Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 543/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145, art. 146, art. 148 ust. 1-3, art. 148b
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann ( spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk Marciniak WSA Donata Starosta Protokolant st. sekr. sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2012 r. sprawy ze skargi J. S–P., J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru [...] (dalej: "Dyrektor [...]"), działając na podstawie art. 145, art. 146 i art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.; dalej: "ustawa o gospodarce nieruchomościami", w skrócie: "u.g.n.") oraz uchwały Rady Miasta [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (Dz. Urz. Woj. Wlkp. [...]"):

1) ustalił po stworzeniu warunków do korzystania z drogi wybudowanej na ulicy [...] opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości [...] (punkt pierwszy decyzji);

2) zobowiązał Właścicieli do wniesienia ustalonej opłaty adiacenckiej (punkt drugi decyzji);

3) określił, że obowiązek zapłaty powstaje po upływie 14 dni od dnia uostatecznienia się decyzji, a termin zapłaty upływa 30. dnia od tego dnia; wskazał, że opłatę należy uiścić na wymieniony rachunek bankowy, a ponadto zastrzegł, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie opłaty adiacenckiej stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego, a wysokość opłaty adiacenckiej ustalona w decyzji podlega waloryzacji (punkt trzeci decyzji).

W uzasadnieniu wskazano, że Prezydent Miasta [...] (dalej: "Prezydent Miasta"), na wniosek Zarządu Dróg [...] (dalej: "ZDM"), decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. (dalej: "decyzja środowiskowa") określił środowiskowe uwarunkowania dla realizacji planowanego przedsięwzięcia polegającego na przebudowie przedmiotowej ulicy, tj. umocnieniu jej nawierzchni oraz budowie kanalizacji deszczowej. Zgodnie z Kartą Informacyjną ulica ta wcześniej posiadała nawierzchnię gruntową. Komisyjnego, protokolarnego odbioru końcowego robót oraz przekazania do użytkowania dokonano w dniu 23 grudnia 2008 r. Z tym też dniem – zdaniem organu I instancji, powołującego się w tym zakresie na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") – stworzono Właścicielom warunki do korzystania z wybudowanej drogi, która stanowi jedyny dojazd do ich nieruchomości. Dyrektor[...] wyjaśnił, że zgodnie z art. 144 ust. 1 w zw. z art. 143 ust. 2 u.g.n. właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, w tym m.in. budowy drogi, przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Jak wynika z treści decyzji środowiskowej, przed realizacją inwestycji ulica nie posiadała umocnionej nawierzchni, a w podłożu, pod warstwą niekontrolowanych nasypów o grubości od 0,2 do 0,8 m, zalegały drobne i pylaste piaski. Stan nawierzchni nie odpowiadał zatem warunkom technicznym, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, określonym w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430, z późn. zm.). Organ wskazał, że w ramach zrealizowanej inwestycji drogowej wybudowano jezdnię, wjazdy i wejścia na posesje, miejsca postojowe, progi zwalniające, kanalizację deszczową oraz pionowe i poziome oznakowanie docelowej organizacji ruchu. Każdy z wybudowanych elementów jest częścią powstałej budowli i zgodnie z definicją zamieszczoną w art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, z późn. zm.; dalej: "ustawa o drogach publicznych, w skrócie "u.d.p."), stanowi całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, czyli drogę. W ocenie organu I instancji zebrana w sprawie dokumentacja oraz zakres i charakter przeprowadzonych prac jednoznacznie wskazują, że inwestycja zrealizowana na ulicy [...] stanowiła budowę drogi, a nie jej przebudowę.

Dalej organ ten wskazał, że ustalanie opłat adiacenckich należy do zadań [...], a Dyrektor [...] załatwia indywidualne sprawy z tego zakresu. W toku postępowania organ powołał rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził w dniu [...] września 2011 r. operat szacunkowy określający wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu drogi. Biegły przeanalizował rynek nieruchomości gruntowych, niezabudowanych, przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, położonych w bezpośredniej strefie Miasta [...] (dalej: "Miasto"). Zbadał transakcje z ostatnich dwóch lat, poszerzając okres badania rynku o IV kwartał 2008 r. Ceny z transakcji przyjętych w procesie wyceny nie zostały zaktualizowane trendem czasowym, gdyż rzeczoznawca uznał, że od połowy 2008 r. ceny nieruchomości utrzymują się na tym samym poziomie, co świadczy o stabilizacji rynku. Biegły pogrupował przyjęte do analizy transakcje w trzech grupach, obejmujących: (1) nieruchomości położone przy drogach urządzonych, (2) nieruchomości położone przy ulicach ulepszonych, posiadających nawierzchnię utwardzoną materiałem bitumicznym gorszej jakości oraz (3) nieruchomości położone przy ulicach o nieutwardzonej nawierzchni. Biegły obliczył cenę średnią 1 m2 nieruchomości położonych przy drodze każdego rodzaju, ustalił wzajemne relacje i obliczył, że relacja pomiędzy średnią ceną nieruchomości położonych przy drodze urządzonej, a średnią ceną nieruchomości położonych przy ulicy niezabudowanej drogą, kształtuje się na poziomie 4,49%, przy czym z uwagi na fakt, że wybudowana droga nie posiada chodników, pomniejszył wyliczony współczynnik do poziomu 3,27%, czyli 1,0327. Wartość jednostkową nieruchomości przed wybudowaniem drogi biegły określił w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Do porównania zostały przyjęte transakcje nieruchomościami będącymi przedmiotem prawa własności, położonymi na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z tego samego obrębu co nieruchomość wyceniana, przy ulicach niezabudowanych drogami. Uwzględnione zostały różnice w lokalizacji nieruchomości. Za parametr do porównań został przyjęty 1 m2 powierzchni gruntu. Uzyskaną w wyniku obliczeń wartość nieruchomości biegły powiększył o wyliczony wcześniej i stosownie zredukowany współczynnik (3,27%). Zdaniem organu uzyskane przez biegłego wyniki w postaci wartości rynkowych nieruchomości przed i po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi stanowią najbardziej prawdopodobne ceny, możliwe do uzyskania na rynku. Przeanalizowawszy każdy z etapów dokonanej wyceny organ ocenił, że biegły, na podstawie analizy lokalnego rynku nieruchomości, w sposób logiczny i wiarygodny wykazał, że na skutek stworzenia właścicielom warunków do korzystania z wybudowanej drogi, nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Operat szacunkowy został przyjęty jako dowód w sprawie ponieważ został sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami i zasadami; nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, jest logiczny, spójny i kompletny. Na jego podstawie ustalono, że wartość nieruchomości położonej przy ulicy [...], przed wybudowaniem drogi wynosiła [...] zł, a po jej wybudowaniu wynosi [...] zł, czyli w wyniku wybudowania drogi wzrosła o 7.276,00 zł. W Uchwale [...] określono, że opłata adiacencka stanowi 50% różnicy wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, zatem opłata adiacencka z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej przy ulicy [...] wynosi 50% kwoty 7.276,00 zł, czyli 3.638,00 zł

Od opisanej decyzji odwołanie wnieśli Właściciele, kwestionując zgodność przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami z art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji RP oraz zasadę ochrony zaufania jednostki do Państwa i stanowionego prawa. Podkreślili, że wspomniana ustawa doprowadza do dyskryminacji części obywateli w ten sposób, iż dopuszcza możliwość naliczania opłat adiacenckich w różnych wysokościach, jak również pozwala na ich nie naliczenie wobec części osób. Przepisy pozostawiają administracji całkowitą swobodę w zakresie ustalenia wysokości opłat, nie precyzując żadnych przesłanek uzasadniających przyjęcie takiej, a nie innej wysokości opłaty adiacenckiej lub całkowitej rezygnacji z tej opłaty. W konsekwencji część obywateli w podobnym położeniu może nie płacić opłaty adiacenckiej, część może ją płacić w różnej wysokości, a w stosunku do części obywateli opłata adiacencka ustalana jest w maksymalnej wysokości. Zdaniem Skarżących decyzja została wydana z naruszeniem art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej: "k.p.a."), gdyż w sprawie dopuszczono jako dowód operat szacunkowy sporządzony z naruszeniem art. 154 ust. 1 u.g.n. Nie uwzględnia on biegnącej w niedalekim sąsiedztwie linii energetycznej wysokiego napięcia, a do porównania wzięto nieruchomości, które nie są położone w dzielnicy [...], lecz w dzielnicy [...], w której ceny, ze względu na piękno i położenie okolicy w spokojnym zalesionym terenie, są wyższe. Z naruszeniem art. 148 ust. 4 u.g.n. nie został uwzględniony udział finansowy stron w opłatach na społeczne komitety budowy kanalizacji, infrastruktury sieci gazowej, wodnej i telefonicznej, pomimo że informacja o poniesionych kosztach była przekazywana rzeczoznawcy w trakcie przygotowywania operatu. Według Skarżących nieprawdą jest, że w ramach zrealizowanej inwestycji drogowej wybudowano wjazdy i wejścia na posesje, gdyż powstałą drogę przyłączono do istniejących już wjazdów i wejść do posesji. Niejasna jest treść uzasadnienia w kwestii ustalenia współczynnika korekcyjnego, a przyjęte w operacie podejście do wyceny przy infrastrukturze technicznej wybudowanej ze środków właścicieli posesji nie jest miarodajne. W konkluzji odwołujący się podkreślili, że opłata jest zbyt wysoka i nieadekwatna do uzyskanych korzyści.

Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że warunki do korzystania z wybudowanej drogi stworzono z dniem 23 grudnia 2008 r. (data odbioru inwestycji), zatem organ I instancji wydając pierwszą decyzję przed tą datą zachował trzyletni termin na ustalenie opłaty adiacenckiej, o jakim mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n. i bez znaczenia jest przy tym, czy decyzja SKO zostanie wydana po dniu 23 grudnia 2011 r. W ocenie SKO biegły prawidłowo dokonał wyboru nieruchomości porównawczych. Analiza charakterystyki każdej z niech potwierdza ich podobieństwo do nieruchomości wycenianej. Ze względu na to, że wszystkie badane nieruchomości posiadają podobny dostęp do sieci infrastruktury technicznej, biegły nie przyjął tego atrybutu jako jednego z wartościujących. SKO opisało kolejne etapy wyceny nieruchomości oceniając, że biegły na podstawie analizy lokalnego rynku nieruchomości, w sposób logiczny i wiarygodny wykazał w ramach wyznaczonych przepisami prawa kompetencji, iż na skutek stworzenia właścicielom warunków do korzystania z wybudowanej drogi nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Podkreśliło, ze przy ustalaniu opłaty adiacenckiej jedyną ulgą, jaka przewidział ustawodawca jest możliwość jej rozłożenia na raty na maksymalny okres 10 lat (art. 141 u.g.n.), jednak strona z takim wnioskiem nie wystąpiła. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji zaznaczył, że biegły mógł przyjąć do porównań nieruchomości położone w różnych częściach miasta pod warunkiem, że uwzględnił różnice pomiędzy nimi a nieruchomością wycenianą, i w niniejszej sprawie rzeczoznawca takiej gradacji dokonał. Chociaż biegły nie ujął tego w opisie nieruchomości, to linia energetyczna istniała zarówno przed, jak i po wybudowaniu drogi, zatem nie miała wpływu na wzrost wartości nieruchomości wskutek wybudowania drogi. Skarżący nie przedstawili dowodów, by jakiekolwiek komitety brały udział w budowie drogi, oraz że uczestnicząc w pracach takich komitetów ponieśli konkretne nakłady.

Na opisaną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyli Właściciele, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucili:

1) organom administracji wydającym decyzje w przedmiotowej sprawie naruszenie art. 7–10 k.p.a. – poprzez brak powiadomienia mieszkańców, w tym Skarżących, o budowie i o naliczeniu opłaty adiacenckiej oraz wprowadzenie w błąd poprzez przekazywanie informacji o braku konieczności podejmowania działań odwoławczych na operat szacunkowy przed otrzymaniem decyzji;

2) organom administracji wydającym decyzję w przedmiotowej sprawie naruszenie art. 77 k.p.a. – poprzez nieuwzględnienie przy rozpatrywaniu odwołania informacji o udziale Skarżących w wybudowaniu infrastruktury (sieci gazowej, telefonicznej i wodno-kanalizacyjnej) w przedmiotowej ulicy;

3) Zarządowi Geodezji i Katastru Miejskiego "[...]" (dalej "[...]") naruszenie art. 7–10 k.p.a. – poprzez brak odpowiedzi na pismo Skarżących w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia zastrzeżeń do operatu;

4) [...]-owi naruszenie art. 155 u.g.n. oraz zasad współżycia społecznego – poprzez niezastosowanie się do Obwieszczenia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2009 w sprawie umorzeń opłat adiacenckich dla członków społecznych komitetów budów urządzeń infrastruktury (dalej: "Obwieszczenie") przy wydaniu decyzji;

5) [...]-owi przyjęcie operatu szacunkowego sporządzonego niezgodnie z art. 146, art. 148 ust 4 oraz art. 155 u.g.n., a to z uwagi na brak uwzględnienia w nim wkładu finansowego oraz pracy własnej Skarżących w wybudowanie infrastruktury telefonicznej, gazowej i wodno-kanalizacyjnej oraz przyjęcie do wyceny metodą porównawczą jedynie nieruchomości zlokalizowanych w innej, dużo droższej dzielnicy;

6) [...]-owi naruszenie art. 2 Konstytucji – poprzez brak uwzględnienia treści Obwieszczenia przy wydaniu decyzji proklamującego umorzenie opłaty adiacenckiej wobec osób, które wniosły wkład finansowy w budowę infrastruktury technicznej;

7) SKO naruszenie art. 155 u.g.n., art. 77 k.p.a. oraz zasad współżycia społecznego poprzez niezastosowanie się do Obwieszczenia przy wydawaniu decyzji;

8) ZDM-owi naruszenie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.; dalej: "Prawo budowlane", w skrócie "p.b."), w tym jej art. 36a, w związku z nieuprawnioną zmianą zakresu robót wykonanych na przedmiotowej ulicy, które, jak wynika z decyzji środowiskowej, miały być "przebudową" drogi, a w świetle decyzji Dyrektora [...] były "budową" drogi.

W ocenie Skarżących, skoro przedmiotowa ulica istniała i była wykorzystywana od lat siedemdziesiątych XX w., mając połączenia z innymi ulicami, to w wyniku zrealizowanej inwestycji została ona jedynie przebudowana, a nie wybudowana. Brak zatem podstaw do naliczenia opłaty.

W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 04 lipca 2012 r. SKO wstrzymało wykonanie zaskarżonej decyzji z urzędu (art. 9 u.g.n.), do czasu rozstrzygnięcia skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji SKO i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora [...], Sąd nie dopatrzył się przy ich wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tych aktów, względnie stwierdzenia ich wydania z naruszeniem prawa. W szczególności, w ocenie Sądu, organy administracji wyczerpująco zebrały i wszechstronnie rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą dalszych rozważań.

W obowiązującym systemie prawnym ponoszenie opłaty adiacenckiej jest wyrazem uczestniczenia w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej (w tym przypadku: budowy drogi) przez beneficjentów takiej inwestycji, przy czym owo uczestniczenie jest uzależnione od woli organu administracji, który może, ale nie musi ustalić opłatę. Opłata nie jest podatkiem, lecz daniną publiczną, z którą ustawodawca wiąże powstanie roszczenia przysługującego gminie. Zgodnie z art. 145 u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej możliwe jest każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych rodzajów urządzeń (sieci) infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie decyzji może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, w której ustalono wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu (art. 146 ust. 2 u.g.n.).

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie warunki, aby organ mógł naliczyć opłatę adiacencką.

Nie budzi wątpliwości, że w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi obowiązywała Uchwała [...] ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej. Również bezspornie został zachowany termin, w jakim można było ustalić tę opłatę. Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z dnia 27 lipca 2009 r. (I OPS 4/09; CBOSA) trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W myśl przywołanego przepisu termin ten liczy się od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Organy obu instancji przyjęły, że początkiem biegu ww. terminu jest dzień końcowego odbioru inwestycji. Jest przy tym poza sporem, że protokół odbioru inwestycji sporządzono komisyjnie w dniu 23 grudnia 2008 r. (k. 6v akt adm. I inst.), a decyzja organu I instancji została wydana w dniu [...] grudnia 2011 r. i doręczona stronom w dniach [...] i [...] grudnia 2011 r. W tym miejscu należy podkreślić, że użyte w art. 145 ust. 2 u.g.n. wyrażenie "od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi" nie jest w orzecznictwie sądów administracyjnych interpretowane jednolicie. Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie jest to data podpisania protokołu ostatecznego odbioru i przekazania do użytkowania obiektu, lecz dopiero data, w której można przystąpić legalnie do użytkowania drogi, ustalona z uwzględnieniem przepisów Prawa budowlanego. W tym przypadku nie chodzi bowiem o jakąkolwiek możliwość korzystania z drogi, ale o możliwość skorzystania z drogi wybudowanej prawidłowo, tj. przede wszystkim zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ta okoliczność podlega zaś wiążącej weryfikacji w ramach odpowiedniej procedury poprzedzającej przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, w szczególności procedury zgłoszenia wybudowanej drogi do użytkowania. Dlatego też należy opowiedzieć się za poglądem (zaprezentowanym m.in. w wyroku NSA z 18.01.2011 r., I OSK 398/10, CBOSA oraz w wyroku NSA z 03.11.2011 r., I OSK 1921/10, CBOSA), że o stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi można mówić dopiero z momentem uzyskania możliwości przystąpienia do użytkowania drogi ustalonej według przepisów Prawa budowlanego, a więc – pomijając przypadki, gdy konieczne jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie – po przyjęciu bez sprzeciwu przez organy nadzoru zgłoszenia drogi do użytkowania. Co do zasady będzie to data późniejsza niż dzień protokolarnego odbioru inwestycji. Wobec tego należy stwierdzić, że błędne, w świetle powyższego poglądu, ustalenie przez organy obu instancji początku biegu terminu do naliczenia opłaty adiacenckiej nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż na tle każdego z prezentowanych w orzecznictwie stanowisk termin ten został przez organ I instancji dochowany.

Natomiast sporne w niniejszej sprawie pozostaje ziszczenie się ostatniej z przesłanek naliczenia opłaty adiacenckiej, tj. stwierdzenie, że w tym przypadku doszło do "wybudowania" drogi, jak twierdzą organy obu instancji i czego wymaga art. 145 ust. 1 in fine u.g.n., a nie – co zarzucają Skarżący – tylko do jej "przebudowy", która nie uprawnia do ustalenia opłaty.

W myśl art. 148b ust. 1 u.g.n. ustalenie, czy zostały stworzone warunki m.in. do korzystania z wybudowanej drogi następuje na podstawie odrębnych przepisów. "Odrębnymi przepisami" w powyższym rozumieniu są przepisy branżowe dotyczące poszczególnych rodzajów obiektów (urządzeń) infrastrukturalnych. Ponieważ ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęć "droga" ani "budowa drogi", to dla ustalenia ich znaczenia należy sięgnąć do ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 4 pkt 2 u.d.p. "drogą" jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Przez "budowę drogi" rozumie się zaś wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę (art. 4 pkt 17 u.d.p.). W pojęciu "budowy drogi" nie mieści się "przebudowa drogi", odrębnie zdefiniowana przez ustawodawcę jako wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego (art. 4 pkt 18 u.d.p.).

Ponieważ tylko z "budową" (w tym "rozbudową") drogi wiąże się możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej – a już nie z jej "przebudową" – to istotnego znaczenia nabiera precyzyjne rozróżnienie tych pojęć. W tym zakresie Sąd w składzie obecnym w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 27 października 2011 r. (I SA/Bd 963/11, CBOSA), że kryterium rozróżnienia "rozbudowy" od "przebudowy" drogi stanowi fakt zmiany granic pasa drogowego. Z przywołanej wyżej definicji "przebudowy drogi" wynika bowiem, że z "przebudową" mamy do czynienia wówczas, gdy wykonywane są roboty budowlane niewymagające zmiany granic pasa drogowego. A contrario – w przypadku zmiany granic pasa drogowego nie mamy już do czynienia z "przebudową" drogi, ale z jej "rozbudową". Co tu szczególnie istotne, pojęcie "przebudowy drogi" może odnosić się wyłącznie do istniejącej drogi w rozumieniu art. 4 pkt 17 u.d.p., a więc określonego obiektu budowlanego. Innymi słowy, chodzi o drogę powstałą uprzednio w wyniku wykonania robót budowlanych, a nie drogę powstałą wskutek samego użytkowania (przejazdu lub przechodu), będącą "drogą" wyłącznie w znaczeniu potocznym, a nie w rozumieniu przepisów u.d.p. W konsekwencji cechą, która odróżnia "budowę" drogi od jej "przebudowy", jest to, że w przypadku "budowy" drogi brak jest istniejącego uprzednio obiektu budowlanego (uwaga ta nie dotyczy "rozbudowy" drogi), a w przypadku "przebudowy", przed jej rozpoczęciem musi istnieć wybudowany wcześniej obiekt budowlany. Istniejącym uprzednio obiektem budowlanym może być przy tym nie tylko konstrukcja z materiałów twardych (typu: beton, asfalt itp.), ale też konstrukcja ziemna. Przykładowo w odniesieniu do dróg będzie to przystosowany do ruchu drogowego nasyp czy nawierzchnia ze żwiru usypana i utwardzona na gruncie wyznaczonym jako pas drogowy, będąca wynikiem robót budowlanych. Także bowiem konstrukcje typu ziemnego są zaliczane do obiektów budowlanych, co wynika z samej definicji "budowli" zamieszczonej w art. 3 pkt 3 p.b., wymieniającej jako rodzaj budowli m.in. "budowle ziemne".

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że w operacie znajdującym się w aktach sprawy biegły zapisał lakonicznie, iż przed robotami przedmiotowa ulica była drogą nieurządzoną – gruntową, oświetloną. Taki stan potwierdzają zapisy wcześniej wydanej decyzji środowiskowej, w której wskazano, że ulica ta nie ma umocnionej nawierzchni, a w podłożu, pod warstwą niekontrolowanych nasypów o grubości 0,2(0,8 m zalegają piaski drobne i pylaste. Z protokołu odbioru inwestycji wynika zaś, że wykonane na przedmiotowej ulicy roboty budowlane dotyczyły: (a) budowy kanalizacji deszczowej i odwodnienia na odcinku od posesji nr 3a do ul. Sędziwoja; (b) przebudowy istniejącego gazociągu i przyłączy do granic posesji, a także – co tu szczególnie istotne – (c) "budowy nawierzchni pieszo-jezdni, chodników [przy czym wybudowany został tylko niewielki odcinek chodnika, z którego to powodu biegły pomniejszył wyliczony współczynnik do poziomu 3,27% – uw. Sądu], miejsc postojowych, zjazdów bramowych oraz wykonanie oznakowania poziomego i pionowego". Nadto z treści skargi wynika, że w przeszłości mieszkańcy we własnym zakresie wykopywali w gruncie rowy pod poszczególne sieci i potem własnoręcznie niwelowali teren. Zestawiając zatem przywołane przepisy z tak ustalonym stanem faktycznym Sąd w pełni podziela pogląd, że na ulicy [...] doszło do przeprowadzenia robót budowlanych skutkujących wykonaniem budowli w postaci drogi (wykonano nawierzchnię pieszo-jezdni, miejsc postojowych, w części chodniki, a także kanalizację deszczową i odwodnienia), a nie do jej przebudowy.

Zgodnie z dominującym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, do uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową drogi lub urządzeń infrastruktury technicznej zobowiązany jest podmiot będący właścicielem nieruchomości w chwili stworzenia warunków podłączenia do infrastruktury technicznej (zob. np. wyrok NSA z 01.04.2011 r., I OSK 833/10, CBOSA). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten w pełni podziela i z aprobatą wskazuje, że organy administracji do niego się zastosowały, co potwierdza załączony do operatu wydruk z komputerowej bazy ksiąg wieczystych. W konsekwencji Sąd stwierdza, że strony postępowania i adresaci decyzji zostali wyznaczeni prawidłowo.

Zgodnie z art. 148 ust. 4 u.g.n. przy ustaleniu opłaty adiacenckiej różnicę między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem, pomniejsza się o wartość nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Skarżący podnieśli ten argument w skardze (a wcześniej w odwołaniu), wymieniając udział i wpłaty na społeczne komitety budowy kanalizacji, infrastruktury sieci gazowej, wodnej i telefonicznej. Wobec powyższego Sąd podkreśla, że opłata adiacencka, której dotyczy niniejsze postępowanie, została ustalona wyłącznie w związku z wybudowaniem drogi, a nie z wykonaniem któregokolwiek ze wskazywanych przez Skarżących urządzeń (sieci) infrastruktury technicznej. Ewentualne nakłady poniesione przez Nich na powstanie poszczególnych sieci miałyby zatem znaczenie przy ustalaniu opłat adiacenckich dotyczących budowy tych sieci – wykonanie każdej z nich może bowiem, w świetle art. 145 ust. 1 u.g.n., skutkować naliczeniem odrębnej opłaty adiacenckiej – nie mają jednak znaczenia i wpływu na wysokość opłaty z tytułu wybudowania drogi. Tak też, w ocenie Sądu, należy rozumieć Obwieszczenie Prezydenta Miasta, na które powołują się Skarżący w skardze – jako zapowiadające tylko umarzanie opłat z tytuły budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej wobec osób, które poniosły nakłady na dany rodzaj infrastruktury. Tymczasem, jak trafnie podniosło SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Skarżący nie wykazali – ani nawet, dodajmy, nie twierdzą – by jakiekolwiek komitety brały udział w budowie drogi (nie zaś innej infrastruktury), oraz że uczestnicząc w pracach takich komitetów ponieśli konkretne nakłady.

Sąd podziela pozytywną ocenę organów obu instancji odnośnie do operatu, w szczególności w zakresie przyjętego podejścia (porównawczego), metody (porównywania parami) oraz obliczeń, w tym pomniejszenia wyliczonego współczynnika z uwagi na fakt, że wybudowana droga niemal nie posiada chodników (które, jak trafnie wskazał organ I instancji, nie stanowią koniecznego elementu drogi w świetle jej definicji legalnej). Należy zaznaczyć, że operat był aktualny w chwili, gdy orzekały organy obu instancji. Sąd nie znajduje argumentów które mogłyby podważyć ten operat i ocenia, że został on sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. W szczególności Sąd podziela stanowisko i argumentację organów co do niewadliwości doboru nieruchomości przyjętych do porównania, a także co do braku istotnego wpływu na wycenę faktu nie ujęcia w operacie, przebiegającej "w sąsiedztwie" działki Skarżących, linii energetycznej. Ubocznie należy wskazać, że jest faktem notoryjnym (możliwym do zweryfikowania naocznie lub za pomocą narzędzi internetowych, takich jak np. serwis Google Maps), że wzmiankowana linia przebiega dopiero za następną przecznicą (ulicą[...]), w lesie. Działkę Skarżących od owej linii oddzielają zatem dwie ulice ([...]i [...]) i co najmniej dwa rzędy domów z ogrodami (tzw. kwartał ulicy) oraz fragment lasu.

Również pozostałe zarzuty skargi okazały się bezzasadne. W szczególności te oparte na twierdzeniu o nieuwzględnieniu przez organy treści Obwieszczenia – a to już choćby z tej przyczyny, że, jak to wyżej wskazano, wcale nie wynika zeń obietnica umarzania opłat z tytułu wybudowania danego rodzaju infrastruktury (tu: drogi) w sytuacji, gdy zobowiązani (tu: Skarżący) nie partycypowali uprzednio w kosztach jej budowy. Ponadto Obwieszczenie nie jest aktem o charakterze normatywnym, stąd nie może stanowić podstawy oceny legalności decyzji administracyjnych.

Podobnie bezzasadne są zarzuty związane z rzekomym uniemożliwieniem Skarżącym podjęcia "działań odwoławczych na operat szacunkowy", poprzez jakoby błędną informację, a następnie niezałatwienie wniosku Skarżących o przywrócenie terminu do wniesienia zastrzeżeń do operatu. Oczywiście negatywnie należy ocenić sytuację, w której organ administracji publicznej pozostawia bez odpowiedzi podanie obywatela – bez względu na jego treść (wyjąwszy może pisma ewidentnie pieniacze, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca) – ale wskazane uchybienie nie miało wpływu na wynik niniejszej sprawy, gdyż w aktualnym stanie prawnym nie przewidziano innego trybu kwestionowania operatu przez stronę, jak tylko w odwołaniu od decyzji ustalającej opłatę adiacencką. W szczególności takiego trybu nie stanowi przewidziana w art. 157 ust. 1 u.g.n. możliwość dokonania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.

Nie mógł również odnieść skutku zarzut naruszenia przez organy zasad współżycia społecznego, gdyż, jak to wskazano na wstępie, sądy administracyjne nie mogą dokonywać kontroli decyzji administracyjnych pod kątem ich zgodności z tymi zasadami, a jedynie z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem.

Poza zakresem kognicji Sądu orzekającego w niniejszej sprawie mieści się również kontrola prawidłowości zakwalifikowania i prowadzenia przez ZDM robót budowlanych w ramach inwestycji zrealizowanej na przedmiotowej ulicy. Sąd podziela Skarżących krytyczną ocenę sytuacji, w której ta sama inwestycja, na potrzeby jednego postępowania administracyjnego (w przedmiocie zgłoszenia robót budowlanych) jest kwalifikowana przez jedną jednostkę organizacyjną Miasta (ZDM) jako "przebudowa" drogi, a w innym postępowaniu (w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej) przez inną jednostkę tegoż Miasta (GEOPOZ) jest traktowana jako "budowa" drogi – gdyż bez wątpienia podważa to zaufanie obywatela do władzy publicznej (samorządowej). Niemniej jednak, uchybienie to nie miało wpływu na wynik niniejszej sprawy, gdyż przyjęta przez organy w kontrolowanym tu postępowaniu administracyjnym, i na jego potrzeby, kwalifikacja przedmiotowej inwestycji była, w ocenie Sądu, prawidłowa.

Na zakończenie należy zauważyć, że uzasadnienie decyzji organu I instancji, inaczej niż decyzji odwoławczej, milczy o treści art. 147 ust. 1 u.g.n., przewidującego możliwość rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty. Jednakże w aktach sprawy znajduje się notatka służbowa z dnia 16 listopada 2011 r. z umożliwienia Właścicielom przeglądania akt sprawy, podpisana przez stronę, J. P. (k. 71 akt adm. I inst.), z której wynika, że poinformowano wówczas stronę o treści tego przepisu. Ubocznie należy podkreślić, że niniejszy wyrok nie zamyka Skarżącym drogi do ubiegania się o rozłożenie opłaty na dogodne raty. Zgodnie z art. 147 ust. 1 u.g.n. opłata adiacencka może być, na wniosek właściciela nieruchomości, rozłożona na raty roczne płatne w okresie do 10 lat. Warunki rozłożenia na raty określa się w decyzji o ustaleniu opłaty. Należność gminy z tego tytułu podlega zabezpieczeniu, w tym przez ustanowienie hipoteki. Decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej. W myśl art. 147 ust. 2 u.g.n. raty, o których mowa w ust. 1, podlegają oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski.

Mając wszystko to na uwadze, nie znajdując podstaw do uchylenia wydanych w sprawie decyzji, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.