Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1253/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 22a ust. 1, pkt 2 lit. a, ust. 3 i ust. 5
journal: Dz.U. 2016 poz 1907
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 6 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 171/19 w sprawie ze skargi M.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 11 stycznia 2019 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 11 stycznia 2019 r. znak [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach na rzecz M.K. 660 (sześćset sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 6 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 171/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. K. (dalej: wnioskodawca, skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach (dalej: Kolegium, SKO) z 11 stycznia 2019 r. znak: SKO.RD-52/4447/381/2018 w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego, oddalił skargę oraz oddalił wniosek uczestnika - P. Sp. z o.o. z siedzibą w K. o zasądzenie kosztów postępowania.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Kolegium ww. postanowieniem z 11 stycznia 2019 r., rozpoznając zażalenie wnioskodawcy na postanowienie Marszałka Województwa Świętokrzyskiego (dalej: Marszałek) z 5 listopada 2018 r. w sprawie sprostowania oczywistej omyłki w rozkładzie jazdy zatwierdzonym 9 sierpnia 2018 r., ważnym od 25 sierpnia do 31 grudnia 2018 r., będącym załącznikiem do zezwolenia nr 2320 z 9 sierpnia 2018 r., polegającej na tym, że: istniejącą kolumnę z kursem z miejscowości Kielce do miejscowości Jędrzejów z godziną odjazdu 5.26D (widniejącą pomiędzy kolumnami z kursami o godzinie: 5.00D a 5.55D), zastępuje się kolumną: kursem z miejscowości Tokarnia do miejscowości Jędrzejów z godziną odjazdu 5.58D, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 § 2 k.p.a., umorzyło postępowanie zażaleniowe.

Kolegium podało, że 9 sierpnia 2018 r. Marszałek wydał zezwolenie nr 2320 na rzecz P. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: P., Spółka) na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej Jędrzejów – Kielce przez Brzegi.

Skarżący 11 września 2018 r. złożył do Marszałka wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego powyższą decyzją wraz z wnioskiem o wstrzymanie jej wykonania.

Postanowieniem z 20 września 2018 r. Marszałek odmówił wstrzymania wykonania decyzji z 9 sierpnia 2018 r. Po rozpatrzeniu zażalenia wnioskodawcy, SKO postanowieniem z 23 listopada 2018 r. utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Kolegium uznało, że wnioskodawcy nie przysługuje status strony w postępowaniu zakończonym decyzją z 9 sierpnia 2018 r. Kolegium wyjaśniło, że E. O. oświadczeniem z 23 lipca 2018 r. poinformowała Marszałka, że zamierza zrezygnować z prowadzenia przewozów na linii komunikacyjnej Kielce - Jędrzejów na rzecz P. oraz że złoży stosowny wniosek. Spółka 16 lipca 2018 r. złożyła wniosek w sprawie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej Jędrzejów - Kielce przez Brzegi. Decyzję w tej sprawie poprzedzono analizą sytuacji rynkowej z 24 lipca 2018 r. Na jej podstawie stwierdzono, że wydanie zezwolenia dla Spółki nie zagrażało działalności wnioskodawcy. Rozkład jazdy, stanowiący załącznik do zezwolenia udzielonego Spółce, nie był nowym rozkładem, lecz już istniejącym i realizowanym do tej pory przez innego przewoźnika - przedsiębiorcę E.O.

Według SKO z przepisów ustawy o transporcie drogowym (dalej u.t.d.) wynika, że stroną postępowania o wydanie zezwolenia na przewóz osób lub jego zmianę jest przedsiębiorca składający stosowny wniosek. Stroną takiego postępowania nie może być inny podmiot, jeżeli nie wykaże przesłanki z art. 28 k.p.a. Równocześnie Kolegium, powołując się na interpretację pojęcia "zagrożenie dla już istniejących linii regularnych", o którym mowa w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d., przyjętą w orzecznictwie, podało, że może przybierać charakter zagrożenia finansowego (tak jak podnosił w rozpoznawanej sprawie odwołujący się) lub może być rozumiane szeroko, także w sensie bezpieczeństwa ruchu.

Aby można było za stronę postępowania uznać wnioskodawcę, należałoby wykazać, że sprostowanie omyłki w posiadanym przez Spółkę zezwoleniu nr 2320 stanowiło zagrożenie dla jego działalności. Kolegium zauważyło, że E. O. posiadała zezwolenie nr 2261 na wykonywanie przewozu osób na linii komunikacyjnej Jędrzejów-Kielce. Z analizy sytuacji rynkowej wynikało, że ta linia komunikacyjna była obsługiwana przez czterech przewoźników. W rozkładach jazdy przewoźników na tej linii ujętych było 159 kursów, z tego dziennie wykonywanych było 119 kursów od poniedziałku do piątku, 38 kursów w soboty oraz 20 kursów w niedziele.

Z analizy sytuacji rynkowej wynikało, że kursy proponowane przez Spółkę były kursami realizowanymi przez E.O. w ramach zezwolenia nr 2261, która zamierzała wygasić posiadane zezwolenie z chwilą otrzymania zezwolenia przez P, w celu zachowania ciągłości przewozów na tej linii. Spółka w proponowanym rozkładzie jazdy powielała więc ofertę przewozową E. O., nie zmniejszała i nie zwiększała częstotliwości kursów, ani też nie zmieniała godzin odjazdów w stosunku do istniejącego rozkładu jazdy (oferty przewozowej). Dlatego uznano, że pod warunkiem prawomocnego wygaszenia zezwolenia nr 2261, nie będzie stanowić zagrożenia dla już istniejących linii regularnych, wydanie zezwolenia w zakresie uruchomienia komunikacji na trasie Jędrzejów-Kielce, Kielce-Jędrzejów i Tokarnia-Jędrzejów o godzinie 5:58.

Dlatego, zdaniem SKO wydanie zezwolenia nr 2320 na rzecz Spółki nie zagrażało działalności wnioskodawcy. Kolegium zauważyło, że z odwołania nie wynikało jednoznacznie, że wnoszący nie ma legitymacji odwoławczej. Stwierdzenie w postępowaniu odwoławczym, że skarżący nie ma cechy strony sprawiło, iż organ nie miał podstaw do rozstrzygania sprawy co do jej istoty i musiał umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 w zw. z art. 127 § 2 k.p.a.

Wnioskodawca nie zgadzając się z postanowieniami organów obu instancji, wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach.

Na rozprawie przed WSA zgłosił swój udział w postępowaniu Prokurator Okręgowy w Kielcach.

Po rozpoznaniu sprawy, powołanym wyżej wyrokiem WSA oddalił skargę wnioskodawcy na podstawie art. 151 p.p.s.a. Przypomniał, że przedmiot skargi - wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 § 2 k.p.a. postanowienie SKO umarzające postępowanie zażaleniowe wskutek zażalenia skarżącego od postanowienia Marszałka, wydanego na podstawie art. 113 § 1 i 3 k.p.a. w sprawie sprostowania oczywistej omyłki w rozkładzie jazdy, stanowiącego załącznik do zezwolenia na wykonywanie regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym wydanego na rzecz przedsiębiorstwa P.- w istotny sposób determinował zakres mających dla sprawy znaczenie ustaleń oraz sposób jej rozstrzygnięcia. Poza zakresem orzekania Kolegium, a w konsekwencji i poza zakresem rozpoznania sprawy przez WSA, były kwestie inne niż legitymacja wnioskodawcy w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem WSA należało również uwzględnić, że zaskarżone postanowienie zapadło w toku postępowania administracyjnego toczącego się w sprawie zezwolenia dla Spółki na wykonywanie regularnych przewozów w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej Jędrzejów-Kielce. W ostatnim wspomnianym postępowaniu Marszałek decyzją z 14 grudnia 2018 r. odmówił uchylenia decyzji własnej z 9 sierpnia 2018 r. w sprawie wydania na rzecz P. zezwolenia nr 2320, którą wnioskodawca także zaskarżył do sądu administracyjnego. Skarżący w tamtej skardze też zgłosił zarzut błędnego uznania, że nie przysługuje mu status strony w postępowaniu zakończonym decyzją Marszałka z 9 sierpnia 2018 r. w sprawie wydania zezwolenia nr 2320, sformułowany analogicznie jak w niniejszej sprawie. Stąd w opinii WSA rozstrzygnięcie ww. sprawy miało wpływ na wynik niniejszego postępowania. Z akt sprawy II SA/Ke 304/19 wynikało, że skarga wnioskodawcy na decyzję Marszałka z 14 grudnia 2018 r. została oddalona wyrokiem WSA z 6 czerwca 2019 r. W tym orzeczeniu WSA stwierdził między innymi, że źródłem interesu prawnego dającego skarżącemu, jako przedsiębiorcy wykonującemu przewozy regularne na tej samej linii, co Spółka będąca adresatem kwestionowanego zezwolenia, legitymację do kwestionowania tego zezwolenia, może być jedynie art. 22a ust. 1 pkt 2 lit a u.t.d., którego konstrukcja oparta jest na uznaniu administracyjnym ("organy mogą odmówić"). Oceniając wspomnianą przesłankę, zdaniem WSA w sprawie II SA/Ke 304/19 organy dokonały jej prawidłowej kwalifikacji w ramach uznania administracyjnego. Organ przyjął, że wydanie zezwolenia dla Spółki i załącznika do zezwolenia - rozkładu jazdy w zakresie uruchomienia komunikacji, nie będzie stanowić zagrożenia dla już istniejących linii komunikacyjnych, pod warunkiem prawomocnego wygaszenia zezwolenia nr 2261 przez E. O. (której linie de facto przejął P.). W tamtej sprawie skarżący takiego stanowiska nie podważył, jak i zagrożenia dla istniejących linii nie wykazał. Sąd wówczas uznał, że zarzuty wnioskodawcy podnoszące wykonywanie przewozów przez P. niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na linii Jędrzejów – Kielce, nie mogą mieć znaczenia dla sprawy, dotyczącej udzielenia temu przewoźnikowi zezwolenia z 9 sierpnia 2018 r. Sam spadek rentowności przewoźnika funkcjonującego już tejże linii, potwierdzony zmniejszoną ilością sprzedanych biletów, także nie uzasadniał twierdzenia, że doszło do zagrożenia w rozumieniu art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d. Zagrożenie finansowe należało bowiem oceniać w aspekcie ilości i częstotliwości przewozów świadczonych przez nowego przewoźnika, tego czy godziny odjazdów z poszczególnych przystanków są zbliżone z tymi, które ustalono w zezwoleniu dotychczasowego przewoźnika. Ocenę braku zagrożenia projektowanej linii regularnej dla już istniejących linii potwierdziło również kluczowe porównanie kursów P., co do zasady tożsamych z kursami wcześniej obsługującej linię E. O. z kursami wynikającymi z rozkładu jazdy skarżącego (załącznika do zezwolenia nr 1881). Mając na uwadze, że obowiązujące przepisy nie regulują kwestii odstępów między kursami różnych przewoźników, kierując się dotychczasowym orzecznictwem, WSA nie dopatrzył się, aby różnica między odjazdami wynosząca 15 i więcej minut stanowiła zagrożenie dla linii regularnej skarżącego.

Odnosząc się do zaskarżonego postanowienia, według WSA, Kolegium w celu weryfikacji przymiotu strony przez skarżącego zasadnie dokonało oceny, czy sprostowanie omyłki w posiadanym przez P. zezwoleniu nr 2320 stanowi zagrożenie dla istniejącej już linii wnioskodawcy. Na podstawie analizy rynkowej SKO uznało, że kursy proponowane przez Spółkę w projekcie rozkładu jazdy na linii Jędrzejów-Kielce przez Brzegi, były kursami realizowanymi wcześniej przez E. O. w ramach zezwolenia nr 2261, które zamierzała wygasić z chwilą otrzymania zezwolenia na taką samą linię przez Spółkę, aby zachowano ciągłość przewozów na tej linii. P. w proponowanym rozkładzie jazdy powielało ofertę przewozową E. O., a więc nie zmniejszało, ani nie zwiększało częstotliwości kursów, ani nie zmieniało godzin odjazdów w stosunku do istniejącego rozkładu jazdy. Dokonane przez organ porównanie rozkładu jazdy - załącznika do zezwolenia nr 2261 E. O. z rozkładem jazdy P. z zezwolenia nr 2320, zdaniem WSA pokazywało, że rozkłady te są identyczne, co podważało twierdzenie, że wydanie zezwolenia nr 2320 na rzecz Spółki zagrażało działalności skarżącego. Na taką ocenę nie miało wpływu sprostowanie oczywistej omyłki w rozkładzie jazdy, zatwierdzonym 9 sierpnia 2018 r., załączniku do zezwolenia nr 2320, które to sprostowanie było przedmiotem zażalenia w niniejszej sprawie. Nie oceniając dopuszczalności sprostowania zezwolenia nr 2320 dokonanego przez Marszałka postanowieniem z 5 listopada 2018 r. w trybie art. 113 § 1 i 3 k.p.a., gdyż nie pozostawało w granicach sprawy rozpatrywanej przez Sąd (sprawy umorzenia postępowania zażaleniowego z powodu braku przymiotu strony), według WSA również zmiana zezwolenia nr 2320 dokonana omawianym postanowieniem o sprostowaniu oczywistej omyłki, nie mogła zmienić oceny co do braku zagrożenia ze strony linii regularnej nr 2320, dla już istniejących linii komunikacyjnych. Taki wniosek wynikał z faktu, że wspomniana zmiana polegała na skróceniu i niewielkim przesunięciu w czasie jednego tylko spośród aż 83 kursów P. Dlatego skrócenie kursu wręcz zmniejszało konkurencję na tej linii, a tym samym nie mogło też zwiększać zagrożenia dla już istniejących linii komunikacyjnych. Ponadto przy wspomnianej ogólnej liczbie kursów P. i samego skarżącego (54 kursy w analogicznym okresie), zmiana dotycząca jednego tylko kursu nie mogła decydować o rentowności całej linii regularnej realizowanej przez wnioskodawcę. Doprowadziło to SKO do słusznego wniosku, że skarżący istotnie nie miał przymiotu strony w postępowaniu, w którym doszło do wydania przez Marszałka skarżonego postanowienia. Twierdzenie skarżącego, że przymiot strony jednak posiada, musiało zostać zweryfikowane w postępowaniu zażaleniowym. Weryfikacja ta zakończyła się wynikiem negatywnym i obowiązkiem Kolegium było umorzenie postępowania zażaleniowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 § 2 k.p.a.

Konsekwencją takiego rozstrzygnięcia, jak trafnie zauważyło SKO, był brak podstaw do rozstrzygania istoty sprawy. Sąd także nie mógł odnieść się do zarzutów skargi dotyczących charakteru zmiany dokonanej przez Marszałka w rozkładzie jazdy w trybie sprostowania oczywistej omyłki. Poza zakresem niniejszej sprawy było również to, czy i jak SKO odniosło się do zawartego w zażaleniu wniosku skarżącego o podjęcie z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia Marszałka z 5 listopada 2018 r. w sprawie sprostowania oczywistej omyłki.

Z kolei podnoszona w skardze okoliczność uznania przymiotu strony wnioskodawcy w sprawie II SA/Ke 872/17, jak zauważył WSA, nie mogła zmienić oceny Sądu w kontrolowanej sprawie. Przywołana sprawa nie dotyczyła zezwolenia dla Spółki, ale zmiany zezwolenia nr 2261 z 21 grudnia 2016 r. udzielonego E. O. - poprzedniczce P. na omawianej linii komunikacyjnej. Sąd wyjaśnił, że jeśli w tamtym postępowaniu do zaakceptowania był pogląd, że wnioskodawca mógł być uznany za stronę postępowania dotyczącego zezwolenia innego podmiotu na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, a w niniejszej sprawie chodziło o sprostowanie zezwolenia niemal identycznego pod względem przedmiotowym z wcześniejszym zezwoleniem już skontrolowanym, to w tym drugim postępowaniu nie można przyjmować, aby skarżący miał interes prawny i w konsekwencji przymiot strony.

Co do pozostałych zarzutów skargi, zdaniem WSA, nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy. Z uwagi na przedmiot postanowienia SKO, dotyczące pierwszego postanowienia i postępowania zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego i prawnego, nieuwzględnienie utrwalonych praktyk rozstrzygania spraw, jak też brak uzasadnienia prawnego postanowienia, w szczególności brak odpowiedzi skarżącemu na podnoszone zarzuty, co łącznie powoduje zaniechanie (w sposób rażący) zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów administracji publicznej – nie zasługiwały na uwzględnienie. Z tego samego powodu nie mogły mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia okoliczności i wnioski zawarte w piśmie skarżącego z 26 kwietnia 2019 r. i 22 maja 2019 r.

Co do wniosków dowodowych, WSA wyjaśnił, że z art. 106 § 3 p.p.s.a., wynika, że dopuszczenie dowodu z nagrania video przed sądem administracyjnym nie było dopuszczalne.

Wskazując na niezasadność wniosku Spółki o zwrot kosztów, Sąd podniósł, że z przepisów działu V, rozdziału 1 p.p.s.a. dotyczących zwrotu kosztów postępowania między stronami wynika, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym I instancji zwrot kosztów postępowania przysługuje tylko skarżącemu od organu w przypadkach w tych przepisach wskazanych.

Skarżący nie podzielił stanowiska WSA i wystąpił ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżył wyrok w całości. Zarzucił orzeczeniu:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- obrazę art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit a ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U z 2017 r. poz. 2200 z późn. zm., dalej: u.t.d.) poprzez błędne uznanie, że skarżącemu nie przysługuje status strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Marszałka Województwa Świętokrzyskiego z 9 sierpnia 2018 r. w sprawie wydania zezwolenia nr 2320 na rzecz P. na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej Jędrzejów-Kielce, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala stwierdzić, że skarżącemu nie przysługuje status strony względnie takie stwierdzenie przez Sąd było przedwczesne;

- obrazę art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: k.p.a.) przez błędne i niezgodne z dotychczasowym orzecznictwem (por. wyrok WSA z dnia 21 marca 2018 r. sygn. II SA/Ke 872/17, wyrok WSA z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. II SA/Ke 254/17 poparty wyrokiem NSA z dnia 20 marca 2018 r. sygn. II GSK 3242/17, wyrok WSA z dnia 22 czerwca 2016 r. sygn. II SA/Ke 211/16) przyjęcie przez WSA, że organ I instancji prawidłowo dokonał analizy sytuacji rynkowej sporządzonej 24 lipca 2018 r., która rzekomo uwzględnia elementy przewidziane w art. 22a ust. 3 i 5 u.t.d., poprzedzającej decyzję w sprawie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej Jędrzejów - Kielce przez Brzegi dla przedsiębiorstwa P. Sp. z o.o., podczas gdy sporządzona przez organ I instancji analiza sytuacji rynkowej w sprawie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej Jędrzejów - Kielce przez Brzegi dla przedsiębiorstwa P. nie spełnia kryteriów określonych w art. 22a ust. 5 u.t.d. (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088), co ma istotny wpływ na wynik spawy;

- obrazę art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. przez niewzięcie przez WSA pod uwagę sprzeczności materiału dowodowego, a w zasadzie jego niekompletności, w szczególności: brak porównania rozkładów jazdy skarżącego oraz P., a jedynie nieuprawnione odnoszenie się do kilku kursów E. O. uzyskanych w wyniku zmiany zezwolenia z 28 sierpnia 2017r. i faktyczne oparcie się na uzupełniającym materiale stworzonym w toku postępowania wznowieniowego, mającym na celu poprawę lakonicznej analizy sytuacji rynkowej z 24 lipca 2018 r., która bezspornie nie spełniała przesłanek z art.22a ust. 5 u.t.d., co ma istotny wpływ na wynik sprawy;

- obrazę art. 151 p.p.s.a. przez pominięcie przez WSA dowodów z dokumentów w postaci obliczeń rentowności tej linii sporządzonych przez skarżącego i zestawień sprzedaży biletów sporządzonych na podstawie danych z pamięci kas fiskalnych oraz niewzięcie pod uwagę niekompletności materiału dowodowego, w szczególności brak porównania kursów pozostałych przewoźników tj. A.P. i J. S. z kursami P. Sp. z.o.o., co ma istotny wpływ na wynik sprawy;

2) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

- obrazę art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że skarżący nie wykazał, że wydanie zezwolenia dla P. stanowi zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że ocena sytuacji w zakresie przewozów na linii komunikacyjnej Jędrzejów - Kielce została dokonana bez uwzględnienia dowodów z dokumentów zawartych w materiale dowodowym sprawy, a w szczególności zestawień finansowych określających rentowność linii przedstawionej przez skarżącego, a ta bezspornie świadczy o zagrożeniu dla już istniejących linii regularnych.

Wskazując na powyższe skarżący wnosił o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Uczestnik – P. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosił o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Nie zajął stanowiska co do wniosku o zrzeczeniu się rozprawy.

Pozostałe strony: SKO i Prokurator Okręgowy w Kielcach nie zajęli stanowiska co do skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów, na podstawie podniesionych przez skarżącego kasacyjnie zarzutów kasacyjnych (art. 183 § 1 zd. pierwsze i § 2 p.p.s.a.), ponieważ skarżący kasacyjnie wnioskodawca złożył oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzania rozprawy (art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a).

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., dlatego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a., terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.

Zatem wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. ma obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009r., sygn. akt I OPS 10/09). Aby Sąd kasacyjny mógł uczynić zadość temu obowiązkowi, wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. wyroki NSA z: 7 stycznia 2010 r., sygn. II FSK 1289/08; 22 września 2010 r., sygn. II FSK 764/09, 16 lipca 2013 r., sygn. akt Il FSK 2208/11). Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Sąd odwoławczy bowiem nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać bądź konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego (por. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09; wyroki NSA z: 9 listopada 2011 r., sygn. 11 FSK 776/10; 21 listopada 2012 r., sygn. Il FSK 32/12; 7 listopada 2019 r., sygn. I GSK 503/19, opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Te wstępne wyjaśnienia były konieczne, gdyż skarga kasacyjna w zakresie sformułowania zarzutu naruszenia przepisów postępowania w pkt 1 tiret czwarte petitum zawierała uchybienie polegające na tym, że zarzucano naruszenie tylko art. 151 p.p.s.a. bez powiązania z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego mających zastosowanie w sprawie. W opisie zarzutu zarzucono pominięcie dowodów z dokumentów i niewzięcie pod uwagę kompletności materiału dowodowego, co po analizie uzasadnienia skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania wskazywało, że powiązano naruszenie art. 151 p.p.s.a. z art. 7 k.p.a. (W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli), art. 77 § 1 k.p.a. (Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy) i art. 80 k.p.a. (Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona). Jednocześnie należy zauważyć, że zarzut ten został wyszczególniony w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej), obejmującego jeszcze trzy elementy, łącznie podważające oddalenie skargi z uwagi na aprobatę ustaleń SKO, że skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o sprostowanie oczywistej omyłki w rozkładzie jazdy Spółki stanowiącym załącznik do decyzji Marszałka z 9 sierpnia 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 6 czerwca 2019 r. w sprawie II SA/Ke 304/19, do którego obszernie odwoływał się skład sądzący w zaskarżonym orzeczeniu II SA/Ke 171/19, także oddalił skargę wnioskodawcy na decyzję SKO z 8 marca 2019 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji Marszałka z 9 sierpnia 2018 r. w sprawie wydania na rzecz Spółki zezwolenia nr 2320 na wykonywanie regularnych przewozów w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej Jędrzejów-Kielce. Wyrok w sprawie II SA/Ke 304/19 na mocy wyroku NSA z 17 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 1174/19 został uchylony wraz z decyzją SKO z 8 marca 2019 r. i decyzją Marszałka z 14 grudnia 2018 r.

Sąd I instancji w niniejszej sprawie posiłkował się wyrokiem w sprawie II SA/Ke 304/19, wyjaśniając, że kwestionowane postanowienie Marszałka o sprostowaniu dotyczyło zmiany kursu objętego zezwoleniem nr 2320. Zezwolenie to zaś było skarżone w sprawie II SA/Ke 304/19, w której uznano, że legitymację do kwestionowania ww. zezwolenia skarżący mógł oprzeć na art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d., który to przepis został prawidłowo zinterpretowany i zastosowany przez organy. Prawidłowość i kompletność ustaleń po porównaniu z treścią art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d. została zaś zakwestionowana w sprawie II GSK 1174/19.

Zarzut naruszenia art. 22a ust. 1 pkt 1 lit. a) u.t.d. pojawia się zarówno pośród zarzutów naruszenia przepisów postępowania (w powiązaniu z art. 28 k.p.a. w pkt 1 tiret pierwsze petitum skargi), jak i w zarzucie naruszenia prawa materialnego (pkt 2 petitum ww skargi). Ponadto w zarzutach naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie wskazał także na naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 22a ust. 3 i 5 u.t.d., polegających na oparciu się na niepełnej, nielogicznej, wewnętrznie sprzecznej analizie sytuacji rynkowej, poprzedzającej wydanie/zmianę decyzji na wykonywanie regularnych przewozów, co z kolei mogło mieć wpływ na ocenę przesłanki z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d., w której skarżący upatrywał podstawy do przyznania mu statusu strony, jak tego wymaga art. 28 k.p.a.

Należy podkreślić, że istota sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie dotyczy zagadnienia legitymacji strony wnoszącej skargę we wszczętej na podstawie 113 § 1 i 3 k.p.a. sprawie o sprostowanie oczywistej omyłki w załączniku do zezwolenia nr 2320 na wykonywanie przewozów regularnych, które też jest podważane przez wnioskodawcę.

Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia SKO, według Sądu I instancji organ administracji prawidłowo stwierdził, że okoliczności rozpatrywanej sprawy nie dają podstaw do przyjęcia, że źródłem interesu prawnego skarżącego jest art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d. Wnioskodawca (jako posiadacz zezwolenia nr 1881) nie wykazał bowiem, aby udzielenie P.zezwolenia nr 2320 na wykonywanie przewozów regularnych na tej samej trasie jak w zezwoleniu nr 1881 spowodowało zagrożenie dla obsługiwanych przez skarżącego linii regularnych, czy to finansowe, czy organizacyjne. Skoro art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d. nie dawał podstaw do przyznania przymiotu strony skarżącemu w postępowaniu dotyczącym całego zezwolenia nr 2320, to tym bardziej wnioskodawca, zdaniem Kolegium, nie posiadał takiego statusu w postępowaniu o sprostowanie oczywistej omyłki, co zaaprobował WSA w ocenianym wyroku w sprawie II SA/Ke 171/19.

Ani WSA, ani SKO nie dopatrzyły się błędów w analizie sytuacji rynkowej w odniesieniu do linii komunikacyjnej Jędrzejów-Kielce przez Brzegi obsługiwanej przez czterech przewoźników, w tym Spółkę, co przekładało się na stwierdzenie braku przesłanek z art. 22a ust. 3 i 5 u.t.d., a co z kolei rzutować miało na niewystąpienie przesłanki z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit a) u.t.d. czyli w rezultacie na brak legitymacji przez skarżącego z powodu niespełniania przesłanki z art. 28 k.p.a.. Kolegium i WSA podkreślały, że chodziło o postępowanie o sprostowanie oczywistej omyłki w zezwoleniu nr 2320, skutkującej skróceniem jednego tylko kursu z Kielc do Jędrzejowa o godz. 5:26 i przyjęcie jako przystanku początkowego - Tokarni, wyjazd o godz. 5:58 w trakcie dni powszednich.

Kierując się przedstawioną istotą sporu prawnego w sprawie stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za usprawiedliwione, a komplementarny ich charakter powoduje potrzebę łącznego ich rozpatrzenia.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego za ugruntowane uznać należy stanowisko, że pojęcie "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego. Interes prawny strony musi wynikać z przepisu prawa materialnego, czyli z normy prawa, stanowiącego podstawę ustalenia praw lub obowiązków. Musi więc istnieć norma prawa, przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu, możliwość wydania decyzji. Od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnia się natomiast interes faktyczny, polegający na tym, że dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., I OSK 982/17).

W analizowanej sprawie wnioskodawca, składając skargę od postanowienia SKO umarzającego postępowanie zażaleniowe od postanowienia Marszałka prostującego oczywistą omyłkę w rozkładzie jazdy -załączniku do zezwolenia nr 2320 powołał się na swój interes prawny wynikający m.in. z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d. Przepis ten mówi, że organy mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku, gdy zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników. Powołane uregulowanie stanowi właśnie podstawę do wywiedzenia interesu prawnego podmiotów, które znalazły się w określonej w nim sytuacji. Jest on powszechnie obowiązującym przepisem prawa, na podstawie którego podmioty te mogą skutecznie żądać ochrony swego interesu w postępowaniu administracyjnym, zyskując tym samym status strony postępowania (por. wyroki NSA z: 25 maja 2011r., sygn. akt II GSK 585/10; 20 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 3242/17, opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z perspektywy rozpatrywanej sprawy przy ocenie legitymacji wnioskodawcy do wzięcia udziału w postępowaniu o zmianę zezwolenia nr 2320 na wykonywanie regularnych przewozów w krajowym transporcie drogowym (tutaj w formie postanowienia o sprostowaniu oczywistej omyłki), odnieść należało się m.in. do tego, czy prowadzi na określonej linii regularny przewóz osób na podstawie ważnego zezwolenia, jaka jest ilość i częstotliwość świadczonego przez niego przewozu, czy godziny odjazdów z poszczególnych przystanków są zbliżone z tymi, które ustalono w zezwoleniu udzielonym Spółce, uwzględnienie danych co do sprzedaży biletów z kas fiskalnych, a nie jedynie na danych dotyczących sprzedaży biletów ulgowych. Organy pominęły przede wszystkim te ostatnie dowody, uznając je a priori za mało wiarygodne, podlegające możliwości manipulacji. Stwierdzenia te nie zostały poparte analizą je uzasadniającą. Nie można uznać, że wskazania co do sprzedaży biletów są niewiarygodne ze względu np. na sprzedaż biletów za przejazd bez rejestrowania w kasach. Pominięcie tych danych mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem mogłoby stanowić o innej ocenie tego, czy nowe lub zmienione zezwolenia dla innych przewoźników mogło stanowić zagrożenie dla istniejących linii skarżącego w rozumieniu art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d.. Dopiero uwzględnienie tych pełnych danych może pozwalać na ocenę czy spadek dochodów skarżącego był spowodowany wydaniem kwestionowanego przezeń zezwolenia konkurencyjnemu przewoźnikowi, czy był wywołany czynnikami zależnymi od niego samego, takimi jak, np. złą organizacją pracy, nieodpowiednim taborem, nieodpowiednią kadrą pracowników, czy też czynnikami niezależnymi od rozkładów jazdy konkurentów, takimi jak, np. zmniejszanie się liczby pasażerów korzystających z autobusów itp.

Skarżący ponadto zarzucił, że linia jego i P. są tożsame, a zbliżenie czasowe następuje na wszystkich przystankach ujętych w rozkładach jazdy przewoźników w liczbie kilkudziesięciu kursów i częstotliwości mniejszej niż 20 min, na co przedstawił tabelaryczne zestawienie. Owszem, obowiązujące przepisy: u.t.d. oraz rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 10 kwietnia 2012 r. w sprawie rozkładów jazdy (Dz. U. z 2012 r. poz. 451), nie wymagają, aby odstępy między godzinami odjazdów pojazdów na tej samej linii wynosiły określoną (minimalną) ilość czasu, jednak kilkuminutowy odstęp przed godzinami odjazdów już funkcjonującej na podstawie zezwolenia linii, niewątpliwie może mieć znaczenia dla ustalenia istnienia przesłanek z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit a) u.t.d. Skarżący podnosił także, że analiza sytuacji rynkowej nie uwzględniała szeregu okoliczności wynikających z przesłanki z pkt 4 art. 22a ust. 5 u.t.d., związanych z zagospodarowaniem przestrzennym województwa. Podnosił też, że linię obsługuje jeszcze dwóch przewoźników i dane dotyczące ich zezwoleń również powinny być uwzględnione w analizie sytuacji rynkowej. Kwestionowana analiza, zdaniem skarżącego, generalnie stanowiła powtórzenie analizy z poprzedniego 2017 r., stanowiącej podstawę zmiany zezwolenia dla poprzedniczki P.- E. O.. Nie spełniała więc swojej roli.

Należy wyjaśnić, że przez zagrożenie dla istniejących linii regularnych należy rozumieć, zarówno zagrożenie finansowe (pod względem rentowności), jak i zagrożenie organizacyjne (z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu). Sąd I instancji zaakceptował rozważania SKO pozbawione takiej analizy. Następnie sam próbował te ustalenia uzupełnić posiłkując się wyrokiem w sprawie II SA/Ke 304/19. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do przyjęcia, że okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały wyjaśnione i rozważone. Tym bardziej, że istotne z punktu widzenia WSA ustalenia w obecnie skarżonej sprawie zostały zakwestionowane przez NSA w sprawie II GSK 1174/19. Sąd I instancji nie wyjaśnił też czy zmiana rozkładu jazdy stanowiącego załącznik do zezwolenia (art. 20 ust. 1a u.t.d.) może być dokonywana w formie postanowienia o sprostowaniu oczywistej omyłki a nie poprzez zmianę istniejącego zezwolenia, o czym mówi art. 22a ust. 3 u.t.d. i czy to różnienie uwarunkowane jest jakimiś okolicznościami, a co ma znaczenie z punktu widzenia analizy sytuacji rynkowej, bo dopuszczałoby mniej sformalizowany sposób ustalania/zmieniania kursów (art. 22a ust. 5 pkt 1 u.t.d.).

Ponadto dodatkowego podkreślenia wymaga, że przewidziana przez art. 22a ust. 1 pkt lit. a) u.t.d. reglamentacja działalności gospodarczej w zakresie wykonywania transportu drogowego służyć ma przeciwdziałaniu niekontrolowanej, a zatem niszczącej konkurencji, nie zaś nadmiernemu jej ograniczaniu. Nie do przyjęcia jest teza, że jakakolwiek konkurencja jest równoznaczna z takim zagrożeniem (por. wyrok NSA z dnia 17 marca 2008 r. sygn. akt II GSK 69/08).

W tej sytuacji podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a., art. 28 k.p.a. w zw. z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) oraz art. 22a ust. 3 i 5 u.t.d. okazały się zasadne, ponieważ - jak wskazano wyżej - powołany przepis - art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d. (powszechnie obowiązujący) może stanowić właśnie podstawę do wywiedzenia interesu prawnego podmiotów, które znalazły się w określonej w nim sytuacji, na podstawie którego podmioty te mogą skutecznie żądać ochrony swego interesu w postępowaniu administracyjnym, zyskując tym samym status strony postępowania.

Ponieważ Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. bezpodstawnie uznając - co wyżej wskazano - że skarga była nieuzasadniona, tym samym należało ten wyrok uchylić jako wydany z naruszeniem art. 151 p.p.s.a. Wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy – przedwczesnej odmowy przyznania skarżącemu posiadania interesu prawnego, także w kwestii zmiany rozkładu jazdy co do jednego kursu, zarówno przez WSA, jak i przez SKO, korzystając na podstawie art. 188 p.p.s.a. z kompetencji do rozpoznania skargi strony na postanowienie Kolegium, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w świetle przedstawionych argumentów skarga jest zasadna. W rezultacie należało ją uwzględnić i uchylić postanowienie SKO.

Organy ponownie rozpoznając sprawę uwzględnią przedstawioną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnię przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego w zakresie ustalania przesłanek, o jakich mowa w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d. oraz w art. 22a ust. 3 i 5 u.t.d. w postępowaniu o sprostowanie rozkładu jazdy stanowiącego załącznik do zezwolenia nr 2320.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 oraz art. 200 § 1 art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2018 poz. 265) orzekł, jak sentencji wyroku.