Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2033/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.29 ust.1 ust.4
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2009 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2008 r. Nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział w K. z dnia [...] grudnia 2007 r., wydaną na podstawie art. 29 ust. 1 i ust 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz.115, z późn. zm.) i art. 104 K.p.a., w związku z wystąpieniem p. M. K. (dalej: strony, skarżącej) – R., o zezwolenie na lokalizację wyjazdu publicznego z działki nr [...] położonej w R. na drogę krajową nr [...] Z. – M. w km [...] str. prawa, tj. w lokalizacji wskazanej na przedłożonej mapie do celów projektowych, nie zezwolono na lokalizację w/w wyjazdu publicznego.

W uzasadnieniu wskazano, że działka nr [...] zabudowana restauracją położona jest w miejscowości R. przy drodze krajowej nr [...] Z. — M. i w sąsiedztwie drogi gminnej oznaczonej jako działka nr [...] .

Ponadto działka od strony G. położona jest w bliskim sąsiedztwie obiektu mostowego. Obecna sytuacja w terenie z uwagi na niewielką różnicę poziomów pomiędzy działką nr [...], a drogą krajową nr [...] umożliwia dostęp do drogi krajowej na całej [...] m długości działki. Z uwagi na przebudowę drogi krajowej obecna sytuacja w terenie na długości przedmiotowej działki ulegnie znacznej zmianie polegającej na wybudowaniu ciągu pieszego z zatoką autobusową. Zarówno lokalizacja zatoki, jak i sąsiedztwo obiektu mostowego wykluczają wykonanie w tym miejscu wyjazdu na drogę krajową .

Na wniosek zarządcy drogi krajowej w trakcie przebudowy drogi krajowej zostanie przebudowane włączenie drogi gminnej nr [...] do drogi krajowej z poszerzeniem włączenia do szerokości [...] m i zastosowaniem obustronnych łuków poziomych o promieniu [...] m. Poprawi to warunki dojazdu do działki z drogi gminnej.

Przeprowadzona wizja w terenie w dniu [...] listopada 2007 r. z udziałem strony w sprawie zmiany lokalizacji zatoki autobusowej zaprojektowanej na wysokości w/w działki nie wniosła nic nowego w tej sprawie. Z uwagi na liczne zjazdy z drogi krajowej, istniejące skrzyżowania, obowiązujące przepisy i warunki bezpieczeństwa, ruchu nie ma możliwości zmiany lokalizacji zatoki autobusowej.

Lokalizacja zatoki autobusowej, ujętej w projekcie przebudowy drogi krajowej, została wprowadzona na wniosek mieszkańców po komisyjnej wizji lokalnej i w oparciu o obowiązujące przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43 , poz.430). W myśl obowiązujących przepisów w/w rozporządzenia § 113 pkt 7 " Wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności: "...w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność..." Takim miejscem niewątpliwie jest sąsiedztwo obiektu mostowego.

Zarządzenie nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia [...] grudnia 2000 r. zalicza drogę krajową nr [...] do klasy GP — droga główna ruchu przyspieszonego .

Obowiązujące rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w § 9 pkt 1 określa dostępność do tej klasy drogi w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu.

Ponieważ każdy zjazd z drogi stanowi dodatkowy punkt kolizji, tj. stwarza zagrożenie bezpieczeństwa ruchu panującego na drodze, ich ilość powinna być ograniczona. Na drodze klasy GP stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

Droga krajowa nr [...] Z. –M. przenosi duże natężenie ruchu wg pomiaru ruchu wykonanego w 2005 r. natężenie na wnioskowanym odcinku drogi wynosiło [...] poj/dobę.

Przebudowa drogi krajowej ma na celu przede wszystkim poprawę warunków bezpieczeństwa ruchu. Wobec powyższego nie można w ramach przebudowy drogi odtworzyć dotychczasowej sytuacji na długości działki nr [...] z umożliwieniem dowolnego manewru wjazdu i wyjazdu samochodów klientów restauracji. Parking przed restauracją winien mieć wyznaczone stanowiska postojowe z ukierunkowaną możliwością wjazdu i wyjazdu, dotychczasowy parking funkcjonuje jako utwardzony plac.

Nie jest również dopuszczalna lokalizacja wyjazdu z działki w lokalizacji projektowanej z uwagi na obowiązujące przepisy i warunki bezpieczeństwa ruchu.

Układ komunikacyjny do działki (wjazd i wyjazd) winien być zapewniony poprzez przebudowane włączenie drogi gminnej nr [...] do drogi krajowej.

Zezwolenie na lokalizację wyjazdu publicznego z drogi krajowej do działki nr [...] byłoby sprzeczne z przepisami w/w rozporządzenia i stwarzałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu panującego na drodze.

Prawo własności może doznać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, a do takich przepisów należy niewątpliwie ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Zadośćuczynienie żądaniom stron oznaczałoby, iż każdy właściciel nieruchomości przyległej do drogi krajowej powinien mieć do niej bezpośredni dostęp.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła strona zaskarżając w całości powyższą decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział w K. z dnia [...] grudnia 2007 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, a to:

- art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu wskutek przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie zaszły przesłanki odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu wskutek przyjęcia, że każdy zjazd z drogi stanowi dodatkowy punkt zagrożenia bezpieczeństwa ruchu na drodze i ich ilość powinna być ograniczona, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- § 113 ust. 7 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu wskutek przyjęcia, że wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w miejscu gdzie nie jest zapewniona wymagana widoczność, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2) naruszenie prawa procesowego, a to:

- art. 107 § 1 K.p.a. poprzez nie powołanie w decyzji podstawy prawnej, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nie wyjaśnienie w uzasadnieniu wszystkich koniecznych elementów prawnych i faktycznych, a w szczególności wskazanie jednostek redakcyjnych przepisów, na które się powołała oraz ich treści, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o zmianę zaskarżonej decyzji i zezwolenie na lokalizację wyjazdu publicznego z działki nr [...] położonej w R. na drogę krajową nr [...] Z. – M. w km [...] str. prawa, tj. w lokalizacji wskazanej na przedłożonej mapie do celów projektowych.

W ocenie strony zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego oraz z naruszeniem prawa procesowego, które to naruszenia miały istotny wpływ na zaskarżoną decyzję.

Strona zarzuca naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, polegające na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie zaszły przesłanki odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu. Zgodnie z art. 29 ust. 4 w/w ustawy ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Zdaniem strony, na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego należy uznać, że są spełnione wszelkie przesłanki wydania decyzji zezwalającej na lokalizację wyjazdu publicznego z działki nr [...] położonej w R. na drogę krajową nr [...]. W przedmiotowej sprawie są spełnione wszelkie wymogi wynikające z warunków technicznych w związku z tym organ powinien wydać decyzję zgodnie z wnioskiem.

Ponadto strona zarzuciła obrazę § 9 ust. 1 pkt 3 powołanego rozporządzenia, zgodnie z którym w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego określa się warunki połączeń dróg, dopuszczalne odstępy między węzłami lub skrzyżowaniami oraz warunki stosowania zjazdów, przy czym przez odstęp między węzłami lub skrzyżowaniami rozumie się odległość między punktami przecięć osi dróg na sąsiednich węzłach lub skrzyżowaniach; droga klasy GP powinna mieć powiązania z drogami klasy Z (wyjątkowo klasy L) i drogami wyższych klas, a odstępy między skrzyżowaniami (węzłami) poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 2000 m oraz nie mniejsze niż 1000 m na terenie zabudowy; dopuszcza się wyjątkowo pojedyncze odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 1000 m, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 600 m, jeżeli potrzeby funkcjonalno-ruchowe lub ukształtowanie istniejącej sieci drogowej takie odstępy uzasadniają, przy czym stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Z niniejszego przepisu organ wywnioskował, że określa on dostępność do tej klasy drogi w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu. Dodatkowo organ uzasadnił, że każdy zjazd z drogi stanowi dodatkowy punkt kolizji, tj. stwarza zagrożenie bezpieczeństwa ruchu panującego na drodze ich ilość powinna być ograniczona. Taka interpretacja przytoczonego przepisu jest błędna. Prawidłowa wykładnia pozwala na wyprowadzenie wniosku, że stosowanie na drodze GP zjazdów jest dopuszczalne. Z pewnością, zdaniem strony, nie można wyprowadzić wniosku, że każdy zjazd jest dodatkowym źródłem kolizji i w związku z tym powinno być ich jak najmniej.

Strona zarzuciła również obrazę § 113 ust. 7 pkt 2 rozporządzenia, zgodnie z którym wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę. Organ uzasadniając wydaną decyzję powołał się na przytoczony przepis i stwierdził, że wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazdu na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w miejscu gdzie nie jest zapewniona wymagana widoczność. Organ jednak nie zacytował w pełni w/w § 113 ust. 7 pkt 2. Zniekształcenie niniejszego przepisu polegało na pominięciu słów "wjazdu na drogę". Niniejsze ma zasadnicze znaczenie w przedmiotowej sprawie ponieważ w miejscu gdzie miałby być usytuowany wjazd na drogę jest zapewniona widoczność na drogę. Usytuowanie mostu w tamtym obszarze, wbrew twierdzeniom organu, z pewnością nie ogranicza widoczności spornego wjazdu na drogę. Powołanie się przez organ na wymieniony przepis jest niezasadne. Ponadto zdaniem wnioskodawczyni zniekształcenie treści przepisu było celowe i miało za zadanie dopasować go do przedmiotowej sprawy. Jednakże nie jest możliwe stosowanie przepisów prawa tylko w części. Przepisy stosuje się w całości.

Strona podniosła, że zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a. decyzja powinna zawierać powołanie podstawy prawnej. Natomiast w sentencji zaskarżonej decyzji organ nie wskazał wszystkich przepisów, w oparciu o które wydał decyzję w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu organ powoływał się na w/w przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, które nie zostały ujęte w sentencji.

Ponadto strona zarzuciła, że organ orzekający w sprawie uchybił art. 107 § 3 K.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W związku z tym przepisem organ był zobowiązany do dokładnego wskazania jednostek redakcyjnych przepisów, na które się powołał oraz ich treści. Ponadto organ powinien wskazać w uzasadnieniu fakty, w oparciu o które wydał decyzję. Natomiast w przedmiotowej sprawie organ oparł się na ogólnikach, nie dokonał analizy stanu faktycznego i nie przeanalizował go w oparciu o przepisy na które się powołał.

Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy strona podniosła, że zgodnie z obowiązującym stanem prawnym w przedmiotowej sprawie organ powinien wydać decyzję zgodną z wnioskiem strony. Zdaniem strony, przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa. Dodatkowo strona podniosła, że przedmiotowa decyzja narusza art. 64. ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo własności podlega ochronie. Skoro z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika w szczególności obowiązek przestrzegania przepisów prawa przez organy władzy publicznej, to są one zobligowane do respektowania stanu prawnego nieruchomości. Skarb Państwa nie dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości, chyba że dokona wywłaszczenia z prawa własności nieruchomości jej właściciela. W konsekwencji nikt nie jest uprawniony do korzystania z nieruchomości, do której nie posiada tytułu prawnego oraz nikt nie jest uprawniony do ograniczania prawa własności. Uprawnienia właściciela wobec nieruchomości będącej przedmiotem prawa własności określa Kodeks cywilny. Właściciel jest uprawniony do korzystania z nieruchomości z wyłączeniem innych osób, chyba że osoby te wykażą tytuł prawny do nieruchomości. Artykuł 64 ust. 2 Konstytucji RP statuuje ochronę prawa własności o treści wynikającej z norm Kodeksu cywilnego. Strona zaakcentowała, że zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona prawa własności. Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego strona podkreśliła, że zaskarżoną decyzją zostało naruszone jej prawo własności.

Ponadto strona nadmieniła, że specyfikacja lokalizacji jego restauracji charakteryzuje się tym, że znajduje się przed nią szeroki parking od strony drogi krajowej. Przez szereg lat umożliwiał on bezpieczny zjazd do lokalu wnioskodawczyni samochodem ciężarowym, jak również bezpieczne manewrowanie dużych pojazdów w celu wyjazdu. Praktycznie kierowcy takich samochodów są jedynymi klientami lokalu strony i jest to podstawowe źródło jej dochodów. Poza tymi dochodami posiada ona jedynie dochody z wynajmowania sali na rożnego rodzaju przyjęcia. Z uwagi na to również i w tym przypadku niezbędny jest przed restauracją parking z możliwością bezpiecznego manewrowania, tj. normalnego wjazdu i wyjazdu samochodów.

Strona podkreśliła, że beztroską i niezrozumiałą decyzją urzędniczą postanowiono uniemożliwić jej prowadzenie restauracji, na którą przez wiele lat łożono nakłady i stanowi ona jedyne źródło utrzymania dla wielu osób. Umieszczenie przystanku oraz zlikwidowanie wyjazdu spowoduje taki skutek, że wnioskodawczyni będzie zmuszona zakończyć prowadzenie działalności, co spowoduje utratę miejsc pracy, zwiększenie bezrobocia. Zwiększone bezrobocie skutkuje zwiększoną przestępczością oraz biedą. Przedmiotową decyzją zostanie wyrządzona stronie szkoda majątkowa w bardzo dużych rozmiarach, za którą bezwzględną odpowiedzialność będzie musiał ponieść Skarb Państwa, a odpowiedzialny urzędnik konsekwencje majątkowe.

Decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2008 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 i art. 127 § 3 K.p.a., po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylono zaskarżoną decyzję i umorzono postępowanie.

W wyniku powtórnie przeprowadzonego postępowania w tej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uznał, że stronie nie chodziło o uzyskanie zezwolenia na lokalizację nowego zjazdu czy też na przebudowę zjazdu dotychczas istniejącego, lecz o wykonanie przez zarząd drogi przebudowy dotychczas istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], na której terenie zlokalizowana jest restauracja "T.", w ramach prowadzonej obecnie przebudowy w/w drogi. Dlatego też załatwienie tej sprawy nie powinno nastąpić przez wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (gdyż przepis ten stanowi podstawę materialno-prawną decyzji w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu, a także w sprawie zezwolenia na przebudowę zjazdu dotychczas istniejącego), ale z zastrzeżeniem ust. 2, który stanowi, że: "W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi".

W tej sytuacji zaskarżoną decyzję z dnia [...] grudnia 2007 r. należało uchylić, a postępowanie umorzyć jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a., ponieważ żaden przepis cytowanej ustawy o drogach publicznych nie daje podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w sprawie będącej przedmiotem żądania strony. Dotychczas istniejący zjazd z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w m. R. zostanie przebudowany w ramach wykonywanej teraz przebudowy tej drogi.

Skargę na powyższą decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2008 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnioskodawczyni. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a to :

- art. 105 K.p.a. polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu wskutek uznania, że postępowanie w przedmiotowej sprawie jest bezprzedmiotowe.

- art. 7 i art. 77 K.p.a. polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji pomimo niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz niezebrania i nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego sprawy,

- art. 107 § 3 K.p.a. polegające na wadliwym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które to uchybienia miały istotny wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisu postępowania, a to art. 105 § 1 K.p.a. polegające na niewłaściwym zastosowaniu powołanego przepisu prawa wskutek uznania, że postępowanie w przedmiotowej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Zgodnie ze wskazanym przepisem gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W ocenie strony, organ I instancji nie miał podstaw do umorzenia postępowania w przedmiotowej sprawie, albowiem strona żądała rozpatrzenia sprawy co do jej istoty. Żądanie takie świadczyło zatem o tym, że postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza bowiem brak któregoś z elementów stosunku materialno-prawnego skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie zachodziła dostateczna podstawa do tego, aby sprawę rozstrzygnąć merytorycznie, a nie formalnie.

Skarżąca zarzuca również naruszenie przepisów postępowania stanowiących podstawę realizacji zasady prawdy obiektywnej obowiązującej na gruncie przepisów K.p.a., a to art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a. Zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Stosownie zaś do treści art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy sprawy. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem oraz poglądami doktryny zarzut nieprawidłowości ustaleń faktycznych może zostać wykluczony dopiero wówczas, gdy ustalenia te znajdują oparcie w prawidłowo zebranym i zabezpieczonym materiale dowodowym (art. 80 K.p.a.), zgromadzonym i rozpatrzonym w sposób wyczerpujący (powołany wyżej art. 77 § 1 K.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonującej treści.

W ocenie skarżącej, stan faktyczny w przedmiotowej sprawie nie został należycie wyjaśniony, nie podjęto w tym zakresie w zasadzie żadnych czynności, nie zebrano materiału dowodowego mogącego stanowić podstawę wydania merytorycznej decyzji w sprawie. Wskazać należy, że z decyzji organu administracji wynika, iż dokonując oceny prawnej przedmiotowej sprawy organ administracji posłużył się odmiennymi ustaleniami faktycznymi w stosunku do ustaleń organu I instancji, który nie poczynił żadnych ustaleń odnośnie lokalizacji na działce skarżących zjazdu z drogi krajowej. Podnieść należy, że w świetle decyzji organu administracji wnioskodawczyni posiada zjazd z drogi krajowej, którego przebudowa zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych należy do zarządcy drogi. Organ administracji czyniąc takie ustalenia nie sprecyzował w jakim zakresie uznaje zjazd na działkę skarżącej za podlegający przebudowie w ramach obecnie prowadzonej modernizacji drogi. Przedmiotowe ustalenie było istotne dla skarżącej, albowiem posiada ona interes prawny w ustaleniu w jakim zakresie i w jaki sposób zjazd ten będzie modernizowany.

W tym stanie rzeczy zasadne jest podniesienie zarzutu naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. polegające na nieprawidłowym sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Zgodnie z powołanym przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W ocenie skarżącego uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogu określonego w art. 107 § 3 K.p.a. W szczególności uzasadnienie nie zawiera ustaleń faktycznych w kwestii zjazdu na działkę skarżącej, nie wyjaśnia również czy dokumentacja przedłożona przez skarżącą pozostaje w zgodności z planami zarządcy drogi w zakresie przebudowy istniejącego zjazdu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej organ wyjaśnił, co następuje:

1) przepis art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych stanowi, że: "W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi". Przepis ten nie stanowi podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej, dlatego też postępowanie w niniejszej sprawie, której przedmiotem było żądanie skarżącej przebudowy przez zarządcę drogi dotychczas istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] i zlokalizowanej na jej terenie restauracji "T.", należało umorzyć jako bezprzedmiotowe, uchylając jednocześnie zaskarżoną decyzję z dnia [...] grudnia 2007 r., gdyż rozstrzygała ona w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu, czego de facto nie żądała skarżąca,

2) przed rozpoczęciem przebudowy drogi krajowej nr [...] dostęp do niej z działki nr [...] był zapewniony na długości około [...] m, ponieważ działka nie była ogrodzona, zlokalizowany na jej terenie parking stanowił przedłużenie pobocza drogi, a rów przydrożny został skanalizowany i zasypany (przykryty). Takie połączenie w/w drogi z tą działką nie spełniało wymagań, jakim powinny odpowiadać zjazdy publiczne (§ 77 i 78 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie), dlatego też w ramach wspomnianej wyżej przebudowy drogi ulegnie ono przebudowie, o czym skarżąca została powiadomiona pismem z dnia [...] września 2008 r. Z załącznika graficznego do tego pisma wynika, że połączenie drogi krajowej nr [...] z działką nr [...] będzie zapewniał:

a) wspólny zjazd na drogę wewnętrzną (działka nr [...], która stanowi własność Gminy G.) i przedmiotową działkę, usytuowany na granicy tych nieruchomości i posiadający jezdnię o szerokości [...] m, której krawędzie na przecięciu z drogą krajową będą wyokrąglone łukami kołowymi o promieniu [...] m,

b) jednokierunkowy zjazd w km [...] z jezdnią o szerokości [...] m, której krawędź na przecięciu z drogą krajową będzie wyokrąglona łukiem kołowym o promieniu [...] m; zjazd ten będzie umożliwiał wjazd na drogę krajową,

3) uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie musiało zawierać szczegółowych informacji co do parametrów technicznych, jakie będą posiadać przebudowane zjazdy, gdyż załatwienie niniejszej sprawy nie wymagało wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu, a tym bardziej na lokalizację zjazdu, a tylko wtedy zarządca drogi obowiązany jest określić parametry techniczne zjazdu (w przypadku zezwolenia na lokalizację zjazdu - również miejsce lokalizacji zjazdu) (art. 29 ust. 3 cytowanej na wstępie ustawy o drogach publicznych). Parametry techniczne, jakie będą posiadać przebudowane zjazdy, zostały ustalone przez zarządcę drogi w sposób uwzględniający wymagania bezpieczeństwa ruchu na drodze i ruchu pieszych oraz wymiary gabarytowe pojazdów, dla których zostały przeznaczone, zgodnie ze stosownymi przepisami rozporządzenia, o którym mowa wyżej, i wiedzą posiadaną przez zarządcę drogi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2008 r., uchylającą zaskarżoną decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział w K. z dnia [...] grudnia 2007 r.(którą nie zezwolono na lokalizację wyjazdu publicznego na działkę skarżącej) i umorzono postępowanie.

Nie ulega wątpliwości, że dotychczas istniejący dostęp z drogi publicznej (dk nr [...]) na działkę skarżącej (nr [...], położoną w R.) na całej szerokości jej frontu (ok. [...] – [...] m) – wobec braku ogrodzenia, skanalizowania i przykrycia rowu przydrożnego na poziomie trenu działki – pozwalający na zlokalizowanie na terenie przedmiotowej działki parkingu stanowiącego przedłużenie drogi krajowej nr [...], był niezgodny z jakimikolwiek obowiązującymi w tym przedmiocie przepisami, a w szczególności z § 77 oraz § 78 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Taki zjazd nie był zarówno dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych (o czym mowa w § 77 rozporządzenia), jak i nie odpowiadał parametrom określonym w § 77 powołanego rozporządzenia.

Jak można sądzić, z takiej sytuacji zdawała sobie również sprawę skarżąca, gdyż we wniosku z dnia [...] czerwca 2007 r., w sprawie "wydania warunków technicznych zjazdów z drogi krajowej nr [...]", wszczynającym postępowanie w sprawie, wniosła o wydanie warunków technicznych dla przebudowy zjazdów, mającej polegać na:

"- w km [...] – na poszerzeniu istniejącej nawierzchni bitumicznej na zjeździe o szer. [...] m, przy odpowiednim wyokrągleniu krawędzi jezdni zjazdu do włączenia do drogi krajowej z możliwością lewoskrętów z drogi krajowej,

- w km [...] – na wyokrągleniu krawędzi jezdni zjazdu szer. [...] z łukami o promieniach umożliwiających wjazd samochodów ciężarowych z przyczepami z możliwością lewoskrętów z drogi krajowej."

Jak wyjaśnił Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na skargę, skarżąca uzyskała w konsekwencji:

"a) wspólny zjazd na drogę wewnętrzną (działka nr [...], która stanowi własność Gminy G.) i przedmiotową działkę, usytuowany na granicy tych nieruchomości i posiadający jezdnię o szerokości [...] m, której krawędzie na przecięciu z drogą krajową będą wyokrąglone łukami kołowymi o promieniu [...] m,

b) jednokierunkowy zjazd w km [...] z jezdnią o szerokości [...] m, której krawędź na przecięciu z drogą krajową będzie wyokrąglona łukiem kołowym o promieniu [...] m; zjazd ten będzie umożliwiał wjazd na drogę krajową."

Jednocześnie pismem z dnia [...] września 2008 r. Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział w K. poinformowano skarżącą, że odstąpiono od zamiaru przebudowy odcinka pobocza drogi krajowej nr [...], przylegającego do posesji skarżącej, na zatokę autobusową; na tym odcinku ma zostać wykonany chodnik dla pieszych.

Z przedstawionych wyjaśnień wynika, że wnioski skarżącej dotyczące skomunikowania jej działki, na której znajduje się restauracja wykorzystywana głównie przez kierowców dużych pojazdów samochodowych (ciężarowych) z przyczepami, wymagających – z racji wielkości działki – odrębnego wjazdu i zjazdu – zostały co do zasady uwzględnione (w tym również z rezygnacją z budowy pierwotnie projektowanej zatoki autobusowej).

Jak wynika z akt sprawy, wniosek skarżącej w sprawie zamierzonej przez nią budowy normatywnego zjazdu i wjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] stanowiącej własność skarżącej, zbiegł się w czasie z realizacją projektu przebudowy drogi krajowej nr [...] na odcinku obejmującym m.in. działkę skarżącej (por. decyzja z dnia [...] grudnia 2007 r., str. 2 oraz zaskarżona decyzja in fine). Przebudowa (modernizacja) tej drogi dokonywana jest przez zarządcę drogi – GDDKiA O/K. na podstawie odrębnej decyzji, wydanej na podstawie przepisów określających zasady i warunki przygotowania inwestycji zakresie dróg publicznych przez organy właściwe w tych sprawach. W tej sytuacji wydanie odrębnej decyzji na podstawie art. 29 ust. 1 i ust 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych na rzecz skarżącej w kwestiach już rozstrzygniętych decyzją wcześniejszą wydaną na rzecz zarządcy drogi, wyrażającej zgodę na budowę zjazdu i wjazdu na działkę skarżącej oraz określającej lokalizację tych obiektów i ich parametry techniczne, było zbędne. Zasadnie też stwierdził organ odwoławczy, że załatwienie sprawy skarżącej w innym trybie niż określony w powołanych przepisach art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych nie będzie wymagało wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu, a tym bardziej na lokalizację zjazdu. W tej sytuacji Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad trafnie uchylił wcześniejszą decyzję z dnia [...] grudnia 2007 r., gdyż odmawiała ona przyznania uprawnienia (zezwolenia na lokalizację zjazdu i wjazdu na działkę skarżącej), które wynikało dla skarżącej z odrębnej decyzji wydanej bezpośrednio na rzecz zarządcy drogi, a także umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie.

Należy zauważyć, że zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Wbrew twierdzeniom skarżącej podniesionym w skardze, postępowanie w sprawie skomunikowania działki nr [...], stanowiącą własność skarżącej, stało się bezprzedmiotowe, gdy kwestia ta została rozstrzygnięta odrębną decyzją właściwego organu, rozstrzygającą o lokalizacji zjazdu i wjazdu na działkę skarżącej oraz określającą parametry techniczne tych obiektów – co do zasady zgodnie z żądaniem (wnioskiem) skarżącej i obowiązującej w tej mierze przepisami prawnymi. W tym więc przypadku umorzenie postępowania nie zamyka stronie drogi do konkretyzacji jej uprawnień, lecz było następstwem uprzedniego, wcześniejszego przyznania jej tych uprawnień, będących refleksem innej decyzji wydanej na rzecz zarządcy drogi.

Sąd zwrócił też uwagę, iż rozpatrując i załatwiając pozytywnie wniosek skarżącej organ odwoławczy nie odniósł się do kwestii możliwości lewoskrętów z ustanowionych zjazdów na drogę krajową nr [...]. W ocenie Sądu jest to odrębna kwestia, przy czym pamiętać trzeba, że zgodnie z przepisem § 113 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, który ma brzmienie: "Na drodze klasy GP i drogach niższych klas o dwóch jezdniach oraz na jednojezdniowej drodze o miarodajnym natężeniu ruchu większym niż 800 P/h, połączenie obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu z drogą powinno być wykonane oddzielnie dla każdego kierunku ruchu".

W przedstawionej sytuacji Sąd uznał, że Generalny Inspektor Dróg Krajowych i Autostrad trafnie potraktował wniosek skarżącej nie jako wniosek o rozstrzygnięcie sprawy w trybie określonym w art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych, lecz jako zgłoszony w związku z art. 29 ust. 2 powołanej ustawy wniosek w sprawie kosztów realizacji zamierzonej inwestycji związanej ze skomunikowaniem działki skarżącej z drogą publiczną nr [...], które to koszty – zgodnie z powołanym przepisem – ponosi zarządca drogi, lecz o których nie rozstrzyga się w drodze decyzji administracyjnej na podstawie powołanego przepisu.

Reasumując, Sąd nie dopatrzył się w rozpatrywanej sprawie naruszenia nie tylko art. 105 § 1 K.p.a., lecz również naruszenia przepisów art. 7 i 77 K.p.a. W ocenie Sądu stan faktyczny w tej dość złożonej sprawie został wyjaśniony z wystarczającą dokładnością, z sięgnięciem m.in. do materiałów archiwalnych, obowiązujących przepisów lokalnych – miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz materiałów geodezyjnych, w tym map i projektów technicznych modernizacji drogi nr [...]. W sferze dowodowej nie sposób, w ocenie Sądu, dopatrzyć się takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji także zawiera wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 107 § 3 K.p.a. Tak więc i w przypadku tego zarzutu trudno mówić o naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Pamiętać przy tym należy, że było to uzasadnienie decyzji, która w istocie – choć wydana na skutek odwołania – uwzględniała w całości interesy strony.

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 127, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.