Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 447/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-06-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1b. art/. 17 ust. 5 pkt 1 lit b, art. 27 ust. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 2220
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 23 marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy G. z dnia 31 stycznia 2020 r. nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącej W. P. 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 31 stycznia 2020 r. nr [...] wydaną po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wójt Gminy G. odmówił przyznania W. P. (zwanej dalej: "stroną" albo "skarżącą") świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką E. P.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji przytoczył treść art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.; powoływanej dalej w skrócie jako "u.ś.r.") podkreślając, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Z wydanego dla E. P. orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 25 września 2012 r. wynika natomiast jednoznacznie, że niepełnosprawność istnieje od 2001 r. Mając na uwadze powyższe, w ocenie organu w sprawie nie zostały spełnione przesłanki przyznania żądanego świadczenia. Matka wnioskodawczyni nie legitymuje się bowiem orzeczeniem, z którego wynikałoby, że niepełnosprawność powstała przed ukończeniem 18 - go roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej przed ukończeniem 25 - go roku życia.

W uzasadnieniu wskazano jednocześnie, że w sprawie nie zachodzą przyczyny uzasadniające odmowę przyznania świadczenia, o których mowa w art. 17 ust. 5 cyt. ustawy. Wnioskodawczyni przyznano decyzją z dnia 30 września 2019 r. nr [...] prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawną matką, jednakże po uzupełnieniu braków formalnych wniosku z dnia 14 stycznia 2020 r. W. P. dołączyła oświadczenie, w którym wskazała, że na podstawie art. 27 ust. 5 cyt. ustawy, z dniem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z dalszego pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Organ pierwszej instancji nadmienił końcowo, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą też wątpliwości co do tego, że W. P. sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką w sposób uprawniający ją do świadczenia, co potwierdziły ustalenia przeprowadzonego wywiadu środowiskowego.

W. P. odwołała się od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] podnosząc, że rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło w oparciu o przepis uznany za niekonstytucyjny zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K38/13).

Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia 23 marca 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W podstawie prawnej wydanej decyzji przywołano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; powoływana dalej w skrócie jako "k.p.a") w zw. z art. 17 ust. 1b i ust. 5 pkt 1 lit. b, art. 20 i art. 32 ust. 2 u.ś.r.

W uzasadnieniu własnej decyzji Kolegium wskazało, że podziela dokonaną przez organ pierwszej instancji ocenę materiału dowodowego wskazującą, że wnioskodawczyni rzeczywiście opiekuje się wymagającą stałej opieki, niepełnosprawną matką oraz że przed rozpoczęciem tej opieki wnioskodawczyni była aktywna zawodowo. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy stwierdził, że wnioskodawczyni spełnia przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Z uwagi jednak na to, że niepełnosprawność osoby objętej opieką istnieje od 66 – go roku życia, Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że w sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1b u.ś.r., co obligowało organ orzekający do wydania decyzji odmawiającej przyznania świadczenia.

Odnosząc się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) organ odwoławczy podkreślił z kolei, że Trybunał stwierdził niezgodność z Konstytucją art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Trybunał Konstytucyjny. Orzeczenie o niekonstytucyjności części normy wynikającej z art. 17 ust. 1 b, nie oznacza jednak zdaniem Kolegium całkowitego usunięcia z ustawy kryterium wieku powstania niepełnosprawności jako przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy zaś wyłącznie do ustawodawcy.

Odmiennie od organu pierwszej instancji organ odwoławczy przyjął przy tym, że konieczność odmowy przyznania świadczenia następuje w omawianej sprawie także z uwagi na wystąpienie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. to jest z uwagi na fakt, że na osobę wymagającą opieki ustalone jest prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W uzasadnieniu wyjaśniono, że "wnioskodawczyni złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w dniu 9 września 2019 r., to jest w okresie w którym miała prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na matkę przyznane decyzją z dnia 9 października 2018 r. Na kolejny okres świadczeniowy 2019/2010 wnioskodawczyni również otrzymała prawo do specjalnego zasiłki opiekuńczego w drodze decyzji z dnia 2 października 2019 r. W dniu 11 lutego 2020 r. W. P. złożyła oświadczenie o dokonaniu wyboru świadczenia pielęgnacyjnego przed specjalnym zasiłkiem opiekuńczym, wnosząc o uchylenie decyzji w sprawie tego ostatniego świadczenia od dnia 1 marca 2020 r. Z akt sprawy nie wynika jednak aby decyzja z dnia 2 października 2019 r. została uchylona, wobec czego stronie przysługuje nadal prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego". W ocenie organu w sprawie nie zachodzi jednocześnie możliwość zastosowania art. 27 ust. 5 cyt. ustawy pozwalającego na wybór świadczenia. Zastosowanie wskazanego przepisu ma bowiem miejsce jedynie przy zbiegu świadczeń. W ocenie organu odwoławczego tego rodzaju zbieg nie zachodzi w przedmiotowej sprawie ponieważ stronie nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na niespełnienie kryterium czasu powstania niepełnosprawności, o którym mowa w art. 17 ust. 1b cyt. ustawy.

W. P. zaskarżyła decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o uchylenie wydanych w sprawie rozstrzygnięć. W skardze podniesiono zarzuty obejmujące:

- naruszenie art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz art. 190 ust. 1 Konstytucji RP na skutek nie uwzględnienia przez organy orzekające skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13);

- naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że sam fakt pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłki opiekuńczego ma przesadzające znaczenie dla oceny wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego;

- naruszenie art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez błędne przyjęcie, że w sytuacji skarżącej nie nastąpił zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego;

- naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, poprzez przyjęcie że sam fakt pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego, skutkuje brakiem jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy pozwalającego na wydaniu rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu sprawny.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Zatem przyjęcie, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego jest sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy mają obowiązek wcielać w życie. Kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego oceny spełnienia przesłanek niezbędnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonać z pominięciem tego kryterium.

Skarżąca podkreśliła ponadto, że organy nie mogą dokonywać interpretacji art. 17 u.ś.r. w oderwaniu od art. 27 ust. 5. cyt. ustawy. Za nieuprawnione należy tym samym uznać stwierdzenie przez organ odwoławczy wystąpienia negatywnej przesłanki przyznania świadczenia z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. w sytuacji, gdy skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego, a organ pierwszej instancji nie wydał jeszcze stosownej decyzji w tym przedmiocie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.; dalej także jako "ustawa" albo "u.ś.r."), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie do art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia

lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Jak wynika z akt administracyjnych przedłożonych Sądowi skarżąca w dniu 9 września 2019 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką E. P. (ur. 1935 r.), która legitymuje się wydanym na stałe orzeczeniem z dnia 25 września 2012 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem, że niepełnosprawność istnieje od 2001 r., a ustalony stopień niepełnosprawności od 2003 r.

Organy orzekające mając na uwadze powyższe zgodnie uznały, że skarżącej nie można przyznać prawa do żądanego świadczenia, ponieważ niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała w 66 roku jej życia, a więc po upływie okresów wskazanych w art. 17 ust. 1b. u.ś.r. jako warunek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W związku z takim stanowiskiem organów orzekających rozważyć należało, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi (skarżącej) może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, pomimo że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej (jej matki), nad którą sprawowana jest opieka, powstała później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej do ukończenia 25 roku życia (stosownie do treści art. 17 ust. 1b u.ś.r.).

Przy rozważaniu tej kwestii konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13; Dz. U. z 2014 r., poz. 1443; publ. OTK-A 2014/9/104) dla określenia ich wpływu na sytuację prawną skarżącego.

Zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy warunkiem przyznania wnioskowanego świadczenia jest powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Trybunał Konstytucyjny w punkcie drugim sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Skoro w powołanym wyroku Trybunału została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu ustawy z Konstytucją, to sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać.

Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest tzw. wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. W konsekwencji atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu. Wyrok zakresowy rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (por.: M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104).

Przywołany wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 1 czerwca 2015 r. (sygn. akt II SA/Bd 366/15; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl), możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 ustawy i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie (por. A. Kustra, Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy, nr 4/2011, s. 60). Trybunał Konstytucyjny derogował bowiem fragment pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu, realizując tym samym klasyczną i nie budzącą kontrowersji funkcję "negatywnego prawodawcy" (por. S. Wronkowska, Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", Państwo i Prawo nr 10/2008).

Stanowisko to Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela.

Trybunał Konstytucyjny derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust.1b ustawy nie odroczył utraty jego mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis we wskazanym w wyroku zakresie domniemania konstytucyjności. Innymi słowy, skutkiem wydanego orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku.

Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Omawiany przepis ustawy - art.17 ust. 1b - jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie - nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność.

Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego. Zgodnie z art. 6 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów.

Zauważyć należy, że Trybunał Konstytucyjny nie może uzasadnieniem swego wyroku przesądzić o tym, że jednoznaczna sentencja wyroku może obowiązywać w innym zakresie, niż wynika to z jej brzmienia lub z zasad prawa konstytucyjnego (art. 190 Konstytucji RP), które obowiązują także Trybunał, stojący na straży ich przestrzegania. Ani treść uzasadnienia wyroku, ani tym bardziej interpretacja fragmentu uzasadnienia nie może modyfikować treści sentencji wyroku, ani też zmieniać wynikających z przepisów prawa skutków orzeczeń wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny. Zgodnie z dominującym poglądem doktryny uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą sądów (poza ewentualnie sądem pytającym w przypadku tzw. pytania prawnego), brak jest bowiem przesłanek warunkujących uznanie takiej kompetencji (por. J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretyczne, Poznań 2008, s. 84).

W przywołanym wyżej wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że w uzasadnieniu wyroku Trybunał, m.in. po rozważeniu braku przesłanek do zróżnicowania sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na czas (wiek) powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki wskazał, że skutkiem wyroku jest stwierdzenie w punkcie 8, iż opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być traktowani przez ustawodawcę jako podmioty należące do tej samej klasy. Stwierdzenie to, podobnie jak następne dwa akapity, odnosi się bezpośrednio do ustawodawcy (tzw. sygnalizacja).

Natomiast w akapicie czwartym punktu 8 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego znajdują się rozważania dotyczące skutku wyroku dla stanu prawnego i sytuacji prawnej adresatów przepisu art. 17 ust. 1b ustawy – "skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy w ocenie Trybunału wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien dokonać tego bez zbędnej zwłoki".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazuje dalej, że fragment ten potwierdza charakterystykę zakresowego typu wyroku. Jeśli zaś chodzi o fragmenty odnoszące się do "uchylenia decyzji przyznających świadczenia" oraz "wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych" to dosłownie pojmując treść tego zapisu brak byłoby podstaw do stosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresowo derogowanym brzmieniu, bez ingerencji ustawodawcy. Takie stwierdzenie przeczy sentencji wyroku i możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu. Zapis zawarty w punkcie 8 uzasadnienia wyroku należy zatem potraktować jako wskazówkę interpretacyjną, nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa.

Podzielając powyższe stanowisko stwierdzić należy, że skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego odniósł bezpośredni skutek, to zadaniem sądu administracyjnego, realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Zawarta w sentencji wyroku Trybunału derogacja nie powoduje bowiem powstania luki konstrukcyjnej, a zmodyfikowany przepis 17 ust. 1b ustawy, w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu, może być stosowany.

W świetle poczynionych rozważań nie można uznać, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok nie zmieniał sytuacji prawnej strony. Przeciwnie, wynika z niego, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) mają obowiązek zbadać, czy opiekun ten spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, to jest z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

Jak już podniesiono, wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące co do swojej sentencji, ta zaś w przedmiotowej sprawie jednoznacznie stanowi o niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.

Zaistniała zatem odrębna podstawa do uwzględnienia skargi, bowiem przedmiotowym wyrokiem Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, który stanowił podstawę orzekania w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu orzekającego należy odkodować podstawę prawną dla rozstrzygnięcia żądania strony z tych przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie dostrzega powodu do zmiany dotychczasowej linii orzecznictwa, tym bardziej, że także Naczelny Sąd Administracyjny jednolicie ją akceptuje (zob. w tej materii m.in.: wyrok z dnia 5 września 2017 r.; sygn. akt I OSK 2370/16 oraz wyrok z dnia 5 grudnia 2017 r.; sygn. akt I OSK 1079/17; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Po rozstrzygnięciu wyżej omówionego problemu rozważyć należało nadto, czy przyznanie skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli opiekun osoby niepełnosprawnej ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

Jednak przepis art. 27 ust. 5 ustawy stanowi, że w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń:

1) świadczenia rodzicielskiego lub

2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub

3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub

4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub

5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów

- przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

W ocenie Sądu fakt ustalenia skarżącej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie jest sytuacją nieodwracalną.

W świetle art. 27 ust. 5 ustawy, regulującego kwestię zbiegu uprawnień do świadczeń, w przypadku wyboru przez skarżącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego istnieje podstawa do usunięcia z obrotu prawnego decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego zważywszy, że z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych wynika jasna intencja skarżącej co do chęci uzyskania korzystniejszego świadczenia. Co istotne, w piśmie z dnia 11 lutego 2020 r. skarżąca złożyła oświadczenie o dokonaniu wyboru świadczenia pielęgnacyjnego przed specjalnym zasiłkiem opiekuńczym, wnosząc o uchylenie od dnia 1 marca 2020 r. decyzji w sprawie tego ostatniego świadczenia (decyzji z dnia 2 października 2019 r.). Co ważne, faktu tego nie zakwestionował organ odwoławczy, wysuwając jednakże błędny wniosek, że skoro postulat W. P. co do uchylenia decyzji wydanej w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego nie został jeszcze uwzględniony to nie można jej przyznać korzystniejszego świadczenia z tytułu sprawowanej nad bliską osobą niepełnosprawną opieki.

W ocenie Sądu już sam wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego winien być potraktowany przez organy orzekające jako skorzystanie z prawa wyboru świadczenia korzystniejszego, to jest świadczenia pielęgnacyjnego. Aby wybór ustawowo zagwarantowany stronie, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy, mógł zostać skutecznie dokonany, nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Jak wskazał zasadnie Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 lipca 2018 r.; (sygn. akt I OSK 235/18; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl) oczekiwanie i wymaganie organu, by strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem przez organ, czy spełnia ona pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawiałoby ją w trudnej sytuacji, wprowadzało stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić żadnych przeszkód w uzyskaniu przez stronę świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, winien przedsięwziąć takie czynności, by strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. W tym celu organy obowiązane są poszukiwać rozwiązań proceduralnych gwarantujących stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 ustawy prawo wyboru świadczenia. W grę może wchodzić np. jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji z uwzględnieniem wymogów określonych w art. 24 ust. 2 i ust. 4 u.ś.r. Wprawdzie na gruncie prawa administracyjnego obowiązuje wyprowadzana z art. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 104 k.p.a. zasada "jedna sprawa (uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisu prawa) – jedna decyzja", tym niemniej z uwagi na to, że z przepisu prawa wynika, że strona może otrzymywać w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych tylko jedno ze świadczeń wybrane przez nią, to kwestia tego wyboru, a tym samym i rezygnacji ze świadczenia wcześniej przyznanego stanowi element faktyczny sprawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co wskazuje na możliwość załatwienia rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego w decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Najistotniejszą kwestią powinno być jedynie takie załatwienie sprawy, aby zagwarantować stronie wybór świadczenia i jednocześnie nie pozbawić jej należnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki i wsparcia. Po stronie organu leży zaś podjęcie takich działań, by osoba uprawniona do różnych świadczeń nie została pozbawiona realnej możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno z nich. Nie do zaakceptowania jest w tym świetle sytuacja, w której korzystniejsze świadczenie przyznawane byłoby dopiero po dacie złożenia rezygnacji ze świadczenia dotychczasowego lub nawet jak przyjął organ po uchyleniu wydanej w tym przedmiocie decyzji.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy Sąd podziela stanowisko strony skarżącej o naruszeniu przez organ odwoławczy art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r. W przedmiotowej sprawie skarżąca podniosła bowiem wprost, składając w tym przedmiocie adekwatne oświadczenie, że jej zamiarem i intencją jest otrzymywanie z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką korzystniejszego świadczenia w postaci świadczenia pielęgnacyjnego. W sytuacji złożenia wskazanego oświadczenia, w którym strona jednocześnie wskazuje, że zrzeka się prawa do specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie mogła być przez organ odwoławczy oparta na dodatkowej podstawie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b cyt. ustawy, tylko z tej przyczyny, że decyzja o przyznaniu specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego nie została jeszcze uchylona. Jak wskazano wyżej, w sytuacji zbiegu świadczeń, zadaniem organów jest podejmowanie w ramach prowadzonych postepowań takich czynności prawnych, w tym w takiej kolejności - które najpełniej będą służyły zabezpieczeniu praw osób niepełnosprawnych i ich opiekunów. Szczególnie, że w przedmiotowej sprawie organy jednocześnie nie kwestionują, że skarżąca opiekuje się matką, że zakres tej opieki jest znaczny i wprost wnika z niepełnosprawności oraz że zakres tej opieki wymusił na skarżącej zaprzestanie aktywności zawodowej, której nie jest ona w stanie pogodzić z opieką nad matką.

Dostrzec przy tym należy, że orzekające w przedmiotowej sprawie organy zaprezentowały odmienne stanowisko co do wystąpienia w sprawie przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b cyt. ustawy. Organ pierwszej instancji w tym zakresie prawidłowo uznał, że złożone przez skarżącą oświadczenie o rezygnacji ze specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego z chwilą przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego nie pozwala na zastosowanie w sprawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b cyt. ustawy. Na zasadzie art. 135 p.p.s.a. Sąd uznał za konieczne aby decyzję tą wyeliminować z obrotu prawnego łącznie z decyzją organu odwoławczego, zważywszy, że obydwa organy orzekające jako główny powód odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazały niespełnienie kryterium czasu powstania niepełnosprawności, o którym mowa w art. 17 ust. 1b cyt. ustawy.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, gdyż akty te naruszają wskazane wyżej przepisy prawa w sposób mający wpływ na wynik sprawy (punkt pierwszy wyroku).

O kosztach postępowania (punkt drugi wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącej 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wynagrodzenie reprezentującego skarżącą adwokata ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).

Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji uwzględni powyższe stanowisko Sądu dotyczące pominięcia tej części normy art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, którą Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) uznał za niezgodną z Konstytucją RP. Organ dokona merytorycznego rozpoznania wniosku skarżacej, badając czy ustalony w sprawie stan faktyczny wypełnia dyspozycję normy prawnej wynikającej z art. 17 u.ś.r., w szczególności z uwzględnieniem oświadczenia skarżącej dotyczącego wyboru przysługującego jej świadczenia w trybie art. 27 ust. 5 u.ś.r. oraz biorąc pod uwagę, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. musi być wykładany w ten sposób, że wprawdzie wyklucza on możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, lecz nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane decyzją wcześniejszą. Zebrany w sprawie materiał dowodowy jest w ocenie Sądu wystarczający do ustalenia powyższych okoliczności i podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie.