Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 402/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 415
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Elżbieta Piechowiak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 listopada 2022 r. sprawy ze skargi W. L. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] września 1997 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr [...]; 2. zasądza od Gminy O. na rzecz W. L. kwotę [...] (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

P. z dnia [...] kwietnia 2022 r. W. L. (skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] września 1997 r., nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru gminy O. położonego wzdłuż drogi Bydgoszcz-Gdańsk, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej działki nr ewid.[...] oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie:

- art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1994 r., nr 89, poz. 415 ze zm. – dalej: "u.z.p.") poprzez wprowadzenie w treści omawianego planu linii rozgraniczających wywołujących wątpliwości co do przeznaczenia poszczególnych terenów, ponieważ każdy teren wydzielony liniami rozgraniczającymi posiada określone przeznaczenie, a dopuszczone na mocy planu przesunięcie linii rozgraniczającej może to przeznaczenie zmienić,

- art. 10 ust. 1 pkt 1 u.z.p. poprzez przyjęcie, że dopuszczalne jest oznaczanie jedynie orientacyjnych linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu,

- art. 8 ust. 1 u.z.p. poprzez występowanie na gruncie planu sprzeczności części graficznej i tekstowej zaskarżonej uchwały, gdyż część tekstowa w zakresie określenia przeznaczenia obszaru B5U/M dopuszcza zabudowę działki [...] w O. dwukondygnacyjnym budynkiem usługowym, zaś usytuowanie nieprzekraczalnej linii zabudowy w ramach części graficznej planu wyklucza w praktyce taką możliwość.

W obszernym uzasadnieniu skargi, po wskazaniu, że jest ona formalnie dopuszczalna, skarżący podniósł, że zgodnie z § 20 ust. 4 pkt 1 lit. d zaskarżonej uchwały "ostateczne linie rozgraniczające ulicy zostaną ustalone na podstawie projektu technicznego przebudowy drogi w ulicę ekspresową", co jest jednoznaczne z tym, że rada oddelegowała uprawnienia do przesuwania ww. linii podmiotom innym niż rada gminy. Dalej wskazał, że zgodnie z § 5 ust. 1 tiret 1 zaskarżonej uchwały "na rysunku planu obowiązują linie rozgraniczające tereny o różnym sposobie użytkowania z zastrzeżeniem, że linie orientacyjne mogą ulec przesunięciu, jeżeli będzie to uzasadnione projektem zagospodarowania działki lub terenu". W ocenie skarżącego dopuszczenie przesuwania linii rozgraniczających tereny o różnym sposobie użytkowania – jeżeli będzie to uzasadnione projektem zagospodarowania działki lub terenu – jednoznacznie wskazuje na delegację uprawnień do przesuwania ww. linii na rzecz organów administracji budowlanej. Podniósł, że z perspektywy art. 10 ust. 1 pkt 1 u.z.p. nie jest dopuszczalne ujmowanie w planie linii orientacyjnych z możliwością ich przesunięcia. Linie te w jego ocenie muszą być jednoznaczne, a kompetencję do ich przesunięcia posiada jedynie rada gminy w drodze zmiany planu miejscowego. Skarżący wskazał, że obecny kształt przepisów kwestionowanego planu wprowadza stan niepewności co do przeznaczenia jego nieruchomości, o ile bowiem plan dopuszcza zabudowę usługową z możliwością zabudowy mieszkaniowej, to jednocześnie dopuszcza możliwość zmiany przeznaczenia nieruchomości na drogę publiczną. Zaznaczył nadto, że zdezaktualizował się cel zastosowanego zabiegu planistycznego, albowiem droga ekspresowa S5 została wybudowana w innym miejscu, organ uchwałodawczy nie podjął zaś stosownych działań w celu uaktualnienia zapisów planu. Przywołał pogląd NSA (wyrok o sygn. II OSK 1864/10), że o ile ustawa nie wprowadza ograniczeń co do charakteru linii rozgraniczających, to nie może mieć ona charakteru pasu gruntu, który można w sposób nielimitowany poszerzać. Skarżący zwrócił uwagę, że plan dopuszcza budowę na jego działce budynku usługowego do dwóch kondygnacji o wysokości 9 metrów, a jednocześnie wyznaczone na części graficznej planu nieprzekraczalna linia zabudowy, ze względu na wyłączenie od zabudowy niemal całego obszaru działki, uniemożliwia wzniesienie jakiegokolwiek budynku, co z kolei w sposób nieproporcjonalny ogranicza jego konstytucyjne prawo własności.

W odpowiedzi na skargę reprezentujący Radę W. O. wniósł o jej odrzucenie z uwagi na jej formalną niedopuszczalność. Podniósł, że skarżący wszedł w uprawnienia właścicielskie działki [...] lat po uchwaleniu kwestionowanego planu, toteż był on świadomy jego treści i ograniczeń zabudowy, jakie przewiduje. Uchwała nie spowodowała następstwa w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego prawa wynikającego z własności, nie przysługiwało mu bowiem do przedmiotowej działki żadne prawo, które uchwała mogła naruszyć. Ustosunkowując się merytorycznie do zarzutów skargi organ stwierdził, że informacja o orientacyjności linii rozgraniczających tereny przeznaczone na drogę ekspresową KE1 i teren B5U/M nie oznacza, że linie mogą być dowolnie przesunięte przez organ wykonawczy, a wskazuje, że w związku z koniecznością dostosowania drogi krajowej nr [...] do parametrów ulicy ekspresowej linie mogą ostatecznie być ustalone na podstawie projektu technicznego przebudowy drogi. Organ podniósł, że takie możliwości daje obecnie ustawa z dnia [...] kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 176), która w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały nie obowiązywała, co tym bardziej uzasadniało zastosowanie przepisu uchwały informującego o możliwej potrzebie dostosowania do wymogów technicznych projektowanej w przyszłości drogi ekspresowej, w tym linii rozgraniczających drogi. Odnosząc się do zarzutu sprzeczności zapisów części tekstowej i graficznej uchwały, która według skarżącego uniemożliwia zabudowę jego działki, organ wskazał, że linie zabudowy zostały ustalone dla całego obszaru B5U/M, w tym do działki skarżącego, przy czym w przypadku działki 1062 i jej bardzo małych rozmiarów (66 m˛) praktycznie cała jej powierzchnia znajduje się pomiędzy linią rozgraniczającą ulicy a nieprzekraczalną linią zabudowy. Stwierdził, że nieprzekraczalna linia zabudowy umożliwia zabudowę i nie zachodzi tu sprzeczność części tekstowej i graficznej planu, choć w istocie działka skarżącego nie jest możliwa do zabudowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Na wstępne wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia [...] marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 poz. 329 – dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Mocą art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kognicji sądów administracyjnych poddane zostały akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Podstawę prawną wniesienia skargi na uchwałę rady gminy stanowi art. 101 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559). Wskazać należy, że w dniu [...] czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia [...] kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935, dalej: "ustawa nowelizująca"). Zmieniła ona m.in. treść art. 52 i 53 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu sprzed nowelizacji stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Art. 2 pkt 1 lit. a ustawy nowelizującej wyeliminował przesłankę uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej art. 52 i art. 53 p.p.s.a., jak również przepisy ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Zatem dla ustalenia, która wersja art. 52 i 53 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie w danej sprawie rozstrzygająca jest nie data wniesienia skargi, lecz data wydania zaskarżonego aktu (wyrok NSA z [...] sierpnia 2018 r., II OSK 1624/18, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaskarżona uchwała została podjęta w dniu [...] września 1997 r., a więc zastosowanie do niej ma poprzednio obowiązujący tryb wniesienia skargi. Wniesienie skargi w tej sprawie zostało poprzedzone wezwaniem spółki do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] lutego 2022 r. Uchwała w sprawie rozpatrzenia ww. wezwania Rada Gminy podjęła [...] marca 2022 r. doręczona została skarżącemu [...] marca 2022 r. Skarga została wniesiona [...] kwietnia 2022 r., a więc w terminie, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. (w brzmieniu sprzed nowelizacji).

W odpowiedzi na skargę organ zakwestionował, jakoby skarga była w niniejszej sprawie dopuszczalna, a to ze względu na to, że skarżący nabył działkę objętą zaskarżonym planem miejscowym dopiero 18 lat po jego wejściu w życie. Stanowisko to jest w ocenie Sądu nieprawidłowe. Warunkiem dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest wykazanie przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego postanowieniami zaskarżonej uchwały. W tej sprawie skarżący stał się właścicielem (współwłaścicielem) działki nr [...], położonej przy ul. [...] w O., dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...], mocą aktu notarialnego z [...] sierpnia 2015 r., Rep. A nr [...]. Skarżący nie był właścicielem ani użytkownikiem wieczystym wskazanej nieruchomości w dacie uchwalenia planu. W orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa pogląd, że nabycie nieruchomości w okresie, gdy zaskarżona uchwała już obowiązuje, nie uniemożliwia następczo zaskarżenia jej w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym i wykazania, że postanowienia tej uchwały naruszają interes prawny strony skarżącej (vide: wyroki NSA z [...] listopada 2009 r., II OSK 1192/09, z [...] sierpnia 2011 r., II OSK 1093/11, z [...] sierpnia 2014 r., II OSK 3005/12, z [...] czerwca 2021 r., II OSK 342/21, dostępne jw.). Warunkiem skutecznego wniesienia skargi jest to, aby poprzednik prawny nabywcy nieruchomości nie korzystał z przysługujących mu uprawnień do zaskarżenia takiej uchwały. Aktualny właściciel nieruchomości ma legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która weszła w życie przed nabyciem nieruchomości, jeśli dotychczasowy właściciel (dotychczasowi właściciele) nie skorzystał z tego uprawnienia w stosunku do tej uchwały (vide: wyrok NSA z [...] kwietnia 2010 r., II OSK 186/1, dostępny jw.). Wykładnia literalna, celowościowa i funkcjonalna przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie upoważnia do takiej interpretacji tego przepisu, która łączyłaby legitymację skargową wyłącznie z prawem własności istniejącym w dacie wejścia w życie aktu prawa miejscowego (vide: wyrok z dnia [...] kwietnia 2012 r., II OSK 51/12, dostępny jw.). Z akt sprawy nie wynika, aby poprzedni właściciele działki nr [...], składali zarzuty lub protesty do projektu planu, ewentualnie skargę na tę uchwałę do sądu administracyjnego. Przed tut. Sądem zawisła co prawda sprawa ze skargi M. L., będącego współwłaścicielem działki nr [...], na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] września 1997 r., nr [...], jednak ze względów formalnych skarga ta została odrzucona postanowieniem z dnia [...] września 2021 r., sygn. II SA/Bd 550/20. Nie zostało zatem skonsumowane uprawnienie pozostałych współwłaścicieli, w tym skarżącego w sprawie niniejszej, do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Skarżący wykazał jednocześnie, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny, gdyż uniemożliwia mu zabudowę - zgodnie z własnymi planami inwestycyjnymi – działki stanowiącej jego współwłasność, która leży na obszarze regulowanym przepisami kwestionowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wbrew stanowisku organu spełnione zostały zatem warunki dopuszczalności skargi określone w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Przechodząc do rozważań na temat merytorycznej zasadności skargi wskazać najpierw należy, że skarżący upatruje wadliwości przepisów planu w zakresie zgodności jego § 5 ust. 1 tiret 1 i § 20 ust. 4 pkt 1 lit. d z art. 10 ust. 1 pkt 1 u.z.p., która to ustawa ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Zarzuty dotyczą wskazywanych naruszeń prawa materialnego, co związane jest z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego. Polegać one mają na przyjęciu w planie, w sposób sprzeczny z art. 10 ust. 1 pkt 1 u.z.p. jedynie orientacyjnego przebiegu linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu i określenie w uchwale możliwości ich przesunięć. W ocenie skarżącego zachodzi również sprzeczność pomiędzy częścią graficzną i tekstową planu miejscowego, której upatruje on w tym, że działka numer [...] znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem B5U/M, dla którego część tekstowa planu określa przeznaczenie jako "teren usług z dopuszczeniem mieszkalnictwa". Zgodnie z § 16 pkt 3 ppkt c części tekstowej planu dopuszczono na tym terenie realizację zabudowy nowej, wymianę, rozbudowę przebudowę i zmianę użytkowania. Jednocześnie, wyznaczona na części graficznej planu nieprzekraczalna linia zabudowy uniemożliwia zrealizowanie na tej działce budynku, co prowadzi de facto do zakazu zabudowy.

Analizując tak postawione zarzuty wskazać należy, że jako zarzut zasadny Sąd uznał zakwestionowanie możliwości przesunięcia orientacyjnych linii rozgraniczających w sytuacji, jak uchwalono: "jeżeli będzie to uzasadnione projektem zagospodarowania działki lub terenu", jak przyjęto w § 5 ust. 1 tiret 1 uchwały oraz ustalenie ich na podstawie projektu technicznego przebudowy drogi w ulicę ekspresową, co dotyczy terenu KE 1, jak przyjęto w § 20 ust. 4 pkt 1 lit. d zaskarżonej uchwały. Stało się to podstawą uwzględnienia skargi, pomimo bezzasadności pozostałych zawartych w niej zarzutów.

Ustosunkowując się w pierwszej kolejności do zarzutów uznanych za niezasadne, należy stwierdzić, że chybiony jest podniesiony w skardze zarzut sprzeczności części graficznej i tekstowej zaskarżonej uchwały - abstrahując jednak od istotnej wady zaskarżonej uchwały w postaci możliwości przesuwania linii rozgraniczającej. Zarówno część tekstowa w zakresie określenia przeznaczenia obszaru B5U/M jak i część graficzna planu w zakresie wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy są ze sobą spójne. Wyjaśnić należy, że zarówno przeznaczenie terenu jak i wyznaczenie linii zabudowy jest określane dla danego obszaru, nie zaś dla konkretnej działki. Wyznaczona przez Gminę linia zabudowy obejmuje zatem cały obszar BU5/M, w tym również działkę skarżącego, która ze względu na swoją wielkość i położenie praktycznie w całości znajduje się pomiędzy linią rozgraniczającą ulicy a nieprzekraczalną linią zabudowy. Okoliczność ta nie implikuje jednak uznania, że zapis § 16 pkt 3 części tekstowej planu pozostaje w sprzeczności z jego częścią graficzną, która wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Linię zabudowy wyznacza się m.in. w celu ograniczenia zabudowy danego terenu, to jest rozróżnienia przestrzeni, w której można lokalizować zabudowę, od przestrzeni sąsiadującej, którą chce się lub należy ochronić przed zabudową. Przy jej pomocy w planie miejscowym określa się granicę, której zabudowa nie może przekroczyć. Linia zabudowy stanowi jeden z parametrów kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, którymi może posłużyć się organ planistyczny realizując obowiązek określony w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. – odpowiednik art. 10 ust. 1 pkt 6 u.z.p. (vide:. wyrok NSA z dnia [...] września 2012 r. II OSK 1343/12, dostępny jw.). W orzecznictwie podnosi się, że określenie nieprzekraczalnych linii zabudowy na nieruchomości, w świetle art. 6 ust. 1 u.p.z.p. zawsze narusza interes prawny właściciela, gdyż wprowadza ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości. Nie przesądza to jednakże o zasadności skargi, gdyż to naruszenie interesu prawnego może być zgodne z prawem (por. wyrok NSA z [...] lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 960/16, dostępny jw.). Odnosząc się do zarzutu wprowadzenia w treści omawianego planu linii rozgraniczających, stwierdzić należy, że zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 u.z.p, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb, przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania. Przepis ten nie zawiera żadnych zastrzeżeń ani ograniczeń co do charakteru linii rozgraniczających. Nie określono w nim, aby wprowadzenie różnego typu linii rozgraniczających – ściśle określonych lub orientacyjnych – było niedopuszczalne. Nie jest też zakazane zastosowanie dla linii rozgraniczających kilku oznaczeń. Stosowanie orientacyjnej linii rozgraniczającej jest więc dopuszczalne. Brak bowiem przeciwwskazań ustawowych dla ustalania orientacyjnych linii rozgraniczających przy niebudzącym wątpliwości wymogu rozgraniczania w planie miejscowym terenów o różnym przeznaczeniu. Przyjęcie takiego nazewnictwa nie oznacza naruszenia prawa, skoro ustawa i rozporządzenie zarówno w przypadku przeznaczenia terenu, jak i linii rozgraniczających nie zawierają żadnych ograniczeń, stanowiąc jedynie o przeznaczeniu i liniach rozgraniczających bez żadnego dodatku (por. wyrok NSA z [...] czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2985/13 i wyrok z dnia [...] listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1863/10, dostępne jw.).

W dacie uchwalania kwestionowanego planu nie był znany dokładny przebieg trasy, tj. drogi ekspresowej S-5 albowiem była ona jeszcze w fazie projektowania. Rada gminy, realizując obowiązki z art. 18 ust. 2 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 4 lit. c u.z.p. zobowiązana została:

- przez Zarząd M. B. do uwzględnienia wynikającej z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m. B. (uchwała Rady M. B. nr [...] RMB z dnia [...] maja 1994 r.), planowanej inwestycji drogowej w postaci miejskiej drogi ekspresowej o przekroju 2x2 (pismo Zarządu M. B. z [...] stycznia 1996 r. - k. 13 dokumentacji planistycznej),

- przez Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych do uwzględnienia w planie przebiegu drogi ekspresowej w ciągu drogi krajowej nr [...] Świecie-Bydgoszcz według wskazanej koncepcji (pismo Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych z dnia [...] stycznia 1996 r. - k. 12 akt adm.).

Niewątpliwie mając na uwadze wskazane wytyczne, a jednocześnie nie będąc w stanie w sposób dokładny i precyzyjny określić linii drogi, która była dopiero planowana (przewidziana w strategii rozwoju sieci komunikacyjnej województwa), Rada Gminy zawarła w planie linie o charakterze orientacyjnym na obszarze planowanego przebiegu drogi ekspresowej (w ciągu istniejącej drogi krajowej nr [...]) – oddzielające teren o symbolu KE1 od innych terenów odmiennego przeznaczenia. Nieuprawnionym jednak było przyjęcie w przepisie § 20 ust. 4 pkt 1 lit. d uchwały, że ostateczne linie rozgraniczające ulicy zostaną ustalone na podstawie projektu technicznego przebudowy drogi w ulicę ekspresową. Linie rozgraniczające powinny być bowiem jednoznaczne, co do przebiegu oraz wiążące. Tymczasem § 20 ust. 4 pkt 1 lit. d zaskarżonej uchwały dopuszcza inny ich przebieg niż zaznaczono to na mapie. Określenie obligatoryjnych elementów planu, w tym przeznaczenia i linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania należy do wyłącznej właściwości rady gminy, która uchwala miejscowy plan. Niesprecyzowanie linii rozgraniczających, może doprowadzić do obejścia procedury przewidzianej do zmiany planu (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia [...] kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 166/09). Może również prowadzić do sytuacji w której mimo uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zapisy uchwały sprawiają, że przeznaczenie, zagospodarowanie i warunki zabudowy terenu w istocie pozostają niedookreślone (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia [...] października 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 707/14). Co więcej, przewidziana w ww. przepisie możliwość przesunięcia linii rozgraniczających na podstawie projektu technicznego przebudowy drogi w ulicę ekspresową, oznaczałoby w istocie delegowanie na rzecz organu innego niż rada gminy kompetencji do wyznaczania przebiegu linii rozgraniczających. Tymczasem jest to ustawowa kompetencja rady gminy, która nie otrzymała kompetencji do takiej delegacji (vide: - wyrok NSA z dnia [...].01.2011 r., sygn. akt II OSK 2235/10; - wyrok NSA z dnia [...].01.2011 r., II OSK 2235/10). Dlatego też nie można uznać za usprawiedliwione przyjęcie omawianej możliwości przesunięcia linii rozgraniczających na podstawie ww. wytycznych. Zasadność omawianego zarzutu przesądziła więc o uwzględnieniu skargi. Skarżący wykazał naruszenie swego interesu prawnego zasadnie wskazując, że zaskarżona uchwała narusza jego prawo własności, w zakresie możliwości określenia przeznaczenia należącej do niego nieruchomości, zaliczając ją do strefy, której granice nie są jednoznacznie określone i mogą ulec pozaplanistycznemu przesunięciu, co uniemożliwia zagospodarowanie działki. Należało zgodzić się ze skarżącym, że pomimo jednak opublikowania w dniu [...] czerwca 2017 r. obwieszczenia o wydaniu przez Wojewodę decyzji nr [...], [...] o lokalizacji drogi ekspresowej S-5 w innej lokalizacji niż pierwotnie zakładano tj. jako obwodnicy B., właściwe organy Gminy O. w dalszym ciągu nie podjęły działań zmierzających do uwzględnia powyższych okoliczności i w związku z tym nie budzącego wątpliwości ustalenia linii rozgraniczających poszczególne strefy w planie zgodnie z treścią obowiązującego aktualnie studium. Trzeba też dodać, że wobec zrealizowania budowy trasy S - 5 w innej lokalizacji, niż wynika to z zapisów zaskarżonej uchwały, treść jej § 20 ust. 1 lit. d, stała się co prawda zapisem martwym, jednak naruszającym interes skarżącego we wskazanym zakresie.

W tym miejscu wymaga jednak wyjaśnienia kwestia związania granicami przedmiotu zaskarżenia, która ma wpływ na kształt sentencji niniejszego wyroku.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z [...] grudnia 2019 r. (sygn. II OSK 242/18) brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Rozstrzygnięcie: "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Zasada niezwiązania granicami skargi nie oznacza, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot. Stąd też jeżeli wnoszący skargę zaskarżył określony akt jedynie w części, to zakres możliwego braku związania treścią skargi sądu pierwszej instancji dotyczy wyłącznie części zaskarżonego aktu.

Dlatego też, Sąd orzekając w niniejszej sprawie musiał mieć na względzie, że skarżący w skardze określił, że zaskarża uchwałę w części dotyczącej działki nr [...]. W konsekwencji Sąd kontrolował zaskarżoną uchwałę tylko w ww. zakresie oraz orzekł tylko co do pewnego zakresu uchwały tj. odnośnie tych norm prawnych, które wywiedzione z treści przepisów zaskarżonego aktu prawa miejscowego, odnoszą się do działki nr [...].

W szczególności mając na względzie konstrukcję § 5 ust. 1 tiret 1 oraz § 20 ust. 4 pkt 1d, zaskarżonej uchwały, które to przepisy mogą odnosić się do dwóch terenów tj. do oznaczonym symbolem B5U/M oraz terenu oznaczonego symbolem KR 1, należy zaznaczyć, że wyrok Sądu nie może być rozumiany jako stwierdzenie nieważności wywodzonych z ww. przepisów uchwały norm prawnym w zakresie, w jakim dotyczą one w całości ww. terenów. Orzekanie w tym zakresie – jak wyżej wskazano, zostało wyłączone spod kontroli Sądu wskutek ograniczenia zakresu samej skargi.

Możliwość orzekania o pewnym zakresie uchwały potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Białymstoku z [...] lipca 2016 r. sygn. II SA/Bk 182/16 oraz wyrok NSA z [...] września 2017 r. sygn. II OSK 98/17, wyrok WSA w Bydgoszczy z [...].08.2020 r., sygn. akt: II SA/Bd 558/20).

Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej działkę nr [...].