Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SAB/Ol 22/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2013-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Zobowiązano organ do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 149, art. 190, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: § 14 ust. 2 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1349
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.
article: art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi P. B. na bezczynność Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego do rozpoznania wniosku P. B. z dnia "[...]" w zakresie żądania udostępnienia protokołu posiedzenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" w części dotyczącej sprawy "[...]" - w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt administracyjnych organowi; II. zasądza od Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 620 zł (słownie: sześćset dwadzieścia złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. stwierdza, że bezczynność Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 4 lutego 2011 r., przesłanym pocztą elektroniczną, P. B. zwrócił się do Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego o udostępnienie informacji publicznej w postaci treści protokołu z posiedzenia Kolegium z dnia 3 stycznia 2011r. w sprawie "[...]". Wniósł również o udzielenie informacji o sposobach załatwiania spraw przez Kolegium, trybu zmieniania podjętych rozstrzygnięć, w tym kontekście wskazał na sprawy "[...]".

W odpowiedzi na złożony wniosek Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego poinformowała, że protokoły sporządzane z posiedzeń niejawnych składu orzekającego Kolegium nie stanowią informacji publicznej. Wskazano, że zgodnie z art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r.

o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2001 r., nr 79, poz. 856 ze zm.) orzeczenia Kolegium zapadają po przeprowadzeniu rozprawy lub na posiedzeniu niejawnym. Orzeczenia Kolegium, z zastrzeżeniem przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, wydawane są w formie decyzji albo postanowień. Kolegium wydaje orzeczenia po odbyciu niejawnej narady składu orzekającego, obejmującej dyskusję oraz głosowanie nad orzeczeniem i zasadniczymi motywami rozstrzygnięcia. Sprawę przedstawia członek kolegium wyznaczony jako jej sprawozdawca. Przepisy wymienionej ustawy nie przewidują sporządzania protokołów

z niejawnych narad składu orzekającego. Ponadto Prezes Kolegium wskazała, że informację publiczną, w myśl art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r.

o dostępie do informacji publicznej – zwanej dalej: "u.d.i.p." lub "ustawą", stanowi dostęp do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących

z powszechnych wyborów, w czym mieści się możliwość wstępu na posiedzenie, możliwość rejestracji dźwięku i obrazu oraz dostęp do dokumentów. Zapisy zawarte

w art. 7 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. odnoszą się do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów oraz ich organów pomocniczych.

Z kolei w art. 19 u.d.i.p. nałożono na organy władzy publicznej, pochodzące

z powszechnych wyborów i ich kolegialne organy pomocnicze, obowiązek sporządzania i udostępniania protokółów i stenogramów swoich obrad. Kolegium nie jest organem władzy publicznej pochodzącym z powszechnych wyborów, a sporządzane z posiedzeń niejawnych protokoły (zgodnie z § 12 Regulaminu Organizacyjnego Samorządowego Kolegium Odwoławczego, stanowiącego załącznik do uchwały Nr 111/3/2005 Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 grudnia 2005 r.) mają charakter wewnętrzny i pomocniczy celem wpisu treści rozstrzygnięć do ewidencji.

P. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentu urzędowego - treści protokołu z posiedzenia Kolegium z dnia 3 stycznia 2011 r. w zakresie sprawy "[...]". Zdaniem skarżącego, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej protokół z posiedzenia Kolegium stanowi informację publiczną, a podmiot ją posiadający jest zobowiązany udostępnić ją na wniosek. Nie ma znaczenia fakt, że protokół został sporządzony na posiedzeniu niejawnym, albo że ma jedynie charakter pomocniczy, i że został sporządzony na podstawie regulaminu, a nie ustawy.

W odpowiedzi na skargę Prezes Kolegium wniosła o jej oddalenie argumentując, że protokoły z posiedzeń niejawnych Kolegium nie są składane do akt sprawy, ani też nie są kierowane do innych podmiotów, lecz służą wyłącznie celom ewidencyjnym. Ponadto protokoły, zgodnie z § 14 Regulaminu Organizacyjnego Samorządowego Kolegium Odwoławczego, podpisywane są przez przewodniczących składów orzekających i protokolanta, a nie przez członków składów orzekających. Wyrazem oświadczenia woli składu Kolegium orzekającego w danej sprawie jest decyzja lub postanowienie, podpisywane przez skład orzekający Kolegium, ewentualnie sporządzone przez członka składu orzekającego zdanie odrębne. Z tego względu twierdzenie, że bez protokołu nie jest możliwe udowodnienie, jakiej treści oświadczenie woli złożył konkretny członek Kolegium w konkretnej sprawie, na konkretnym posiedzeniu, nie odpowiada stanowi faktycznemu. Wyjaśniono również, że rozstrzygnięcie w sprawie "[...]" zapadło w dniu 17 stycznia 2011r. Po rozpatrzeniu wniosku P. B., będącego pełnomocnikiem M. B., wydano postanowienie, którym odmówiono stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy z dnia "[...]" o odmowie wydania zaświadczenia. Postanowienie to zostało doręczone skarżącemu w dniu 31 stycznia 2011 r.

Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2011r., sygn. akt II SAB/Ol 27/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 149 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 poz. 270, dalej jako: "p.p.s.a."), zobowiązał Samorządowe Kolegium Odwoławcze do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 4 lutego 2011 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt administracyjnych organowi. Sąd uznał, że żądanie skarżącego dotyczyło faktu wynikającego z działalności organu administracji publicznej. Dlatego też treść dokumentacji pozostającej w posiadaniu organu administracji (w niniejszej sprawie protokołu) jest dokumentacją zawierającą informację publiczną w rozumieniu art. 1 i art. 6 u.d.i.p. Akta administracyjne, jako zbiór dokumentów zgromadzonych i wytworzonych przez organ administracji, stanowią informację publiczną, a zatem nic nie stoi na przeszkodzie, aby udostępnić ich treść w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jeżeli w protokole z posiedzenia Kolegium zawarto informacje dotyczące kwestii odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy, to treści w nim zawarte stanowią informację publiczną i podlegają udostępnieniu na podstawie przepisów omawianej ustawy. Stanowisku temu nie przeczy okoliczność, że Kolegium nie jest organem pochodzącym z powszechnych wyborów oraz fakt, że protokołów nie składa się do akt sprawy i nie doręcza innym podmiotom.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych w związku z § 14 Regulaminu organizacyjnego Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a także przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nietrafne przyjęcie, że protokoły z niejawnych posiedzeń składu orzekającego stanowią dokumentację zawierającą informację publiczną. Podniesiono ponadto, że sąd oparł zaskarżony wyrok na okolicznościach faktycznych, których nie był w stanie stwierdzić nieposiadając kompletnych akt sprawy (protokołu z posiedzenia niejawnego Kolegium).

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 września 2011r., sygn. akt I OSK 1114/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że zaskarżony wyrok został wydany z obrazą art. 133 § 1 p.p.s.a., bowiem Sąd I instancji nie dysponował pełnymi aktami sprawy. Akta te, przedstawione wraz ze skargą, sprowadzały się tylko do wniosku skarżącego z dnia 4 lutego 2011 r. oraz pisma organu z dnia 14 lutego 2011 r. stanowiącego odpowiedź na ten wniosek. Biorąc pod uwagę treść odpowiedzi na skargę, rzeczą Sądu było zażądanie uzupełnienia przez organ nadesłanych akt sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wskazał bowiem, że w sprawie oznaczonej nr "[...]" skarżący jest pełnomocnikiem M. B., strony postępowania administracyjnego w przedmiocie nieważności postanowienia Burmistrza Miasta z dnia "[...]". Zawarte zaś we wniosku skarżącego żądanie udostępnienia informacji w postaci treści protokołu posiedzenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 stycznia 2011r. dotyczyło tej właśnie sprawy. Oznacza to, że wniosek skarżącego o udzielenie informacji obejmował w istocie udostępnienie części akt sprawy. NSA zwrócił uwagę, że dostęp stron postępowania administracyjnego do akt sprawy uregulowany jest w przepisach art. 73 i art. 74 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego – zwanej dalej: k.p.a. Strona (pełnomocnik strony) ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzenia z nich notatek, kopii lub odpisów, może również żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (art. 73 § 1 i 2 k.p.a.). Ograniczenia w tym zakresie wynikają jedynie z przyczyn wymienionych w art. 74 § 1 k.p.a. (informacje niejawne, ważny interes państwowy). W przypadku odmowy udostępnienia akt na postanowienie organu przysługuje stronie zażalenie (art. 74 § 2 k.p.a.), a w sytuacji bezczynności organu w rozpatrzeniu wniosku – skarga do sądu administracyjnego. Skoro dostęp stron postępowania administracyjnego do akt sprawy uregulowany został w Kodeksie postępowania administracyjnego, to tym samym w zakresie żądania stron udostępnienia akt administracyjnych lub informacji o materiale zawartym w aktach wyłączone jest stosowanie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W myśl bowiem art. 1 ust. 2 u.d.i.p. jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. NSA podzielił stanowisko Sądu I instancji, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i z zastrzeżeniem art. 5 tej ustawy podlega udostępnieniu. Wobec tego, że treść aktów administracyjnych jako dokumentów urzędowych podlega udostępnieniu (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a), udostępnieniu podlega również treść i postać innych dokumentów urzędowych, w tym protokołów z czynności postępowania administracyjnego. Protokół z posiedzenia niejawnego samorządowego kolegium odwoławczego może być częścią akt sprawy. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, orzeczenia kolegium zapadają po przeprowadzeniu rozprawy lub na posiedzeniu niejawnym. Stosownie zaś do art. 67 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie. W § 2 tego przepisu wskazane zostały czynności wymagające sporządzenia protokołu, wśród nich rozprawa (pkt 4). Jednakże wymieniony katalog czynności wymagających sporządzenia protokołu stanowi wyliczenie przykładowe, o czym świadczy użyty zwrot "w szczególności". Zatem, jeśli zostanie sporządzony protokół z posiedzenia niejawnego samorządowego kolegium odwoławczego, protokół ten, jako dokument urzędowy, winien zostać dołączony do akt sprawy, po uprzednim jego podpisaniu nie tylko przez przewodniczącego składu i protokolanta, ale przez wszystkie osoby biorące udział w posiedzeniu niejawnym, zgodnie z wymogiem zawartym w art. 68 § 2 k.p.a. Odwoływanie się do odmiennych regulacji wynikających z § 14 Regulaminu Organizacyjnego Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie może stanowić argumentu na poparcie odmiennego poglądu, bowiem postanowienia Regulaminu nie mogą zmieniać kodeksowych reguł. NSA wskazał, iż ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zwróci się do organu

o nadesłanie pełnych akt sprawy oznaczonych nr "[...]". Jeśli okaże się, że

w sprawie tej na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 stycznia 2011r. sporządzony został protokół, ten dokument urzędowy winien zostać dołączony do akt sprawy. Po skompletowaniu całości akt Sąd I instancji winien ocenić zasadność skargi mając na uwadze fakt, iż chociaż treść protokołu stanowi informację publiczną, to żądanie jego udostępnienia przez stronę postępowania lub jej pełnomocnika winno być realizowane w trybie określonym w art. 73 i 74 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W wykonaniu powyższego wskazania Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Olsztynie wezwał Samorządowe Kolegium Odwoławcze do nadesłania pełnych akt administracyjnych sprawy oznaczonej nr "[...]" oraz wyjaśnienie, czy na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 stycznia 2011r. sporządzony został protokół, a jeśli tak – o jego nadesłanie.

W odpowiedzi Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego nadesłał akta sprawy "[...]" oraz protokół z posiedzenia niejawnego Kolegium z dnia 17 stycznia 2011r. – przy piśmie z dnia 23 listopada 2011r., w którym wyjaśnił, że jest to całość akt sprawy.

Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2012r., sygn. akt II SAB/Ol 84/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę P. B. na bezczynność Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w udzieleniu informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy odstąpienie od wykładni dokonanej przez sąd II instancji jest niedopuszczalne. Uwzględniając powyższe Sąd wyjaśnił, że z nadesłanych przez organ akt administracyjnych wynika, iż posiedzenie, z którego wydania protokołu domaga się skarżący miało miejsce w dniu 17 stycznia 2011r. (a nie 3 stycznia 2011r. jak podał skarżący). Na posiedzeniu tym wydane zostało postanowienie odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy z dnia "[...]" znak "[...]" odmawiającego wydania zaświadczenia o stwierdzeniu ostateczności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy znak "[...]". W sprawie tej skarżący P. B. występuje w charakterze pełnomocnika strony postępowania – M. B. Zgodnie zatem z wykładnią przepisów prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny udostępnienie protokołu stronie postępowania lub jego pełnomocnikowi odbywa się na podstawie art. 73 i art. 74 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zaznaczono, iż wprawdzie protokół z posiedzenia Kolegium stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej, lecz stosowanie tej ustawy jest w tym przypadku wyłączone z uwagi na regulacje zawarte w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z uregulowaniami zawartymi w art. 67 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego protokół z posiedzenia Kolegium winien być włączony do akt sprawy i bezskuteczne jest w tym zakresie powoływanie się na odmienne uregulowania zawarte w Regulaminie Organizacyjnym SKO. Regulamin ten nie może bowiem – jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny - zmieniać reguł kodeksowych. Sąd podkreślił, że w tym przypadku zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z których skarżący jako pełnomocnik strony nie skorzystał. W aktach sprawy brak jest bowiem pism skarżącego, z których wynikałoby iż zwracał się do organu administracji, czyli Samorządowego Kolegium Odwoławczego, prowadzącego postępowanie w sprawie, w której jest pełnomocnikiem, o udostępnienie mu akt sprawy wraz z protokołem posiedzenia Kolegium.

Skargę kasacyjną od tego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł P. B., reprezentowany przez radcę prawnego T. B., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia w związku z naruszeniem:

– art. 133 § 1 p.p.s.a. wobec wydania wyroku bez dysponowania aktami sprawy nr 2126/ZP/10 oraz bez dysponowania protokołem Kolegium z dnia 3 stycznia 20011 r. , którego to postaci i treści dotyczyło żądanie udostępnienie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a które – zgodnie z wytycznymi w wyroku z dnia 22 września 2011r., sygn. akt I OSK 1114/11, miały zostać przez Sąd zebrane, a wbrew tym wytycznym zebrane nie zostały, co skutkowało orzekaniem bez akt sprawy i podjęciem oczywiście wadliwego rozstrzygnięcia, w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny sprawy, gdyby tej wady nie popełniono, wyrok byłby odmienny – skarga zostałby uwzględniona;

– art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec przedstawienia stanu faktycznego w sposób sprzeczny z aktami sprawy, tj. ustalenie, że w sprawie "[...]" skarżący był pełnomocnikiem strony, gdy tymczasem brak jest w aktach sprawy dowodu, że skarżący w tej sprawie był pełnomocnikiem, nadto istnieje dowód z dokumentu urzędowego, że pełnomocnikiem w tej sprawie nie był. Ponadto Sąd wadliwie wskazał, że w sprawie "[...]" protokół został sporządzony w dniu 17 stycznia 2011 r., gdy tymczasem nie wynika to z akt sprawy. Sąd w sposób nieuprawniony zmienił treść żądania strony przy przedstawianiu sprawy, wskazując, że domagał się on rzekomo wydania protokołu z dnia 17 stycznia 2011 r., gdy tymczasem akta sprawy wskazują bezsprzecznie, że domagał się protokołu z dnia 3 stycznia 2011 r. Sąd I instancji przedstawił stan sprawy w sposób sprzeczny ze zgromadzonym aktami sprawy. Gdyby Sąd przedstawił stan faktyczny sprawy zgodnie z rzeczywistością, to wyrok byłby inny;

– art. 190 p.p.s.a. wobec niezwiązania się jedyną wskazówką Naczelnego Sądu Administracyjnego, która została wyrażona w wyroku z dnia 22 września 2011 r. sygn. akt I OSK 1114/11 i niewypełnienie należycie wytycznej przedstawionej przez NSA, tj. nieuzupełnienie akt sprawy o akta nr "[...]" oraz brak uzyskania protokołu

z posiedzenia Kolegium z dnia 3 stycznia 2011 r.

Wraz ze złożoną skargą kasacyjną P. B. przedstawił zaświadczenie Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 lutego 2012 r., w którym przyznano, iż na podstawie ewidencji z akt sprawy "[...]", skarżący P.B. nie był i nie jest pełnomocnikiem ani stroną w tym postępowaniu.

Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2013r., sygn. akt I OSK 815/12 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za usprawiedliwione wszystkie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej wobec oparcia zaskarżonego wyroku na faktach i dowodach niewynikających z akt sprawy. Sąd II instancji przyznał, że niewątpliwie Sąd I instancji na wezwanie o nadesłanie akt sprawy Rep. "[...]"

i protokołu z dnia 3 stycznia 2011r. otrzymał: protokół z posiedzenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 stycznia 2011 r., ogólną teczkę akt organu I instancji i akta sprawy oznaczone jako nr ‘[...]". W sprawie tej faktycznie dnia 17 stycznia 2011 r. wydane zostało postanowienie odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy z dnia "[...]" znak "[...]" odmawiającego wydania zaświadczenia o stwierdzeniu ostateczności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy, znak "[...]". W sprawie tej skarżący rzeczywiście występował w charakterze pełnomocnika strony postępowania – M. B. NSA zauważyło, że jednak nie te akta i nie ten protokół były niezbędne Sądowi I instancji do oceny ewentualnej bezczynności w udostępnieniu żądanej informacji publicznej, gdyż nie o tych aktach i nie o tym protokole z posiedzenia Kolegium była mowa w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1114/11, który uchylał poprzedni wyrok w tej sprawie. Zaznaczono, że skarżący żądał udostępnienia protokołu z dnia 3 stycznia 2011r. w sprawie "[...]", natomiast Kolegium nadesłało zupełnie inne akta sprawy i inny protokół z posiedzenia Kolegium zamiast właściwych akt o nr "[...]" przekazano akta sprawy o nr "[...]". Na rozprawie w dniu 27 lipca 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny postanowił zwrócić się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o nadesłanie akt administracyjnych sprawy o sygn. "[...]" oraz protokołu posiedzenia Kolegium z dnia 3 stycznia 2011 r. Takie materiały zostały nadesłane Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu. Z protokołu posiedzenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 stycznia 2011 r., o udostępnienie którego wystąpił w ramach dostępu do informacji publicznej skarżący, wynika że sprawa o nr "[...]" była tego dnia rozpoznawana (poz. 12). Na posiedzeniu tym wydano postanowienie z dnia 3 stycznia 2011 r. dotyczące stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia przez K. K. na postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy z dnia "[...]" r., znak "[...]", dot. zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni biogazowej wraz

z infrastrukturą towarzyszącą. Z akt tych nie wynika by skarżący występował

w powołanym wyżej postępowaniu w charakterze strony czy też pełnomocnika strony. Tym samym NSA uznało, iż Sąd I instancji orzekał nie na podstawie akt, które powinny stanowić podstawę oceny bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego

. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji winien raz jeszcze ocenić czy mamy do czynienia z bezczynnością Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego

w zakresie wniosku skarżącego z dnia 4 lutego 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej, mając na uwadze właściwe akta administracyjne sprawy i protokół z posiedzenia Kolegium z dnia 3 stycznia 2011 r.

W dniu 22 marca 2013r. Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w wykonaniu zarządzenia Sądu z dnia 15 marca 2013r., nadesłał akta sprawy "[...]" oraz protokół z posiedzenia niejawnego Kolegium z dnia 3 stycznia 2011r. Jednocześnie wskazał, że w dalszym ciągu podtrzymuje stanowisko, że protokoły sporządzone z posiedzeń niejawnych składu orzekającego Kolegium nie stanowią informacji publicznej, tym bardziej, że w sprawie "[...]" skarżący nie był stroną postępowania ani też pełnomocnikiem żadnej ze stron.

Na rozprawie, która odbyła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym

w Olsztynie w dniu 18 kwietnia 2013r., skarżący podtrzymał skargę. Wniósł o zasądzenie kosztów powstałych na skutek postępowania przed NSA w sprawie o sygn. I OSK 1114/11. na te okoliczność złożył do akt potwierdzenie salda wystawione 6 lutego 2013r. Wniósł także o stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po ponownym rozpatrzeniu sprawy zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawie skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a., jak również na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a art. 3 § 2 ustawy, gdy organ w ustalonym w przepisach prawa terminie, liczonym od dnia wszczęcia postępowania w sprawie, nie wydał decyzji administracyjnej lub postanowienia, bądź innego aktu albo nie podjął innej czynności z zakresu administracji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie skarga dotyczyła bezczynności Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. W związku z tym zasadnym jest wskazać, że ustawa z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. W wąskim zakresie odsyła do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ustalając, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się k.p.a. I tak reguluje ona udostępnienie informacji publicznej (art. 7, 13 i 14 ustawy), jak również odmowę udostępnienia informacji w trybie art. 16 ust. 1 ustawy, czy też dopuszcza stwierdzenie przez organ, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej i wówczas organ powiadamia jedynie wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. teza nr 2 wyroku NSA

w Warszawie z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059.02, LEX nr 77178, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 162/07, LEX nr 322803). Z powołanych uregulowań wynika, iż z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobligowany jest udzielić informacji publicznej, a jej nie udziela i nie wydaje stosownej decyzji

o odmowie udostępnienia takiej informacji. W przypadku zaś, gdy informacja o jaką ubiega się zainteresowany nie ma charakteru informacji publicznej, organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udostępnienia informacji publicznej. A więc, aby można było mówić o bezczynności podmiotu zobowiązanego należy przede wszystkim stwierdzić,

iż ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania

i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego, w nakazanym prawem terminie, nie wypełnił. W przypadku, gdy podmiot wezwany uznaje, że żądana informacja nie stanowi w istocie informacji publicznej, Sąd zobligowany jest do rozpoznania wniesionej skargi i rozstrzygnięcia, czy rzeczywiście wnioskodawca może domagać się udostępnienia interesujących go danych.

W rozpoznawanej sprawie adresatem wniosku skarżący uczynił Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego, domagając się udostępnienia protokołu z posiedzenia niejawnego Kolegium z dnia 3 stycznia 2011r. w sprawie "[...]". Organ udzielił odpowiedzi na wniosek strony skarżącej, wskazując, że protokoły sporządzone z posiedzeń niejawnych składu orzekającego kolegium nie stanowią informacji publicznej. Wobec tego zagadnieniem spornym w analizowanej sprawie, wymagającym rozstrzygnięcia Sądu, jest ustalenie czy protokół z posiedzenia niejawnego Kolegium może podlegać udostępnieniu na zasadach i w trybie ustawy

o dostępie do informacji publicznej. Przy czym w niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżący nie występował w postępowaniu administracyjnym o nr "[...]"

w charakterze strony czy też pełnomocnika strony, co mylnie zasygnalizował organ

w odpowiedzi na skargę i okoliczność ta stała się przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 22 września 2011r. Błędnie też organ wykonał wezwanie Sądu, nadsyłając akta sprawy nr "[...]" oraz protokół z dnia 17 stycznia 2011r., zamiast żądanych akt sprawy nr "[...]" i protokołu z dnia 3 stycznia 2011r. Nieprawidłowości tej nie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Olsztynie, przyjmując na podstawie nadesłanych akt administracyjnych sprawy, że wniosek skarżącego dotyczył sprawy, w której był ustanowiony pełnomocnikiem strony, co skutkowało oddaleniem skargi, zgodnie z oceną prawną dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 września 2011r. sygn. akt I OSK 1114/11.

W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny prócz podzielenia zarzutu organu

o wydaniu przez WSA w Olsztynie wyroku bez dysponowania pełnymi aktami sprawy, wypowiedział się na temat charakteru protokołu z posiedzenia niejawnego samorządowego kolegium odwoławczego, przyjmując, że protokół taki jest dokumentem urzędowym i stanowi część akt sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił w tym względzie, że Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) orzeczenia kolegium zapadają po przeprowadzeniu rozprawy lub na posiedzeniu niejawnym. Stosownie zaś do art. 67 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie. W § 2 tego przepisu wskazane zostały czynności wymagające sporządzenia protokołu, wśród nich rozprawa (pkt 4). Jednakże wymieniony katalog czynności wymagających sporządzenia protokołu stanowi wyliczenie przykładowe, o czym świadczy użyty zwrot "w szczególności". Zatem, jeśli zostanie sporządzony protokół z posiedzenia niejawnego samorządowego kolegium odwoławczego, protokół ten, jako dokument urzędowy, winien zostać dołączony do akt sprawy, po uprzednim jego podpisaniu nie tylko przez przewodniczącego składu i protokolanta, ale przez wszystkie osoby biorące udział w posiedzeniu niejawnym, zgodnie z wymogiem zawartym w art. 68 § 2 Kpa. Odwoływanie się przez autora skargi kasacyjnej do odmiennych regulacji wynikających z § 14 Regulaminu Organizacyjnego Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie może stanowić argumentu na poparcie odmiennego poglądu z tej przyczyny, że postanowienia Regulaminu nie mogą zmieniać kodeksowych reguł. Przedstawiona ocena prawna Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca dla składu orzekającego w niniejszej sprawie, w myśl art. 190 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W związku z tym nie może budzić wątpliwości w niniejszym postępowaniu, że jeżeli zostanie sporządzony protokół z posiedzenia niejawnego Kolegium, to stanowi on dokument urzędowy podlegający włączeniu do akt postępowania. W rozpatrywanym przypadku żądany protokół z posiedzenia niejawnego kolegium z dnia 3 stycznia 2011r. istnieje. Nadto w powołanym wyroku NSA wprost wskazało, że treść protokołu posiedzenia niejawnego Kolegium stanowi informację o sprawie publicznej. Zasadnym jest podnieść w tym względzie, że art. 1 ust. 1 omawianej ustawy stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Wobec takiego rozumienia informacji publicznej nie można mieć wątpliwości, że protokoły z posiedzeń niejawnych kolegium stanowią informację publiczną (z zastrzeżeniem ograniczeń określonych w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.).

W rozpoznawanej sprawie nie ulega ponadto wątpliwości, że Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., mieści się jako organ w zakresie podmiotowym stosowania tej ustawy

w związku z czym zobowiązany jest do udostępniania posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (j.t. Dz. U z 2001r. Nr 79, poz. 856 ze zm., Prezes samorządowego kolegium odwoławczego jest organem kolegium, reprezentującym kolegium na zewnątrz. Dlatego organ ten zobowiązany był załatwić zgłoszony wniosek w sposób przewidziany ustawą o dostępie do informacji publicznej albo przez udostępnienie żądanych danych w terminie określonym w art. 13 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, albo odmówić udostępnienia informacji w procesowej formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Brak tych działań jest równoznaczne z bezczynnością organu w załatwieniu zgłoszonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

W tym stanie rzeczy, Sąd uznał skargę na bezczynność organu za zasadną i na podstawie art. 149 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznani wniosku strony skarżącej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt. 2 sentencji stosownie do art. 200 p.p.s.a., które obejmują zwrot od organu uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 100 zł, zwrócone organowi przez skarżącego koszty postępowania kasacyjnego w sprawie

I OSK 1114/11 oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie 240 zł, tj. w wysokości określonej w § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.)..

W przedstawionych okolicznościach faktycznych Sąd nie stwierdził, aby bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie sądu organowi można przypisać jedynie brak prawidłowej interpretacji obowiązującego prawa, w tym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powyższe uzasadnia rozstrzygnięcie zawarte w pkt 3 wyroku.