Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1423/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3
journal: Dz.U. 2014 poz 150
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jednolity
article: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Stepnicy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 1227/17 w sprawie ze skargi Prokuratura Rejonowego w Goleniowie na uchwałę Rady Gminy Stepnica z dnia 20 grudnia 2013 r. nr XXVI/294/13 w przedmiocie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Stepnica oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1227/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w Goleniowie, stwierdził nieważność § 4 ust. 2 oraz § 10 ust. 2 lit. d uchwały Rady Miejskiej w Stepnicy z 20 grudnia 2013 r., nr XXVI/294/13, w przedmiocie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Stepnica.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Dnia 20 grudnia 2013 r. Rada Miejska w Stepnicy (dalej także jako Rada) podjęła uchwałę nr XXVI/294/13 w sprawie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Stepnica (Dz.U. Woj. Zachodniopomorskiego z 2014, poz. 466).

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł Prokurator Rejonowy w Goleniowie (dalej także jako Prokurator). Powołując się na art. 147 § 1 p.p.s.a., wniósł o stwierdzenie nieważności § 4 ust. 2 oraz § 10 ust. 2 lit. d powołanej uchwały i określenie, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części, w jakiej została stwierdzona jej nieważność.

Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie przepisu art. 4 ust. 2 oraz art. 20 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 150 ze zm.), w których ustawodawca określił zarówno cel utworzenia mieszkaniowego zasobu gminy, jak i krąg osób posiadających prawo do najmu z tego zasobu poprzez:

- przyznanie Wójtowi Gminy Stepnica możliwości udzielania zgody na zawarcie umów najmu lokali mieszkalnych, zamiennych, socjalnych lub tymczasowych, w wyjątkowych przypadkach, z innymi osobami, aniżeli spełniającymi kryteria określone w uchwale, o ile jest to uzasadnione interesem społeczności lokalnej,

- przyznanie pierwszeństwa zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony osobom, które są niezbędne dla Gminy z uwagi na rodzaj wykonywanej pracy lub posiadane kwalifikacje lub przydział lokalu mieszkaniowego jest uzasadniony interesem Gminy, co oznacza wprowadzenie dodatkowych ocennych i nieostrych kryteriów pozaustawowych oraz możliwości zawarcia umów najmu lokali mieszkalnych i przyznania prawa pierwszeństwa zawarcia takich umów z osobami niespełniającymi warunków ustawowych, tj. z takimi, które nie przynależą do wspólnoty samorządowej, mają zaspokojone potrzeby mieszkaniowe oraz prowadzą gospodarstwa domowe o wysokich dochodach.

W uzasadnieniu Prokurator wyjaśnił, że z samego brzmienia § 4 ust. 2 oraz § 10 ust. 2 lit. d uchwały wynika, że Rada Miejska posłużyła się w nich pojęciami wysoko ocennymi i nieostrymi, nieprecyzującymi kryteriów, którymi miano się kierować przy wyrażaniu zgody na zawarcie umów albo pierwszeństwie zawarcia umów najmu. Prokurator zwrócił uwagę, że w uchwale nie znalazły się definicje tych pojęć. W oparciu o te zapisy zawierane były umowy najmu z osobami nie będącymi mieszkańcami Gminy Stepnica, zatrudnionymi w Urzędzie Miasta i Gminy Stepnica, jej jednostkach budżetowych lub świadczących usługi na rzecz Gminy, czy też będących członkami rodzin radnych Rady Miejskiej, albo funkcjonariuszami Policji, a przy tym osiągającymi dochody, które pozwalały na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych poza zasobem gminnym. W następstwie ewentualnego stwierdzenia nieważności takich zapisów uchwały możliwe będzie wzruszenie skutków prawnych umów najmu zawartych z naruszeniem przepisów ustawy.

Nadto Prokurator wskazał, że uchwała Rady Miejskiej w Stepnicy z 4 sierpnia 2016 r., nr XIII/144/16, dostosowująca przepisy dotyczące wynajmowania lokali do regulacji ustawy, w tym wykreślająca § 4 ust. 2 i § 10 ust. 2 lit. d, podjęta została w konsekwencji wszczęcia przez Zachodniopomorski Urząd Wojewódzki w Szczecinie 22 lipca 2016 r. postępowania nadzorczego w stosunku do uchwały Rady Miejskiej w Stepnicy z 29 czerwca 2016 r. nr XII/134/16, w związku z przyjęciem której utraciła moc zaskarżona uchwała.

W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska w Stepnicy wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że zaskarżona uchwała została już uchylona, zatem nie dostrzega interesu prawnego w jej wyeliminowaniu. Rada wskazała, że zaskarżona uchwała obowiązywała przez okres trzech lat i przed opublikowaniem została sprawdzona przez organ nadzoru, a w związku z brakiem zastrzeżeń co do jej legalności organ ten uznał, że zapisy uchwały w zaskarżonym brzmieniu nie budzą wątpliwości, co do ich zgodności z prawem.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że zaskarżona uchwała, w zakresie, w jakim wskazuje to w skardze Prokurator, została podjęta z istotnym naruszeniem prawa.

Sąd ten podniósł, że uchwała, o której mowa w art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 1610 ze zm.; zwanej dalej "ustawą o ochronie praw lokatorów"), regulująca zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, jest aktem o charakterze wykonawczym i postanowienia takiej uchwały co do zasady nie mogą wykraczać poza materię wynikającą z delegacji ustawowej. Naruszenie tego wymogu musi zatem skutkować nieważnością wadliwych postanowień uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa.

Sąd pierwszej instancji przytoczył art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów oraz wskazał, że zakwestionowane przez Prokuratora przepisy uchwały, tj. § 4 ust. 2 (który stanowi, że w wyjątkowych przypadkach Wójt Gminy Stepnica może udzielić zgody na zawarcie umowy najmu z innymi osobami niż określono w ust. 1, o ile jest to uzasadnione interesem społeczności lokalnej) oraz § 10 ust. 2 lit d (zgodnie z którym pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony przysługuje osobom, które są niezbędne dla gminy z uwagi na rodzaj wykonywanej pracy lub posiadane kwalifikacje lub przydział lokalu mieszkalnego jest uzasadniony interesem gminy) nie mieszczą się w upoważnieniu, jakiego ustawodawca udzielił radzie gminy w art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów.

Sąd ten zauważył, że rada gminy w powołanym wyżej przepisie została upoważniona do określenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasad i kryteriów wynajmowania, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, o ile w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale na ten cel. Ani ten przepis, ani żaden inny przepis ustawy o ochronie praw lokatorów nie upoważnia wójta gminy do udzielania zgody - jak to określono w uchwale "w przypadkach uzasadnionych interesem społeczności lokalnej" - na zawarcie umowy najmu z osobami innymi niż te, które spełniają kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Zdaniem tego Sądu nie znajduje również oparcia w przepisach ustawy przyznanie pierwszeństwa zawarcia umowy osobom niezbędnym dla gminy z uwagi na rodzaj wykonywanej pracy lub posiadane kwalifikacje lub w sytuacjach, gdy przydział lokalu jest uzasadniony interesem gminy.

Zdaniem Sądu ustawodawca w art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów wskazał, co powinny określać zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, wymieniając na pierwszym miejscu wysokość dochodu gospodarstwa domowego, na kolejnym warunki zamieszkiwania czy kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu. Upoważnienie to nie obejmuje jednak powierzenia organowi wykonawczemu gminy dysponowania lokalami gminnymi z pominięciem jakichkolwiek kryteriów nawet ze wskazaniem, że uzasadnia to interes społeczności lokalnej. Brak jest również prawnego uzasadnienia do przyznania pierwszeństwa zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony osobom, które są niezbędne dla gminy z uwagi na rodzaj wykonywanej pracy lub posiadane kwalifikacje bądź w razie, gdy przydział lokalu mieszkalnego jest uzasadniony interesem gminy.

Sąd ten zwrócił uwagę, że w ustawie o ochronie praw lokatorów została zauważona przez ustawodawcę potrzeba zagwarantowania lokalu mieszkalnego dla osób, którym gmina ze względu na zapewnienie odpowiednich kadr niezbędnych do jej funkcjonowania może zapewnić na czas trwania stosunku pracy lokal mieszkalny z wydzielonej na ten cel puli z mieszkaniowego zasobu gminy. Z art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy wynika również, że dysponowaniu tych lokali nie może towarzyszyć dowolność lecz winny zostać określone zasady i kryteria ich wynajmowania.

Rada, przyznając kompetencje wójtowi w takim zakresie, jak unormowane w § 4 ust. 2 uchwały oraz ustalając zasady pierwszeństwa w taki sposób, jak to stanowi § 10 ust. 2 lit d uchwały, nie skorzystała z uprawnień, które daje jej ustawa, lecz powierzyła dysponowanie bliżej nieokreśloną ilością lokali bez określenia jakichkolwiek zasad i kryteriów organowi wykonawczemu gminy.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił przy tym, że nie ma znaczenia okoliczność, iż organ nadzoru dokonując oceny legalności uchwały w trybie przepisów Rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym, regulujących nadzór nad działalnością gminną, nie stwierdził nieważności przepisów zakwestionowanych przez Prokuratora. Uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego w sposób istotny narusza prawo w całości lub w części, może być w każdym czasie wyeliminowana z obrotu prawnego w drodze orzeczenia sądu administracyjnego na skutek wniesionej skargi, bądź też z inicjatywy samej rady gminy. Uchylenie albo zmiana uchwały przez organ gminy inną uchwałą przed wydaniem wyroku ma charakter konstytutywny, a zatem wywołuje skutek na przyszłość (ex nunc). Natomiast stwierdzenie przez sąd nieważności uchwały samorządu terytorialnego na skutek zaskarżenia jej przez organ nadzoru, czy - tak jak w tej sprawie - przez Prokuratora, znosi skutki tego aktu od samego początku (ex tunc). Zmiana lub uchylenie zaskarżonego do sądu aktu prawa miejscowego nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli objęty skargą akt prawa miejscowego był i może być zastosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego stwierdzenie jego nieważności, a w konsekwencji stanowić podstawę do kształtowania praw i obowiązków podmiotów prawa.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutów zawartych w odpowiedzi na skargę dotyczących zastosowania przez stronę skarżącą niewłaściwej wykładni językowej przepisu stanowiącego podstawę prawną kwestionowanej uchwały. Przepis art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów jasno bowiem określa kompetencje podmiotowe, jak i przedmiotowe organu stanowiącego gminy i brak jest w nim upoważnienia do przyznania przez radę gminy odrębnych kompetencji organowi wykonawczemu w zakresie dysponowania lokalami wchodzącymi w skład gminnego zasobu mieszkaniowego.

Sąd ten uznał zatem, że § 4 ust. 2 oraz § 10 ust. 2 lit d zaskarżonej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, zostały podjęte z istotnym naruszeniem prawa w związku z czym na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził ich nieważność.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Gminy w Stepnicy reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Domagała się zmiany zaskarżonego wyroku przez oddalenie skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 7, art. 94 i art. 168 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez uznanie, iż doszło do przekroczenia przez Radę Miejską w Stepnicy władzy publicznej w postaci upoważnienia ustawowego do działania w granicach prawa, skonkretyzowanego w art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U z 2017, poz. 1875 t.j.), w związku z art. 4 ust. 2, art. 20 i art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 150 ze zm.), poprzez dokonanie ich błędnej wykładni, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie pominął szeroko akceptowany przez orzecznictwo i literaturę model interpretacyjny polegający na subsydiarnym zastosowaniu dyrektyw wykładni pozajęzykowej w sytuacji, gdy wykładnia językowa nie pozwala na podjęcie decyzji co do intencji ustawodawcy, a w konsekwencji błędne przyjęcie, iż uchwalone przez Radę Miejską w Stepnicy § 4 ust. 2 i § 10 ust. 2 lit. d uchwały nr XXVI/294/13 w sprawie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Stepnica (Dz. U. Woj. Zachodniopomorskiego z 2014 r., poz. 466) wykroczyły poza ramy ustawowe, co skutkowało stwierdzeniem nieważności rzeczonej uchwały.

W uzasadnieniu strona skarżąca kasacyjnie rozwinęła powyższe zarzuty. Zdaniem Rady w przedmiotowej sprawie interpretacja zarówno regulacji ustawowych, jak i postanowień zawartych w uchwale nie powinna opierać się jedynie na dosłownej ich treści, lecz powinna zostać dokonana w oparciu o wykładnię funkcjonalną, która nakazuje odwołać się do ratio legis wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy oraz przedmiotowej uchwały. Celem Rady nie było wyjście poza granice określone w ustawie, lecz wywiązanie się z określonych w art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów obowiązków dotyczących określenia w drodze uchwały zasad przyznawania lokali osobom niezbędnym dla Gminy z uwagi na rodzaj wykonywanej pracy. Rada podniosła, że de facto nie wykroczyła poza granice ustawowe i miała na względzie brzmienie przepisów ustawy, wobec czego zaskarżone postanowienia uchwały nie powinny zostać uznane za nieważne.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji w niczym nie naruszył przepisów prawa wskazanych w skardze kasacyjnej.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowią przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 150 ze zm.), dalej: ustawa o ochronie praw lokatorów. W podstawie prawnej ww. uchwały powołano m.in. art. 21 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, zgodnie z którym rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel; w razie gdy rada gminy nie określi w uchwale odmiennych zasad, do lokali podnajmowanych przez gminę stosuje się odpowiednio zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, że uchwała podjęta na podstawie ww. przepisu prawa jest aktem o charakterze wykonawczym i jej postanowienia nie mogą wykraczać poza materię wynikającą z delegacji ustawowej. Naruszenie tego wymogu skutkuje nieważnością postanowień uchwały naruszających ową zasadę.

Ustawa o ochronie praw lokatorów w art. 21 ust. 3 stanowi, że zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu; 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy; 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego; 4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach; 5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej; 6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy; 7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2.

Ww. przepis prawa jest w swej treści jasny i jednoznaczny w związku z czym, wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, brak było podstawy do zastosowania przy jego wykładni obok wykładni językowej, wykładni funkcjonalnej z uwzględnieniem przepisów prawa powołanych w skardze kasacyjnej. Powołany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów jasno określa zarówno kompetencje przedmiotowe, jak i podmiotowe organu stanowiącego gminy w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy i brak jest w nim upoważnienia do przyznania przez radę gminy odrębnych kompetencji organowi wykonawczemu w zakresie dysponowania lokalami wchodzącymi w skład gminnego zasobu mieszkaniowego.

Zaskarżona uchwała Rady Gminy Stepnica z dnia 20 grudnia 2013 r. nr XXVI/294/13 w sprawie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Stepnica (Dz. U. Woj. Zachodniopomorskiego z 2014 r., poz. 466) w § 4 ust. 2 stanowi, że w wyjątkowych przypadkach Wójt Gminy Stepnica może udzielić zgody na zawarcie umowy najmu z innymi osobami niż określono w ust. 1, o ile jest to uzasadnione interesem społeczności lokalnej. W § 10 ust. 2 lit d tej uchwały postanowiono, że pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony przysługuje osobom, które są niezbędne dla gminy z uwagi na rodzaj wykonywanej pracy lub posiadane kwalifikacje lub przydział lokalu mieszkalnego jest uzasadniony interesem gminy.

Należy zauważyć, że w powołanym wyżej art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów rada gminy została upoważniona do określenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasad i kryteriów wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, o ile w mieszkaniowym zasobie wydzielono lokale na ten cel. Z treści ww. uchwały nie wynika, by w zasobie mieszkaniowym gminy wydzielono lokale z przeznaczeniem na najem związany ze stosunkiem pracy. Strona skarżąca kasacyjnie także nie twierdzi, że takie wydzielenie miało miejsce. Trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, że ani przepis art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, ani żaden inny przepis ww. ustawy nie upoważnia wójta gminy do udzielania zgody, jak to określono w § 4 ust. 2 uchwały – w przypadkach uzasadnionych interesem społeczności lokalnej – na zawarcie umowy najmu z osobami innymi niż spełniające kryteria osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcie umowy najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy.

Przepis art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów wskazuje (w sposób przykładowy) co powinny określać zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, wymieniając na pierwszym miejscu wysokość dochodu gospodarstwa domowego, na kolejnym warunki zamieszkiwania czy kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu. Upoważnienie to nie obejmuje jednak powierzenia organowi wykonawczemu gminy dysponowania lokalami gminnymi z pominięciem jakichkolwiek kryteriów nawet ze wskazaniem, że uzasadnia to interes społeczności lokalnej. Brak jest również prawnego uzasadnienia do przyznania pierwszeństwa zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony osobom, które są niezbędne dla gminy z uwagi na rodzaj wykonywanej pracy lub posiadane kwalifikacje bądź w razie, gdy przydział lokalu mieszkalnego jest uzasadniony interesem gminy.

Rada, przyznając kompetencje wójtowi w takim zakresie, jak unormowane w § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały oraz ustalając zasady pierwszeństwa w taki sposób, jak to stanowi § 10 ust. 2 lit. d uchwały, nie skorzystała z uprawnień, które daje jej ustawa, lecz powierzyła dysponowanie bliżej nieokreśloną ilością lokali bez określenia jakichkolwiek zasad i kryteriów organowi wykonawczemu gminy.

Uszło uwadze skarżącego kasacyjnie, że ustawodawca zauważa potrzebę zagwarantowania lokalu mieszkalnego dla osób, którym gmina z uwagi na zapewnienie odpowiednich kadr niezbędnych do jej funkcjonowania może zapewnić na czas trwania stosunku pracy lokal mieszkalny z wydzielonej na ten cel puli z mieszkaniowego zasobu gminy. Art. 20 w ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów stanowi, że rada gminy może wydzielić w zasobie mieszkaniowym lokale przeznaczone do wynajmowania na czas trwania stosunku pracy. W art. 21 ust. 1 pkt 2 wskazano jednak, że jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone do wynajmowania na czas trwania stosunku pracy, to zasady i kryteria wynajmowania tych lokali winny być także określone w uchwale podjętej na podstawie art. 21 ust. 1 tej ustawy. Z powyższego wynika, że także w przypadku wydzielenia w zasobie mieszkaniowym gminy lokali przeznaczonych do wynajmowania na czas trwania stosunku pracy wynajmowaniu tych lokali nie może towarzyszyć dowolność.

Mając na uwadze wyżej powołane przepisy prawa, prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że Rada Gminy Stepnica powierzając Wójtowi Gminy Stepnica kompetencje, o jakich mowa w § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały oraz ustalając zasady pierwszeństwa zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego, o jakim mowa w § 10 ust. 2 lit. d zaskarżonej uchwały nie skorzystała z uprawnień, które daje jej ustawa o ochronie praw lokatorów, lecz powierzyła dysponowanie bliżej nieokreśloną ilością lokali mieszkalnych, bez określenia jakichkolwiek zasad i kryteriów, organowi wykonawczemu gminy.

Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przepis zaś art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Mając z jednej strony na uwadze treść postanowień zawartych w § 4 ust. 2 oraz w § 10 ust. 2 lit. d zaskarżonej uchwały, z drugiej zaś regulacje art. 20 ust. 3, art. 21 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o ochronie praw lokatorów oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji RP uznać należało, że § 4 ust. 2 oraz § 10 ust. 2 lit. d zaskarżonej uchwały zostały podjęte z istotnym naruszeniem ww. przepisów prawa, co dawało podstawę do stwierdzenia nieważności ww. postanowień uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów uznać należało za nietrafny.

Nie mógł być także uznany za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U z 2017, poz. 1875 t.j.), dalej: u.s.g. Zgodnie z art.18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Ustawa ta w art. 40 ust. 1 stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepisy powyższe mają charakter kompetencyjny. Podnosząc zarzut ich naruszenia autor skargi kasacyjnej nie wskazał, w jaki sposób Sąd pierwszej instancji miałby owe przepisy naruszyć. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji jej autora i samodzielnie precyzować zarzuty skargi kasacyjnej.

Powyższa uwaga odnosi się także do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu dotyczącego naruszenia art. 20 ustawy o ochronie praw lokatorów. Przepis ten składa się z szeregu jednostek redakcyjnych. Podnosząc zarzut jego naruszenie, autor skargi kasacyjnej nie wskazał, której jednostki redakcyjnej zarzut ten dotyczy oraz w jaki sposób przepis ten miałby być przez Sąd pierwszej instancji naruszony.

Za niezrozumiały natomiast zupełnie uznać należy zarzut naruszenia art. 168 Konstytucji RP, zgodnie z którym jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie, skoro ani przedmiot zaskarżonej uchwały, ani zakwestionowane w skardze jej regulacje nie dotyczą ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.