Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 218/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi D. K., A. K. i A. K. – D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 9 maja 2016 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących D. K., A. K. i A. K.-D. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Będąca przedmiotem niniejszej sprawy skarga D. K., A.K. i A. K. – D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 stycznia 2017 r. nr SKO [..] wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 23 listopada 2015 r. M. H. złożyła w Urzędzie Miasta wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [.] położonej przy ul. H.w G.dla inwestycji polegającej na rozbiórce istniejącego budynku oraz budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z wydzieloną częścią handlowo – usługową oraz infrastrukturą techniczną na działce drogowej nr [.] obręb W. Wnioskująca określiła, że przewidywana powierzchnia zabudowy planowanej inwestycji wynosić będzie 200 m2 , przewidywana powierzchnia użytkowa około 500 m2 (w tym część handlowo – usługowa ok. 165 m2 na najniższej kondygnacji) a budynek będzie się składać z trzech kondygnacji.

Następnie, decyzją z dnia 9 maja 2016 r. nr [.], wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), Prezydent Miasta ustalił warunki zabudowy działki nr [.] obręb W. (nr archiwalny [.]) położonej przy ul. H. w G.oraz działki nr [.] obręb W. (nr archiwalny [.]) dla rozbiórki istniejącego budynku oraz budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami (handel, drobne usługi, gastronomia) oraz infrastrukturą techniczną. Prezydent ocenił bowiem, że zaplanowana inwestycja spełnia wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż: inwestycja ta kontynuuje funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu; teren objęty wnioskiem ma dostęp do drogi publicznej od ul. H.; w pasie drogowym ul. H. znajduje się uzbrojenie: sieć gazowa, wodociąg, kanalizacja sanitarna i deszczowa, sieć teletechniczna i energetyczna - istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W decyzji tej określono m.in. warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego poprzez wskazanie: linia zabudowy - jako przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich przy ul. H. [.]-[.] - jak na załączniku graficznym – linia obowiązująca; wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu - 0,21; udział powierzchni biologicznie czynnych – min. 25% powierzchni działki; szerokość elewacji frontowej - od 11,0 m do 12,0 m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki – 10,5 m; geometria dachu: dach płaski. W decyzji tej określono także m.in., że: obsługa komunikacyjna odbywać się ma od drogi publicznej - ul. H. a liczba miejsc postojowych wynosić: dla funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej powyżej 4 mieszkań - min. 1,2 miejsca postojowego na 1 lokal mieszkalny (z czego min. 10% miejsc ogólnodostępnych); dla funkcji mieszkaniowej do 4 mieszkań – min. 1,5 miejsca postojowego/ 1 lokal mieszkalny.

Uzasadniając przyjęte wartości, Prezydent wskazał, że wynikają one z analizy urbanistycznej, sporządzonej w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowany i są zgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przede wszystkim, jak wskazał Prezydent, projektowany w obrębie wnioskowanej działki budynek mieszkalny z usługami (handel, drobne usługi), stanowi kontynuację funkcji, o której mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż w obszarze analizowanym przy ul. B. [.] i [.] znajdują się budynki mieszkalno – usługowe a ponadto planowana funkcja jest uzupełnieniem istniejącej funkcji mieszkaniowej, dająca się z nią pogodzić oraz z nią niekolidująca.

Uzasadniając przyjętą linię zabudowy, Prezydent wyjaśnił, że: usytuowanie budynków wzdłuż ul. H. kształtuje czytelną linię zabudowy, przebiegającą w odległości zgodnej z wymaganiami ustawy o drogach publicznych od krawędzi jezdni, dlatego też przyjęto linię zabudowy jako przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich.

Uzasadniając przyjęty wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, Prezydent wskazał, że: w obszarze analizowanym po południowej stronie ulicy H. występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, która z uwagi na położenie, gabaryty budynków oraz powierzchnię terenu (około 2 ha) nie rzutuje na ustalenia parametrów dla projektowanej zabudowy, z kolei średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek w obszarze analizowanym wynosi 0,24 i wskaźnik ten obejmuje zarówno zabudowę mieszkaniową w układzie bliźniaczym jak i zabudowę wolno stojącą, której budynek objęty wnioskiem stanowi kontynuację, przy czym, w obszarze analizowanym zabudowa wolno stojąca występuje wzdłuż ul. H. i dlatego też ustalenie wskaźnika zabudowy w nawiązaniu do średniego wskaźnika powierzchni zabudowy budynków wolno stojących przy ul. H. [.]-[.] w wysokości 0,21 jest uzasadnione; przy ustalaniu średniego wskaźnika powierzchni zabudowy pominięto działki nr: [.]-[.], ponieważ, jak wynika z analizy, są to działki niezabudowane lub występuje na nich niewielka zabudowa gospodarcza; wskaźniki powierzchni zabudowy dla działek przy ul. H. [.] i [.] ustalono biorąc pod uwagę tylko działki zabudowane, tj. nr: [.] i [.], natomiast działki nr [.] i [.] stanowią prawnie wydzielone, obecnie niezabudowane, działki budowlane, które mogą być samodzielnie zabudowane.

Uzasadniając przyjętą szerokość elewacji frontowej, Prezydent wyjaśnił, że: ustalono ją w nawiązaniu do szerokości elewacji frontowych budynków przy ul. H., które kształtują się następująco: ul. H. [.] – 11,0 m, ul. H. [.] – 11,0 m, ul. H. [.] – 11,0 m, ul. H. [.] – 12,0 m oraz mając na uwadze, że szerokość frontu działki objętej wnioskiem wynosi około 19,0 m; ustalona w ten sposób szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku, nawiązująca do szerokości elewacji budynków położonych w bezpośrednim sąsiedztwie, dostępnych z tej samej drogi publicznej, zapewni zachowanie ładu przestrzennego w tym rejonie; występująca w obszarze analizowanym po południowej stronie ulicy H. zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, z uwagi na położenie, gabaryty budynków oraz powierzchnię terenu (około 2 ha) nie rzutuje na ustalenia parametrów dla projektowanej zabudowy a średnia szerokość elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym wynosi 15,0 m i szerokość ta obejmuje zarówno zabudowę mieszkaniową w układzie bliźniaczym jak i zabudowę wolno stojącą, której budynek objęty wnioskiem stanowi kontynuację.

Uzasadniając przyjęty wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, Prezydent wyjaśnił, że: w obszarze analizowanym po południowej stronie ulicy H. występuje zabudowa mieszkaniom wielorodzinna, która z uwagi na położenie, gabaryty budynków oraz powierzchnię terenu (około 2 ha) w rzutuje na ustalenia parametrów dla projektowanej zabudowy; wysokość zabudowy na działkach sąsiednich (ul. H. [.] - 4 kondygnacje (w tym poddasze użytkowe), dach dwuspadowy i ul. H. [.] - dwie kondygnacje, dach płaski) przebiega tworząc uskok dlatego tez należało przyjąć średnią wysokość budynków występujących w obszarze analizowanym, która wynosi ok. 10,5 m i obejmuje budynki z dachami płaskimi i z dachami spadzistymi; z kolei, wysokość budynków położonych w bezpośrednim sąsiedztwie, dostępnych z tej samej drogi publicznej i posiadających, tak jak zaplanowana inwestycja, dach płaski wynosi: ul. H.[.] – [.] – zróżnicowana wysokość: 15,5 m i 12,5 m; ul. H. [.] – 8,0 m, ul. H. [.] – 6,0 m, co również daje średnią 10,5 m. Ustalona wysokość odpowiada wysokości zdecydowanej ilości budynków w obszarze analizowanym (16 budynków).

Uzasadniając przyjętą geometrię dachu, Prezydent wyjaśnił, że: w obszarze analizowanym występują budynki z dachami płaskimi (7 budynków) oraz z dachami spadzistymi (15 budynków) o zróżnicowanym kącie nachylenia połaci dachu a geometrię dachu dla projektowanego budynku ustalono się w nawiązaniu do geometrii dachu budynków położonych w obszarze analizowanym (ul. H. [.]-[.], ul. B. [.]-[.], 39 – 41).

Od decyzji Prezydenta odwołania wnieśli skarżący, podnosząc, że decyzja ta wydana został z naruszeniem: art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 5 i 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a także art. 107 § 1 i 3, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a..

Uzasadniając podniesione zarzuty, skarżący podnieśli, że: organ naruszył przepisy postępowania poprzez nieznaną treść zawiadomień o wszczęciu postępowania a ponadto zawiadomienia te otrzymały osoby postronne; na terenie inwestycji nie jest możliwe wykonanie miejsc postojowych; nie zrozumiałe jest dla skarżących dlaczego w analizie nie pominięto zabudowy przy ul. H. [.]-[.], gdzie istnieje zabudowa wielorodzinna, wielkogabarytowa, usytuowana na terenie o powierzchni znacznie większej od terenu inwestycji; organ wybiórczo badał zabudowę nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym: pominął działki zabudowane tylko budynkami gospodarczymi a przyjął wskaźniki zabudowy z szeregowca i powierzchnię zabudowy działek położonych po południowej stronie ul. H.; organ nie przyjął do obliczenia wskaźnika zabudowy działki niezabudowanej nr [.] oraz działki zabudowanej budynkiem gospodarczym nr [.]; organ przy ustalaniu wskaźnika zabudowy pominął działki nr [.]-[.], będące własnością jednego właściciela; do obszaru analizowanego należało włączyć działkę nr [.]-[.]; wskaźnik zabudowy nieruchomości przy ul. B. [.] został zawyżony przez organ do 0,39, gdzie faktycznie wynosi on 0,33; w celu zwiększenia wskaźnika zabudowy organ przyjął działki nr [.]-[.] zabudowane budynkami mieszkalnymi typu bliźniaczego; w zakresie ustalenia wskaźnika szerokości elewacji frontowej przy ul. H. organ zmienia z decyzji na decyzję ustalenia co do przyjętej wartości; niezrozumiałe jest dla skarżących ustalenie w różnych decyzjach różnych wysokości elewacji frontowej jak też różnych rodzajów dachów (płaski, dwuspadowy).

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 31 stycznia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 9 maja 2016 r.

Uzasadniając zajęte stanowisko Kolegium wskazało na wstępie, że wyznaczony w sprawie obszar analizowany może stanowić podstawę dla ustalenia, czy spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Dalej Kolegium oceniło, jako zgodną z przepisem § 4 ust. 1 w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustaloną obowiązującą linię nowej zabudowy.

Jako zgodny z § 5 ust. 2 powołanego rozporządzenia Kolegium oceniło ustalony przez organ I instancji wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki jako 0,21, pomimo wskazania w analizie, że w wyznaczonym obszarze analizowanym wielkość tego wskaźnika wynosi 0,24. Wielkość ta została wyliczona bez uwzględnienia zabudowy wielorodzinnej posadowionej po południowej stronie ul. H. ale z uwzględnieniem zabudowy mieszkaniowej w układzie bliźniaczym jak i wolnostojącym. Z uwagi na to, że w obszarze analizowanym zabudowa wolno stojąca występuje wzdłuż ul. H., ustalenie wskaźnika zabudowy w nawiązaniu do średniego wskaźnika zabudowy istniejącej przy ul. H.[.]-[.] w wysokości 0,21 jest uzasadnione. Przy ustaleniu wielkości średniego wskaźnika zabudowy pominięte zostały działki oznaczone nr [.]-[.], gdyż są to działki niezabudowane lub zabudowane tylko budynkiem gospodarczym. Wskaźnik powierzchni zabudowy dla działek przy ul. H.[.] i [.] ustalono biorąc tylko działki zabudowane tj. nr [.] (faktyczny nr [.]) i nr [.], natomiast działki nr [.] i [.] stanowią prawne wydzielone niezabudowane działki budowlane, które mogą zostać zabudowane. Średnia wielkość zabudowy nieruchomości położonych przy ul. H. [.]-[.] a tym samym dostępnych z tej samej drogi publicznej jak teren inwestycji wynosi 0,21.

Jako zgodną z § 6 ust. 2 powołanego rozporządzenia Kolegium oceniło ustaloną w decyzji organu I instancji szerokość elewacji frontowej jako od 11,0 m do 12,0 m. Średnia wielkość tego parametru istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy, w tym zabudowy bliźniaczej i wolnostojącej (z wyłączeniem zabudowy wielomieszkaniowej położonej po południowej stronie ul. H.) wynosi 15 m a szerokość frontu terenu inwestycji wynosi około 19 m. Dlatego też przyjęto do ustalenia przedmiotowej wielkości szerokość elewacji frontowej tylko budynków położonych przy ul. H. [.]-[.], która kształtuje się w przedziale 11,0 m do 12,0 m.

Jako zgodną z § 7 ust. 3 powołanego rozporządzenia Kolegium oceniło ustaloną przez organ I instancji wysokość całkowitą górnej krawędzi elewacji frontowej mierzonej od gzymsu lub attyki budynku projektowanego jako 10,5 m. Jak wynika z analizy średnia wysokość budynków znajdujących się w obszarze analizowanym wynosi około 10,5 m. Budynki te mają dachy płaskie i spadziste.

Kolegium stwierdziło następnie, że w niniejszej sprawie spełniony został warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zarówno w zakresie kontynuacji funkcji planowanej inwestycji, jak też kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu jak i pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnosząc się do wniesionego odwołania Kolegium zgodziło się z zarzutem skarżących, którzy wskazali na nieprawidłową treść pisma organu I instancji z dnia 3 grudnia 2015 r. zawiadamiającego strony o wszczęciu postepowania, zarówno co do niewynikającego z treści k.p.a. traktowania nieobecności stron w wyznaczonym przez organ terminie jako brak uwag w sprawie, jak też uznania za strony postępowania osób będących właścicielami nieruchomości nie graniczących z terenem inwestycji. Jednakże, jak wskazało Kolegium, błąd ten został naprawiony poprzez wysłanie wszystkim, prawidłowo określonym stronom, pismem z dnia 1 marca 2016 r., zawiadomienia. Ponadto, Kolegium oceniło, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, również z tego względu, że pomiędzy otrzymaniem przez strony odwołujące się zawiadomienia z dnia 4 marca 2016 r. a wydaniem decyzji z dnia 9 maja 2016 r. minął okres dłuższy niż 14 dni a żadna ze stron odwołujących się nie złożyła zastrzeżeń i wniosków co do planowanej inwestycji.

We wniesionej do Sądu skardze skarżący wskazali na wydanie zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, podnosząc zarzuty uprzednio podniesione w odwołaniu a także wskazując na niezapewnienie im możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wydanie 6 decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości przy ul. H. Skarżący uważają, że wydane decyzje nie przewidują warunków zabudowy terenu, które byłyby dostosowane do cech zagospodarowania terenu i parametrów budynków znajdujących się w sąsiedztwie. Przy analizie nie pominięto powierzchni zabudowy działek przy ul. H.[.]-[.], gdzie stoi szeregowiec, a organy nie wyjaśniły i nie przedstawiły im swojego stanowiska odnośnie możliwości ustalenia w analizie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy poprzez analizę danych dotyczących powierzchni zabudowy poszczególnych działek lub nieruchomości, które mogą składać się z kilku działek ewidencyjnych zabudowanych i niezabudowanych. Ponadto organy dokonały zmiany wskaźnika powierzchni zabudowy należącej do nich nieruchomości przy ul. H. [.] i [.], która do tej pory wskazywana była odpowiednio jako 0,17 a przyjęta została jako 0,25 oraz jako 0,15 a przyjęta została jako 0,12, z uwagi na nie przyjęcie do obliczenia tej wielkości wskaźnika działki niezabudowanej oraz działki zabudowanej budynkiem gospodarczym. Ponadto, w ocenie skarżących, działki nr [.]-[.] powinny znaleźć się w obszarze analizowanym a wskaźnik zabudowy działki przy ul. B. wynosi faktycznie 0,33 a nie jak przyjęto 0,39. Nie wiadomo dlaczego część garażu i budynku gospodarczego na działce nr [.] wpływa na wskaźnik zabudowy a druga cześć tego samego garażu i budynku gospodarczego na działce nr [.] nie może wpływać na ten wskaźnik. Nie wiadomo także jaka została wyznaczona dla planowanej inwestycji szerokość elewacji frontowej a także jej wysokość.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 27 kwietnia 2017 r. skarżący wskazali, że na ich wniosek z dnia 14 marca 2017 r. doszło połączenia ich działek o numerach [.] i [.], w wyniku czego powstała działka nr [.].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 stycznia 2017 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta z dnia 9 maja 2016 r., nie są zgodne z prawem.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowił art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778).

Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi zaś, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przy czym, wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 ustawy warunków (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, LEX nr 322451) a niespełnienie choćby jednego z tych warunków musi prowadzić do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, że aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Chodzi zatem o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Tak określona kontynuacja istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych wyraża wprowadzoną przez ustawodawcę zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego.

Powyższa regulacja ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów).

Reasumując - powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa, jak i planowany nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi zatem najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, a następnie ustalić cechy nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 roku, sygn. IV SA/Wa 950/04, Baza Orzeczeń LEX nr 171198, uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2005 roku, sygn. IV SA/Wa 946/04, Baza Orzeczeń LEX nr 214349, oraz komentarz Zygmunta Niewiadomskiego w: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 493-503).

Narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy, opisane w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest przeprowadzona w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wymagania dotyczące nowej zabudowy ustalane są w powiązaniu z analizą stanu istniejącego. Stosownie do treści § 1 rozporządzenia, określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

W rozporządzeniu wskazano, że przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi (§ 2 pkt 2 rozporządzenia), natomiast przez cechy zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu (§ 2 pkt 3 rozporządzenia).

Z przepisów rozporządzenia wynika, że co do zasady parametry dla nowej zabudowy powinny być wyznaczone jako średnie parametry zastanej zabudowy w obszarze analizowanym, jednakże w przypadku każdego z parametrów możliwe jest wyznaczenie w inny sposób o ile wynika to z analizy.

Stwierdzić zatem należy, że cechy zabudowy i zagospodarowania terenu dla nowej zabudowy muszą wynikać ze sporządzonej w danej sprawie analizy urbanistycznej. W konsekwencji obowiązkiem organu orzekającego w przedmiocie warunków zabudowy jest oparcie swojego rozstrzygnięcia na wynikających z przeprowadzonej analizy parametrach. W przeciwnym wypadku wymóg sporządzania analizy urbanistycznej byłby pozbawiony znaczenia prawnego dla postępowań administracyjnych w tym zakresie.

Mając na uwadze powyżej przedstawiony stan prawny, Sad uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji ustalająca warunki zabudowy zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, a także przepisów postępowania. .

Planowana inwestycja polega na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem oraz infrastrukturą techniczną z wydzieloną częścią handlowo – usługową na działce nr [.] obręb W. położonej przy ul. H. w G.oraz działce nr [.] obręb W. w celu realizacji przyłączy.

Z uwagi na brak planu na przedmiotowym terenie, inwestycja ta wymagała ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej.

W ocenie Sądu, w wydanych decyzjach oraz sporządzonej do sprawy analizie w sposób niekonsekwentny wyprowadzano parametry dla nowej zabudowy, traktując poszczególne uwarunkowania zastane na obszarze analizowanym w sposób wybiórczy. Stąd też nie można uznać, że inwestycja w kształcie określonym w decyzji o warunkach zabudowy stanowi kontynuację zabudowy, jak wymaga tego art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

I tak, w analizie wskazano, że obszar poddany analizie, wyznaczony zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w odległości min. 57,0m wokół działki objętej wnioskiem (front działki 19,0m), obejmuje budynki mieszkalne jednorodzinne oraz wielorodzinne (przy ul. H. [.]-[.] położone podobnie jak działka objęta wnioskiem Inwestora po północnej stronie ul. H.oraz przy ul. H.[.]-[.], położone po stronie przeciwnej, z uwagi na położenie oraz gabaryty, zabudowa ta w mniejszym stopniu rzutuje na ustalenia decyzji) oraz mieszkalno-usługowe, wolno stojące oraz w zabudowie bliźniaczej.

Na tej podstawie stwierdzono tak w analizie, jak decyzjach organów obu instancji, że funkcja planowanego przedsięwzięcia kontynuuje funkcję występującą w obszarze analizowanym. Ani z analizy, ani tez z wydanych decyzji nie wynika natomiast na jakiej podstawie uznano, że istniejąca zabudowa pozwalała na ustalenie warunków zabudowy dla każdego rodzaju zabudowy mieszkaniowej, w tym także dla zabudowy wielorodzinnej.

Ustalenie linii zabudowy nie budzi żadnych wątpliwości. Jak bowiem wynika z analizy, usytuowanie budynków wzdłuż ul. H. kształtuje czytelną linię zabudowy, przebiegającą w odległości zgodnej z wymaganiami ustawy o drogach publicznych od krawędzi jezdni, stąd też przyjęto linię zabudowy jako przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich, co przedstawiono na załączniku graficznym.

Również geometria dachu wyznaczona została prawidłowo, jako że w obszarze analizowanym występują budynki z dachami płaskimi oraz z dachami spadzistymi. Geometrię dachu dla projektowanego budynku ustalono w nawiązaniu do geometrii dachu budynków położonych przy ul. H. [.]-[.] oraz przy ul. B. [.]-[.].

Przy ustalaniu pozostałych parametrów nowej zabudowy każdorazowo wyraźnie wskazywano, że w obszarze analizowanym po południowej stronie ulicy H. występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, która z uwagi na położenie, gabaryty budynków oraz powierzchnię terenu (około 2 ha) nie rzutuje na ustalenia parametrów dla projektowanej zabudowy.

W zakresie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, w analizie wskazano na zróżnicowaną zabudowę na obszarze analizowanym. Średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek w obszarze analizowanym wynosi 0,24, wskaźnik ten obejmuje zarówno zabudowę mieszkaniową w układzie bliźniaczym jak i zabudowę wolno stojącą, której budynek objęty wnioskiem stanowi kontynuację. W obszarze analizowanym zabudowa wolno stojąca występuje wzdłuż ul. H., zatem ustalenie wskaźnika zabudowy w nawiązaniu do średniego wskaźnika powierzchni zabudowy budynków wolno stojących przy ul. H.[.]-[.] w wysokości 0,21 jest uzasadnione i wynika z analizy.

Wskazano przy tym, że ustalony w ten sposób wskaźnik zabudowy, na podstawie § 5 ust.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w wysokości 0,21, wynika z przeprowadzonej analizy, jest zgodny ponadto z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przy ustalaniu średniego wskaźnika powierzchni zabudowy pominięto działki nr: [.]-[.], ponieważ, jak wynika z analizy są to działki niezabudowane, wprawdzie w obrębie działki nr [.] znajduje się niewielka zabudowa, która jednakże z uwagi na swój charakter (zabudowa gospodarcza) nie ma wpływu na ustalenie parametrów dla nowej zabudowy mieszkaniowej. Wskaźniki powierzchni zabudowy dla działek przy ul. H.[.] i [.] ustalono biorąc pod uwagę tylko działki zabudowane, tj nr: [.] i [.], natomiast działki nr: [.] i [.] stanowią prawnie wydzielone, obecnie niezabudowane, działki budowlane, które mogą być samodzielnie zabudowane.

W zakresie szerokości elewacji frontowej wskazano z kolei, ze średnia szerokość elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym wynosi 15,0 m. Szerokość ta obejmuje zarówno zabudowę mieszkaniową w układzie bliźniaczym jak i zabudowę wolno stojącą, której budynek objęty wnioskiem stanowi kontynuację. Biorąc również pod uwagę szerokość frontu działki objętej wnioskiem (około 19,0 m), szerokość elewacji frontowej ustala się na podstawie § 6.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w nawiązaniu do szerokości elewacji frontowych budynków przy ul. H. które kształtują się następująco: ul. H. [.] -11,0m, ul. H. [.]- 11,0m, ul. H. [.] – 11,0 m, ul. H. [.] - 12,0m. Powyższe parametry wskazują, że szerokość budynków wolno stojących wzdłuż ul. H. jest niewiele zróżnicowana i wynosi od 11,0 m do 12,0m.

W związku z tym szerokość elewacji frontowej ustalono na podstawie § 6.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w nawiązaniu do szerokości elewacji frontowych budynków położonych wzdłuż ul. H. [.]-[.] — od 11,0 m do 12, 0m. Ustalona w ten sposób szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku, nawiązująca do szerokości elewacji budynków położonych w bezpośrednim sąsiedztwie, dostępnych z tej samej drogi publicznej, zapewni zachowanie ładu przestrzennego w tym rejonie.

Jednocześnie stwierdzono, że ustalenie wskaźnika zabudowy w wielkości od minimalnej do maksymalnej nie stoi w sprzeczności z przepisami, gdyż takie rozwiązanie ułatwiające dostosowanie projektu budowlanego do decyzji o warunkach zabudowy, zapewnia także zachowanie ładu przestrzennego, pod warunkiem określenia tych wielkości w sposób jednoznacznie wynikający z przeprowadzonej analizy.

Z kolei, przy wyznaczaniu parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla nowej zabudowy, w analizie stwierdzono, że wysokość zabudowy na działkach sąsiednich (ul. H. [.]-4 kondygnacje (w tym poddasze użytkowe), dach dwuspadowy i ul. H. [.] - dwie kondygnacje, dach płaski) przebiega tworząc uskok, należy zatem przyjąć średnią wysokość budynków występujących w obszarze analizowanym. Wysokość tych budynków kształtuje się następująco:

ok.7,5 m - dwie kondygnacje - 2 budynki w obszarze analizowanym,

ok. 10,0 m - trzy kondygnacje - 16 budynków w obszarze analizowanym,

ok. 12,0 m - cztery kondygnacje - 3 budynki w obszarze analizowanym,

ok. 12,5 m i 15,5 m - budynek o zróżnicowanej wysokości przy ul. H.[.]-[.] - cztery i pięć kondygnacji.

Średnia wysokość budynków w obszarze analizowanym wynosi ok. 10, 5 m i taki parametr przyjęto dla nowej zabudowy.

Z powyższego wynika, że wskaźniki powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej ustalono w ścisłym nawiązaniu do zabudowy w postaci budynków wolno na działkach położonych przy ul. H.[.]-[.]. Wskazano przy tym, że w obszarze analizowanym zabudowa wolno stojąca występuje tylko wzdłuż ul. H.

Wyodrębnienie tego terenu było, w ocenie Sądu, uzasadnione nie tylko dlatego, że nowa zabudowa planowana przez inwestora jest również wolno stojąca. Istotne w sprawie niniejszej jest bowiem to, że na wyznaczonym obszarze analizowanym występuje zróżnicowana zabudowa mieszkaniowa – wolno stojąca, szeregowa, jak i bliźniacza. Co więcej, każdy typ zabudowy jest usytuowany przy innej drodze publicznej lub przy innym odcinku tej samej drogi. Stąd też okoliczność tę należało uwzględnić, tak aby nie dopuścić do przekroczenia parametrów zabudowy dostępnej z tej samej drogi publicznej przy wykorzystaniu znacznie wyższych parametrów, lecz cechujących zabudowę usytuowaną przy innej drodze publicznej, czy też innym odcinku tej samej drogi publicznej.

Jednocześnie, nie uwzględniono zupełnie tego wyodrębnienia przy ustalaniu wysokości dla nowej zabudowy, którą przyjęto na podstawie średniej zabudowy z uwzględnieniem również innego rodzaju zabudowy przy ul. H. [.]-[.], która ma odmienny charakter od zabudowy przy ul. H. [.]-[.]. Nie zostało to w żaden sposób wyjaśnione ani też uzasadnione, co świadczy, o w ocenie Sądu, nie tylko o braku konsekwencji, ale również o wybiórczym traktowaniu istniejącej na analizowanym obszarze zabudowy, w różny sposób na potrzeby ustalania poszczególnych parametrów.

Ma to zwłaszcza szczególne znaczenie w odniesieniu do rodzaju nowej zabudowy, która nie stanowi kontynuacji rodzaju zabudowy przy ul. H. [.]-[.], wśród której ma powstać. Przy ul. H. [.]-[.] znajdują się bowiem wyłącznie budynki mieszkalne jednorodzinne, natomiast wniosek dotyczy zabudowy wielorodzinnej. Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna występuje z kolei na innym zupełnie terenie, po południowej stronie ulicy H. Zabudowa ta z uwagi na położenie, gabaryty budynków oraz powierzchnię terenu (około 2 ha) nie była w ogóle uwzględniania przy ustalenia parametrów dla projektowanej zabudowy. To samo dotyczy zabudowy znajdującej się przy ul. H. [.]-[.] znajdującej się wprawdzie przy tej samej drodze, ale na tym odcinku mającej odmienny charakter i formę, co zdecydowanie odróżnia ją od terenu przy ul. H. [.]-[.].

W efekcie, w niniejszej sprawie parametry nowej zabudowy wolno stojącej (zlokalizowanej przy jednej drodze publicznej) zostały w części zawyżone na skutek przyjmowania do ich ustalenia parametrów występujących przy innej drodze publicznej, lub też innej części tej samej drogi, na których znajduje się zabudowa innego rodzaju o zupełnie odmiennym charakterze.

Celem decyzji o warunkach zabudowy jest natomiast ustalenie, jaki rodzaj zabudowy w danym terenie może powstać z zachowaniem zastanego tam ładu przestrzennego.

Wyjaśnić przy tym należy, że w orzecznictwie wskazuje się że parametry nowej zabudowy mogą być również określone poprzez wskazanie ich dolnej i górnej granicy, gdyż taki sposób określenia wielkości danego parametru jest na tyle precyzyjny, że są dla organu wydającego pozwolenie na budowę wiążące. Dopuszczalne zatem jest ustalanie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy, wymaganych przepisami powyższego rozporządzenia jest dopuszczalne w formie tzw. "widełek", czyli w określonych przedziałach wielkości (minimalnej i maksymalnej). Powyższe wynika z tego, że ostateczne, dokładne i precyzyjne wymiary planowanej zabudowy kubaturowej ustalone zostaną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Bardziej precyzyjne określanie tych wskaźników zwykle nie jest konieczne z punktu widzenia celu, jakiemu ma służyć decyzja o warunkach zabudowy, czyli ustaleniu jaki rodzaj zabudowy w danym terenie może powstać z zachowaniem zastanego tam ładu przestrzennego. Niedopuszczalne jest natomiast określenie w decyzji o warunkach zabudowy parametrów projektowanej inwestycji wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego bądź minimalnego, albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych. W takiej sytuacji decyzja ustalająca warunki zabudowy umożliwiałaby realizację obiektów, które nie byłyby charakterystyczne dla obiektów występujących w obszarze analizowanym i tym samym naruszałyby zasadę "dobrego sąsiedztwa". Podnosi się również, że wskazane wyżej przepisy nie stanowią uzasadnienia dla całkowitego ograniczania inwestora i konkretnego (bez żadnego marginesu czy luzu decyzyjnego) określania parametrów zabudowy. Dopuszczalne jest zatem skorzystanie z możliwości odstępstwa od zasady określenia ww. parametrów konkretną wielkością, jednakże ta swoista "swoboda" w procesie decydowania nie może być absolutna i - co najistotniejsze – powody odstępstw powinny być zawsze skrupulatnie uzasadnione przez organy wydające decyzję o warunkach zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 72/13).

Wyjaśnić także należy, że organy rozpatrujące niniejszą sprawę nie były związane wyrokami tutejszego Sądu wydanymi w sprawach II SA/Gd 224/15 i II SA/Gd 225/15. Wyroki te wydano bowiem w odrębnych sprawach, dotyczących innych wniosków o ustalenie warunków zabudowy wprawdzie dla tej samej dziki ale zupełnie dla innych inwestycji. Nie zachodzi zatem tożsamość ani pod względem przedmiotowym, ani pod względem podmiotowym ze sprawą. Nie oznacza to jednak, że organy administracji nie mogą odwoływać się do orzecznictwa sądów administracyjnych jako takiego, na poparcie prezentowanych w decyzjach poglądów.

Wskazać również należy, że w analizie konsekwentnie przyjęto jako podstawę obliczenia powierzchni zabudowy poszczególne działki, w tym działkę skarżących. W związku z tym nie zachodzi dowolność przy wyznaczaniu tego parametru zabudowy. Zmiana konfiguracji nieruchomości skarżących wynikająca z połączenia działek, która miała miejsce po wydaniu zaskarżonej decyzji, nie ma znaczenia dla oceny zgodności z prawem decyzji, jako że ocena ta dokonywana jest przez sąd administracyjny według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji.

W ocenie Sądu, skarżący nie wykazali, że doszło do naruszenia art. 10 Kpa poprzez brak możliwości zapoznania się z aktami sprawy, aczkolwiek podkreślić należy, że organ powinien zapewnić stronom realne prawo do zapoznania się z aktami sprawy. Wyjaśnić przy tym także należy, że strony mają prawo przy tym możliwość zapoznania się z aktami sprawy nie tylko w terminie wyznaczonym w zawiadomieniu skierowanym do stron w trybie art. 10 Kpa, lecz także poza tym terminem, w tym również po doręczeniu im decyzji rozstrzygającej sprawę.

Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały zarówno z opisanym powyżej naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, jak i z naruszeniem przepisów postępowania (w tym art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, i z tych przyczyn, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, decyzje organów obu instancji uchylił.

O kosztach postępowania w postaci wpisu od skargi w kwocie 500 zł Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji obowiązany będzie uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.