Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 810/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 146 ust. 1a, art. 4 pkt 16, art. 156 ust. 1a
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok, Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 13 maja 2015 r. sprawy ze skargi B. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 października 2014 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia 29 stycznia 2014 r., nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego B. Z. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 29 stycznia 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 144, art. 145, art. 146, art. 147 i art. 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) – dalej w skrócie jako "u.g.n.", Wójt Gminy ustalił w stosunku do B. Z. opłatę adiacencką w wysokości 1.803 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, który nastąpił w związku ze stworzeniem warunków przyłączenia do gminnej sieci kanalizacji sanitarnej nieruchomości położonej w miejscowości K., oznaczonej jako działka nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał na treść podanych w podstawie prawnej przepisów oraz wyjaśnił, że Gmina ze środków własnych zrealizowała inwestycję polegającą na budowie odcinka sieci kanalizacji sanitarnej w miejscowości K. Sieć kanalizacji sanitarnej została wybudowana wzdłuż granicy działki nr [...] w K., tym samym urządzenia zostały zlokalizowane bezpośrednio przy granicy z działką nr [...]. Zdaniem organu pierwszej instancji, w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji, została stworzona możliwość przyłączenia działki nr [...] do sieci kanalizacyjnej. Jako datę stworzenia warunków do przyłączenia nieruchomości do sieci, organ pierwszej instancji wskazał dzień 21 grudnia 2012 r., tj. dzień zgłoszenia zakończenia robót do właściwego organu nadzoru budowlanego. Organ wyjaśnił też, że Rada Gminy ustaliła - uchwałą z dnia 30 maja 2012 r., nr XVI/150/2012, wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej na 30 % różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Uchwała obowiązywała w dniu stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do przedmiotowych urządzeń infrastruktury technicznej. Podstawą naliczenia opłaty w sprawie jest operat szacunkowy z dnia 9 sierpnia 2013 r., w którym wykazano, że wzrost wartości nieruchomości wyniósł 6010 zł, zatem opłata należna gminie wynosi 1803 zł. Organ pierwszej instancji uznał, że operat szacunkowy spełnia wymogi określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w tym zawiera wszystkie wymienione w nim elementy, jest logiczny oraz opiera się na prawidłowych, wszechstronnych i pełnych danych dotyczących wycenianej nieruchomości, zatem jest wiarygodny i stanowi właściwy dowód w niniejszej sprawie.

W odwołaniu od powyższej decyzji B. Z. wniósł o jej uchylenie. Skarżący podkreślił, że najważniejszym czynnikiem wpływającym na wartość działek w K. było wybudowanie obwodnicy [...], a co zostało zlekceważone przez Wójta i rzeczoznawcę. W jego ocenie operat szacunkowy powinien zawierać transakcje z danej miejscowości przed i po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej w pewnym odstępie czasowym, bez jakichkolwiek zmian (zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przebiegu szlaków komunikacyjnych itp.). Wyjaśnił, że w K. zaistniała sytuacja budowy obwodnicy – zakończonej 9 czerwca 2012 r. i budowy sieci kanalizacji sanitarnej – zakończonej 21 grudnia 2012 r. (6 miesięcy odstępu czasowego). Zmiana układu komunikacyjnego jest kluczowym czynnikiem zmiany wartości działek. Sporządzenie operatu szacunkowego tylko z tytułu budowy kanalizacji jest nieprawidłowe. Skarżący zarzucił nadto, że nie doręczono mu - wskazanego w uzasadnieniu decyzji, pisma nr [...], uniemożliwiono złożenie wniosku o rozłożenie opłaty na raty po doręczeniu decyzji oraz zignorowano jego uwagi o pogorszeniu się warunków bytowych związanym z fetorem po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej.

W piśmie załączonym do odwołania skarżący przedstawił zastrzeżenia do sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Wskazał na rozbieżności w przyjętej dacie stworzenia warunków podłączenia jego nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej. Wskazał, że inną datę przyjął organ pierwszej instancji, a inną rzeczoznawca majątkowy. Zarzucając sporządzonemu operatowi niewiarygodność i niezgodność ze stanem faktycznym skarżący stwierdził, że przyjęte przez rzeczoznawcę transakcje dotyczą nieruchomości, których lokalizacja jest nieporównywalna ze wsią K. W tym zakresie wskazał na C. i C. - będące aglomeracją wiejską z siedzibą władz gminy i policji, szkołą, pocztą, ośrodkiem zdrowia i kilkoma sklepami. Dodał, że także transakcje z miejscowości M. zostały nieprawidłowo przyjęte do operatu, ponieważ nie są porównywalne z wycenianą nieruchomością.

Decyzją z dnia 16 października 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 144 ust. 1, art. 145 i art. 146 u.g.n. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie stworzenie warunków podłączenia nieruchomości skarżącego do wybudowanej sieci gminnej kanalizacji sanitarnej nastąpiło w dniu 4 lutego 2013 r. Ta data została wskazana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na złożonym mu zawiadomieniu o zakończeniu budowy sieci kanalizacji sanitarnej we wsi K. pod adnotacją "Oddano do użytku" (k.17 akt organu II instancji). Stworzenie warunków do podłączenia tej nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej na dzień zakończenia budowy, potwierdził eksploatator gminnej sieci wodno-kanalizacyjnej A. w oświadczeniu złożonym 10 września 2014 r. (k. 15 akt organu II instancji). W dniu stworzenie warunków działki nr [...] do wybudowanej sieci kanalizacji sanitarnej obowiązywała uchwała Rady Gminy z dnia 30 maja 2012 r., ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej na 30%.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że wzrost wartości nieruchomości po stworzeniu możliwości podłączenia jej do gminnej sieci kanalizacji sanitarnej określiła rzeczoznawca majątkowy B. J. w operacie szacunkowym sporządzonym na dzień 9 sierpnia 2013 r. Rzeczoznawca majątkowy potwierdziła aktualność sporządzonego w niniejszej sprawie operatu na dzień 8 sierpnia 2014 r. (dowód k. 32 akt organu I instancji). W ocenie organu odwoławczego operat sporządzony jest wiarygodny i czytelny, tak więc mógł być podstawą do ustalenia opłaty. Przy określeniu wartości gruntu przed i po stworzeniu warunków podłączenia do gminnej sieci kanalizacji przyjęto podejście porównawcze metodą korygowania ceny średniej. Analizę rynku lokalnego nieruchomości niezabudowanych, o funkcji mieszanej mieszkaniowo-usługowej (z wykluczeniem wszelkiej działalności powodującej uciążliwość dla otoczenia) ograniczono do gminy C. oraz miejscowości sąsiednich z gminy S. i gminy wiejskiej P. Okres badania rynku lokalnego objął dane od stycznia 2011 r. do dnia wyceny. Dla potrzeb wyceny nieruchomości przed wybudowaniem sieci kanalizacji sanitarnej posłużono się transakcjami bez dostępu do uzbrojenia w zakresie kanalizacji sanitarnej i z dostępem do sieci energii elektrycznej oraz wodociągowej. Dla potrzeb wyceny nieruchomości po wybudowaniu sieci kanalizacji sanitarnej posłużono się transakcjami z dostępem do kanalizacji sanitarnej, dostępem do sieci energii elektrycznej oraz wodociągowej. W grupie nieruchomości bez dostępu do sieci kanalizacji sanitarnej najniższa cena transakcyjna wynosiła 37,71 zł za m2 (nieruchomość położona w miejscowości M.), a najwyższa 83,57 zł za m2 (nieruchomość położona w miejscowości W.). Cena średnia wyniosła 57,82 zł za m2. W grupie nieruchomości z dostępem do sieci kanalizacji sanitarnej najniższa cena transakcyjna wynosiła 39,36 zł za m2 (nieruchomość położona w miejscowości K.), a najwyższa 85,36 zł za m2 (nieruchomość położona w miejscowości G.). Cena średnia wyniosła 63,88 zł za m2.

Wyceniając nieruchomość przed wybudowaniem sieci kanalizacji sanitarnej rzeczoznawca przyjęła do porównania 12 transakcji działek o powierzchni od 797 m2 do 1781 m2, położonych w miejscowościach W., W. i M., z okresu od 2 lutego 2011 r. do 14 sierpnia 2012 r. Wyceniając nieruchomość po wybudowaniu sieci kanalizacji sanitarnej rzeczoznawca przyjęła do porównania 11 transakcji działek o powierzchni od 600 m2 do 1441 m2, położonych w miejscowościach K., M., C. i G., z okresu od 25 lutego 2011 r. do 27 września 2012 roku. Cechy nieruchomości mające wpływ na zróżnicowanie ich ceny, przyjęte przez rzeczoznawcę majątkową to: 1) lokalizacja (25%), 2) sąsiedztwo (15%), 3) warunki inwestycyjne (30%), 4) powierzchnia i kształt (15%), 5) warunki podłączenia do sieci infrastruktury (15%). Wycenę wykonano według stanu nieruchomości na dzień 21 stycznia 2013 r.

Ustalając wysokość opłaty organ uwzględnił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości ustalony przez rzeczoznawcę majątkową na 6.010 zł (wartość nieruchomości przed wybudowaniem sieci kanalizacji sanitarnej – 102.530 zł, wartość nieruchomości po wybudowaniu i stworzeniu możliwości podłączenia do sieci kanalizacji sanitarnej – 108.540 zł).

Organ odwoławczy wskazał na wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego, z których wynikało, że oszacowania wartości nieruchomości dokonała po gruntownej analizie rynku lokalnego z ograniczeniem do miejscowości wiejskich porównywalnych do wsi K. Z obliczeń wyłączyła miejscowości o zdecydowanie korzystniejszych uwarunkowaniach lokalizacyjnych np. położone w pobliżu ośrodków miejskich. Zdaniem rzeczoznawcy, w wyniku oddania do użytku trasy [...] miejscowość K. uzyskała dodatkowe, bardzo korzystne połączenie komunikacyjne, a ruch samochodowy, dotychczas przybiegający przez centrum wsi, został wyprowadzony na obrzeża miejscowości. Niemniej tego aspektu wycenianej nieruchomości rzeczoznawca nie uwzględniła, ponieważ przedmiotem szacowania był wzrost wartości w związku z wybudowaniem kanalizacji sanitarnej. Odpowiadając na zarzuty dotyczące wzrostu poziomu hałasu rzeczoznawca wskazała, że odległość działki nr [...] od wybudowanej trasy [...] wynosi (w najbliższym miejscu) 230 m zaś odległość tej nieruchomości od drogi, którą poprzednio przebiegał główny ruch kołowy, wynosi około 73 m. Ruch kołowy w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...], po wybudowaniu trasy [...], uległ zmniejszeniu bowiem dotychczasową drogą odbywa się ruch lokalny o mniejszym natężeniu. W dacie przeprowadzania oględzin w dniu 31 lipca 2013 r. (a także w całym okresie przebywania w tym rejonie od marca do października 2013 r.) rzeczoznawca nie stwierdziła występowania żadnych odczuwalnych zapachów związanych z istnieniem sieci kanalizacji sanitarnej w rejonie działki nr [...]. W analizie transakcji dotyczących działek z brakiem dostępu do kanalizacji sanitarnej rzeczoznawca nie mogła uwzględnić nieruchomości z ternu wsi K., ponieważ w badanym okresie transakcje takie nie miały miejsca. Zdaniem rzeczoznawcy, brak też podstaw do wyłączenia z porównania transakcji z miejscowości M. i G., ponieważ te dotyczą nieruchomości, które we wszystkich cechach (lokalizacja, wielkość, kształt, dostępność infrastruktury) są porównywalne z nieruchomością wycenianą. Usunięcie z przyjętej do porównania próby transakcji o cenie najniższej dla nieruchomości przed wybudowaniem sieci kanalizacji i transakcji o cenie najwyższej dla nieruchomości po wybudowaniu sieci kanalizacji jest - zdaniem rzeczoznawcy - zwykłą manipulacją na liczbach.

Kolegium wskazało, że powyższe wyjaśnienia rzeczoznawca podtrzymała na rozprawie, która odbyła się przed organem odwoławczym w dniu 22 września 2014 r. Obecny na rozprawie skarżący ponownie podniósł kwestię zwiększenia natężenia hałasu po wybudowaniu trasy [...] oraz fetorów wydobywających się z urządzeń (studzienka, kolektory) nowo wybudowanej sieci kanalizacji sanitarnej. Odpowiadając na te zarzuty, obecny na rozprawie Wójt Gminy stwierdził, że kanalizacja jest sprawna i nie powinna powodować żadnych nadmiernych immisji. Rzeczoznawca majątkowy wyjaśniła zaś, że z jej obserwacji wynika, iż po wybudowaniu trasy [...] ruch samochodowy na ulicy G. znacznie się zmniejszył, a przy tym te uwarunkowania komunikacyjne nie były istotne dla ustalonego w przedmiotowej sprawie stanu nieruchomości. Podniesioną przez skarżącego kwestię rozbieżności co do daty stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do kanalizacji sanitarnej rzeczoznawca wyjaśniła, wskazując w piśmie z dnia 3 października 2014 r., że pomiędzy dniem 21 stycznia a 4 lutego 2013 r. stan wycenianej nieruchomości w żadnym aspekcie nie uległ zmianie. W ocenie Kolegium ta nieznaczna rozbieżność dat, wynikająca z odmiennej interpretacji art. 145 § 1 w zw. z art. 148b u.g.n., dla wyceny nieruchomości w przedmiotowej sprawie nie ma w istocie żadnego znaczenia.

Kolegium stwierdziło nadto, że nie sposób zgodzić się z proponowanym przez skarżącego pominięciem wskazanych przez niego transakcji. Ujęte w zbiorze transakcji przyjętych do porównania nieruchomości są porównywalne z nieruchomością wycenianą. Potwierdzają to - przedstawione Kolegium na rozprawie - zdjęcia satelitarne terenu obrazujące lokalizację, położenie i funkcje tych nieruchomości (dowód: k. 22 akt organu II instancji). Kolegium zauważyło przy tym, że przez nieruchomości podobne, porównywalne należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony (art. 4 pkt 16 u.g.n.). Warunkiem koniecznym dla uznania nieruchomości za podobną i przyjęcia jej wartości za miarodajną dla określenia wartości oszacowanego gruntu jest istnienie więzi polegającej na podobieństwie, a nie tożsamości. W przypadku wystąpienia odmienności, wycena określająca wartość podlega stosownej korekcie opartej na wychwyceniu istotnych różnic, tj. takich, które mogą wpływać na wartość.

Kolegium uznało, że na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut uniemożliwienia skarżącemu złożenia wniosku o rozłożenie opłaty adiacenckiej na raty, bowiem pismem z dnia 11 września 2013 r. został on zawiadomiony o możliwości zapoznania sią z aktami sprawy, w tym sporządzonym operatem szacunkowym, a także możliwości rozłożenia opłaty na raty, na wniosek właściciela. Tego zawiadomienia, dwukrotnie awizowanego przez pocztę, skarżący nie podjął w terminie ze wszystkimi tego konsekwencjami.

Kolegium wyjaśniło również, że zarówno przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności. Dlatego też ocena prawidłowości pod względem merytorycznym operatu szacunkowego - wyceny nieruchomości, dla sporządzenia której wykorzystana została pewna wiedza specjalistyczna, może być dokonywana jedynie z dużą ostrożnością. Subiektywne przekonanie skarżącego o tym, że wartość nieruchomości po stworzeniu warunków podłączenia tej nieruchomości do gminnej sieci kanalizacji sanitarnej nie wzrosła, nie mogło być przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji. Nie może być także podstawą do podważenia dowodu, jakim w przedmiotowej sprawie jest operat szacunkowy. Operat ten został sporządzony przez osobę uprawnioną - rzeczoznawcę majątkowego. To oznacza, że organ prowadzący postępowanie - dokonując oceny operatu szacunkowego - przede wszystkim bada czy został on wykonany i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek i braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione tak aby dokument ten miał wartość dowodową. Takich uchybień w niniejszej sprawie nie stwierdzono.

W skardze na powyższą decyzję B. Z. wniósł o jej uchylenie. Podniósł, że organ odwoławczy nieobiektywnie rozpatrzył jego zastrzeżenia do operatu szacunkowego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości. Operat szacunkowy został sporządzony wyłącznie ze względu na fakt wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej, Natomiast pominięty został fakt jednoczesnej - z budową sieci kanalizacji, kompleksowej przebudowy infrastruktury drogowej w pobliżu wycenianej działki, która niekorzystnie wpłynęła na jej wartość rynkową.

Skarżący podkreślił, że obecnie jego działka z trzech stron otoczona jest drogami: z jednej strony bardzo długim odcinkiem trasy szybkiego ruchu [...], z drugiej strony drogą krajową oraz wjazdem i zjazdem z węzła Ż. Na trasie

[...] samochody poruszają się z prędkością 120 km/h i większą, dawną drogą krajową [...] poruszają się głównie samochody ciężarowe, co jest przyczyną dużego natężenia hałasu w okolicy działki nr [...]. Drogi te przebiegają w odległości od 50 do 230 m od działki. Pominięcie zmian komunikacyjnych przez rzeczoznawcę jest niedopuszczalną praktyką zafałszowującą faktyczną wartość działki. Stoi to w sprzeczności z zasadą bezstronności, standardami zawodowymi oraz zasadami etyki zawodowej.

W ocenie skarżącego, Kolegium niedostatecznie wyjaśniło sposób doboru przez rzeczoznawcę transakcji. Rzeczoznawca - mając wiedze na temat 5 transakcji z K. po wybudowaniu kanalizacji, w sztuczny sposób podniosła średnią cenę działek, dobierając transakcje z innego terenu. Po wybudowaniu sieci kanalizacji nastąpił bowiem brak zainteresowania działkami w K. przez okres 10 miesięcy, a w jedynej transakcji, jaka nastąpiła 17 lipca 2013 r., cena 1 m2 wynosiła 54,82 zł, co zaprzecza faktowi wzrostu wartości działek w K.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 11 marca 2015 r. skarżący, po okazaniu załącznika nr 2 do protokołu rozprawy administracyjnej przeprowadzonej 22 września 2014 r., wyjaśnił, że granice jego działki zostały zakreślone na tym załączniku długopisem, linią ciągłą. Odnośnie pozostałych fotokopii zdjęć załączonych do protokołu rozprawy wyjaśnił natomiast, że najprawdopodobniej działki przyjęte do porównania zostały zaznaczone czerwonymi kółkami, ale żadna z nich nie znajduje się przy takim węźle komunikacyjnym jak jego działka, żadna również nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie drogi szybkiego ruchu takiej jak [...]. Skarżący dodał, że droga [...] powstała pół roku przed wybudowaniem kanalizacji. Wyjaśnił też, że nie ustalono, kiedy właściwie kanalizacja została oddana do użytku. Zarzucił również, że do operatu przyjęto tylko te działki, co do których transakcje zostały zawarte przed wybudowaniem kanalizacji. Stwierdził nadto, że otrzymał z gminy odpis pisma z dnia 11 września 2013 r., nr [...]. Po otrzymaniu tego pisma złożył zastrzeżenia do operatu. Nie przypuszczał, że musi złożyć od razu wniosek o rozłożenie opłaty na raty, a tymczasem z odpowiedzią na zastrzeżenia dostał od razu decyzję organu I instancji.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć podjętych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518) - dalej w skrócie jako "u.g.n.".

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 29 stycznia 2014 r. w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w miejscowości K., w związku ze stworzeniem warunków podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej.

Zgodnie z art. 145 ust. 1 u.g.n., wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Z treści art. 143 ust. 1 i art. 144 u.g.n. wynika natomiast, że właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego. Przepis art. 143 ust. 2 u.g.n. stanowi zaś, że przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych.

Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu ich stworzenia obowiązywała uchwała rady gminy określająca wysokość stawki procentowej tej opłaty (art. 145 ust 2 u.g.n.), przy czym stawka ta nie może być wyższa niż 50%.

Ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, co następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości, o czy stanowią art. 146 ust. 1 i 1a u.g.n. Z przepisów tych wynika, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej może być wydana, gdy spełnione są następujące przesłanki:

1. zostanie wybudowane urządzenie infrastruktury technicznej, czyli droga, przewody lub urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne - z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego,

2. zostaną stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do wybudowanej sieci infrastruktury,

3. ustalenie opłaty nastąpi w okresie 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi,

4. nastąpi wzrost wartości nieruchomości spowodowany budową urządzeń infrastruktury technicznej,

5. w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do sieci infrastruktury, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

Z akt sprawy wynika, że Gmina ze środków własnych wybudowała sieć kanalizacji sanitarnej w miejscowości K., m.in. wzdłuż granicy z działką nr [...], położną w tejże miejscowości. Prace te były realizowane w okresie

od dnia 30 września 2010 r. do dnia 29 września 2012 r., a w dniu 4 lutego 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego oddał inwestycję do użytkowania, a zatem w tym dniu zostały stworzone przez Gminę warunki do podłączenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] do kanalizacji sanitarnej. W tym też dniu rozpoczął swój bieg wspomniany 3-letni termin, określony

w art. 145 ust. 2 u.g.n., na wydanie decyzji o opłacie adiacenckiej. Termin ten w przedmiotowej sprawie został zachowany. W dniu oddania sieci kanalizacyjnej do użytkowania obowiązywała ponadto uchwała Rady Gminy z dnia 30 maja 2012 r., nr XVI/150/2012, w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Została zatem spełniona część z ww. przesłanek, których zaistnienie jest konieczne dla prawidłowego ustalenia opłaty adiacenckiej.

Zdaniem Sądu, istotną wadą zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, był jednak brak właściwej oceny zaistnienia w niniejszej sprawie przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej polegającej na wykazaniu wzrostu wartości nieruchomości skarżącego w związku z budową sieci kanalizacji sanitarnej. Uchybienie to wynikało z nieprawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Niezbędnym dowodem w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej jest dowód z opinii rzeczoznawcy majątkowego, ustawowo określanej jako operat szacunkowy, co wynika wprost z cytowanego już przepisu art. 146 ust. 1a u.g.n. Zgodnie z ustępem 3. tego artykułu wartość nieruchomości określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej i według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu.

W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy B. J. sporządziła opinię, o której mowa w przywołanym wyżej art. 146 ust. 1a u.g.n., stanowił ją operat szacunkowy sporządzony w dniach od 31 lipca do 9 sierpnia 2013 r. (którego aktualność na dzień 8 sierpnia 2014 r. potwierdziła biegła). W ocenie Sądu, organy obu instancji nienależycie dokonały oceny zawartej w tym operacie szacunkowym wyceny, co spowodowało, że istotne wady tego operatu nie zostały wyjaśnione i usunięte w toku postępowania. Oznacza to, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy nie mógł stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie i być podstawą do orzekania przez organy o ustaleniu opłaty adiacenckiej w stosunku do skarżącego.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych podkreśla się konsekwentnie, że operat szacunkowy ma walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 k.p.a., dlatego też ocena wartości dowodowej tej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy, należy do obowiązków organu orzekającego w sprawie. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty. Organ administracji ma obowiązek również ocenić - na podstawie art. 80 k.p.a. - dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego. Organ nie może się ograniczyć do powołania się w decyzji na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić czy opinia szacunkowa jest logiczna, zupełna i wiarygodna. Wprawdzie organ administracyjny nie powinien wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada jedynie biegły, jednak powinien dokonać oceny operatu pod względem formalnym, tzn. zbadać, czy został on wykonany i sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W tym zakresie organ ma więc prawo zbadać, czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 października 2007 r., sygn. II SA/Łd 802/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2011 r.,

sygn. I SA/Wa 1630/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku istniejących wątpliwości lub niejasności organ może żądać wyjaśnień od biegłego lub uzupełnienia wyceny (por. również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. I OSK 2085/11, Baza Orzeczeń LEX nr 1120654).

Podkreślenia wymaga, że fakt sporządzenia opinii przez rzeczoznawcę majątkowego, a więc osobę spełniającą określone wymagania fachowe, sam w sobie nie jest wystarczający do uznania jego mocy dowodowej. To bowiem na organach administracji publicznej ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie, także obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej w toku postępowania opinii, gdyż to one, a nie rzeczoznawca, w sposób władczy kształtują stosunek administracyjnoprawny, a więc ustalają prawa i obowiązki stron. Ocena ta dotyczy zarówno podejścia, jak i metody oraz techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. To, że ich wybór, w myśl art. 154 ust. 1 u.g.n., zależy od rzeczoznawcy nie oznacza bowiem, że może on w tym zakresie działać w sposób dowolny. Związany jest on w tym zakresie zarówno przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.) – dalej jako "rozporządzenie w sprawie wyceny", jak też standardami zawodowymi.

Wprawdzie dowód z operatu szacunkowego, jak trafnie podniosło Kolegium, winien być oceniany z dużą ostrożnością, ponieważ oceniać nie można tych elementów, które dotyczą wiedzy specjalistycznej, jednakże nie zwalnia to organu z obowiązku zbadania przedstawionego operatu pod względem zgodności ze stosowanymi przez rzeczoznawcę przepisami oraz zweryfikowania operatu pod kątem zawartych w nim informacji niezbędnych dla uznania jego adekwatności do okoliczności danej sprawy. W postępowaniu administracyjnym nie można bowiem bezkrytycznie przyjmować żadnego dowodu, nawet jeśli jest nim opinia wymagająca wiadomości specjalnych.

Stanowiące materialnoprawną podstawę ustalania opłaty adiacenckiej przepisy art. 146 ust 1 i 3 u.g.n., jak już wyżej wspomniano, stanowią, że ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, a wartość tej nieruchomości określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej i według jej stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu. Z tego względu, dla prawidłowego ich zastosowania, musi mieć miejsce rzetelne ustalenie obydwu wartości, o których mowa w tych przepisach. W związku z powyższym, przy sporządzaniu wyceny, rzeczoznawca majątkowy winien przedstawić m.in. informacje dotyczące stanu wycenianej nieruchomości istniejącego zarówno przed jak i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, przez który to stan - w myśl ustawy o gospodarce nieruchomościami - rozumie się zarówno stan prawny (wynikający m.in. z przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego), ale również faktyczny, a więc stan zagospodarowania nieruchomości, jej stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona (por. art. 4 pkt 17 u.g.n.). Brak takich informacji uniemożliwia bowiem jakąkolwiek weryfikację przyjętych w tym operacie założeń. Z kolei § 40 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny stanowi, że przy określaniu wartości nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu, dla ustalenia opłat adiacenckich, o których mowa w art. 107 ust. 1 i art. 146 ust. 3 u.g.n., nie uwzględnia się wartości części składowych tej nieruchomości. Przepis § 40 ust. 2 tego rozporządzenia obliguje zaś rzeczoznawcę do uwzględnienia przy określaniu wartości nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej odległości tych nieruchomości od ww. urządzeń oraz warunków podłączenia do nich nieruchomości.

Rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym w niniejszej sprawie operacie szacunkowym prawidłowo przyjęła, że oszacowaniu podlega prawo własności nieruchomości bez uwzględnienia wartości części składowych nieruchomości, a więc bez uwzględnienia istniejącej na nieruchomości zabudowy. Ze sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego nie można natomiast wywnioskować, czy rzeczoznawca majątkowy – dokonując wyceny, kierowała się treścią § 40 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Z operatu nie wynika bowiem, jakie są odległości pomiędzy nieruchomością a urządzeniami infrastruktury technicznej (tj. siecią kanalizacji sanitarnej) i jakie są warunki podłączenia nieruchomości do tych urządzeń. Powyższy przepis został ujęty w operacie przez rzeczoznawcę majątkowego jako uwarunkowania prawne wyceny. Jednak rzeczoznawca majątkowy odnośnie tej kwestii wyjaśniła jedynie, że sieć kanalizacji sanitarnej znajduje się w sąsiedztwie nieruchomości skarżącego, a w innym miejscu operatu, że znajduje się przy tej nieruchomości, oraz że warunki podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej są dogodne. Taki opis nieruchomości nie jest wystarczający. Dla zachowania wymogów z § 40 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości niezbędnym było bowiem wyjaśnienie w operacie szacunkowym, jaka jest dokładnie odległość nieruchomości od sieci kanalizacji sanitarnej w jej przebiegu istniejącym po wybudowaniu oraz jakie są rzeczywiste warunki podłączenia nieruchomości do tej sieci, m.in. z uwagi na opisaną odległość oraz usytuowanie nieruchomości względem sieci kanalizacji. Dane te, z woli prawodawcy, mają bowiem znaczenie dla dokonania prawidłowej wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia, czy - na skutek wykonania urządzeń infrastruktury technicznej - wartość nieruchomości wzrosła, czy też - ze względu na ewentualne koszty podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej - wzrost ten jest niższy lub też nie występuje. Biegła powinna była także sprawdzić czy wybudowane urządzenia zostały zaprojektowane i wykonane w sposób umożliwiający podłączenie przedmiotowej nieruchomości, bez dodatkowego ich dostosowywania (przebudowy) na potrzeby skarżącego. Rzeczoznawca nie mogła zatem poprzestać - dokonując oceny możliwości przyłączenia do sieci nieruchomości skarżącego, na określeniu jej jako "dogodna". Rzeczoznawca, a następnie organy administracji powinny zbadać czy zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości rozumiane jako wykonanie urządzeń infrastruktury technicznej umożliwiających bezpośrednie podłączenie do sieci a więc z odpowiednimi odgałęzieniami i przyłączami. Przy czym "odpowiednimi" oznacza tutaj "spełniającymi parametry techniczne dostosowane do charakteru nieruchomości" (tu usługowego z dopuszczoną funkcją mieszkaniową jako towarzyszącą). Brak szczegółowego wskazania powyższych danych w operacie oznacza, że biegła tych okoliczności nie analizowała. Nieuczynienie tego przez rzeczoznawcę sporządzającą operat sprawiło, że nie zostały wyjaśnione okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, wskazane w § 40 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Operat szacunkowy przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia nie odpowiada w związku z tym temu przepisowi, który nakazuje uwzględnienie przy określaniu wartości nieruchomości warunków jej podłączenia do wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej. W rezultacie organy orzekające nie rozważyły sprawy na tyle wnikliwie, by wykluczyć sytuację, że właściciel nieruchomości może być potencjalnie w pewnym rozmiarze dwukrotnie obciążany kosztami uczestnictwa w budowie urządzeń infrastruktury technicznej, raz – w postaci opłaty adiacenckiej, a drugi raz – w postaci nakładów koniecznych dla dostosowania wybudowanych urządzeń sieciowych do stanu umożliwiającego rzeczywiste korzystanie z technicznego uzbrojenia terenu.

Ponadto, opisane wyżej dane są istotne w procesie poszukiwania materiału porównawczego dla dokonania wyceny. W celu wyłonienia zbioru nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej w stanie po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej niezbędnym jest dokonanie wyczerpującego opisu nieruchomości wycenianej, dla uzyskania wzorca do przyjęcia nieruchomości o podobnych cechach charakterystycznych. Stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej wpływa na ocenę stanu nieruchomości i wiąże się m.in. z odległością nieruchomości od tych urządzeń oraz warunkami podłączenia do nich nieruchomości. Brak szczegółowego opisu nieruchomości wycenianej pod względem powyższych cech uniemożliwia ocenę, czy prawidłowo dobrane zostały przez biegłą nieruchomości do porównania.

Rzeczoznawca w procesie szacowania nie wyjaśniła także należycie, dlaczego przy szacowaniu wartości wycenianej nieruchomości nie wzięła pod uwagę, że nieruchomość skarżącego położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie usytuowanej w miejscowości K. trasy szybkiego ruchu [...] oraz położnego w tej miejscowości węzła komunikacyjnego. Jest przy tym bezsporne, że trasa ta i węzeł komunikacyjny istniały zarówno przed wybudowaniem kanalizacji jak i po jej wybudowaniu. Sądu nie przekonuje jednak argumentacja przedstawiona przez biegłą oraz przez Kolegium, że te uwarunkowania komunikacyjne nie były istotne dla stanu nieruchomości, oraz że okoliczność ta jest z punktu widzenia wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej obojętna. Argumentacja ta byłaby trafna jedynie wówczas, gdyby powyższe rozwiązania komunikacyjne pozostawały bez jakiegokolwiek wpływu na wartość nieruchomości położonych w ich sąsiedztwie, albo miały ten wpływ znikomy, bądź gdyby rzeczoznawca uwzględniła ten stan faktyczny, tj. tę cechę nieruchomości skarżącego, przy doborze transakcji przyjętych w charakterze materiału porównawczego. Tymczasem w operacie szacunkowym brak jest jakiejkolwiek wzmianki o wpływie lokalizacji trasy [...] i węzła komunikacyjnego na wartość położonych w ich sąsiedztwie nieruchomości, brak jest również informacji, czy ta okoliczność w ogóle uwzględniona została w procesie doboru nieruchomości przyjętych do porównania, a więc czy z tego względu wyodrębniony rynek obrotu nieruchomościami wskazany przez rzeczoznawcę oraz uzyskiwane za ich sprzedaż ceny są miarodajne dla ustalenia wartości wycenianej działki. To zaś prowadzić musi do wniosku, że wzrost wartości wycenianej nieruchomości spowodowany wybudowaniem urządzeń kanalizacyjnych, został ustalony w oparciu o analizę rynku obrotu nieruchomościami, których stan w dacie zawierania transakcji oraz ich cechy cenotwórcze nie zostały należycie ustalone, a przynajmniej nie zostało to ujawnione w treści wyceny i wyjaśnieniach rzeczoznawcy.

Podkreślić należy, że w piśmie z dnia 23 stycznia 2014 r. skarżący zarzucał, że budowa trasy [...], która zakończyła się we wrześniu 2012 roku, a więc przed wybudowaniem urządzeń kanalizacyjnych, spowodowała znaczne obniżenie wartości nieruchomości, a w operacie wzięto pod uwagę transakcje z innych miejscowości, gdzie układ komunikacyjny nie uległ zmianie. Zarzucał też, że przy jego nieruchomości usytuowano kolektor tłoczny sieci kanalizacji sanitarnej, który (według skarżącego) oddziałuje negatywnie na nieruchomość, podobnie jak znaczny hałas, który generowany jest przez trasę szybkiego ruchu przy węźle drogowym. Rzeczoznawca natomiast stwierdziła (vide jej pismo z dnia 27 stycznia 2014 r.), że w związku z oddaniem do użytkowania trasy szybkiego ruchu miejscowość Koszwały zyskała dodatkowe bardzo korzystne połączenie komunikacyjne, a ponadto ruch dotychczas przebiegający przez centrum wsi zastał wyprowadzony na obrzeża miejscowości. W jej ocenie uwarunkowania komunikacyjne miejscowości zmieniły się na korzyść. Odnośnie hałasu biegła wyjaśniła, że odległość działki od drogi szybkiego ruchu wynosi około 230 m, a odległość od drogi, którą przebiegał dotąd główny ruch, wynosiła około 73 m, na rondzie ruch jest niewielki. Stwierdziła także, że nie odczuła negatywnych zapachów w czasie wizji.

W ocenie Sądu, usytuowanie nieruchomości skarżącego w bezpośrednim sąsiedztwie trasy szybkiego ruchu [...] oraz węzła komunikacyjnego w przebiegu tej trasy może mieć wpływ na wycenę tej nieruchomości dokonywaną w niniejszej sprawie. Może bowiem wpływać na jej wartość, a co za tym idzie, powodować, że przy poszukiwaniu działek podobnych, rzeczoznawca winien poszukiwać działek o lokalizacji pod tym względem zbliżonej do nieruchomości skarżącego, a więc również położonych w bezpośrednim sąsiedztwie dróg szybkiego ruchu, lub też wykazać, że takie sąsiedztwo nie stanowi cechy istotnej przy wycenie nieruchomości. Wydaje się to jednak mało prawdopodobne, skoro jest oczywiste, iż drogi o dużym nasileniu ruchu kołowego generują zwiększony hałas komunikacyjny, a z operatu szacunkowego sporządzonego w niniejszej sprawie wynika, że biegła w opisie cechy sąsiedztwa uznała za istotny element właśnie hałas komunikacyjny. Niewątpliwie zaś nieruchomości położone przy trasie szybkiego ruchu takiej jak [...] oraz przy węzłach komunikacyjnych w przebiegu tej trasy (a więc zlokalizowane tak jak nieruchomość skarżącego) są bardziej narażone na taki hałas, niż nieruchomości przyjęte przez biegłą jako porównawcze, a położone w miejscowościach M., W., G. i W. Miejscowości te położone są w znacznym oddaleniu od ww. trasy. Nie wynika przy tym z akt sprawy, aby znajdowały się przy innej drodze szybkiego ruchu. W ocenie Sądu wybór tych nieruchomości jako podobnych do nieruchomości skarżącego nie znajduje zatem uzasadnienia w operacie szacunkowym.

Należy przy tym zauważyć, że w sąsiedztwie trasy [...] oraz węzłów komunikacyjnych zlokalizowanych w jej przebiegu położonych jest szereg miejscowości, które mogły być przez biegłą wzięte pod uwagę przy poszukiwaniu transakcji nieruchomościami porównawczymi (np. P., D., M., ewentualnie C., czy K.). Badanie rynku lokalnego, tj. z terenu gminy i powiatu, spowodować mogło także sięgnięcie do transakcji nieruchomościami położonymi przy innych trasach o podobnym natężeniu ruchu kołowego na terenie tego samego powiatu (przez teren powiatu gdańskiego przebiega także trasa krajowa nr [...] oraz autostrada [...]). W razie braku takich transakcji, rzeczoznawca mogła rozszerzyć badania na rynek regionalny lub krajowy na podstawie § 26 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości.

Biegła stwierdziła, że na terenie miejscowości K. nie było transakcji nieruchomościami bez kanalizacji sanitarnej. Przy poszukiwaniu zatem nieruchomości porównawczych, winna była kierować się podobieństwem tych nieruchomości do nieruchomości wycenianej pod względem bezpośredniego sąsiedztwa z trasą o dużym natężeniu ruchu kołowego, albo wykazać, że takie sąsiedztwo nie stanowi istotnej cechy nieruchomości. Biegła tego jednak nie uczyniła, a do porównania przyjęła nieruchomości, które położone są przy drogach lokalnych, oddalonych od głównych szlaków komunikacyjnych. Taki dobór materiału porównawczego (bez powyżej wskazanego, koniecznego wyjaśnienia) spowodował, że nie sposób uznać, iż w omawianym operacie prawidłowo ustalono, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości skarżącego w związku z wybudowaniem kanalizacji sanitarnej, a jeśli tak, to jaka była jego wielkość. Nie jest bowiem wykluczone, że dla potencjalnych nabywców nieruchomości narażonych na hałas komunikacyjny, możliwość podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej, może mieć znaczenie drugorzędne. Okoliczności te nie zostały w żaden sposób zbadane w toku przedmiotowego postępowania, a zatem teza biegłej o oczywistym wzroście wartości działek po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej nie musi być słuszna w każdym stanie faktycznym. Oczywistości tej tezy przeczą jednocześnie dane stwierdzone przez samą biegłą, a ukazane w tabelach na stronach 15 i 18 operatu. Wynika z nich, że nieruchomości objęte transakcjami w tym samym okresie uzyskiwały zbliżone ceny bez względu na to, czy posiadały warunki do podłączenia do sieci kanalizacji sanitarnej, czy też nie. Podkreślić przy tym należy, że biegła do wyceny nieruchomości skarżącego przed wybudowaniem kanalizacji przyjęła ceny nieruchomości położonych w oddaleniu od trasy S7 oraz węzłów komunikacyjnych, zaś dla wyceny nieruchomości po wybudowaniu kanalizacji, spośród 11 nieruchomości porównawczych tylko 5 położnych jest w K., a reszta w znacznym oddaleniu od trasy [...]. Jednocześnie ceny w miejscowościach oddalonych od tej trasy są wyższe od wyliczonej średniej w przypadku 5 spośród 6 transakcji, zaś spośród 5 transakcji nieruchomościami położnymi w K. tylko 3 nieruchomości uzyskały cenę wyższą od wyliczonej ceny średniej. W ocenie Sądu zdaje się to potwierdzać tę prawidłowość, że położenie nieruchomości w oddaleniu od trasy szybkiego ruchu powoduje ich wyższą wartość w porównaniu z nieruchomościami w jej bezpośrednim sąsiedztwie. Oznacza to, że takie nieruchomości nie mogą być bezkrytycznie uznane za podobne (w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n.) do nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z trasą szybkiego ruchu, czy z dużym węzłem komunikacyjnym.

Dodać należy, że uzasadnieniem dla zaakceptowania takich założeń przyjętych przez biegłą nie mogły być jej lakoniczne wyjaśnienia złożone w toku rozprawy administracyjnej przez organem odwoławczym, a w szczególności fakt załączenia do akt sprawy zdjęć satelitarnych miejscowości, w których położone są nieruchomości przyjęte do porównania, skoro jest oczywistym, że miejscowości te nie znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie trasy szybkiego ruchu lub innej o dużym natężeniu ruchu albo przy dużym węźle komunikacyjnym. Z tych bardzo mało czytelnych zdjęć nie wynika także, wbrew stanowisku Kolegium, jak i rzeczoznawcy zaprezentowanemu na tej rozprawie, jaka jest konkretna lokalizacja, czy też charakter przyjętych do porównania nieruchomości.

Kolejnym uchybieniem decyzji organów obu instancji było zaakceptowanie wyceny dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego, w której nie wykazano, w jaki sposób ustalono przeznaczenie nieruchomości przyjętych do porównania (zresztą opisywane w operacie bardzo ogólnie), jak i nie wykazano, że nieruchomości te są faktycznie podobne do nieruchomości wycenianej pod względem cechy ich przeznaczenia.

Zgodnie z przytoczonymi w operacie ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Koszwały, zatwierdzonego uchwałą z dnia 30 grudnia 2003 r., wyceniana nieruchomość położona jest na obszarze oznaczonym symbolem D.19.UW o następujących zapisach planu: funkcja podstawowa – usługi różne z zakresu handlu, gastronomi, rzemiosła, obsługi rekreacji – hotel, motel itp. – teren wielofunkcyjny, funkcja dopuszczalna – parkingi i garaże, lokalizacja urządzeń infrastruktury technicznej i dróg wewnętrznych niezbędnych dla funkcjonowania zabudowy, zabudowa mieszkaniowa towarzysząca funkcji podstawowej, funkcja wykluczona – lokalizacja funkcji chronionych.

W ramach analizy transakcji biegła wskazała, że dla potrzeb wyceny przedmiotowej nieruchomości określono rynek lokalny nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe, usługowe nieuciążliwe z miejscowości K. i gmin sąsiednich. Z operatu (str. 12) wynika przy tym, że na wartość nieruchomości zasadniczy wpływ ma lokalizacja, funkcja terenu wyznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego, a także lokalizacja szczegółowa w tym bezpośrednie sąsiedztwo, stopień zurbanizowania otoczenia, możliwość zabudowy, dostępność infrastruktury. Tymczasem z opisu nieruchomości przyjętych do porównania (str. 13 operatu) nie wynika, jakie miały one konkretnie przeznaczenie, a przynajmniej jak ono zostało ustalone. Podaje się jedynie, że są to nieruchomości "wydzielone pod zabudowę". Na rozprawie administracyjnej przez organem odwoławczym rzeczoznawca również wyjaśniła jedynie, że przyjęte do porównania nieruchomości przeznaczone są "pod zabudowę". W piśmie z dnia 26 lutego 2014 r. stwierdziła jednocześnie, że transakcje z obrębu M. i G. powinny zostać uwzględnione w obliczeniach, gdyż nieruchomości te we wszystkich cechach stanowią nieruchomości porównywalne z nieruchomością wycenianą.

Natomiast skarżący – w piśmie z dnia 24 marca 2014 r. – domagał się, aby rzeczoznawca wyjaśniła w jaki sposób nieruchomości przyjęte do porównania ujęte są w planach zagospodarowania przestrzennego. Rzeczoznawca tego nie uczyniła, nie uczyniły tego również organy.

W ocenie Sądu powyższe okoliczności przedmiotowej sprawy uzasadniają twierdzenie, że rzeczoznawca nie wykazała, aby nieruchomości przyjęte do porównania były podobne do nieruchomości skarżącego z uwagi na położenie jej przy trasie szybkiego ruchu oraz przy dużym węźle komunikacyjnym. Nie wykazała również, aby ta cecha nieruchomości była nieistotna przy poszukiwaniu nieruchomości podobnych. Rzeczoznawca nie wyjaśniła także, jakie jest przeznaczenie poszczególnych nieruchomości przyjętych do porównania, a w szczególności, w jaki sposób przeznaczenie to ustaliła. Dla wiarygodności i rzetelności dowodu z operatu szacunkowego niezbędnym jest, aby jego autor wykazał, czy tak istotną cechę nieruchomości, jak jej przeznaczenie (por. art. 4 pkt 16 u.g.n.), przyjął na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy może na podstawie zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, lub warunków zabudowy. Okoliczność ta może mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem nieruchomości przeznaczone pod zabudowę, w zależności od tego jakiego rodzaju zabudowa jest na nich dopuszczona i z jakich dokumentów to wynika, mogą uzyskiwać znacznie zróżnicowane wartości. Nieruchomość skarżącego jest przeznaczona w planie miejscowym co do zasady pod usługi - z towarzyszącą tej funkcji podstawowej, funkcją mieszkaniową. Natomiast w operacie ogólnie mówi się – w odniesieniu do funkcji nieruchomości przyjętych do porównania, że są to nieruchomości przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe, usługowe nieuciążliwe, albo jeszcze ogólniej – pod zabudowę. Taki opis nieruchomości porównawczych z jednej strony nie zawiera odniesienia do źródła przyjętych przez biegłą założeń, a po drugie wskazuje, że nieruchomości te różnią się w sposób istotny od nieruchomości wycenianej, która przeznaczona jest co do zasady pod usługi, a dopuszczona na niej funkcja mieszkaniowa ma jedynie charakter towarzyszący. Wskazać należy, że zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen.

Ustalenie opłaty adiacenckiej w oparciu o wycenę nieruchomości, która zawiera wszystkie opisane wyżej uchybienia oznacza, że rozstrzygnięcie w tym przedmiocie podjęte zostało bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego i przy wadliwie przeprowadzonej ocenie materiału dowodowego, a więc z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w konsekwencji powyższego - w warunkach niewykazania w sposób niebudzący wątpliwości, że wartość nieruchomości skarżącego po stworzeniu możliwości jej podłączenia do urządzeń kanalizacji sanitarnej wzrosła, co uzasadnia twierdzenie, że naruszenie to mogło w sposób istotny wpływać na wynik sprawy. Wątpliwości w tym zakresie nie zostały wyjaśnione przez organy rozpatrujące sprawę w obu instancjach, co musi skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 k.p.a. - jest bowiem naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (tak Barbara Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski, CH Beck, Warszawa 2004 rok, str. 67). Dlatego też, stosownie do art. 77 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z treści przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w tym celu dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2000 roku, sygn. akt V SA 1816/00, LEX nr 77645, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2000 roku, sygn. akt V SA 948/00, LEX nr 50114). Wydanie decyzji w sprawie bez przeprowadzenia wnikliwej analizy koniecznego dowodu z operatu szacunkowego stanowiło także naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a.

Należy bowiem mieć na uwadze, kierując się treścią powyższych przepisów, że zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. W niniejszej sprawie wynikający

z ww. przepisów obowiązek wnikliwego zbadania całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, jak to wykazano powyżej, niewątpliwie nie został przez organy wypełniony.

W ocenie Sądu w przedmiotowym postępowaniu naruszono ponadto art. 10 § 1 k.p.a., nakazujący organom zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu, a przed wydaniem decyzji umożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań. Jego naruszenie jest tym bardziej widoczne, jeśli zauważy się, że – zgodnie z art. 156 ust. 1a u.g.n. - organ, który zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, jest obowiązany umożliwić osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść, jego przeglądanie oraz sporządzanie notatek i odpisów. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji, a w konsekwencji także organ odwoławczy (utrzymujący w mocy decyzję organu pierwszej instancji), oparł decyzję na operacie szacunkowym oraz wyjaśnieniach biegłej złożonych w piśmie z dnia 27 stycznia 2014 r. Tymczasem z akt sprawy wynika, że organ I instancji, zamiast powiadomić o tych wyjaśnieniach skarżącego, w dniu 29 stycznia 2014 r. dokonał zarówno doręczenia skarżącemu ww. pisma biegłej, jak i wydał decyzję w sprawie. Doręczenie wyjaśnień biegłej winno było nastąpić albo przez osobne zawiadomienie strony bądź łącznie z zawiadomieniem strony o możliwości zapoznania się z materiałem sprawy przed wydaniem decyzji, z zaznaczeniem, że wpłynęły kolejne wyjaśnienia rzeczoznawcy w sprawie – art. 10 § 1 k.p.a. Takiej czynności organu pierwszej instancji w niniejszej sprawie zabrakło. Operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej obowiązek finansowy strony postępowania. Należy zatem zagwarantować stronie prawo do zapoznania się z tym operatem i jego oceny (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 374/2007, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Odnosi się to niewątpliwie również do przedłożonych przez rzeczoznawcę majątkowego dodatkowych wyjaśnień dotyczących wyceny, skoro również na nich oparł się organ wydając decyzję.

Opisane powyżej nieprawidłowe działanie organu I instancji spowodowało również to, że skarżący – jak wyjaśnił na rozprawie w dniu 11 marca 2015 r. (k. 17 akt sądowych) , niespodziewając się wydania decyzji w sprawie bez ustosunkowania się przez rzeczoznawcę do jego zarzutów dotyczących operatu, nie złożył wniosku o rozłożenie ustalonej opłaty adiacenckiej na raty.

Zgodnie z art. 147 u.g.n., w przedmiocie rozłożenie opłaty adiacenckiej na raty organ ustalający opłatę rozstrzyga wyłącznie na wniosek strony. Z akt sprawy wynika, że skarżący otrzymał w zawiadomieniu z dnia 11 września 2013 r. informację o możliwości rozłożenia opłaty na raty na jego wniosek. Jednak – zdaniem Sądu, zasadnie przypuszczał, że nie musi tego wniosku od razu składać, skoro wniósł cały szereg zarzutów do operatu, wymagających - jak sam uznał to organ - dodatkowego wyjaśnienia przez rzeczoznawcę.

Podnoszony przez skarżącego na rozprawie w dniu 11 marca 2015 r. zarzut, że do operatu przyjęto tylko te działki, co do których transakcje zostały zawarte przed datą wybudowaniem przedmiotowej kanalizacji nie miał znaczenia dla rozpoznania sprawy. Wyjaśnić należy skarżącemu, że dla wyceny nieruchomości w związku z wybudowaniem określonego urządzenia infrastruktury technicznej nie trzeba dokonywać doboru nieruchomości porównawczych spośród nieruchomości położonych przy tym samym urządzeniu, które wybudowano w sąsiedztwie nieruchomości wycenianej. Nieruchomości te dobiera się spośród nieruchomości podobnych, a więc również takich, które położone są przy podobnych urządzeniach infrastruktury technicznej, lecz położonych w innych miejscowościach. Transakcje dotyczące tych nieruchomości mogą pochodzić z okresu sprzed wybudowania urządzenia, którego postępowanie dotyczy.

Mając powyższe na uwadze Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Na podstawie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

W przedmiocie kosztów postępowania w postaci wpisu sądowego od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej powyżej ustawy.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ uwzględni ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku zgodnie z art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.