Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 986/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Powołane przepisy: article: art. 57 ust. 7 art. 59f ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 68 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 201
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 7 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 689/17 w sprawie ze skargi I.E. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego 1) oddala skargę kasacyjną, 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 689/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w sprawie ze skargi I.E. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] oraz orzekł o kosztach postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r., na podstawie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 290 ze zm.) oraz art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. wymierzył skarżącej karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego - budynku sportowo-rekreacyjnego z zapleczem socjalnym z lokalem mieszkalnym w [...], gmina [...], działka nr [...], w wysokości 112.500,00 zł.

W uzasadnieniu wskazano, że podczas kontroli w dniu 22 marca 2017 r. stwierdzono, iż budowa budynku realizowana jest na podstawie decyzji z [...] marca 2014 r. wydanej w trybie naprawczym przez organ nadzoru budowlanego. Podczas kontroli stwierdzono, że budynek jest w części użytkowany - parter, kort tenisowy, sala do squasha, recepcja, poczekalnia. Poza nielegalnym użytkowaniem budynku oraz wprowadzeniem zmian w budynku stanowiących nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości. Sprawa nieistotnych odstępstw została rozstrzygnięta w osobnym postępowaniu. W związku ze stwierdzeniem nielegalnego użytkowania budynku organ wszczął osobne postępowanie w niniejszej sprawie w dniu 31 marca 2017 r. Jak ustalono skarżąca nie posiadała pozwolenia na użytkowanie, a obiekt jest użytkowany. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. nie wydał decyzji pozwalającej na użytkowanie spornego budynku.

W ocenie organu skarżąca przystąpiła do użytkowania budynku z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane, co wynika z: oględzin przeprowadzonych 22 marca 2017 r., podczas których stwierdzono użytkowanie części budynku parteru, kortu tenisowego, sali do squasha, recepcji, poczekalni; użytkowanie budynku potwierdziła podczas kontroli skarżąca składając oświadczenie do protokołu; turniej tenisa stołowego, który odbył się 14 stycznia 2017 r. w przedmiotowym budynku "[...]"; również strona internetowa informuje, że goście mają do dyspozycji dwa pełnowymiarowe korty tenisowe, obiekt jest otwarty całą dobę, a w kawiarence można odpocząć, napić się kawy i obejrzeć mecze tenisowe.

Wskazując zaś na przepisy art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane i art. 59f ust. 1 tej ustawy, organ ustalił opłatę w wysokości 112.500 zł. Zdaniem organu stawka opłaty w sprawie wynosi 500 zł, użytkowana bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie część budynku sportowo-rekreacyjnego z zapleczem socjalnym z lokalem mieszkalnym należy do XV kategorii obiektów budowlanych i jej współczynnik wynosi 9, a współczynnik jego wielkości wynosi 2,5 (kubatura budynku 12.650 m³).

Na skutek wniesionego przez skarżącą na powyższe postanowienie zażalenia, Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257) oraz art. 57 ust. 7, art. 59f, art. 59g w zw. z art. 59a ust. 2, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] kwietnia 2017 r.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVI; oraz pkt 2, jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4 (art. 55 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo budowlane).

Następnie wskazał, że na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 22 listopada 2010 r. dot. realizacji hali sportowo-rekreacyjnej z zapleczem socjalno-sanitarnym inwestor był związany obowiązkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie wynikającym z kategorii obiektu (XV), jednak obecnie, po wydaniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, decyzji z dnia [...] marca 2014 r., zatwierdzającej projekt budowlany zamienny budynku sportowo-rekreacyjnego z zapleczem socjalnym i lokalem mieszkalnym (przybyła kategoria XIII - pozostałe budynki mieszkalne), inwestor jest zobligowany uzyskać pozwolenie na użytkowanie z przesłanki art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, stosowanej w postępowaniu naprawczym.

Dalej organ odwoławczy zaznaczył, że w trakcie kontroli związanej z nieistotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego organ pierwszej instancji ustalił, że "budynek jest w części użytkowany - parter: kort tenisowy, sala do squasha, recepcja, poczekalnia" - bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie. Zwrócił także uwagę, że skarżąca wskazała, iż niektóre pomieszczenia parteru budynku mogły być już użytkowane we wrześniu - październiku 2011 r. "na użytek osobisty mojej córki, która trenuje tenis ziemny, jak również z rzadka do jakiegoś rodzaju spotkania sportowego (np. mecz sparingowy czy trening)". W ocenie organu powyższe wyjaśnienie skarżącej co do czasu rozpoczęcia użytkowania pomieszczeń budynku jest mało prawdopodobne, gdyż podczas kontroli przeprowadzonej w związku z odstępstwami od projektu budowlanego w dniu 9 maja 2013 r. nie stwierdzono faktu przystąpienia do użytkowania części obiektu budowlanego. Data ta jest sprzeczna także i z zapisami z dziennika budowy - 20 IV 2016 - zakończenie robót wykończeniowych kortu tenisowego zewnętrznego; 30 X 2016 - zakończenie robót wykończeniowych kortu wewnętrznego, a dziewięć zapisów z 2011r., utrwalających zakres wykonania robót konstrukcyjnych, zupełnie wyklucza możliwość przystąpienia w tym czasie do użytkowania jakiegokolwiek pomieszczenia. W ocenie organu odwoławczego, przeprowadzenie przez powiatowy organ nadzoru budowlanego postępowania w sprawie przystąpienia do nielegalnego użytkowania części budynku sportowo-rekreacyjnego z zapleczem socjalnym i mieszkaniem oraz wymierzenie z tego tytułu kary było zasadne. Odnosząc się zaś do argumentacji zażalenia organ odwoławczy nie uznał jej zasadności. W kontekście zarzutu przedawnienia, wyjaśnił, że nie stwierdzono by przystąpienie do użytkowania nastąpiło przed dniem [...] marca 2014 r.

Skargę na powyższe postanowienie wniosła wymieniona na wstępie skarżąca, zarzucając temu aktowi naruszenie art. 57 ust. 7, art. 59g ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 68 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2017 r., poz. 201 ze zm.), a także art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i domagając się uchylenia obydwu postanowień i umorzenia postępowania, względnie przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżąca dowodziła, że przedmiotowy budynek był wykorzystywany zgodnie z jego przeznaczeniem już w 2010 r. (regularne ogrzewanie dla potrzeb użytkowych), a już bez wątpienia w 2011 r. - komercyjne wykorzystanie obiektu, na co przedłożyła załączone do skargi dokumenty mające uzasadniać jej twierdzenia. Dalej skarżąca wywiodła, że nawet przyjmując mniej korzystną dla niej wersję, że przystąpienie do użytkowania obiektu miało miejsce w drugiej połowie 2011 r., to i tak termin przedawnienia możliwości nałożenia kary upływał z końcem 2016 r. Podniosła także, że wysokość kary została ustalona wadliwie, gdyż budynek jest sklasyfikowany w dwóch kategoriach, budynek ma wyodrębnione części, a więc organ winien ustalić które części i jaka ich powierzchnia była wykorzystywana bez wymaganej zgody.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniesiona skarga jest zasadna. Podstawę prawną orzeczenia stanowił art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a." oraz art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skoro przedmiotowy obiekt nie jest budynkiem mieszkalnym to przy obliczaniu kary znajdzie zastosowanie art. 59f ust. 4 ustawy Prawo budowlane.

W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego nie stwierdziły nielegalnego użytkowania części mieszkalnej budynku, co oznacza iż kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego winna być obliczona jedynie dla części odpowiadającej kategorii XV. Dla tej kategorii wysokość współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w) uzależniona jest od wartości kubatury. Przy czym, w ocenie Sądu, z treści art. 59f ust. 4 ustawy Prawo budowlane wynika, że przyjęta do obliczenia kubatura winna odpowiadać jedynie tej części obiektu budowlanego, co do której stwierdzono nielegalne użytkowanie. Organy nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie, do obliczenia kary przyjęły współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w) odpowiadający kubaturze obiektu w wysokości 12.650,00 m³, co jak wynika z projektu budowlanego zamiennego stanowi całkowitą kubaturę budynku przed rozbudową. Nie ustalono kubatury tej części budynku, która była nielegalnie użytkowana, co mogło mieć wpływ na wysokość współczynnika wielkości obiektu budowlanego i w konsekwencji na wysokość wymierzonej kary. W ponownym postępowaniu ustalenia takie winny zostać dokonane.

Odnosząc się zaś do kwestii przedawnienia możliwości nałożenia omawianej kary, a w konsekwencji odpowiedniego zastosowania właściwych przepisów Ordynacji podatkowej, Sąd wskazał, iż jego zdaniem zagadnienie powstania zobowiązania podatkowego i związana z tym kwestia trzyletniego lub pięcioletniego terminu przedawnienia obowiązku z tego tytułu jest tak odmienna od zagadnienia dotyczącego zapłaty kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, że doszukiwanie się podobieństw, a następnie próba wskazania wzorca normatywnego w kwestii terminu przedawnienia do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu jest wręcz niemożliwe. Za słuszne Sąd uznał stanowisko wyrażane w doktrynie, że termin trzech lat od końca roku, w którym inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 lub 55, jest jedynym terminem przedawnienia wymierzenia kary, o której stanowi art. 57 ust. 7. Tym samym dla wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu niezbędne jest ustalenie terminu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 lub 55 ustawy Prawo budowlane.

W przedmiotowej sprawie skarżąca w toku postępowania administracyjnego podnosiła, iż obiekt budowlany był użytkowany wcześniej niż to ustaliły organy nadzoru budowlanego, nawet w okresie od września do października 2011 r. Jednakże, w ocenie Sądu, organy nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący tej kwestii, ograniczając się jedynie do skierowanego przez organ odwoławczy wezwania do skarżącej o uzupełnienie zdania zawartego w zażaleniu, a dotyczącego tej kwestii. Dlatego ponownie rozpoznając sprawę organ winien wziąć pod uwagę również i dowody załączone do skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ - Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. zaskarżając go w całości. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie:

1/ przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a konkretnie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 3 i 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez wskazanie, że organy nadzoru budowlanego przyjęły niewłaściwy współczynnik wielkości obiektu;

2/ przepisów postępowania, w konkretnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 57 ust. 7 oraz art. 59f ust. 3 i 4 ustawy Prawo budowlane poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji ze wskazaniem, że organy ustaliły współczynnik wielkości obiektu w oparciu o błędnie przyjętą kubaturę obiektu, podczas gdy wskazywane przez Sąd pierwszej instancji uchybienie (kwestionowane przez skarżącego kasacyjnie) pozostaje bez wpływu na ustalenie współczynnika wielkości obiektu;

3/ przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, a konkretnie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59g ust. 5 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 68 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez wskazanie, że kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego przedawnia się w każdym przypadku z upływem trzech lat od przystąpienia do użytkowania;

4/ przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a konkretnie art. 106 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie przy ocenie legalności zaskarżonego postanowienia dokumentów, które skarżąca przedłożyła dopiero wraz z wniesieniem skargi.

Mając na uwadze powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych. Jednocześnie organ oświadczył, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca (reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika - r.pr.) wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W trybie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.), pismami z dnia 3 lipca 2020 r. i 9 lipca 2020 r. strony wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, wobec spełnienia warunków wynikających z treści art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).

Rozpoznając natomiast wniesioną skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nie zasługiwała ona na uwzględnienie, choć niektóre zarzuty okazały się zasadne.

W tej sprawie dotyczącej wymierzenia skarżącej kary z tytułu nielegalnie użytkowanego obiektu budowlanego budynku sportowo-rekreacyjnego z zapleczem socjalnym z lokalem mieszkalnym w [...], gmina [...] działka nr [...] w wysokości 112.500 zł ustalono, iż przed przystąpieniem do jego użytkowania wymagane było, na podstawie art. 54 i 55 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo budowlane, uzyskanie stosownego pozwolenie w tym zakresie. Nie jest sporne, iż na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] listopada 2010 r. dot. realizacji hali sportowo-rekreacyjnej z zapleczem socjalno-sanitarnym inwestor był związany obowiązkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie wynikającym z kategorii obiektu (XV), jednak obecnie, po wydaniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, decyzji z dnia [...] marca 2014r., zatwierdzającej projekt budowlany zamienny budynku sportowo-rekreacyjnego z zapleczem socjalnym i lokalem mieszkalnym (przybyła kategoria XIII - pozostałe budynki mieszkalne), inwestor jest obligowany uzyskać pozwolenie na użytkowanie z przesłanki art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, stosowanej w postępowaniu naprawczym.

Nie jest kwestionowane, iż przeprowadzona dnia 22 marca 2017 r. kontrola budowy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. ujawniła, iż budynek jest w części użytkowany – parter, kort tenisowy, sala do squasha, recepcja, poczekalnia. Użytkowanie budynku w opisanym zakresie potwierdziła podczas kontroli skarżąca składając oświadczenie do protokołu, wskazując, że nie wykorzystuje budynku do celów komercyjnych. Dodatkowo w sprawie ustalono, iż użytkowanie obiektu potwierdzają: turniej tenisa stołowego, który odbył się 14 stycznia 2017 r. w przedmiotowym budynku "[...]"; również strona internetowa informuje, że goście mają do dyspozycji dwa pełnowymiarowe korty tenisowe, obiekt jest otwarty całą dobę, a w kawiarence można odpocząć, napić się kawy i obejrzeć mecze tenisowe (dowód: wydruk ze strony internetowej [...]).

Stąd, w tych okolicznościach sprawy, zastosowano art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Z kolei ten ostatnio wymieniony przepis określa, że w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego. Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł (ust. 2 tej normy). Kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy (ust. 3 tej normy). Z kolei w ust. 4 omawianego przepisu wskazano, iż w przypadku gdy w skład obiektu budowlanego, z wyjątkiem budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wchodzą części odpowiadające różnym kategoriom, karę stanowi suma kar obliczonych dla różnych kategorii.

W oparciu o ww. uregulowania obliczono karę według wzoru: (S x K x W) x 10, gdzie: S wynosi 500 zł (art. 59f ust. 2 ustawy Prawo budowlane); K - dla obiektów kategorii XV wynosi 9,0; W - dla obiektu o kubaturze ponad 10.000 m³ wynosi 2,5 (organy przyjęły na potrzeby wyliczeń kubaturę całkowitą obiektu 12.650 m³). W wyniku zastosowania odnośnego wzoru wyliczono karę w kwocie 112.500 zł.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że sporna kara winna być obliczona jedynie do części odpowiadającej Kategorii XV, a dla tej kategorii wysokość współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w) uzależniona jest od wielkości kubatury. Uznano, że kara winna być wymierzona jedynie do tej części obiektu budowlanego, co do którego stwierdzono nielegalne użytkowanie, co mogło mieć wpływ na wysokość współczynnika wielkości obiektu. Sąd dodał, powołując się na dyspozycję art. 59f ust. 4 omawianej ustawy, że w skład spornego budynku wchodzą różne części odpowiadające różnym kategoriom (XIII i XV), ale organy nadzoru budowlanego nie stwierdziły nielegalnego użytkowania części mieszkalnej, stąd właśnie sporna kara winna dotyczyć kategorii XV. Stanowisko to jest kwestionowane zarzutem błędnej wykładni art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 3 i 4 ustawy Prawy budowlane. Zarzut ten nie jest, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, usprawiedliwiony.

Niewątpliwie dla prawidłowego ustalenia wysokości kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu jest konieczne ustalenie wymaganych parametrów pozwalających na prawidłowe ustalenie wartości tej kary. Jednym z podstawowych parametrów jest niewątpliwie współczynnik wielkości obiektu (w) tj. kubatura w m³. W tej sprawie przyjęto całkowitą kubaturę obiektu (12.650,00 m³), a nie ustalono kubatury tej części obiektu, która była nielegalnie użytkowana. W sprawie jest niesporne, co wyżej już wykazano, że nielegalnie użytkowano część obiektu. Wszystkie strony tę okoliczność wskazywały, zaś karę pieniężną wymierzono w takiej wysokości, jak gdyby samowola użytkowa dotyczyła całego obiektu, przyjmując do jej wyliczenia właśnie takie wartości. Natomiast jak wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można podzielić poglądu, że w sytuacji, gdy inwestor dopuścił się samowoli użytkowej tylko w odniesieniu do części obiektu budowlanego, to karę pieniężną wymierza się w takiej wysokości, jak gdyby samowola użytkowa dotyczyła całego obiektu - wyrok NSA z dnia 8 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1159/06 publikowany w zbiorze LEX nr 394407. Nie jest sporne także to, iż skoro ustawodawca w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane zróżnicował użytkowanie obiektu z uwagi na jego przedmiotowy zakres (obiekt budowlany lub jego część), to kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu musi być proporcjonalna do tego zakresu - patrz: wyrok NSA z dnia 18 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1713/09, podobnie NSA w wyroku z dnia 2 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1782/10. W tej sprawie zatem należało wyliczyć przedmiotową karę ustalając wskaźnik kubatury obiektu z wyłączeniem części mieszkalnej (kategoria XIII) i podjąć próbę w ramach kategorii XV określenia współczynnika wielkości obiektu zajętego pod nielegalne użytkowanie. Precyzyjne określenie takiej kubatury w m³ pozwoli dopiero na prawidłowe naliczenie odpowiedniej wielkości przedmiotowej kary.

Sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności zaskarżonego postanowienia oceniając wpływ ujawnionych naruszeń na treść podjętych rozstrzygnięć. Takie uchybienie w zakresie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy ma niewątpliwie wpływ na wynik postępowania. Argumentacja skargi zmierzająca do wykazania, iż ewentualne pomniejszenie całkowitej kubatury spornego obiektu o część mieszkalną nie ma istotnego wpływu na wynik postępowania, nie neguje wyrażonego wyżej poglądu o nieustaleniu w sposób wymagany przepisami k.p.a. stanu faktycznego tej sprawy, albowiem w dalszym ciągu pozostaje konieczność prawidłowego ustalenia, w ramach opisanej wyżej kategorii XV obiektu, kubatury obiektu zajętej pod nielegalne użytkowanie. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej oznaczony jako nr 2, a dotyczący naruszenia przepisów postępowania, w konkretnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 57 ust. 7 oraz art. 59f ust. 3 i 4 ustawy Prawo budowlane nie zasługuje na uwzględnienie.

W tej sytuacji, należy stwierdzić, że organ nie wyjaśnił w sposób niebudzący wątpliwości wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na zasadność rozstrzygnięcia, czym naruszył art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. Odniesienie się do tej okoliczności na etapie skargi kasacyjnej nie jest wystarczające, gdyż ta nie może zastępować czy też uzupełniać uzasadnienia rozstrzygnięcia podjętego w sprawie.

Natomiast jako usprawiedliwiony należy uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, a konkretnie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59g ust. 5 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 68 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez wskazanie, że kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego przedawnia się w każdym przypadku z upływem trzech lat od przystąpienia do użytkowania.

Zgodnie z art. 59g ust. 5 ustawy Prawo budowlane do kar z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego stosuje się odpowiednie przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Oznacza to, że do kar znajdują między innymi zastosowanie przepisy rozdziału 8 Ordynacji podatkowej dotyczące przedawnienia. Należy więc generalnie stwierdzić, że nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego ulega przedawnieniu. Precyzyjniej przedawnieniu ulega możliwość ukarania faktu nielegalnego użytkowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, według którego odpowiednie stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej do kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego wymaga rozróżnienia trzyletniego i pięcioletniego okresu przedawnienia, przewidzianych w art. 68 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej. Pierwszy z nich (trzyletni) znajduje zastosowanie, gdy inwestor złożył zawiadomienie lub wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Wówczas data dokonania tych czynności stanowi początek biegu trzyletniego terminu przedawnienia. Drugi termin ma zastosowanie w sytuacji, gdy inwestor nie złożył zawiadomienia lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu. W takim przypadku pięcioletni termin do wymierzenia kary będzie biegł od stwierdzenia naruszenia prawa, tj. faktu rozpoczęcia użytkowania obiektu bez wymaganego pozwolenia, a jego przerwanie nastąpi wraz z doręczeniem postanowienia wymierzającego karę (por. wyroki NSA: z dnia 8 grudnia 2009 r, sygn. akt II OSK 1023/09 i sygn. akt II OSK 1110/09; z dnia 8 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1853/09; z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1039/10; z dnia 28 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1121/10; z dnia 19 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 631/14; z dnia 9 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2886/14; z dnia 12 kwietnia 2017r., sygn. akt II OSK 2078/15, z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2078/15). Wypowiedzenie przez Sąd pierwszej instancji błędnego poglądu w tym zakresie nie ma wpływu na potrzebę uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej gdyż postępowanie w przedmiotowej sprawie wymaga dokonania wskazanych wyżej czynności mających na celu poczynienie niezbędnych ustaleń stanu faktycznego sprawy w opisanym wyżej zakresie.

Nie jest natomiast usprawiedliwiony ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej oznaczony jako 4 w jej petitum a dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 106 p.p.s.a., który dodatkowo nie został precyzyjnie wskazany mimo, iż zawiera rozbudowaną wewnętrzną konstrukcję albowiem pomieszczono w nim aż pięć § regulujących różne stany faktyczne. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej też nie ma takiego dookreślenia, natomiast powoływane są tam różne orzeczenia sądów administracyjnych w których wskazywany jest i § 3 i § 5 opisanej wyżej normy. Takie wadliwe oznaczenie przepisu kwestionowanego skargą kasacyjną, utrudnia rozpoznanie takiego zarzutu. Niemniej jednak, niezależnie od tej wadliwości zauważyć należy, iż w ramach tego zarzutu sprzeciw organu administracji budzi stanowisko Sądu pierwszej instancji, który w oparciu o materiały dołączone do skargi próbujące oznaczyć początkowy okres przystąpienia do użytkowania spornego obiektu w dacie wcześniejszej niż to wskazano w zaskarżonym postanowieniu, zobowiązał organ do czynienia ustaleń w tym zakresie. Zatem, zdaniem organu, błędnie uznano w realiach tej sprawy, iż istnieje potrzeba wyjaśnienia tej kwestii z powołaniem się na dołączone właśnie materiały.

Przede wszystkim zaznaczyć należy, iż Sąd pierwszej instancji zasadnie zauważył w motywach zaskarżonego wyroku, że w toku postępowania administracyjnego skarżąca podnosiła, iż obiekt budowlany był wcześniej użytkowany niż to ustaliły organy nadzoru budowlanego, nawet w okresie od września do października 2011 r., jednakże, co zaznaczono, organy, w ocenie Sądu, nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący tej kwestii. Potwierdzeniem tego miały być materiały dołączone do skargi, stąd prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że istnieje potrzeba zweryfikowania w postępowaniu administracyjnym tych materiałów w kontekście twierdzeń skarżącej i ich pełnej, rzetelnej oceny.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż konieczne jest w sprawie ustalenie daty początkowej przystąpienia do użytkowania spornego obiektu. W kontekście przedstawionych wyżej uwag w zakresie przedawnienia szczególnego rozważenia wymaga ustalenie, od jakiego momentu zaczynają biec okresy przedawnienia (trzy czy pięcioletni). W obu przypadkach kluczową datą jest właśnie przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego. Stąd konieczność dokonania również właściwej oceny w tym zakresie, a takie działanie Sądu jak w tej sprawie nie może być wiązane z naruszeniem art. 106 § 3 lub § 5 p.p.s.a. Zastosowanie sankcji w postaci kary pieniężnej wymaga zatem przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego w zakresie tego, czy doszło do naruszenia przez inwestora normy prawnej zawartej w art. 54 bądź art. 55 ustawy Prawo budowlane, tj. przystąpienia do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Surowość i dolegliwość ustanowionej w art. 57 ust. 7 powołanej ustawy kary pieniężnej przemawia za taką wykładnią tego przepisu, która zagwarantuje, że ingerencja organu w prawa adresata postanowienia wymierzającego karę będzie adekwatna do sposobu i skutków naruszenia prawa. Prawidłowo zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy nadzoru budowlanego niedostatecznie, w świetle twierdzeń skarżącej ustaliły moment i okoliczności, w których doszło do przystąpienia do nielegalnego użytkowania. Stanowisko organu o zmienności twierdzeń skarżącej i sprzeczności jej obecnych twierdzeń, nie może automatycznie zanegować przedstawionych materiałów, które muszą być ocenione w ramach postępowania administracyjnego. Negatywna ich ocena winna zostać ewentualnie zamieszczona w uzasadnieniu postanowienia odpowiadającego wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Zatem zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu z powodów wyżej wskazanych.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednocześnie, że przypadek oddalenia skargi kasacyjnej, mimo częściowej zasadności sformułowanych w niej zarzutów, należy zakwalifikować jako "szczególnie uzasadniony" w rozumieniu art. 207 § 2 p.p.s.a., co pozwalało na odstąpienie na podstawie tego przepisu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.