Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 763/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1969 nr 27 poz 216
law: Obwieszczenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 30 czerwca 1969 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi.
article: art. 21, art. 22
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant sekretarz sądowy T. W. po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. W., G. J., P. M., Z. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1833/17 w sprawie ze skargi D. W., G. J., P. M., Z. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1833/17 oddalił skargę D. W., G. J., P. M., Z. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. i Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w F. w dniu [...] listopada 1971 r. podjęło uchwałę nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu wyznaczenia terenów budowlanych i ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi K. na obszarze gromady F. w powiecie k. W wykazie gruntów przejmowanych na własność Państwa we wsi K. na obszarze gromady F. przeznaczonych w projekcie wyznaczenia terenów budowlanych na cele budownictwa mieszkaniowego i zagrodowego oraz projektowane drogi stanowiącym załącznik do ww. uchwały z dnia [...] listopada 1971 r. w pkt 1 została wymieniona nieruchomość J. M. oznaczona nr [...] o pow. 4,3264 ha, dla której prowadzono księgę wieczystą nr [...]. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] grudnia 1971 r. Nr [...], poz. [...].

Decyzją z dnia [...] marca 1972 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. przyznało odszkodowanie na rzecz J. M. za przejęty grunt o pow. 4,32 ha, Kw nr [...]. Odszkodowanie zostało przyznane za grunt oraz za zasiewy, uprawy i plony.

Pismem z dnia 9 grudnia 2015 r. spadkobiercy J. M. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowej Rady Narodowej w K. z dnia [...] marca 1972 r. zarzucając brak rozprawy oraz brak powołania biegłych, a także brak przyznania odszkodowania za 64 m2.

Decyzją z dnia [...] września 2016 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowej Rady Narodowej w K. z dnia [...] marca 1972 r.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli spadkobiercy byłego właściciela.

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] maja 2017 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r. Minister zwrócił uwagę, że organ wojewódzki pomimo podjętych poszukiwań nie pozyskał akt archiwalnych. Wojewoda pozyskał jedynie z Archiwum Państwowego uchwałę nr [...] bez załącznika oraz protokół z posiedzenia na którym podjęto przedmiotową uchwałę. Z kolei zaskarżoną decyzję z dnia [...] marca 1972 r. nadesłali wnioskodawcy. Ponadto pełnomocnik skarżących przy wniosku inicjującym postępowanie nadesłał zdjęcia uchwały o przejęciu terenów, a także uchwałę w sprawie wysokości stawek. W trakcie prowadzonego postępowania pełnomocnik skarżących nadesłał jeszcze zdjęcia rejestru zmian gruntowych (nieczytelne). Zatem organ dokonał oceny decyzji ustalającej odszkodowanie w oparciu o niepełny materiał dowodowy.

Dalej Minister wskazał, że przedmiotowa nieruchomość została objęta powyżej opisaną uchwałą z dnia [...] listopada 1971 r. nr [...] W § 2 uchwały zostało wskazane, że grunty przechodzą na własność Państwa na podstawie art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z art. 9 ust. 1 i ust. 2 ustawy, za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustalane i wypłacane było według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) – zwanej dalej "uztwn", z uwzględnieniem postanowień ustawy. Na podstawie art. 8 ust. 1 uztwn odszkodowanie za grunty rolne ustalane było według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości. Cena za grunty o jakich mowa w art. 8 ust. 1 uztwn ustalana była w oparciu o zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 15 grudnia 1969 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M. P. z 1969 r. Nr 53, poz. 424). W niniejszej sprawie dodatkowo obowiązywała uchwała Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. z dnia [...] grudnia 1971 r., Nr [...] w sprawie podwyższenia stawek odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa z przeznaczeniem na działki budowlane na obszarach wsi powiatu k. Z zaskarżonej decyzji wynika, że odszkodowanie przyznano za grunt o pow. 4,32 ha w kwocie 238.310 zł, a za zasiewy, uprawy i plony przyznano kwotę 29.249 zł. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano akty prawne na podstawie których zostało przyznane odszkodowanie, zaznaczono, że biegli rzeczoznawcy z listy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. mgr inż. J. M. oraz inż. R. S. dokonali szacunków i kwota odszkodowania za naniesienia roślinne została przyznana na ich podstawie. W ocenie Ministra, brak dokumentów, w szczególności opinii szacunkowych oraz dokumentów geodezyjnych nie pozwala na rzetelną ocenę przyznanego odszkodowania. Wojewoda [...] dokonał wyliczeń na podstawie pozyskanych dokumentów, niemniej - w ocenie organu odwoławczego - pozyskane dokumenty nie są wystarczające aby ocenić, czy przyznano odszkodowanie w prawidłowej wysokości. Pewność, co do wyliczeń, w których pod uwagę bierze się stawkę procentową, klasę gruntu i najważniejsze powierzchnię danej klasy nie można dokonać bez pozyskania szczegółowych informacji zawartych w opinii szacunkowej, czy materiałach geodezyjnych. Fakt ujęcia w decyzji wielkości powierzchni 4,32 ha też nie jest dowodem, że nie ustalono odszkodowania za nieruchomość o powierzchni 4,3264 ha. Zdaniem Ministra, brak kompletnych akt archiwalnych powoduje, że nie można przeprowadzić oceny postępowania wywłaszczeniowego w zakresie brakujących akt i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy, a tym samym nie można stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji. Wbrew twierdzeniom skarżących przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu organ nie był zobowiązany do przeprowadzenia rozprawy. Nie zostało to wprost wyrażone w przepisach ustawy. Obowiązujące ówcześnie przepisy nie precyzowały jednoznacznie trybu, w jakim miało nastąpić obliczenie odszkodowania.

Od decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r. D. W., G. J., P. M. i Z. M. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał prezentowane w sprawie stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji zgodził się z organem, że po ponad 40 latach od daty wydania kwestionowanej decyzji odszkodowawczej nie jest możliwa weryfikacja w trybie nadzoru z art. 156 K.p.a., decyzji z dnia [...] marca 1972 r., w zakresie prawidłowości ustalonej przez organ wysokości odszkodowania za przejęty przez Skarb Państwa grunt rolny J. M.. Mimo poszukiwań organ nadzoru nie uzyskał oryginalnych akt sprawy odszkodowawczej, czy też ich kopii. Uwierzytelnioną notarialnie kopię kwestionowanej decyzji przedłożyli skarżący. Brak akt uniemożliwia ustalenie w oparciu o jaki materiał dowodowy orzekało Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. w decyzji z dnia [...] marca 1972 r., w szczególności, jakie dokumenty dotyczące przejętej nieruchomości były podstawą ustaleń, co do wielkości powierzchni gruntu, klasy i rodzaju gruntów składających się na przejętą nieruchomość. Nie wiadomo, czy zebrane w toku postępowania nieważnościowego fragmenty materiałów dotyczących przejęcia gruntu przez Państwo i ustalenia odszkodowania za grunty wsi K. były podstawą ustaleń czynionych przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K., czy też były to inne dowody. Pozyskane fotokopie z Rejestru Gruntów odnoszą się do działki nr [...], a nie działki nr [...] wymienionej w uchwale Nr [...]. Nie obrazują stanu geodezyjnego na rok 1972. Brak akt sprawy odszkodowawczej uniemożliwia ustalenie w oparciu o jakie ustalenia i założenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. wyliczyło odszkodowanie za grunt J. M. W tym zakresie nieważność decyzji należy wykazać w sposób bezsporny i niewątpliwy. Zastosowanie sankcji nieważności w stosunku do decyzji ma najdalej idące skutki, a zatem nie może opierać się na domniemaniach i próbach rekonstrukcji stanu faktycznego sprawy, tak jak czynili to skarżący i organ I instancji próbując obliczyć odszkodowanie i ustalić jego wysokość, co dało inne rezultaty. Mimo poszukiwań Wojewodzie [...] nie udało się pozyskać uchwały nr [...] w sprawie ustalenia stawek odszkodowań, o której mowa w treści decyzji z dnia [...] marca 1972 r. Nie można było zatem ustalić, czy uchwała ta w sposób istotny różniła się od późniejszej uchwały nr [...], która derogowała tę pierwszą uchwałę. Sam fakt oparcia decyzji odszkodowawczej o nieobowiązującą uchwałę nie może świadczyć o wydaniu decyzji odszkodowawczej z rażącym naruszeniem prawa. W takiej sytuacji, winno być wykazane, że nieobowiązująca uchwała przewidywała w stosunku do wsi K. inne założenia, niż uchwała obowiązująca w dacie wydania decyzji odszkodowawczej i w konsekwencji strona otrzymała odszkodowanie w niższej wysokości, niż gdyby organ działał zgodnie z obowiązującym prawem.

Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że prowadzone postępowanie nieważnościowe w stosunku do decyzji z dnia [...] marca 1972 r. nie wykazało, że decyzja ta została wydana w warunkach nieważności z art. 156 § 1 K.p.a. Decyzja z 1972 r. została wydana przez organ właściwy w rozumieniu art. 10 ust. 2 ustawy i § 1 rozporządzenia z dnia 20 sierpnia 1970 r., jej podstawa prawna odwołuje się do obowiązującej wówczas ustawy i rozporządzenia wykonawczego w sprawie odszkodowań. Decyzja taka zawiera elementy, o których mowa w przepisie art. 10 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy. W zakresie sposobu i terminu wypłaty odszkodowania odwołuje się do przepisu art. 6 ust. 2 pkt 1 uztwn. Decyzja ta wskazuje stronę postępowania J. M. i nieruchomość za którą ustalono odszkodowanie – nieruchomość o pow. 4,32 ha uregulowaną w Kw nr [...].

Odnosząc się zaś do zarzutów skargi Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie nie można uznać, że z przepisu art. 9 ust. 1 ustawy, czy też przepisu § 1 rozporządzenia z dnia 20 sierpnia 1970 r. wynika w sposób jasny i oczywisty, że w sprawie o odszkodowanie za grunty przejęte na własność Państwa jako tereny budowlane na obszarach wsi znajdował zastosowanie przepis art. 21 uztwn, przewidujący ustalenie odszkodowania na postawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych. WSA podzielił stanowisko organu odwoławczego, że użyty w art. 9 ust. 1 zwrot "odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości" można interpretować w różny sposób. Skoro zatem możliwa jest dwuwariantowa wykładnia przepisu art. 9 ust. 1, czy też § 1 rozporządzenia z dnia 20 sierpnia 1970 r., to nie można Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. postawić zarzutu wydania decyzji odszkodowawczej z 1972 r. z oczywistym, a więc rażącym w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., naruszeniem art. 21 uztwn. Faktem jest to, że w sprawie odszkodowawczej zakończonej decyzją z 1972 r. wypowiadali się rzeczoznawcy. Wynika to z uzasadnienia tej decyzji, co mogłoby sugerować, że w praktyce organ orzekający o odszkodowaniu za przejęcie z mocy prawa na własność Państwa terenów budowlanych na obszarach wsi uważał, że art. 9 ust. 1 ustawy odsyłał także do przepisów Rozdziału 3 uztwn, w tym do art. 21. Tego rodzaju rozumowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie byłoby jednak przekonywujące. Z treści § 5 zarządzenia z dnia 15 grudnia 1969 r. wynika bowiem, że udział rzeczoznawcy (biegłego) w sprawie odszkodowawczej mógł wynikać z przepisu szczególnego, skoro wyceną objęto także części składowe gruntów przejmowanych od J. M. Tej okoliczności nie można jednoznacznie potwierdzić, ponieważ po kilkudziesięciu latach nie było możliwe pozyskanie całości akt sprawy odszkodowawczej.

Biorąc powyższe pod uwagę WSA w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi w zw. z art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z 12 marca 1958 r. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że nie zawierał on wyraźnego odesłania do przepisów o wywłaszczeniu (rozdziału 3) ustawy z dnia 12 marca 1958 r. i, w tym art. 22 tej ustawy oraz, że do ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości przejętych w trybie art. 8 ust. 3 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi, nie miał zastosowania art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.,

b) art. 21 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z art. 156 § 1 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie przez Sąd, że w sprawie zakończonej decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. z dnia [...] marca 1972 r., obowiązek organu ustalenia odszkodowania po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej i wysłuchaniu na niej opinii biegłych zawierającej szczegółowe uzasadnienie nie był jednoznaczny, a w konsekwencji niezastosowanie ww. przepisu nie stanowiło naruszenia prawa o charakterze oczywistym,

c) art. 8 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z § 1 ust. 1 pkt 1-2 zarządzenia Ministra Rolnictwa z 15 grudnia 1969 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. Nr 53, poz. 424), poprzez ustalenie odszkodowania w niewłaściwej wysokości,

d) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi oraz w związku z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez uznanie, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. decyzji z dnia [...] marca 1972 r., wobec braku bądź braku oczywistego obowiązku stosowania art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi oraz art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa, pomimo tego, iż organ ten nie stwierdził nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. z dnia [...] marca 1972 r., obarczonej wadą nieważności w związku z oczywistym naruszeniem ww. przepisów: ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi oraz ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości;

b) art. 141 § 4 P.p.s.a. zdanie pierwsze, poprzez nieodniesienie się przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów skargi, że wbrew poglądowi wyrażonemu przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa, ustawa o terenach budowlanych na obszarach wsi zawierała odmienne rozwiązania prawne w zakresie ustalania i wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, co ustawa z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192), jak również brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, na czym polegały wątpliwości interpretacyjne, co do obowiązku stosowania wprost przepisów ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Oddalając skargę w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za prawidłowe stanowisko organu, że decyzja ustalająca odszkodowanie na rzecz J. M. nie została wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma podstaw do stwierdzenia, że wyrok ten narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Podkreślić trzeba, że skuteczność zarzutów przedstawionych przez pryzmat art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zależy od wykazania szczególnej wadliwości decyzji podjętej w postępowaniu zwykłym, co wiąże się z zasadą trwałości decyzji administracyjnych, uregulowanej w art. 16 K.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, z którym mamy do czynienia w realiach rozpoznawanej sprawy, jest jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji ostatecznych. Jego celem jest ustalenie, czy decyzja ostateczna dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Jedną przesłanek nieważności jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu tego przepisu zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w

wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu zatem o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny. W judykaturze podkreśla się, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Nie należy zatem utożsamiać tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa". Samo naruszenie prawa materialnego (względnie w niektórych przypadkach przepisów procedury) mających istotny wpływ na wynik sprawy nie stanowi podstawy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa.

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, w pierwszej kolejności wskazać należy, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została wydana na podstawie art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216 ze zm.). Norma art. 9 ust. 1 ustawy z 1961 r. stanowiła, że za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie było ustalane i wypłacane według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94) z uwzględnieniem postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Z kolei według art. 10 ust. 2 ustawy z 1961 r., po objęciu gruntów w faktyczne władanie właściwy organ wydawał decyzję, która powinna w szczególności zawierać: ustalenie służebności gruntowych, które zostają utrzymane w mocy, ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty odszkodowania, wymienienie osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania.

Niewątpliwe art. 9 ust. 1 ustawy z 1961 r. odsyłał w zakresie ustalenia i wypłaty odszkodowania do zasad określonych w przepisach ustawy z 1958 r., ale - co istotne – nakazywał też uwzględnienie postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Oznaczało to zatem nakaz uwzględnienia odmienności jakie charakteryzowały obie ustawy. Zasadniczą różnicą zaś było to, że ustawa o terenach budowlanych na obszarach wsi dotyczyła nieruchomości przejmowanych na własność Skarbu Państwa z mocy prawa, a więc bez stosowania postępowania wywłaszczeniowego, w odróżnieniu od ustawy z 1958 r. regulującej zasady i tryb wywłaszczania nieruchomości. Odesłanie zawarte w art. 9 ust. 1 ustawy z 1961 r. do ustawy z 1958 r. nie wskazywało jednoznacznie w jakim zakresie przepisy ustawy z 1958 r. miały zastosowanie do ustalania i wypłaty odszkodowania należnego na podstawie ustawy z 1961 r. Zauważyć należy, że zasady ustalania odszkodowania zostały zawarte w rozdziale 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. zatytułowanym "Odszkodowanie", natomiast kwestię przeprowadzenia rozprawy uregulowano w rozdziale 3 ustawy - "Postępowanie wywłaszczeniowe". Ustawa z 1961 r. nie ustanawiała wprost obowiązku przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu. Obowiązek taki nie wynikał również z obowiązujących w dacie wydania decyzji odszkodowawczej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które nie przewidywały obligatoryjnej rozprawy (art. 82 § 1 K.p.a.), ani nie nakazywały przeprowadzania środków dowodowych w postaci operatu szacunkowego (art. 70, art. 74, art. 78 § 1 K.p.a.). Na gruncie ustawy z 1958 r. obowiązek wyznaczenia rozprawy uzasadniony był m.in. tym, że chodziło o podjęcie decyzji o odjęciu własności, czyli najdalej idącej ingerencji w prawa majątkowe obywateli. Ten cel rozprawy był nieaktualny na gruncie ustawy z 1961 r., gdzie kwestia wywłaszczenia była rozstrzygana w odrębnym akcie prawnym. Nie jest zatem kwestią oczywistą, że odesłanie zawarte w art. 9 ust. 1 ustawy z 1961 r., przy ustalaniu odszkodowania, nakładało obowiązek stosowania w całości procedury wywłaszczenia nieruchomości, określonych w ustawie z 1958 r., w tym art. 21 i 22 tej ustawy. Zastosowanie przy wydaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji przepisów prawa o niejednoznacznej treści, nie może zaś być uznane za rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji z tego tylko powodu, że interpretacji tej nie podziela strona skarżąca. Dlatego też kwestia zastosowania art. 21 i art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., jako mogąca budzić rozbieżności na gruncie przepisów ustawy z 1961 r., nie powinna uzasadniać stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu odszkodowania, kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym w niniejszej sprawie.

Sąd I instancji zatem prawidłowo stwierdził, że sam brak rozprawy i niemożności wysłuchania na niej biegłych, w realiach niniejszej sprawy nie mógł w sposób zasadniczy wpłynąć na treść decyzji ustalającej odszkodowanie, skoro odszkodowanie to było ustalane w sposób uproszczony, w oparciu o odgórnie ustalone wskaźniki, a nie w oparciu o materiał porównawczy. Sam sposób ustalenia odszkodowania za grunt polegał na zastosowaniu prostej operacji matematycznej w postaci pomnożenia odgórnie ustalonej stawki za m2 oraz powierzchni przejmowanej nieruchomości. Skarżący w żaden sposób nie uprawdopodobnili, by w razie wyznaczenia rozprawy i przeprowadzenia na niej dowodu z opinii biegłego odszkodowanie zostałoby ustalone w kwocie innej niż w decyzji, by wysokość odszkodowania została wyliczona wbrew obowiązującym przepisom.

Prawidłowo również kontrolowany sąd przyjął, że sam fakt powołania się przez organy na nieobowiązującą uchwałę w sprawie ustalenia stawek odszkodowań nie przemawiał za przyjęciem, że strona otrzymała odszkodowanie w niewłaściwej wysokości. Na skutek upływu kilkudziesięciu lat od zakończenia postępowania odszkodowawczego odnalezienie treści uchwały będącej podstawą ustalenia odszkodowania i porównania, czy zachodziły jakiekolwiek różnice w wielkości stawek pomiędzy wskazywanymi uchwałami okazało się niemożliwe. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wobec niezachowania się akt sprawy administracyjnej, nieodnalezienia uchwały, która stanowiła rzeczywistą podstawę wyliczeń nie jest możliwe przyjęcie, że wskazywane nieprawidłowości w zakresie wielkości odszkodowania winny decydować o konieczności przyjęcia rażącego naruszenia warunków ustalenia odszkodowania. W istocie bowiem zastosowanie sankcji nieważności nie może opierać się na domniemaniach i próbach rekonstrukcji stanu faktycznego i prawnego sprawy przy istotnym braku materiału dowodowego.

Z powyżej opisanych względów postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) P.p.s.a. powiązane z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r., art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., § 1ust.1 pkt.1-2 zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 15 grudnia 1969r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, a także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. należało uznać za nieuzasadnione.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wzorcowi formalnemu nakreślonemu w art. 141 § 4 p.p.s.a., pozwalając na odtworzenie toku myślowego sądu oraz kontrolę instancyjną orzeczenia. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. można uznać za usprawiedliwiony w sytuacji, kiedy skarżący wykaże, że sąd nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z treści tego przepisu, zastosowania przez organy przepisów prawa. Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu nie stanowi o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a.

Sąd pierwszej instancji dość pobieżnie wypowiedział się w zakresie niektórych elementów skargi, ale art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wymaga drobiazgowego odnoszenia się do wszystkich kwestii poruszonych w skardze, a jedynie do tych zagadnień, które przesądzać będą o wyniku sprawy. Z uwagi na obszerność sprawy należałoby zwrócić uwagę, że nie doszło do pominięcia jakiejś konkretnej istotnej okoliczności, co uniemożliwiałoby kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.