Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1202/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2010-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 par 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 134 par 1 , art. 145 par  pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 33 , art. 34 , art,.31
journal: Dz.U. 2000 nr 100 poz 1086
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: art. 16 par 1 , art.156 par 1 , art. 15
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.),, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 marca 2010r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zakończenia postępowania rozgraniczeniowego I uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...], II stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku

z art. 127 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 1 ust. 1, art. 2 oraz

art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity w Dz.U. z 2001r., Nr 79, poz. 856 ze zm.), oraz art. 33 ust. 1 i 3 oraz art. 34 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne

i kartograficzne (Dz.U. z 2005r., Nr 240, poz. 2027 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku K. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. Nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...]r. Nr [...] w sprawie zakończenia postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W motywach uzasadnienia Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy,

z którego wynikało, że Wójt Gminy D. decyzją z dnia [...] r. na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, orzekł o zakończeniu postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy nieruchomością określoną jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha (KW nr [...]) położoną w obrębie ewidencyjnym D, stanowiącą własność K. S., a działką oznaczoną nr [...] o powierzchni [...] ha (KW nr [...]) położoną w obrębie ewidencyjnym D, stanowiącą własność M. Ł. Wójt stwierdził, że w wyniku przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego nie dało się ustalić przebiegu granic między tymi działkami ze względu na rozbieżne geodezyjne dane archiwalne, nie doszło również do ugody między właścicielami działek. Strony pouczono, że ostatecznego przebiegu granic można dochodzić poprzez żądanie przekazania sprawy sądowi w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji.

Pismem z dnia [...]r., nazwanym "odwołanie" od decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...]r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, K. S. wystąpiła do Urzędu Wojewódzkiego - Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego domagając się zbadania legalności tej decyzji, albowiem w jej przekonaniu posiadała ona wady prawne, nie zawierała rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, naruszała art. 15 i art. 107 Kpa oraz brak było pouczenia o możliwości jej zaskarżenia do organu wyższego stopnia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K, do którego pismo to zostało przekazane, postanowieniem z dnia [...]r. wszczęło na żądanie strony postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy D.

K. S. precyzując na żądanie organu treść pisma z dnia [...]r. potwierdziła, że celem jej odwołania było zbadanie zaskarżonej decyzji pod kątem zgodności z prawem i unieważnienie przedmiotowej decyzji.

Decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w K. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy D. z dnia

[...]r. w sprawie zakończenia postępowania rozgraniczeniowego.

W przekonaniu Kolegium, decyzja ta nie powinna zostać wycofana z obrotu prawnego, ponieważ nie zachodzą żadne przesłanki do stwierdzenia jej nieważności, określone w art. 156 § 1 Kpa, a w szczególności nie można stwierdzić wydania tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Brak jest również podstaw do ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji z urzędu. Nie naruszono bowiem w żaden sposób prawa w sposób nie dający się pogodzić z obowiązującym porządkiem prawnym.

K. S. wystąpiła z wnioskiem do Kolegium o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...]r. Powtórzyła w nim żądanie unieważnienia decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...]r. na podstawie art. 156 Kpa.

Kolegium ponownie rozpatrując sprawę wskazało, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 Kpa) i może mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest jedną z kwalifikowanych wad nieważności, wskazanych w art. 156 § 1 kpa. Zasada ogólna trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych, dlatego w świadomości społecznej zasada ta uchodzi za jedno z kardynalnych założeń całego systemu ogólnego postępowania administracyjnego (W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, Warszawa 1962, s. 123). Wyznaczone przepisami kpa odstępstwa od zasady ogólnej trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, jako rozwiązania stanowiące wyjątek od zasady, podlegają wykładni ścisłej. W sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej badaniu podlega sama decyzja. Celem tego badania jest ocena, czy w decyzji tej tkwią takie wady, które powodują, iż z mocy prawa powstał stosunek prawny ułomny bądź w ogóle stosunek taki nie nawiązał się. Są to wady o charakterze materialnoprawnym. Wady tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego podmiotowe, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności z racji ich wyliczenia wyczerpującego nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco (B.Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego .Komentarz, 5 wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2003). Naczelny Sąd Administracyjny w tezie swojego wyroku z dnia 7 lipca 1983r., sygn. II SA 581/83 (Problemy Praworządności 1984, Nr 10, s. 26) orzekł, iż stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad ,określonych w art. 156 § 1 kpa. Przy kwalifikowaniu natomiast naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego zawsze chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub części (B.Adamiak, J Borkowski, op.cit.). Rażące naruszenie wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

Kolegium po dokonaniu analizy własnej decyzji z dnia [...]r. odmawiającej stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Wójta Gminy D.

z dnia [...]r. w sprawie zakończenia postępowania rozgraniczeniowego, a także treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez K. S, uznało, że brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Wniosek skarżącej w tym zakresie uznało tym samym za niezasadny. Po dokonanej ponownie szczegółowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz zbadaniu stanu faktycznego i ustaleniu zachodzącego w sprawie stanu prawnego, nie znalazło uzasadnienia uchylenie decyzji Kolegium z dnia [...]r. oraz stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...]r. Zarzuty K. S, że w decyzji brak było pouczenia o trybie odwoławczym od decyzji Wójta Gminy D. nie zachowano trybu dwuinstancyjności postępowania, (jak wynika z analizy akt sprawy, decyzja ta została wydana na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne organ uznał za nieuzasadnione. Nie ma wątpliwości co do tego, że w decyzji tej pouczono o możliwości przekazania sprawy sądowi, w celu ustalenia ostatecznego przebiegu spornej granicy - na skutek braku możliwości ustalenia tej granicy przez Wójta Gminy D. K. S. skorzystała z przysługujących jej uprawnień i domagała się w piśmie z dnia

[...]r. przekazania sprawy do właściwego sądu.

Prawomocnym postanowieniem z dnia [...]r., sygn. akt I. Ns [...], Sąd Rejonowy w K. I Wydział Cywilny po rozpoznaniu na rozprawie sprawy o rozgraniczenie z wniosku K. S., z udziałem M. Ł. oraz Skarbu Państwa - Zarządu Dróg Wojewódzkich w K., ustalił granice między działkami nr [...] i [...] - według linii zielonej oznaczonej punktami: A, [...] na załączonej do opinii mapie sporządzonej przez geodetę M. S., stanowiącej integralną część jego opinii w sprawie z dnia [...]r.

Kolegium wskazało, że K. S. skierowała sprawę do sądu kwestionując dotychczasowe ustalenia przebiegu granicy nieruchomości. Ochronę swych interesów wykorzystała w pełni w postępowaniu o rozgraniczenie prowadzonym przez Sąd Rejonowy w Kołobrzegu, w którym czynnie uczestniczyła. Sąd ten przeprowadził od nowa, w sposób całkowicie niezależny i samodzielny, całość postępowania rozgraniczeniowego.

W przekonaniu organu odwoławczego, Wójt Gminy D. zakończył administracyjne postępowanie rozgraniczeniowe, czyli de facto je umorzył.

W postępowaniu tym nie dokonano bowiem ustalenia granic nieruchomości żadnymi środkami. Po wydaniu tej decyzji, w dniu [...]r. Wójt Gminy D. przekazał zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne sprawę o rozgraniczenie do Sądu Rejonowego w K.

Za niezasadne Kolegium uznało twierdzenia K. S, która utrzymywała, że tylko w przypadku, gdyby granice zostały ustalone przez wójta, przysługiwałoby jej prawo odwołania się do sądu powszechnego, natomiast jeżeli wójt umorzył postępowanie, obowiązuje inna procedura. Twierdzenia te, podważały działania Sądu Rejonowego w K, zakończone wydaniem postanowienia o rozgraniczeniu z [...]r. i nie mogą mieć żadnego znaczenia dla stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy D. z [...]r. Takie okoliczności nie mogły dawać w żadnym razie podstaw do stwierdzenia rażącego uchybienia przepisom prawa.

Wprawdzie brzmienie rozstrzygnięcia zawartego w kwestionowanej decyzji administracyjnej nie odpowiadało nomenklaturze przyjętej w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzna, to jednak uchybienia tego nie można uznać za wadę kwalifikującą wzruszenie decyzji na podstawie art. 156 Kpa. Kwestionowana decyzja, wbrew zarzutom wnioskodawczyni, zawiera pouczenie o środkach odwoławczych, które znajduje się w ostatnim zdaniu orzeczenia. Pouczenie było prawidłowe, albowiem zgodnie z przepisami art. 34 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, przy braku możliwości ustalenia granicy zakończeniem etapu postępowania rozgraniczeniowego w trybie administracyjnym, właściwe jest umorzenie postępowania. Oceny takiej nie może zmienić brak takiego sformułowania

w kwestionowanej decyzji. W tej sprawie nie przysługiwało również odwołanie do administracyjnego organu odwoławczego (brak administracyjnego toku instancji).

Bezzasadny jest zarzut skarżącej, iż Kolegium nie dołożyło starań, aby wnikliwie rozpoznać sprawę. Wymienienie w jednym miejscu w uzasadnieniu decyzji Kolegium

z dnia [...]r. osoby "K. S." zamiast "K. S." stanowiło oczywisty błąd pisarski i wynikało z komputerowego składu tekstu. Skoro skarżącej przysługiwał środek odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy,

z którego strona skorzystała, to omyłka ta została sprostowana w nowej decyzji. Sentencja decyzji zawiera prawidłowe określenie strony – K. S. Tak samo należało traktować sformułowanie w ostatnim zdaniu uzasadnienia decyzji Kolegium z [...]r., które brzmi, że "nie znaleziono przesłanek uzasadniających stwierdzenie przedmiotowej decyzji Wójta Gminy D".

Dokonanej oceny nie może również zmienić okoliczność istnienia pisemnej opinii grafologa (niewiadomej daty), której kserokopia jednej ze stron, dołączona do akt sprawy przez zainteresowaną, zawiera stwierdzenie biegłego sądowego o tym, że podpis pod wnioskiem o rozgraniczenie nie został nakreślony przez K. S. Opinia grafologa stanowiła tylko opinię sporządzoną dla potrzeb sądu. Istotna była jednak okoliczność, że K. S. czynnie uczestniczyła w postępowaniu rozgraniczeniowym i miała pełną wiedzę do jego wyników.

K. S. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości jako naruszającej prawo oraz uchylenia postanowienia Wójta Gminy D. z dnia [...] r., wydanego w oparciu o sfałszowany wniosek.

Skarżąca podniosła, że nigdy nie składała wniosku o rozgraniczenie, nikomu nie zlecała prac geodezyjnych ani nie podpisywała umowy z geodeta wyznaczonym przez wójta.

Decyzji Kolegium zarzucała niewłaściwą interpretacje przepisów, gdyż jej działka miała ustalone granice od [...] r. i nie było podstawy do zmian oraz kierowania sprawy do sądu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności

z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej także P.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w oparciu o wskazane wyżej kryteria Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych przyczyn aniżeli w niej wskazane.

Przedmiotem skargi w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] r.

w przedmiocie zakończenia postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości.

Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego /dalej Kolegium/, zapadła zatem w postępowaniu tzw. nadzwyczajnym, regulowanym przepisami art. 156 i następne Kpa. Natomiast decyzja, której dotyczy żądanie stwierdzenia nieważności wydana została w postępowaniu rozgraniczeniowym.

Jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 25.11.2008 I OSK 1828/07 - niepublikowany), administracyjne postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, należy w świetle art. 16 § 1 Kpa do kategorii tzw. postępowań nadzwyczajnych, w których może nastąpić wzruszenie decyzji, także ostatecznej, jednakże tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji jest jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Celem postępowania o stwierdzenie nieważności, nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją, której dotyczy żądanie stwierdzenia nieważności (jak przy wznowieniu postępowania) - lecz weryfikacja decyzji na płaszczyźnie przesłanek nieważności decyzji wyczerpująco wyliczonych przepisie art. 156 § 1 Kpa w punktach 1- do 7. Weryfikacja ta polega na badaniu czy zaskarżona decyzja jest dotknięta jedną z wad wyliczonych punktach 1-7 § 1 art. 156 Kpa. Przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest wada tkwiąca w decyzji w chwili jej wydania, jako w akcie kończącym postępowanie, a nie wada samego postępowania dowodowego, które ją poprzedzało. Oznacza to, że dla rozstrzygnięcia o zarzucie nieważności decyzji przedmiotem ustaleń organu właściwego do stwierdzenia nieważności (art. 157,158 Kpa), w sferze faktograficznej, są ustalenia, czy w dacie podjęcia decyzji, była ona dotknięta istniejącą choćby jedną z wad wyliczonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa.

Stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności wady mają charakter wad materialnoprawnych, a nie wad o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie skutków tych ostatnich dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania (por. J. Borkowski, B. Adamiak, Komentarz - do Kodeksu Postępowania Administracyjnego, Wyd. 3, C. H. Beck 2000 r., str. 643).

Decyzja Wójta Gminy D. z dnia [...] r. została wydana na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zmianami). Ustawa ta w rozdziale 6 reguluje rozgraniczanie nieruchomości. Przepisy art. 29 ust. 1 i 2 ustawy stanowią, że rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie i sporządzenie odpowiednich dokumentów, przy czym rozgraniczeniu podlegają granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami. Podkreśla się, iż w świetle takiej regulacji istotą sporu

o rozgraniczenia jest przebieg granic sąsiednich nieruchomości, w celu ustalenia jaki jest zakres - a więc zasięg prawa własności właścicieli sąsiadujących ze sobą nieruchomości /por. S. Rudnicki, Sąsiedztwo nieruchomości, Zakamycze 1998 s. 80/.

Zgodnie z art. 30 ust. 1 rozgraniczenie przeprowadzają wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) z urzędu lub na wniosek. Ustawa w ust. 2 stanowi, że postępowanie o rozgraniczenie z urzędu przeprowadza się przy scalaniu gruntów, a także jeżeli brak jest wniosku strony, a potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają przeprowadzenie rozgraniczenia. Wszczęcie zatem postępowania rozgraniczeniowego z urzędu, w sytuacji innej niż przy scalaniu gruntów, podlega swobodzie uznania przez organ, a żaden przepis prawa nie przydaje osobom trzecim uprawnienia do wymuszenia na organie wszczęcia z urzędu postępowania o rozgraniczenie.

W istocie zatem o zakresie rozgraniczenia decyduje składający wniosek

o rozgraniczenie, który we wniosku określa jakie granice swojej nieruchomości uważa za sporne z granicami sąsiednich nieruchomości. Organ właściwy do przeprowadzenia rozgraniczenia jest obligowany do wydania postanowienia o wszczęciu postępowania o rozgraniczenie na wniosek, o czym świadczy regulacja zawarta w art. 30 ust. 4 ustawy, w myśl której na postanowienie o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego zażalenie nie przysługuje. Z ustawy wynika, że rozgraniczenie przeprowadza organ administracji /art. 31 ust. 1 / a w wypadkach wskazanych w ustawie /art. 33 ust. 3,

art. 34 ust. 2/ sąd powszechny.

Przypomnieć również należy, że unormowania zawarte w art. 33 i 34 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wyczerpująco określają sposoby zakończenia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości. Są to:

- ugoda zawarta przed geodetą posiadająca moc ugody sądowej,

- decyzja wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o rozgraniczeniu nieruchomości, która w razie jej niekwestionowania przez strony kształtuje stan nieruchomości albo na żądanie strony jest przekazywana z aktami sprawy sądowi powszechnemu do dalszego prowadzenia,

- decyzja o umorzeniu postępowania, jeżeli nie doszło do zawarcia ugody ani wydania decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, a sprawa podlega przekazaniu sądowi powszechnemu.

Taka regulacja art. 33 ust. 1 i 4 oznacza odstępstwo od statuowanej art. 15 Kpa zasady dwuinstancyjności, w myśl której sprawa administracyjna może być rozpoznana merytorycznie dwukrotnie: przez organ I instancji i przez organ odwoławczy. Wyrażone przepisami art. 33 ust. 1 i 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne odstępstwo oznacza, że po wydaniu decyzji w przedmiocie rozgraniczenia przez właściwy organ: wójta (burmistrza, prezydenta miasta), kwestia merytorycznej poprawności ustaleń nie podlega już kontroli organów administracji publicznej w toku instancji. Kontrolę taka może już przeprowadzić tylko sąd powszechny po przekazaniu mu sprawy

w następstwie zgłoszenia przez stronę w terminie 14 dni od doręczenia decyzji, wniosku określonego przepisem art. 33 ust. 3 ustawy lub przekazania decyzji na podstawie art. 34 ust.2. Z literalnego brzmienia przepisu wynika zatem, że od wydanej w postępowaniu rozgraniczeniowym decyzji opartej na przepisie art. 33 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie służy odwołanie do organu II instancji. Natomiast stronom służy prawo do skorzystania z tzw. nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, a więc m. in. z trybu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji lub o wznowienie postępowania.

Odmiennie sytuacja przedstawia się w odniesieniu do decyzji wydanej na podstawie art. 34 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z przepisem

art. 34 ust. 1 i 2 ustawy w przypadku sporu co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji przez wójta, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje właściwemu wójtowi. Wójt umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi. Od decyzji w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości, wydanej na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, umarzającej postępowanie administracyjne i przekazującej sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi, przysługuje odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego. Stanowisko takie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 19 maja 2003 r. I OPK 31/02 i skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni je podziela. Decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazaniu sprawy z urzędu sądowi, wskazana w art. 34 ust. 2 omawianej ustawy, może być wydana dopiero wówczas, gdy nie doszło do zawarcia ugody przewidzianej w art. 31 ust. 4 ustawy oraz nie ma podstaw do wydania decyzji

o rozgraniczeniu na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron w rozumieniu art. 31 ust. 3 ustawy. Warunki te przeciwdziałają przedwczesnemu przekazywaniu sprawy do sądu powszechnego oraz wyznaczają zakres rozpatrywania sprawy o rozgraniczenie także w administracyjnym postępowaniu odwoławczym, a następnie kontroli legalności takiej decyzji przed sądem administracyjnym.

Przechodząc na grunt sprawy będącej przedmiotem rozpoznania zauważyć należy, że decyzja, w odniesieniu do której Kolegium prowadziło postępowanie nadzwyczajne pomimo to, że została wydana na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, to w istocie odpowiada dyspozycji art. 34 tej ustawy. Wójt Gminy D. w treści rozstrzygnięcia stwierdził, że w wyniku postępowania rozgraniczeniowego nie udało się ustalić przebiegu granic pomiędzy działkami Nr [...] i Nr [...] ze względu na rozbieżne dane archiwalne. Nadto, właściciele działek w obecności geodety prowadzącego postępowanie rozgraniczeniowe, nie zawarli również ugody. Treść poczynionych przez organ ustaleń oraz treść rozstrzygnięcia wskazują, że odmowa stwierdzenia nieważności decyzji przez Kolegium była nieuzasadniona, albowiem organ ten winien był rozważyć sprawę w oparciu o przesłankę nieważnościową określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa – wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa nie jest każde naruszenie prawa, ale tylko takie naruszenie, w wyniku, którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią wtedy zaprzeczenie stanu prawnego. Ponadto dla oceny, czy doszło do naruszenia prawa o charakterze rażącym nie bez znaczenia jest zbadanie skutków społeczno-ekonomicznych, jakie naruszenie prawa pociąga. Z tym, że ani oczywistość naruszenia prawa, ani nawet charakter przepisów, które zostały naruszone nie są wystarczające wyłącznie do uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa. Szczególnego podkreślenia wymaga, że organ rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nie był zobowiązany do przeprowadzenia nowego postępowania dowodowego, ale miał obowiązek dokonać oceny wydanej już decyzji, zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. W ocenie Sądu taka ocena została dokonana wybiórczo i powierzchownie. Uzasadnienie decyzji, jakkolwiek obszerne, to w istocie nie odzwierciedla oczywistych przesłanek jakimi organ kierował się odmawiając stwierdzenia nieważności Wójta Gminy D.

Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności

w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z podstawowych warunków skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych.

Kolegium dokonując oceny prawnej decyzji wyraziło pogląd, że zakończenie postępowania rozgraniczeniowego przez Wójta Gminy D. " de facto je umarza". Zdaniem Sądu pogląd taki jest nieuprawniony, albowiem wydanie decyzji w oparciu

o wadliwą podstawę prawną pozbawiło stronę możliwości działania i skorzystania

z uprawnień, które przysługiwały by jej w sytuacji wydania decyzji na podstawie art. 34 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Nadto, żaden przepis procedury administracyjnej nie utożsamia umorzenia postępowania z jego zakończeniem, bowiem umorzenie jest jedną z form zakończenia postępowania i jest pojęciem znacznie węższym.

Ponownie rozpoznając złożone przez skarżącego żądanie organ administracji zastosuje się do wyżej wskazanych wskazówek Sądu.

W świetle przedstawionych wyżej wywodów Sąd uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. W kwestii wykonalności wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 152 powołanej ustawy.