Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 705/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 października 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 882/16 w sprawie ze skargi M. P. i R. W. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 12 października 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie sygn. II SA/Kr 882/16 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2016 r. sprawy ze skargi M. P. i R. W. na uchwałę Rady Miasta [...] z [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "C." - oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

W piśmie z 20 lutego 2014 r. skarżący wezwali Radę Miasta [...] zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 446, dalej: u.s.g.) do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na wydaniu niezgodnej z prawem uchwały.

W złożonej skardze, powołując się na prawo własności działki nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna N. [...], skarżący postawili następujące zarzuty:

1. naruszenie art. 140 kodeksu cywilnego w związku z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) poprzez istotne bezprawne oraz nieuzasadnione względami interesu publicznego ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości będącej współwłasnością skarżących,

2. naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez zaniechanie określenia parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w postaci minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek,

3. naruszenie art. 15 ust. 1 oraz 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez sporządzenie projektu planu w oderwaniu od postanowień Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] kwietnia 2003 r. ze zm., (dalej: Studium),

4. naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak poddania pod głosowanie Rady Miasta [...] uchwały w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu,

5. naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 9 lit. a, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez pominięcie w tekście planu jego obligatoryjnego elementu tj. parametrów układu komunikacyjnego.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta [...] Nr [...] z [...] sierpnia 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "C." w całości. Ponadto wnieśli na podstawie art. 200 p.p.s.a., o zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w postaci poniesionych kosztów sądowych.

W odpowiedzi na skargę Gmina Miejska [...] wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji) w uzasadnieniu wyroku z 12 października 2016 r., sygn. II SA/Kr 882/16 oddalając skargę wskazał, że w zakresie sposobu rozpatrzenia uwag, jak i co do innych elementów składających się na formalnoprawny tok podjęcia skarżonej uchwały, nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa. Sąd I instancji podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych, według którego w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., orzeka się jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego.

Badając sprawę z punktu widzenia interesu prawnego skarżących w powiązaniu z zakresem wezwania do usunięcia naruszenia prawa, Sąd I instancji odniósł się do dwóch zarzutów – a to zgodności ze Studium obszaru, na którym położona jest działka nr [...] obr. [...] oraz w kwestii zarzutu naruszenia przez Plan prawa własności skarżących. Oceniają zarzut skargi dotyczący legalność przeznaczenia części działki nr [...] obr. [...] N. [...] pod teren dróg publicznych – drogę dojazdową KDD (§ 66 Planu), Sąd I instancji wyjaśnił, że rada gminy uchwalając plan miejscowy jest uprawniona do tego, aby zdecydować o przeznaczeniu określonych terenów pod budowę dróg publicznych, co na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1774) stanowi cel publiczny w rozumieniu tej ustawy. Wynika to z treści art. 1 ust. 2 pkt 9 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Odnosząc się do zarzutów skarżących dotyczących naruszenia zaskarżoną uchwałą prawa własności przysługującego im do działki nr [...], której pewna część przeznaczona jest pod drogę publiczną, Sąd I instancji wyjaśnił, że ochrona prawa własności zagwarantowana w Konstytucji RP (art. 21 i art. 64 ust. 1 i 2 ), jak i w kodeksie cywilnym (art. 40 k.c.) podlega ograniczeniom na mocy art. 64 ust. 3 Konstytucji.

Przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należą do tej kategorii aktów, które wkraczają w sferę swobody korzystania z prawa własności, upoważniając gminę w ramach zadań własnych do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Zdaniem Sądu I instancji, przeznaczenie określonych gruntów pod drogi publiczne służy porządkowi publicznemu. Badając Plan w zakresie wynikającym z interesu prawnego skarżących, Sąd I instancji stwierdził, że nie wystąpiło naruszenie przepisów prawa czy nadużycie władztwa planistycznego.

W skardze kasacyjnej M. P. (dalej: skarżący kasacyjnie) reprezentowany przez r. pr. W. H. zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 12 października 2016 r., sygn. II SA/Kr 882/16, zarzucając:

na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, to jest naruszenie:

1. art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że:

a) zakres skargi wniesionej przez skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "C." pod względem zgłoszonych zarzutów powinien pokrywać się z zakresem wezwania do usunięcia naruszenia prawa skierowanego uprzednio przez skarżącego do "Rady Gminy Miejskiej [...]",

b) interes prawny skarżącego wpływa nie tylko na legitymację do wniesienia skargi, ale również ogranicza zakres badania przez wojewódzki sąd administracyjny zgłoszonych zarzutów, do tych które zostały z nim "powiązane",

2. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez brak stwierdzenia nieważności uchwały pomimo zaniechania określenia w planie miejscowym "C." parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w postaci minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek,

3. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez brak stwierdzenia nieważności uchwały pomimo pominięcia w tekście planu obligatoryjnego jego elementu tj. parametrów układu komunikacyjnego,

4. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 oraz 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez sporządzenie projektu planu w oderwaniu od postanowień Studium,

5. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak stwierdzenia nieważności uchwały pomimo braku poddania pod głosowanie Rady Miasta [...], uchwały w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie:

6. art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, który nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącego zarzutów:

a) naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez zaniechanie określenia w części tekstowej parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości,

b) naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 9 lit. a ww. rozporządzenia, poprzez pominięcie w tekście parametrów układu komunikacyjnego,

c) naruszenia art. 15 ust. 1 oraz 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "C." niezgodnie ze Studium,

7. art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. sprowadzające się do stwierdzenia, że Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granice, mimo że w przedmiotowej sprawie powinien to uczynić, w szczególności odnośnie ustalenia "powiązania" interesu prawnego skarżącego z powołanymi przez niego w skardze poszczególnymi zarzutami odnośnie zasad sporządzania planu miejscowego "C.",

8 art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji

a) braku stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "C." w całości, w związku z naruszeniem zasad jego sporządzenia w stopniu zagrażającym spójności oraz stawiającym pod znakiem zapytania sens jego dalszego bytu prawnego jak i możność stosowania w praktyce,

b) natomiast w przypadku stwierdzenia, że nie zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności planu w całości - braku stwierdzenia jego nieważności w części wyznaczonej zakresem interesu prawnego skarżącego.

Na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., wniesiono o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania,

2. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym odrębnie kosztów zastępstwa procesowego, według minimalnej stawki opłat za czynności radców prawnych.

W skardze kasacyjnej złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzedzające wniesienie skargi na uchwalę w sprawie "planu miejscowego" jest czynnością formalną, która nie determinuje jej zakresu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, określone w planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "C." przeznaczenie działki nr [...] obr. [...] N. [...] obniża jej wartość, a więc istotnie ogranicza interes faktyczny oraz ekonomiczny skarżącego. W związku z powyższym skarżący uważa, że jest uprawniony do wskazywania wszelkich naruszeń prawa popełnionych przy sporządzaniu planu miejscowego obszaru "C.", które skutkują jego nieważnością, bez konieczności wykazywania, że dany zarzut w sposób szczególny oddziałuje na przedmiot jego uprawnień. Według skarżącego kasacyjnie, brak określenia w treści planu miejscowego szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości poprzez brak podania parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału w postaci minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, stanowi istotne naruszenie wyżej powołanych przepisów u.p.z.p., a także § 4 pkt 8 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., co w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. powoduje nieważność uchwały rady gminy w odniesieniu do tych obszarów, w stosunku do których nie ustalono zasad scalania i podziału. Skarżący kasacyjnie wskazuje, że plan miejscowy przewiduje umiejscowienie w zakresie granic działki nr [...] obr. [...] N. [...] drogi publicznej. Z tego też względu w jego interesie jest doprowadzenie do stanu kiedy plan miejscowy będzie w sposób prawidłowy określał wszelkie wymagane przepisami prawa parametry układu komunikacyjnego. Wprowadzając przedmiotowe regulacje Rada Miasta nie określiła ich w żaden sposób. Przepisy te powodują, że droga przebiegająca przez działkę skarżącego może być wyznaczona i wybudowana w sposób dowolny, określony wyłącznie przez inwestora, a zatem z pominięciem parametrów układu komunikacyjnego jako obligatoryjnego elementu części tekstowej planu miejscowego. Według skarżącego kasacyjnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie kierując się nieprawidłową wykładnią art. 101 ust. 1 u.s.g., nie rozpoznał znacznej części zarzutów. Doprowadziło to do naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W ocenie skarżącego kasacyjnie, wykazane w skardze kasacyjnej naruszenia prawa materialnego doprowadziły Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie do wadliwego rozstrzygnięcia sprawy poprzez brak stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "C." w całości.

0. Według skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nie rozpoznał zarzutów naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez zaniechanie określenia w części tekstowej parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości oraz naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 9 lit. a ww. rozporządzenia, poprzez pominięcie w tekście parametrów układu komunikacyjnego, pomimo, że miały one bezpośredni wpływ na interes prawny skarżącego, odnosząc się do nieruchomości stanowiącej jego własność.

1. Gmina Miejska [...] reprezentowana przez r. pr. S. P. w odpowiedzi na skargę kasacyjną przedstawioną w piśmie, które wpłynęło do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 4 grudnia 2017 r. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego – kosztów zastępstwa procesowego r. pr. według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest bezzasadna.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Obie podstawy kasacyjne zostały błędnie sformułowane.

Prawidłowa konstrukcja zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej przewidzianej art. 174 pkt 2 p.p.s.a., uwzględniając treść wniesionego środka zaskarżenia, winna wskazywać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a., w związku z konkretnymi przepisami postępowania dowodowego, którego naruszenie dawałoby podstawę do uchylenia zaskarżonego aktu.

Zarzut oparty na podstawie kasacyjnej przewidzianej art. 174 pkt 1 p.p.s.a., również nie został prawidłowo postawiony. Powinien bowiem wskazywać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a., w związku z konkretnymi przepisami prawa materialnego, którego naruszenie dawałoby podstawę do uchylenia zaskarżonego aktu.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. zawiera normę o charakterze ustrojowym. Przesłanka wskazująca na naruszenie tego przepisu mogłaby wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi skarżących, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonej uchwały Rady Miasta [...] z [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "C." lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Uzasadniając zaskarżony wyrok Sąd I instancji nie naruszył też art. 141 § 4 p.p.s.a., określającego wymogi uzasadnienia orzeczenia sądu. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w kwestii oceny przepisów przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Sąd I instancji skrupulatnie ocenił zarzuty skargi skarżących i na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a., odzwierciedlił przedstawioną ocenę w sporządzonym przez niego uzasadnieniu wyroku. O naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. można mówić w sytuacji, gdy sąd wykracza poza granice sprawy, w której skarga została wniesiona albo gdy - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wychodzi poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżących lub też gdy wydaje orzeczenie na niekorzyść skarżących pomimo braku stwierdzenia naruszeń prawa skutkujących nieważnością przedmiotowej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy zwrócić uwagę, że wskazany wyżej przepis nie został naruszony przez WSA w Krakowie. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy.

Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 147 § 1 w związku z art. 151 p.p.s.a. W sprawie dotyczącej skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. nie może być rozpatrywany bez jego powiązania ze szczególnymi regulacjami określającymi podstawy stwierdzenia nieważności tego rodzaju uchwał. Skarżący kasacyjnie nie powiązał w ramach drugiej podstawy kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. z zarzutem naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Aby zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. był zarzutem skutecznym należałoby wykazać, że Sąd I instancji w niniejszej sprawie stwierdził nieważność uchwały po niezasadnym uwzględnieniu skargi, co z kolei można ocenić dopiero po zbadaniu poprawności zastosowania w sprawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W realiach niniejszej sprawy Sąd I instancji, który oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. nie stosował art. 147 § 1 p.p.s.a., nie mógł więc tego przepisu naruszyć.

W drugiej kolejności odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, które są zarzutami naruszenia prawa materialnego wskazać należy co następuje.

Nie są skuteczne w okolicznościach niniejszej sprawy zarzuty dotyczące naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. przedstawione w pkt 1 lit. a i b skargi kasacyjnej, ponieważ Sąd I instancji orzekał w granicach wyznaczonych prawną ochroną interesu prawnego skarżącego mającego tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem.

Nie doszło zatem do naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, według którego w przypadku zaskarżenia uchwały organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną interesu prawnego skarżącego mającego tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem, natomiast uwzględnienie skargi powinno zasadniczo skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. W przypadku rozpatrywania skargi złożonej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., wojewódzki sąd administracyjny kontrolując merytorycznie zaskarżony akt - w zakresie zasad jego sporządzenia - czyni to zasadniczo w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącego. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, wynikające z art. 134 § 1 p.p.s.a. niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi nie oznacza, że sąd z urzędu przeprowadza w pełnym zakresie kontrolę uchwały w przedmiocie planu miejscowego, obejmując w konsekwencji rozstrzygnięciem również nieruchomości nie będące własnością podmiotu skarżącego (zob. wyrok NSA z 25 czerwca 2015 r., sygn. II OSK 115/15).

Podkreślenia wymaga, że pogląd ten wyraził również NSA w sprawie dotyczącej przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania w wyroku z 28 kwietnia 2016 r., sygn. II OSK2992/14. Zdaniem NSA, "To, że skarga na plan miejscowy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma charakter indywidualny oznacza, że sąd administracyjny, po ustaleniu naruszenia interesu prawnego skarżącego, bada czy naruszenie tego interesu nastąpiło z naruszeniem prawa, w szczególności procedury planistycznej oraz władztwa planistycznego, ale w granicach interesu prawnego wnoszącego skargę (najczęściej właściciela konkretnej nieruchomości). Nie jest bowiem możliwe dokonywanie przez sąd takiej kontroli z urzędu w odniesieniu do każdej nieruchomości objętej planem".

Zgodzić należy się zatem ze stanowiskiem Sądu I instancji, który wskazał, że odróżnić trzeba te wszystkie treści planu, które odnoszone są do ogółu adresatów od tych, które wpływają na sytuację prawną konkretnej nieruchomości. Dotyczy to zwłaszcza kontroli nadużycia przez gminę przysługujących jej z mocy ustawy uprawnień do decydowania o przeznaczeniu terenów pod określone funkcje w ramach władztwa planistycznego. Konieczna w tym zakresie kontrola, czemu orzecznictwo sądowe dawało niejednokrotnie wyraz, nie jest możliwa z urzędu w odniesieniu do każdego indywidualnego przypadku. W konsekwencji prawidłowo uznał Sąd I instancji, że za takim stanowiskiem przemawia też indywidualny charakter skargi wnoszonej do sądu na podstawie art. 101 u.s.g. Przypomnieć należy, że kwestia interpretacji interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. była przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego (dalej: TK, Trybunał).

Wyrokiem z 16 września 2008 r., sygn. SK 76/06 TK orzekł, że art. 101 ust. 1 ustawy jest zgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2, art. 7 oraz art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał podtrzymał dotychczasową linię orzeczniczą (wyrok z 4 listopada 2003 r., sygn. SK 30/02), zwracając uwagę, że interpretacja pojęć "interes prawny" i "uprawnienie" nie może prowadzić do tego, by skarga wynikająca z art. 101 ust. 1 u.s.g. była swoistą "actio popularis" (skargą powszechną). TK wskazał na konieczność odróżnienia interesu faktycznego od interesu prawnego, który wymaga wskazania konkretnej normy prawnej, określającej ów interes i stwarzającej prawną podstawę ochrony danego, konkretnego interesu faktycznego (por. wyrok NSA z 24 listopada 2010 r. sygn. II GSK 952/09).

Mając na uwadze przedstawione wyżej argumenty zdaniem NSA, brak jest podstaw, by w rozpoznawanej sprawie można było skutecznie zarzucić Sądowi I instancji, że wadliwie ocenił kwestię, naruszenia interesu prawnego skarżącego. Przyjęte w u.p.z.p. rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego i proporcjonalnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych. Istota działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady: wyważaniu wartości interesów i rezultatu wyważenia.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że organ planistyczny, należycie ważył interesy indywidualne adresatów uchwały z interesem publicznym. Zaakcentować trzeba, że w istotę władztwa planistycznego gminy wpisane jest uprawnienie, polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W ramach realizacji tego uprawnienia gmina w naturalny sposób zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu indywidualnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady proporcjonalności i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności.

Wbrew zapowiedzi umieszczonej na str. 9 skargi kasacyjnej, skarżący kasacyjnie nie wykazał powiązania postawionych zarzutów z jego interesem prawnym. Na skarżącym spoczywał obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny skarżącego kasacyjnie, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., powinien wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę (zob. wyrok NSA z 18 września 2003 r. sygn. II SA/2637/02). Skarżący kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że przeznaczenie działki nr [...] obr. [...] N. [...] obniża jej wartość, a więc istotnie ogranicza jego interes faktyczny oraz ekonomiczny i uważa, że z tego powodu jest uprawniony do wskazywania wszelkich naruszeń prawa popełnionych przy sporządzaniu przedmiotowego Planu.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, który podziela Sąd orzekający w niniejszym składzie, według którego "Rada gminy może odstąpić od obowiązku określenia szczegółowych warunków i zasad scalenia i podziałów, gdy uzasadniają to okoliczności faktyczne i prawne. Jeśli stan faktyczny danego terenu objętego planem nie daje podstaw do zamieszczania w planie ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., to ich brak nie może stanowić o niezgodności planu z prawem" (zob. wyrok NSA z 24 lutego 2017 r., sygn. II OSK 1558/15).

Pozbawiony podstaw jest zarzut dotyczący naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 9 lit. a, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do tego zarzutu należy wyjaśnić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że treści § 4 pkt 9a rozporządzenia nie można wykładać w ten sposób, że nałożono w nim na organy gminy obowiązek określenia w planie miejscowym konkretnych parametrów technicznych dróg publicznych. Parametry techniczne dróg publicznych, takie jak szerokości jezdni, szerokości pasa ruchu, odległości chodnika od krawędzi jezdni, szerokości ścieżki rowerowej są określone w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (zob. wyrok NSA z 15 kwietnia 2015 r. sygn. II OSK 2164/13).

W przepisach zaskarżonego planu opisową wielkością charakteryzującą układ komunikacyjny jest szczegółowe określenie lokalizacji pasów drogowych dróg publicznych wpisane graficznie na rysunku planu (§ 9 ust. 2 uchwały). W części tekstowej planu umieszczono dyrektywę, która w powiązaniu z treścią § 9 ust. 2 tekstu planu pozwala na scharakteryzowanie parametrów układu komunikacyjnego. W przepisach planu dla terenów wyznaczonych pod drogi (§ 66 i § 67 zaskarżonej uchwały) zostały wskazane rodzaje urządzeń dopuszczone do realizacji dla poszczególnych dróg. Parametrem dróg jest także przyjęta w planie ich klasyfikacja poprzez oznaczenia: KDGP, KDZ, KDL, KDD, KDW. Powyższa klasyfikacja umożliwia dalsze uszczegółowienie parametrów występujących w danym układzie komunikacyjnym.

Na temat parametrów układu komunikacyjnego przewidzianego do realizacji w zaskarżonym planie wypowiedział się NSA w powołanym wyżej wyroku z 28 kwietnia 2016 r., sygn. II OSK 2992/14 wskazując, że jeśli mowa o "określeniu parametrów układu komunikacyjnego (sieci infrastruktury technicznej), to pod tym pojęciem nie można rozumieć parametrów technicznych elementów tego układu, tj. parametrów technicznych poszczególnych dróg w takim znaczeniu jak określa je rozporządzenie w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie". Rozporządzenia nie można wykładać w ten sposób, że nałożono w nim na organy gminy obowiązek określenia w planie miejscowym konkretnych parametrów technicznych dróg publicznych. NSA w ww. wyroku wyraźnie wskazał, że "Nie ma więc uzasadnienia, aby w planie zagospodarowania przestrzennego, tj. akcie prawa miejscowego określać parametry techniczne konkretnej drogi wkraczając tym samym w uprawnienia organu architektoniczno-budowlanego wydającego pozwolenie na budowę drogi czy też przyjmującego zgłoszenie na przebudowę drogi istniejącej".

Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego kasacyjnie, że droga przebiegająca przez działkę skarżącego może być wyznaczona i wybudowana w sposób dowolny, określony wyłącznie przez inwestora, a zatem z pominięciem parametrów układu komunikacyjnego jako obligatoryjnego elementu części tekstowej planu miejscowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że w ramach terenów wskazanych w Studium jako tereny przeznaczone do zabudowy i zainwestowania, w tym terenów częściowo obejmujących nieruchomość skarżących, ulica W. została wskazana do poszerzenia i uzupełnienia o kolejny fragment w kierunku zachodnim (w stronę ul. C.) obejmujący południowy fragment działki nr [...] obr. [...] N. [...] jako teren KDD. Obszar ten przeznaczono pod tereny dróg publicznych, celem zapewnienia obsługi komunikacyjnej dla terenów MW4 oraz działek, znajdujących się w południowej części terenu MN2, obejmującego teren działki stanowiącej współwłasność skarżących. Sąd I instancji wskazał również, że wyznaczenie terenu KDD w rejonie działki [...] obr. [...] N. [...] polegało na proporcjonalnym włączeniu do tego terenu części nieruchomości sąsiadujących. Zdaniem Sądu I instancji, planowany przebieg drogi nawiązuje do ramowego układu komunikacji drogowej. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił ponadto, że realizacja treści Studium dokonała się m. in. poprzez przeznaczenie terenu KDD o przebiegu odchodzącym od ul. W. w miejscu zlokalizowania działki skarżących stronę ul. C., co stanowić ma połączenie zabudowanego w przyszłości terenu MN2 w jego południowej części oraz MW 4 z arteriami komunikacyjnymi.

Sąd I instancji zasadnie zatem uznał, że argumentacja Gminy przekonuje, ponieważ jest oparta na postanowieniach Studium, które zostały rozwinięte w Planie. Odnosząc się do argumentacji skarżących, że należałoby większą część zabrać z położonej obok działki nr [...]., Sąd I instancji stwierdził, że z rysunku Planu – załącznika graficznego nr 1 wynika, że przeznaczono pod drogę tak część działki nr [...] i [...], mniej więcej proporcjonalnie.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 oraz 20 ust. 1 u.p.z.p. Z treści skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kasacyjnie postrzega kwestie zgodności planu ze studium jako dokładne powielenie postanowień studium w planie. NSA nie podziela takiego poglądu. Postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dotyczące zagospodarowania terenów gminy powinny wyznaczać konkretne dyrektywy na przyszłość, jednakże nie mogą regulować kwestii szczegółowych zastrzeżonych przez ustawodawcę dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok NSA z 1 kwietnia 2011 r., sygn. II 39/11).

Należy zgodzić się z oceną Sądu I instancji, który w uzasadnieniu wyroku wyjaśnił, że działka skarżących nr [...] obr. [...] N. [...] w Studium leży w terenie UC, podobnie jak teren sąsiedni leżący po przeciwległej stronie ul. W. (w Planie oznaczony jako MW 4). Obrazuje to załącznik graficzny do Studium K-1 – Kierunki i zasady rozwoju. Teren UC oznaczał w Studium tereny o przeważającej funkcji usług komercyjnych. W części tekstowej Studium wyjaśniono, że główną funkcją dla terenu UC jest funkcja usługowa – obiekty i urządzenia umożliwiające realizację przedsięwzięć komercyjnych wraz z możliwym uzupełniającym programem mieszkaniowym wielorodzinnym. Jako główne kierunki wskazano m. in. kształtowanie zabudowy w sposób tworzący miejską przestrzeń o wysokiej jakości architektury i układu urbanistycznego, oraz zabudowę kształtowaną z uwzględnieniem charakteru miejsca oraz powiązań ze strukturą miasta. Jako warunki i standardy wykorzystania terenu określono: - intensyfikacja zabudowy usługowej (rozbudowa i uzupełnianie zabudowy) możliwa pod warunkiem zachowania przyjętych standardów dotyczących dostępności terenów otwartych i terenów zieleni; - zapewnienie prawidłowej obsługi komunikacyjnej i powiązań z układem komunikacyjnym miasta.

W Planie działka nr [...] obr. [...] leży w terenie MN 2 określonym jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (§ 11 części tekstowej Planu). Przeznaczenie to odbiega od postanowień planu, gdyż nie jest nakierowane, ani na zabudowę usługową, ani wielorodzinną. Z akt sprawy wynika, że przeznaczenie w Planie terenów MN1 – MN7 jest konsekwencją istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, ukształtowaniem własności, obsługą komunikacyjną. Ma zatem rację Sąd I instancji, który zwraca uwagę, że jest to zgodne ze stanem faktycznym, co potwierdza choćby fakt, że skarżący powołują się na zrealizowaną zabudowę jednorodzinną na ich działce. Teren MW4 po drugiej stronie ul. W., przeciwlegle do działki skarżącego kasacyjnie, leży w pasie granicznym terenu UC wskazanego w Studium. Jest to teren, gdzie można dokonywać wyżej wskazanej korekty. Podkreślenia wymaga również, że przeznaczenie w planie terenów MW4, MW13, MW18 jest konsekwencją wydanych decyzji oraz trwających postępowań administracyjnych (pozwolenia na budowę).

Słusznie akcentuje Sąd I instancji, że wydane decyzje o pozwoleniu na budowę spowodowały zwiększenie roli zabudowy wielorodzinnej kosztem pierwszoplanowej wcześniejszej funkcji usługowej. Nie było podstaw, z punktu widzenia wskazywanego interesu prawnego skarżących, do badania zgodności ze Studium pozostałych obszarów ujętych w Planie, a wyszczególnionych w skardze. Pogląd wyrażony przez Sąd I instancji w tym zakresie jest zgodny ze stanowiskiem NSA przedstawionym powoływanym w wyroku z 28 kwietnia 2016 r., sygn. II OSK 2992/14 w sprawie ze skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej [...] od wyroku WSA w Krakowie z 10 kwietnia 2014 r., sygn. II SA/Kr 97/14 dotyczącej skarg na uchwałę Rady Miasta [...] z [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "C.". NSA w uzasadnieniu ww. wyroku wskazał, że "Argument o niezgodności postanowień planu miejscowego z ustaleniami studium należało zatem uznać za przedwczesny, ocena taka może być bowiem dokonana tylko przy uwzględnieniu wszystkich postanowień obu tych aktów prawnych, z uwzględnieniem całości dokumentacji planistycznej odnoszącej się do podnoszonych przez skarżących zarzutów w powiązaniu z naruszeniem ich interesu prawnego odnoszącego się do nieruchomości, których są właścicielami".

Sąd I instancji zasadnie zwraca uwagę na konieczność badania zgodności planu z całością ustaleń studium obejmujących część tekstową i graficzną. Podkreślenia wymaga również, że zgodnie z treścią art. 65 ust. 2 u.p.z.p., skarżący kasacyjnie dysponujący ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę może realizować zamierzenie inwestycyjne niezależnie od ustaleń planu miejscowego. W orzecznictwie ugruntowany jest bowiem pogląd, według którego "Rozwiązanie ustawowe z art. 65 ust. 2 u.p.z.p. zapewnia należytą równowagę pomiędzy koniecznością niedopuszczenia do powstawania zabudowy niezgodnej z obowiązującym planem miejscowym oraz koniecznością ochrony praw nabytych obywateli. Kryterium przesądzającym o tym, który z dwóch wymienionych względów uzyska pierwszeństwo jest stopień zaawansowania procedur administracyjnych związanych z realizacją inwestycji. Uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę powoduje, że może on realizować inwestycję, nawet jeżeli jest ona sprzeczna z nowo uchwalonym planem". (zob. wyrok NSA z 10 marca 2017 r., sygn. II OSK 1730/15).

Zdaniem NSA, postanowienia części tekstowej Studium pozwalają na korektę granic pomiędzy poszczególnymi terenami na etapie planów. Studium przewiduje bowiem możliwość uszczegółowienia granic poszczególnych terenów w Planie.

Jako bezzasadny należało uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak stwierdzenia nieważności uchwały pomimo braku poddania pod głosowanie Rady Miasta [...], uchwały w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu.

NSA podziela pogląd wyrażony przez Sąd I instancji, według którego nie można wymagać od rady gminy, aby podejmowała kilkanaście czy kilkadziesiąt uchwał tylko dlatego, aby nie narazić się na ewentualny zarzut naruszenia procedury planistycznej, skoro obowiązek ten nie wynika z przepisu ustawy. Ilość podjętych uchwał nie ma bowiem wpływu na sposób merytorycznego rozstrzygnięcia uwag. W wyroku z 26 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2566/13, NSA stwierdził, że z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie wynika, aby każda uwaga do projektu planu powinna być rozpatrywana oddzielnie oraz że rada gminy może głosować nad listą uwag, co nie stoi na przeszkodzie, aby niektóre uwagi z tej listy uwzględnić. Nie można zatem podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "C." w całości. Przepis art. 28 u.p.z.p. formułuje generalne rodzaje przesłanek stwierdzenia nieważności uchwały dając zarazem uprawnienie i obowiązek do stwierdzenia nieważności kontrolowanej uchwały w całości lub w części. Skarżący nie wykazał i nie uzasadnił wystąpienia wad w postanowieniach planu w jego części opisowej i rysunku planu.

Z powodu przedstawienia nieusprawiedliwionych zarzutów skargi kasacyjnej, brak było podstaw do jej uwzględnienia. Dlatego też, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.