Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 37/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-01-28 00:00:00+01:00 ()
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżony wyrok z art. 179a ustawy - P.p.s.a.
Powołane przepisy: article: art. 149,  art. 179a
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel /sprawozdawca/ Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Wr 37/15, w sprawie ze skargi J. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości I. uchyla pkt I wyroku z dnia 20 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Wr 37/15; II. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w części dotyczącej zobowiązania Wojewody D. do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia na rzecz skarżącego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości położone na terenie gminy B.: działki nr [...] i nr [...], [...] (obręb [...]) i działki nr [...], nr [...] i nr [...], [...] (obręb [...]).


UZASADNIENIE

Skarżący J.W. pismem z dnia 4 czerwca 2014 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłość postępowania Wojewody D., któremu zarzucił, że od 7 lat i 9 miesięcy prowadzi postępowanie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość nr [...] w D. oraz przez 6 lat i 9 miesięcy prowadzi postępowanie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość nr [...] w D. i nieruchomość w K. składającą się z działek nr [...], [...], [...]. Skarżący wniósł o stwierdzenie przewlekłości postępowania Wojewody od dnia 24 sierpnia 2006 r. do dnia 4 czerwca 2014 r. w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość nr [...], a także o stwierdzenie przewlekłości postępowania od dnia 27 sierpnia 2007 r. do dnia 4 czerwca 2014 r. w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość nr [...] oraz nieruchomość składającą się z działek [...],[...] i [...]; stwierdzenia, że przewlekłość postępowania spowodowana jest rażącym naruszeniem prawa oraz zobowiązania Wojewody D. do ustalenia w ciągu miesiąca odszkodowania za powyższe nieruchomości i zasądzenia kosztów postępowania sądowego.

Skarżący wskazał, że od 19 lipca 2000 r. do 27 sierpnia 2007 r. była właścicielem nieruchomości nr [...], położonej w D.. W dniu 23 marca 1998r. Wojewoda J. wydał decyzję Nr [...] o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej [...] na terenie województwa jeleniogórskiego dla odcinka Z.-K., która obejmowała liniami rozgraniczającymi wskazaną nieruchomość. W dniu 24 sierpnia 2006 r. Wojewoda D. zawiadomił o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do tej nieruchomości. Termin ustalenia odszkodowania za nieruchomość był przekładany 14 razy. Decyzją z dnia 27 lipca 2007 r. Wojewoda D. wywłaszczył skarżącego i ustalił odszkodowanie za nieruchomość, ale Minister Infrastruktury uchylił tę decyzję. Następnie decyzją z dnia 8 sierpnia 2008 r. Minister Infrastruktury uchylił swoją własną decyzję z dnia 5 czerwca 2008 r. oraz decyzję Wojewody D. z dnia 27 lipca 2007 r. i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji.

Wojewoda D. w dniu 27 sierpnia 2007 r. wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji autostrady [...] Z.-K. na odcinku B.-K.. Na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady, nieruchomość nr [...] w D. stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa. Budowa autostrady została ukończona na nieruchomości skarżącego pod koniec 2008 r., a następnie oddana do użytkowania w dniu 12 sierpnia 2009 r. Decyzją z dnia 30 czerwca 2011 r. Wojewoda D. drugi raz ustalił odszkodowanie za nieruchomość nr [...] w D. , ale Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił tę decyzję w dniu 28 czerwca 2012 r. W dniu 14 maja 2013 r. Wojewoda D. po raz trzeci ustalił odszkodowanie za nieruchomość nr [...] w D., ale Minister Transportu i Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił tę decyzję w dniu 6 listopada 2013 r. W dniu 14 kwietnia 2014 r. skarżący skierował do Ministra Infrastruktury i Rozwoju zażalenie na przewlekłość postępowania odszkodowawczego za nieruchomość nr [...]. Do dnia sporządzenia skargi Wojewoda D. nie ustalił odszkodowania za nieruchomość, mimo że od daty wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego upłynęło 7 lat i 9 miesięcy.

Odnośnie do działek nr [...], [...] i [...] w K. oraz działki nr [...] w D. skarżący podniósł, że na podstawie wskazanej wyżej decyzji z dnia 27 sierpnia 2007 r. nieruchomości te stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa. Decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady stała się ostateczna 19 marca 2008 r., a zatem do 20 kwietnia 2008 r. powinno być ustalone odszkodowanie za nieruchomości. Pierwsze pismo Wojewody D. zawiadamiające o ustaleniu odszkodowania za nieruchomości nosi datę 19 stycznia 2011 r. Skarżący podkreślił, że odszkodowanie ustalane jest bez osobistego udziału właściciela wywłaszczonych nieruchomości, a w okresie od 19 stycznia 2011 r. Wojewoda D. aż 9-krotnie przesuwał termin ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Decyzją z dnia 30 czerwca 2011 r. Wojewoda ustalił odszkodowanie za powyższe nieruchomości, ale Minister Transportu i Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił tę decyzję w dniu 28 czerwca 2012 r. Wojewoda po raz drugi ustalił odszkodowanie za nieruchomości w dniu 14 maja 2013 r., jednak Minister Transportu i Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił tę decyzję w dniu 6 listopada 2013 r. W dniu 14 kwietnia 2014 r. skarżący skierował do Ministra Infrastruktury i Rozwoju zażalenie na przewlekłość postępowania odszkodowawczego. Do dnia sporządzenia skargi Wojewoda D. nie ustalił odszkodowania za nieruchomości, mimo że od daty ich faktycznego i prawnego przejęcia upłynęło 6 lat i 9 miesięcy.

Skarżący zarzucił, że Wojewoda D. ewidentnie przewlekał postępowanie odszkodowawcze, a następnie próbował je zaniżyć w wydawanych decyzjach. Na zlecenie wojewody sporządzono trzy wyceny nieruchomości nr [...] położonej w D.. Wyceny zostały tak sporządzone, aby skarżący otrzymał jak najmniejsze odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Dopiero w dniu 17 marca 2014 r. Wojewoda D. uznał za niezbędne ustalenie i uwzględnienie w odszkodowaniu wszystkich elementów, które były na stałe związane z gruntem w dniu 27 sierpnia 2007 r., tj. w dniu ustalenia lokalizacji autostrady płatnej. Żadna okoliczność nie jest w stanie usprawiedliwić wojewody, który miał ustawowy obowiązek ustalić odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości w terminie 30 dni. Termin do ustalenia odszkodowania w przypadku nieruchomości nr [...] został przekroczony 93 razy. Z kolei termin do ustalenia odszkodowania za nieruchomość nr [...] oraz nieruchomości składającej się z działek nr [...], [...] i [...] został przekroczony 81 razy. Wojewoda podejmował działania nieterminowo, prowadząc sprawę nieefektywnie i bezcelowo, ponieważ nie ustalił na samym początku postępowania, jaki był stan nieruchomości w dniu 27 sierpnia 2007 r. Wojewoda rozpoczynając postępowanie odszkodowawcze nie zażądał od inwestora protokołu zdawczo-odbiorczego przejęcia w dniu 27 sierpnia 2007 r. wywłaszczonych nieruchomości. Dopiero po upływie 6 lat i 6 miesięcy od wywłaszczenia nieruchomości Wojewoda rozpoczął procedurę ustalenia stanu zagospodarowania na dzień 27 sierpnia 2007 r. Dotychczasowe czynności Wojewody były bezcelowe i generowały jedynie przewlekłość postępowania, gdyż ustalenie stanu nieruchomości należy do podstawowych czynności, które powinny być wykonane na samym początku postępowania o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o odrzucenie jej w zakresie dotyczącym postępowania objętego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 listopada 2012 r., sygn. akt II SAB/Wr 10/12, jako skargi dotyczącej sprawy prawomocnie osądzonej oraz o oddalenie skargi dotyczącej przewlekłości postępowania w pozostałym zakresie jako niezasadnej. Zdaniem Wojewody z przebiegu postępowania administracyjnego i czynności podejmowanych przez organ I instancji wynika, że w niniejszym przypadku nie zachodzi sytuacja przewlekłości postępowania. Dochowano wszelkiej staranności i podjęto wszelkie możliwe działania zmierzające do niezwłocznego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy administracyjnej. Postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a specustawy ma charakter złożony i, co do zasady, powoduje potrzebę dokonania wielu czynności procesowych i wykorzystania licznych środków dowodowych mających na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy. Specustawa obliguje wojewodę jako organ właściwy w tej kategorii sprawach do zasięgnięcia opinii biegłego - rzeczoznawcy majątkowego mającej formę operatu szacunkowego dotyczącego wysokości odszkodowania. Zasada szybkości postępowania administracyjnego nie może pozbawiać strony prawa i nie zwalania właściwego organu z obowiązku rzetelnego i wnikliwego ustalenia stanu faktycznego i rozpatrzenia sprawy. W ocenie Wojewody terminowość załatwienia sprawy była i jest warunkowana nie tylko czynnościami i działaniem organu I instancji. Na skutek aktywności procesowej skarżącego, jako strony postępowania, sprawa była niejednokrotnie przedmiotem postępowania odwoławczego, jak również sądowoadministracyjnego. Nie sposób zatem przyjąć, że przewlekłość postępowania, o której pisze skarżący we wskazanym przez niego okresie jest wynikiem działań/zaniechań Wojewody D.. To powoduje, że skarga jest niezasadna i powinna zostać oddalona.

W dniu 8 września 2014 r. do akt sądowych złożono pismo pełnomocnika Wojewody D., który poinformował, że w dniu 31 lipca 2014 r. organ przeprowadził przesłuchania świadków na okoliczność stanu przedstawionych nieruchomości gruntowych (dołączono kopię protokołu z tej czynności). Nadto wskazano, że zawiadomieniem z dnia 29 sierpnia 2014 r. Wojewoda poinformował strony postępowania, w tym skarżącego, o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy - do dnia 31 października 2014 r. i podał przyczyny zwłoki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 9 września 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 55/14, odrzucił skargę w zakresie dotyczącym postępowania prowadzonego do dnia 27 listopada 2012 r. (pkt I wyroku), a w pozostałym zakresie skargę oddalił ( pkt II wyroku).

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie tut. Sąd wskazał, że wyrokiem z dnia 27 listopada 2012 r., sygn. akt II SAB/Wr 10/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę J.W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 502/13, oddalił skargę kasacyjną J. W. od tego wyroku. Z uzasadnienia tegoż wyroku wynika, że wyrok dotyczył tego samego postępowania, które obecnie zostało objęte skargą w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 168 § 1 w zw. z art. 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.) wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 listopada 2012 r. o sygn. akt II SAB/Wr 10/12 jest prawomocny i korzysta z powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). To oznacza, że obecnie złożona skarga J.W. w zakresie dotyczącym postępowania administracyjnego prowadzonego przez Wojewodę D. do dnia 27 listopada 2012 r. jest niedopuszczalna i w tym zakresie podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 u.p.p.s.a.

W konsekwencji Sąd I instancji przyjął, że kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie objęte mogło być wyłącznie postępowanie administracyjne prowadzone przez Wojewodę D. po wydaniu wyroku z dnia 27 listopada 2012 r. Sąd podniósł, iż z akt sprawy wynika, że wśród czynności organu, które miały miejsce po dniu 27 listopada 2012 r. można wskazać na – po pierwsze – zawiadomienie stron o sporządzeniu operatów szacunkowych z dnia 21 grudnia 2012 r., w reakcji na które skarżący w dniu 1 marca 2013 r. wniósł wnioski dotyczące doręczenia kserokopii operatu szacunkowego oraz zobowiązania rzeczoznawcy majątkowego do dostarczenia informacji i dokumentów, które stanowiły podstawę sporządzenia wyceny. W konsekwencji organ wystąpił do rzeczoznawcy o udzielenie dodatkowych wyjaśnień, które pismem z dnia 10 kwietnia 2013 r. przekazano stronom. W tym czasie organ dwukrotnie (pismami z dnia 28 grudnia 2012 r. i z dnia 18 marca 2013 r.) informował o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy i podawał przyczyny zwłoki. Zdaniem sądu działania organu w tym zakresie były prawidłowe i miały cechy niezbędnej szybkości, a co za tym idzie nie można im przypisać oznak przewlekłego prowadzenia postępowania. Następnie decyzją z dnia 14 maja 2013 r. Wojewoda D. orzekł o ustaleniu na rzecz skarżącego odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa części opisanych nieruchomości. Jednak w dniu 15 maja 2013 r. do organu wpłynęło pismo skarżącego, w którym wniósł o przeprowadzenie dowodu z szeregu wskazanych przez siebie dokumentów. Pismem z dnia 23 maja 2013 r. organ wystąpił do strony o udzielenie wyjaśnień co do charakteru tego pisma. W dniu 19 czerwca 2013 r. do organu wpłynęło odwołanie J.W. od opisanej decyzji, które przekazano do organu II instancji wraz z aktami sprawy. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia 6 listopada 2013 r. uchylił w całości decyzję Wojewody D. z dnia 14 maja 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda, uwzględniając treść decyzji organu II instancji, wezwał skarżącego do przedłożenia dokumentów wskazujących na stan zagospodarowania wymienionych nieruchomości według stanu na dzień 27 sierpnia 2007 r. Pismem z dnia 5 stycznia 2014 r. strona złożyła wyjaśnienia dotyczące stanu zagospodarowania opisanych nieruchomości gruntowych. Wojewoda pismem z dnia 15 stycznia 2014 r. wystąpił do pełnomocnika Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o zajęcie stanowiska co do wyjaśnień strony, na które GDDKiA odpowiedziała pismem z dnia 30 stycznia 2014 r. Dodatkowo pismem z dnia 17 marca 2014 r. wojewoda wystąpił do skarżącego o wskazanie świadków mogących potwierdzić stan zagospodarowania wymienionych nieruchomości (istnienie nasadzeń). W tym okresie Wojewoda zawiadomieniami z dnia 12 grudnia 2013 r. i z dnia 28 lutego 2014 r. informował strony o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy i podawał przyczyny zwłoki. W ocenie Sądu postępowania organu nie można określić jako przewlekłego, ponieważ podejmowane działania były prawidłowe i zmierzały do wyjaśnienia istotnych zagadnień dla toku prowadzonego postępowania.

Sąd wskazał też, że w dniu 24 marca 2014 r. zostały sporządzone operaty szacunkowe przez rzeczoznawcę majątkowego. Pismem z dnia 28 kwietnia 2014 r. Wojewoda D. zwrócił się do ich autora o dokonanie korekty, jednak pismo to nie zostało odebrane przez adresata, więc ponownie do rzeczoznawcy wystąpiono pismem z dnia 21 maja 2014 r. Zawiadomieniem z dnia 30 kwietnia 2014 r. Wojewoda poinformował strony postępowania o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy - do dnia 30 czerwca 2014 r. i podał przyczyny zwłoki. W dniu 6 czerwca 2014 r. do organu wpłynęła skarga J.W. skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W dniu 31 lipca 2014 r. organ przeprowadził przesłuchania świadków na okoliczność stanu przedstawionych nieruchomości gruntowych i zawiadomieniem z dnia 29 sierpnia 2014 r. Wojewoda D. poinformował strony postępowania, o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy - do dnia 31 października 2014 r. i podał przyczyny zwłoki. W ocenie Sądu także te czynności nie mają cech przewlekłego prowadzenia postępowania, gdyż ich celem było wyjaśnienie zagadnień potrzebnych do zakończenia prowadzonego postępowania. Sąd uznał, że czynności podejmowane przez organ zmierzały bezpośrednio do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Terminy wyznaczane rzeczoznawcy majątkowemu i podmiotom, do których zwracał się wojewoda, były uzasadnione potrzebami postępowania. Nadto przeprowadzane przez organ czynności wynikały ze wskazań zawartych w decyzji organu II instancji z dnia 6 listopada 2013 r., a zatem nie można im przypisać cech zbędności czy pozorności. Nie sposób również uznać, aby po dniu 27 listopada 2012 r. organ działał bez należytej staranności, czy też aby podejmował czynności (w tym dowodowe) pozbawione dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Nie można też skutecznie zarzucić organowi mnożenia czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Nadto Sąd stwierdził, że postępowanie prowadzone jest przez organ obiektywnie długo, lecz czynności organu były prawidłowe i w tym zakresie nie można stwierdzić, iż postępowanie administracyjne w okresie po dniu 27 listopada 2012 r. było prowadzone przez Wojewodę D. w sposób przewlekły.

Naczelny Sąd Administracyjny, na skutek wniesienia skargi kasacyjnej przez skarżącego, wyrokiem z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 3035/14, uchylił zaskarżony wyrok w pkt II i przekazał sprawę w tym zakresie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, podzielając zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. w zw. z art. 149 u.p.p.s.a. oraz art. 35 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.

W pierwszej kolejności Sąd kasacyjny dokonał wykładni pojęcia "przewlekłe prowadzenie postępowania", przez które należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął czynności w sprawie. Przy ocenie przewlekłości postępowania istotne jest bowiem i to, czy organ podejmował czynności niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy i to niezależnie od tego, czy strona zgłaszała określone żądania w tym zakresie. Przewlekłość postępowania może również dotyczyć sytuacji, w której organ wydaje rozstrzygnięcia będące następnie przedmiotem decyzji kasacyjnych organu odwoławczego.

W dalszej kolejności NSA zwracając uwagę, iż dla prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego niezbędne jest wyjaśnienie okoliczności faktycznych objętych hipotezą przepisów prawa znajdujących zastosowanie w danej sprawie, zarzucił Sądowi pierwszej instancji, że uznając działanie Wojewody D. za nie noszące cech przewlekłości postępowania, nie poddał należytej ocenie czynności podejmowanych przez organ. W przekonaniu Sądu kasacyjnego Sąd pierwszej instancji nie ocenił, czy czynności dokonane przez organ zmierzały do należytego wyjaśnienia okoliczności objętych hipotezą przepisów prawa mających zastosowanie w niniejszej sprawie. W szczególności Sąd pierwszej instancji nie rozważył, czy organ dokonał należytej oceny sporządzonych w tej sprawie operatów szacunkowych, a mianowicie, czy operaty te uwzględniają stan zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania przez Wojewodę D. decyzji z dnia 27 sierpnia 2007 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady [...] Z.-K. na odcinku B. – K., czy też są objęte wadą prawną polegającą na braku wskazania stanu zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania tej decyzji. Ustalenie stanu zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji jest konieczne dla ustalenia odszkodowania za daną nieruchomość (nieruchomości).

Zdaniem NSA operaty szacunkowe sporządzone w niniejszej sprawie nie wskazują stanu zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji drogowej. Jak wynika bowiem z akt sprawy Wojewoda D. dopiero pismem z dnia 15 stycznia 2014 r. wystąpił do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o zajęcie stanowiska co do stanu zagospodarowania przedmiotowych nieruchomości, a pismem z dnia 17 marca 2014 r. zwrócił się do skarżącego o wskazanie świadków mogących potwierdzić stan zagospodarowania tych nieruchomości. W dniu 31 lipca 2014 r. organ przeprowadził przesłuchania świadków na okoliczność stanu zagospodarowania przedmiotowych nieruchomości. Rodzi się zatem pytanie, czy organ wcześniej podejmował działania mające na celu wyjaśnienie tych okoliczności, istotnych dla ustalenia odszkodowania, czy też podejmował czynności, które nie uwzględniały brzmienia przepisów prawa mających w sprawie zastosowanie, a więc czynności, które można zakwalifikować jako działanie niesprawne i opieszałe. Nadto, nie sposób nie zauważyć, że już w dacie przedłożenia pierwszego operatu szacunkowego Wojewoda D. winien rozważyć, czy operat ten zawiera wymagane dane i jakie należy podjąć czynności, aby wyeliminować wady operatu szacunkowego.

Sąd II instancji przypomniał, że podstawowym zadaniem sądów administracyjnych jest ochrona praw i wolności obywateli, a dopiero w następnej kolejności ochrona obiektywnego porządku prawnego. Funkcja ochrony praw podmiotowych jednostki wynika z przyjętych w polskim systemie sądownictwa administracyjnego założeń weryfikacji działalności administracji publicznej.

Konkludując NSA uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna, albowiem Sąd pierwszej instancji winien poddać należytej ocenie działanie organu i ponownie rozpoznać skargę w zakresie objętym punktem drugim zaskarżonego wyroku.

Akta niniejszego postepowania zostały zwrócone tut. Sądowi w dniu 27 sierpnia 2015 r.

Zgodnie z obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r. art. 119 pkt 4 u.p.p.s.a., który ma również zastosowanie do postępowań sądowych wszczętych przed tą datą, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, kierując się tym wskazaniem, rozpoznał ponownie skargę J.W. w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2015 r. i wydał wyrok, w którym:

- w pkt I zobowiązał Wojewodę D. do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia na rzecz skarżącego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości położone na terenie gminy B.: działki nr [...] i nr [...], [ (obręb [...]) i działki nr [...], nr [...] i nr [...], [...] (obręb [...])- w terminie trzydziestu dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku;

- w pkt II stwierdził, że przewlekłość postępowania, prowadzonego po dniu 27 listopada 2012 r., nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

- w pkt III zasądził od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 100,00 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez ochronę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym do postępowań sądowych wszczętych przed dniem 15 sierpnia 2015 r., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a u.p.p.s.a, a więc między innymi w sprawach, w których wydawane są decyzje administracyjne.

W rozpoznawanej sprawie skarżący zarzucił przewlekle prowadzenie postępowania w sprawie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za grunty przejęte na rzecz Skarbu Państwa na cele budowy pasów drogowych autostrady płatnej [...].

W pierwszym rzędzie konieczne było przypomnienie, iż z uwagi na niezaskarżenie pkt I wyroku tut. Sądu z dnia 9 września 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 55/14, uprawomocniło się rozstrzygnięcie o odrzuceniu skargi w zakresie dotyczącym postępowania prowadzonego do dnia 27 listopada 2012 r., a zatem przedmiotem ponownego rozpoznania sprawy było zbadanie czy doszło do przewlekłości postępowania administracyjnego po tej dacie, tj. począwszy od dnia 28 listopada 2012r.

W drugiej kolejności zasadnym jest zwrócenie uwagi, że na skutek skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok tut. Sądu z dnia 9 września 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 55/14, dlatego też w takiej sytuacji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zastosowanie znajduje art. 190 u.p.p.s.a. stanowiący, że wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawę przekazano, pozostaje związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Pojęcie "wykładni prawa" użyte w art. 190 u.p.p.s.a. należy rozumieć wąsko, jako wyjaśnienie treści przepisów w granicach określonych podstawami kasacyjnymi. Obowiązek przyjęcia wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż orzecznictwo i doktryna dopuszczają od niego w ograniczonym zakresie odstępstwa. Omawiane wyjątki mogą występować wówczas, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania ulegnie tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny lub gdy przy niezmienionym stanie faktycznym zmieni się stan prawny (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Praw., Warszawa 2005, str. 577).

W kontekście przywołanych unormowań, orzekający ponownie w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu został związany wykładnią wyrażoną w motywach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 3035/14, albowiem w okolicznościach tej sprawy nie zaistniały wymienione wcześniej przesłanki umożliwiające odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w tymże wyroku Sądu kasacyjnego.

Tym samym dalsze rozważania na temat przewlekłości prowadzonego przez Wojewodę D. postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości muszą ściśle uwzględniać następujące stanowisko Sądu wyższej instancji:

- po pierwsze, że dla wyeliminowania cech przewlekłości w prowadzeniu przedmiotowego postępowania w sprawie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za grunty koniecznym było rozważenie, czy organ dokonał należytej oceny sporządzonych w tej sprawie operatów szacunkowych pod kątem uwzględnienia stanu zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania przez Wojewodę D. decyzji z dnia 27 sierpnia 2007 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady [...] na odcinku B. – K.;

- po drugie, iż ustalenie stanu zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji jest konieczne dla ustalenia odszkodowania za daną nieruchomość;

- po trzecie, że operaty szacunkowe sporządzone w niniejszej sprawie nie wskazują stanu zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji drogowej;

- po czwarte, że w tej sytuacji zadaniem Sądu I instancji było ustalenie czy Wojewoda D. wcześniej podejmował działania mające na celu wyjaśnienie tych okoliczności, istotnych dla ustalenia odszkodowania, czy też podejmował czynności, które nie uwzględniały brzmienia przepisów prawa mających w sprawie zastosowanie, a więc czynności, które można zakwalifikować jako działanie niesprawne i opieszałe;

- po piąte, iż już w dacie przedłożenia pierwszego operatu szacunkowego Wojewoda D. winien rozważyć, czy operat ten zawiera wymagane dane i jakie należy podjąć czynności, aby wyeliminować wady operatu szacunkowego

Będąc związany powyższą wykładnią prawa, dokonaną przez Sąd kasacyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 maja 2015 r., oceniając działania Wojewody D. można wyraźnie stwierdzić, iż z uwagi na fakt, że operaty szacunkowe sporządzone w niniejszej sprawie nie wskazywały stanu zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji drogowej to zasadnym jest przyjęcie, że organ nie dokonał należytej oceny sporządzonych w tej sprawie operatów szacunkowych pod kątem uwzględnienia stanu zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania przez Wojewodę D. decyzji z dnia 27 sierpnia 2007 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady [...] Z.-K. na odcinku B. – K.. Ponieważ jasnym staje się, że Wojewoda nie podejmował wcześniej działań mających na celu wyjaśnienie tych istotnych dla ustalenia odszkodowania okoliczności, a podejmował w tym czasie szereg czynności, które nie uwzględniały brzmienia przepisów prawa mających w sprawie zastosowanie, to takiemu procedowaniu można przypisać cechy działania niesprawnego i opieszałego.

W orzecznictwie wskazuje się, że przewlekłość jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął czy też nie, dalsze czynności w sprawie. Podjęcie przez organ czynności powoduje, że ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu ale nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi na przewlekłe prowadzenia postępowania przez organ (tak NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12).

W przedmiotowej sprawie, zdaniem orzekającego Sądu, mieliśmy do czynienia z czytelnymi objawami przewlekłości postępowania co skutkować musiało zobowiązaniem Wojewody D. do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia na rzecz skarżącego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości w terminie trzydziestu dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku.

W myśl art. 149 u.p.p.s.a. w sytuacji zaistnienia przewlekłości sąd zobligowany jest do zobowiązania organu do załatwienia sprawy w określonym terminie oraz do ustalenia, czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Odnosząc się do tej okoliczności Sąd stwierdził, że ustalona przewlekłość nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzonego postępowania przy braku jakiejkolwiek aktywności organu (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 grudnia 2012 r. sygn. akt II SAB/Wr 9/12 i przywołane tam orzeczenia), co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie.

Z opisanych wyżej względów Sąd w pkt I i II sentencji wyroku orzekł na podstawie art. 149 u.p.p.s.a., zaś rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparł o przepis art. 200 u.p.p.s.a.

Odpisy powyższego wyroku z dnia 20 października 2015 r. doręczono skarżącemu w dniu 4 grudnia 2015 r., zaś pełnomocnikowi organu w dniu 2 grudnia 2015 r.

W dniu 29 grudnia 2015 r. na biuro podawcze Sądu złożono skargę kasacyjną Wojewody D. od powyższego wyroku z dnia 20 października 2015 r., w której wniesiono o uchylenie pkt I wyroku i umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania Wojewody D. do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia na rzecz skarżącego odszkodowania. Opisanemu wyrokowi, w zaskarżonej części (pkt I sentencji wyroku) zarzucono, w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 u.p.p.s.a., naruszenie przepisów postepowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 i art. 161 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a., poprzez nieuzasadnione zobowiązanie Wojewody D. do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia na rzecz skarżącego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości położone na terenie gminy B.: działki nr [...] i nr [...], AM- 1 (obręb D.) i działki nr [...], nr [...] i nr [...], [...] (obręb K.)- w terminie trzydziestu dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku, podczas gdy Sąd powinien umorzyć postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji w określonym terminie albowiem Wojewoda D. decyzją z dnia 28 października 2014 r. (znak [...]) orzekł o ustaleniu na rzecz J.W. odszkodowania z opisanego tytułu i po wniesieniu odwołania przez skarżącego od tej decyzji sprawa jest rozpatrywana przez organ odwoławczy- Ministra Infrastruktury i Rozwoju.

W myśl art. 179a u.p.p.s.a. jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna.

Zarządzeniem z dnia 7 stycznia 2016 r. stwierdzono dopuszczalność zastosowania w niniejszej sprawie art. 179a u.p.p.s.a., gdyż podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście uzasadnione, i jednocześnie skierowano sprawę do rozpoznania przez Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

Zarządzeniem z dnia 15 stycznia 2016 r. stwierdzono z dniem 5 stycznia 2016 r. prawomocność pkt II i pkt III wyroku z dnia 20 października 2016r .

Na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 stycznia 2016 r. Sąd, wobec niezaprzeczalnego dowodu wydania przez Wojewodę D. decyzji z dnia 28 października 2014 r. (znak [...]) orzekającej o ustaleniu na rzecz J.W. odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości położonych na terenie gminy B.: działki nr [...] i nr [...], [...] (obręb D.) i działki nr [...], nr [...] i nr [...], [...] (obręb K.) stwierdził, że w sprawie wskazana przez organ podstawa kasacyjna jest oczywiście uzasadniona i na podstawie art. 179a u.p.p.s.a. uchylił pkt I zaskarżonego wyroku z dnia 20 października 2015 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, ponownie rozpoznając sprawę w zakresie żądania zobowiązania Wojewody D. do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia na rzecz skarżącego odszkodowania, zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisami art. 149 § 1 u.p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Użycie w zdaniu drugim art. 149 § 1 u.p.p.s.a. zwrotu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie, z analizy tego przepisu wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu (por. postanowienie NSA z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 481/13, wyrok NSA z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1771/13, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 91/13).

Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Mimo stwierdzenia, że przewlekłość postępowania, prowadzonego po dniu 27 listopada 2012 r., nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, brak jest podstawy do zobowiązywania organu do wydawania aktu. Wojewoda D. wydał bowiem dniu 28 października 2015 r. decyzję (znak [...]) orzekającą o ustaleniu na rzecz skarżącego odszkodowanie w wysokości 2.210.550,00 zł z tytułu wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości położonych na terenie gminy B., co czyni postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu bezprzedmiotowym.

Z tych też względów, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 179 a u.p.p.s.a., należało orzec jak w pkt II sentencji wyroku.