Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1181/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 79, art. 85
journal: Dz.U. 2016 poz 814
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.
article: art. 6 a ust. 1, art. 10 ust. 3 i ust. 5c
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2018 r. sprawy ze skargi Powiatu Żywieckiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 11 października 2017 r. nr NPII.4131.1.574.2017 w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi powiatowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr XXX/259/1017 z dnia 30 sierpnia 2017 r. Rada Powiatu w Żywcu, działając na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 814) oraz art. 6a ust. 2 oraz art. 10 ust. 1, ust. 2 i ust. 5a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.jedn. Dz.U. z 2016, poz. 1440) w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 870) pozbawiła kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o długości 1,4 km położony na terenie gminy Rajcza, od granicy gminy Milówka w miejscowości Laliki do granicy państwa w miejscowości Zwardoń, który został pozbawiony kategorii wojewódzkiej na podstawie uchwały Sejmiku Województwa Śląskiego uchwałą Nr V/38/14/2017 z dnia 22 maja 2017 r. - w § 1 ust. 1, a dodatkowo w ust. 2 wskazała, że lokalizację odcinka drogi powiatowej, o którym mowa w ust. 1, pokazano na mapie stanowiącej załącznik do uchwały. W § 2 stwierdziła, że wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Powiatu, a w § 3, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego.

Powyższa uchwała została doręczona organowi nadzoru - Wojewodzie Śląskiemu w dniu 11 września 2011 r.

Pismem z dnia 2 października 2017 r. Wojewoda Śląski zawiadomił o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Nr XXX/259/2017 Rady Powiatu w Żywcu z dnia 30 sierpnia 2017 r., a następnie pismem z dnia 11 października 2017 r. wydał rozstrzygnięcie nadzorcze, działając na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 814 ze zm.), w którym stwierdził nieważność wymienionej uchwały Rady Powiatu w Żywcu z dnia 30 sierpnia 2017 r. w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej odcinka drogi powiatowej na terenie gminy Rajcza w całości, jako sprzecznej z art. 6a ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 , ust. 2, ust. 3 i ust. 5c ustawy o drogach publicznych (t.jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1440).

W uzasadnieniu podano, że powyższa uchwała w sposób istotny narusza prawo. Podstawę prawną do podjęcia uchwały w przedmiocie pozbawienia dotychczasowej kategorii drogi stanowił wskazany na wstępie art. 10 ust. 5c ustawy. Kategoria drogi publicznej jako drogi krajowej, wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej zależna jest od jej funkcjonalności, a zaliczenie drogi do jednej z tych kategorii nie jest dowolne, lecz jest pochodną ustalenia czy dana droga spełnia nie tylko same warunki techniczno-użytkowe ale również i ustawowo określoną funkcjonalność w sieci drogowej. Warunki zaliczenia do dróg powiatowych określa art. 6a ust. 1 ustawy. Drogą powiatową może droga, która spełnia łącznie dwa warunki, a mianowicie nie jest zaliczona do dróg krajowych lub wojewódzkich oraz łączy miasta będące siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin miedzy sobą.

Organ nadzoru odwołując się do "kaskadowego" mechanizmu przekazywania zbędnych dróg krajowych i wojewódzkich oraz do badającego konstytucyjność tych przepisów wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 maja 2015 r. sygn. akt K2/13 podkreślił, że tak jak Sejmik województwa nie może podjąć zgodnej z prawem uchwały o pozbawieniu odcinka dotychczasowej kategorii drogi wojewódzkiej, jeżeli odcinek ten nadal spełnia definicję drogi wojewódzkiej, tak w stosunku do odcinków dróg dotychczas powiatowych, jeśli nadal spełniają definicję drogi powiatowej nie może tego uczynić Rada Powiatu.

W ocenie organu nadzoru pozbawiany kategorii drogi powiatowej odcinek drogi spełnia wymagania wskazane w art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych, spełnia również wymogi techniczne dla drogi powiatowej określone w rozporządzeniu Ministra Transportu o Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny drogi publiczne i ich usytuowanie.

Organ nadzoru powziął również wątpliwość, co do zgodności zaskarżonej uchwały z przepisem art. 10 ust. 3 ustawy. Zdaniem organu nadzoru właściwe jest zastosowanie w sprawie wykładni systemowej i odczytywanie treści art. 10 ust. 5a i ust. 5c łącznie z jego ust. 3, przewidującym że zmiana kategorii drogi wywołuje skutek z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego po pozbawieniu drogi danej kategorii. Za takim rozumieniem tych przepisów przemawia zarówno samo ich umiejscowienie w treści ustawy (w art. 10) jak i głęboka ingerencja w gwarantowaną w art. 16 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej samodzielność działania jednostek samorządu terytorialnego poprzez przejęcie nowego zadania. Powiaty i gminy nie powinny być obciążane obowiązkiem nowego zadania w sposób nagły i od nich niezależny. Odwołał się w tym zakresie organ nadzoru do skutków wywołanych uchwałami wydanymi na podstawie art. 10 ust. 5a i ust. 5c, wskazanymi w cytowanym orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego.

Podzielił w tym zakresie stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach z dnia 7 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 63/17. Reasumując stwierdził, iż Rada Powiatu nie była uprawniona do podjęcia uchwały w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej na terenie gminy Rajcza, a wskazane uchybienie należy zaliczyć do istotnych naruszeń prawa.

Zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru.

W świetle powyższego wymieniona na wstępie uchwała Rady Powiatu została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, co czyni jej stwierdzenie nieważności w całości uzasadnionym i koniecznym.

Pismem z dnia 9 listopada 2017 r. Powiat Żywiecki, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 19 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (t.jedn. Dz.U z 2015 r., poz. 535) w związku z art. 79 ustawy z dnia 5 czerwca1998 r. o samorządzie powiatowym (t.jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1868) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i upoważnienie pracownika urzędu wojewódzkiego do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w imieniu Wojewody, podczas gdy przepisy te nie obejmują kompetencji do podpisywania rozstrzygnięć w zakresie sprawowania nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego, które przysługuje wyłącznie Wojewodzie;

- art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1440) poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że odcinek byłej drogi krajowej DK 69 na terenie Gminy Rajcza objęty przedmiotową uchwałą Rady Powiatu w Żywcu wypełnia definicję drogi powiatowej, podczas gdy odcinek ten ma znaczenie lokalne i stanowi uzupełaniającą sieć dróg służących potrzebom miejscowym;

- art. 10 ust. 3 tej ustawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie - poprzez przyjęcie, iż znajduje ona zastosowanie do uchwał jednostek samorządu terytorialnego o pozbawieniu kategorii dróg publicznych w trybie art. 10 ust. 5a i ust. 5c w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 870 ze zm.) a w konsekwencji uznanie, iż uchwała Rada Powiatu narusza postanowienie ust. 3 przepisu i została podjęta przedwcześnie, tj. przed przejęciem drogi od samorządu Województwa Śląskiego;

- art. 10 ust. 5c tej ustawy w związku z cytowanym powyżej art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej poprzez uznanie, iż pozostają one w ścisłym związku z art. 10 ust. 3 ustawy i winny być łącznie z nim stosowane.

Uwzględniając powyższe Powiat wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego aktu oraz zasądzanie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu stwierdził, ż rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego wydane zostało niezgodnie z prawem, a kwestionowana uchwała Powiatu Żywieckiego nie została podjęta z naruszeniem prawa.

W pierwszej kolejności podniesiono, że rozstrzygnięcie wydane zostało przez upoważnionego Wojewodę pracownika, a nie przez samego Wojewodę, co rażąco narusza art. 19 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej województwa. Organem nadzoru jest bowiem Wojewoda i w związku z powyższym nie może upoważnić pracownika do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Następnie Powiat Żywiecki stwierdził, iż przedmiotowy odcinek drogi jest obecnie drogą o znaczeniu typowo lokalnym i co istotne nie spełnia warunków drogi powiatowej, nie stanowiąc połączenia drogowego z siedzibą żadnej z sąsiednich gmin, ani z sąsiednim powiatem cieszyńskim, a jej warunki techniczne pozwalają zaliczyć ją zarówno do dróg gminnych jak i powiatowych.

Odnosząc się do kwestii wykładni art. 10 ust. 3 ustawy o drogach krajowych, a tam samym zgodności przedmiotowej uchwały z tym przepisem w zakresie terminu podjęcia uchwały z zastosowaniem art. 10 ust. 5c ustawy, Rada stwierdziła, że przepisy ust. 5a do ust. 5f stanowią lex specialis w stosunku do przepisu ust. 3 art. 10. Stąd przy określaniu terminu ich wejścia w życie nie może mieć zastosowania reguła -"iż winny być podjęte do końca trzeciego kwartału danego roku z mocą obowiązującą od 1 stycznia roku kolejnego". W zakresie wejścia w życie przedmiotowych uchwał będą miały zastosowanie art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, czyli wejdą w życie po upływie 14 dni od ich ogłoszenia, chyba, że dany akt określi termin dłuższy. W tym zakresie Rada Powiatu odwołała się do orzecznictwa sądów administracyjnych - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 lutego 2017 r. (sygn. akt II SA/Sz 1338/16) czy w Krakowie z dnia 28 lutego 2017 r. (sygn. I SA/Kr 1616/16).

W świetle przytoczonych argumentów Rada Powiatu Żywieckiego była uprawniona do podjęcia przedmiotowej uchwały w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej, w związku z czym nie doszło do jakiegokolwiek naruszenia dającego podstawy do stwierdzenia jej nieważności.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu w całej rozciągłości podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

W pierwszej kolejności stwierdził, iż wykładnia przepisu art. 19 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie pozwala na przyjęcie dopuszczalności powierzenia przez wojewodę funkcji nadzoru na samorządem terytorialnym wicewojewodom i innym pracownikom urzędu wojewódzkiego, a stanowisko to podzielone zostało przez orzecznictwo sadów administracyjnych.

Odnosząc się z koeli do zarzutu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stwierdziła, że przedmiotowy odcinek drogi wypełnia znamiona ustawowej definicji drogi powiatowej. Odcinek drogi o długości 1,4km stanowił fragment dawnej drogi krajowej DK69 i łączy od przejścia granicznego w Zwardoniu Gminę Rajcza z Gminą Milówka i dalej z Gminą Istebna, stanowiąc również połączenie pomiędzy siedzibami powiatów żywieckiego i cieszyńskiego. Zdaniem Wojewody oznacza to, że Rada Powiatu w Żywcu nie mogła podjąć zgodnej z prawem uchwały o pozbawieniu odcinka drogi dotychczasowej kategorii - tj. powiatowej, jeśli ten nadal spełnia definicję drogi powiatowej.

Z kolei w zakresie zarzutu, błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, iż nie znajduje ona zastosowania do uchwał podjętych w trybie art. 10 ust. 5a i ust. 5c tej ustawy, Wojewoda odwołał się do wykładni systemowej i odczytywania treści art. 10 w całości, tzn. ust. 3 łącznie z ust. 5a i ust. 5c, wskazując zarówno na samo umiejscowienie tych przepisów (art. 10), jak i głęboką ingerencję w gwarantowaną w art. 16 ust. 2 Konstytucji samodzielność działań jednostek samorządu terytorialnego, poprzez przejecie nowego zadania. Przywołał w tym miejscu także wyrok tut. Sądu a dnia 7 czerwca 2017 r.

Na rozprawie w dniu 2 marca 2018 r. pełnomocnik skarżącego Powiatu podtrzymała skargę i zawartą w niej argumentację, wnosząc o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego.

Pełnomocnik Wojewody Śląskiego wniósł o oddalenie skargi z przyczyn wskazanych w rozstrzygnięciu nadzorczym i odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm..) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Odnosząc się do zarzutów skargi, to nie ma ona uzasadnionych podstaw.

Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonego w niniejszej sprawie przez Powiat Żywiecki rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego przez Sąd wykazała, że odpowiada ono przepisom prawa.

Podstawę prawną zakwestionowanego w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym "uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru". Warunki formalne do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego zostały spełnione. Wobec przedłożenia Wojewodzie przedmiotowej uchwały Rady Powiatu w Żywcu z dnia 30 sierpnia 2017 r. w dniu 11 września 2017 r., kwestionowane rozstrzygnięcie Wojewody Śląskiego wydane zostało w ustawowym terminie.

W pierwszej kolejności należało się odnieść do zarzutu skargi naruszenia art. 19 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. W myśl art. 12 tej ustawy wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i ich związków na zasadach określonych w odrębnych ustawach. Według przywołanego art. 19 wojewoda może upoważnić na piśmie pracowników urzędu wojewódzkiego (...) do załatwiania określonych spraw w jego imieniu i na jego odpowiedzialność, w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń, z tym że upoważnienie nie może dotyczyć wstrzymania egzekucji administracyjnej, o której mowa w art. 27 ust. 1.

Do rozstrzygnięcia pozostaje kwestia, czy Wojewoda Śląski mógł upoważnić pracownika urzędu wojewódzkiego – Zastępcę Dyrektora Wydziału Prawnego – do podpisania wydanego w sprawie rozstrzygnięcia nadzorczego. Przyznać należy, że orzecznictwo w tym zakresie nie było jednolite. Na gruncie obowiązującego wcześniej art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (obecnie analogiczne brzmienie art. 19 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej) według pierwszego stanowiska wyrażonego w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 marca 2001 r. sygn. akt II SA/Wr 449/99 oraz z dnia 28 marca 2001 r., sygn. akt II SA/Wr 579/99, przyznanie wprost w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wojewodzie kompetencji do sprawowania nadzoru oznacza, iż jest to kompetencja przysługująca tylko temu organowi i nie może on jej powierzyć do wykonania innym organom lub pracownikom urzędu. Tym samym za niedopuszczalne Sąd uznał zastosowanie przepisu. do funkcji nadzorczej, co dotyczyło zwłaszcza podpisywania rozstrzygnięć nadzorczych.

Natomiast odmienne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 25 czerwca 2002 r. sygn. akt II SA/Kr 608/02, w którym stwierdził, że wojewoda nie narusza prawa upoważniając pracownika urzędu wojewódzkiego do wydawania rozstrzygnięć nadzorczych w jego imieniu. Sąd wskazał, że przepis konstytucyjny odnoszący się do kwestii nadzoru (art. 171 ust. 2 Konstytucji) zawiera tylko normę ustanawiającą m.in. wojewodów organem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. Norma ta sytuuje kompetencję nadzorczą (do wykonywania nadzoru in genere), dodając tylko, że ma to być nadzór z punktu widzenia legalności (art. 171 ust. 1). Jednak Konstytucja nie wypowiada się w kwestii szczegółowego zakresu tego nadzoru ani w kwestii środków nadzoru i ich rodzajów, pozostawiając to ustawom. Kwestie postępowania nadzorczego i kończącego je rozstrzygnięcia regulują ustawy zwykłe, w tym ustawa o samorządzie gminnym oraz ustawa o administracji rządowej w województwie (obecnie ustawa o wojewodzie i administracji rządowej w województwie). Pierwsza z nich traktuje rozstrzygnięcie nadzorcze jako akt rozstrzygający "sprawę nadzorczą", druga natomiast zakłada, że nadzór ten ma być sprawowany na zasadach określonych w ustawach. Zdaniem Sądu w przywołanym przepisie mowa jest o upoważnieniu do załatwiania określonych spraw w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. Rozstrzygnięcie nadzorcze jest "środkiem załatwiającym sprawę nadzorczą" a użycie słów "a w szczególności" dowodzi, że ustawodawca obejmuje możliwością upoważnienia również wydawanie innych aktów.

Stanowisko to zostało podzielone w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym za dopuszczalne (także na gruncie obecnie obowiązującej ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie) uznano powierzenie przez wojewodę funkcji nadzoru nad samorządem terytorialnym wicewojewodom i innym pracownikom urzędu wojewódzkiego – zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 954/10, z dnia z 8 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 401/12; z dnia 16 października 2014 r. sygn. akt II OSK 1653/14 czy wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Krakowie z 11 stycznia 2005 r. sygn. akt III SA/Kr 858/04; w Kielcach z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 270/08 czy w Gliwicach z dnia z 1 października 2012 r. sygn. akt IV SA/Gl 420/12). Podziela je także doktryna – zob. Bogdan Dolnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz. Warszawa 2016 r. str. 1114-1116; Paweł Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2006 r. str. 40-41.

Za takim stanowiskiem opowiada się także skład orzekający w niniejszej sprawie. Brak jest bowiem podstaw do uznawania, że wykonywanie funkcji nadzoru, mimo jej znaczenia, jest wyłączone spod ogólnych ustawowych reguł określających dopuszczalność określania przez wojewodę w drodze upoważnień administracyjnych, zastępcom i pracownikom wykonywania określonych zadań i kompetencji. Tym samym brak jest podstaw do wyłączenia możliwości upoważnienia przez wojewodę pracowników urzędu wojewódzkiego do podejmowania środków nadzoru na podstawie art. 19 ustawy o wojewodzie. W przepisie tym w sposób przykładowy wymienia się kategorie spraw, które wojewoda będzie mógł powierzyć do załatwienia upoważnionemu pracownikowi, o czym świadczy użycie słów "a w szczególności". Brak wymienienia w nim kompetencji nadzorczych nie jest równoznaczne z zakazem udzielenia upoważnienia w tym zakresie. Do nich w świetle ustawy o samorządzie gminnym zaliczyć zatem należy wydawanie rozstrzygnięć nadzorczych (art. 91 ustawy o samorządzie gminnym).

Przechodząc do kolejnych zarzutów – naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych, Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa.

W świetle art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych do dróg powiatowych zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1, stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Niewątpliwie takie cechy funkcjonalne posiada przedmiotowy odcinek drogi o długości 1,4km, który stanowił fragment dawnej drogi krajowej DK69 i łączy od przejścia granicznego w Zwardoniu Gminę Rajcza z Gminą Milówka i dalej z Gminą Istebna, stanowiąc jednocześnie dalej połączenie pomiędzy siedzibami powiatów żywieckiego i cieszyńskiego. W ramach tzw. kaskadowego przekazywania dróg właściwe rady mają obowiązek - co do zasady - stosować definicje dróg publicznych w sposób negatywny, a zatem zmuszone są wykazać, że dana droga nie spełnia już definicji drogi powiatowej, co w niniejszym przypadku nie nastąpiło.

Zasadnie przy tym Wojewoda stwierdził, odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 maja 2015 r. sygn. akt K2/13, że tak jak Sejmik województwa nie może podjąć zgodnej z prawem uchwały o pozbawieniu odcinka dotychczasowej kategorii drogi wojewódzkiej, jeżeli odcinek ten nadal spełnia definicję drogi wojewódzkiej, tak w stosunku do odcinków dróg dotychczas powiatowych, jeśli nadal spełniają definicję drogi powiatowej nie może tego uczynić Rada Powiatu.

Nadto według art. 10 ust. 1 cytowanej organem właściwym do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii jest organ właściwy do zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii. Pozbawienia drogi jej kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii (ust. 2). Wg ust. 3 omawianego przepisu pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego.

W wyniku nowelizacji tego przepisu ustawą z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych, która weszła w życie 9 lipca 2015 r., do cytowanego powyżej art. 10 po ust. 5 dodano ust. 5a-5f. Ustęp 5a wskazuje, że sejmik województwa może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust. 5. Ten odcinek drogi wojewódzkiej zostaje zaliczony do kategorii drogi powiatowej. Z kolei ust. 5c stwierdza, że rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej.

Zasadnie Wojewoda stwierdził, że prawidłowe odczytanie powyższych przepisów może nastąpić tylko poprzez zastosowanie wykładni systemowej obligującej do łącznego stosowania treści ust. 5a i ust. 5c z ust. 3 art. 10 ustawy, przewidujących skutek z mocą od dnia 1 stycznego roku następnego po pozbawieniu drogi danej kategorii. Na sposób wykładni powyższych przepisów wskazuje m.in. wymieniony powyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 maja 2015 r. Stwierdzono w nim m. in., że "zmiana kategorii drogi publicznej (dekategoryzacja dróg) jest rozstrzygnięciem normatywnym, a więc decyzją o skutkach erga omnes, a nie decyzją o charakterze jednostkowym lub informacyjnym (informującym o skutkach następujących ex lege). Zapewnia to uchwałom jednostek samorządu terytorialnego charakter aktów prawa miejscowego. W ocenie Trybunału, z treści wymienionych przepisów nie wynika intencja ustawodawcy, by jednostki te mogły podejmować uchwały względem dróg zastąpionych odcinkami nowo wybudowanymi bez materialnego upoważnienia ustawowego w postaci definicji dróg publicznych. Skarżone przepisy, zarówno dodające art. 10 ust. 5a i 5c ustawy o drogach publicznych, jak i art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, wprowadzają nowe regulacje w zakresie problematyki art. 10 tej ustawy. Wyniki wykładni systemowej i funkcjonalnej zaskarżonych przepisów prowadzą do wniosku, że będą mieć one ścisły związek z treścią art. 10 ust. 1-4 ustawy oraz pozostałych przepisów ogólnych ustawy o drogach publicznych, której te przepisy staną się częścią".

Z wyroku tego płynie zatem wniosek taki, że art. 10 ust. 5a i 5c ustawy o drogach publicznych nie mogą być wykładane w oderwaniu od art. 10 ust. 3 tej ustawy, gdyż przepisy te pozostają w ścisłym związku. Art. 10 ust. 5a i 5c mają charakter przepisu lex specialis w stosunku do art. 10 ust. 3 ustawy, jednak jedynie w zakresie przez nie uregulowanym, a w pozostałym zakresie, np. dotyczącym skutków uchwał od roku następnego, stosuje się uregulowania ogólne z art. 10 ust. 3 ustawy. Skoro tak, to pozbawienie i zaliczenie drogi do określonej kategorii nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego. Skoro zatem uchwała nr V/38/14/2017 Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia 22 maja 2017 r. skutek mogła wywołać dopiero dnia 1 stycznia 2018 r., to Rada Powiatu w dniu 30 sierpnia 2017 r. nie miała prawa, by podjąć zaskarżoną uchwałę, co zasadnie stwierdził Wojewoda w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Nie doszło bowiem jeszcze do przejęcia przedmiotowej drogi. Odmienna wykładnia wymienionych powyżej przepisów umożliwiłaby w konsekwencji dwukrotną zmianę kategorii drogi (z wojewódzkiej na powiatową – uchwałą sejmiku wojewódzkiego i z powiatowej na gminną – uchwałą rady powiatu) w ciągu jednego roku. Stanowiłoby to głęboką ingerencję w gwarantowaną art. 16 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej samodzielność działań jednostek samorządu terytorialnego poprzez przejęcie nowego, nieplanowanego zadania.

Nie można więc podzielić koncepcji strony skarżącej, że określony w art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych tryb zaliczania dróg do odpowiedniej kategorii w całości stanowi lex specialis wobec ogólnych reguł zawartych w art. 10 ust. 2 i ust. 3 tej ustawy i tym samym, przy stosowaniu tego trybu, nie obowiązują terminy określone w ust. 3 art. 10 ustawy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 63/17).

Uznając, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego, a złożona skarga nie zawiera uzasadnionych podstaw, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.