Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 158/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151a § 2 w zw. z art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: w zw. z art. 138 § 2w zw. z art. 136 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 15 lutego 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 października 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 717/21 oddalającego sprzeciw M. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 22 października 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 717/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Poznaniu oddalił sprzeciw M. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO lub Kolegium) w [...] z [...] maja 2021 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, decyzją z [...] września 2019 r., nr [...] (znak: [...]) (decyzja wz), Burmistrz Miasta i Gminy [...] (organ I instancji) ustalił na rzecz D. Ć. i P. Ć. warunki zabudowy dla "budowy budynku usługowo-mieszkalnego, budowy kontenera usługowego (gastronomia) oraz budowy parkingu na 30 miejsc postojowych na terenie działki o nr ewid. [...] (po podziale [...]), obręb [...], gm. [...]".

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez E. K. i M. Ś., SKO w [...], decyzją z [...] stycznia 2020 r., ([...]), utrzymało w mocy decyzję wz.

W wyroku IV SA/Po 717/21 przywołano dalej, że na skutek skargi M. Ś., WSA w Poznaniu – wyrokiem z 13 października 2020 r., IV SA/Po 274/20 – uchylił ww. decyzję SKO z [...] stycznia 2020 r. W motywach tego wyroku WSA w Poznaniu wskazał na niedostateczne wyjaśnienie sprawy, przez brak weryfikacji decyzji I instancji, w szczególności pod kątem analizy urbanistycznej. W ocenie orzekającego wówczas sądu wojewódzkiego, ani organ I instancji, ani SKO nie uzasadniły, dlaczego przyjęto za front działki odległość 192 m, zamiast 166 m, ani dlaczego poszerzono obszar analizowany, co w dalszej perspektywie powoduje, że pozostałe przyjęte parametry nie są miarodajne. WSA w Poznaniu podniósł także, że pominięto fakt podziału działki objętej wnioskiem i oparto się na analizie z kwietnia 2017 r. Uzasadnienie rozszerzenia granic obszaru analizowanego jest szczególnie wymagane przy przyjęciu nieregularnego obszaru analizy lub obszaru wykraczającego znacząco ponad minimum wskazane w rozporządzeniu. Wątpliwości budziły też załączniki graficzne do decyzji, które są mało czytelne, co nie zostało również poddane kontroli przez organ II instancji. W w/w wyroku wskazano również, że ustawodawca nie zastrzegł, iż dowód z analizy urbanistyczno-architektonicznej może zostać przeprowadzony jedynie przed organem I instancji. Z kolei zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji. "Mając to na uwadze ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji przeprowadzi postępowanie dowodowe w niezbędnym zakresie przy uwzględnieniu powyższych uwag".

Uchylenie decyzji SKO z [...] stycznia 2020 r. spowodowało powrót do tego etapu postępowania, w którym rozpatrzeniu podlegało ponownie odwołanie od decyzji wz.

W toku ponownie prowadzonego postępowania odwoławczego M. Ś. złożył pismo z 21 grudnia 2020 r., w którym wywiódł, że skoro WSA Poznaniu zarzucił naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, to SKO jest zobowiązane do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, dokonując własnych ustaleń w oparciu o uzupełniony materiał dowodowy, bez możliwości uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem tej strony, gdyby wolą sądu wojewódzkiego było ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ I instancji, to uchyliłby nie tylko zaskarżoną decyzję, ale także decyzję organu I instancji. Ponadto w piśmie przedstawiono stanowisko strony co do wyznaczenia obszaru analizowanego, uzbrojenia działki objętej wnioskiem oraz kontynuowania funkcji zabudowy przez planowaną inwestycję.

Kolejno w wyroku IV SA/Po 717/21 wskazano, że uchylając decyzję wz, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735, K.p.a.) – przywołaną na wstępie decyzją z [...] maja 2021 r. – SKO w uzasadnieniu wskazało w szczególności, że:

– w przedmiotowej sprawie nastąpiła zmiana stanu faktycznego, która nie została uwzględniona przez organ I instancji przy wydawaniu decyzji. Dotyczy to nie tylko objętej wnioskiem działki nr [...], która uległa podziałowi na działki nr [...] i [...], ale również uwzględnionych w analizie działek nr [...] i [...]. W związku z tym SKO podniosło, że zmiana okoliczności faktycznych mogąca uzasadniać odstąpienie od zasady wynikającej z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325, Ppsa) musi mieć taki charakter, iż ocena prawna dokonana przez sąd w prawomocnym wyroku staje się nieaktualna, nieprzystająca do nowych okoliczności faktycznych sprawy. W tym kontekście organ stwierdził, że skoro podziałowi uległa objęta wnioskiem działka nr [...], a także inne działki ujęte w analizie urbanistycznej, to uległ zmianie stan faktyczny sprawy;

– wnioskiem z 24 lutego 2017 r. inwestorzy zwrócili się o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji na działce nr [...], natomiast organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla działki nr [...]. Organ I instancji rozpatrzył zatem sprawę niezgodnie z wnioskiem inwestorów. Oceny sytuacji nie zmienia fakt, że w "sentencji" decyzji organu I instancji wskazano, że warunki zabudowy ustalane są dla inwestycji "na terenie działki o nr ewid. [...] (po podziale [...])". Działka nr [...] bowiem już nie istnieje. W sytuacji podziału działki nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla działki objętej wnioskiem. Nie jest zatem aktualny wniosek w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ani jego załączniki, ani dokonane w sprawie ustalenia dotyczące warunków zabudowy;

– w sytuacji podziału działki zmieniają się ponadto wartości parametrów uwzględnione w analizie. Przede wszystkim jednak podział działki nr [...] (której dotyczy wniosek inwestorów) miał daleko idące konsekwencje, gdyż skutkował zmniejszeniem frontu działki, czyli miał wpływ na wielkość obszaru analizowanego;

– organ I instancji powinien wskazać, jaka część działki została uznana za jej front, ile wynosi front działki. Konieczne jest również zaznaczenie na załączniku graficznym tej części działki, która została uznana za jej front oraz wykreślenie wektora wyznaczającego granice obszaru analizowanego. Ani w analizie, ani w decyzji wz nie podano, ile wynosi front działki, nie naniesiono również odcinka uznanego za front działki na załączniku graficznym, nie wyrysowano także promienia wyznaczającego granice obszaru analizowanego. Podano jedynie, że obszar analizowany wyznaczono w odległości 575 m. Zdaniem SKO powyższe braki uniemożliwiają temu organowi weryfikację prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego, tj. czy został on wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; rozp. MI 2003). Bez wyjaśnienia powyższych kwestii nie sposób odnieść się do twierdzenia odwołujących, że obszar analizowany został poszerzony;

– podział działki objętej wnioskiem oraz innych działek spowodował, że straciły aktualność mapy, stanowiące załączniki do decyzji organu I instancji, oraz sama analiza urbanistyczna stanowiąca podstawę wydania tej decyzji, albowiem nie uwzględnia zmiany stanu faktycznego w zakresie zmiany granic ww. działek;

– organ I instancji naruszył § 9 rozp. MI 2003. W przedmiotowej sprawie nie sporządzono analizy urbanistycznej w formie graficznej;

– organ I instancji zobowiązany jest także uwzględnić stanowisko wyrażone w wyroku WSA, że wątpliwości budzą też załączniki graficzne do decyzji, które są mało czytelne;

– przy dokonywaniu oceny planowanej inwestycji pod kątem funkcji zabudowy nie jest wystarczające posłużenie się ogólnikowym sformułowaniem "funkcja usługowa", ale należy doprecyzować, jaki rodzaj usług jest realizowany na poszczególnych działkach z obszaru analizowanego. Poza tym budynki, w których zaniechano prowadzenia działalności przed kilkoma laty, nie powinny wyznaczać funkcji zagospodarowania terenu. SKO podkreśliło, że powyższa uwaga nabiera szczególnego znaczenia wobec zarzutu odwołania, że na działce nr [...] znajduje się budynek pełniący dawniej funkcję sklepu, a dziś będący pustostanem, dla którego wydana została decyzja o zmianie sposobu użytkowania na budynek mieszkalny. Okoliczność ta wymaga również wyjaśnienia przez organ I instancji;

– w decyzji wz ustalono parametry dla zamierzenia inwestycyjnego przez podanie ich wielkości maksymalnych, czyli w sposób, który zdaniem SKO nie jest prawidłowy, jako że naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa może nastąpić również wówczas, gdy dojdzie do realizacji inwestycji o parametrach niższych, aniżeli zabudowa sąsiednia;

– wniosek inwestorów z 24 lutego 2017 r. zawiera załącznik graficzny z wymiarami budynku usługowo-mieszkalnego, który jednak – niezgodnie z art. 64 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2020, poz. 741, Upzp) – nie przedstawia w formie graficznej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

– nie została spełniona przesłanka z art. 61 § 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 Upzp, ponieważ inwestorzy na dzień wydawania decyzji przez organ I instancji nie legitymowali się ważnym (aktualnym) zapewnieniem gestorów sieci.

W ocenie SKO wskazane uchybienia doprowadziły do naruszenia przez organ I instancji wymienionych przepisów Upzp, a także art. 7, 77 i 80 K.p.a. Z uwagi na zmianę stanu faktycznego (podział działki objętej wnioskiem oraz innych działek uwzględnionych w analizie) i opisane uchybienia niemożliwe jest – zdaniem SKO – konwalidowanie powyższych braków przez organ odwoławczy w trybie art. 136 K.p.a. Istnieje bowiem konieczność przeprowadzenia postępowania w pełnym zakresie, począwszy od korekty wniosku o ustalenie warunków zabudowy, dostarczenia aktualnych map, opinii gestorów sieci, poprzez sporządzenie analizy urbanistycznej (uwzględniającej zmianę stanu faktycznego oraz uwagi poczynione powyżej) i wreszcie projektu decyzji przez osobę uprawnioną.

W konkluzji SKO stwierdziło, że po ponownym przeanalizowaniu sprawy organu I instancji, koniecznym staje się uchylenie w całości decyzji wz i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że sprzeciw od opisanej decyzji SKO z [...] maja 2021 r. do WSA w Poznaniu wniósł M. Ś., który zarzucił naruszenie:

1) art. 153 Ppsa w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. przez przyjęcie, że art. 153 Ppsa nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie ze względu na rzekomą zmianę okoliczności faktycznych, polegających na podziale działki nr [...]na działki nr [...] i [...], który to podział nastąpił na etapie postępowania przed organem I instancji,

2) art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1 K.p.a. przez jego zastosowanie i wydanie decyzji kasatoryjnej, podczas gdy organ II instancji był zobowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego w niezbędnym zakresie przy uwzględnieniu uwag zawartych w wyroku WSA,

3) art. 12 K.p.a. przez jego niezastosowanie i wydanie decyzji kasatoryjnej, która wpływa na przedłużenie postępowania, wbrew wytycznym zawartym w tym przepisie, w sytuacji gdy organ II instancji mógł, a nawet był zobowiązany, do przeprowadzenia postępowania dowodowego w niezbędnym zakresie w ramach ponownego rozpoznania sprawy.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Jednocześnie pełnomocnik skarżącego wskazał, że wprawdzie zaskarżona decyzja została błędnie doręczona byłemu pełnomocnikowi strony, jednak on nie wnosi uwag do tego doręczenia i uznaje je za skuteczne, jako że decyzja została mu przekazana przez skarżącego.

W uzasadnieniu sprzeciwu jego autor rozwinął i umotywował podniesione zarzuty, by w podsumowaniu stwierdzić, że SKO, będąc związane wyrokiem WSA, na podstawie art. 136 § 1 K.p.a. rozpatrując ponownie sprawę, zamiast wydawać decyzję z art. 138 § 2 K.p.a., winno przeprowadzić postępowanie uzupełniające, polegające zasadniczo na ustaleniu, która część działki nr [...] stanowi jej front i na tej podstawie: (1) ograniczyć obszar analizy urbanistycznej (wszystkie dane co do działek w niej ujętych, tj. siedem parametrów, zostały już zgromadzone w przejrzystej tabeli i nie wymagają uzupełnienia), (2) obliczyć wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr [...], (3) uaktualnić załącznik graficzny do decyzji Burmistrza w kontekście podziału działki nr [...], (4) rozstrzygnąć o zasadności uwzględnienia działki nr [...] zabudowanej pustostanem, przy wyznaczaniu funkcji zagospodarowania terenu, (5) doprecyzować poszczególne parametry przez wskazanie również ich wartości minimalnej, (6) wezwać inwestorów do doprecyzowania sformułowania "funkcja usługowa" oraz przedłożenia aktualnych warunków przyłączeniowych od gestorów sieci energetycznej i wodociągowej. Zdaniem wnoszącego sprzeciw w żadnym razie powyższych czynności nie można uznać za przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznej części, bądź tym bardziej w całości.

Przekazując sprzeciw, SKO wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i nie dostrzegając podstaw do zastosowania art. 64c § 5 Ppsa.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Poznaniu oddalił sprzeciw.

W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że wbrew zarzutom sprzeciwu, nie ulega wątpliwości, że organ I instancji dopuścił się istotnych naruszeń przepisów postępowania, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a. – a zwłaszcza art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. – które polegały, najogólniej rzecz ujmując, na nienależytym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy oraz braku rzetelnego zebrania i rozpatrzenia niezbędnego materiału dowodowego. Sąd pierwszej instancji wskazał, że chodzi w tym przypadku o uchybienia, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy – w szczególności: począwszy od braku weryfikacji kompletności wniosku oraz aktualności przedłożonej przez inwestorów mapy zasadniczej, przez sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej w sposób niespełniający wymagań prawa, w tym co do wyznaczenia i uzasadnienia przebiegu granic obszaru analizowanego oraz wykonania części graficznej analizy, aż po zaniechanie weryfikacji aktualności przedłożonych zaświadczeń dot. niezbędnego uzbrojenia terenu, a w konsekwencji niewezwanie inwestorów do przedłożenia aktualnych ("ważnych") zaświadczeń.

Ponadto, w ocenie sądu wojewódzkiego SKO w dostatecznym stopniu wykazało, jak szeroki jest konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy i że ma on istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie w rozumieniu art. 138 § 2 K.p.a. WSA zauważył, że – inaczej niż twierdzi skarżący – zakres ten nie obejmuje wyłącznie określonych korekt analizy urbanistycznej oraz treści decyzji wz, ale w praktyce dotyka wszystkich etapów postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, począwszy od złożenia wniosku, przez sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej i zebranie pozostałego materiału dowodowego, aż po wydanie decyzji. Sąd uznał, że Kolegium w zaskarżonej decyzji prawidłowo i szczegółowo opisało jakie stwierdzone uchybienia należy usunąć oraz które z zaistniałych zmian w stanie faktycznym należy uwzględnić.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M. Ś., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając to orzeczenie w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 151a § 2 w zw. z art. 153 Ppsa w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że Kolegium było uprawnione do uchylenia decyzji organu I instancji, zamiast wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, pomimo wskazania w wyroku WSA w Poznaniu IV SA/Po 274/20, że organ jest zobowiązany do "przeprowadzenia postępowania dowodowego w niezbędnym zakresie", a w konsekwencji uznać należy, że był zobowiązany również do wydania merytorycznej decyzji, bez możliwości uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia;

b. art. 151a § 2 Ppsa w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie i wydanie wyroku oddalającego sprzeciw, pomimo iż organ nie tylko nie rozstrzygnął sprawy merytorycznie, ale nie wykonał nawet nakazanego wyrokiem IV SA/Po 274/20 "przeprowadzenia postępowania dowodowego w niezbędnym zakresie", w związku z czym WSA w Poznaniu już tylko na tej podstawie powinien uwzględnić wniesiony sprzeciw i uchylić zaskarżoną decyzję SKO na podstawie art. 151a § 1 Ppsa,

c. art. 151a § 2 Ppsa w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 12 K.p.a. przez nieuwzględnienie potrzeby wydania wyroku, który czyniłby zadość zasadzie szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 K.p.a.

Mając na względzie powyższe naruszenia, strona skarżąca kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, tj. o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji na podstawie art. 151a § 1 Ppsa. Z ostrożności skarżący kasacyjnie składa wniosek ewentualny, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, wnosi także o wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 Ppsa. Wniesiono także na podstawie art. [...] § 2 Ppsa o nieprzeprowadzanie rozprawy oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w obu instancjach, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skoro WSA w Poznaniu w pierwszym wyroku nakazał SKO przeprowadzenie postępowania dowodowego w niezbędnym zakresie, podkreślając że nigdzie nie jest zastrzeżone, iż dowód z analizy urbanistyczno-architektonicznej może zostać przeprowadzony jedynie przed organem I instancji, to obowiązkiem SKO było przeprowadzenie tego dowodu i wydanie merytorycznej decyzji.

W dalszej części złożonej skargi kasacyjnej wskazuje się, że rozważania zawarte w zaskarżonym wyroku co do rzekomego "nieuprawnionego wyręczania organu II instancji w merytorycznym rozpoznaniu sprawy" należy uznać nie tylko za błędne i zbędne, co przede wszystkim za szkodliwe, biorąc pod uwagę ich charakter opiniotwórczy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie sąd wojewódzki może bowiem korzystać z art. 135 Ppsa i uchylać decyzje obydwóch instancji, gdy sytuacja tego wymaga. Jeśli natomiast nie korzysta z tej możliwości, tylko nakazuje organowi II instancji przeprowadzenie postępowania dowodowego w niezbędnym zakresie, to oznacza, iż oczekuje, aby organ ten zastosował się do wytycznych sądu, uzupełnił postępowanie dowodowe i rozstrzygnął sprawę merytorycznie. W opinii strony skarżącej kasacyjnie takie działania wypływają z poszanowania dla zasady wyrażonej w art. 12 K.p.a., o której w zaskarżonym sąd a quo wyroku zdaje się nie pamiętać i w konsekwencji "po blisko 5 latach od wszczęcia sprawy trzeba jeszcze fatygować Naczelny Sąd Administracyjny, aby mogła ona w końcu przybliżyć się do ostatecznego rozstrzygnięcia".

W odpowiedzi organu na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie.

Odpowiadając na zarzuty skargi kasacyjnej Kolegium zwróciło uwagę, że w przedmiotowej sprawie nastąpiła zmiana stanu faktycznego, która nie została uwzględniona przez organ I instancji przy wydawaniu decyzji. Dotyczy to nie tylko objętej wnioskiem działki nr [...], która uległa podziałowi na działkę nr [...] i nr [...], ale również uwzględnionych w analizie działek nr: [...] i [...] (okoliczność ta została ustalona na podstawie dostępnej powszechnie internetowej aplikacji Geoportal).

Dalej SKO podnosi, że w sytuacji podziału działki, nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla działki objętej wnioskiem. Nie jest zatem aktualny wniosek w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ani jego załączniki, ani dokonane w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Ponadto w sytuacji podziału działki zmieniają się wartości parametrów uwzględnione w analizie, np. wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki z tego powodu, że zmianie ulega powierzchnia działki. Przede wszystkim jednak podział działki nr [...] (której dotyczy wniosek inwestorów) miał daleko idące konsekwencje, gdyż skutkował zmniejszeniem frontu działki, czyli miał wpływ na wielkość obszaru analizowanego. Zdaniem tegoż organu podział działki objętej wnioskiem oraz wskazanych działek objętych analizą spowodował, że straciły aktualność mapy, stanowiące załączniki do decyzji wz oraz sama analiza urbanistyczna stanowiąca podstawę wydania tej decyzji. Podkreślono, że sama analiza urbanistyczna również straciła na znaczeniu, albowiem nie uwzględnia ona zmiany stanu faktycznego w zakresie zmiany granic ww. działek.

SKO zwróciło uwagę, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji zawiera co prawda załącznik graficzny z wymiarami budynku usługowo-mieszkalnego, jednak nie przedstawia on w formie graficznej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Inwestorzy nie dołączyli natomiast w ogóle załącznika graficznego odzwierciedlającego gabaryty kontenera. Jak argumentowało Kolegium ponowna analiza akt sprawy wykazała, że inwestorzy do wniosku o ustalenie warunków zabudowy przedłożyli warunki przyłączenia do sieci energetycznej oraz dotyczące możliwości wywozu ścieków oraz zaopatrzenia w wodę, które w dniu wydania decyzji wz straciło aktualność, a inwestorzy nie dostarczyli aktualnych zapewnień w toku postępowania. Kolegium podtrzymało zatem swoje stanowisko w sprawie, że niemożliwe jest konwalidowanie powyższych braków przez organ odwoławczy w trybie art. 136 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 182 § 2a i § 3 Ppsa (Dz. U. 2022, poz. 329) skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym, na którym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. NSA zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa, wobec czego kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny, czy narusza on przepisy wskazane w zarzutach postawionych sądowi pierwszej instancji, w sposób określony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W ocenie Sądu wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej (art. 193 zd. 2 Ppsa).

A. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji powoduje, że przedmiotem rozważań sądu pierwszej instancji powinno być wyłącznie skontrolowanie kwestii zasadności jej wydania przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W wyniku rozstrzygnięcia organu II instancji o charakterze kasacyjnym sprawa administracyjna wraca do organu I instancji w celu poczynienia niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, które mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie przepisów art. 136 K.p.a.

Z treści art. 138 § 2 K.p.a. wynika, że organ może wydać tzw. decyzję kasacyjną, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną, gdy stwierdzi, że naruszył on przepisy procesowe nie przeprowadzając postępowania wyjaśniającego, albo wprawdzie je przeprowadzając, ale z naruszeniem przepisów procesowych, np. nie dokonując w ogóle ustaleń albo dokonując ustaleń, ale z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych sprawy wymagających przeprowadzenia postępowania w znacznej części.

B. Zarzuty wyłuszczone w podstawach kasacyjnych (pkt a. i b. skargi kasacyjnej), a odnoszące się do przepisów art. 151a § 2 w zw. z art. 153 Ppsa w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1 K.p.a. należy rozpoznać łącznie, albowiem pozostają ze sobą w związku.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie błędnie przyjął sąd pierwszej instancji, że w realiach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki do wydania przez SKO decyzji kasatoryjnej, zamiast wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, w sytuacji, gdy WSA w Poznaniu w wyroku IV SA/Po 274/20 wskazał, że organ jest zobowiązany do "przeprowadzenia postępowania dowodowego w niezbędnym zakresie", a w konsekwencji do wydania merytorycznej decyzji. Tej argumentacji nie podziela Naczelny Sąd Administracyjny.

Przede wszystkim wskazania wymaga, że w przedmiotowej sprawie nastąpiła zmiana stanu faktycznego, która nie została uwzględniona przy wydawaniu decyzji wz. Dotyczy to nie tylko objętej wnioskiem działki nr [...], ale również uwzględnionych w analizie działek nr: [...] i [...].

Jak wskazuje orzecznictwo sądów administracyjnych, wyłączenie związania oceną prawną i jej konsekwencjami w postaci wskazań, co do dalszego postępowania, wyrażona w orzeczeniu sądowym, może nastąpić tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu wyroku w drodze skargi kasacyjnej (por. np.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2007 r., II GSK 240/06, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Oznacza to, że zmiana okoliczności faktycznych mogących uzasadniać odstąpienie od zasady wynikającej z art. 153 Ppsa musi mieć taki charakter, że ocena prawna dokonana przez sąd w prawomocnym wyroku staje się nieaktualna, nieprzystająca do nowych okoliczności faktycznych sprawy (zob. wyrok NSA z 19 listopada 2020 r., I OSK 863/19, CBOSA).

W tym kontekście częściowo zasadnie organ odwoławczy stwierdził, że skoro podziałowi uległa objęta wnioskiem działka nr [...], a także inne działki ujęte w analizie urbanistycznej, to uległ zmianie stan faktyczny sprawy. Jednakże zgodzić się należy z sądem pierwszej instancji, który – wbrew stanowisku SKO – uznał, że te nowe ustalenia faktyczne nie są na tyle decydujące, że mogły doprowadzić do utraty aktualności wszystkich lub istotnej części wytycznych oraz ocen wyrażonych w tym wyroku. Tym bardziej, że fakt podziału wskazanych przez SKO działek w obszarze analizowanym przekładał się bezpośrednio jedynie na konieczność weryfikacji poprawności pierwszoinstancyjnej analizy urbanistycznej oraz mógł zaowocować potrzebą ewentualnej korekty jej wyników.

Mając wzgląd na powyższe WSA w Poznaniu w wyroku IV SA/Po 274/20 wyraził – jak to trafnie ujął sąd wojewódzki w zaskarżonym wyroku – "generalną ocenę", że są to działania dostępne organowi odwoławczemu, bo przecież "ustawodawca nie zastrzegł, że dowód z analizy urbanistyczno-architektonicznej może zostać przeprowadzony jedynie przed organem pierwszej instancji". NSA popiera stanowisko sądu pierwszej instancji, że powyższe wcale nie oznacza jednak, iż rację ma skarżący, że z wyroku WSA w Poznaniu z 13 października 2020 r. wynikało bezwzględne wskazanie co do konieczności nie tylko merytorycznego rozpoznania, ale także merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez SKO, bez możliwości jej przekazania organowi I instancji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., jak chciałby tego skarżący kasacyjnie.

Skoro bowiem – jak słusznie stwierdził sąd a quo w zaskarżonym wyroku – SKO nie wywiązało się z obowiązku merytorycznego rozpoznania sprawy w drugiej instancji, w tym zweryfikowania prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej, i w efekcie wydało decyzję, która wymyka się kontroli sądowej, to sąd wojewódzki w wyroku IV SA/Po 274/20, mając na uwadze przywołaną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), nie mógł postąpić wówczas inaczej, jak tylko uchylić wówczas zaskarżoną decyzję SKO.

W tym miejscu należy podkreślić, że sąd administracyjny nie jest władny zastępować organu administracji w dokonaniu niezbędnych ustaleń, analiz i ocen, gdyż ustrojową rolą sądu administracyjnego nie jest rozpoznawanie i rozstrzyganie ("załatwianie" w rozumieniu art. 104 § 1 K.p.a.) spraw administracyjnych, lecz – jak wynika z treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – kontrola działalności administracji publicznej, i to zasadniczo tylko pod względem zgodności z prawem. Tym samym nie jest rolą sądu administracyjnego uzupełnianie w jakimkolwiek zakresie aktów i czynności podejmowanych przez organy administracji, a w szczególności prowadzenie brakujących analiz, tudzież ustalanie lub przedstawianie "w zastępstwie" tych organów motywów, jakimi się one kierowały (mogły się kierować) przy załatwianiu danej sprawy.

Wszystko to zaprowadziło sąd pierwszej instancji do trafnego – w ocenie NSA – wniosku, że niezasadne i nieuprawnione było odczytywanie zawartych w uprzednio wydanym wyroku WSA w Poznaniu wskazań i ocen prawnych jako wykluczających możliwość uchylenia przez SKO decyzji wz na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

Stwierdzić w konsekwencji należy, że sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej sprzeciwem decyzji, dokonując tej kontroli z uwzględnieniem w pierwszej kolejności art. 153 Ppsa.

Trafna jest ocena sądu pierwszej instancji, wedle którego w zaskarżonej decyzji wykazano i szczegółowo opisano braki, których nie można było sanować w ramach postępowania uzupełniającego na etapie postępowania odwoławczego, tj. począwszy od braku weryfikacji kompletności wniosku oraz aktualności przedłożonej przez inwestorów mapy, przez sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej w sposób niespełniający wymagań prawa, w tym co do wyznaczenia i uzasadnienia przebiegu granic obszaru analizowanego oraz wykonania części graficznej analizy, aż po zaniechanie weryfikacji aktualności przedłożonych zaświadczeń dot. niezbędnego uzbrojenia terenu, a w konsekwencji braku wezwania inwestorów do przedłożenia aktualnych zaświadczeń.

Obowiązkiem sądu wojewódzkiego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest zajęcie stanowiska w kwestii, czy dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia przepisom postępowania, dawały podstawę do uznania, iż nie doszło do wyjaśnienia sprawy w koniecznym do rozstrzygnięcia zakresie i brak ten rzeczywiście wpływał na jej rozstrzygnięcie. Konieczny do wyjaśnienia zakres okoliczności faktycznych powinien być na tyle istotny dla rozstrzygnięcia, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy na podstawie przepisów art. 136 § 1 K.p.a. mogłoby skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - art. 15 K.p.a.

Z tych powodów uznać należało, że sąd pierwszej instancji słusznie podzielił stanowisko Kolegium, że przeprowadzenie postępowania przez organ odwoławczy wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego z art. 136 K.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej istniały zatem przeszkody, aby organ odwoławczy sam przeprowadził postępowanie uwzględniając stwierdzone naruszenia przepisów postępowania.

C. Nie jest usprawiedliwiony także zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 151a § 2 Ppsa w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 12 K.p.a. przez "nieuwzględnienie potrzeby wydania wyroku, który czyniłby zadość zasadzie szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 K.p.a.". Umyka uwadze strony skarżącej kasacyjnie, że przepisy art. 12 K.p.a. odnoszą się do organu administracji publicznej, w aspekcie zasady szybkości i prostoty postępowania administracyjnego, nie zaś do sądu administracyjnego. Oczywiście słuszne jest stwierdzenie skarżącego kasacyjnie, że przeprowadzenie postępowania przez organ I instancji na skutek wydania decyzji kasatoryjnej doprowadzi do przedłużenia toczącego się postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Jednak wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie jest to wbrew interesowi strony wnoszącej w trybie przepisów Ppsa środek odwoławczy, skoro niniejsza sprawa administracyjna ma zostać rozpatrzona w sposób taki, jak tego wymagają obowiązujące w tym zakresie przepisy i zgodnie z rzeczywistym stanem faktycznym. Ponadto skarżący kasacyjnie odwoływał się od decyzji wz kwestionując ją, zatem wzruszenie tej decyzji przez Kolegium na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., stanowiło niewątpliwie formę uwzględnienia wniesionego odwołania.

D. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji.