Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2625/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1, art. 11 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 38 ust. 2, art. 91, art. 92
journal: Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 22 ust. 1
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
article: art. 182 § 2 i 3, art. 183 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Edyta Podrazik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1417/17 w sprawie ze skargi Gminy D. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 marca 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1417/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy D. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości, oddalił skargę.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy:

Decyzją z [...] grudnia 2015 r., nr [...], Wojewoda Lubuski – na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 17a ust. 3 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie przez Gminę D. z mocy prawa i nieodpłatnie z dniem [...] maja 1990 r. prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa – działki nr [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie [...] R., gm. D..

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż zgodnie z zaświadczeniem Starosty S. z dnia [...] listopada 2013 r. wskazana nieruchomość w dniu [...] maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa i była we władaniu Rejonu Dróg Publicznych w C. (użytek - droga). Obecnie w ewidencji gruntów i budynków jako właściciel wpisany jest Skarb Państwa, natomiast jako władający Starosta S.. Stan władania nieruchomością na dzień [...] maja 1990 r. ustalono na podstawie rejestrów prowadzonych w formie analogowej do 1992 roku, w których znajdują się ręcznie dokonane skreślenia w rubryce "władający", bez określenia numeru zmiany, na podstawie której dokonano nowych wpisów. Brak jest też jakichkolwiek dokumentów potwierdzających zasadność dokonania przedmiotowych zmian (decyzji, protokołów lub innych dokumentów).

Powołując się na treść art. 21 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 24 ust. 3 i 4 pkt 1 lit. c załącznika do zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów Wojewoda Lubuski wywiódł, iż zapisy w ewidencji gruntów prowadzonej przez Starostę S. według stanu na dzień [...] maja 1990 r. były niezgodne z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa w tym zakresie, które chronologicznie przedstawił. W ocenie organu, prawidłowy zapis w ewidencji gruntów powinien brzmieć: Skarb Państwa - we władaniu terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, tj. Gminy D.. Również aktualne zapisy w ewidencji, tj. Skarb Państwa - we władaniu Starosty S., dokonane na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a w konsekwencji zapisy w księdze wieczystej (których podstawą były dane z ewidencji gruntów i zaświadczenia starosty), są niezgodne ze sposobem prowadzenia ewidencji. Mając powyższe na uwadze, organ I instancji uznał, iż spełniona została pozytywna przesłanka z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r., tj. przedmiotowa nieruchomość należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, wobec czego stała się w dniu wejścia w życie ustawy z mocy prawa mieniem właściwej gminy, tj. Gminy D.. Jednocześnie, w ocenie organu, nie zaistniała żadna z przesłanek negatywnych wynikających z art. 11 ust. 1 czy art. 12 tej ustawy.

W wyniku wniesionego przez Gminę D. odwołania, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], utrzymała w mocy decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] grudnia 2015 r.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Komisja podniosła, iż prowadząc postępowanie w przedmiocie komunalizacji mienia organ powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy mienie to stanowiło w dacie [...] maja 1990 r. własność Skarbu Państwa, a następnie, po pozytywnym ustaleniu w tym zakresie, czy należało ono w tym dniu do podmiotów wskazanych w art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Po ustaleniu, że mienie spełniało przesłanki do jego komunalizacji z mocy prawa, organ powinien w dalszej kolejności ustalić, czy nie wystąpiły przesłanki negatywne wskazane w art. 11-12 tej ustawy.

Dalej organ odwoławczy wskazał, iż ze znajdującego się w aktach wypisu z rejestru gruntów, zaświadczenia Starosty S. z [...] listopada 2013 r., pism Starosty S. z [...] listopada 2015 r. i z [...] listopada 2015 r. wynika, że sporna działka na dzień [...] maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa - we władaniu Rejonu Dróg Publicznych w C. (użytek - droga). Obecnie w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostę jako właściciel jest wpisany Skarb Państwa, natomiast jako władający Starosta S.. Rejestry były prowadzone w formie analogowej do 1992 r. W rejestrach tych znajdują się ręcznie dokonane skreślenia w rubryce "władający", bez określenia numeru zmiany, na podstawie której dokonano nowych wpisów. Brak jest też jakichkolwiek dokumentów uzasadniających dokonane zmiany (decyzji, protokołów lub innych dokumentów).

Zdaniem Komisji użyte w art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. sformułowanie "należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" oznacza przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym (rozumianym jako posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym. Wobec tego udowodnienie prawa zarządu lub użytkowania nieruchomości przez państwową jednostkę organizacyjną wymagało potwierdzenia tej okoliczności stosownym dokumentem, o którym mowa w art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, to jest decyzją terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawartą za zezwoleniem tego organu, umową o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi lub umową o nabyciu nieruchomości. Oznacza to, iż jedynie istniejący po stronie Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w S. oraz Rejonu Dróg Publicznych w C. tytuł prawny świadczyłby, że sporna nieruchomość w dniu [...] maja 1990 r. nie należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i z tego względu nie podlega komunalizacji. W przeciwnym razie, stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej.

Tym samym Komisja podzieliła stanowisko organu I instancji, iż zebrana w sprawie dokumentacja potwierdza, iż w dniu [...] maja 1990 r. sporna nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa, a Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w S. oraz Rejonowi Dróg Publicznych w C. nie przysługiwał w tej dacie tytuł prawny do tej nieruchomości oparty na stosownej decyzji lub umowie. Sporna nieruchomość w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. należała więc do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r. na rzecz właściwej gminy. Komisja nie dopatrzyła się również wystąpienia negatywnych przesłanek komunalizacji, o których mowa w art. 11-12 ustawy.

Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina D.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. oraz art. 7, art. 8 i art. 77 K.p.a.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż Komisja nie ustaliła w sposób dostateczny stanu faktycznego sprawy. Przede wszystkim, organy nie ustaliły co stanowiło podstawę wpisania do ewidencji gruntów Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w S. jako zarządcy spornej nieruchomości. W ocenie skarżącej, powołany przez Komisję art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. nie określa żadnych z tych dokumentów jako podstawy udowodnienia prawa zarządu czy użytkowania nieruchomości. Ponadto, organ powinien w sposób wyczerpujący zbadać materiał dowodowy i bez wątpliwości ustalić, czy takowy dokument istnieje czy też nie, czego nie uczynił. Organy ograniczyły się zaś tylko do oceny prawidłowości wpisów w ewidencji gruntów prowadzonej przez Starostę S. według stanu na dzień [...] maja 1990 r., i zarzucenia im niezgodności z ówcześnie obowiązującym prawem, co wykracza poza ich uprawnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 9 marca 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1417/17, oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że na dzień [...] maja 1990 r. prawa zarządu do mienia wymagało przedłożenia właściwemu wojewodzie odpisu decyzji lub umowy, o których mowa w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości bądź innego dokumentu wydanego na innej (wcześniejszej) podstawie prawnej, z których wynikałby dla określonego podmiotu określony tytuł prawny np. zarząd albo użytkowanie, które z mocy samego prawa (art. 87 ust. 1 tej ustawy) przekształciło się w zarząd. Tego rodzaju dokumentów potwierdzających tytuł prawny innego, niż Gmina D., podmiotu do spornego mienia nie posiada Starosta S. prowadzący ewidencję gruntów, a więc publiczny rejestr o charakterze informacyjnym urządzony do odnotowywania zmian w zakresie stanu prawnego nieruchomości. Tego rodzaju dokumenty nie są ujawnione w księdze wieczystej [...] nr [...]. Także skarżąca Gmina nie przedłożyła w toku postępowania dokumentacji wskazującej, że to inny podmiot władał w sensie prawnym spornym mieniem [...] maja 1990 r.

Z przedłożonych do akt sprawy dowodów wynika natomiast, że [...] maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła element ogólnodostępnej drogi wewnętrznej w rozumieniu art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.). Budowa, utrzymanie, zarządzanie i oznakowanie tego typu dróg należało wówczas do zarządcy terenu (§ 28 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych – Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zm.).

Zgodnie z § 2 ust. 1, § 3 pkt 1, § 4 pkt 3, § 15 ust. 1 i 2 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 sierpnia 1978 r. w sprawie statusu naczelnika gminy (Dz. U. Nr 20, poz. 89 ze zm.) naczelnik gminy, jako terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego (art. 123 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego), był właściwy w zakresie wszystkich spraw z zakresu administracji państwowej nie zastrzeżonych na rzecz innych organów, w tym do budowy, modernizacji, remontu dróg. Taki stan prawny obowiązywał do [...] maja 1990 r.

W aktach sprawy nie ma dowodu na to, żeby sporny grunt, stanowiący drogę wewnętrzną, był [...] maja 1990 r. zarządzany przez jakąkolwiek jednostkę organizacyjną właściwą w zakresie dróg publicznych, tzw. zarząd drogi (art. 4 pkt 12 ustawy o drogach publicznych), w szczególności właściwą dyrekcję okręgową dróg publicznych lub rejon dróg publicznych, o których mowa w art. 21 ust. 2 i 4 ustawy o drogach publicznych. Sąd zwrócił uwagę, że nawet gdyby Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w S. lub Rejon Dróg Publicznych w C. zarządzały (w rozumieniu art. 21 ust. 2 ustawy o drogach publicznych) spornym gruntem, to i tak ten sposób władania gruntem traktowany był wówczas jedynie jako administrowanie gruntem w imieniu terenowych organów administracji państwowej, a nie określony tytuł prawny do gruntu w postaci prawa zarządu uzyskanego przez drogową jednostkę organizacyjną na skutek przekazania stosownym aktem. Ponadto, nawet gdyby przyjąć, że Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w S. lub Rejon Dróg Publicznych w C. zarządzały spornym mieniem, to nie wystąpiłaby przeszkoda do komunalizacji wynikająca z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy. Tego rodzaju jednostki organizacyjne wykonywały zadania powierzone organom administracji rządowej podległych Ministrowi Komunikacji, jednakże dotyczyło to jedynie wykonywania zadań na gruntach znajdujących się w pasie drogi publicznej określonej kategorii (art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 12 i art. 21 ustawy o drogach publicznych). Grunty znajdujące się na terenie dróg wewnętrznych nie służyły wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów drogowej administracji rządowej.

Dalej wskazano, że z akt sprawy wynika, iż sporny teren znajduje się w otoczeniu gruntów rolnych. Nie ma jednak dowodu na to, że sporny grunt należał do Państwowego Funduszu Ziemi utworzonego dekretem Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.). Tego rodzaju okoliczność nie została ujawniona w ewidencji gruntów w IX grupie rejestrowej (§ 27 ust. 2 i ust. 3 pkt 14 zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej w sprawie ewidencji gruntów – M. P. Nr 11, poz. 98). W niniejszej sprawie nie miał też zastosowania art. 91 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dnia 29 kwietnia 1985 r., skoro sporny grunt położony jest w obrębie ewidencyjnym R., a więc na terenie wiejskim. Z tego przepisu wynikało, że jedynie grunty państwowe położone na obszarach miast, przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, nie oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, wchodzą w skład Państwowego Funduszu Ziemi. Nie zaistniała zatem przeszkoda do komunalizacji wynikająca z art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy.

Skoro zatem w niniejszej sprawie w dacie [...] maja 1990 r. żaden konkurencyjny w stosunku do Gminy D. podmiot nie władał w sensie prawnym spornym mieniem, prawo własności spornego gruntu skarbowego stało się z mocy samego prawa z dniem [...] maja 1990 r. mieniem Gminy D..

W opinii Sądu I instancji niezasadne okazały się również podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8 oraz art. 77 K.p.a. Analiza akt sprawy potwierdza, iż organy prowadzące postępowanie komunalizacyjne prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, zebrały dokumentację niezbędną do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, a z poczynionych ustaleń faktycznych i prawnych wyprowadziły słuszne wnioski.

Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia zaskarżoną decyzją interesu prawnego Gminy D., polegającego na nierespektowaniu przez organ okoliczności, iż Gmina nie uznaje się za właściciela spornej nieruchomości, o czym organ miał wiedzę od [...] lat. Zdaniem Sądu brak akceptacji skarżącej dla rozwiązań przyjętych w ustawie komunalizacyjnej nie może mieć w niniejszej sprawie znaczenia. Kluczowa bowiem w niniejszej sprawie jest okoliczność "należenia" spornej nieruchomości, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy, do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w dniu [...] maja 1990 r. Wobec nieprzekazania do [...] grudnia 2005 r. spisu inwentaryzacyjnego nieruchomości, które stały się własnością gminy z mocy prawa, obowiązkiem organu było wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia przez Gminę D. własności nieruchomości na podstawie art. 17a ust. 3 w związku z art. 18 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła Gmina D., zaskarżając go w całości. W petitum skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku, poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] oraz poprzedzającej jej decyzji Wojewody Lubuskiego z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Ewentualnie, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1) prawa materialnego tj. art. 5 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r., nr 32, poz. 191) poprzez jego zastosowanie i uznanie, iż decyzje organów obu instancji były prawidłowe w zakresie, w jakim stwierdzały, iż Gmina D. nabyła z dniem [...] maja 1990 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w obrębie [...] R., gm. D., oznaczonej nr ewidencyjnym [...] o pow. [...] ha;

2) przepisów postępowania, tj. art. 145 §1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, mimo iż naruszała ona przepisy postępowania tj. art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego tj. w szczególności nieustalenie, czy przedmiotowa nieruchomość należała do Państwowego Funduszu Ziemi, a co za tym idzie naruszała również przepisy prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r., nr 32, poz. 191) oraz stwierdzenie, iż Gmina D. nabyła z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, które to mienie zakwalifikowano jako mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, mimo iż przedmiotowa nieruchomość nigdy nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego jak i nie była w żaden sposób utrzymywana przez Gminę D.;

3) interesu prawnego Gminy D., poprzez stwierdzenie, iż przedmiotowe nieruchomości są własnością Gminy po ponad [...] latach od wejścia w życie ([...] maja 1990 r.) ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r., nr 32, poz. 191), co powoduje, iż Gmina odpowiada wstecz za utrzymanie przedmiotowej nieruchomości oraz wszelakie zdarzenia, które mogły mieć na niej miejsce, mimo iż organ I instancji miał wiedzę o tym, iż Gmina D. nie uznaje się za właściciela przedmiotowej nieruchomości w związku z faktem nie zgłoszenia jej w spisie inwentaryzacyjnym do dnia [...] grudnia 2005 r. co stanowi zdaniem skarżącego nadużycie prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że w sprawie analogicznej (ze skargi Gminy D.) Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 marca 2018 r. (sygn. akt: I SA/Wa 1490/17) uwzględnił skargę Gminy D. i uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując, iż zachodzi przesłanka negatywna, tj. w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie, iż nieruchomość, której dotyczyły decyzje, należała do Państwowego Funduszu Ziemi, a więc nie podlegała komunalizacji. W niniejszej sprawie w aktach sprawy powinno znajdować się analogiczne zaświadczenie, a w przypadku jego braku organy obu instancji powinny zbadać w oparciu o ewidencje, rejestry, zapisy w księgach wieczystych i zgromadzone dokumenty, czy komunalizowana nieruchomość nie należała do Państwowego Funduszu Ziemi lub nie zaistniały okoliczności upoważniające do ustalenia, że powinny należeć do Państwowego Funduszu Ziemi na podstawie obowiązujących w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r., nr 32, poz. 191) przepisów.

Ponadto, organy obydwu instancji nie ustaliły, co stanowiło podstawę wpisania jako zarządcy nieruchomości Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w S..

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie oparta została na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a. W takiej sytuacji, co do zasady w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje podniesione w niej zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej zarzuty materialne. W sprawie niniejszej zarzuty naruszenia prawa procesowego zostały tak skonstruowane, że powiązano je ściśle z naruszeniem prawa materialnego, toteż rozpoznane zostaną łącznie. Skarżąca kasacyjnie próbuje bowiem podważyć dokonaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę materiału dowodowego skutkującą uznaniem, że w sprawie zostały spełnione przesłanki uzasadniające wydanie decyzji komunalizacyjnej w stosunku do nieruchomości położonej w obrębie [...] R., gm. D., oznaczonej nr ewidencyjnym [...] o pow. [...] ha.

Podstawę prawną wydanej w sprawie decyzji komunalizacyjnej stanowił wskazany w skardze kasacyjnej (jako naruszony) przepis prawa materialnego - art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Zgodnie z hipotezą tego przepisu, "Jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej mienie ogólnonarodowe ( państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek podporządkowanych organom określonym w pkt 1 – staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin." Z tego artykułu wynika, że organ orzekający w sprawie komunalizacji powinien badać, czy na dzień wejścia w życie cyt. ustawy zaistniały przesłanki z art. 5 ust. 1 tej ustawy, ale także, czy nie ma przeciwwskazań do komunalizacji, o których mowa w art. 11 ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 11 ust. 1 tej ustawy "Składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnych, jeżeli: 1) służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej, 2) należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14, 3) należą do Państwowego Funduszu Ziemi, z zastrzeżeniem przepisu art. 15".

W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie powołuje się na przesłankę określoną w art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy komunalizacyjnej, wskazując w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na regulacje prawne dotyczące gruntów Państwowego Funduszu Ziemi oraz na brak ustaleń organu, czy sporna nieruchomość należała do tego Funduszu.

Aby odnieść się do powyższych twierdzeń skarżącej Gminy należy uprzednio dokonać analizy uregulowań prawnych dotyczących Państwowego Funduszu Ziemi. Fundusz ten został utworzony na mocy art. 3 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., nr 3, poz. 13 ze zm.). Państwowy Fundusz Ziemi nie miał osobowości prawnej, funkcjonując w ramach osobowości prawnej Skarbu Państwa. Fundusz ten został utworzony w celu zrealizowania przebudowy ustroju rolnego, a zarządzanie nim ustawodawca powierzył Ministrowi Rolnictwa i Reform Rolnych. Do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464) wspomniany art. 3 dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej stanowił zasadniczą podstawę prawną funkcjonowania Państwowego Funduszu Ziemi. Dopiero bowiem w przepisach przejściowych ustawy z dnia 28 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99), w art. 91 i 92, zamieszczone zostały bardziej szczegółowe regulacje dotyczące Państwowego Funduszu Ziemi.

Stosownie do art. 91 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym do dnia 5 grudnia 1990 r., grunty państwowe, położone na obszarach miast, przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej i nieoddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, weszły w skład Państwowego Funduszu Ziemi. Przepis ten dotyczył zatem gruntów, niebędących uprzednio gruntami PFZ ale, co jest istotne, gruntów położonych na obszarze miast. Nie ulega natomiast wątpliwości, że sporna nieruchomość położona jest w obrębie ewidencyjnym R., który - zgodnie z informacją zawartą w ewidencji gruntów - stanowi obszar wiejski gminy miejsko-wiejskiej D.. Dlatego w przedmiotowej sprawie art. 91 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie ma zastosowania.

Natomiast art. 92 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywał, że grunty Państwowego Funduszu Ziemi położone na obszarach gmin, przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego na cele niezwiązane z gospodarką rolną lub leśną, przechodziły (na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej) do zasobów gruntów państwowych, o których mowa w art. 2 ustawy. Jak wynika z dyspozycji tego przepisu, odmiennie aniżeli w sytuacji opisanej w art. 91 wymienionej ustawy, dotyczy on gruntów położonych na obszarze gminy, należących do Państwowego Funduszu Ziemi i w planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczonych na cele niezwiązane z gospodarką rolną.

W przedmiotowej sprawie Gmina D. nie powołała się na konkretny plan zagospodarowania przestrzennego, a przecież uchwalanie planów należy do Gminy, zaś wiedzę w zakresie przez siebie stanowionego prawa miejscowego taka jednostka powinna posiadać. Tymczasem Gmina nie twierdzi, że przedmiotowy grunt należał do Państwowego Funduszu Ziemi, lecz jedynie wskazuje, że okoliczność ta nie została ustalona. Twierdzenia Gminy mogłyby jednak odnieść oczekiwany skutek procesowy tylko wówczas, gdyby zostały poparte powołaniem się na konkretny plan miejscowy, obowiązujący w dniu [...] maja 1990 r., i to z określeniem istotnych dla sprawy jednostek redakcyjnych tego prawa miejscowego. Takie działanie Gminy byłoby uzasadnieniem stawianych zarzutów.

Skoro jednak Gmina, będąc co do zasady właściwa do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego, nie powołała się na żaden określony plan, to twierdzenie, że określone grunty mogły należeć do Państwowego Funduszu Ziemi, było jedynie gołosłowne i nie mogło odnieść pożądanego przez nią skutku. Tym bardziej, że twierdzenia Gminy w tym zakresie nie znajdują poparcia w aktach administracyjnych sprawy.

Ponadto bezsporne jest, że przedmiotowa nieruchomość w dniu [...] maja 1990 r. stanowiła drogę wewnętrzną, a zatem z natury rzeczy nie mogła być wówczas sklasyfikowana jako nieruchomość rolna w rozumieniu § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych (Dz. U. z 1983 r., Nr 19, poz. 86 ze zm.).

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że przedmiotowa działka w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej stanowiła własność Skarbu Państwa. Gmina D., kwestionując prawidłowość rozpatrzenia materiału dowodowego poprzez brak ustalenia, czy sporna nieruchomość należała do Państwowego Funduszu Ziemi, uzasadnia swoje stanowisko treścią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1490/17. W wyroku tym Sąd uwzględnił skargę Gminy i uchylił zaskarżoną decyzję wskazując, że zachodzi przesłanka negatywna do stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności, gdyż w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie, z którego treści wynika, że nieruchomość której dotyczyły decyzje, należała do Państwowego Funduszu Ziemi. W tym miejscu wyjaśnić należy, że choć wyrok powyższy wydany został w odniesieniu do nieruchomości również położonej na terenie Gminy D., to stanowiła ona inną działkę, położoną w innym obrębie ewidencyjnym i posiadającą odrębną dokumentację.

W aktach niniejszej sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów wskazujących na to, aby działka nr ewid. [...] z obrębu [...] R. należała do Państwowego Funduszu Ziemi. Okoliczność ta nie była również wcześniej podnoszona przez skarżącą, która dopiero w skardze kasacyjnej poddała w wątpliwość kwestię rozpatrzenia całości materiału dowodowego w tym zakresie. Ze znajdujących się w aktach administracyjnych map ewidencyjnych wynika co prawda, że sporna nieruchomość otoczona jest gruntami rolnymi i leśnymi; nie oznacza to jednak, że należała ona Państwowego Funduszu Ziemi.

W skardze kasacyjnej wskazano także na brak poczynienia w toku postępowania administracyjnego ustaleń dotyczących podstawy wpisania Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w S. jako zarządcy nieruchomości. Sąd zauważa jednak, że skarżąca omyłkowo wskazała ten podmiot jako zarządcę nieruchomości ujawnionego w ewidencji gruntów i budynków, albowiem ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że na dzień [...] maja 1990 r. sporna działka stanowiła własność Skarbu Państwa – we władaniu Rejonu Dróg Publicznych w C., a obecnie w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostę S. jako władający wpisany jest Starosta S..

W odniesieniu do tej kwestii skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej prezentuje stanowisko, że art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie określa żadnych dokumentów, jako podstawy udowodnienia prawa zarządu.

Zagadnienia tego dotyczą dwie uchwały podjęte w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. I OPS 2/16 (publ. ONSAiWSA 2017, nr 4, poz. 59) i z dnia 26 lutego 2018 r., sygn. I OPS 5/17 (publ. ONSAiWSA 2018, nr 3, poz. 42). W obu wymienionych uchwałach, dotyczących wprawdzie przedsiębiorstwa PKP, przyjęto, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu [...] maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.). W uzasadnieniu obu uchwał wyjaśniono ponadto, że z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, obowiązującej w dniu [...] maja 1990 r. wynika, że państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości.

Jak natomiast wynika z ustaleń poczynionych przez organ administracji w niniejszej sprawie, przedmiotowa nieruchomość stanowiła drogę wewnętrzną, niezaliczoną do żadnej z kategorii dróg publicznych. W tej sytuacji nie można mówić o powstaniu prawa zarządu do spornej nieruchomości po stronie Rejonu Dróg Publicznych w C. i to z mocy samego prawa, gdyż taki zarząd mógł dotyczyć tylko nieruchomości zajętych pod drogi publiczne (art. 22 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym [...] maja 1990 r.).

W toku postępowania nie udowodniono również, aby Rejon Dróg Publicznych w C. dysponował w dniu [...] maja 1990 r. tytułem prawnym do spornej nieruchomości, co przecież wykluczałoby możliwość jej komunalizacji.

Jak słusznie podniosła Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, a za nią Sąd I instancji, kluczowe znaczenie w sprawie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości miała okoliczność "należenia" spornej nieruchomości do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w dniu [...] maja 1990 r. Jak prawidłowo przyjął w swych rozważaniach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - i na co wskazuje zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy - działka nr [...] z obrębu [...] R. spełnia kryteria, określone w art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie bowiem z tym przepisem, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Z przepisu powyższego wynikało, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób tam określony, "należały" do tego organu niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem (por. też uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r., W 13/91, pub. OTK 1992/2/37). Jak zaś podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, za nieruchomość nienależącą do terenowego organu administracji państwowej można było uznać jedynie taką nieruchomość, która w dniu [...] maja 1990 r. była w sposób prawem przewidziany oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej.

Podkreślić trzeba, że ustanowienie zarządu wymagało stosownej formy prawnej, tj. decyzji lub umowy, co jednoznacznie wynikało z treści art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W przypadku braku takiej decyzji lub umowy uznaje się, że taka nieruchomość w dniu [...] maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie niniejszej nie wykazano, aby sporna nieruchomość należała do innego podmiotu, niż terenowy organ administracji publicznej.

Reasumując, skoro z akt niniejszej sprawy nie wynika, aby w dniu [...] maja 1990 r. tj. w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, sporna nieruchomość należała do innego podmiotu, aniżeli do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, to brak było przeszkód do zastosowania w sprawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny, za nieuzasadnione uznał zarzuty naruszenia art. 5 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy komunalizacyjnej oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a.

Również zarzut naruszenia interesu prawnego nie zasługiwał na uznanie. Zarzut ten nie został poparty wskazaniem konkretnego przepisu prawa, który miałby zostać naruszony. W tym zakresie zgodzić się należy ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaprezentowanym w zaskarżonym wyroku, że sprzeciw gminy wobec rozwiązań przyjętych w ustawie komunalizacyjnej nie ma znaczenia dla oceny zgodności wydanych w sprawie rozstrzygnięć z przepisami prawa. Podkreślić należy, że decyzja wydana na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej jest decyzją deklaratoryjną, a więc taką, która jedynie potwierdza nabycie prawa własności Skarbu Państwa, a nabycie przez jednostkę samorządu terytorialnego następuje się ex lege - z dniem [...] maja 1990 r. Brak uznawania się za właściciela (brak animus) oraz niezgłoszenie przedmiotowej działki w spisie inwentaryzacyjnym, nie zmienia natomiast sytuacji prawnej zaistniałej mocą ustawy.

Nie sposób też pominąć, że Gmina D. nie przedłożyła żadnych dokumentów i nie przedstawiła jakichkolwiek dowodów na poparcie swych twierdzeń. Przypomnieć należy, że mocą ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uległa zmianie treść art. 7 K.p.a. Przed nowelizacją komentowany przepis nie wskazywał wprost, że podejmowanie czynności dowodowych w toku postępowania następuje także na wniosek stron, nakładając obowiązek w tym zakresie jedynie na organ działający z urzędu. Zarówno jednak w doktrynie, jak i w orzecznictwie powstałym na gruncie poprzedniego brzmienia cyt. przepisu wskazywano, że co prawda organ obowiązany jest z urzędu stwierdzić, jakie dowody są niezbędne w danej sprawie oraz także z urzędu dowody te przeprowadzić, jednak nałożony mocą art. 7 K.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania i zbadania całego materiału dowodowego nie powoduje, iż strona postępowania zwolniona jest od współudziału w realizacji tego obowiązku. Przepis w nowym brzmieniu przyznaje inicjatywę w postępowaniu dowodowym także stronom. W niniejszym postępowaniu administracyjnym Gmina D. takiej inicjatywy w żadnej mierze nie wykazała.

Prawidłowo zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy D. uznając, że decyzje organów obu instancji wydane w niniejszej sprawie pozostają w zgodzie z przepisami obowiązującego prawa.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.