Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2335/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-08-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2a, art. 4 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1779/15 w sprawie ze skargi A.D. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1779/15 oddalił skargę A.D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent [...] decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] na podstawie art. 4 pkt 9 b1, art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm., dalej w skrócie "u.g.n."), odmówił A.D. zwrotu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako dawna działka nr [...] z nieruchomości hipotecznej "[...]", a obecnie jako działka [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 oraz jako działka [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, stanowiącej pierwotnie własność Z.Z.

W uzasadnieniu decyzji podał m.in., że zgodnie ze znajdującymi się w aktach sprawy decyzją wywłaszczeniową z dnia [...] sierpnia 1972 r. oraz mapą nieruchomości przy ul. [...] do celów wywłaszczeniowych, część nieruchomości będąca przedmiotem niniejszej sprawy znajdowała się poza lokalizacją i została dowłaszczona, na wniosek właściciela, stosownie do art. 5 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j.: Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94).

Na podstawie informacji uzyskanych z Biura Geodezji i Katastru Urzędu [...] ustalił, że wywłaszczona nieruchomość, oznaczona jako działka nr [...] z nieruchomości hipotecznej "[...]" obejmuje obecnie działki: nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 będącą własnością Skarbu Państwa, stanowiącą drogę publiczną powiatową i nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 będącą własnością Skarbu Państwa, w Zarządzie Dróg Miejskich, stanowiącą drogę publiczną powiatową oraz nr [...] będącą własnością [...], we władaniu [...].

Z informacji z ewidencji gruntów, jak również z pisma Urzędu Miasta [...] Biura Geodezji i Katastru z dnia 29 maja 2014 r. wynika, że właścicielem działek nr [...] z obrębu [...] i [...] z obrębu [...] jest Skarb Państwa w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Miejskich i stanowią one drogę publiczną – powiatową – [...].

Stan zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości przedstawia treść zasadniczej mapy miasta przekazanej przez Biuro Geodezji i Katastru Urzędu [...], z której wynika, że przez działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [...] przebiegają następujące rodzaje sieci uzbrojenia terenu: gazowa, elektroenergetyczna, wodociągowa, kanalizacyjna sanitarna, kanalizacyjna deszczowa, telekomunikacyjna.

W świetle protokołu oględzin przedmiotowej nieruchomości przeprowadzonych w dniu 26 lipca 2013 r. działki [...] i [...] z obrębu [...] stanowią pas gruntu położony wzdłuż ul. [...] pomiędzy pasem jezdni a ogrodzeniem zabudowań. Na nieruchomości znajdują się dwa wjazdy na posesję sąsiadującą wyłożone kostką brukową. Pozostała część nieruchomości stanowi teren zielony porośnięty trawą, a fragment działki jest wykorzystywany jako parking dla trzech samochodów. Teren jest nieogrodzony, ogólnodostępny, niezabudowany. Na terenie nieruchomości – przy granicy z krawężnikiem – znajduje się słup infrastruktury technicznej z latarnią.

W ocenie organu, zrealizowanie na pozostałej części nieruchomości (pozostającej poza lokalizacją) innego celu publicznego, tj. drogi publicznej – ul. [...], prowadzi do odmowy zwrotu działek oznaczonych obecnie nr [...] i [...] z obrębu [...].

Na skutek wniesienia przez A.D. od powyższej decyzji odwołania sprawę rozpoznawał Wojewoda [...], który decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że istotą postępowania w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest ustalenie zbędności tej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Powołał treść art. 136 ust. 3 oraz 137 ust. 1 u.g.n. oraz orzecznictwo sądów dotyczące tego zagadnienia.

Wskazał, że z przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.) wynika, że jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne może polegać na przeniesieniu własności pomiędzy podmiotami wymienionymi w art. 2a tej ustawy, wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii. Drogi publiczne są traktowane jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą, zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot inwestycji celu publicznego w postaci drogi publicznej stanowi bezwzględną przeszkodę uniemożliwiającą zwrot wywłaszczonej nieruchomości, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. Wyklucza to odzyskanie wywłaszczonego terenu niezależnie od tego, kiedy zorganizowano drogę publiczną oraz czy osiągnięto pierwotny cel, określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Ponadto organ odwoławczy podał, że zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiednich kategorii dróg publicznych, przy czym przez to określenie należy rozumieć zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę obejmujący zarówno jezdnie, jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, zieleń przydrożną, a także usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Chodzi tu o usytuowanie na nieruchomości pasa drogowego lub jego części.

Wojewoda [...] przechodząc od rozważań ogólnych na grunt niniejszej sprawy wskazał, że będące przedmiotem niniejszego postępowania zwrotowego działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [...] leżą w pasie drogowym ul. [...]. Potwierdza to mapa zasadnicza miasta dla nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działki ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] i pismo Zarządu Dróg Miejskich w [...] z dnia 31 marca 2014 r. wraz z załączoną do niego kopią fragmentu mapy inwentaryzacyjnej ul. [...] oraz szkicem sytuacyjnym z zaznaczoną granicą władania Zarządu Dróg Miejskich. W ewidencji gruntów i budynków obie działki są oznaczone jako droga. Z protokołu oględzin przedmiotowej nieruchomości przeprowadzonych w dniu 26 lipca 2013 r. wynika, że stanowi ona w części teren porośnięty trawą, w części parking dla samochodów, a w części wjazd na posesję sąsiadującą, które wchodzą w skład pasa drogowego.

W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że Prezydent [...] prawidłowo stwierdził, że na przedmiotowej nieruchomości zrealizowano drogę publiczną, co oznacza, iż jej zwrot nie jest możliwy.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A.D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła naruszenie:

a) art. 7 K.p.a., polegające na nieprawidłowym ustaleniu przebiegu granic pasa drogowego wzdłuż ul. [...] w [...],

b) art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez niezasadne przyjęcie, że fragmenty nieruchomości określone w zaskarżonych decyzjach jako "teren porośnięty trawą" i "miejsca postojowe", a także infrastruktura techniczna (elektroenergetyczna, telekomunikacyjna, kanalizacja sanitarna, wodociągi, kanalizacja deszczowa) stanowią obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu lub urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, a tym samym, że grunt, na którym się one znajdują stanowi część pasa drogowego,

c) art. 2a ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że odnosi się on także do pasa drogowego.

W uzasadnieniu skargi podała, że w rozpoznawanej sprawie podstawą odmowy zwrotu nieruchomości było przyjęcie przez organy, że przedmiotowa nieruchomość w całości leży w granicach pasa drogowego ul. [...]. Zdaniem skarżącej, nieruchomość ta nie jest częścią drogi w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, a zatem organ powinien był wykazać, że znajdują się na niej "obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą". W ocenie skarżącej, organy obu instancji nie poczyniły wystarczających ustaleń faktycznych mających na celu wykazanie, że przedmiotowa nieruchomość w całości leży w pasie drogowym i w całości spełnia jego ustawową definicję zawartą w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Organy niejako automatycznie przyjęły, że skoro nieruchomość jest położona wzdłuż ul. [...], to musi ona stanowić część pasa drogowego.

Skarżąca podkreśliła, że organ w przypadku prowadzenia postępowania administracyjnego związanego z pasem drogowym ma obowiązek z urzędu ustalić przebieg tego pasa. Tymczasem w tej sprawie ustalenia nie zostały poczynione prawidłowo. Organ ograniczył się do kilku uwag ogólnych, z których nie wynika w sposób przekonujący, że przedmiotowa nieruchomość w całości leży w obrębie pasa drogowego i nie jest możliwy jej zwrot. Odwołał się co prawda do mapy przekazanej przez Biuro Geodezji i Katastru Urzędu [...], to jednak wniosek, że przedmiotowa nieruchomość wchodzi w skład pasa drogowego wyciągnął na podstawie oględzin nieruchomości. Z uzasadnienia decyzji wynika, że na podstawie mapy organ ustalił jedynie, jakie elementy infrastruktury przebiegają przez przedmiotową nieruchomość. Natomiast brak jest stwierdzenia, że z tej mapy jednoznacznie wynika, iż nieruchomość, o której zwrot wystąpiła skarżąca, w całości leży w obrębie pasa drogowego. W niniejszej sprawie to oględziny i własna ocena organu były środkiem dowodowym, na podstawie którego organ doszedł do wniosku, że nieruchomość ta leży w pasie drogowym przy ul. [...]. Zdaniem skarżącej, trudno przyjąć, że obiekty infrastruktury, takie jak elektroenergetyczna, telekomunikacyjna, kanalizacja sanitarna, wodociągi, kanalizacja deszczowa zaliczają się do kategorii obiektów "służących realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą", o których mowa w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, a tylko takie obiekty pozwalają na twierdzenie, że grunt, na którym się znajdują, stanowi część pasa drogowego. Trudno też uznać, że fragment nieruchomości, określany w decyzjach jako "teren porośnięty trawą" również zalicza się do kategorii takich obiektów i urządzeń. Organy w zaskarżonych decyzjach nie wykazują, w jaki sposób "teren porośnięty trawą" ma stanowić "obiekt budowlany" lub "urządzenie techniczne" (przesłanka pierwsza), czy też służyć "realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu" (przesłanka druga). To samo dotyczy fragmentu nieruchomości zawierającego miejsca postojowe, co do których należy w pierwszej kolejności poddać pod wątpliwość, czy stanowią one obiekt budowlany lub urządzenie techniczne. Skarżąca wskazała także, iż art. 2a ustawy o drogach publicznych, jako wyjątek od zasady przewidzianej w art. 172 K.c., że przedmiotem zasiedzenia może być każda nieruchomość bez względu na jej rodzaj i osobę właściciela, podlega wykładni ścisłej, a więc dotyczy jedynie dróg publicznych. Powołując orzecznictwo Sądu Najwyższego stwierdziła, że dopuszczalne jest nabycie własności pasa drogowego przez zasiedzenie, co oznacza, że możliwym powinien być również zwrot w trybie administracyjnym nieruchomości leżącej w takim pasie. Dodatkowo wskazała, że argumentacja odnosząca się do niemożliwości zwrotu nieruchomości zawarta w decyzji dotyczy właśnie drogi. Organ sam przyjął, że przedmiotowa nieruchomość leży w pasie drogowym, a więc wchodzi w skład szerszej kategorii pojęciowej, niemieszczącej się w normie art. 2a ustawy o drogach publicznych.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że stosownie do treści art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel nieruchomości lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli w rozumieniu art. 137 u.g.n., nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art.137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel ten nie został zrealizowany (pkt 2). Spełnienie przesłanek określonych w tym przepisie skutkuje zwrotem nieruchomości lub jej części niewykorzystanej na cel wywłaszczenia.

Jeżeli jednak dotyczy to takiej nieruchomości lub jej części, która z mocy normy ustawowej została wyłączona z możliwości uznania jej za przedmiot własności niepublicznej ze względu na konieczność zachowania na niej zrealizowanego celu publicznego, to należy przyjąć, że ustawowe roszczenie o zwrot nieruchomości lub jej części w takim przypadku jest wyłączone. Regulacją, która wyłącza możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, nawet przy ziszczeniu się przesłanek określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n., jest art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 8 kwietnia 2015r. sygn. akt II SA/BK 1177/14).

Przepis art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wskazuje, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Powołany przepis określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. Z art. 2a ustawy o drogach publicznych wynika zarazem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienionych w tym przepisie. Uznać zatem należy, iż z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy ograniczonych w obrocie. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne polegać może na przeniesieniu własności między podmiotami wymienionymi w art. 2a ustawy o drogach publicznych – wyłącznie w przypadku zmiany przynależności drogi publicznej do dotychczasowej kategorii. Oznacza to, że nawet w przypadku gdyby zachodziła przesłanka do zadośćuczynienia na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, to jej uwzględnienie gdy dotyczy nieruchomości zajętej pod drogę publiczną prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, gdy nieruchomość jest zajęta pod drogę publiczną (por. wyroki NSA z dnia: 21 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 515/10, LEX nr 952059; 28 października 2011 r., sygn. akt I OSK 649/11, LEX nr 1149411; 15 maja 2012r., sygn. akt I OSK 708/11). Sąd pierwszej instancji w składzie orzekającym pogląd ten w pełni podzielił.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skoro z treści art. 2a ustawy o drogach publicznych wynika zakaz przenoszenia własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na rzecz innych podmiotów niż określone w jego treści, to w konsekwencji brak jest również możliwości zwrotu byłym właścicielom wywłaszczonych nieruchomości stanowiących drogi publiczne. Zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot inwestycji celu publicznego drogi publicznej, stanowi przeszkodę nie tylko realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., ale również czyni bezprzedmiotowym badanie, czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1075/11, LEX nr 1150640; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt II SA/Po 735/13; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 1177/14, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 720/10, publ. Lex nr 753356).

Sąd pierwszej instancji wskazał, że definicje legalne "drogi" zostały określone w art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz w przepisach ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1137). W świetle art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, droga oznacza budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami i instalacjami, które stanowią całość techniczno-użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, droga to wydzielony pas terenu, który składa się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Stosownie do art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, określenie "pas drogowy" oznacza wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zasięg pasa drogowego wyznaczają linie graniczne gruntu, na którym jest zlokalizowana droga oraz inne obiekty i urządzenia z nią związane (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 czerwca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2494/13). Z art. 4 pkt 22 ustawy o drogach publicznych zawierającego definicję "zieleni przydrożnej" wynika, że jest to roślinność umieszczona w pasie drogowym. Zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną obejmuje nieruchomości leżące w pasie drogowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił przywołany przez organ odwoławczy pogląd wyrażany w orzecznictwie i doktrynie, że zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę obejmujący zarówno jezdnie, jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, latarnie, zieleń przydrożną, sieci: wodociągowe, ciepłownicze, kanalizacji deszczowej i ściekowej, usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Chodzi tu o ich usytuowanie na nieruchomości pasa drogowego lub jego części (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia: 26 czerwca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1106/07, 4 czerwca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2494/13 publ. orzeczenia.nsa.gov.pl; M. Gdesz, A. Trembecka, Regulowanie stanu prawnego nieruchomości pod drogi).

Sąd pierwszej instancji uwzględniając przedstawione wyżej rozważania podał, że z przedstawionego stanu faktycznego sprawy, akt administracyjnych i ustaleń zawartych w uzasadnieniach decyzji wynika, że przedmiotem wniosku skarżącej jest nieruchomość obejmująca działki o numerach ewidencyjnych: [...] o powierzchni [...] m² i [...] o powierzchni [...] m², będące własnością Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Miejskich w [...]. Dawniej stanowiły one część nieruchomości (działka [...]) objętej decyzją wywłaszczeniową z dnia [...] sierpnia 1972 r. o powierzchni [...] m², na wniosek ówczesnego właściciela zgłoszony w trybie art. 5 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tj.: Dz. U. z 1961r. Nr 18 poz. 94). Nieruchomość ta stanowi nieogrodzony pas gruntu, położony wzdłuż ul. [...], pomiędzy pasem jezdni a ogrodzeniem zabudowań. Znajdują się na niej: dwa wjazdy na posesję, teren porośnięty trawą i parking dla samochodów, a także słup infrastruktury technicznej z latarnią. Z pisma Zarządu Dróg Miejskich w [...] z dnia 31 marca 2014 r. oraz załączonych do niego: kopii fragmentu mapy inwentaryzacyjnej ul. [...], szkicu sytuacyjnego z zaznaczoną granicą władania Zarządu Dróg Miejskich i kopii metryki ul. [...], protokołu oględzin z dnia 26 lipca 2013 r. i załączonych do niego zdjęć, mapy zasadniczej miasta dla nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] ozn. jako działki ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] – wynika, że w/w działki leżą w pasie drogowym ul. [...] i stanowią fragment drogi publicznej. Ponadto przebiegają przez nie następujące rodzaje sieci uzbrojenia terenu: gazowa, elektroenergetyczna, wodociągowa, kanalizacyjna sanitarna, kanalizacyjna, deszczowa i telekomunikacyjna. Powyższe potwierdza również wpis widniejący w ewidencji gruntów i budynków, z którego wynika, że omawiane działki stanowią drogę publiczną – powiatową oznaczoną symbolem [...].

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nienasuwające wątpliwości ustalenie przez organy, iż nieruchomość będącą przedmiotem postępowania zwrotowego leży w pasie drogowym istniejącej ul. [...] (w liniach rozgraniczających ul. [...]), czyli że działki te stanowią część drogi publicznej w rozumieniu wyżej powołanych przepisów jest przeszkodą w realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust 3 u.g.n., co wyklucza badanie, czy przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania zwrotowego potwierdza, iż sporne działki znajdują się w liniach rozgraniczających drogi powiatowej – ul. [...] i ze względu na sposób zagospodarowania, tj. miejsca postojowe (parking), zieleń przydrożna, słup infrastruktury technicznej wraz z latarnią i sieci infrastrukturalne, wchodzą w zakres pasa drogowego obejmującego drogę i jako takie podlegają szczególnemu reżimowi prawnemu. W związku z powyższym niedopuszczalne byłoby – jak domaga się tego skarżąca – rozstrzygnięcie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w dacie orzekania w tym przedmiocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Organy prawidłowo rozstrzygnęły o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i ze względu na ustalenie, że przedmiotowa nieruchomość stanowi część drogi publicznej zasadnie odstąpiły od oceny ziszczenia się przesłanek określonych w art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutów skargi związanych z naruszeniem zasady ogólnej unormowanej w art. 7 K.p.a. (w tym twierdzenia, że organ w swoich ustaleniach w zasadzie oparł się - na powoływanych we wcześniejszych rozważaniach – oględzinach) i przepisów prawa materialnego oraz argumentacji je uzasadniającej. Oceniając wydane w sprawie decyzje w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie uznał, że podniesione zarzuty nie dają podstaw do postawienia organom zarzutu wydania decyzji z naruszeniem prawa.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła A.D., reprezentowana przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości powtórzyła zarzuty zawarte w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie tj. zarzuciła naruszenie:

- art. 7 K.p.a., polegające na nieprawidłowym ustaleniu przebiegu granic pasa drogowego wzdłuż ul. [...] w [...],

- art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.), poprzez niezasadne przyjęcie, że fragmenty nieruchomości określone w zaskarżonych decyzjach jako "teren porośnięty trawą" i "miejsca postojowe", a także infrastruktura techniczna (elektroenergetyczna, telekomunikacyjna, kanalizacja sanitarna, wodociągi, kanalizacja deszczowa) stanowią obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu lub urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, a tym samym, że grunt, na którym się one znajdują stanowi część pasa drogowego,

- art. 2a ustawy o drogach publicznych, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że odnosi się on także do pasa drogowego.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, poprzez uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz dopuszczenie dowodu z dwóch fotografii przedmiotowej nieruchomości oraz zrzutu z ekranu z Ortofotomapy, na okoliczność stanu fizycznego nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów, tożsamą z argumentacją zawartą w skardze do Sądu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Z uwagi na sposób sformułowania zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 7 K.p.a. wyjaśnić należy, iż dla poprawności zarzutu podstawy kasacyjnej opartego o art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. naruszenia przepisów postępowania, konieczne jest, co do zasady, wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez sąd pierwszej instancji konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co oczywiście może wiązać się z zarzutami naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób pośredni. Przy czym ocena skuteczności zarzutu ich naruszenia jest uzależniona od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych – jego zdaniem – przepisów postępowania sądowego, a nie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżący kasacyjnie zawarł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogły być i były stosowane przez ten sąd w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów, kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania przez pryzmat przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z 2010 r., nr 5-6, s. 267 i nast.).

Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w procesie orzekania nie stosował wskazanego jako naruszony przepisu art. 7 K.p.a., lecz przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Prawidłowo skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej powinien zatem wskazywać naruszone przez ten Sąd, zdaniem jej autora, przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z art. 7 K.p.a., którego ocena naruszenia przez Sąd była wadliwa. W tej sprawie wymóg ten nie został spełniony.

W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając uchwałę pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 uznał jednak, że mimo wadliwego sformułowania uzasadnienie zarzutu pozwala na jego rozpoznanie.

Stosownie do treści art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Powołany przepis określa obowiązki organu związane z realizacją zasady prawdy obiektywnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że powołany przepis nie został przez organy naruszony. Podjęły one wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, organy prawidłowo określiły przebieg granic pasa drogowego wzdłuż ul. [...] w [...]. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ustaliły, że obecnie działki ew. nr [...] i [...] z obrębu [...], będące przedmiotem postępowania zwrotowego, znajdują się w pasie drogowym (w liniach rozgraniczających ul. [...] i stanowią fragment drogi publicznej powiatowej oznaczonej symbolem [...]).

Zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mogły odnieść również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 1 i art. 2a ustawy o drogach publicznych. Istota tych zarzutów zmierza do wykazania, że w sprawie nieprawidłowo uznano, iż "teren porośnięty trawą" i "miejsca postojowe", a także infrastruktura techniczna (elektroenergetyczna, telekomunikacyjna, kanalizacja sanitarna, wodociągi, kanalizacja deszczowa), znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości, stanowią obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu lub urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, a tym samym stwierdzono, że stanowią one część pasa drogowego. Błędnie również uznano, że art. 2a ustawy o drogach publicznych odnosi się także do pasa drogowego.

W świetle art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, określenie pas drogowy oznacza wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

Zgodnie z art. 4 pkt 2 w/w ustawy, droga oznacza budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Z art. 2 pkt 1 i pkt 1a ustawy Prawo o ruchu drogowym wynika, że droga to wydzielony pas terenu składający się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt; zaś droga publiczna to droga w rozumieniu art. 1 ustawy o drogach publicznych, a więc droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych.

Elementem pasa drogowego może być zieleń przydrożna – roślinność umieszczona w pasie drogowym, mającą na celu w szczególności ochronę użytkowników drogi przed oślepianiem przez pojazdy nadjeżdżające z kierunku przeciwnego, ochronę drogi przed zawiewaniem i zaśnieżaniem, ochronę przyległego terenu przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby (art. 4 pkt 22 ustawy o drogach publicznych), mimo iż nie stanowi ona obiektu budowlanego i urządzenia technicznego związanego z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związanego z potrzebami zarządzania drogą. Powyższe stwierdzenie odnosi się także do miejsc postojowych, a także infrastruktury technicznej (elektroenergetycznej, telekomunikacyjnej, kanalizacji sanitarnej, wodociągów, kanalizacji deszczowej).

Przepis art. 2a ustawy o drogach publicznych rozstrzyga jedynie kwestię własności drogi, a nie zakresu dotyczącego jej położenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego określonych jako naruszone i zasadnie stwierdził, że skoro sporne działki, przez które przebiega w/w infrastruktura techniczna wraz z terenem porośniętym trawą i miejscami postojowymi (parking), leżą w pasie drogowym w liniach rozgraniczających ul. [...] i stanowią część drogi powiatowej oznaczonej symbolem [...] – to orzeczenie przez organ o odmowie ich zwrotu było prawidłowe.

Zauważyć należy, iż wprawdzie w świetle art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych pojęcie pasa drogowego nie jest tożsame z pojęciem drogi, o którym mowa w art. 4 pkt 2 tej ustawy, to jednak pas drogowy jest z drogą integralnie związany, gdyż jest ona na nim zlokalizowana.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie podzielił stanowisko Wojewody [...], który przyjął, że "zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez to określenie należy rozumieć zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę obejmujący zarówno jezdnie, jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, latarnie, zieleń przydrożną, sieci: wodociągowe, ciepłownicze, kanalizacji deszczowej i ściekowej, a także usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu".

W związku z powyższym stwierdzić należy, iż zarzut dotyczący naruszenia art. 2a ustawy o drogach publicznych, poprzez uznanie, że zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną nie obejmuje nieruchomości leżących w pasie drogowym, jest chybiony.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.