Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 357/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2015-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 16 ust. 5
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 6 ust. 2, art. 34 ust. 1, art. 35.
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ryszard Maliszewski Sędziowie sędzia WSA Wiesława Pierechod (sprawozdawca) sędzia WSA Wojciech Czajkowski Protokolant stażysta Joanna Lasek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2015r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 oddala skargę.


UZASADNIENIE

A. S. (dalej skarżąca, strona, beneficjentka, producent rolny) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej Dyrektor ARiMR, organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia "[...]" nr "[...]", w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014.

Jak wynika z akt sprawy i wydanych w toku sprawy decyzji, w dniu 8.05.2014r. A. S. złożyła do Biura Powiatowego ARiMR wniosek o przyznanie płatności na rok 2014 deklarując do płatności rolnośrodowiskowej w ramach pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne: wariant 2.1 - Uprawy rolnicze (dla których zakończono okres przestawiania), wariant 2.9 Uprawy sadownicze i jagodowe (dla których zakończono okres przestawiania), działki oznaczone jako: D, F, G, H, I, oraz J jak w tabeli przedstawionej na str. 4 ww. decyzji z dnia "[...]". Łącznie do wariantu 2.1 zadeklarowano powierzchnię działek D i F – 7,29 ha, natomiast do wariantu 2.9 pozostałe działki o pow. 6,69 ha.

Podczas weryfikacji wniosku i załączników graficznych stwierdzono przy uwzględnieniu wyników z kontroli na miejscu, że do objęcia wnioskowaną płatnością rolnośrodowiskową w ramach pakietu 2, wariant 2.9 kwalifikuje się mniejsza powierzchnia (6,24 ha) niż zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2014 (6,69 ha). Ustalono, że:

- w przypadku działki rolnej G o powierzchni 1,85 ha położonej na działce ewidencyjnej nr 24/4 i 24/5 z płatności wykluczono powierzchnię 0,07 ha (powierzchnia stwierdzona PEG 1,78 ha);

- w przypadku działki rolnej H o powierzchni 0,55 ha położonej na działce ewidencyjnej nr 17/7 z płatności wykluczono powierzchnię 0,01 ha (powierzchnia stwierdzona PEG 0,54 ha);

- w przypadku działki rolnej I o powierzchni 3,19 ha położonej na działce ewidencyjnej nr 17/13,17/14,17/15,17/16,17/17,17/18 z płatności wykluczono powierzchnię 0,29 ha (powierzchnia stwierdzona PEG 2,90 ha);

- w przypadku działki rolnej J o powierzchni 1,10 ha położonej na działce ewidencyjnej nr 17/12 z płatności wykluczono powierzchnię 0,08 ha (powierzchnia stwierdzona PEG 1,02 ha).

W wyniku powyższego decyzją z dnia "[...]" nr "[...]" Kierownik Biura Powiatowego ARiMR (dalej Kierownik ARiMR, organ I instancji) przyznał stronie płatność rolno środowiskową na rok 2014 w łącznej wysokości 13 982,70 zł z tytułu realizacji pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne, w tym w ramach wariantu 2.1 - Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) o stawce 790,00 zł za powierzchnię uwzględnioną w płatności 7,29 ha/rok, kwotę w wysokości 5 759,10 zł, a w ramach wariantu 2.9 - Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) o stawce 1540,00 zł za powierzchnię uwzględnioną w płatności 6,24 ha/rok, kwotę w wysokości 8 223,60 zł.

Strona odwołała się od powyższej decyzji. Wniosła o jej weryfikację w zakresie w jakim pomniejszono powierzchnię w płatności o 0,45 ha oraz w zakresie w jakim nałożono sankcję. Strona wniosła także, o wypłacenie kwoty bezspornej 13 982,70 zł. Strona w odwołaniu nie zgodziła się z wynikami przeprowadzonej w dniach 12-14 sierpnia 2014 r. w jej gospodarstwie kontroli na miejscu oraz ustaleniami nowej powierzchni PEG dla działek ewidencyjnych. W ocenie skarżącej dla działek rolnych podczas kontroli nie uwzględniono tolerancji pomiaru, która ma największe znaczenie dla wyznaczenia powierzchni stwierdzonej. Ponadto podniosła, że rozbieżności pomiędzy kontrolą przeprowadzoną w terenie, a kontrolą przeprowadzoną za pomocą systemu LIPS świadczą o tym, iż pomiar dokonany metodą LIPS jest niewiarygodny. Jednocześnie skarżąca wskazała, że wystąpiły znaczne rozbieżności pomiędzy powierzchniami ewidencyjno-gospodarczymi (PEG) zawartymi w informacji dotyczącej działek deklarowanych do płatności, którą otrzymała od organu przed złożeniem wniosku w 2013 i 2014 roku a powierzchniami wynikającymi z zaskarżonej decyzji. Strona w odwołaniu wniosła również o przesłanie map wykonanych przez kontrolerów w czasie pomiarów pól (z zaznaczeniem siatki geodezyjnej) - w formie elektronicznej na adres podany w piśmie odwoławczym.

Po rozpatrzeniu odwołania, zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" Dyrektor ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Powołał się na § 2 ust. 1, § 4 ust. 1, § 18 ust. 3, załącznik 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013r., poz. 361 ze zm.) dalej rozporządzenie rolnośrodowiskowe. W treści decyzji wskazał na art. 4 ust. 1, art. 10 ust. 2, art. 16 ust. 3 akapit pierwszy, art. 30 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25/8 z 28.01.2011), art. 6 ust. 1, art. 12 ust. 4, art. 28 ust. 1 lit. c akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 2 grudnia 2009r., ze zm.).

Organ podał, że powierzchnie stwierdzone podczas kontroli na miejscu na działkach rolnych G, H, I, J zredukowano do powierzchni kwalifikowanej powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (dalej PEG) na podstawie § 18 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Powierzchnia 6,24 ha w ramach pakietu 2, wariant 2.9 została ustalona w oparciu o treść art. 17 rozporządzenia nr 73/2009 na podstawie map lub ewidencji gruntów z wykorzystaniem technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych), tzw. system LPIS - System Identyfikacji Działek Rolnych. System LPIS jest zgodnie z art. 15 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009r., komponentem Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (ZSZiK), który jest wykorzystywany przez ARiMR m.in. do wykonywania pomiarów gruntów rolnych deklarowanych przez wnioskodawców i weryfikowania ich kwalifikowalności do objęcia płatnościami.

Na mocy art. 28 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1122/2009 nie można dokonać żadnych płatności na rzecz obszarów wykraczających poza ustaloną w systemie informacji geograficznej powierzchnię referencyjną. Powołując się na art. 12 ust. 4 rozporządzenia nr 1122/2009, art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 i trybie art. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989r. prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005r. Nr 240, poz. 2027, ze zm.), organ podał, że jednym z najczęściej wykorzystywanych narzędzi pomiarowych w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli (ZSZiK), wykorzystywanym przez ARiMR, są ortofotomapy, czyli metryczne obrazy powierzchni Ziemi (mapy), uzyskane ze zdjęć lotniczych lub satelitarnych. Podkreślił, że żaden pomiar powierzchni i odległości zgodnie z przepisami prawa geodezyjno-kartograficznego nie może być prowadzony po ukształtowaniu powierzchni terenu, wszystkie pomiary prowadzi się w tzw. rzucie ortogonalnym (prostopadłym). Ortofotomapa jest bezpośrednim odzwierciedleniem tego wymogu.

Powierzchnia i odległości są mierzone na ortofotografii, która nie jest "jakimś" rodzajem zdjęcia, lecz mapą która posiada skalę, gwarantuje dokładność pomiaru punktowego na poziomie 0,25 m do 0,5 m - co jest dokładnością 2-3 krotnie wyższą niż dokładność pomiaru wykonywanego w trakcie kontroli na miejscu. Organ podkreślił, że wszystkie prace wykonywane na potrzeby systemu identyfikacji działek rolnych są zatwierdzane przez osoby posiadające stosowne uprawnienia geodezyjne w zakresie 1, 2, 5 lub 7 (ustawa prawo geodezyjne i kartograficzne) oraz, iż Agencja posiada w stosunku do każdej działki ewidencyjnej informacje na temat źródła pochodzenia danych, terminu ich aktualności oraz daty wykonania zdjęcia lotniczego lub satelitarnego. Wyjaśniając, że dane co do maksymalnej powierzchni uprawnionej do płatności w ramach działki ewidencyjnej powstają w wyniku przeprowadzenia prac geodezyjnych organ podał, iż ustalenie maksymalnej powierzchni kwalifikowanej w ramach działki referencyjnej (PEG) następuje w trakcie prowadzonej kontroli administracyjnej na podstawie bezpośredniego pomiaru wykonanego na nie starszym niż 5 lat obrazie ortofotomapy. W systemie informatycznym ARiMR zaimplementowane są wcześniej wyznaczone powierzchnie PEG, stanowiące różnicę powierzchni pomiędzy powierzchnią całkowitą działki referencyjnej - tzn. działki ewidencyjnej, a terenami nieuprawnionymi do płatności (np. lasy, wody, drogi, siedliska itp.), których granice są określone na podstawie ortofotomapy.

Jednym z elementów bazy danych systemu identyfikacji działek rolnych są dane wektorowe granic działek ewidencyjnych pozyskane od starostów, organów prowadzących ewidencję gruntów i budynków zgodnie z art. 22 ust. 1 ww. ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne lub zostały opracowane przez wykonawców zewnętrznych wyłonionych w postępowaniach przetargowych prowadzonych przez ARiMR oraz Główny Urząd Geodezji i Kartografii, na podstawie map ewidencyjnych prowadzonych w formie analogowej. Wyniki prac zostały przekazane do starostów, w tym raporty rozbieżności baz danych prowadzonych przez starostów, tj. bazy opisowej zawierającej między innymi identyfikatory działek ewidencyjnych i ich powierzchnie i bazy graficznej zawierającej granice działek i ich numery oraz rozbieżności przebiegu granic działek w stosunku do ich obrazu na ortofotomapie cyfrowej.

Dane wektorowe granic działek ewidencyjnych zweryfikowane w oparciu o ortofotomapę cyfrową, wykonane w tym samym układzie współrzędnych płaskich prostokątnych pozwalają na prawidłowe wyznaczenie powierzchni uprawnionych do płatności oraz powierzchni nieuprawnionych do dopłat (grunty trwale lub czasowo wyłączone z produkcji rolniczej).

Uwzględniając powyższe ustalenia organ wskazał, że ogółem powierzchnia kwalifikująca się do objęcia płatnością w ramach pakietu 2, wariant 2.9 wyniosła 6,24 ha (po wykluczeniu z płatności powierzchni 0,45 ha), przy deklaracji 6,69 ha. Przedstawił wyliczenie, z którego wynika przyznana stronie płatność rolnośrodowiskowa w wysokości 8 223,60 zł.

Odnosząc się do treści odwołania strony organ II instancji uznał je za bezzasadne, albowiem strona na potwierdzenie swojego stanowiska, tj. poprawności deklaracji przedstawionej we wniosku nie przedstawiła żadnych dowodów.

Organ ocenił, że strona przy wypełnianiu wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej dopuściła się winy polegającej co najmniej na niedbalstwie. Pomimo wiedzy o tym obowiązku strona nie poinformowała organu I instancji, że wniosek jest nieprawidłowy lub, że się zdezaktualizował.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących przeprowadzonej kontroli na miejscu, m.in. w zakresie nieuwzględnienia tolerancji pomiaru, Dyrektor ARiMR podał, że Kierownik Biura Działań Społecznych i Środowiskowych oraz Płatności Bezpośrednich Oddziału Regionalnego ARiMR, zwrócił się do Kierownika Biura Kontroli na Miejscu Oddziału Regionalnego ARiMR, z wnioskiem o zweryfikowanie poprawności kontroli na miejscu oraz odniesienie się do zarzutów podniesionych w odwołaniu i zajęcie stanowiska.

Z-ca Kierownika Biura Kontroli poinformował w piśmie z dnia 23 stycznia 2015r., że działki zostały pomierzone po granicach deklarowanych upraw, z wyłączeniem obszarów nie kwalifikujących się do płatności o charakterze trwałym lub tymczasowym oznaczonych na szkicach pomiarowych kodami DR52 - stwierdzono powiększenie zasięgu pola zagospodarowania i DR 51- stwierdzono obszar tymczasowo niekwalifikujący się do płatności. Słuszność zastosowanych kodów została potwierdzona sporządzoną dokumentacją fotograficzną. Na trzech wymienionych w odwołaniu działkach tj. G, H, J nie występują rozbieżności pomiędzy powierzchniami deklarowanymi a stwierdzonymi. Jednakże w tym miejscu powierzchnie stwierdzone ww. działek podczas kontroli na miejscu zostały zredukowane do powierzchni kwalifikowanej PEG.

Rozbieżność stwierdzono natomiast na działce rolnej I. Różnica między powierzchnią zmierzoną w dniu kontroli działki rolnej I (2,91 ha) a deklarowaną (3,19 ha) wynosi 0,28 ha, przy tolerancji pomiaru 0,19 ha, co skutkuje zastosowaniem kodu DR13+ i przyjęciem powierzchni stwierdzonej działki rolnej I równej 2,91 ha. Ponadto dla działki rolnej I zastosowano ponadto kody DR51, DR52, DR53 - "Stwierdzono zmniejszenie zasięgu pola zagospodarowania", DR29 - "Działka rolna jest położona na niezadeklarowanej działce referencyjnej (np. drogi, rowy)". W obrębie działki rolnej stwierdzono w dniu kontroli obszar niekwalifikujący się do płatności o powierzchni 0,01 ha, oznaczony na szkicu pomiarowym jako nieużytek i udokumentowany na fotografiach nr 60, 63, 89 (teren porośnięty kilkuletnimi zakrzaczeniami). Z kolei zmniejszenie powierzchni kwalifikującej się do płatności nastąpiło w wyniku sukcesji naturalnej zadrzewień i krzaków znajdujących się w środkowej części działki, oznaczonych na szkicu pomiarowym jako nieużytek i udokumentowanych na zdjęciu nr 69. Dodatkowo powiększeniu uległ obszar zajmowany przez drzewa, sąsiadujący z działką I od wschodu i zachodu, co skutkowało pomniejszeniem powierzchni kwalifikującej się do płatności i zastosowaniem kodu DR52.

Odnośnie zastrzeżeń beneficjentki co do poprawności stosowania tolerancji pomiaru wyjaśniono, że we wszystkich przypadkach, gdy różnica pomiędzy zmierzonym, a zadeklarowanym polem powierzchni działki rolnej mieści się w granicach tolerancji pomiaru (czyli jest mniejsza lub równa tolerancji pomiaru), jako pole powierzchni stwierdzonej działki rolnej przyjmuje się zadeklarowane pole powierzchni tejże działki. Natomiast w przypadku gdy różnica pomiędzy zmierzonym, a zadeklarowanym polem powierzchni działki rolnej jest większa niż tolerancja pomiaru, jako pole powierzchni stwierdzonej działki rolnej należy przyjąć faktyczne pole powierzchni ustalone w wyniku pomiaru, co też ma miejsce w przypadku pomiaru powierzchni działki rolnej I.

Odnośnie uwagi strony co do braku informacji na temat obwodu wyłączenia znajdującego się na działce I wyjaśniono, że zgodnie z zasadami realizacji kontroli w sytuacji, gdy wewnątrz kontrolowanej działki rolnej znajdują się obszary niekwalifikujące do płatności (enklawy), których: a) powierzchnia przekracza 100 m2, b) powierzchnia pojedynczych elementów jest mniejsza od 100 m2 ale suma powierzchni jest znacząca i przekracza tolerancję pomiaru działki rolnej (np. teren nie uprawiany wokół słupów elektrycznych), wówczas powierzchnię zmierzoną pomniejsza się o powierzchnię wyłączeń, a następnie oblicza powierzchnię stwierdzoną. W polu "Uwagi" zamieszcza się powierzchnie zmierzone stwierdzonych wyłączeń. Informacje o obwodzie wyłączeń nie są zamieszczane w raporcie.

Organ odwoławczy uznał wyniki kontroli na miejscu za prawidłowe. Niezależnie od powyższego powołując się na art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich podniósł, że producent rolny, który nie zgadza się z pomiarami działek rolnych dokonanych przez ARiMR powinien dostarczyć dokumenty, tj. aktualne pomiary dokonane przez uprawnionego geodetę, na podkładzie mapowym potwierdzające inną powierzchnię.

Organ II instancji podkreślił, że wyniki kontroli na miejscu oraz kontroli administracyjnej wniosku miały znaczący wpływ na naliczenie stronie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014. Wyjaśnił, iż strona źle oszacowała powierzchnie faktycznie użytkowane rolniczo w granicach deklarowanych działek ewidencyjnych. W związku z powyższym biorąc pod uwagę wyniki kontroli na miejscu oraz kontroli administracyjnej wniosku organ odwoławczy uznał za prawidłowe uwzględnienie przy naliczaniu płatności rolno środowiskowej w ramach wariantu 2.9 Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) powierzchni 6,24 ha.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. S. wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji w zakresie, w jakim zmniejszono powierzchnię uwzględnioną w płatności o 0,45 ha, ustalono powierzchnię stwierdzoną PEG na działkach G, H, I, J w zmniejszonej o 0,45 ha wysokości, oraz w zakresie w jakim nałożono na stronę sankcję, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania administracyjnego.

Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła:

I. naruszenie prawa materialnego:

1. art. 9a ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności poprzez dokonanie obliczenia powierzchni dla działek rolnych oznaczonych we wniosku o przyznanie płatności na rok 2014 literami G, H, I i J, poprzez wyłącznie na ortofotomapach cyfrowych w oparciu o system LIPS z pominięciem wyników i dokumentów z dokonanych "kontroli na miejscu" przedmiotowych działek oraz danych z ewidencji gruntów;

2. art. 16 ust. 5 rozporządzenia nr 65/2011 poprzez zastosowanie i nałożenie na stronę sankcji mimo iż różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną a powierzchnią stwierdzoną w trakcie kontroli na miejscu, z uwzględnieniem tolerancji pomiaru, nie przekroczyła 3%.

3. art. 17 rozporządzenia nr 73/2009 poprzez wydanie decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy, który znajduje się w posiadaniu organu;

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 8 k.p.a., 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sprawie w sposób nie budzący zaufania do organu oraz nie wyjaśnienie skarżącej zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu jej sprawy pomimo wskazania poszczególnych uchybień w odwołaniu;

2. art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy, nieuwzględnienie wcześniejszych informacji o powierzchniach PEG otrzymanych od organu, nieuwzględnienie tolerancji błędów pomiarowych urządzania, którym dokonywano kontroli na miejscu ani błędów pomiarowych systemu LIPS, brak wskazania z jakiej daty są ortofotomapy na podstawie których organ dokonywał pomiarów, brak wskazania powodów nieuwzględnienia uwag skarżącej odnośnie różnic "mapowania" dokonanych podczas kontroli na miejscu, a faktyczną granicą nieruchomości użytkowanej rolniczo, brak wskazania powodów wykluczenia powierzchni na poszczególnych działkach, co miało wpływ na uznanie, iż 1,5 ha stanowi obszar niekwalifikowalny;

3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która ze względu na wyżej wskazane uchybienia powinna zostać uchylona i w tym zakresie organ powinien orzec co do istoty sprawy.

Powołując się na protokół z kontroli na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni strona przedstawiła dla działek rolnych G, H, I i J zestawienie powierzchni stwierdzonej, deklarowanej, tolerancji pomiaru oraz uwzględnionej w płatności. Podała, że każdorazowo błąd pomiaru urządzenia był rozpatrywany w ten sposób, że jeżeli powierzchnia zmierzona + tolerancja pomiaru była większa niż powierzchnia deklarowana, organ uwzględnił powierzchnię deklarowaną. Z kolei w przypadku działki I, gdzie powierzchnia zmierzona + tolerancja pomiaru jest mniejsza niż powierzchnia deklarowana, organ uwzględnił tylko powierzchnię zmierzoną. Podniosła w tym zakresie, że nie wiadomo z jakich względów w przypadku tej działki tolerancja pomiaru urządzenia nie została w ogóle uwzględniona. Jest to największa z działek co powoduje, że dodając do powierzchni zmierzonej tolerancję pomiaru wówczas różnica między powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną wynosi 0,09 ha czyli ok. 2,8% i nie ma podstaw do nałożenia sankcji.

Po drugie na wskazanej działce znajduje się wyłączenie, wyraźnie widoczne na mapie, obszar zakrzaczony i podmokły, jednakże brak jest określenia obwodu (długości odcinka) mierzonego wyłączenia, co uniemożliwia określenie tolerancji pomiaru dla tak mierzonego wyłączenia, które również powinno być doliczone na korzyść skarżącej. Pomimo, iż skarżąca podnosiła powyższe zastrzeżenia w odwołaniu, organ nie wyjaśnił powyższych rozbieżności i braku uwzględnienia tolerancji pomiaru, stwierdzając jedynie, że na działkach zastosowano wyłączenia. Skarżąca nie kwestionuje samego faktu istnienia wyłączeń, tylko to, że dokonując pomiaru wyłączeń organ nie uwzględnił błędu pomiaru. Powołała się na wyrok NSA dnia 20 lutego 2014r. sygn. akt II GSK 1882/12.

Skarżąca zwróciła uwagę na rozbieżności pomiędzy wynikami kontroli przeprowadzonej na miejscu, a kontrolą przeprowadzoną za pomocą tzw. systemu LIPS oraz Informacją o powierzchni stwierdzonej PEG, którą to Informację strona otrzymała od organu i dołączyła do wniosku o przyznanie płatności za 2014 rok. Przedstawiła wykluczenia powierzchni działek G, H, l, J opisane w decyzji i zarzuciła, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, jakie obszary i na jakiej podstawie organ uznał za "nieuprawnione", a więc nie kwalifikujące się do płatności. W decyzji organ I instancji na str. 9 nie uwzględnił dokładności pomiaru punktowego na poziomie 0,25 - 0,5 m. W związku z czym, dokładając po 0,5 m do mierzonego obwodu każdej z działek oraz uwzględniając ten błąd pomiarowy przy każdym z wyłączeń, obszar który został wykluczony z płatności mieści się w granicach błędu pomiarowego. Co więcej, ortofotografie, którymi posługuje się organ podczas kontroli administracyjnej są zdjęciami satelitarnymi, zatem obszar zadrzewień, zakrzewień i cienie tym wywołane powodują, że strefy te widziane z góry zajmują większą powierzchnię niż w rzeczywistości. Korona drzewa ma większą powierzchnię, niż jego pień, co nie oznacza, że obszar gruntu znajdujący się przy takim drzewie nie jest użytkowany rolniczo. Zatem kontrola przeprowadzona na miejscu jest bardziej adekwatna w pomiarze tego typu wyłączeń, niż obraz widziany z góry.

Dodatkowo skarżąca nie wie jakimi ortofotografiami posłużył się organ dokonując ww. pomiarów. Mapki, które strona otrzymała po wniesieniu odwołania od decyzji organu I instancji zostały zrobione jeszcze przed rozpoczęciem programu rolnośrodowiskowego w 2011 roku i nie przedstawiają rzeczywistego stanu gruntów.

Również mapki, z których wynika w jaki sposób dokonano tzw. "mapowania" (przebieg trasy jaką porusza się kontroler w celu pomiaru powierzchni pola) podczas kontroli na miejscu, nie były dołączone do protokołu kontroli. Skarżąca otrzymała je dopiero po wniesieniu odwołania od decyzji organu I instancji.

Z kolei mapa obrysu pola sporządzona przez kontrolera wykonującego pomiar na miejscu, nakładana jest na mapę zawierającą granicę poszczególnych działek rolnych i w ten sposób wykazuje ewentualne przekroczenia uprawy poza granice geodezyjne. Skarżąca w tym zakresie wskazała, że po nałożeniu tych map wynika, iż niejednokrotnie pomiar w terenie nie przebiegał po granicy faktycznego użytkowania gruntu. Z oględzin map wynika, że miało to miejsce na działce:

• G od strony północnej,

• H od strony południowej i południowo-zachodniej,

• I od strony zachodniej,

• J od strony południowej.

Następnie strona podała, że pomiar systemem LPIS nie uwzględnia powyższych rozbieżności, natomiast w wyniku tego pomiaru zostały wykluczone wszystkie powierzchnie wybiegające poza granice działek geodezyjnych. Skarżąca wskazała, że taki sposób weryfikacji może być obarczony błędami. Siatka wykonana przez urządzenie GPS jest obarczona błędem pomiaru plus/minus 1,5 metra. W wyniku tego błędu trasa zaznaczona przez kontrolującego może być zaznaczona w części obok granicy faktycznego użytkowania - ale w granicach działki geodezyjnej - co nie jest w ogóle uwzględniane podczas kontroli systemem LPIS, jak również poza granicami działki geodezyjnej - co wpływa na zmniejszenie kwalifikowalności powierzchni. Zdaniem skarżącej taki system weryfikacji powierzchni musi w efekcie prowadzić do zmniejszenia powierzchni, gdyż uwzględniane są tylko wszystkie czynniki negatywnie wpływające na wynik końcowy, ale nie jest to zgodne ze stanem faktycznym.

Strona podniosła, że z art. 10 ust. 2 powołanego w zaskarżonej decyzji rozporządzenia nr 65/2011 wynika, że organy uprawnione są do przeprowadzania zarówno kontroli administracyjnych i kontroli na miejscu. Obie przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc oraz przestrzeganie istotnych wymogów i norm wzajemnej zgodności. Zatem organ w trakcie postępowania wyjaśniającego ma możliwość weryfikacji deklaracji zawartych we wniosku, jak i ustaleń systemowych, poprzez wykorzystanie wszelkich, zgodnych z prawem narzędzi, w tym kontroli na miejscu. Nie wiadomo z jakich przyczyn w przedmiotowej sprawie organ uznał wynik kontroli administracyjnej za bardziej wiarygodny niż wynik kontroli przeprowadzonej na miejscu, i jako powierzchnię stwierdzoną i uwzględnioną do płatności przyjął powierzchnię stwierdzoną w oparciu o kontrolę administracyjną pomimo, iż pomiędzy tymi pomiarami są rozbieżności (str. 4 decyzji).

Strona wskazała na znaczne rozbieżności pomiędzy powierzchniami PEG dla poszczególnych działek wskazanych w Informacji dotyczącej działek deklarowanych do płatności, którą otrzymała od organu przed złożeniem wniosku w 2014r., a powierzchniami wynikającymi z przedmiotowej decyzji. Przykładowo, zgodnie z Informacją, maksymalny kwalifikowalny obszar PEG dla działki G (nr 24/4 i 24/5) wynosił 1,8870 ha, skarżąca zadeklarowała powierzchnię 1,85 ha, powierzchnię tą potwierdziła kontrola przeprowadzona na miejscu, a w wyniku kontroli administracyjnej uznano za kwalifikowalny obszar 1,78 ha (do skargi dołączono dokument: Informacja dotycząca działek deklarowanych do płatności).

Ponadto zgodnie z art. 12 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009 formularze przekazane rolnikowi zwierają informację na temat maksymalnego obszaru kwalifikowanego przypadającego na działkę referencyjną. Tym samym z powyższego wynika, że organ wypełniając formularz wniosku sam wskazał kwestionowane powierzchnie jako maksymalny obszar kwalifikowany. W toku postępowania organ nie wyjaśnił natomiast z czego wywodzi zmniejszenie powierzchni PEG spornych działek w okresie pomiędzy wypełnieniem spersonalizowanego formularza wniosku, a przeprowadzoną w niniejszej sprawie kontrolą administracyjną, na wynikach której oparł swoje rozstrzygnięcie. Kwestii tej nie przedstawił także w uzasadnieniu decyzji. W zakresie wykorzystywania środków dowodowych przy identyfikacji działek strona powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2012r. sygn. akt II GSK 680/11 (LEX nr 1216694) i podniosła, że organ powinien wziąć również pod uwagę wyniki kontroli przeprowadzonej na miejscu, uwzględniając zastrzeżenia skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd, dokonując kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem na podstawie przepisów ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., ocenia prawidłowość zaskarżonej decyzji w oparciu o normy prawa materialnego stanowiące o prawach i obowiązkach strony, określające kompetencje organów, a także normy proceduralne, obowiązujące dla danego rodzaju postępowania.

W związku z przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie należy zaznaczyć, że Unia Europejska realizuje "Wspólną Politykę Rolną" poprzez szereg środków wsparcia finansowego na poszczególne działania, mające na celu rozwój wsi i poprawę sytuacji rolników. Różnorodność działań powoduje też konieczność odrębnych regulacji prawnych tak na poziomie unijnym jak i krajowym. Regulacje te są odpowiednio skorelowane, niemniej do poszczególnych płatności, nawet, gdy rolnik może się o nie ubiegać jednym wnioskiem, stosuje się przepisy właściwe.

Na poziomie wspólnotowym aktem wykonawczym do rozporządzenia Rady (WE) nr 1689/2005 z dnia 20.09.2005r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich jest rozporządzenie Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27.01.2011r.ustanawiajace szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady(WE)(...) (Dz.U.UE.L 2011.25.8 ze zm.), określającego m.in. w art.36 lit. a) ppkt iv płatności rolnośrodowiskowe jako udzielane na zrównoważone użytkowanie gruntów rolnych.

Na poziomie krajowym zasady i tryb przyznawania m.in. płatności rolnośrodowiskowej reguluje ustawa z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (j.t. Dz.U z 2013r. poz.173) oraz rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013r., poz. 361 ze zm.). Według powołanych przepisów płatności rolnośrodowiskowe przyznaje się, gdy zostały spełnione warunki dla danego zobowiązania, do powierzchni działek rolnych, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności.

W myśl art. 21 ust. 1 ustawy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

W art. 21 ust. 2 ustawa istotnie, w stosunku do reguł określonych w k.p.a., modyfikuje obowiązki organu właściwego do wydawania decyzji i pozycję strony postępowania. W szczególności, organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć cały materiał dowodowy, jednak nie z urzędu, a na żądanie stron zapewnia im czynny udział w każdym stadium postępowania, i tylko na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Art. 21 ust.3 ustawy jednoznacznie określa, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Stanowi też, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne. Z tych regulacji wynika zatem, że organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności.

Jak już wyżej stwierdzono, aktem wykonawczym do rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 jest rozporządzenie nr 65/2011, przy czym odnośnie do zasad składania i kontroli wniosków oraz przyznawania i zmniejszania płatności rolnośrodowiskowych mają też zastosowanie przepisy rozporządzenia nr 1122/2009 w takim zakresie, w jakim do ich stosowania odsyła rozporządzenie nr 65/2011. Takie odesłanie zawarte jest w szeregu przepisach, m. in. w art.7, 8,13 i 15 ust. 5 tego rozporządzenia. Z tego ostatniego przepisu wynika, że określanie obszarów i teledetekcję przeprowadza się zgodnie z art.34 ust.1-5 oraz art.35 rozporządzenia nr1122/2009.

Zatem stosuje się art. 34 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009,według którego powierzchnię działek rolnych określa się za pomocą dowolnych środków zapewniających jakość pomiaru przynajmniej równoważną wymaganej przez obowiązujące na poziomie Wspólnoty normy techniczne. Tolerancja pomiaru jest określona przy uwzględnieniu 1,5-metrowej strefy buforowej wokół działki rolnej, zaś maksymalna tolerancja odnośnie do każdej działki rolnej nie może przekroczyć wartości bezwzględnej 1,0 ha.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie, sprowadza się do kwestii prawidłowości stosowania przepisów stanowiących o kwalifikowalności powierzchni działek rolnych do płatności. Przy czym zasadniczo dotyczy dwóch aspektów:

- ustalania powierzchni działek rolnych podczas kontroli, z uwzględnieniem tolerancji pomiaru, o której mowa w art. 34 ust.1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009,

- weryfikacji tej powierzchni, ustalonej podczas kontroli na miejscu, w oparciu o dane posiadane przez organ w Systemie Identyfikacji Działek Rolnych.

Skarżąca, wskazując, że na działce I znajduje się obszar zakrzaczony i podmokły, jak podaje w skardze, nie kwestionuje samego faktu istnienia wyłączeń, tylko to, że dokonując pomiaru wyłączeń organ nie uwzględnił błędu pomiaru ani tolerancji pomiaru dla tych wyłączeń. Ponadto, w jej ocenie, ustalenia kontroli na miejscu ( z uwzględnieniem tolerancji pomiaru) powinny być decydujące. Jak wynika przy tym z zestawienia zawartego w skardze skarżąca uważa, że wskazany w protokole kontroli wskaźnik obszarowy tolerancji pomiaru dla poszczególnych działek rolnych każdorazowo powinien być doliczany do powierzchni zmierzonej.

Odnosząc się do argumentacji skargi należy wskazać, że decyzje w sprawie płatności rolnośrodowiskowych, tak samo, jak w przypadku jednolitych płatności obszarowych wydawane są w oparciu o dane zamieszczone we wniosku oraz ustalenia poczynione w trakcie kontroli tych wniosków, zarówno administracyjne jak i kontrole na miejscu. Brak jest przy tym, w ocenie Sądu, normy prawnej, z której wynikałby zakaz dokonywania, w odniesieniu do działek rolnych zgłoszonych do płatności, weryfikacji poprawności zidentyfikowania działek rolnych w LPIS. Wręcz przeciwnie, z treści art. 6 ust.2 rozporządzenia nr 1122/2009r. można wręcz wywieść wniosek, że kontrola danego rolnika stanowi okazję do weryfikacji, o której mowa w tym przepisie. Zatem nie może budzić wątpliwości możliwość dokonania ponownego ustalenia powierzchni ewidencyjno-gospodarczej konkretnych działek rolnych w granicach działek ewidencyjnych. Istnieje też możliwość zmniejszenia powierzchni działki rolnej, gdy jest ona deklarowana na kilku działkach ewidencyjnych, których maksymalne powierzchnie ewidencyjno-gospodarcze są mniejsze niż powierzchnie ewidencyjne. Nie budzi wątpliwości, że na wielu działkach rolnych występują obszary, które wpływają na wielkość powierzchni kwalifikującej się do płatności, tak przy granicach działek jak i wewnątrz. Rozmiar tych obszarów może ulegać zmianie na przestrzeni lat np. na skutek ekspansji roślinności leśnej na granicy działki sąsiadującej z lasem, poszerzenia zbiornika wody czy skupiska drzew czy krzewów znajdującego się wewnątrz itp., a także np. na zaniechaniu uprawiania rolniczego.

Z akt sprawy wynika, że kontrola na miejscu została przeprowadzona w dniach od 12 do 14 sierpnia 2014r. Kopia raportu z kontroli kwalifikowalności powierzchni została przekazana pełnomocnikowi skarżącej, obecnemu przy kontroli. Raport zawierał pouczenie o możliwości złożenia umotywowanych zastrzeżeń na piśmie, co do ustaleń w nim zawartych, w terminie 14 dni od jego otrzymania. Skarżąca nie złożyła zastrzeżeń do ustaleń kontroli, ani zastrzeżeń co do sposobu i metody pomiaru. Dopiero w odwołaniu od decyzji Kierownika Biura Powiatowego podniosła kwestię tolerancji pomiaru, którą utożsamia z granicą błędu urządzenia pomiarowego. Wyraziła też stanowisko, że "pomiar dokonany metodą LIPS jest obarczony błędem".

W ocenie Sądu organ odwoławczy nie naruszył zarzucanych w skardze reguł postępowania administracyjnego, gdyż odniósł się szczegółowo do argumentacji odwołania. Jak już wyżej wskazano, w postępowaniu dotyczącym przyznania płatności rolnych ciężar dowodzenia, że ustalenia zawarte w raporcie kontroli nie są prawidłowe, ciąży na rolniku. Na wniesienie zastrzeżeń do raportu przewidziany jest termin dwóch tygodni od jego otrzymania. Oczywiście, rolnik nie traci prawa do przedstawiania, w toku postępowania zarzutów przeciwko ustaleniom zawartym w raporcie z kontroli, w tym także kwestionowania metody pomiaru. Ma prawo wykazywania błędów w ustaleniach poczynionych przez organ I instancji. Temu służy postępowanie przed organem II instancji. Jednak wykazywanie dopiero w skardze błędów popełnionych w toku kontroli czy w decyzji organu I instancji, przy braku ich wskazania w odwołaniu nie jest skuteczne. Sąd nie dokonuje bowiem konkretnych wyliczeń, natomiast ocenia prawidłowość decyzji na podstawie materiału dowodowego w sprawie tj. przede wszystkim treści raportu kontroli, materiałów fotograficznych i graficznych, w kontekście złożonego wniosku przez rolnika i dowodów oferowanych przez niego w toku postępowania administracyjnego. Z protokółu kontroli jednoznacznie wynika, że powierzchnia zmierzona działki H to 1,79 ha, a deklarowana 1,85ha. Również powierzchnia zmierzona działki I to 2,91, podczas gdy deklarowana 3,19 ha. Natomiast, jak już wyżej stwierdzono organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił podniesione w odwołaniu kwestie mierzenia powierzchni działek, jak też wskazał na dowody potwierdzające prawidłowość ustaleń ich powierzchni uprawnionych do płatności (zajętych pod uprawę jabłoni domowej).

Mając na uwadze treść przepisów dotyczących kwalifikowalności powierzchni i kontroli na miejscu Sąd stwierdza, że nie został naruszony art.34 ust.1 rozporządzenia nr 1122/2009. Z raportu z kontroli wynika, że przy pomiarach działek zastosowano tolerancję pomiaru dla każdej działki rolnej przy uwzględnieniu 1,5 m strefy buforowej. Należy podzielić stanowisko organu Agencji przedstawione w zaskarżonej decyzji, że podczas pomiarów działek rolnych określana jest tzw. tolerancja pomiaru, która obliczana jest jako iloczyn obwodu działki rolnej i szerokości strefy buforowej wokół granic działki rolnej, a nie błąd pomiaru powierzchni, wynikający w szczególności z właściwości urządzenia pomiarowego. Z żadnego przepisu rozporządzenia nie wynika, by przy pomiarach powierzchni działki rolnej kwalifikującej się do płatności należało doliczać jeszcze 0,5 m wokół obwodu z tytułu niedokładności urządzenia pomiarowego. Ponadto, przewidziana ww. przepisem "tolerancja pomiaru" służy ustaleniu dopuszczalnego marginesu błędu w deklarowanych przez rolnika powierzchniach działek a nie przyjęciu, że w rzeczywistości powierzchnia działki jest większa, niż wynika to z pomiaru. Zatem należy zgodzić się ze stanowiskiem organów, że w przypadku, gdy różnica między powierzchnią deklarowaną a powierzchnią zmierzoną przekracza dopuszczalną dla danej działki rolnej powierzchnię, wynikającą z zastosowania tolerancji pomiaru, mają one prawo przyjęcia, jako powierzchni stwierdzonej tj. uprawnionej do płatności, powierzchnię zmierzoną, pomniejszoną o znajdujące się wewnątrz działki obszary nieuprawiane.

Wobec powyższego nie można stwierdzić, że doszło do naruszenia art. 16 ust. 5 rozporządzenia nr 65/2011, według którego pomoc oblicza się na podstawie zatwierdzonego obszaru przypisanego do tej grupy upraw, pomniejszonego o podwojona różnicę, jeżeli różnica ta przekracza 3% (...).

Nie stwierdzając, by zaskarżona decyzja naruszała prawo materialne bądź przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.151 p.p.s.a oddalił skargę.