Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 115/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 153;
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 39 ust. 1, 1a, 3, 3a, 3aa;
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 6; art. 138 § 2;
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: § 140
journal: Dz.U. 2005 nr 219 poz 1864
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak Sędziowie: Sędzia WSA Anna Strzelec Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca) Protokolant: Asystent sędziego Radosław Kot po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2021 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację urządzeń w pasie drogowym oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. od decyzji Zarządu Powiatu [...] z [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację urządzeń w pasie drogowym: uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej punktów od 4 do 15 i umorzyło w tej części postępowanie pierwszej instancji (pkt 1 decyzji organu odwoławczego); utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji w pozostałej części, dotyczącej punktów od 1 do 3 (pkt 2 decyzji organu odwoławczego).

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym sprawy.

Wnioskami z [...] listopada 2013 r. oraz z [...] i [...] stycznia 2014 r. A. B. (poprzednik prawny [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł.) zwróciła się o wydanie zezwolenia na zlokalizowanie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w pasach drogowych dróg powiatowych:

- nr [...] L [...] - [...] (działki ewidencyjne nr [...] i [...] obręb G.);

- nr [...] L Ł. - [...] (działka ewidencyjna nr [...] obręb Ł. ul. [...]),

- nr [...] L [...] - [...] - [...] (działki ewidencyjne nr [...] obręb W. M.);

- nr [...] L Ł. (ulice W. i Z.) - S. - [...] - [...] - [...] (działki ewidencyjne nr: [...], [...], [...], od nr [...] do nr [...], [...], [...], od nr [...] do nr [...], [...], [...], [...] - wszystkie w ulicy [...], zaś w ulicy [...]: nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]);

- nr [...] L Ł. (ulice W. i Z.) - S. - [...] - [...] - [...] (działki ewidencyjne nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]).

Decyzją z [...] lutego 2014 r., nr [...], rozpoznając wniosek w odniesieniu do drogi powiatowej nr [...] L Ł. (ulice W. i Z.) - S. - [...] - [...] - [...] (działki ewidencyjne nr: [...], [...], [...], od nr [...] do nr [...], [...], [...], od nr [...] do nr [...], [...], [...], [...] - wszystkie w ulicy [...], zaś w ulicy [...]: nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], Zarząd Powiatu [...] odmówił wydania przedmiotowego zezwolenia.

Po rozpatrzeniu odwołania A. B., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] grudnia 2014 r., nr [...] uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji decyzją z [...] kwietnia 2015 r., nr [...] odmówił zezwolenia na zlokalizowanie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w pasach dróg powiatowych objętych wskazanymi na wstępie wnioskami. Decyzja ta została wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy uprzednio rozstrzygniętej pięcioma odrębnymi decyzjami, uchylonymi w trybie odwoławczym na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynikało, że przyczyną odmowy uwzględnienia wniosków o lokalizację było ustalenie, iż umieszczenie urządzeń w pasie drogowym spowodowałoby zniszczenie lub uszkodzenie drogi oraz zagrażałoby bezpieczeństwu ruchu drogowego. Organ pierwszej instancji podniósł, że wnioskodawczyni prowadzi szereg robót w pasach drogowych dróg powiatowych i dróg gminnych w powiecie [...], nie posiadając koniecznych zezwoleń, a więc działając samowolnie, wbrew wydanym warunkom, nieprawidłowo i niedopuszczalną technologią. Organ zaakcentował przesłankę bezpieczeństwa ruchu drogowego podkreślając, że w sytuacji, gdy skarżąca uchyla się od udzielania informacji co do swoich zamiarów i robót, które już faktycznie wykonała, zarządca drogi nie może wydać lokalizacji bez wyjaśnienia wszystkich zagrożeń.

Po rozpoznaniu odwołania A. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z [...] czerwca 2016 r., utrzymało w mocy decyzję Zarządu Powiatu [...]. Organ odwoławczy podniósł, że art. 39 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 z późn. zm., dalej jako "u.d.p.") zawiera katalog zakazów mających na celu ochronę pasa drogowego. Wymieniony przepis ustanawia zakaz lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Od zakazu lokalizowania w pasie drogowym innych obiektów czy urządzeń niż te, które są związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego ustawodawca przewiduje odstępstwa tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach i tylko za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi (art.39 ust. 3 u.d.p.). Regulacja ta opiera się zatem na uznaniu administracyjnym, którego granicami są zasady ochrony pasa drogowego i zasady bezpieczeństwa ruchu drogowego. Analiza przepisów ustawy o drogach publicznych prowadzi do wniosku, że konieczność uzyskania decyzji lokalizacyjnej dotyczy również tego rodzaju przedsięwzięć, jakie mieszczą się w pojęciu infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy Prawo telekomunikacyjne. Tym samym konieczność uzyskania takiej decyzji dotyczy przedsięwzięcia wnioskodawczyni i to niezależnie od tego czy stanowi ono sieć światłowodową, jak przyjmuje organ pierwszej instancji, czy też doziemne przyłącze telekomunikacyjne, jak określa inwestycję skarżąca, skoro istotą tego przedsięwzięcia jest element infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy Prawo telekomunikacyjne, który nie jest związany z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Organ podkreślił, że dodanie do art. 39 u.d.p. ustępu 1a niczego nie zmieniło w kwestii formalnej zgody na lokalizowanie tego rodzaju obiektów w pasie drogowym, mającej procesową postać decyzji administracyjnej, bowiem rozwiązania wynikające z ust. 3 i ust. 3a tego artykułu mają zastosowanie dopiero do postępowań toczących się na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych.

Organ odwoławczy wskazał, że czynności, jakie chciałaby wykonywać wnioskodawczyni, mogłyby spowodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Ocena ta opiera się na konkretnych faktach, a te dają podstawę do sformułowania tezy, że wnioskodawczyni nie daje rękojmi należytego przestrzegania prawa i nie gwarantuje, że nie doprowadzi po raz kolejny do sytuacji zagrażającej bezpieczeństwu ruchu drogowego albo zagrażającej stabilności drogi jako obiektu budowlanego.

Na skutek skargi A. B. W. Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 22 lutego 2017 r., wydanym w sprawie o sygn. akt III SA/Lu 1033/16, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] czerwca 2016 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że wniosek dotyczył umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 16 lipca 2002 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1907 z późn. zm.), według którego infrastruktura telekomunikacyjna oznacza urządzenia telekomunikacyjne, oprócz telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, oraz w szczególności linie, kanalizacje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt, wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji. Sąd stwierdził, że materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o zezwolenie na lokalizację w pasie drogowym urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej nie stanowi ogólny przepis wyrażony w art. 39 ust. 3 zd. 1 u.d.p., ale przepis szczególny zawarty w art. 39 ust. 3 zd. 2 pkt 1 u.d.p. W tym przepisie szczególnym jednoznacznie stwierdzono, że właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg. Konieczność zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 39 ust. 3 zd. 2, a nie zd. 1 u.d.p. wskazuje sama wykładnia gramatyczna art. 39 ust. 3 ustawy. W art. 39 ust. 3 zd. 2 pkt 1 u.d.p. stanowiącym o "umieszczaniu w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a" ustawodawca wprost nawiązuje do zd. 1 art. 39 ust. 3, o czym świadczy użycie w określonym kontekście zwrotu "Jednakże właściwy zarządca drogi (...)", a co przesądza o tym, że kwestia umieszczania w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej została uregulowana odmiennie od lokalizacji (umieszczenia) w pasie drogowym innych obiektów budowlanych lub urządzeń.

Sąd podniósł, że organ odwoławczy nie rozpatrzył sprawy dotyczącej wydania zezwolenia na lokalizację w pasach drogowych urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w oparciu o treść art. 39 ust. 3 zd. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, to jest opierając się na właściwej w tym przypadku podstawie prawnej. Organ błędnie przyjął bowiem, że przytoczony przepis nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Skutkowało to wadliwością decyzji, w której organ nie zastosował właściwego przepisu prawa materialnego i nie dokonał oceny stanu faktycznego sprawy w świetle ustawowych przesłanek wydania decyzji w przedmiocie lokalizacji w pasie drogowym urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej W konsekwencji zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu.

Ponadto Sąd wskazał, że w świetle art. 39 ust. 3 zd. 2 pkt 1 u.d.p. przeszkodę do udzielenia zezwolenia, jeżeli spowodowałoby to zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, stanowi "umieszczenie" w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury. Chodzi zatem w tym przypadku o przewidywane negatywne w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego skutki umieszczenia w pasie drogowym danej drogi określonego urządzenia. Nie jest natomiast decydujący sam proces umieszczania urządzenia w pasie drogowym. Rozważeniu winny przy tym podlegać konkretne okoliczności danej sprawy w związku z treścią właściwych przepisów ustawy o drogach publicznych. Sąd podkreślił, że rozstrzygając w sprawie organ powinien mieć wiedzę co do rzeczywistego charakteru planowanej inwestycji dotyczącej infrastruktury telekomunikacyjnej, której w innym przypadku nie mógłby prawidłowo ocenić w świetle przesłanek określonych w art. 39 ust. 3 zd. 2 ustawy. Organ zajmujący się zarządem dróg powinien także mieć pełną wiedzę o urządzeniach, które zostały już umieszczone w pasach drogowych dróg publicznych położonych na terenie objętym właściwością tego organu.

Od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 17 września 2019 r., sygn. akt II GSK 2138/17 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną organu. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku podkreślił, że o ile z reguły ogólnej wyrażonej w art. 39 ust. 1 u.d.p. wynika, że w pasie drogowym nie mogą być prowadzone czynności powodujące uszkodzenie lub niszczenie drogi i jej urządzeń albo powodujące zmniejszenie jej trwałości lub zagrażające bezpieczeństwu w ruchu drogowym, to w art. 39 ust. 3 pkt 1 u.d.p. podstawy zajęcia pasa drogowego zostały zmodyfikowane. Pozostało bezpieczeństwo ujęte w regule ogólnej (art. 39 ust. 1 u.d.p.) i dodatkowo wprowadzono nowe okoliczności skutkujące odmową. W tym więc znaczeniu regulacja z art. 39 ust. 3 pkt 1 jest regulacją szczególną, jednakże mającą sens tylko w kontekście reguły ogólnej.

W związku z uprawomocnieniem się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 22 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Lu 1033/16, orzekającego o uchyleniu decyzji z [...] czerwca 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie rozpoznało odwołanie od odmownej decyzji organu pierwszej instancji z [...] kwietnia 2015 r., nr [...] Organ drugiej instancji decyzją z [...] kwietnia 2020 r., nr [...] uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Organ odwoławczy wskazał na wiążącą dla rozpatrzenia sprawy ocenę prawną wyrażoną w wymienionych wyżej wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz potrzebę dokonania oceny stanu faktycznego sprawy w świetle ustawowych przesłanek wydania decyzji w przedmiocie lokalizacji w pasie drogowym urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej i konieczność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji z przyczyn określonych w art. 138 § 2 k.p.a.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji decyzją z [...] lipca 2020 r., wydaną na podstawie art. 39 ust. 3 i ust. 3a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470 z późn. zm.), zezwolił skarżącej [...] Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością na zlokalizowanie podziemnej infrastruktury telekomunikacyjnej w postaci podziemnego telekomunikacyjnego przyłącza światłowodowego w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...] L Ł. (ulice W. i Z.) - S. - [...] - [...] - [...] (działki ewidencyjne nr: [...], [...], [...], od nr [...] do nr [...], [...], [...], od nr [...] do nr [...], [...], [...], [...] - wszystkie w ulicy [...], zaś w ulicy [...]: nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]). Jednocześnie organ pierwszej instancji w pkt od 1 do 15 określił warunki tego zezwolenia.

Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie zarzucając, że warunki określone w pkt 1-15 naruszają art. 39 ust. 3a i ust. 3aa u.d.p. w zw. z art. 6 k.p.a. Zdaniem skarżącej ustawodawca nie przyznał organowi administracji publicznej kompetencji do ustalania warunków, na jakich możliwe jest lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej.

Po rozpatrzeniu odwołania organ drugiej instancji uznał, że niektóre z warunków określonych w decyzji lokalizacyjnej wykraczają poza przedmiot decyzji dotyczącej lokalizacji urządzenia w pasie drogowym. Mianowicie warunki określone w pkt 4-15 decyzji nie są związane z lokalizacją urządzenia w pasie drogowym lecz z zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego i prowadzenie w nim robót oraz umieszczenie w nim urządzenia telekomunikacyjnego, których podstawą jest art. 40 u.d.p., albo mają charakter informacyjny.

Organ odwoławczy wskazał, że w świetle art. 39 ust. 3a oraz ust. 3aa w kontekście art. 39 ust. 3 zd. 2 pkt 1 u.d.p., to jest w przypadku lokalizowania w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej, sposób i warunki umieszczenia tej infrastruktury odnoszą się do kwestii uniknięcia zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, nienaruszenia wymagań wynikających z przepisów odrębnych oraz niedoprowadzenia do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg.

Taka interpretacja doprowadziła organ drugiej instancji do konstatacji, że normie art. 39 ust. 3a u.d.p. odpowiada zasadnicza część rozstrzygnięcia, w którym oznaczono rodzaj inwestycji, a także miejsce jej umieszczenia – przez wskazanie drogi publicznej oraz konkretnych działek geodezyjnych identyfikujących jej przebieg na określonych odcinkach, zaś w punktach 1-3 określono warunki i sposób umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Warunki te opisano następująco: w pkt 1 – poprzez wskazanie, że podziemną telekomunikacyjną linię kablową należy umieścić w odległości od granicy pasa drogowego nie większej niż 0,50 m, z dopuszczeniem zbliżenia w kierunku jezdni w przypadku braku możliwości takiego usytuowania, jednakże w odległości co najmniej 1,25 m od krawędzi jezdni; w pkt 2 - poprzez wskazanie, że przejścia poprzeczne pod pasem drogowym należy wykonać metodą przecisku bez naruszenia konstrukcji korpusu jezdni na głębokości nie mniejszej niż 1,20 m licząc od najniższej rzędnej terenu na trasie przejścia i umieszczając linię kablową w rurze osłonowej na całej szerokości pasa drogowego; w pkt 3 - poprzez wskazanie metody układania linii kablowej (metoda wykopu otwartego równolegle do krawędzi jezdni, w wykopie otwartym o szerokości nieprzekraczającej 30 cm lub metodą przecisku sterowanego, na głębokości nie mniejszej niż 1,00 m licząc od najniższej rzędnej pobocza na trasie przejścia, z ułożeniem taśmy ostrzegawczej w połowie głębokości wykopu i z wykluczeniem układania kabla metoda pługoukładania.

[...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w części utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji, to jest w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 decyzji. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 39 ust. 3a u.d.p. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez uznanie, że organ pierwszej instancji prawidłowo określił w pkt 1-3 decyzji warunki i sposób umieszczenia inwestycji w pasie drogowym, pomimo braku wskazania w tej decyzji konkretnych przepisów szczególnych, z których te warunki wynikają. W oparciu o powyższy zarzut skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji, to jest w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że wydając decyzję zezwalającą na lokalizację infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym organ jest związany zakresem przepisów ustawy o drogach publicznych określających elementy decyzji, które zostały wskazane w art. 39 ust. 3a. W świetle tego przepisu decyzja powinna zawierać określenie rodzaju inwestycji, miejsca realizacji oraz sposobu umieszczenia infrastruktury w pasie drogowym. Zdaniem skarżącej, nie budzi wątpliwości określenie w decyzji organu pierwszej instancji rodzaju inwestycji i miejsca jej umieszczenia. Jednakże organ pierwszej instancji określając sposób i warunki umieszczenia infrastruktury w pasie drogowym nie miał prawa do określenia warunków, o których mowa w pkt 1-3 decyzji. Skarżąca podkreśliła, że organ określając warunki i sposób umieszczenia inwestycji w pasie drogowym, nie ma pełnej swobody. W każdym przypadku wskazane w decyzji konkretne warunki i sposób umieszczenia inwestycji w pasie drogowym powinny wynikać ze szczególnych przepisów prawa. Ustawodawca nie przyznał bowiem organowi kompetencji dowolnego ustalania warunków umieszczenia inwestycji w pasie drogowym. Organy administracji publicznej powinny zaś działać na podstawie przepisów prawa, a nie w sposób dowolny, co wynika z zasady określonej art. 6 k.p.a. Skarżąca podniosła, że warunki określone w pkt 1-3 decyzji organu pierwszej instancji nie zwierają wskazania, z których konkretnie przepisów wynikają. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy również nie wskazał na przepisy prawa, które uzasadniałyby określenie warunków wymienionych w pkt 1-3 decyzji organu pierwszej instancji. Spółka podniosła również, że warunki określone w pkt 1-3 decyzji nie znajdują oparcia w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219, poz. 1864 z późn. zm.).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu. W ocenie Sądu zaskarżana decyzja nie jest dotknięta wadami uzasadniającymi jej uchylenie, bądź stwierdzenie jej nieważności.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane po prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 22 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Lu 1033/16 uwzględniającym skargę A. B. (poprzednika prawnego spółki [...]. Wyrokiem tym Sąd uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] czerwca 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą wydania zezwolenia na lokalizację urządzeń w pasie drogowym. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 września 2020 r., sygn. akt II GSK 2138/17 oddalił skargę kasacyjną organu od wyroku Sądu pierwszej instancji. Organy miały zatem obowiązek zastosować się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wynikających z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

W myśl art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie organu administracji publicznej oceną prawną wyrażoną w wyroku sądu administracyjnego oznacza, że w tym zakresie nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonymi w tym orzeczeniu. Celem wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku jest wytyczenie kierunku działań organów przy ponownym załatwieniu sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt I GSK 2395/05, Legalis). W konsekwencji organ ponownie rozpatrując sprawę powinien przyjąć wskazówki wynikające z wykładni dokonanej przez wojewódzki sąd administracyjny w taki sposób, który uwzględnia rozumowanie zawarte w uzasadnieniu wyroku uchylającego.

Przypomnieć zatem należy, że w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie III SA/Lu 1033/16 Sąd uznał, iż w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o zezwolenie na lokalizację w pasie drogowym urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stanowi przepis szczególny zawarty w art. 39 ust. 3 zd. 2 pkt 1 u.d.p. W przepisie tym jednoznacznie stwierdzono, że właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 września 2019 r., sygn. akt II GSK 2138/17, w art. 39 ust. 3 pkt 1 u.d.p. podstawy odmowy zajęcia pasa drogowego zostały zmodyfikowane. Pozostało bezpieczeństwo ujęte w regule ogólnej (art. 39 ust. 1 u.d.p.) i dodatkowo wprowadzono nowe okoliczności skutkujące odmową. W tym więc znaczeniu regulacja art. 39 ust. 3 pkt 1 jest regulacją szczególną, jednakże mającą sens tylko w kontekście reguły ogólnej.

W odniesieniu do dodania w ustawie o drogach publicznych przepisu art. 39 ust. 1a Sąd, odwołując się do uzasadnienia projektu ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu usług i rozwoju sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675) wyjaśnił, że zmiana ta ma na celu usunięcie ewentualnych wątpliwości co do wyłączenia spod ustanowionego w art. 39 ust. 1 pkt 1 generalnego zakazu dokonywania w pasie drogowym wymienionych w tym przepisie czynności. Z kolei zmiana art. 39 ust. 3 ma na celu uelastycznienie procedury wydawania zezwoleń na lokalizowanie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej. Obecną zasadą w stosunku do infrastruktury telekomunikacyjnej jest więc obowiązek wydania zezwolenia, jeżeli nie zachodzą przeszkody z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wymagań określonych w przepisach odrębnych.

Sąd wskazał, że w świetle art. 39 ust. 3 zd. 2 pkt 1 u.d.p. przeszkodę do udzielenia zezwolenia, stanowi "umieszczenie" w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, jeżeli spowodowałoby to zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Chodziło zatem w tym przypadku o przewidywane negatywne w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego skutki umieszczenia w pasie drogowym danej drogi określonego urządzenia. Organ miał więc rozważyć konkretne okoliczności sprawy w związku z treścią właściwych przepisów ustawy o drogach publicznych.

Organ odwoławczy po raz kolejny rozpatrując sprawę w sposób prawidłowy zastosował się do oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wydanego w sprawie o sygn. akt III SA/Lu 1033/16. Uchylając decyzję organu pierwszej instancji z [...] kwietnia 2015 r. odmawiającą wydania zezwolenia na zlokalizowanie urządzeń infrastruktury technicznej i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, organ odwoławczy wskazał na potrzebę dokonania oceny stanu faktycznego w świetle ustawowych przesłanek wydania decyzji w przedmiocie lokalizacji w pasie drogowym urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej i brak podstaw do odmowy wydania zezwolenia ze względu na wcześniejsze działania inwestora.

Uwzględniając zatem ocenę prawną i zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu powyższego wyroku oraz przedstawione w decyzji uchylającej Samorządowego Kolegium Odwoławczego, organ pierwszej instancji ponownie poddał analizie cały zgromadzony materiał dowodowy. Ustalony w ten sposób stan faktyczny był podstawą zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego. Organ pierwszej instancji nie stwierdził przeszkód do wydania decyzji zezwalającej na lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Powołując się na przepisy art. 21 ust. 1a, art. 39 ust. 3 i 3a u.d.p., organ udzielił skarżącej spółce zezwolenia na lokalizację podziemnej infrastruktury telekomunikacyjnej. Jednocześnie zgoda ta została obwarowana warunkami wyszczególnionymi w 15 punktach. Organ odwoławczy opierając się na przepisach art. 39 ust. 1a, ust. 3 zd. 2 pkt 1 i 1a oraz ust. 3a i ust. 3aa u.d.p. uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej punktów od 4 do 15, zaś w pozostałej części obejmującej punkty 1, 2 i 3, utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy.

W przedmiotowej sprawie kwestią sporną nie jest więc odmowa udzielenia zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, bowiem taka zgoda została udzielona. Spór dotyczy natomiast zagadnienia, czy obwarowanie udzielonej zgody warunkami określonymi w pkt od 1 do pkt 3 decyzji organu pierwszej instancji, utrzymanej w tej części w mocy zaskarżonym rozstrzygnięciem organu odwoławczego, jest zgodne z przepisami prawa materialnego.

W tym kontekście podnieść należy, że zagadnienie umieszczania w pasach drogowych dróg publicznych urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej regulują przepisy ustawy o drogach publicznych zawarte w jej Rozdziale 4 Pas drogowy, w tym uregulowania art. 39 ust. 1a, ust. 3 zd. 2 pkt 1 i 1a, ust. 3a i ust. 3aa u.d.p.

W ocenie Sądu w razie wydania pozytywnej decyzji lokalizacyjnej dotyczącej umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, co miało miejsce w niniejszym przypadku, organ jest obowiązany określić nie tylko rodzaj inwestycji i miejsce jej umieszczenia, ale również sposób i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym. Wynika to wprost z regulacji art. 39 ust. 3a u.d.p., który ustanawia obligatoryjne elementy decyzji lokalizacyjnej. Zgodnie z powołanym przepisem, w decyzji, o której mowa w ust. 3, określa się w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany do uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia. Zatem art. 39 ust. 3a u.d.p., w związku z art. 39 ust. 3 zd. 2 u.d.p., przyznaje właściwemu zarządcy drogi kompetencję do określenia w decyzji lokalizacyjnej między innymi sposobu i warunków umieszczenia urządzeń i infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym. Wskazany przepis stanowi samodzielną podstawę prawną do działania organu w przedmiocie wydania decyzji lokalizacyjnej i umożliwia organowi określenie warunków usytuowania infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 października 2015 r., sygn. akt II GSK 320/15).

Natomiast art. 39 ust. 3a u.d.p. nie wskazuje bezpośrednio na przepisy, do jakich należy się odwołać przy ustalaniu sposobu i warunków umieszczenia w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej, w szczególności podziemnej infrastruktury telekomunikacyjnej, czego dotyczy zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja. Dlatego też przy odczytywaniu tej normy prawnej należy zwrócić uwagę na jej umieszczenie w systematyce całego aktu prawnego. Przepis art. 39 ust. 3a, jak zresztą cały art. 39 został umieszczony w Rozdziale 4 ustawy o drogach publicznych dotyczącym tematyki związanej z pasem drogowym, zaś art. 39, a w szczególności ust. 1 – ust. 3aa u.d.p., są poświęcone zagadnieniu ochrony pasa drogowego. Z tego powodu normę art. 39 ust. 3a u.d.p. należy odkodowywać w łączności z pozostałymi uregulowaniami dotyczącymi zagadnień ochrony pasa drogowego.

W tym zakresie zwrócić należy uwagę, że przepisy art. 39 ust. 1 – ust. 3a u.d.p. kładą nacisk na ochronę pasa drogowego i bezpieczeństwo ruchu drogowego, przestrzeganie przepisów odrębnych i wymogów technicznych. Generalną zasadą określoną w art. 39 ust. 1 u.d.p. jest zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Dotyczy to również lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p.). Jednakże zgodnie z art. 39 ust. 1a u.d.p., przepisu ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do umieszczania, konserwacji, przebudowy i naprawy infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy Prawo telekomunikacyjne oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej, w tym punktów ładowania stanowiących część infrastruktury ładowania drogowego transportu publicznego, oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i tych urządzeń, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają.

Z kolei w myśl art. 39 ust. 3 u.d.p. w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej – zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Jednakże właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg (art. 39 ust. 3 pkt 1 u.d.p.).

W myśl art. 39 ust. 3aa u.d.p., w przypadku gdy decyzja, o której mowa w ust. 3, dotyczy lokalizacji w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej, w decyzji tej określa się dodatkowo, czy w okresie 4 lat od jej wydania planowana jest budowa, przebudowa lub remont odcinka drogi, którego dotyczy decyzja, o ile wynika to wprost z uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego, wieloletniej prognozy finansowej jednostki samorządu terytorialnego, programu wieloletniego wydanego na podstawie art. 136 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869, 1622, 1649, 2020 i 2473 oraz z 2020 r., poz. 284) lub planów, o których mowa w art. 20 pkt 1 lub 2 niniejszej ustawy.

Przytoczone unormowania stanowią podstawę określenia warunków umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym. Przywołać w tym miejscu należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 6 października 2015 r., sygn. akt II GSK 320/15. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że określenie warunków umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym nie może być dowolne, lecz powinno uwzględniać warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa, o jakich mowa w art. 39 ust. 1a u.d.p., a także wymogi określone w art. 39 ust. 3 zd. 2 u.d.p. Skoro bowiem zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej z przyczyn określonych w art. 39 ust. 3 zd. 2 u.d.p., to tym bardziej z tych przyczyn może określać warunki umieszczania infrastruktury. Pogląd ten Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

W konsekwencji warunki określone w zezwoleniu mogą odnosić się do kwestii zachowania warunków technicznych i wymogów bezpieczeństwa (art. 39 ust. 1a u.d.p.), bądź do kwestii uniknięcia zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, uniknięcia naruszenia wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub niedoprowadzenia do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg (art. 39 ust. 3 zd. 2 pkt 1 u.d.p.). W przypadku zgody na umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej właściwy zarządca drogi nie ma natomiast kompetencji do określania innego rodzaju warunków, z powołaniem się na użyte w art. 39 ust. 3 zd. 1 u.d.p. ogólne sformułowanie "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 listopada 2019 r., sygn. akt II GSK 894/19).

W przypadku wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej rolą organu jest więc sprawdzenie, czy w pasie drogowym można znaleźć takie miejsce na lokalizację, które nie koliduje z wartościami chronionymi w art. 39 ust. 1a i ust. 3 zd. 2 pkt 1. Z kolei decyzja pozytywna w tym zakresie ma w dalszym ciągu chronić wskazane wartości poprzez ustalenie sposobu i warunków umieszczenia urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej.

W ocenie Sądu w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy prawidłowo utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w części obejmującej pkt 1-3. Rozstrzygnięcie w tej części dotyczy bowiem wskazanych w art. 39 ust. 3a u.d.p. obligatoryjnych elementów, które powinna m.in. zawierać decyzja lokalizacyjna, a mianowicie sposobu i warunków umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym.

Przedstawiając w wymienionych punktach sposób i warunki umieszczenia inwestycji w pasie drogowym organ określił, że linię kablową należy umieścić w odległości nie większej niż 0,50 m od granicy pasa drogowego, w przypadku zaś braku możliwości jej usytuowania w takiej odległości dopuścił jej zbliżenie w kierunku jezdni, przy czym odległość linii kablowej od krawędzi jezdni winna wynosić co najmniej 1,25 m (pkt 1). Ponadto organ określił, że przejścia poprzeczne pod pasem drogowym należy wykonać metodą przecisku, bez naruszenia konstrukcji korpusu jezdni, na głębokości nie mniejszej niż 1,20 licząc od najniższej rzędnej terenu na trasie przejścia, umieszczając linię kablową w rurze osłonowej na całej szerokości pasa drogowego (pkt 2). Zgodnie z warunkiem opisanym w pkt 3 linię kablową należy układać metodą wykopu otwartego równolegle do krawędzi przecisku sterowanego, na głębokości nie przekraczającej 30 cm lub metodą przecisku sterowanego, na głębokości nie mniejszej niż 1,00 m licząc od najniższej rzędnej pobocza na trasie przejścia, przy czyn w połowie głębokości ułożenia kabla ułożyć taśmę ostrzegawczą, z wykluczeniem układania kabla metodą pługoukładania.

Trafnie zatem uznano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przytoczone uwarunkowania decyzji lokalizacyjnej dotyczą w istocie zagadnień ochrony pasa drogowego i bezpieczeństwa ruchu drogowego w celu uniknięcia jego zagrożenia i zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim użytkownikom drogi. Określone w pkt 1-3 warunki koncentrują się bowiem na zachowaniu stabilności konstrukcji samej drogi jako budowli, która w świetle definicji wyrażonych w art. 4 pkt 2 u.p.d. oraz w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2021 r., poz. 450 z późn. zm.) przeznaczona jest do prowadzenia wszelkich postaci ruchu drogowego (ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt).

Zauważyć również należy, że warunki z pkt 1-3 nie są sprzeczne z uregulowaniami wynikającymi z przepisów odrębnych. Warunek określony w pkt 1 decyzji, dotyczący odległości, w jakiej należy umieścić linię kablową od granicy pasa drogowego i krawędzi jezdni, nie jest sprzeczny z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. z 2005 r., Nr 219, poz. 1864 z późn. zm.), w szczególności z załącznikiem nr 1 rozporządzenia, którym określono odległości podstawowe, jakim powinna odpowiadać kanalizacja kablowa i linie kablowe podziemne na odcinkach współwykorzystania innych obiektów budowlanych w drodze (pas drogowy) i ulicy (pas drogowy ulicy). Z kolei warunki określone pkt 2 i pkt 3 decyzji pozostają w zgodzie z wymogami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124 z późn. zm.). Regulacja zawarta w § 140 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi wprost, że umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z drogą nie może naruszać elementów technicznych drogi oraz nie może przyczyniać się do czasowego lub trwałego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu albo zmniejszenia wartości użytkowej drogi, przy czym przez infrastrukturę techniczną rozumie się również urządzenia telekomunikacyjne (§ 140 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia). Ponadto podziemna budowla liniowa przebiegająca poprzecznie przez drogę nie może zmniejszać stateczności i nośności podłoża oraz nawierzchni drogi, naruszyć urządzeń odwadniających i innych podziemnych urządzeń drogi (§ 140 ust. 4 rozporządzenia), a także powinna być wykonana w taki sposób, aby nie ograniczała możliwości przebudowy albo remontu drogi (§ 140 ust. 6 rozporządzenia). Zatem warunki z pkt 2 i 3, określające sposób wykonania (metodę) przejść poprzecznych pod jezdnią i sposób ułożenia linii kablowej miały na celu ustalenie takich warunków technicznych lokalizacji zamierzonej inwestycji, by nie doszło do naruszenia przepisów powołanego rozporządzenia.

Nie ma więc racji skarżąca zarzucając, że warunki ustalone w pkt 1 -3 decyzji organu pierwszej instancji i utrzymane w mocy przez organ odwoławczy zostały ustalone dowolnie. Zarządca drogi jest odpowiedzialny wobec użytkowników dróg za ich stan. Wszelkie decyzje, które ingerują w stan dróg, w tym decyzje o lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych w pasie drogowym, muszą być zatem zgodne z art. 39 ust. 3a u.d.p., a więc określać nie tylko rodzaj i miejsce inwestycji, ale także sposób i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym. Skoro rozstrzygnięcie w pkt 1-3 decyzji dotyczy sposobu i warunków umieszczenia przedmiotowej inwestycji w pasie drogowym, to mieści się ono w granicach upoważnienia ustawowego, wynikającego z art. 39 ust. 3a u.d.p. Tym samym nie można uznać, że zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji w opisanej części, została wydana bez podstawy prawnej i że narusza art. 39 ust. 3a u.d.p. w związku z art. 6 k.p.a.

W konsekwencji brak jest podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja narusza zasadę legalizmu, ujętą w art. 6 k.p.a. Pokreślenia wymaga, że racjonalny ustawodawca w art. 39 ust. 3a u.d.p. wyposażył organ administracji w kompetencje do ustalania sposobu, miejsca i warunków umieszczenia określonego rodzaju inwestycji w pasie drogowym. Uznać zatem należy, że ustawodawca przyznał organowi administracji prawo do władczej wypowiedzi, wyznaczając jednocześnie tym przepisem granice swobody owej wypowiedzi, jako dotyczącej miejsca, sposobu i warunków umieszczenia inwestycji w pasie drogowym. Charakter warunków możliwych do sformułowania w decyzji zezwalającej na lokalizację infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym został wyjaśniony już wyżej. Zaskarżona decyzja tak wyznaczonych granic swobodnego działania organu nie narusza. Wprawdzie organ nie przywołał przepisów szczególnych, z którymi wiążą się warunki określone pkt 1-3 decyzji organu pierwszej instancji, jednak, jak wskazano wcześniej, warunki te pozostają w zgodzie z powołanymi przepisami prawa materialnego, w tym z art. 39 ust. 1a i ust. 3 zd. 2 pkt 1 u.d.p. i nie stoją także w sprzeczności z przepisami odrębnymi, to jest rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie oraz rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Należy mieć również na uwadze, że etap wydawania decyzji lokalizacyjnej, w którym ustala się m.in. warunki umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, poprzedza etap projektowania telekomunikacyjnego, a skarżąca nie wskazała, aby warunki wymienione w pkt 1-3 decyzji były nadmierne czy uniemożliwiały jej realizację zamierzonego przedsięwzięcia.

Jednocześnie tylko ubocznie zauważyć należy, że zaskarżona decyzja w części utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji nie wkracza w sferę dotyczącą problematyki udzielania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Organ drugiej instancji trafnie zauważył, że decyzja lokalizacyjna poprzedza decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego. Decyzja lokalizacyjna nie powinna zatem rozstrzygać o zagadnieniach będących przedmiotem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego stanowi odrębne zagadnienie, które zostało ujęte w art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p., zaś warunki prowadzenia robót w pasie drogowym zostały szczegółowo określone rozporządzeniem Rady Ministrów z 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. z 2016 r., poz. 1264). Zatem organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej pkt 4-15, bowiem punkty te nie odnosiły się do zagadnień objętych decyzją lokalizacyjną.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.