Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2555/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Protokolant st. sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2016 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...].06.2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (zwane dalej SKO) - po rozpatrzeniu odwołania M. P. od decyzji Burmistrza Miasta M. (dalej zwanego Burmistrzem) nr [...] z dnia [...].04.2015 r., ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego oraz budowie budynku gospodarczego na nieruchomości o nr ew. [...], położonej w M. przy ul. [...] - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie sprawy.

SKO wskazało, że przesłanki wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy unormowane zostały w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec tego w przypadku stwierdzenia przez organ administracji publicznej, iż dana inwestycja spełnia łącznie wszystkie przesłanki wymienione w tym przepisie, jest on zobligowany do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy.

Organ odwoławczy stwierdził, że Burmistrz Miasta M. uzyskał niezbędne uzgodnienia dla planowanej inwestycji (postanowienie Zarządu Powiatu M. z dnia [...].03.2015 r., oraz postanowienie Starosty [...] z dnia [...].03.2015 r.), zaś wydana decyzji oraz analiza będąca jej integralną częścią zostały sporządzone rzetelnie i zgodnie z wszystkimi wymogami obowiązującego prawa.

SKO podało, że projekt przedmiotowej decyzji został sporządzony przez osobę spełniającą warunki określone w art. 60 ust. 4 cyt. ustawy, tj. osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów, co zostało potwierdzone w materiale dowodowym, poprzez stosowne zaświadczenie wydane przez [...] Okręgową Izbę Architektów RP.

W ocenie SKO, również postępowanie przeprowadzone przez Organ pierwszej instancji czyniło zadość wszystkim wymogom prawa procesowego. Na każdym etapie umożliwiono wszystkim stronom czynny udział w przedmiotowym postępowaniu oraz przed wydaniem zaskarżonej decyzji zawiadomieniem z dnia [...] marca 2015 r. Burmistrz Miasta M. poinformował strony o zakończeniu postępowania dowodowego i o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia, co do materiałów zgromadzonych w aktach sprawy.

Zdaniem SKO zebrany w sprawie materiał dowodowy był pełny, co pozwalało na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia przez organy obu instancji.

Za chybiony SKO uznało zarzut Skarżącego, tyczący istniejącego na nieruchomości garażu blaszanego. Nie podzieliło stanowiska, że został wybudowany samowolnie. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynikało bowiem, że inwestor dokonał stosownego zgłoszenia do organu budowlanego (zgłoszenie z dnia [...].03.2013 r., oraz potwierdzenie przyjęcia zgłoszenia z [...].03.2013 r.). Organ zaś nie zgłosił sprzeciwu w ustawowym terminie 30 dni.

Za bezpodstawne, zdaniem SKO, należało też uznać podważanie oświadczenia inwestora o zamiarze jego rozbiórki. Jednakże skoro Burmistrz Miasta M. wskaźnik zabudowy dla oznaczonego we wniosku terenu określił na 21%, to na etapie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę organ budowlany będzie badał, czy realizacja planowanej inwestycji nie spowoduje jego przekroczenia. Tym samym w interesie inwestora będzie leżało rozebranie istniejącego obiektu. W przeciwnym razie mogłoby okazać się, że wyznaczony przez Burmistrza wskaźnik został przekroczony, co stałoby w oczywistej sprzeczności z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, prowadząc w konsekwencji do naruszenia art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 cyt. ustawy. Taka okoliczność stanowiłaby przeszkodę do otrzymania pozwolenia na budowę.

W analogiczny sposób SKO odniosło się do zarzutów Skarżącego, dotyczących obowiązku ewentualnego uwzględnienia istniejącej na terenie planowanej inwestycji wiaty. Burmistrz Miasta M. określił jedyne maksymalne wskaźniki, zarówno dla nowej zabudowy, jak i wskaźnik łączny. W ocenie SKO, ustalone przez Organ pierwszej instancji wielkości są uzasadnione i znajdują opacie w przeprowadzonej analizie urbanistycznej. W związku z tym zarzuty stawiane w tym zakresie przez Odwołującego się, nie znajdują potwierdzenia na tym etapie postępowania inwestycyjnego.

Za chybione SKO uznało również zarzuty naruszenia prawa materialnego, a mianowicie § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

SKO nie zgodziło się również z zarzutem Skarżącego, że Organ pierwszej instancji w sposób nieuzasadniony wyznaczył wskaźnik zabudowy o wartości większej niż średnia ustalona w przedłożonej analizie urbanistycznej. SKO podało, że na stronie 8 i 9 części tekstowej wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, załączonej do zaskarżonej decyzji, w sposób szczegółowy wyjaśniono, iż z uwagi na istniejącą na terenie analizowanym charakterystykę zabudowy możliwe jest zastosowanie ust. 2 § 5 rozporządzenia i wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, niż wskaźnik średni. Przytoczone uzasadnienie w ocenie SKO jest prawidłowe i daję podstawę do zastosowanie tego przepisu prawa materialnego.

Zdaniem SKO, Burmistrz prawidłowo ustalił szerokość elewacji frontowej dla budynku mieszkalnego na poziomie istniejącego budynku. Wynika to z faktu, iż inwestycja w tej części polegać ma na rozbudowie budynku mieszkalnego, która będzie mieściła się w granicach budynku istniejącego. Dlatego też Kolegium uznało, że nie widzi potrzeby oraz zasadności wyznaczania takiego wskaźnika, jeżeli nie ulegnie on zmianie.

SKO nie podzieliło również zarzutu błędnego wyznaczenia szerokości elewacji frontowej dla budynku garażowego, która wynosić ma 7,5 m z tolerancją 20 %. Skarżący podnosił, iż jego zdaniem wskaźnik ten należy ustalić w sposób sztywny konkretny, ponieważ wyznaczenie wskaźnika tak jak uczynił to Organ pierwszej instancji w zaskarżonej decyzji, czyni planowaną inwestycję niezindywidualizowaną.

Kolegium nie stwierdziło konieczności sztywnego ustalania rzeczonego wskaźnika, tym bardziej że został on ustalony na podstawie średniego wskaźnika wynikającego z obszaru poddanego analizie urbanistycznej. Dlatego również ten zarzut uznało za chybiony.

Na tę decyzję skargę wniósł M. P., reprezentowany przez radcę prawnego, podnosząc zarzut naruszenia:

a) art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie istniejących wskaźników zabudowy na terenie inwestycji, mimo tego, że parametr ten istotny jest z punktu widzenia zamierzonego przedsięwzięcia budowlanego;

b) § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 26 sierpnia 2003 r. poprzez przyjęcie, że dla ustalenia wskaźnika zabudowy istniejącej i planowanej istniejące obiekty na terenie nieruchomości nie mają znaczenia, o ile inwestor zadeklaruje ich rozbiórkę, kiedy to w rzeczywistości organ musi ustalić stan zgodny z rzeczywistością, a nie stan pożądany dla rozstrzygnięcia danej sprawy;

c) § 6 cyt. rozporządzenia poprzez przyjęcie, że szerokość elewacji frontowej może być oznaczona jako szerokość elewacji istniejącego budynku, a nadto poprzez przyjęcie, że określenie tego wskaźnika, z dopuszczeniem 40% różnicy szerokości, nie przesądza o dowolności inwestycji, kiedy w rzeczywistości wskaźnik winien być konkretny, a nie dowolny.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wskaźnik nowej zabudowy został oznaczony na 12,3%, a łączny wskaźnik zabudowy dla inwestycji został ustalony na 21%. Stosownie do § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. W niniejszej sprawie organy powołując się na wyniki analizy przyjęły, iż wskaźnik zabudowy winien być wyznaczony jako większa wartość niż średni wskaźnik obszaru analizowanego. Ustalony w decyzji wskaźnik musi być jednak możliwy jest do osiągnięcia. Zdaniem Skarżącego, organy kierując się zasadami wyrażonymi w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. winny ustalić stan faktyczny sprawy, a nie potencjalny, który kiedyś może wystąpić i będzie zależny od woli inwestora. Dla ustalenia wskaźnika zabudowy w kontekście planowanej inwestycji istotne jest aby przy uwzględnieniu istniejącej zabudowy i powierzchni zabudowy planowanej wskaźnik został zachowany. Organy natomiast nie wzięły pod uwagę istniejącej zabudowy (garażu jak i wiaty o określonych parametrach). Po uwzględnieniu tej zabudowy, zdaniem Skarżącego, ustalony wskaźnik maksymalny został już obecnie przekroczony, co czyni decyzję niewykonalną.

Skarżący podał, że Organ co prawda wskazał, iż obiekty te będą musiały zostać najprawdopodobniej rozebrane, co nie zmienia faktu, że wykonanie decyzji, choćby w kontekście związania organów właściwych w sprawie pozwolenia na budowę, nie może być uzależnione od warunku w postaci rozebrania innych istniejących zabudowań, który to warunek nie został sformułowany.

Skarżący podniósł, że organy badają zagospodarowanie terenu w kontekście istniejącej zabudowy, która jednak nie musi być ujmowana, o ile nie jest naniesiona na mapy zasadnicze, co w wielu przypadkach ma miejsce. Badane jest zatem wyłącznie to, czy nowa zabudowa mieści się w wyznaczonym wskaźniku. Obecnie obowiązujące przepisy prawa dopuszczają ponadto rozpoczęcie budowy obiektu mieszkalnego bez uzyskania pozwolenia na budowę, po upływie terminu do wniesienia sprzeciwu.

Skarżący podał, że Organy przyjęły również, iż zrealizowany obiekt budowlany w postaci garażu nie został wykonany w warunkach samowoli budowlanej. Tymczasem zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 cyt. ustawy, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 cyt. ustawy stosuje się odpowiednio. Przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku.

W tym wypadku – zadaniem Skarżącego - winna być wydana decyzja o warunkach zabudowy dla istniejącego garażu, doszło bowiem do zmiany zagospodarowania terenu.

Skarżący wskazał, że we wniosku o ustalenie warunków zabudowy zamierzenie inwestycyjne winno być określone precyzyjnie, gdyż w tym postępowaniu to konkretne zamierzenie jest oceniane, przy uwzględnieniu wyników analizy urbanistycznej oraz w aspekcie zgodności z powszechnie obowiązującym porządkiem planistycznym, ustalonym dla terenu objętego wnioskiem, dla którego nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowanie przestrzennego.

Określenie parametrów wynikających z § 5 i 6 cyt. rozporządzenia powinno być konkretne i stanowcze (wyrażone w dokładnie określonych wartościach liczbowych). Nie jest przy tym wykluczona pewna elastyczność, polegająca na podaniu wielkości minimalnych i maksymalnych. Natomiast z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 5 ust. 2 i § 6 ust. 2 powołanego rozporządzenia nie wynika możliwość określenia wskaźników, czy wielkości poprzez wskazanie wyłącznie maksymalnego bądź minimalnego parametru, bądź też poprzez odwołanie się do innych, nieskonkretyzowanych wielkości, jak np. "istniejąca wysokość", "obecna szerokość".

W przypadku obiektu gospodarczego Organ podał, że szerokość elewacji frontowej może mieścić się przedziale 6 m - 9 m. Takie rozstrzygnięcie powoduje, że w rzeczywistości w tym zakresie planowaną inwestycję należy uznać za dowolną, a nie konkretną, bowiem różnica w tym wskaźniku wynosi aż 40%, co jest, zdaniem Skarżącego, niedopuszczalne.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy zauważyć, że teren objęty planowaną inwestycją nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec tego przy kształtowaniu nowego ładu przestrzennego i urbanistyki istniały podstawy do zastosowania przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz .U. Nr 80 poz. 717 ze zm. zwanej dalej – u.p.z.p.) i ustalenia dla zamierzonej inwestycji warunków zabudowy w drodze decyzji.

Z przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wynika, że warunki zabudowy można ustalić tylko dla inwestycji zgodnej z przepisami odrębnymi, a ponadto spełniającej łącznie następujące wymogi: planowana inwestycja musi stanowić kontynuację istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, działka na której planowana jest inwestycja musi mieć dostęp do drogi publicznej oraz zapewnione wystarczające uzbrojenie terenu. Jeżeli chodzi o zgodność z przepisami odrębnymi to w szczególności organ administracyjny powinien wziąć pod uwagę warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych wydanych w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich – art. 54 ust. 2 u.p.z.p.

Jeśli chodzi zaś o tzw. zasadę "dobrego sąsiedztwa", to podkreślić należy, że jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego - sprecyzowanego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500).

Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - zwane dalej rozporządzeniem). Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jak i granice obszaru analizowanego na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Następnie warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zwierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do wymienianej decyzji (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Część graficzną decyzji oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach map, wyżej wymienionych (§ 9 ust. 3 rozporządzenia).

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie ustalenie warunków zabudowy przeprowadzone zostało zgodnie z powołanymi przepisami ustawy i rozporządzenia wykonawczego.

Burmistrz Miasta M. uzyskał niezbędne uzgodnienia dla planowanej inwestycji (postanowienie Zarządu Powiatu M. z dnia [...].03.2015r., oraz postanowienie Starosty [...] z dnia [...].03.2015r.), ponadto planowana inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz nie jest położona na terenach wymagających uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolne lub nieleśne oraz nie jest położona w zasięgu obiektów, obszarów lub terenów o których mowa w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a także nie znajduje się w strefie eksploatacji górniczej, Również projekt decyzji został sporządzony przez osobę spełniającą warunki określone w art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przed wydaniem decyzji Organ I. instancji sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W ocenie Sądu, obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, której to okoliczności Skarżący nie kwestionuje.

Granice obszaru analizowanego wyznaczono z zachowaniem odległości wskazanych w § 3 ust. 2 rozporządzenia i wymaganych wskaźników. Oznaczono je na kopii mapy przyjętej do Państwowego zasobu Geodezyjnego w skali 1:1000.

Z przeprowadzonej analizy wynika, iż działki w obszarze analizowanym są zabudowane zabudową mieszkaniową jednorodzinna lub zabudową zagrodową. Na terenie działek o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] istnieją budynki o funkcji mieszkalnej lub niemieszkalnej (gospodarczej, lub garażowo – gospodarczej) zlokalizowane bezpośrednio przy granicy.

Z przeprowadzonej analizy wynika, że więcej niż połowa spośród działek jest zabudowana budynkami położonymi bezpośrednio przy granicy. Wobec tego, w sąsiedztwie planowanej inwestycji standardem jest zabudowa przy granicy działki (w ostrej granicy). Jest to zatem element tamtejszego ładu przestrzennego. Ustalenie zatem innego położenia budynku, mogłoby w sposób nieuprawniony i krzywdzący dla Inwestora naruszać ten ład przestrzenny. W orzecznictwie przyjmuje się, że organ ma obowiązek wyjaśnienia możliwości dopuszczenia lokalizacji budynku w granicy z działką sąsiednią. Określenie usytuowania obiektu budowlanego na działce, w tym bezpośrednio przy jej granicy jest możliwe jednak pod warunkiem, że jest ono elementem zastanego ładu przestrzennego, kontynuacją sposobu zabudowy w analizowanym terenie (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2014 r., sygn. akt II OSK 817/13).

Decyzja o warunkach zabudowy, która dopuszcza możliwość posadowienia budynku w odległości mniejszej niż 3 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy z nieruchomością sąsiednią, wiąże organ architektoniczno-budowlany jedynie w zakresie, w jakim realizacja inwestycji nie doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego obszaru, na którym ma ona zostać zrealizowana. Nie jest bowiem tak, że norma powyższej decyzji będzie każdorazowo prowadziła do wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 227/14).

Parametry urbanistyczne, oblicza się na podstawie średnich wielkości wskaźników istniejących na działkach znajdujących się na całym obszarze analizowanym. Jednocześnie na podstawie § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dopuszczono możliwość wyznaczenia przez organ innego niż średni wskaźnik, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia.

Podkreślenia wymaga zatem, że Organy orzekające w niniejszej sprawie wyjaśniły, dlaczego wyznaczyły inny niż średni wskaźnik powierzchni zabudowy. Z obliczeń organów wynika, że średnia wielkość wskaźnika zabudowy działek na obszarze analizowanym wynosi 12,3 %, a łączny wskaźnik zabudowy dla inwestycji został ustalony na 21%. Stosownie do § 5 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy.

W ocenie Sądu, wykładnia przepisu § 5 rozporządzenia, przy uwzględnieniu treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p, daje podstawy do przyjęcia, że dla ustalenia warunków zabudowy dla konkretnej inwestycji decydujące znaczenie ma w szczególności analiza działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W niniejszej sprawie Organy powołując się na wyniki przeprowadzonej analizy przyjęły, iż wskaźnik zabudowy winien być wyznaczony jako większa wartość niż średni wskaźnik obszaru analizowanego. Szczegółowo uzasadniły przy tym swoje stanowisko, z odwołaniem się do istniejącej na terenie analizowanym zabudowy.

Skarżący natomiast kwestionuje to stanowisko twierdząc, że Organy nie wzięły pod uwagę istniejącej zabudowy, bowiem pominęły fakt, że na terenie inwestycji objętej wnioskiem znajduje się garaż, jak też wiata o określonych parametrach. W rzeczywistości więc po uwzględnieniu istniejącej zabudowy ustalony wskaźnik maksymalny – zdaniem Skarżącego - został już obecnie przekroczony.

Odnosząc się do tego zarzutu należy w pierwszej kolejności podnieść, że organ ustalający warunki zabudowy jest związany wnioskiem inwestora co do rodzaju określonej inwestycji. We wniosku z dnia [...] grudnia 2012 r. Inwestorzy wystąpili o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego i budowie garażu na działce nr [...].

W piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. Burmistrz M. poinformował Strony, że po oględzinach ustalono, iż na działce objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy posadowiony został budynek gospodarczy – w miejscu, które koliduje z projektowanym budynkiem garażowym. W związku z tym wniósł o dostarczenie nowej koncepcji zagospodarowania terenu. W piśmie z dnia [...] stycznia 2014 (data prezentaty) Inwestorzy zmienili pierwotny wniosek – w zakresie zmiany budynku z funkcji garażowej na gospodarczą. Ponadto w piśmie z [...] stycznia 2014 r. (data prezentaty) Inwestorzy oświadczyli, że przed rozpoczęciem planowanej inwestycji – budowie budynku gospodarczego – obiekt garażowy zostanie rozebrany.

W ocenie Sądu, Organy orzekające w sprawie były zatem związane zmodyfikowanym wnioskiem Inwestora w zakresie zmiany przeznaczenia budynku z garażowego na gospodarczy. Jednocześnie Organy obu instancji nie naruszyły obowiązującego prawa, przyjmując do analizy zagospodarowanie terenu z pominięciem blaszanego garażu czy też wiaty, które zgodnie z oświadczeniem Inwestorów mają zostać rozebrane.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów Skarżącego należy wskazać, że przed posadowieniem garażu Inwestor dokonał stosowanego zgłoszenia, a organ nie wniósł od tego zgłoszenia sprzeciwu. Podnieść w tym miejscu należy, że za utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznaje się pogląd, iż zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza, co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane bez wymaganego zgłoszenia, jednakże do takich sytuacji nie należą te, gdy inwestor dokonuje zgłoszenia robót, których realizacja powoduje naruszenie norm prawnych (por. wyrok NSA z 28.4.2004 r., OSK 108/04).

Sąd podziela zatem stanowisko SKO, że ustalenie wskaźników zabudowy z wyłączeniem garażu (przeznaczonego zgodnie z oświadczeniem Inwestorów do rozbiórki) było możliwe również z tego względu, że na etapie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę organ budowlany będzie badał, czy realizacja planowanej inwestycji nie spowoduje przekroczenia dopuszczonego w warunkach zabudowy wskaźnika zabudowy. Wobec tego niewątpliwie w interesie Inwestora będzie leżało rozebranie istniejącego obiektu. Słusznie zauważył Skarżący, że obecnie budowa domu jednorodzinnego jest możliwa na podstawie zgłoszenia – bez konieczności uzyskiwania pozwolenia na budowę. Nie oznacza to jednak, że taka działalność inwestycyjna wymyka się spod analizy organu nadzoru budowlanego. Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego zasadą jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W stosunku do tej zasady w art. 29 cyt. ustawy wprowadzono wyjątki. Większość obiektów i robót budowlanych w nim wymienionych, dla zgodnego z prawem wykonania, wymaga przeprowadzenia uproszczonej procedury w postaci zgłoszenia zamiaru ich wykonania właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Zamiar wykonania takich obiektów i robót budowlanych podlega ocenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej m.in. z punktu widzenia zgodności z przepisami ustawy Prawo budowlane. Jeżeli budowa lub wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy, właściwy organ wnosi sprzeciw w formie decyzji administracyjnej - art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. Wobec tego, w razie braku spełnienia wymogów określonych w decyzji o warunkach zabudowy, organ budowalny jest uprawniony do wstrzymania realizacji takiej inwestycji.

Nie jest także trafny zarzut naruszenia § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. poprzez przyjęcie, że szerokość elewacji frontowej może być oznaczona jako szerokość elewacji istniejącego budynku, a nadto poprzez przyjęcie, że określenie tego wskaźnika, z dopuszczeniem 40% różnicy szerokości nie przesądza o dowolności inwestycji, kiedy w rzeczywistości wskaźnik winien być konkretny, a nie dowolny.

Zgodnie ze wskazanym przepisem szerokość elewacji frontowej znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancja do 20%. Tym samym średnia szerokość elewacji frontowej powinna być ustalona na podstawie średniej szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym. Ustalenie zatem szerokości elewacji frontowej przy rozbudowie budynku na poziomie istniejącej już szerokości (bez dokonania w tym zakresie zmian) jest określeniem precyzyjnym i dopuszczalnym. Zastosowane w rozpatrywanej sprawie określenie jasno wskazuje, że istniejąca obecnie szerokość elewacji nie może ulec zmianie.

Podobnie określenie szerokości elewacji frontowej dla budynku garażowego, która wynosić ma 7,5 m z tolerancją 20%, w ocenie Sądu, dokonane zostało w sposób precyzyjny i dopuszczalny. Proste działanie matematyczne wskazuje na to, że elewacja budynku garażowego nie może być zatem większa niż 9 m. Należy mieć przy tym na uwadze, że wielkość ta została ustalona na podstawie średniego wskaźnika wynikającego z obszaru poddanego analizie urbanistycznej.

W ocenie Sądu, również dostęp do drogi publicznej, czy zgodność zamierzonej inwestycji z przepisami odrębnymi, zostały określone w sposób prawidłowy, z uwzględnieniem faktu, że inwestycja ma polegać na rozbudowie istniejącego budynku. Ponadto pozostałe parametry planowanej inwestycji, jak linia zabudowy, wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometria dachu - zostały ustalone w sposób prawidłowy, z uwzględnieniem ustaleń poczynionych dla obszaru analizowanego.

Nadto Sąd nie dostrzegł w zaskarżonych decyzjach takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.