Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 103/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Inne
Transport
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. pkt 1 lit. f, art. 22a ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 180
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. j.)
article: art. 135, art. 145  par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 19 stycznia 2022 r., nr SKO.40.3278.2021.dr w przedmiocie odmowy uzgodnienia przebiegu linii komunikacyjnej 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Prudnickiego z dnia 21 października 2021 r., nr KT.7250.79.2021, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącej G. Sp. z o.o. w W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez G. Sp. z o.o. w W., reprezentowaną przez pełnomocnika radcę prawnego J. T., zwaną dalej również "skarżącą", jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 19 stycznia 2022 r. (nr SKO.40.3278.2021.dr) utrzymujące w mocy, wydane z upoważnienia Starosty Prudnickiego, postanowienie Naczelnika Wydziału Komunikacji i Transportu Starostwa Powiatowego w Prudniku z dnia 21 października 2021 r. (nr KT.7250.79.2021) o odmowie uzgodnienia przebiegu linii komunikacyjnej G. – G.1.

Pismem z dnia 8 października 2021 r. Marszałek Województwa Opolskiego zwrócił się do Starosty Prudnickiego z prośbą o uzgodnienie planowanego przebiegu linii komunikacyjnej zgodnie z art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", w związku z wnioskiem G. Sp. z o.o. w W.

Postanowieniem z 21 października 2021 r. Starosta Prudnicki odmówił uzgodnienia planowanego przebiegu linii komunikacyjnej G. – G.1. Organ pierwszej instancji wskazał, że w jego ocenie po zestawieniu rozkładu jazdy kursu na linii G. – G.1 złożonego przez G. Sp. z o.o. w W. i rozkładu jazdy dotychczasowego przewoźnika P. w G. Sp. z o.o. w G. występują zbyt małe różnice, obecna liczba kursów jest wystarczająca, przy czym – jak stwierdził – "wyrażenie zgody na przejazd pustych autobusów byłoby niezgodne z ważną polityką wspierania i ochrony środowiska, a ponadto, projektowana linia regularna może stanowić realne zagrożenie dla już istniejącej linii regularnych realizowanych przez P. w G. Sp. z o.o. w G.".

Zażaleniem z dnia 2 listopada 2021 r., Spółka zaskarżyła to postanowienie nie zgadzając się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazała, że organ pierwszej instancji oparł się na błędnych ustaleniach faktycznych i prawnych, a faworyzując dotychczasowego przewoźnika naruszył zasadę zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. W jego ocenie organ ten nienależycie uzasadnił swoje stanowisko.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 180 ze zm.), zwanej dalej: "ustawą" lub "u.t.d.", wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia w krajowym transporcie drogowym – wydanego, w zależności od zasięgu tych przewozów odpowiednio przez marszałka województwa, w uzgodnieniu ze starostami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej – na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego powiatu, jednakże niewykraczających poza obszar województwa. Na podstawie tego przepisu prawa – jak zaznaczył organ drugoinstancyjny – organ pierwszej instancji zajął stanowisko w sprawie w trybie art. 106 K.p.a.

Następnie organ odwoławczy stwierdził, że przepisy prawa nie zawierają szczegółów dotyczących okoliczności, które powinien wziąć pod uwagę organ zajmujący stanowisko w sprawie w tym trybie, co dotyczy zarówno K.p.a., jak i u.t.d. W tych okolicznościach uznał organ odwoławczy, że można z tego wywieźć, iż ustawodawca daje organowi pewną swobodę w odniesieniu do stanowiska jakie może wyrazić. Oczywiście nie oznacza to całkowitej dowolności, w związku z czym stanowisko to musi być we właściwy sposób umotywowane i nie odbiegać od istoty analizowanego zagadnienia.

W przedmiotowej sprawie, na co w dalszych motywach zwróciło uwagę Kolegium, organ pierwszej instancji odwołał się do konkretnych okoliczności, które w jego ocenie uzasadniają odmowę uzgodnienia planowanego przebiegu linii komunikacyjnej G. – G.1. Stanowisko zostało właściwie opisane i jawi się jako zrozumiałe, zostało poprzedzone wyjaśnieniami i analizą. W jego ocenie nie można zarzucać organowi pierwszej instancji, że uwzględnił tutaj okoliczności nie wynikające z przepisów prawa, gdyż przepisy prawa nie precyzują katalogu takich okoliczności, co oznacza, że organ pierwszej instancji mógł przedstawić w szerokim zakresie okoliczności, które w jego ocenie wpływają na stanowisko, byle zostały one właściwie umotywowane i dotyczyły analizowanego zagadnienia, co miało miejsce w tej sprawie. W odniesieniu do zarzutów Spółki Kolegium uznało, że nie świadczą one o wadliwości postanowienia organu pierwszej instancji, co – jego zdaniem – nie zostało w żaden sposób wykazane i mają one charakter polemiczny.

Kolegium wskazało, że stanowisko organu pierwszej instancji (organu opiniującego) ma charakter ocenny, jednakże nie jest wiążące dla Marszałka Województwa Opolskiego. Co istotne – jak zauważyło – art. 22a u.t.d. dotyczący przesłanek odmowy udzielenia zezwolenia adresowany jest nie do organu pierwszej instancji, ale do Marszałka Województwa Opolskiego, który to wydaje decyzję w sprawie. Co prawda, na co dalej zwrócił uwagę organ odwoławczy, organ pierwszej instancji ze względu na przywołaną już swobodę w wyrażeniu stanowiska i brak wyraźnego ustawowego ograniczenia może w pewnym zakresie odnieść się do okoliczności z art. 22a u.t.d., jednakże obowiązek ich wykazania przy podjęciu określonej decyzji spoczywa tutaj na Marszałku Województwa Opolskiego, przy czym podkreślił, że kwestia zagrożenia dla już istniejących linii regularnych była tutaj tylko jednym z zagadnień, które organ pierwszej instancji wziął pod uwagę przy rozstrzygnięciu i uwzględniono tutaj przede wszystkim organizację przejazdów.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się Spółka. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zaskarżyła postanowienie odwoławcze w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) zasady legalizmu sprecyzowanej w art. 7 Konstytucji RP, polegającej na przyjęciu – wbrew obowiązującym przepisom prawa – konieczności zachowania na poszczególnych przystankach więcej niż 10-minutowego odstępu czasowego wobec innych przewoźników, pomimo że nie istnieje żaden przepis prawa, który wprowadza konieczność zachowania takich odstępów czasowych,

2) przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 106 § 1 i 4 w związku z art. 140 i art. 144 K.p.a., poprzez przekroczenie przez organy obu instancji granic uznania administracyjnego i niezbadanie wszelkich okoliczności sprawy, w tym w szczególności przebiegu całej linii zarówno skarżącego jak i pozostałych przewoźników, floty samochodowej za pomocą której przewoźnicy świadczą swoje usługi i faworyzowania jednego z przewoźników kosztem innych przewoźników;

b) art. 8 K.p.a. przez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sprawie w sposób rażąco naruszający zasadę zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej przez fakt, iż organ zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji oparł się wyłącznie na ochronie interesu innego przewoźnika, z pominięciem interesu skarżącego;

c) art. 107 § 3 w związku z art. 126 K.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, wielu nieistotnych faktów, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wynikającej z art. 8 K.p.a. oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia,

d) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, pomimo naruszenia przez organ przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy.

Podnosząc te zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji. Jednocześnie wniosła o zasądzenie kosztów według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy o transporcie drogowym, wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia w krajowym transporcie drogowym – wydanego, w zależności od zasięgu tych przewozów odpowiednio przez marszałka województwa, w uzgodnieniu ze starostami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej – na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego powiatu, jednakże niewykraczających poza obszar województwa, co – jak zaznaczyła – ma miejsce na gruncie niniejszej sprawy. Wskazała następnie skarżąca, że wymagane uzgodnienie w zakresie planowanego przebiegu linii komunikacyjnej ma dla organu wydającego zezwolenie charakter wiążący co wynika wprost z redakcji przepisu, który określa, że wykonywanie przewozów regularnych wymaga zezwolenia właściwego organu wydanego "w uzgodnieniu" z odpowiednimi organami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej. Wytyczne dla organu wydającego zezwolenia na przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym w zakresie odmowy udzielenia lub zmiany takiego zezwolenia zostały określone w art. 22a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Zaskarżone postanowienie nie dotyczy odmowy udzielenia zezwolenia, niemniej – jak uznała skarżąca – organ wydający zezwolenie obowiązany jest uwzględnić stanowisko organu uzgadniającego, a co za tym idzie – w jego ocenie – organ uzgadniający winien również swoje stanowisko oprzeć o wytyczne wymienione w tymże przepisie. Na poparcie wyrażanego poglądu przytoczono stanowisko wyrażone przez WSA w Łodzi w wyroku z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 833/19, że "uzgodnienie, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. d1-g u.t.d., stanowi o możliwości wypowiedzenia się przez organ uzgadniający na temat tych okoliczności, które są istotne dla udzielenia zezwolenia na danej linii komunikacyjnej w części obejmującej obszar jednostki samorządu terytorialnego, dla którego organ ten jest miejscowo właściwy". Skarżąca zauważyła nadto, że organ wydający zezwolenie obowiązany jest uwzględnić stanowisko organu uzgadniającego przy rozstrzyganiu wniosku strony. Wskazała także, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako prawidłowe przyjęto stanowisko, że organ uzgadniający może badać jedynie istotne okoliczności, które dotyczą przebiegu planowanej linii komunikacyjnej na terenie jego właściwości. Powinien dokonać oceny czy projektowana linia komunikacyjna spełnia oczekiwania w zakresie częstotliwości, jakości, zachowania zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a także czy spełnia oczekiwania i postulaty lokalnej społeczności (por. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 299/17). Tymczasem - w ocenie skarżącej - zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji całkowicie pominął okoliczność, że projektowana linia komunikacyjna jest niejako odpowiedzią na kierowany do niej apel pasażerów o otworzenie przedmiotowej linii. Co więcej, jak zaznaczyła skarżąca, przedmiotem uzgodnienia dokonywanego na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. d-g u.t.d., nie mogą być kwestie sytuacji rynkowej i ewentualnie konsekwencje uruchomienia nowej linii na określonej trasie, a także inne przesłanki należące do sfery rozważań organu wydającego zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym. Na poparcie prezentowanego poglądu skarżąca odwołała się do poglądów formułowanych w doktrynie i judykaturze, przytaczając: R. Stachowska, Komentarz do art. 18 (w:) Ustawa o transporcie drogowym. Komentarz, Wydanie III i powołany tam wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt IV SA/Po 1439/04, a także wyroki WSA w Łodzi z dnia 23 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 947/18, sygn. akt III SA/Łd 948/18, sygn. akt III SA/Łd 969/18 i sygn. akt III SA/Łd 970/18. Podsumowując wskazała skarżąca, że w toku postępowania uzgodnieniowego jego przedmiotem może być wyłącznie przebieg planowanej linii komunikacyjnej, natomiast sprawdzenie, czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych należy do kompetencji organu rozstrzygającego wniosek o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów; to ten organ bada bowiem aspekty rynkowe i finansowe związane z powstaniem linii komunikacyjnej.

Ponadto zdaniem Spółki uzgodnienie dokonywane w oparciu o art. 18 ust. 1 pkt 1 iit. d-g ustawy o transporcie drogowym zapada w ramach uznania administracyjnego. Instytucja uznania administracyjnego w swojej istocie daje organowi możliwość wyboru rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, przy czym przesłanki rozstrzygnięcia muszą mieścić się w granicach prawem dozwolonych. Nadto dane rozstrzygnięcie winno wynikać z okoliczności faktycznych sprawy. Przy uznaniu administracyjnym szczególnie istotną rolę spełnia uzasadnienie orzeczenia, które winno zawierać wszystkie elementy, o których mowa w art. 107 § 3 Kpa. Uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej orzeczenia z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 w związku z art. 126 K.p.a.). W wypadku orzeczenia opartego na uznaniu administracyjnym, organ winien szczegółowo przedstawić motywy rozstrzygnięcia, tak aby nie było wątpliwości, że nie przekroczył on granic swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.), a tym samym, że orzeczenie nie jest dowolne. Powyższych wymogów, zdaniem Spółki, nie spełnia zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji, w których nie wskazano dowodów, na których organy oparły się wydając swoje rozstrzygnięcia.

Na zakończenie skarżąca podniosła, że odmowa uzgodnienia przebiegu planowanej linii komunikacyjnej stanowi ograniczenie konstytucyjnie chronionego prawa wolności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP), które może być ograniczone tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Odnosi się do niej, jak podniósł autor skargi, również art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, stanowiący że podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach. Jak wynika z przywołanych przepisów, wszelkie ograniczenia swobody działalności gospodarczej są wyjątkami od zasady wolności działalności gospodarczej i muszą wynikać z ustaw, a jako wyjątki winny być interpretowane ściśle. Organy administracji publicznej, do których zadań należy opiniowanie, nie są oczywiście zobligowane do wydawania w każdym przypadku pozytywnych uzgodnień, jednakże jeżeli takiego uzgodnienia odmawiają to muszą wskazać konkretne podstawy zajętego stanowiska. Powołane przez organ okoliczności w postaci zbyt krótkich odstępów czasowych zatrzymania taboru, czy konieczność ochrony przewoźnika, w której organ uzgadniający ma udziały, są – jak zaznaczył autor skargi – "dla skarżącego nie tylko niezrozumiałe, ale również niesprawiedliwe".

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu ponownie opisał przebieg postępowania, powielając kwestie prawne, które legły u podstaw wydania objętego skargą rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Sąd nie ma zatem możliwości merytorycznego orzekania w sprawie rozstrzygniętej przez organy administracji publicznej aktami administracyjnymi poddanymi jego kontroli.

Zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a., sprawa może zostać rozpoznana przez sąd w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Jako że przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez G. Sp. z o.o. w W. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala zgodnie z art. 151 P.p.s.a.

Granice materialne rozpoznawanej sprawy wyznacza art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym – nadal zwanej "u.t.d.". Zgodnie z tym przepisem, wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych, w krajowym transporcie drogowym wymaga zezwolenia wydanego przez marszałka województwa, w uzgodnieniu ze starostami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej w przypadku linii wykraczających poza obszar co najmniej jednego powiatu, jednakże niewykraczających poza obszar województwa. Natomiast z art. 22a ust. 1 pkt 2 tej ustawy m.in. wynika, że właściwe organy, mogą odmówić udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku, gdy zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników. Odmowa udzielenia uzgodnienia jest możliwa także wtedy, gdy jego wydanie wpłynie ujemnie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych. Artykuł 22a ust. 1 pkt 2 u.t.d. stanowi fakultatywną podstawę do odmowy udzielenia zezwolenia, przy czym decyzja taka ma charakter uznaniowy. Uznanie administracyjne jest przewidzianym przez przepisy prawa, uprawnieniem organu administracji do wyboru rozstrzygnięcia w sprawie, tak więc kontrola takich aktów ograniczona jest do zbadania, czy wydając skarżony akt organ rozważył wszystkie przesłanki ustawowe dla rozstrzygnięcia sprawy oraz, czy przeprowadzone zostało prawidłowe postępowanie wyjaśniające.

Trzeba zwrócić uwagę, że opinia wydana w trybie uzgodnienia na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f u.t.d. zawierająca stanowisko organu w przedmiocie zmiany zezwolenia na transport regularny jest rozstrzygnięciem dotyczącym istoty sprawy i musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego.

Zauważyć przy tym należy, że jeżeli okoliczności z art. 22a ust. 1 pkt 2 ustawy mogą być przyczyną odmowy zmiany zezwolenia przez organ właściwy, to mogą też stanowić przyczynę negatywnych opinii organów, przez których terytoria przebiega linia komunikacyjna, o proponowanej zmianie. To właśnie opinia tych organów stanowi podstawę do wydania przez organ rzeczowo właściwy decyzji o zmianie lub odmowie zmiany zezwolenia. Wymienione okoliczności mogą więc być podstawą negatywnej opinii pod warunkiem, że zostaną wykazane. Dla zastosowania art. 22a ust. 1 pkt 2 ustawy organ musi wykazać dowodami, że okoliczności, na które się powołuje rzeczywiście istniały. Art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a stanowiący ograniczenie swobody działalności gospodarczej, musi być interpretowany ściśle i może znaleźć zastosowanie tylko wówczas, gdy prawidłowo zostaną poczynione i udowodnione rzeczywiste zagrożenia (finansowe lub organizacyjne) dla istniejących linii komunikacyjnych, przy czym samo wystąpienie konkurencji nie jest równoznaczne z zagrożeniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 69/08, CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie organy w żaden sposób nie wykazały na czym miałoby polegać rzekome zagrożenie dla już istniejących linii komunikacyjnych.

W postanowieniach wydanych w pierwszej i drugiej instancji dokonano arbitralnego braku uzgodnienia zmiany zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym dla G. Sp. z o.o. w W. na linię komunikacyjną G. - G.1. Powołano się przy tym na ogólnikowe stwierdzenia nie poparte żadnym materiałem dowodowym. Stwierdzono jednoznacznie, że wprowadzenie dodatkowego połączenia spowoduje przesycenie komunikacji drogowej na przedmiotowej trasie oraz niekorzystnie wpłynie na już istniejące połączenia wykonywane przez P., stanowiąc zagrożenie dla ich istnienia. Stanowisko takie nie zostało w żaden racjonalny sposób uzasadnione. Samo przedstawienie rozkładu jazdy przewoźników drogowych i przewoźnika kolejowego oraz zestawienie go z proponowanym przez wnioskodawcę rozkładem jazdy nie jest takim dowodem. Organ powinien jasno i precyzyjnie wykazać jak wnioskowane zmiany dotyczące przedmiotowej linii komunikacyjnej wpłyną negatywnie na rentowność innych przewoźników. Tymczasem organy nawet tego nie uprawdopodobniły.

Z powołanych przez organy argumentów wynika, iż organy skupiły się głównie na wskazaniu, że projektowana linia będzie zagrożeniem dla już istniejących linii regularnych. Nie zdefiniowano jednak ani nie skonkretyzowano takiego potencjalnego zagrożenia. Sam dodatkowy kurs nie może być wystarczającą podstawą do skutecznego braku uzgodnienia, zwłaszcza w sytuacji braku wyjaśnienia dodatkowych istotnych okoliczności mających znaczenie dla wydawanego uzgodnienia, takich jak liczba osób korzystających z linii komunikacyjnej. Nie przeanalizowano także wniosku skarżącej pod kątem zaspokojenia potrzeb obywateli, tym bardziej, że argumentacja tego rodzaju pojawia się nie tylko we wniosku, ale i w zażaleniu.

Z tych względów - zdaniem Sądu - postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem zasad unormowanych w art. 7 i art. 77 K.p.a., gdyż organy administracji publicznej obowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Poza tym uzasadnienie postanowień organów orzekających w sprawie nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 K.p.a., bowiem uzasadnienie faktyczne nie zawiera wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

W związku z powyższym, uznając skargę za zasadną, Sąd na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. O kosztach, na które składają się wpis, koszty zastępstwa procesowego oraz opłata skarbowa uiszczona od pełnomocnictwa rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a.