniknąć zarzutu, że decyzja jest dowolną winien rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne i prawne a następnie wykazać jakie powody przemawiały za takim a nie innym rozstrzygnięciem.

Jak wskazano, art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych formułuje ogólny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Natomiast ust. 3 tego przepisu dopuszcza wyjątki od tego zakazu stwierdzając, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi (...) wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Rodzaj obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego określa art. 40 ustawy o drogach publicznych; w ust. 2 pkt 3 tego przepisu wymienia się m.in. reklamy. Istotne znaczenie ma natomiast określenie, kiedy, w jakich warunkach, może nastąpić lokalizowanie w pasie drogowym tzw. obiektów pozakomunikacyjnych, tj. obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 251/06, stwierdzono, że: "Przepisy art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...) zabraniają umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych innych niż tam wskazane, dozwalając jednak na ich lokalizację "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Przez te przypadki należy rozumieć sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym. Organ administracji, dokonując rozstrzygnięcia w przedmiocie zajęcia pasa drogowego, musi mieć na uwadze przepisy prawa miejscowego regulujące przeznaczenie gruntów objętych pasem drogowym." (LEX nr 221949). Jeżeli więc umieszczenie takich obiektów, w tym reklam, będzie kolidowało z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1 ustawy, w tym z bezpieczeństwem ruchu drogowego (będzie mu zagrażać), wówczas należy odmówić zgody na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, o które występuje wnioskodawca.

Tego rodzaju decyzje, tzn. decyzje uznaniowe służą z zasady realizacji polityki administracyjnej w określonej dziedzinie spraw (por. na ten temat M. Kulesza, "Administracyjnoprawne uwarunkowania polityki przestrzennej", Wydawnictwa UW, Warszawa 1987, str. 9 i n.). W rozpatrywanym przypadku idzie o politykę miasta wobec szeroko pojmowanego bezpieczeństwa ruchu drogowego, której częścią jest polityka tegoż miasta wobec reklamy zewnętrznej. Politykę administracyjną w określonej dziedzinie spraw wyrażają różnego rodzaju dokumenty, takie jak plany czy uchwały podejmowane przez uprawnione organy, a więc akty prawa miejscowego, ale również ekspertyzy, opinie przygotowane przez właściwe ciała doradcze itp. Należy przy tym zauważyć, że żaden przepis k.p.a. czy inny przepis szczególny nie określa, że tego rodzaju opracowania muszą przytaczać całe instrumentarium naukowe stosowane przy ich sporządzeniu, i że to właśnie ich naukowy charakter - jak podnosi strona - przesądza o możliwości ich zastosowania. Z punktu widzenia organu administracyjnego orzekającego w określonej dziedzinie spraw tego rodzaju opracowania (ekspertyzy, oceny, opinie, itp.) mają w istocie charakter opinii biegłego w rozumieniu art. 84 kpa - tyle że wykraczającej poza zakres jednej sprawy administracyjnej i obejmujących całą dziedzinę takich spraw. Są one jednak sporządzane wtedy, gdy w takiej dziedzinie wymagane są wiadomości specjalne i nie stanowią elementu podstawy prawnej podejmowanych w tym zakresie decyzji. Organ administracji publicznej nie jest związany opinią biegłego; organ ocenia swobodnie opinię biegłego na zasadach wiedzy, nie jest więc skrępowany tą opinią. Może ją przyjąć, jeśli uzna ją za trafną, ale może ją całkowicie zdyskwalifikować i przyjąć odmienną, własną, opartą na nauce lub doświadczeniu. To organ, a nie biegły, decyduje o załatwieniu sprawy, a biegły jest powołany do wydania opinii w kwestii faktycznej, której rozstrzygnięcie jest niezbędne do wydania przez organ decyzji. Opinia biegłego jest dla organu tylko materiałem, który powinien mu pomóc w rozstrzygnięciu kwestii faktycznej (...), ale musi on rozstrzygnąć tę kwestię sam, we własnym imieniu. Organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł swoja konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego (B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit., str. 366 -367).

Natomiast co było również przedmiotem zarzutu, K.p.a. nie wymaga od biegłego szczególnych kwalifikacji akademickich; zgodnie z przywołanym wyżej Komentarzem przesłanką pozytywną, od spełnienia której jest uzależniona zdolność do wystąpienia w charakterze biegłego, jest posiadanie wiadomości specjalnych (art. 84 § 1 kpa).

Na tej postawie organ I instancji zgodnie z art. 77 kpa zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku strony, mający formę wyników badań natężenia ruchu w porannym szczycie (poj./godz.), opracowanych przez Biuro Planowania Rozwoju W., oraz opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W., opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. Materiał ten, ciągle jeszcze dotyczący całej dziedziny spraw związanych z umieszczaniem reklam w pasach drogowych ulic w W., został następnie zindywidualizowany i skonkretyzowany przez dołączenie doń szczegółowego planu sytuacyjnego reklamy załączony do wniosku strony oraz charakterystykę reklamy i jej wymiarów, zawarte w złożonym wniosku strony. Zarząd Dróg Miejskich uwzględnił również fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje umieszczenie reklamy.

W ocenie Sądu, zwłaszcza w świetle przedstawionych wyżej poglądów piśmiennictwa na rolę biegłego w postępowaniu administracyjnym, organ II instancji zasadnie podzielił ustalenia dowodowe dokonane przez Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich, gdyż przedstawionej metodzie zbierania materiału dowodowego trudno zarzucić istotne wady. Organ bowiem, w procesie stopniowej konkretyzacji doprowadził samodzielnie do ustalenia treści rozstrzygnięcia - uzasadnionej odmowy wydania stronie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. P. w rejonie ul.D., na cele reklamy.

Należy również wskazać, iż sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w [...] W. charakter masowy i wobec ich typowości nie można wymagać, by w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza "kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy" - przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 kpa, zasada prawdy obiektywnej). Prawidłowość takiego postępowania dowodowego potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny, przywołanego również przez SKO w W., który w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, stwierdził m.in., co następuje: Skarżąca uzyskała czasową zgodę na zajęcie pasa drogowego o pow. 6,58 m2 i na umieszczenie reklamy o pow. 18 m2. Biorąc pod uwagę wskazane liczby, a zwłaszcza znaczną powierzchnię reklamy, nie ma podstaw do wniosku, iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym; zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...) zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Nie ma podstaw do tego, iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp." ( LEX nr 171170).

Nadto należy zauważyć, że w zaskarżonej decyzji SKO w W. wyraźnie mówi się o konsekwentnych - od kilku miesięcy - odmowach lokalizowania nowych powierzchni reklamowych innych firm w pasach drogowych ulic.

Trzeba wreszcie, odpowiadając na zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady równości wskazać, iż z akt sprawy, do których załączono odpowiednie materiały prasowe sprzed wydania zaskarżonej decyzji drugoinstancyjnej (m.in. artykuły z "Rzeczypospolitej" oraz "Dziennika"), wynika jednoznacznie, że stanowisko Zarządu Dróg Miejskich, oparte m.in. na wspomnianej wyżej opinii, w kwestii umieszczania - czy lepiej - dalszego umieszczania reklam w pasach drogowych ulic [...] W. było nagłaśniane, włącznie z imiennym wymienieniem głównych firm działających w tej branży (wśród których wymieniono również skarżącą). W tej sytuacji trudno udowodnić zarzut dyskryminacji, chyba że uzna się za nią proces porządkowania reklamy przyulicznej na obszarze całego [...] W, dotyczący wszystkich firm działających na tym rynku.

Wniosek skarżącej spółki z dnia 28 grudnia 2006 r. dotyczył wydania decyzji o przedłużeniu zajęcia pasa drogowego ul. P. w rej. ul. D. pod nośnik reklamowy, faktycznie obejmował wniosek o wydanie decyzji o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, gdyż przepisy prawa nie przewidują możliwości "przedłużenia zajęcia pasa drogowego".

Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 tej ustawy zabronione jest dokonywanie w pasie drogowym czynności, które mogłyby zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabronione jest lokalizowanie obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Umieszczenie takich obiektów może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem organu gminy (art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych). Organ administracji, przeprowadzając postępowanie administracyjne, kierował się więc zasadą wyrażoną w powołanym przepisie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych rozważając, czy wydanie zezwolenia na dalsze umieszczenie reklamy w pasie drogowym jest szczególnie uzasadnione, a przede wszystkim oceniając, czy umieszczenie reklamy nie będzie powodowało zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Reklama jest bowiem szeroko pojmowanym rozpowszechnianiem informacji o oznaczonych wyrobach i usługach, zaś jej funkcja polega również na szeroko pojmowanym działaniu mającym na celu zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu oznaczonych dóbr lub usług. Może przybierać zatem różne formy m.in. plakatu oraz często używanego ostatnio przy ulicach miast i drogach tzw. bilbordu czyli plakatu o znacznych rozmiarach (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r. - sygn. akt OSK 1026/04).

W ocenie organu, które zdaniem Sądu jest prawidłowe, skarżąca spółka nie wykazała, w niniejszej sprawie, że dalsze umieszczanie nośnika reklamowego w pasie drogowym jest szczególnie uzasadnione, a więc nie wykazała istnienia przesłanki nieodzownej do wydania zezwolenia.

Organ administracji powołując się na znajdujące się w aktach administracyjnych opinie, stwierdził, że umieszczenie reklam w pasach dróg wpływa ujemnie na bezpieczeństwo ruchu.

W załączonej do akt sprawy opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów wynika, że czas jaki kierowca poświęca na wzrokowe pobranie treści reklamy (tzw. "fiksacja") wynosi od 0,2 do 1,5 sekundy. Przy prędkości poruszania się – 50 km/h w tym czasie pojazd przejeżdża od 2,8m do 20,8m i jest to droga przejazdu niekontrolowanego. W ocenie Sądu przy istniejącym i stale wzrastającym natężeniu ruchu drogowego, umieszczanie reklam w pasie drogowym stwarza realne zagrożenie bezpieczeństwa tego ruchu.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie doszło również do naruszenia przepisów kpa wskazanych w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Faktem jest, że organ II instancji w swej decyzji nie ustosunkował się do powyższych zarzutów, ale w ocenie Sądu nie miało to wpływu na wynik rozstrzygnięcia.

Należy zauważyć, że zgodnie z ustawą z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 142, poz. 1592) art.92 funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje rada miasta i zarząd miasta. Tak więc status miasta na prawach powiatu jest złożony: z jednej strony wykonuje ono wszystkie funkcje gminy, z drugiej - realizuje zadania powiatowe. Prezydent miasta na prawach powiatu pełni jednocześnie funkcje starosty, wykonując szereg kompetencji z zakresu administracji rządowej. Skoro w ustawie wyodrębniono jednostkę samorządu terytorialnego - miasto na prawach powiatu, regulując jego status przez odesłanie do praw powiatu, a więc do unormowań ustawy o samorządzie powiatowym, to nie można odmówić organom takiego miasta uprawnień, które mają organy powiatu, w szczególności przyjąć, że mają ich mniej niż organy samego powiatu, bądź że ich zakres jest ograniczony. Wobec tego zdaniem Sądu wątpliwości skarżącego co do uprawnień Rady [...] W. w zakresie ustalania wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego są niezasadne.

Biorąc powyższe pod rozwagę na zasadzie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.