Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 24/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Wodne prawo
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.127 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 127 ust. 7
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca) Protokolant Edyta Forysiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej K. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, że nie wystąpiły przyczyny cofnięcia z urzędu bez odszkodowania pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód w zakresie poboru wody do napędu turbiny elektrowni wodnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. decyzją z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1) kpa w związku z art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 145) po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miejskiej K. od decyzji Starosty K. z dnia [...] r., znak: [...], stwierdzającej, że nie wystąpiły przyczyny cofnięcia z urzędu bez odszkodowania pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód w zakresie poboru wody do napędu turbiny elektrowni wodnej w K. wydanego decyzją Wojewody W. z dnia [...] r., znak: [...], dla J. P. oraz Z. B. "[...]" będącego następcą prawnym zakładu R.W. i R. J. "[...]" s. c. w K., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty K..

Na uzasadnienie organ wskazał między innymi, że Gmina Miejska K. wniosła o cofnięcie z urzędu pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód w zakresie poboru wody do napędu turbiny elektrowni wodnej w K. wydanego decyzją Wojewody W. z dnia [...] r., znak: [...], dla J. P. oraz Z. B. "[...]", będącego następcą prawnym zakładu R. W. i R. J. "[...]" s. c. w K.. W uzasadnieniu wskazała, że pozwolenie wodnoprawne zostało wydane dla R. W. i R. J. "[...]" s. c., którzy zgodnie ze stanem faktycznym nie korzystają z jego uprawnień od co najmniej 14 lat, tj. od roku 1997, kiedy to elektrownia wodna została sprzedana na rzecz nowego właściciela – Z. B.. Gmina podniosła ponadto, że zgodnie z art. 134 ust. 2 Prawa wodnego przejęcie praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego dotyczące eksploatacji instalacji (elektrowni wodnej) może nastąpić na zasadach określonych w ustawie Prawo ochrony środowiska, z których wynika, że przeniesienie praw i obowiązków następuje w drodze decyzji, której Z. B. nie posiada. Ponadto wskazała, że J. P. Elektrownie Wodne prowadził elektrownię wodną na podstawie umowy dzierżawy nieruchomości zabudowanej budynkiem użytkowym, wykorzystywanym na potrzeby elektrowni, stanowiącej własność Gminy Miejskiej K.. Powyższa umowa dzierżawy została wypowiedziana w kwietniu 2009 r. ze skutkiem na dzień 1 sierpnia 2009 r., wobec powyższego J. P. nie korzysta z uprawnień wynikających z pozwolenia wodnoprawnego przez okres co najmniej 2 lat.

W wyniku przeprowadzonego postępowania Starosta K. wydał decyzję, w której orzekł, że nie wystąpiły przyczyny cofnięcia z urzędu bez odszkodowania pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód w zakresie poboru wody do napędu turbiny elektrowni wodnej w K..

Odwołanie od tej decyzji złożyła Gmina Miejska K. zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów art. 7, 8 i 9 k.p.a, poprzez niewyjaśnienie okoliczności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy, art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie stron postępowania przed wydaniem decyzji o możliwości zapoznania się z nowymi dowodami w sprawie, tj. świadectwa pochodzenia wytworzonej energii odnawialnej przez J. P., jako istotny dowód mający wpływ na rozstrzygnięcie decyzji oraz naruszenie art. 64 § 4 k.p.a, poprzez niezawiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu w stosunku do Z. B.. Zarzuciła ponadto naruszenie art. 75 i 77 k.p.a. poprzez wadliwe zgromadzenie materiału dowodowego, naruszenie przepisu art. 107 § 1 i 3 k.p.a, poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego, niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odwołująca zarzuciła ponadto naruszenie art. 140 k.p.a, poprzez wydanie decyzji, a nie postanowienia o umorzeniu postępowania w sprawie oraz naruszenie art. 20, 29 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 38 poz. 230 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, że doszło do wstąpienia w prawa i obowiązki określone w pozwoleniu wodnoprawnym oraz naruszenie art. 134 ust. 1, art. 136 ust. 1 pkt 5 oraz art. 138 ust. 1 Prawa wodnego poprzez wadliwą interpretację. Wniosła ponadto o uwzględnienie w postępowaniu odwoławczym zarzutów dotyczących decyzji udzielającej pozwolenia na budowę i zarzuciła jej, iż nie spełnia wymogów art. 22 i 24 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne oraz jest niezgodna z zakresem wnioskowanych uprawnień określonych w operacie wodnoprawnym.

Organ odwoławczy uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie.

W art. 136 Prawa wodnego wymienione zostały przez ustawodawcę taksatywnie przypadki, które mogą stanowić podstawę do cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia wodnoprawnego bez odszkodowania. Generalną przyczyną cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia stanowi albo naruszenie warunków pozwolenia przez uprawnionego (pkt 1-3), albo też zmiana sytuacji w stanie wód lub przepisów (pkt 4-5), albo niekorzystanie z pozwolenia. Tylko zatem wystąpienie któregokolwiek z tych enumeratywnie wymienionych przypadków uzasadniać może podjęcie przez organ decyzji o cofnięciu pozwolenia wodnoprawnego lub jego ograniczeniu. Cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego bez odszkodowania, przewidziane w art. 136 ust. 1 Prawa wodnego ma charakter fakultatywny, co oznacza, iż organ wydając decyzję o której stanowi powołany przepis musi uwzględniać obowiązek dokonania analizy poszczególnych środków pod kątem ich proporcjonalności, skuteczności, celowości i słuszności w relacji do chronionego dobra, ale również z uwzględnieniem zasady wyważania słusznych interesów strony, co oznacza również konieczność uwzględniania interesów ekonomicznych strony (por art. 7 k.p.a.). Oznacza to, iż nawet stwierdzenie zaistnienia przesłanek określonych w tym przepisie nie obliguje, a jedynie uprawnia organ do orzeczenia o cofnięciu lub ograniczeniu pozwolenia wodnoprawnego.

Gmina Miejska K. wniosła o cofnięcie na podstawie art. 136 ust. 1 pkt 5 Prawa wodnego z urzędu pozwolenia wodnoprawnego wydanego decyzją Wojewody W. z dnia [...] r. Zgodnie z tym przepisem pozwolenie, wodnoprawne można cofnąć bez odszkodowania, jeżeli zakład nie rozpoczął w terminie korzystania z uprawnień wynikających z pozwolenia wodnoprawnego, z powodów innych niż określone w art. 135 pkt 3, lub nie korzystał z tych uprawnień przez okres co najmniej 2 lat. Zdaniem wnioskodawcy R. W. i R. J. "[...]" s. c. na rzecz, których zostało wydane pozwolenie nie korzystają z jego uprawnień od co najmniej 14 lat, tj. od roku 1997, kiedy to elektrownia wodna została sprzedana na rzecz nowego właściciela Z. B.. Ponadto zdaniem wnioskodawcy Z. B. nie przejął praw i obowiązków z przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego. Zdaniem Burmistrza Miasta K. przejęcie praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego dotyczącego eksploatacji instalacji (elektrowni wodnej) zgodnie z art. 134 ust. 2 Prawa wodnego następuje na zasadach określonych w ustawie - Prawo ochrony środowiska, czego Z. B. nie dopełnił. W aktach sprawy znajduje się umowa kupna - sprzedaży pomiędzy sprzedającymi R. J., R. W. a kupującym Z. B.. Przedmiotem umowy były urządzenia elektrowni wodnej wraz z dokumentacją w tym z decyzją Wojewody W., udzielającą pozwolenia wodnoprawnego dla dwóch podmiotów J. P. oraz R. J. i R. W. [...] s. c. na szczególne korzystanie z wód w zakresie piętrzenia wody rzeki N., ujęcia spiętrzonej wody przy pomocy śluzy wpustowej i doprowadzenie ujętej wody do elektrowni wodnej eksploatowanej przez J. P. zlokalizowanej w km 0+500 M. oraz elektrowni wodnej eksploatowanej przez R. J. i R. W. [...] s. c. zlokalizowanej w km l +050 M.. W związku z tym należy stwierdzić, iż w dniu sprzedaży elektrowni obowiązywał art. 29 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 z późn. zm.) zgodnie z którym następcy prawni zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, wstępują w prawa i obowiązki określone w pozwoleniu. Dlatego też nie mógł mieć zastosowania art. 134 Prawa wodnego obowiązujący dopiero od 1 stycznia 2002 r. Zawarcie umowy sprzedaży urządzeń małej elektrowni wodnej czyni z nabywcy następcę prawnego, umożliwiając mu sukcesję decyzji administracyjnej - pozwolenia wodnoprawnego bez konieczności uzyskiwania decyzji o przeniesieniu tych praw. Należy stwierdzić, iż Z. B. jest następcą prawnym zakładu R. W. i R. J. "[...]" s. c. Ponadto odwołująca podnosi, iż Z. B. nigdy nie poosiadał tytułu prawnego do urządzeń wodnych stanowiących własność Gminy Miejskiej K.. Odwołująca podnosi, iż nie można wstąpić w prawa i obowiązki wynikające z decyzji, ponieważ nigdy nie miał prawa do piętrzenia wody N. oraz do jej ujmowania, gdyż nie posiadał właściwych do tego urządzeń. Zdaniem odwołującej nie można wstąpić jedynie w niektóre prawa i obowiązki. Następstwo prawne może polegać na wstąpieniu w ogół praw i obowiązków przez nabywcę ogółu praw (sukcesja uniwersalna), albo na wstąpieniu w część praw i obowiązków (sukcesja syngularna). Sukcesja pod tytułem szczególnym (sukcesja syngularna) zachodzi wówczas, gdy z jednego podmiotu na drugi przechodzi tylko jedno ze ściśle oznaczonych praw, np. w wyniku sprzedaży, zamiany, darowizny konkretnych rzeczy. W tej sprawie przedmiotem sprzedaży był zakład prowadzony przez R. W. i R. J. "[...]" s. c., którego składniki zostały określone w umowie kupna - sprzedaży z dnia 18.12.1997 r. W związku z tym zarzut wstąpienia Z. B. jedynie w niektóre prawa i obowiązki jest nietrafny. Zgodnie z art. 123 ust. 2 Prawa wodnego pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń. Stanowi ono jedynie uprawnienie do szczególnego korzystania z wód i wykonania określonych w nim urządzeń wodnych i nie daje dalej idących uprawnień do nieruchomości i urządzeń, za pomocą których realizuje się uprawnienia wynikające z tego pozwolenia. W związku z tym nieposiadanie tytułu prawnego przez Z. B. wymienionych urządzeń nie ma wpływu na fakt, iż jest on następcą prawnym zakładu R. W. i R. J. "[...]" s. c. W stosunku do drugiego posiadacza pozwolenia wodnoprawnego, J. P. Elektrownie Wodne, Gmina Miejska K. podnosi, iż nieruchomość, na której znajduje się budynek małej elektrowni wodnej, którą prowadził, stanowi przedmiot umowy dzierżawy, która z dniem 1 sierpnia 2009 r. została skutecznie wypowiedziana. W związku z tym zdaniem wnioskodawcy J. P. nie korzysta z uprawnień wynikających z pozwolenia przez okres co najmniej 2 lat. Zgodnie z art. 123 ust. 2 ustawy Prawo wodne pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń. Tak więc utrata praw do nieruchomości i urządzeń przez J. P. nie skutkuje automatycznie utratą prawa do pozwolenia wodnoprawnego. Ponadto w aktach sprawy znajduje się świadectwo pochodzenia wydane przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki zaświadczające, iż Elektrownie Wodne J. P. w okresie od 1 maja 2010 r. do 31 maja 2010 r. wytworzył energię elektryczną, co oznacza, że korzystał z uprawnień przysługujących mu z pozwolenia wodnoprawnego. W związku z tym należy uznać, iż nie zachodzą przesłanki określone w art. 136 ust. 1 pkt 5 Prawa wodnego do cofnięcia bez odszkodowania pozwolenia wodnoprawnego wydanego decyzją Wojewody W..

Gmina Miejska K. w swoim odwołaniu zarzuciła Staroście K., iż o wszczęciu postępowania z urzędu zawiadomił R. J. i R. W. oraz J. P., natomiast w sentencja decyzji odnosi się do J. P. i Z. B.. Zdaniem odwołującej jest to naruszenie art. 64 § 4 k.p.a. oraz innych związanych z udziałem strony w postępowaniu administracyjnym. W sprawie Starosta K. poinformował R. W. i R. J. o wszczęciu postępowania. R. W. poinformował organ pierwszej instancji, iż nie uważa się za stronę postępowania, gdyż wraz ze wspólnikiem zbył posiadaną elektrownie wodną na rzecz Z. B.. Zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne następca prawny zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, wstępuje w prawa i obowiązki określone w pozwoleniu. W związku z tym Z. B. jest następcą prawnym zakładu R. W. i R. J. "[...]" s. c. Zarzut Gminy Miejskiej K. dotyczący braku zawiadomienia o wszczęciu postępowania Z. B. jest bezzasadny. Organ I instancji ponadto kierował do niego wszelkie zawiadomienia wydawane w sprawie oraz doręczył mu zaskarżoną decyzję,

Odwołująca podnosi, iż w sprawie organ I instancji nie powinien wydawać decyzji o "nie wystąpieniu przyczyn ( ... )", ponieważ w takim przypadku następuje umorzenie postępowania w sprawie. Zarzut jest bezzasadny, gdyż zgodnie z treścią przepisu art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W świetle tego przepisu przesłanką umorzenia postępowania jest bezprzedmiotowość postępowania "z jakiejkolwiek przyczyny", a zatem z każdej przyczyny powodującej brak jednego z elementów materialnego stosunku prawnego w odniesieniu do jego strony podmiotowej lub przedmiotowej. Należy podkreślić, że jeżeli podmiot uprawniony, mający przymiot strony, żąda rozstrzygnięcia sprawy nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania. Nie stanowi o bezprzedmiotowości postępowania ewentualna bezzasadność żądania strony, gdyż oznacza to konieczność załatwienia sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty. W sprawie złożono wniosek o cofniecie pozwolenia wodnoprawnego. W przypadku niewystąpienia przyczyn do jego cofnięcia, postępowanie nie staje się bezprzedmiotowe. W takiej sytuacji brak jest jedynie przesłanek do jego cofnięcia, co powoduje wydanie decyzji odmownej. W związku z powyższym organ I instancji prawidłowo zakończył postępowanie wydając w tej sprawie decyzję.

Odwołująca podnosi, iż naruszono art. 10 § 1 k.p.a., ponieważ nie zawiadomiono stron postępowania o możliwości zapoznania się z nowymi dowodami w sprawie. Zarzutu naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a, poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji przesłał odwołującej, jako stronie postępowania, zawiadomieniem, informując ponadto, że po upływie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia zostanie wydana decyzja. Po przesłaniu zawiadomienia J. P. przesłał świadectwo pochodzenia. Zdaniem organu odwoławczego nie naruszono art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak ponownego zawiadomienia o możliwości zapoznania się z dowodami przez wydaniem decyzji. Gmina Miejska K. w swoim odwołaniu nie wykazała, czy zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. W szczególności odwołująca nie skonkretyzowała, jakie to dowody zgłosiłaby w postępowaniu administracyjnym. W kwestii prawa wypowiedzenia się strony zaznaczyć należy, iż w niniejszej sprawie strona nie przedstawiła dodatkowych argumentów mogących podważyć wynik sprawy.

Odwołująca, wniosła o uwzględnienie w postępowaniu odwoławczym zarzutów dotyczących decyzji Wojewody W. z [...] r. Wskazała, iż nie spełnia ona wymogów art. 22 i 24 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne oraz jest niezgodna z zakresem wnioskowanych uprawnień określonych w operacie wodnoprawnym. Przedmiotem postępowania jest cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego, a nie weryfikacja pozwolenia poprzez ocenę zasadności jego wydania. W związku z tym chybione są powyższe zarzuty podnoszone przez odwołującą dotyczące wadliwości decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego.

Pełnomocnik uczestników postępowania wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Po analizie materiału dowodowego sprawy skład orzekający uznał, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego została podjęta co najmniej przedwcześnie i tę okoliczność Sąd był zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Zgodnie bowiem z treścią art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli narusza ona prawo procesowe, a okoliczność ta może mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.

Jak bowiem jednoznacznie wskazują akta administracyjne sprawy, postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało zainicjowane zawiadomieniem organu wykonawczego Gminy Miejskiej K.. Burmistrz wniósł do organu pierwszej instancji pismo wskazujące na (jego zdaniem) konieczność wszczęcia przed starostą postępowania zmierzającego do cofnięcia z urzędu pozwolenia wodnoprawnego, stanowiącego decyzję Wojewody W. z dnia [...] r. ([...]), przy czym kopię tej decyzji dołączył do pisma. Dodać jeszcze trzeba, że postępowanie przed organem odwoławczym (wobec braku stwierdzenia podstaw do cofnięcia bez odszkodowania pozwolenia wodno-prawnego decyzją Starosty K. z dnia [...] r. ([...]) zostało zainicjowane odwołaniem Gminy Miejskiej K..

W konsekwencji, na obecnym etapie postępowania sąd ma obowiązek skontrolować w pierwszym rzędzie prawidłowość wydania decyzji przez organ odwoławczy.

W związku z tym należy jednoznacznie wskazać, że złożenie odwołania obliguje organ drugiej instancji do podjęcia szeregu czynności wstępnych (przed ewentualnym przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy), w tym przede wszystkim zbadania czy złożone odwołanie pochodzi istotnie od strony postępowania.

Inaczej mówiąc, jeżeli w sprawie prowadzone jest postępowania administracyjne zakończone decyzją, to złożenie odwołania przez podmiot uznany przez organ I instancji za stronę tego postępowania przede wszystkim nakłada na organ administracji publicznej drugiej instancji obowiązek dokonania ustalenia co do dopuszczalności złożonego odwołania pod względem podmiotowym (badanie legitymacji do wniesienia odwołania), przedmiotowym (rozstrzygnięcie sprawy decyzją administracyjną), zachowania wymogów formalnych (art. 63 k.p.a.), zachowania terminu (art. 129 § 2 k.p.a.). W zależności od wyników dokonanych we tym wstępnym postępowaniu ustaleń może dojść do różnych sytuacji procesowych złożonego odwołania. Odwołanie może zostać pozostawione bez rozpoznania, może zostać wydane postanowienie o niedopuszczalności odwołania, bądź o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, do wydania decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze, aż do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy w drodze decyzji administracyjnej.

Stosownie bowiem do treści art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w I instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Oznacza to, że odwołanie od decyzji organu I instancji przysługuje wyłącznie stronie postępowania. Dlatego też, gdy do organu odwoławczego wpływa odwołanie, organ ten w pierwszej kolejności musi w postępowaniu wstępnym dokonać zbadania tegoż odwołania pod względem formalnoprawnym, a zatem czy zostało ono wniesione prawidłowo, przy czym ważnym elementem takiego badania jest ustalenie i rozważenie czy zostało ono wniesione przez uprawniony podmiot, czyli stronę postępowania administracyjnego - o czym w sposób szczegółowy była mowa wyżej.

Podstawowym przepisem normującym komu przysługuje przymiot strony jest art. 28 k.p.a., który zawiera definicję pojęcia strony w postępowaniu administracyjnym i stosownie do którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Dodać jeszcze trzeba, że w niektórych aktach prawnych ustawodawca w inny sposób ukształtował przymiot strony postępowania. Chodzi tu o przepisy szczególne. Przykładowo można przytoczyć art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w którym ustawodawca wskazał, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Analogiczne unormowanie zawiera także art. 127 Prawa wodnego, który w ustępie 7 stanowi, że stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest: 1) wnioskodawca ubiegający się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego; 2) właściciel wody; 3) właściciel urządzeń kanalizacyjnych, do których wprowadzane będą ścieki przemysłowe zawierające substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego; 4) właściciel istniejącego urządzenia wodnego znajdującego się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych; 5) władający powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych; 6) uprawniony do rybactwa w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych.

Przywołując wskazany przepis należy jednak jednoznacznie stwierdzić, że to enumeratywne wyliczenie, z woli ustawodawcy, dotyczy ewidentnie postępowania administracyjnego, przedmiotem którego jest wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia lub odmowy udzielenia pozwolenia wodno-prawnego. Natomiast kontrolowane postępowanie dotyczy innej materii, choć również ujętej w Prawie wodnym, a mianowicie cofnięcia bez odszkodowania udzielonego wcześniej ostateczną i prawomocną decyzją administracyjną pozwolenia wodno-prawnego. Trzeba zatem pamiętać, że wyjątek nie może zaś być rozciągany na inne postępowania.

W orzecznictwie sądowym jednolicie przyjmuje się, że interes prawny powinien wynikać ze skonkretyzowanej normy prawa materialnego, z której podmiot może wywodzić określone prawa lub obowiązki. Interes prawny stanowi więc materialnoprawną legitymację strony. Elementem łączącym prawo procesowe i materialne, przy wszczęciu postępowania przed organem administracji publicznej pierwszej i drugiej instancji oraz w toku postępowania przed organami administracyjnymi obu instancji jest pojęcie interesu prawnego, rozumianego jako obiektywna potrzeba ochrony prawnej. Interes taki powinien być konkretny, indywidualny i dający się zaspokoić przez wydanie decyzji. Krąg stron postępowania winien ustalić organ I instancji, bowiem jedynie prawidłowe określenie podmiotów mających w sprawie interes prawny zapewni tymże podmiotom czynny udział w postępowaniu z wyczerpaniem wszelkich zasad procesowych i umożliwi im skorzystanie z takich uprawnień. Jeśli bowiem organ pierwszej instancji błędnie określi krąg stron postępowania, to w konsekwencji odwołanie od decyzji, pochodzące od podmiotu, któremu nie przysługuje przymiot strony, nie będzie mogło być merytorycznie rozpoznane. Z drugiej strony pominięcie jakiegoś podmiotu, któremu na podstawie prawa materialnego przymiot strony przysługuje, będzie prowadziło do naruszającego zasadę legalizmu uniemożliwienia mu udziału w postępowaniu, a w dalszej konsekwencji konieczność wdrożenia przez organy trybów nadzwyczajnych.

Ustawowym bowiem warunkiem skuteczności wniesienia odwołania jest, poza innymi przesłankami, wniesienie go przez stronę postępowania, gdyż wniesienie odwołania przez podmiot nieuprawniony (przy braku odwołania którejkolwiek ze stron postępowania administracyjnego zakończonego kwestionowaną decyzją organu I instancji) powoduje bezskuteczność tego środka, czego następstwem jest ostateczność decyzji organu I instancji. Rozpatrzenie natomiast przez organ odwoławczy środka zaskarżenia od ostatecznej decyzji administracyjnej, wniesionego przez nieuprawniony podmiot, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Oznacza to, że decyzja wydana w trybie postępowania odwoławczego, mimo nie wniesienia odwołania przez stronę postępowania, dotknięta jest wadą kwalifikowaną w postaci rażącego naruszenia prawa (wyrok NSA z dnia 13 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Wr 477/95, niepubl.). Odwołanie jest bowiem środkiem weryfikacji jedynie nie ostatecznych decyzji administracyjnych.

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy sąd orzekający, po analizie akt sprawy stwierdził, że od decyzji Starosty K. złożył odwołanie jedynie Burmistrz Miasta K. w imieniu podmiotu, który zainicjował kontrolowane postępowanie, a zatem Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. w pierwszym rzędzie winien był dokonać analizy sytuacji procesowej tegoż podmiotu, czyli rozważyć czy posiada on w tym postępowaniu administracyjnym przymiot strony, a następnie określić czy to odwołanie wszczyna postępowanie przed organem odwoławczym. Jest to tym bardziej istotne, że w aktach administracyjnych są decyzje stwierdzające nieważność decyzji komunalizacyjnych, dotyczących działek strony skarżącej, co również należy poddać analizie i ewentualnie, w razie potrzeby rozważyć czy ta okoliczność nie będzie także miała wpływu na procesowy status strony skarżącej.

Dopiero, jeśli w postępowaniu wstępnym dojdzie do przekonania, że odwołanie spełnia przesłanki przedmiotowe i podmiotowe będzie mógł przystąpić do merytorycznego rozpoznania sprawy w drugiej instancji.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.