Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1043/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 18 ust. 2 pkt 6, art. 27 ust. 1,
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 lutego 2014 r. ze skargi H. W. na uchwałę Rady Gminy T. P. z dnia [...] marca [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność § 4 ust.1 pkt 15, § 7 ust.3, § 10 ust.4, § 16 ust. 5 zaskarżonej uchwały; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala; 3. zasądza od Rady Gminy T. P. na rzecz skarżącej H. W. kwotę 150 (sto pięćdziesiąt) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dnia [...] marca 2003 r. Rada Gminy T. P. (dalej Rada Gminy) w oparciu o art. 26 i art. 36 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm., dalej upzp), art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej usg) oraz art. 34 ust. 2 ustawy z 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. 2001 r., nr 99, poz. 1079 ze zm., dalej uop) podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru chronionego krajobrazu jeziora L. i rzeki S. oraz terenów ościennych – część R. (dalej uchwała z [...] marca 2003 r.).

Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. H. W. wezwała Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa uchwałą z [...] marca 2003 r., którą dopuszczono się obrazy art. 10 ust. 1 pkt 1, art. 10 ust. 1 pkt 2, art. 10 ust. 1 pkt 3, art. 10 ust. 1 pkt 6, art. 10 ust. 1 pkt 7, art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 18 ust. 2 pkt 2, art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. e, art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a oraz lit. b, art. 18 ust. 2 pkt 6, art. 18 ust. 2 pkt 9, art. 18 ust. 2 pkt 12, art. 27 ust. 1 upzp, art. 7 i 22 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm., dalej Konstytucja RP).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej WSA) z [...] września 2013 r. H. W. (dalej skarżąca) zarzucając uchwale z [...] marca 2003 r. naruszenie wyżej wskazanych przepisów wniosła o stwierdzenie jej nieważności oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Uszczegóławiając sformułowane zarzuty skarżąca wskazała na naruszenie:

1) art. 18 ust. 2 pkt 1 upzp przez brak zamieszczenia ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego w prasie miejscowej oraz w sposób zwyczajowo przyjęty. W dokumentacji prac planistycznych udostępnionej przez Urząd Gminy znajduje się tylko obwieszczenie zamieszczone w dniu 17 listopada 1998 r. na tablicy ogłoszeń oraz komunikat zamieszczony w piśmie "Sąsiadka-Czytaj". W niniejszej sprawie organ wykonawczy gminy nie wyczerpał dyspozycji przywołanego przepisu art. 18 ust. 2 pkt 1 upzp, brak bowiem trzech różnych sposobów zamieszczenia ogłoszenia, natomiast samo pismo "Sąsiadka-Czytaj" nie wyczerpuje znamion prasy w myśl przywołanego przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz.U. 1984, nr 5, poz. 24 ze zm.), chociażby z powodu braku daty ukazania się pisma. Zgodnie z informacją wynikającą z pisma "Sąsiadka-Czytaj", w którym zamieszczono przedmiotowe ogłoszenie - numer zamknięto 11 grudnia 1998 r. Z uwagi na to, że termin składania wniosków wyznaczono na dzień 31 grudnia 1998 r. uchybiono także terminowi 21 dni w którym mogą być składane wniosku do planu miejscowego,

2) art. 18 ust. 2 pkt 6 upzp przez brak zamieszczenia ogłoszenia o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu miejscowego w prasie miejscowej oraz w sposób zwyczajowo przyjęty. W dokumentacji prac planistycznych udostępnionej przez Urząd Gminy T. P. znajdują się tylko potwierdzenia zamieszczenia stosownych ogłoszeń na tablicy ogłoszeń oraz w piśmie "Sąsiadka-Czytaj" odpowiednio o pierwszym wyłożeniu do publicznego wglądu: tablica ogłoszeń w dniu 5 lutego 2001 r., pismo "Sąsiadka-Czytaj" z lutego 2001 r.; o drugim wyłożeniu do publicznego wglądu: tablica ogłoszeń w dniu 5 lipca 2001 r., pismo "Sąsiadka-Czytaj",

3) art. 18 ust. 2 pkt 6 upzp przez brak zachowania wymogu wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu na okres przynajmniej 21 dni. W niniejszej sprawie projekt planu miejscowego wyłożony był do publicznego wglądu, zgodnie z obwieszczeniem i komunikatem Zarządu Gminy w dniach "od 1 marca 2001 r. do 23 marca 2001 r." (pierwsze wyłożenie) oraz w dniach "od 23 lipca 2001 r. do 14 sierpnia 2001 r." (drugie wyłożenie). Nie sposób zatem przyjąć, że umożliwiono społeczności lokalnej, w tym skarżącej zapoznanie się z projektem planu miejscowego w okresie 21 dni, w których Urząd Gminy pozostawał otwarty,

4) art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a oraz lit. b upzp przez brak zawiadomienia na piśmie skarżącej, będącej tą której interes prawny może być naruszony ustaleniami planu, a także właścicielką nieruchomości, od której może być pobrana opłata zwana doktrynalnie rentą planistyczną - o wyłożeniu projektu planu miejscowego do publicznego wglądu oraz o możliwości składania zarzutów do przedmiotowego projektu planu miejscowego,

5) art. 18 ust. 2 pkt 9 i 12 upzp przez brak zamieszczenia w sposób zwyczajowo przyjęty oraz w prasie miejscowej informacji o terminie sesji na której rozpatrywane miały być zarzuty i protesty złożone do przedmiotowego planu miejscowego oraz o terminie sesji na której uchwalany miał być plan miejscowy,

6) art. 10 ust. 1 pkt 1 upzp przez brak określenia przeznaczenia terenu oznaczonego działkami: nr 47, nr 91, nr 138/2, nr 139, 162 - w m. R. (brak przypisania obszaru funkcjonalnego, o którym mowa w przepisie § 5 przedmiotowej uchwały), także przez brak określenia przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem IR4UZ, symbolem IR5UZ, symbolem IR6AG, symbolem IR7UZ. W przypadku każdego z obszarów Rada Gminy nie określiła przeznaczenia terenu, o którym mowa w przepisie art. 2 upzp lecz określiła użytek gruntu danego obszaru oraz fakt występowania na tym obszarze formy ochrony przyrody jaką pozostaje obszar chronionego krajobrazu,

7) art. 10 ust. 1 pkt 2 upzp przez brak określenia linii rozgraniczających ulice tudzież drogi publiczne, których lokowanie na terenie oznaczonym symbolami IR4UZ, IR5UZ, IR7UZ, IR3TR, IR1M2IR2M1 dopuszczono (oznaczenie na rysunku planu miejscowego szarym, tj. tereny komunikacji),

8) art. 10 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 5 upzp przez brak określenia linii rozgraniczających tereny przeznaczone do realizacji celów publicznych. Rozdział II planu miejscowego stanowi o wydzieleniu ciągów komunikacyjnych, realizacji kanalizacji sanitarnej oraz sieci wodociągowej. Na rysunku planu miejscowego brak natomiast stosownych linii rozgraniczających tereny przeznaczone do realizacji celów publicznych, jednocześnie stanowiących urządzenia infrastruktury technicznej,

9) art. 10 ust. 1 pkt 6 upzp przez brak określenia maksymalnego lub minimalnego wskaźnika intensywności zabudowy. Planem miejscowym dopuszczono realizowanie zabudowy dla terenu oznaczonego symbolem "IR1M2", "IR2M1", "IR5UZ", "IR6AG", "IR9U", "IR10U". Tylko w przypadku terenu oznaczonego symbolem "IR2M1" określono wskaźnik intensywności zabudowy - nie wskazano wszak czy jest to wskaźnik maksymalny czy też minimalny. W przypadku innych wskazanych terenów nie określono minimalnego tudzież maksymalnego wskaźnika zabudowy,

10) art. 10 ust. 1 pkt 7 upzp przez brak określenia zasad podziału terenów na działki budowlane. Przepisem § 11 ust. 8 planu miejscowego określono jedynie, że na terenach oznaczonych symbolem "IR1M2" minimalna powierzchnia działki wynosić musi 0,07 ha. W żaden sposób nie określono jednak zasad ani warunków podziału nieruchomości objętych planem miejscowym,

11) art. 7 Konstytucji RP przez przekroczenie ustawowych kompetencji przez Radę Gminy i określenie w planie miejscowym zakazów: przepisem § 4 ust. 1 pkt 15 uchwały z 25 marca 2003 r. zakazu używania łodzi motorowych na otwartych zbiornikach wodnych, § 7 ust. 3 rzeczonej uchwały całkowitego zakazu mycia samochodów, § 10 ust. 4 uchwały z 25 marca 2003 r. zatwierdzenia projektów budynków gospodarczych, garaży i obiektów małej architektury,

12) art. 22 w zw. z art. 7 Konstytucji RP przez uwarunkowanie przepisem § 16 ust. 5 przedmiotowego planu miejscowego prowadzenia działalności gospodarczej na obszarze oznaczonym symbolem IR6AG od podłączenia do gminnej sieci kanalizacyjnej,

13) art. 18 ust. 2 pkt 2 oraz art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. e upzp przez brak zawiadomienia o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, następnie wystąpienia o uzgodnienie projektu planu miejscowego do Komendanta właściwego Oddziału Straży Granicznej,

14) art. 27 ust. 1 upzp przez sporządzenie przez organ wykonawczy gminy planu miejscowego dla obszaru mniejszego niż wyznaczony w uchwale intencyjnej, także przez nieuzasadnione działanie Zarządu Gminy T. Podgórny, który to organ bez podstawy prawnej dokonał podziału obszaru wyznaczonego uchwałą intencyjną do sporządzenia planu miejscowego na trzy jednostki (k. 4-13 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę z [...] października 2013 r., nr [...], Gmina T. P. wniosła o jej odrzucenie, względnie o oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Zdaniem organu administracji, skarżąca nie przeprowadziła skutecznie dowodu naruszenia prawa, mającego bezpośredni wpływ na jej indywidualną sytuację prawną. Skarżąca jest właścicielką dz. nr [...] i [...] przeznaczonych w przedmiotowym planie pod teren zmeliorowanych łąk, pastwisk i rowów melioracyjnych - symbol IR4UZ wraz z rezerwą terenu pod projektowany układ komunikacyjny. W obowiązującym poprzednio planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy T. P., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia [...] grudnia 1992 r., w/w działki znajdowały się na terenie upraw polowych oraz łąk i użytków zielonych. W świetle powyższego uchwała z [...] marca 2003 r. nie wprowadza ograniczeń w dotychczasowym użytkowaniu nieruchomości oraz nie zmienia sytuacji prawnej nieruchomości, na której zarówno przed, jak i po uchwaleniu planu nie można lokalizować budynków. Poza tym, skarga została wniesiona w niniejszej sprawie przedwcześnie, przed doręczeniem skarżącej odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Poza tym wezwanie zostało skierowane do Rady Gminy, a powinno było zostać wniesione do Wójta.

W dalszej części odpowiedzi na skargę organ administracji odniósł się do poszczególnych sformułowanych w niej zarzutów wyjaśniając, że:

ad. 1, 2 i 5) zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 1 upzp jest bezzasadny. Bezpłatne pismo Gminy T. P. "Sąsiadka-Czytaj" spełnia kryteria definiujące je jako prasę (zgodnie z art.7 ust.2 pkt 1 Prawa prasowego, bo jest publikacją periodyczną, posiadającą stały tytuł, opatrzoną numerem bieżącym, nazwą i adresem wydawcy, adresem redakcji, miejscem i datą wydania (zamknięcie numeru), nazwą zakładu drukarskiego, międzynarodowym znakiem informacyjnym. Wymienione informacje znajdują się w każdym numerze. Czasopismo spełnia także kryteria określenia prasa lokalna " pojęcie prasy lokalnej wynika z zasięgu terytorialnego. Drugim wyróżnikiem jest specyficzny rodzaj ukierunkowania, a więc uwarunkowanie treści w piśmie na problematykę związaną z życiem określonego miejscowego środowiska,

ad. 2 i 3) art. 18 ust. 2 pkt 6 upzp nie określa wprost czy mają to być dni robocze czy kalendarzowe. Mając na uwadze fakt, że przedmiotowa dokumentacja planistyczna została pod względem zgodności z prawem sprawdzona przez Wojewodę Wielkopolskiego i w konsekwencji opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego, ocenia się, że Wojewoda nie dopatrzył się naruszeń prawa w tym zakresie,

ad. 4) zgodnie z posiadanym przez Urząd Gminy notarialnym pełnomocnictwem (Rep.A nr [...]) pełnomocnikiem H. W. do występowania we wszelkich sprawach majątkowych przed wszystkimi urzędami ustanowiony został Stefan W. Osoba ta została powiadomiona o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu zawiadomieniem Zarządu Gminy T. P. [...] z dnia [...] lutego 2001 r., natomiast o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu - zawiadomieniem Zarządu Gminy [...] z dnia [...] maja 2001 r.,

ad. 6) Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa przeznaczenie terenu IR4UZ, IR4UZ jako teren zmeliorowanych łąk, pastwisk i rowów (§14), terenu IR5UZ jako teren zmeliorowanych łąk, pastwisk, rowów i użytków ekologicznych (§15), teren IR6AG jako teren przemysłowy o istniejącym zainwestowaniu (§16),

ad. 7-10, 12, 13, 14) Organem nadzoru nad działalnością organów gminy jest wojewoda. Organ ten na podstawie ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zobowiązany jest do oceny zgodności uchwał w sprawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z przepisami prawa. W przypadku stwierdzenia niezgodności uchwały z prawem wojewoda wydaje stosowne rozstrzygnięcie nadzorcze w terminie 30 dni od daty doręczenia mu uchwały. Wojewoda Wielkopolski nie stwierdził nieważności uchwały z 25 marca 2003 r. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego i stanowi obowiązujące prawo,

ad. 11) zakazy o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 15, § 7 ust. 3 oraz w §10 ust. 4 przedmiotowego planu wynikają z ustaleń uchwały Rady Gminy T. P. nr [...] z dnia [...] marca 1997 r. w sprawie utworzenia obszaru chronionego krajobrazu w obrębie Lusowa Gmina T. P. i są podyktowane względami ochrony środowiska na obszarze cennym przyrodniczo (k. 23-30 akt sądowych).

Pismem z [...] stycznia 2014 r., nr [...], Gmina T. P. podtrzymując dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w sprawie ustosunkowała się do w dalszym zakresie do sformułowanych w skardze zarzutów (k. 72-74 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Złożona skarga częściowo zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem dokonanej przez Sąd oceny zgodności z prawem w niniejszej sprawie była uchwała z dnia [...] marca 2003 r. Jej przedmiot stanowi miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru chronionego krajobrazu jeziora L. i rzeki S. oraz terenów ościennych – część R. Został on ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego dnia 26 czerwca 2003 r., nr 108, poz. 1982. We wniesionej do Sądu skardze zakwestionowany został szereg przepisów obowiązującej w dniu uchwalenia planu upzp, dotyczących zarówno postępowania które poprzedzało jego przyjęcie, jak i treści poszczególnych regulacji prawnych dotyczących określenia sposobu zagospodarowania terenu.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd nie podzielił wniosku sformułowanego w odpowiedzi na skargę kasacyjną, dotyczącego odrzucenia skargi. Skarżąca wyczerpała bowiem tryb zaskarżenia, wzywając Radę Gminy pismem z [...] sierpnia 2013 r. do usunięcia naruszenia prawa, które zostało doręczone tego samego dnia. Skarga na uchwałę z [...] marca 2003 r. została wywiedziona dnia 27 września 2013 r., a zatem z zachowaniem terminu o którym stanowi art. 53 §2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej ppsa; zob. też uchwała NSA z 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07, ONSAiWSA 2007/3/60). Wraz z wystosowaniem wezwania do usunięcia naruszenia prawa spełniony zostaje wymóg wyczerpania dostępnych skarżącemu środków prawnych, który należy wypełnić przed wniesieniem skargi do sądu. Rezygnacja z oczekiwania na odpowiedź ze strony organu nie może powodować u skarżącego niepewności co do zakończenia biegu terminu do wniesienia skargi (W. Piątek, Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Prz. Sąd. 2013, z. 9, s. 57).

Podstawę prawną wniesionej w niniejszej sprawie skargi stanowił art. 101 ust. 1 usg. Legitymacja do wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt. OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2). Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała czy też konkretne jej postanowienia musi naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Wskazać należy, że w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 usg nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 usg musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, że zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, pozostawało w niej bezspornym, że skarżąca jest właścicielką działki nr [...] (k. 4, 42-45 akt sądowych), położonej na terenie objętym miejscowym planem, oznaczonym symbolem IR4UZ, obejmującym zmeliorowane tereny łąk, pastwisk i rowów wraz z rezerwą terenu pod projektowany układ komunikacyjny. Postanowienia miejscowego planu mają wpływ na przyjęty sposób zagospodarowania nieruchomości należącej do skarżącej, co składało się na zaistnienie w rozpoznawanej sprawie naruszenia Jej interesu prawnego.

Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały sąd wskazuje, że obowiązek uwzględnienia skargi powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, tj. norm prawa materialnego. Należy podkreślić, że kontrola sądu w sprawach dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Z uwagi na treść art. 27 upzp obowiązującego w dacie uchwalenia uchwały, w myśl którego naruszenia trybu sporządzenia planu powodują nieważność uchwały w całości lub w części, Sąd w pierwszej kolejności ocenia tryb sporządzenia zaskarżonej Uchwały. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że zgodnie z art. 18 uzp w brzmieniu obowiązującym w dacie przyjęcia zaskarżonej uchwały, organem właściwym w sprawie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zarząd gminy. Zarząd gminy, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kolejno:

1) ogłasza w miejscowej prasie oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin, nie krótszy niż 21 dni, składania wniosków do planu,

2) zawiadamia na piśmie o przystąpieniu do sporządzania planu organy właściwe do uzgadniania projektu planu oraz zarząd województwa i powiatu,

2a) bada spójność rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium, o którym mowa w art. 6,

3) występuje o opinie właściwych organów administracji rządowej, stosownie do przedmiotu planu,

4) uzgadnia projekt planu, stosownie do jego zakresu, z:

a) organami właściwymi do uzgadniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, na podstawie przepisów szczególnych,

b) wojewodą, w zakresie zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zadaniami rządowymi wpisanymi do wojewódzkiego rejestru, o którym mowa w art. 61 ust. 1,

b1) zarządem województwa, w zakresie zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zadaniami samorządu województwa wpisanymi do rejestru, o którym mowa w art. 61 ust. 1,

c) zarządami gmin sąsiednich, jeżeli obszar objęty projektem planu przylega do granic tych gmin lub gdy ustalenia planu mogą naruszać ich interes prawny,

d) zarządem miasta, będącego obowiązkowym związkiem gmin, gdy plan dotyczy gminy położonej na jego obszarze, w zakresie zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego tego miasta,

e) właściwymi terytorialnie organami wojskowymi, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa, w zakresie ich właściwości,

f) dyrektorem właściwego urzędu morskiego w zakresie zagospodarowania pasa technicznego, pasa ochronnego, morskich portów i przystani,

g) właściwym zarządem drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu może mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę,

5) zawiadamia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu:

a) właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu,

b) właścicieli nieruchomości, od których może być pobrana opłata, o której mowa w art. 36 ust. 3,

c) osoby, których wnioski nie zostały uwzględnione w projekcie planu, uzasadniając odmowę ich uwzględnienia,

6) wykłada projekt planu i prognozę, o której mowa w art. 10 ust. 2, do publicznego wglądu, na okres co najmniej 21 dni, a o wyłożeniu ogłasza w sposób określony w pkt 1, co najmniej na 7 dni przed wyłożeniem, a także zapewnia informację o wyłożonym projekcie i umożliwia uzyskanie, za zwrotem kosztów, kopii, wypisów i wyrysów,

7) przyjmuje protesty, o których mowa w art. 23 ust. 1, i zarzuty, o których mowa w art. 24 ust. 1,

8) po upływie terminów, o których mowa w art. 23 ust. 2 i art. 24 ust. 2, rozpatruje, w terminie nie dłuższym niż miesiąc, protesty i zarzuty wniesione do projektu planu i przedstawia radzie gminy protesty i zarzuty nie uwzględnione w projekcie planu,

9) ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o terminie sesji, na której rada gminy rozpatrzy nie uwzględnione protesty i zarzuty, zawiadamiając o tym imiennie zainteresowanych,

10) doręcza zainteresowanym wyciąg z uchwały rady gminy rozstrzygającej o nieuwzględnieniu złożonych zarzutów wraz z pouczeniem o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego,

11) przedstawia radzie gminy do uchwalenia projekt planu, uwzględniający orzeczenia sądu administracyjnego wydane w związku ze złożonymi zarzutami, oraz informuje o wynikach badań, o których mowa w pkt 2a,

12) ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o terminie sesji, na której będzie rozpatrywany projekt planu,

13) przedstawia wojewodzie uchwałę rady gminy wraz z dokumentacją planistyczną w celu oceny zgodności z prawem,

14) kieruje, w terminie nie dłuższym niż 30 dni, uchwałę rady gminy do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Sąd nie dopatrzył się uchybień proceduralnych z urzędu, które skutkowałyby stwierdzeniem nieważności uchwały. Jeżeli chodzi o zarzuty skarżącej to Sąd doszedł do wniosków jak poniżej.

W ocenie Sądu, w sprawie nie został naruszony art. 27 ust. 1 upzp, który miałby polegać na sporządzeniu przez organ wykonawczy gminy planu miejscowego dla obszaru mniejszego aniżeli wyznaczonego w uchwale intencyjnej. W sprawie nie ulegało wątpliwości, że miejscowy plan nie został uchwalony w innym zakresie aniżeli wskazywała na to uchwała intencyjna z dnia [...] maja 1997 r., nr [...]. Obszar objęty tą uchwałą z uwagi na swoją dużą przestrzeń został podzielony na części i uchwalony osobno dla każdej z tych części (k. 74 akt sądowych). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd, że Rada Gminy będąc organem ustawowo odpowiedzialnym za uchwalenie prawa miejscowego w zakresie planowania przestrzennego, ma w granicach prawa samodzielność oraz swobodę decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej. Rada może w toku prac planistycznych, w miarę potrzeby dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem, a nawet, jeśli uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzania planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej (wyrok NSA z 15 kwietnia 2008 r., II OSK 17/08, lex nr 470949). W ramach tej swobody zawiera się również prawo do uchwalenia planu miejscowego dla obszaru mniejszego aniżeli określonego w uchwale intencyjnej. Jeżeli obszar objęty planem zawierał się w obszarze terenu określonym w uchwale intencyjnej oraz w stanowiącym jej integralną część mapie, co nie budziło wątpliwości w niniejszej sprawie, to Rada Gminy dysponując w tym zakresie swobodą planistyczną nie była zobowiązana do podejmowania nowej uchwały zmieniającej uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego.

Jako niezasadny Sąd uznał zarzut skargi dotyczący wadliwego ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzania planu. Stosowny komunikat został ogłoszony w piśmie Gminy T. P. "Sąsiadka-Czytaj" z grudnia 1998 r. oraz wywieszony na tablicach ogłoszeń w dniach 17 listopada 1998 r. – 7 stycznia 1999 r., a skarżąca podnosi, że nie został zachowany wymóg ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzania planu w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości (art. 18 ust. 2 pkt 1 upzp). Skład orzekający w niniejszej sprawie wyrażą pogląd, że zwrot "a także" pełnić ma niewątpliwie funkcję spójnika koniunkcji i należy dokonywać też ogłoszeń w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Jednak sądowi z urzędu wiadomo jest ze spraw o sygn. akt IV SA/Po 841/13 i 832/13, że Wójt Gminy T. P. zwyczajowo w tamtym czasie dokonywał obwieszczeń tylko na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy T. P. Sąd przyjął również, że czasopismo "Sąsiadka-Czytaj" jest przykładem prasy miejscowej, w rozumieniu art. 18 upzp Sądowi z urzędu znana jest argumentacja Gminy zawarta w odpowiedzi na skargę w sprawie IV SA/Po 1047/13, gdzie Gmina argumentowała, że bezpłatne pismo gminy T. P. "Sąsiadka-Czytaj" spełnia kryteria definiujące je jako prasę: jest publikacją periodyczną, posiadającą stały tytuł, opatrzoną numerem bieżącym, nazwą i adresem wydawcy, adresem redakcji, miejscem i datą wydania (zamknięcie numeru), nazwą zakładu drukarskiego i międzynarodowym znakiem informacyjnym.

Bezzasadny jest również zarzut skargi dotyczący braku zawiadomienia, o przystąpieniu do sporządzania planu, komendanta właściwego oddziału Straży Granicznej. Wskazać bowiem należy, że na terenie objętym planem nie można mówić o granicy państwa, pasie drogi granicznej oraz strefie nadgranicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej (Dz. U. Nr 78, poz. 461 ze zm.). W ocenie Sądu organ sporządzający projekt planu nie musiał więc występować do właściwego komendanta Straży Granicznej o zaopiniowanie projektu planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie ochrony granicy lądowej i morskiej. Z treści art. 18 ust. 2 upzp wynika bowiem wprost, że uzgadnia się projekt planu, stosownie do jego zakresu.

Za bezzasadny sąd uznał także zarzuty skargi dotyczące naruszenia terminu 21 dni (według skarżącej musi to być 21 dni "roboczych" urzędu) który to termin jest określony w art. 18 ust. 2 pkt 6 upzp. Zgodnie z przywołanym przepisem organ właściwy wykłada projekt planu i prognozę, o której mowa w przepisach o ochronie środowiska, do publicznego wglądu, na okres co najmniej 21 dni, a o wyłożeniu ogłasza, w sposób określony w pkt 1, co najmniej na 7 dni przed wyłożeniem. W niniejszej sprawie ogłoszenie o wyłożeniu do publicznego wglądu ukazało się w numerze "Sąsiadka-Czytaj" z lutego 2001 r., było wywieszone w gminie na tablicach ogłoszeń w dniach 5 lutego – 12 kwietnia 2001 r., a termin wyłożenia do publicznego wglądu ustalono na 1 marca – 23 marca 2001 r. Bezspornie zatem siedmiodniowy termin na ogłoszenie o wyłożeniu do wglądu – został zachowany. Sugerowany w skardze sposób liczenia terminu (dni "robocze" urzędu) oznacza, że projekt planu i prognoza musiałyby być wyłożone do 4 tygodni. W ocenie sądu brak podstaw do takiej interpretacji art. 18 ust. 2 pkt 6 upzp a okres "co najmniej 21 dni" został w niniejszej sprawie zachowany.

Jako niezasadny należało uznać zarzut dotyczący braku określenia przeznaczenia terenu oznaczonego działkami nr [...], przez brak przypisania obszaru funkcjonalnego. Analiza rysunku planu prowadzi do odmiennych wniosków. Dla wszystkich opisanych działek zostało określone ich przeznaczenie w miejscowym planie, a nie jedynie użytek gruntu. Działka nr [...] jako teren komunikacji znajduje się na obszarze o symbolu IR3TR oraz IR2M1. Działka nr [...] stanowi obszar użytków rolnych (III, IVa, IVb kl. bonitacyjnych), znajdujący się w obrębie IR9U. Działka [...]2 jest oznaczona jako teren komunikacji w obrębie symbolu IR5UZ. Tak samo działki nr [...] i [...] są "terenami komunikacji" umieszczonymi w ramach symboli odpowiednio IR5UZ oraz IR7UZ. W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę z ustaleń planu miejscowego, jego części tekstowej i graficznej powinno wynikać, gdzie, w których miejscach przewidziano linie rozgraniczające teren – orientacyjne, w jakich granicach może ulec zmianie ich przebieg i w jakich przypadkach (wyrok NSA z 27 września 2013 r., II OSK 1048/13, baza orzeczeń NSA). Poddawany kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu miejscowy plan spełnia te wymagania. Zastosowanie na rysunku planu różnej kolorystyki umożliwia skarżącej ustalenie przebiegu linii rozgraniczających pomiędzy terenami o odmiennym przeznaczeniu oraz różnych zasadach zagospodarowania. Poza tym, dopuszczenie w §11 ust. 3 uchwały z 25 marca 2003 r. działalności usługowej, handlowej oraz innych nieuciążliwych dla otoczenia form aktywizacji gospodarczej nie powoduje naruszenia przepisów prawa, w tym nakazu zachowania odpowiedniego poziomu ich określoności. Trudno oczekiwać od prawodawcy zdefiniowania pojęcia "uciążliwości dla otoczenia", czy też tego aby posługiwał się wyłącznie uprzednio zdefiniowanymi pojęciami. W ocenie Sądu nie należy dopatrywać się jakiegokolwiek ścisłego powiązania pomiędzy umożliwieniem na obszarze IR1M2 prowadzenia działalności usługowej i handlowej nieuciążliwej dla otoczenia z utworzeniem obszaru aktywizacji gospodarczej, oznaczonego symbolem IR6AG. Utworzenie odrębnego obszaru aktywizacji gospodarczej nie stoi w sprzeczności z działalnością usługową w obszarze z podstawową funkcją zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby uzupełnieniem funkcji mieszkalnej jednorodzinnej była funkcja usługowa.

Oznaczenie terenów komunikacji na rysunku miejscowego planu powoduje, że skarżąca nie może w sposób skuteczny zarzucać brak wiedzy co do przebiegu dróg publicznych. Poza tym, w §6 uchwały z 25 marca 2003 r. wymienione zostały wprost poszczególne ciągi komunikacji jezdnej istniejące w obrębie miejscowego planu. Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 2 upzp w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zaznaczało się m. in. linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi, a także tereny niezbędne do wytyczania ścieżek rowerowych. Wynikał stąd ustawowy zakaz wyznaczania w danym planie jakichkolwiek dróg o charakterze wewnętrznym, niepublicznym - regulacje tego typu nie były bowiem przewidziane w wyczerpującym katalogu spraw wymienionych w art. 10 powyższej ustawy (zob. m. in. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 07.02.2001 r., sygn. K 27/00, OTK 2001/2/29 ). Użycie w §14 ust. 3 uchwały z 25 marca 2003 r. sformułowania "rezerwy terenu pod drogę" oraz określenie jej charakteru jako drogi gruntowej oznacza, że nie stanowi ona osobnego przeznaczenia terenu, które należałoby wyznaczyć linią rozgraniczającą. Lokalizacja drogi gruntowej stanowi uzupełnienie podstawowego przeznaczenia terenu w postaci dróg o charakterze wewnętrznym.

Biorąc pod uwagę zarzut Skarżącej o naruszeniu przepisu prawa przez niewskazanie terenów przeznaczonych pod realizację celów publicznych to jest on jest bezzasadny. Infrastruktura techniczna, tj. sieci wodociągowe, kanalizacyjne i inne, które wymienia skarżąca, choć zaliczone do inwestycji celu publicznego, o którym mówi ustawa o gospodarce nieruchomościami, nie wymagają wydzielenia osobnych terenów, a są realizowane w ramach terenów o innym przeznaczeniu. Stąd nie było potrzeby wskazywania linii rozgraniczających tych terenów na rysunku planu, czym nie naruszono art. 10 ust. 1 pkt 3 w zw. z pkt 5 upzp. Poza tym, przez teren objęty miejscowym planem przebiega jedynie jeden gazociąg Młodasko-Ceradz Ø 133 mm. Nie został natomiast na nim usytuowany gazociąg Młodasko-R., co zostało potwierdzone przez pracownika Urzędu Gminy T. P. (k. 97 akt sądowych).

W ocenie Sądu jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 6 upzp. Analiza zapisów planu wskazuje, że na terenach z zakazem wszelkiej zabudowy rzeczywiście nie został określony wskaźnik intensywności zabudowy. Co do obszaru o zainwestowaniu przemysłowym (IR6AG) również wskaźnik ten nie został określony. Zważywszy na to, że obejmuje on jedną działkę i z uwagi na jej przeznaczenie, uchybienie to nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i nie wpływa na naruszenie interesu prawnego skarżącej.

Zaskarżona uchwała nie narusza art. 10 ust. 1 pkt 7 upzp przez brak określenia zasad podziału terenu na działki budowlane. W orzecznictwie sądowym przyjęto, że powyższa regulacja prawna oznacza możliwość określenia reguł zabudowy, nie wyłączając zainwestowania terenu i intensywności zabudowy. Oznacza to również kompetencję do określenia minimalnej wielkości działek przeznaczonych pod zabudowę (wyrok NSA z 22 czerwca 2001 r., IV SA 282/01, lex nr 75551, wyrok NSA z 24 lutego 2004 r., IV SA 2414/03, lex nr 166979). Na obszarze, na którym jako podstawowa określona została zabudowa mieszkalna jednorodzinna (IR1M2) sprecyzowana została minimalna powierzchnia działki – 0,07 ha. Jednakże dominującym przeznaczeniem na obszarze objętym uchwałą z 25 marca 2003 r. są tereny na których nie jest możliwa zabudowa albo jedynie zabudowa siedliskowa na gruntach rolnych. Dla terenów działalności gospodarczej oraz usług o symbolach IR6AG, IR9U, IR10U, z uwagi na nieistniejące zainwestowanie nie przewidziano podziałów terenów i dlatego nie ustalono zasad podziału.

Za niezasadny należało uznać również zarzut skarżącej polegający na braku zawiadomienia Jej o wyłożeniu projektu planu miejscowego do publicznego wglądu oraz o możliwości składania zarzutów. Skarżąca ustanowiła pełnomocnika w osobie S. W. (k. 95 akt sądowych) do reprezentowania Jej przed wszystkimi urzędami. Pełnomocnik skarżącej został powiadomiony zarówno o wyłożeniu projektu planu do publicznego wzglądu, jak i o ponownym jego wyłożeniu do publicznego wglądu.

Za uzasadnione należało natomiast uznać zarzuty naruszenia art. 7 Konstytucji RP przez przekroczenie ustawowych kompetencji przez Radę Gminy i określenie w planie miejscowym zakazów: przepisem § 4 ust. 1 pkt 15 uchwały z 25 marca 2003 r. zakazu używania łodzi motorowych na otwartych zbiornikach wodnych, § 7 ust. 3 rzeczonej uchwały całkowitego zakazu mycia samochodów, § 10 ust. 4 uchwały z 25 marca 2003 r. zatwierdzenia projektów budynków gospodarczych, garaży i obiektów małej architektury. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Organy gminy jako organy władzy publicznej obowiązane są bowiem działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Zakres ustaleń planu miejscowego wynika z postanowień art. 10 ust. 1 upzp. Ustalenia dokonane w miejscowym planie nie mogą wychodzić poza uprawnienia ustawowe. Poza tym, ustalenie dopuszczalności i zasad ustanawiania przepisów prawa miejscowego powinno odwoływać się zawsze do racjonalizmu i rozsądku lokalnego prawodawcy (D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 136). Wprawdzie w orzecznictwie sądowym przyjęto, że wobec szczególnego charakteru miejscowego planu możliwe jest dopuszczenie w sposób ostrożny powtórzeń innych aktów prawnych oraz postanowień natury informacyjnej lub nawiązujących do innych aktów normatywnych, gdyby służyło to jasności czy zupełności unormowania (wyrok WSA we Wrocławiu z 16.01.2014 r., II SA/Wr 752/13, baza orzeczeń NSA), tym niemniej nie może ono dotyczyć materii nie przekazanej przez ustawodawcę do uregulowania w tego rodzaju akcie prawnym, wykraczającej poza brzmienie art. 10 ust. 1 upzp, nakładającej na jednostki dodatkowe obowiązki nie związane z kształtowaniem ładu przestrzennego terenu. Z tych względów niedopuszczalnym było wprowadzenie w miejscowym planie zakazu używania łodzi motorowych na otwartych zbiornikach wodnych, czy też całkowitego zakazu mycia samochodów oraz obowiązku zatwierdzania projektów budynków gospodarczych, garaży i obiektów małej architektury z budynkami mieszkalnymi. Podstawy prawnej do wprowadzenia tych zakazów nie stanowił również art. 34 ust. 2 ustawy z 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. 2001 r., nr 99, poz. 1079 ze zm.) ani brzmienie uchwały z 18 marca 1997 r., nr [...] w sprawie utworzenia Obszaru Chronionego Krajobrazu w obrębie L. gmina T. P. (k. 62-65 akt sądowych). Dokonanie w tym zakresie powtórzenia w miejscowym planie brzmienia poszczególnych przepisów tej uchwały nie mogły zostać usprawiedliwione względami ochrony środowiska na obszarze cennym przyrodniczo. Przenoszenie treści normatywnej z jednego aktu prawnego do drugiego nie sprawia, że dzięki temu jej moc obowiązująca ulega zwiększeniu. Zagrożeniem dla tego rodzaju postępowania pozostaje natomiast rozmycie treściowe pomiędzy dwoma aktami, którym nadane zostało takie samo brzmienie. Dokonanie nowelizacji uchwały w sprawie utworzenia obszaru chronionego krajobrazu nie powoduje bowiem automatycznie zmiany treści sprzężonych z nią przepisów miejscowego planu.

Jako zasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 22 w zw. z art. 7 Konstytucji RP polegający na uzależnieniu w §16 ust. 6 uchwały z 25 marca 2003 r. prowadzenia działalności gospodarczej od podłączenia do gminnej sieci kanalizacyjnej. Zadania gminy oraz obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące utrzymania czystości i porządku określone zostały w ustawie z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. 1996 r., nr 132, poz. 622). W przywołanej ustawie do zadań własnych gmin zaliczona została m.in. budowa, utrzymanie i eksploatacja własnych lub wspólnych z innymi gminami stacji zlewnych, w przypadku gdy podłączenie wszystkich nieruchomości do sieci kanalizacyjnej jest niemożliwe lub powoduje nadmierne koszty. Z kolei na właścicieli nieruchomości w art. 5 ust. 1 pkt 2 przywołanej ustawy nałożony został obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Z tego względu niedopuszczalnym było przenoszenie materii ustawowej do miejscowego planu nawet przy założeniu, że przyczyni się to do zwiększenia poziomu ochrony środowiska gruntowo-wodnego na terenie obszaru chronionego krajobrazu.

Mając powyższe na uwadze Sąd w pkt 1 wyroku działając w oparciu o art. 147 §1 ppsa stwierdził nieważność §4 ust. 1 pkt 15, §7 ust. 3, §10 ust. 4, §16 ust. 5 uchwały z 25 marca 2013 r.

W pkt 2 wyroku Sąd oddalił skargę w pozostałym, opisanym powyżej zakresie.

W pkt 3 wyroku Sąd działając w oparciu o art. 200 w zw. z art. 206 ppsa zasądził od Rady Gminy T. P. na rzecz skarżącej H. W. kwotę 150 (sto pięćdziesiąt) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania sądowego. W ten sposób Sąd, zgodnie z art. 206 ppsa, dał wyraz temu, że skarga została uwzględniona jedynie w części.