Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1157/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 3, art. 14 ust. 1, 3, 4
journal: Dz.U. 2009 nr 72 poz 619
law: Ustawa z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego.
article: par. 43
journal: Dz.U. 2009 nr 147 poz 1193
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 września 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i  zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 2 - Akwakultura, rybołówstwo śródlądowe, przetwórstwo i obrót  produktami rybołówstwa i akwakultury, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów  rybackich 2007-2013".

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska (spr.) Sędzia NSA Barbara Stukan – Pytlowany Sędzia del. WSA Dorota Chobian Protokolant Anna Wojtowicz - Hess po rozpoznaniu w dniu 13 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "S. M." S.A. w R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 2051/10 w sprawie ze skargi P. Z. B. "S. M." w R. S. w likwidacji na pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie na rzecz "S. M." S.A. w R. S. kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 2051/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. Z. B. "S. M." w R. S. (obecnie "S. M." S.A.) na pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej.

Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

W dniu [...] września 2009 r. skarżący złożył w D. Oddziale Regionalnym ARiMR wniosek o dofinansowanie w ramach środka 2.2 "Działania wodno-środowiskowe" Program Operacyjny "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013". Powyższy wniosek uzupełnił pismami z dnia 12.10.2009 r., 19.11.2009 r., 17.12.2009 r., 23.12.2009 r. oraz 29.12.2009 r.

Zaskarżonym pismem z dnia [...] maja 2010 r. Kierownik Biura Inwestycyjnego Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanej pomocy, wskazując, że kwota wniosków o dofinansowanie złożonych w całym kraju w ramach środka 2.2 znacznie przekroczyła limit środków finansowych przyznanych na ten cel. W tej sytuacji złożony wniosek nie mógł podlegać dofinansowaniu z powodu braku środków finansowych z chwilą stwierdzenia jego kompletności.

Skarżący w ustawowym terminie wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. Prezes ARiMR poinformował skarżącego o negatywnym rozpatrzeniu powyższego wezwania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego pisma w całości oraz o uznanie przez Sąd uprawnień strony do otrzymania wnioskowanej pomocy finansowej wskazując, że organ nie przyznając pomocy finansowej naruszył prawo, ponieważ wnioskodawca składając wniosek spełnił wszystkie wymagane prawem wymogi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że stan sprawy był badany na dzień 29 grudnia 2009 r., tj. na dzień uzyskania przez wniosek skarżącego stanu kompletności i poprawności. Środki finansowe w ramach środka 2.2 "Działania wodno-środowiskowe" wyczerpane zostały z dniem 24 grudnia 2009 r., w związku z czym pomoc finansową otrzymali wszyscy wnioskodawcy, których wnioski były kompletne i poprawne lub stały się takimi w wyniku uzupełnienia do dnia 24 grudnia 2009 r. włącznie. W związku ze zwiększeniem puli środków przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi pomoc przyznano jeszcze tym wnioskodawcom, których wnioski stały się kompletne i poprawne do 28 grudnia 2009 r. Tylko dla wniosków, które stały się kompletne i poprawne do tej daty wprowadzono dodatkową procedurę ustalania kolejności przyznania pomocy. Procedura ta nie miała zastosowania w stosunku do skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę uznając, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów procedury, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazał, że skarżący w skardze podniósł, że złożył wniosek jako 13-ty w kolejności, a do 28 grudnia 2009 r. pozytywnie zakwalifikowano 16 wniosków z pominięciem jego wniosku. Skarżący zarzucił, że przez okres trzech miesięcy od daty złożenia wniosku do dnia 29 grudnia 2009 r. organ orzekający nie zwrócił się do niego o uzupełnienie lub korektę wniosku.

Sąd I instancji uznał za niesporne, że wniosek skarżącego zawierał braki, a w § 43 rozporządzenia przewidziano możliwość uzupełniania braków wniosku. Ze złożonych na rozprawie wyjaśnień pełnomocnika ARiMR wynika, że wnioski były rozpatrywane w kolejności wpływu, a wniosek skarżącego był uzupełniany z inicjatywy samego wnioskodawcy przed wezwaniem go przez Agencję w formie pisemnej, z uwagi na fakt, że nie nadeszła jeszcze jego kolej rozpatrywania zgodnie z kolejnością wpływu.

W piśmie z dnia [...] czerwca 2010 r. stanowiącym "Informację o negatywnym wyniku rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa" Prezes ARiMR wskazał, że wnioskodawca w oparciu o telefoniczne konsultacje przedłożył uzupełnienia do wniosku w dniach: 12.10.2009 r., 19.11.2009 r., 17.12.2009 r., 23.12.2009 r. i 29.12.2009 r.

Natomiast w aktach administracyjnych dostępnych w postępowaniu sądowadministracyjnym znajdują się uzupełnienia wniosku dokonane w dniach: 12.10.2009 r., 17.12.2009 r. i 29.12.2009 r. Uzupełnienia te są określane przez wnioskodawcę jako "auto-uzupełnienia".

W ramach auto-uzupełnienia wniosku z dnia 12 października 2009 r. skarżący złożył potwierdzenie złożenia formularza RRW-22 i certyfikat nr 259 dotyczący odbycia przez B. M. szkolenia w zakresie dobrostanu i humanitarnego obchodzenia się z rybami.

Auto-uzupełnienie wniosku dokonane przy piśmie z dnia 16 grudnia 2009 r., złożonym w ARiMR dnia 17 grudnia 2009 r. dotyczyło liczby obiektów stawowych; ponadto załączono pozwolenia wodno prawne z klauzulami stwierdzającymi, że są to decyzje ostateczne, skorygowane strony wniosku dotyczące numerów działek ujętych we wniosku, kserokopie wypisów z rejestru gruntów działek ujętych we wniosku, opis historycznej przynależności nieruchomości, którymi gospodarował P. Z. B. S. M. wraz z dokumentacją. Załączono również księgi stawowe oraz sprawozdania "Rol-Ryb 1" dla poszczególnych zakładów rybackich dotyczące produkcji ryb w 2008 r.

Zdaniem Sądu I instancji, decydujące znaczenie w sprawie ma fakt, że ostatnie uzupełnienie wniosku (w ramach auto-uzupełnień), które zadecydowało o kompletności i poprawności wniosku zostało złożone dnia 29 grudnia 2009 r. Uzupełnienie to zawierało zestawienie działek i powierzchni ujętych we wniosku wraz z przypisanymi im obiektami stawowymi oraz skorygowane trzy strony wniosku. Jak wynika z pisma przewodniego skarżącego, korekta wynikała z faktu wykluczenia z wniosku trzech działek nr [...],[...] i [...] obrębu S.

Z treści dokonywanych przez skarżącego auto-uzupełnień wynika niekwestionowany przez niego fakt, że wniosek przed złożeniem uzupełnienia z dnia 29 grudnia 2009 r. nie był wnioskiem poprawnym. Przed złożeniem ostatniej auto-korekty wniosek nadal był niepoprawny choćby dlatego, że wymienione w nim były działki wykluczone z wniosku. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z art.14 ust. 4 ustawy i § 51 rozporządzenia pomoc w ramach środka 2.2 jest przyznawana do wyczerpania środków finansowych, zgodnie z kolejnością złożenia prawidłowo wypełnionego i udokumentowanego wniosku o dofinansowanie. Limit środków został wyczerpany przez wnioski, które uzyskały status kompletności i poprawności do dnia 28 grudnia 2009 r. Wniosek skarżącego uzyskał status kompletności i poprawności dnia 29 grudnia 2009 r. Brak środków finansowych stanowi obligatoryjną przesłankę odmowy przyznania dofinansowania, dlatego skarżący nie mógł dofinansowania otrzymać.

Po złożeniu przez skarżącego dnia 29 grudnia 2009 r. uzupełnienia wniosku, Agencja oceniła wniosek jako kompletny na ten dzień i zwróciła się do MRiRW z pytaniem o dostępność środków na przyznanie pomocy skarżącemu. Po otrzymaniu informacji o wyczerpaniu środków, Agencja pismem z dnia 7 maja 2010 r. poinformowała skarżącego o odmowie przyznania pomocy finansowej z powodu wyczerpania środków finansowych.

Sąd I instancji wyjaśnił, że termin 28 grudnia 2009 r. nie był z góry określonym terminem, do którego należało złożyć poprawnie wypełnione wnioski. Fakt, że dofinansowanie przyznano wnioskom poprawnie wypełnionym do dnia 28 grudnia 2009 r. wynika wyłącznie z tego, że poprawne wnioski oceniano w kolejności złożenia, w tej właśnie nieprzewidywalnej wcześniej dacie wyczerpały pulę środków finansowych.

Sąd stwierdził też, że w trakcie postępowania doszło do naruszenia § 43 rozporządzenia, które jednak nie miało wpływu na wynik sprawy, poprzez fakt telefonicznego uzgadniania z wnioskodawcą braków wniosku wymagających skorygowania lub uzupełnienia, mimo iż wspomniany przepis wymaga formalnego wezwania strony do uzupełnienia braków wniosku, zgodnie z kolejnością złożenia wniosku. Wprawdzie zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy do postępowania w sprawach przyznawania pomocy na podstawie umowy o dofinansowanie nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem między innymi przepisów dotyczących doręczeń i wezwań, a zasadą w postępowaniu administracyjnym jest dokonywanie wezwań w formie pisemnej. Wyjątek od tej zasady przewidziany jest w art. 55 § 1 k.p.a., zgodnie z którym w sprawach nie cierpiących zwłoki wezwania można dokonać również telegraficznie, telefonicznie lub przy użyciu innych środków łączności, a który – zdaniem Sądu I instancji – nie miał zastosowania w sprawie. Ponadto zastosowanie trybu pilnego wzywania jednego z wnioskodawców do dokonywania uzupełnień, podczas gdy inni wnioskodawcy byli wzywani w formie pisemnej w trybie określonym w § 43 rozporządzenia (co było wiadome Sądowi z urzędu, v: sprawy o syg. akt VSA/Wa 1686/10, VSA/Wa 1676/10, VSA/Wa 1343/10) stanowi naruszenie nie tylko przepisów rozporządzenia, ale i zasady równego traktowania wszystkich wnioskodawców. Postępowanie organu polegające na telefonicznym konsultowaniu ze stroną, z inicjatywy strony koniecznych uzupełnień wniosku należy ocenić jako dokonywane za zgodą strony i było korzystne dla niej. Brak więc podstaw do uznania, że mogło to mieć wpływ na wynik postępowania, czyli odmowę przyznania dofinansowania.

Ponadto, zgodnie z § 43 rozporządzenia, strona może być wzywana do uzupełnienia braków wniosku dwukrotnie. W stosunku do skarżącego uznano, że jego wniosek jest poprawny i kompletny po jego trzecim poprawieniu. Ponieważ jednak ostatecznie odmówiono mu przyznania dofinansowania, Sąd I instancji uznał, że naruszenie przepisów poprzez ocenę wniosku trzykrotnie poprawianego nie miało wpływu na wynik postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły "S. M." S.A., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów:

1. prawa materialnego polegające na niewłaściwym zastosowaniu przez WSA § 51 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 września 2009 r. w zw. z § 41 ust. 2 i 3 rozporządzenia i uznaniu przez WSA, że ARiMR zgodnie z przytoczonymi przepisami ustaliła, że skarżący nie spełnił wymogów określonych wskazanymi przepisami rozporządzenia i nie złożył ARiMR kompletnego wniosku o dofinansowanie przed dniem 29 grudnia 2009 r., gdy tymczasem ten sam Sąd ustalił, że w dniu tym nastąpiło jedynie cofnięcie tego wniosku w części, co w konsekwencji oznacza, że był on wcześniej (po dacie drugiego uzupełnienia tj. 17 grudnia 2009 r.) kompletny i jako taki winien być podstawą do przyznania skarżącemu pomocy zgodnie z jego treścią, zaś pomoc powinna zostać przyznana zgodnie z normą wyrażoną w § 51 rozporządzenia, a brak jej przyznania WSA powinien uznać za podstawę do ustalenia naruszenia przez ARiMR § 51 rozporządzenia w zw. z § 41 ust. 2 i 3 rozporządzenia,

2. prawa procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy i uniemożliwiło prawidłowe rozstrzygnięcie, polegające na:

a). niewłaściwym zastosowaniu przez WSA § 43 ust. 2-4 rozporządzenia i błędnym uznaniu przez WSA, że skarżący dokonał uzupełnień złożonego przez siebie wniosku o dofinansowanie więcej razy niż dopuszczalna rozporządzeniem ilość uzupełnień, gdy tymczasem ze zgromadzonego w niniejszej sprawie przez WSA materiału dowodowego wynika, że wniosek ten nie był uzupełniany więcej niż dwukrotnie tj. w dniach 12 października 2009 r. oraz 17 grudnia 2009 r., zaś pozostała wymieniona w czasie oceny przedmiotowego wniosku z ARiMR korespondencja nie stanowiła uzupełnień, do jakich należy zastosować § 43 ust. 2-4 rozporządzenia,

b). niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 55 k.p.a. poprzez błędne uznanie przez WSA, że niewłaściwe zastosowanie art. 55 k.p.a. przez ARiMR nastąpiło z korzyścią dla skarżacego, gdy tymczasem w konsekwencji zaniechań ARiMR polegających na niezastosowaniu prawidłowego trybu wymiany pism w toku postępowania z jego udziałem (w tym ewentualnych braków wezwań do uzupełnienia braków złożonego przez niego wniosku o dofinansowanie) nastąpiły niekorzystne dla niego skutki w postaci braku pisemnego potwierdzenia, że uzupełnił wszystkie braki wniosku o dofinansowanie w konkretnej dacie i tym samym zweryfikowania, czy od daty w jakiej uznał swój wniosek za kompletny (tj. 17 grudnia 2009 r.) stanowisko takie znajduje potwierdzenie ze strony ARiMR,

c). niezastosowaniu art. 3 i 135 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7 oraz 8 k.p.a. poprzez błędne uznanie przez WSA, że ARiMR nie stosując zasad postępowania administracyjnego wynikających ze wskazanych wyżej przepisów k.p.a., a mianowicie zasady praworządności, zasady ogólnej kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu oraz zasady ogólnej pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej nie naruszył tym prawa w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, gdy tymczasem nienaruszenie wskazanych wyżej zasad postępowania administracyjnego doprowadziłoby do stanu, w którym skarżący dokonałby wszystkich ewentualnych uzupełnień złożonego wniosku o dofinansowanie, niezwłocznie po pierwszym wezwaniu, co w konsekwencji spowodowałoby, że jego wniosek uzyskałby statut kompletności wcześniej niż dnia 29 grudnia 2009 r. i jako taki pozwoliłby na otrzymanie wnioskowanej pomocy,

d) niezastosowaniu art. 14 ust. 2 pkt 1 ustawy polegające na błędnym uznaniu przez WSA, że pomimo naruszenia przez ARiMR zasady praworządności, do stosowania, której zobowiązana była w trakcie procedowania wniosku o dofinansowanie jaki złożył skarżący, nie miało to istotnego wpływu na wynik sprawy gdy tymczasem zastosowanie tej zasady spowodowałoby takie procedowanie wniosku, który umożliwiłby skarżącemu zweryfikowanie w odpowiednim terminie, czy wniosek ten posiada statut kompletności, zaś jej niezastosowanie spowodowało, że za prawidłowe WSA uznał działanie ARiMR polegające na dowolnym wyborze daty, w jakiej uznał wniosek o dofinansowanie za kompletny, co uczynił w dniu 29 grudnia 2009 r., w konsekwencji uniemożliwiając mu otrzymanie pomocy zgodnie z treścią wniosku.

Wskazując na powyższe uchybienia wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz o zasądzenie kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stanął na stanowisku, że na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego WSA błędnie uznał, że ARiMR prawidłowo zastosowała przepisy § 41 ust. 2 i 3 rozporządzenia, poprzez uznanie, że wniosek o dofinansowanie skarżącego spełniał wymogi formalne wynikające z tych przepisów i uzyskał status kompletności dopiero w dniu 29 grudnia 2009 r. Jednocześnie WSA wskazał, że w dniu tym nastąpiło jedynie cofnięcie tego wniosku w części. Oznacza to w konsekwencji, że wniosek o dofinansowanie skarżącego był przed tą datą kompletny, a co za tym idzie WSA powinien uznać, że ARiMR niewłaściwie zastosował § 51 rozporządzenia odmawiając skarżącemu przyznania pomocy. WSA w sposób niezgodny z treścią § 41 ust. 2 i 3 rozporządzenia przyjął, że ARiMR w sposób prawidłowy dokonała określenia terminu, w jakim skarżący spełnił wymagania § 51 rozporządzenia.

Jak ustalił WSA, treścią dwóch dokonanych przez skarżącego uzupełnień wniosku o dofinansowanie były konkretne wymienione w § 41 ust. 2 i 3 rozporządzenia dokumenty. ARiMR nie wskazała w toku postępowania o przyznanie pomocy konieczności innych uzupełnień. Należy zatem stwierdzić, że WSA stosując właściwie normę wyrażoną w § 51 rozporządzenia powinien ustalić, że konsekwencją prawidłowego stosowania tego przepisu jest uznanie, że wniosek o dofinansowanie uzyskał status kompletności w dniu 17 grudnia 2009 r., a zatem w dacie drugiego uzupełnienia, a kwestia daty, w jakiej skarżący spełnił wymagania formalne rozporządzenia ma dla jego uprawnień znaczenie kluczowe. Korespondencja, poza uzupełnieniami z dnia 12 października 2009 r. i 17 grudnia 2009 r., nie stanowiła uzupełnień do jakich należy stosować przepisy rozporządzenia. Z treści tych pism jasno wynika, iż nie dotyczą one wymaganej rozporządzeniem treści wniosku, a mają jedynie na celu ułatwienie jego oceny. Wniosek o dofinansowanie dotyczył znacznej ilości stawów (skarżący dysponuje 586 obiektami stawowymi), dlatego też na prośbę pracowników ARiMR sporządzono odpowiednie tabelki oraz objaśnienia dotyczące ilości działek oraz stawów znajdujących się na nich.

Zdaniem skarżącego, uzupełnienia dokonywane przez stronę nie związane z wymaganymi rozporządzeniem załącznikami, nie powinny mieć wpływu na termin oraz sposób rozpatrzenia wniosku. Ponadto ARiMR, wykorzystując nieprawidłowy tryb kontaktów ze skarżącym na podstawie art. 55 k.p.a., czyniła to w sposób wadliwy, ponieważ ponawiała wezwania do uzupełnienia braków wniosku nie weryfikując jednocześnie, czy wezwania te czyniły zadość wymogom określonym w tym przepisie. Natomiast ponawianie wezwań organu świadczy o tym, że wadliwie formułował ich treść.

Zdaniem skarżącego, gdyby organ w trakcie procedowania wniosku o dofinansowanie postępowałaby zgodnie z nasadą wyrażoną w art. 14 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju, to zostałby on wezwany do uzupełnienia braków formalnych z zachowaniem przepisów § 43 rozporządzenia oraz z racji tego, że złożył wniosek stosunkowo wcześnie, to wniosek o dofinansowanie uzyskałby status kompletności wcześniej niż miało to miejsce w niniejszej sprawie. Skarżący został pozbawiony od początku postępowania możliwości uzupełnia braków formalnych wniosku w przepisanym rozporządzeniem terminie.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku zasługiwał na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przez organ administracji przepisów postępowania, które – wbrew stanowisku Sądu I instancji – miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy do postępowań w sprawach przyznawania pomocy na podstawie umowy o dofinansowanie (jak w tej sprawie) nie stosuje się Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości organów, wyłączenia pracowników organu, doręczeń i wezwań, udostępnienia akt, a także skarg i wniosków. Dlatego też niewłaściwy jest zawarty w skardze kasacyjnej zarzut niezastosowania przez Sąd I instancji art. 3 i 135 p.p.s.a. w związku z art. 6, 7 i 8 k.p.a. Jednakże wprowadzone w art. 14 ust. 2 pkt 1 ustawy zasady, że organ stoi na straży praworządności stanowi pewną modyfikację zasady wyrażonej w art. 7 k.p.a., a rozwiniętej w art. 6 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ulega wątpliwości, że - podobnie jak według ogólnych zasad postępowania administracyjnego - także na gruncie ustawy o wspieraniu zrównoważonego sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego "obowiązek stania na straży praworządności" sprowadza się do działania przez organy na podstawie przepisów prawa.

Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera wiele sprzeczności. Uznał, że złożony przez skarżącego wniosek uzupełniany był przez niego tzw. auto-korektami pięć razy (tj. 12 października 2009 r., 19 listopada 2009 r., 17 grudnia 2009 r., 23 grudnia 2009 r. i 29 grudnia 2009 r.). Tymczasem swoje rozstrzygnięcie oparł na aktach administracyjnych, które zawierały trzy uzupełnienia (tj. z dnia 12 października 2009 r., 17 grudnia 2009 r. i 29 grudnia 2009 r.). Uznał, że decydujące znaczenie w sprawie miał fakt, że ostatnie auto-uzupełnienie z dnia 29 grudnia 2012 r. zdecydowało o kompletności i poprawności wniosku i stwierdził, że okolicznością wynikającą z tych uzupełnień i nie kwestionowaną przez skarżącego jest fakt, że do złożenia ostatniego uzupełnienia wniosek nie był poprawny. Wskazał, że w sprawie doszło do naruszenia § 43 rozporządzenia poprzez brak formalnego wezwania organu do skarżącego do uzupełnienia braków zgodnie z kolejnością złożenia wniosku i poprzez fakt uzgadniania z nim telefonicznie braków wymagających uzupełnienia pomimo braku przesłanek do zastosowania art. 55 § 1 k.p.a. Takie postępowanie organu polegające na telefonicznym konsultowaniu ze skarżącym i z jego inicjatywy koniecznych uzupełnień wniosku Sąd I instancji uznał za korzystne dla skarżącego i tym samym nie mające wpływu na wynik sprawy. Dodał też, że skarżący co najmniej trzykrotnie uzupełniał wniosek, a organ uznając jego kompletność po jego trzykrotnym uzupełnieniu nie naruszył prawa (wbrew § 43 rozporządzenia) w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skarżącemu odmówiono przyznania dofinansowania z uwagi na brak środków w dniu, w którym jego wniosek został uznany za kompletny.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, takie stanowisko Sądu I instancji jest błędne, a stwierdzone naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że istotne znaczenie miał niezastosowany w sprawie § 43 rozporządzenia. Zgodnie z art. 10 ustawy wniosek o dofinansowania jest oceniany w zakresie: 1) poprawności sporządzenia i złożenia, 2) zgodności planowanej operacji z celami środka, w ramach którego ma być realizowana operacja, 3) celowości udzielania pomocy na realizację planowanych operacji – w sposób określony w przepisach wydanych na podstawie art. 19 tej ustawy. Zgodnie zaś z § 43 ust. 2 rozporządzenia wydanego na podstawie art. 19 ustawy, jeżeli jednak organ dokonujący weryfikacji wniosku uzna, że wniosek ten nie został wypełniony we wszystkich wymaganych pozycjach lub nie dołączono do niego co najmniej jednego z dokumentów, o których mowa w § 41 ust 3, to wnioskodawca jest wzywany do usunięcia braków lub złożenia wyjaśnień, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Jeżeli wnioskodawca nie zastosował się do tego wezwania, to Agencja ponownie wzywa go do usunięcia braków lub złożenia wyjaśnień, również w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Jeżeli wnioskodawca nie zastosował się do wtórnego wezwania, Agencja nie przyznaje pomocy (§ 43 ust. 3 i 4 rozporządzenia). Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy, w postępowaniu o przyznanie tego rodzaju pomocy finansowej zastosowanie mają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące między innymi wezwań i doręczeń. Oznacza to, że wezwanie winno zawierać takie elementy jak wskazanie organu wzywającego; dane podmiotu wzywanego; w jakiej sprawie, w jakim charakterze i jakim celu zostaje wezwany; czy wzywany winien stawić się osobiście czy przez pełnomocnika, czy też może złożyć wyjaśnienia na piśmie; termin, do którego żądanie organu ma być spełnione; skutki prawne niezastosowania się do wezwania oraz podpis pracownika organu wzywającego (art. 54 k.p.a.). Generalnie więc takie wezwanie powinno być sporządzone na piśmie, z wyjątkiem sytuacji konieczności zastosowania tzw. wezwania pilnego tj. przekazywanego z wykorzystaniem innych środków łączności (art. 55 § 1 k.p.a.). Jednakże Sąd I instancji słusznie uznał, że w sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 55 § 1 k.p.a., należało więc zastosować przepisy k.p.a. dotyczące wezwań i stosowne wezwania doręczyć skarżącemu na piśmie za pokwitowaniem, zgodnie z art. 39 k.p.a.

Tymczasem w aktach sprawy brak jakichkolwiek dowodów na zastosowanie powyższych przepisów. Brak również dowodów na potwierdzenie przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska, że strony tego postępowania kontaktowały się telefonicznie (brak chociażby notatki służbowej sporządzonej przez pracownika organu, z której wynikałaby treść takiej rozmowy). Takie uchybienia miały, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istotny wpływ na wynik sprawy. Należy podkreślić, że skarżący brał w postępowaniu administracyjnym aktywny udział i był zainteresowany, na jakim etapie znajduje się złożony przez niego wniosek (o czym świadczą przesyłane pisma uzupełniające do wniosku czy też zapytanie, na jakim etapie jego wniosek się znajduje). Jednakże to do kompetencji Agencji należała ocena kompletności wniosku, więc stosowne wezwanie do uzupełnienia jego braków winno zawierać wyczerpujący katalog wszystkich braków mających wpływ na jego ocenę pod względem poprawności. Gdyby więc organ prawidłowo zastosował się do przepisów § 43 rozporządzenia, można by przyjąć, że skarżący niezwłocznie i w wyznaczonym terminie zastosowałby się do tego wezwania i uzupełnił stwierdzone braki lub złożył stosowne wyjaśniania, a tym samym jego wniosek byłby oceniony pod względem jego poprawności w terminie wcześniejszym. Spowodowałoby to prawdopodobieństwo, że skarżący znalazłby się w grupie tych podmiotów, którym przysługiwało dofinansowanie z uwagi na posiadane w tym czasie przez organ środki finansowe.

Wskazać należy, że nie wiadomo, na jakiej podstawie Sąd I instancji uznał, że telefoniczne konsultacje organu ze skarżącym dokonywane były za zgodą skarżącego i były dla niego korzystne skoro brak w aktach administracyjnych jakichkolwiek dowodów wskazujących na treść tych konsultacji. Jedynie w odpowiedzi organu na złożone przez skarżącego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa oraz w odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wspomniał, że kwestia kompletności i poprawności wniosku była konsultowana ze skarżącym drogą telefoniczną. Jest prawdopodobne, że gdyby treść tych konsultacji była wyczerpująca, to skarżący ograniczyłby się do złożenia mniejszej ilości uzupełnień i zrobiłby to wcześniej. Natomiast kilkakrotne autouzupełninia skarżącego mogą sugerować, że organ żądał ich więcej niż dwa razy (wbrew przepisom § 43 rozporządzenia), lub jego żądania były dla skarżącego niezrozumiałe. A to mogło spowodować opóźnienie w podjęciu oceny o nadaniu wniosku statusu poprawności.

Wadliwa ocena przez Sąd I instancji naruszeń przepisów proceduralnych miała więc istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ przy prawidłowym zastosowaniu tych norm inna byłaby sytuacja skarżącego. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Sąd I instancji ponownie dokona oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego pod względem jego kompletności z uwzględnieniem wskazówek zawartych w niniejszym orzeczeniu.

Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.