Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1588/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a, art. 27 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 1127/20 w sprawie ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 1127/20, po rozpoznaniu skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] października 2020 r. nr [...], w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Brodnicy z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...]

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...], Burmistrz Brodnicy odmówił T. W. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej – wnioskowanego na syna S. W., legitymującego się m.in. orzeczeniem Komisji Lekarskiej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. Nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. zaliczającym go do osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji do 29 lutego 2024 r. – stwierdzając, że skarżąca nie spełnia warunku ustawowego do przyznania wnioskowanego świadczenia, określonego w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm. – dalej "u.ś.r."), gdyż, jak ustalono w toku przeprowadzonego w sprawie postępowania i na podstawie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o waloryzacji emerytury z dnia 1 marca 2020 r., od 1996 r. ma prawo do emerytury.

Od powyższej decyzji organu I instancji T. W. wniosła odwołanie, powołując się m.in. na orzeczenia sądów administracyjnych, w których podkreślano, że opiekunowie osób niepełnosprawnych, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., nie mogą być wyłączeni w całości z prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Mając powyższe na uwadze, skarżąca wniosła o przyznanie jej wyrównania w kwocie będącej różnicą pomiędzy świadczeniem emerytalnym, a świadczeniem pielęgnacyjnym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Na powyższe rozstrzygnięcie T. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której zarzuciła organowi odwoławczemu niewzięcie pod uwagę możliwości zawieszenia przez skarżącą prawa do emerytury i pobierania wyłącznie wnioskowanego świadczenia w pełnej kwocie, co w jej ocenie likwiduje komplikacje i nie różnicuje prawa skarżącej w stosunku do praw opiekunów nieposiadających prawa do emerytury. Podniosła również, że o powyższym, zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, organ winien ją poinformować, czego jednak w sprawie nie uczynił. Ponadto na poparcie stanowiska, zgodnie z którym organy powinny odstąpić od wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. na rzecz wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej, skarżąca przywołała obszerne orzecznictwo sądów administracyjnych.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Sąd wskazał, że problem wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., był już wielokrotnie analizowany przez sądy administracyjne, w tym także Naczelny Sąd Administracyjny, przy czym aktualnie w orzecznictwie wskazuje się na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. Zdaniem Sądu, w analizowanym przypadku potrzeba uzupełnienia wyników wykładni językowej wynika m.in. ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd podał, że uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest już znacznie wyższe od najniższej emerytury. Sąd stwierdził zatem, że niewątpliwie intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe.

Ponadto Sąd I instancji, powołując się na orzecznictwo, zwrócił uwagę, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.

W związku z tym Sąd stwierdził, że w obecnych realiach pozbawienie w całości świadczenia pielęgnacyjnego opiekuna otrzymującego świadczenie niższe, nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej i narusza m.in. konstytucyjną zasadę równości, przy czym zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Wobec tego Sąd uznał, że skoro w rozpatrywanej sprawie skarżąca w momencie wniesienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miała ustalone prawo do emerytury wypłacanej jej w wysokości 1025 zł miesięcznie, tj. w wysokości niższej niż świadczenie pielęgnacyjne, które na dzień złożenia wniosku przysługiwało w kwocie 1830 zł miesięcznie, to organy obu instancji niezasadnie zastosowały w sprawie wyłącznie literalną wykładnię przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. i w konsekwencji odmówiły skarżącej jedynie z tej przyczyny ustalenia prawa do wnioskowanego świadczenia.

W ocenie Sądu głębszej analizy wymagają trudności odnośnie niejednokrotnie przyjmowanego dotychczas przez sądy administracyjne sposobu rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i do świadczenia emerytalno – rentowego, poprzez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym. Sąd wskazał, że komplikacje wynikające ze wskazanego sposobu wyrównania kwoty świadczenia emerytalnego do wysokości świadczenia pielęgnacyjnego, dostrzeżone zostały także przez NSA m.in. w wyrokach z dnia 27 maja 2020 r. - sygn. akt I OSK 2375/19, 18 czerwca 2020 r. - sygn. akt I OSK 254/20 oraz 24 listopada 2020 r.- sygn. akt I OSK 1416/20. W w/w wyrokach NSA wskazał w szczególności, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe.

Wobec powyższego, Sąd I instancji podzielił stanowisko NSA przemawiające za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno – rentowego.

Sąd jednocześnie wyjaśnił, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w której wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Sąd podał, że zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1270), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie wypłaca się jedno z tych świadczeń – wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 uśr czy art. 96 ustawy o emeryturach i rentach z FUS) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Nie ma jednego przepisu regulującego zbieg uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury przyznawanych i wypłacanych przez różne organy. Sąd I instancji podzielił stanowisko, zgodnie z którym uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna dokonać wyboru jednego z tych świadczeń i zrezygnować z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie – emerytury. W tym przypadku swój wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu również na wniosek emeryta lub rencisty. Przy czym Sąd podkreślił, że ustawodawca nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS). Sąd wskazał, że emerytura jest prawem niezbywalnym, ale zawieszenie tego prawa i wstrzymanie jej wypłaty skutkuje odpadnięciem negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., tj. posiadania prawa do emerytury, które w tym wypadku wiązane być musi nie tylko z samym prawem, ale i z realizacją tego prawa w postaci wypłaty emerytury. Zgodnie zaś z art. 24 ust. 2 uśr, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona złożyła wniosek wraz z decyzją o wstrzymaniu wypłaty emerytury.

W związku z powyższym Sąd wskazał, że organ, rozpatrujący wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego – mając na uwadze wolę strony wyrażoną w tym wniosku – winien ją poinformować i wezwać do złożenia wymaganych dokumentów, tj. w tym przypadku decyzji o wstrzymaniu wypłaty emerytury, stosując odpowiednio przepisy art. 24a ust. 1-3 u.ś.r., czego w niniejszej sprawie nie uczyniono i co zasadnie podniosła w skardze skarżąca. Sąd zaznaczył, że obowiązek informowania stron wynika z art. 9 K.p.a. Nadto Sąd wskazał też na treść art. 79a K.p.a. i zaznaczył, że celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów, nie korzysta z takiej możliwości.

Sąd wskazał, że w realiach niniejszej sprawy organy zaniechały poinformowania skarżącej, że ma ona możliwość wyboru świadczenia, nie poinformowały jej o prawie do zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie oraz nie wezwały jej do złożenia brakujących dokumentów. Wobec tego, odmowę przyznania stronie wnioskowanego świadczenia w oparciu wyłącznie o okoliczność pobierania emerytury, Sąd I instancji uznał za przedwczesną, z uwagi na pominięcie uprzedniego wezwania skarżącej do złożenia wymaganych dokumentów.

Jednocześnie, biorąc pod uwagę fakt, że dla opiekunów pobierających emerytury złożenie wniosku o ich zawieszenie i wstrzymanie wypłaty wiązać się może z obawą pozostania przez pewien okres bez środków do życia, bądź z obawą, czy świadczenie w ogóle zostanie przyznane, Sąd wskazał, że na organach – przed wezwaniem do złożenia wymaganej decyzji o wstrzymaniu wypłaty – ciąży obowiązek ustalenia, czy w realiach danej sprawy wezwanie jest celowe. Organ musi więc w pierwszej kolejności ustalić, że wnioskodawca poza tylko wykazaniem okoliczności związanej z prawem do emerytury spełnia wszystkie przesłanki do przyznania mu świadczenia z art. 17 u.ś.r. W przypadku uznania, że przesłanek tych nie spełnia z innych przyczyn niż wskazane w art. 17 ust. 5 u.ś.r, wezwanie nie powinno być do strony kierowane. Sąd zaznaczył, że w tym kontekście należy zwrócić uwagę na to, iż w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej/ niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Musi więc istnieć związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna/niepodejmowania przez niego pracy, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wskazanym w powołanym przepisie. Zatem, ocena tego warunku wymaga zweryfikowania przez organy obiektywnej zdolności strony do podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz ustalenia, że z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym synem, nie ma ona takiej możliwości. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie organy nie poczyniły jednak w tym zakresie żadnych ustaleń.

Wobec tego Sąd I instancji wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią jego stanowisko, które – co Sąd podkreślił – nie przesądza kwestii ustalenia skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ad meritum. Dopiero bowiem po pozytywnym zweryfikowaniu wszystkich kwestii związanych z tym, czy skarżącej przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (pomijając okoliczność pobierania emerytury) – w tym zwłaszcza uzupełnieniu materiału dowodowego sprawy o ustalenia w zakresie związku przyczynowego między niepodejmowaniem przez skarżącą pracy, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem – i w zależności od poczynionych ustaleń w tym zakresie, organy wezwą skarżącą do złożenia stosownych dokumentów (decyzje ZUS) umożliwiających wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości, wraz z odpowiednim pouczeniem, po czym w zależności od wykonania przez skarżącą nałożonego obowiązku rozstrzygną sprawę.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu, reprezentowane przez radcę prawnego, wnosząc o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, oraz o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz o przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., poprzez przyjęcie, że osoba, która ma ustalone prawo do emerytury, poprzez zawieszenie jej pobierania może nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie, która ma ustalone prawo do emerytury w każdej sytuacji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że interpretacja art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. ustawy była i nadal jest przedmiotem oceny w ramach wielu toczących się i zakończonych postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych. Wskazano, że praktyka orzecznicza wykształciła głównie 3 różne podejścia do przedstawionego zagadnienia przyjmując, że:

• strona ma prawo wyboru świadczenia korzystniejszego, przy czym dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego konieczne jest zawieszenie prawa do emerytury (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2020 r. I OSK 254/20, z dnia 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20),

• strona ma prawo do otrzymania wyrównania pomiędzy otrzymywaną emeryturą, a świadczeniem pielęgnacyjnym, jeżeli jest ono korzystniejsze (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2020 r., I OSK 2392/19),

• strona, która ma ustalone prawo do emerytury nie posiada prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a przeszkoda ta ma charakter nieusuwalny (zob. wyrok Naczelnego

Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2017 r., I OSK 2950/ 15, z dnia 20 kwietnia 2017 r., I OSK 3269/ 15, z dnia 30 listopada 2020 r., I OSK 1334/20).

W związku z powyższym uznano, że skoro w sprawie wyłoniło się zagadnienie prawne, budzące poważne wątpliwości, to niezwykle pożądane byłoby rozważenie przez Sąd możliwości skorzystania z uprawnienia wynikającego z art. 187 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej "p.p.s.a.").

Kolegium wskazało, że w swojej decyzji opowiedziało się za ostatnim z przedstawionych wyżej poglądów uznając, iż najpełniej odzwierciedla on prawidłowe zasady działania organów administracji publicznej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. jest jednoznaczny oraz obowiązujący i nie pozostawia pola do dowolnej interpretacji przez organy władzy publicznej, które go stosują. Oznacza to, że osoba mająca ustalone prawo do emerytury nie jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego niezależnie od tego, czy kwota otrzymywanej emerytury jest wyższa, czy niższa od aktualnej wysokości świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, na przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie pozwala również wykładnia prokonstytucyjna. Nie można bowiem z powołaniem się na wykładnię prokonstytucyjną, nadawać znaczenia przepisom ustawy sprzecznego z jej brzmieniem.

Ponadto organ wskazał, że sytuacja osób posiadających prawa do emerytury jest diametralnie inna od sytuacji osób, które rezygnując lub nie podejmując zatrudnienia często pozbawiłyby się środków mogących zaspokoić ich podstawowe potrzeby. Podkreślono, że świadczenie pielęgnacyjne ma zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Ten cel nie może być natomiast zrealizowany w sytuacji gdy dana osoba ma ustalone prawo do emerytury. Zdaniem Kolegium, okoliczności zatem, dla których osoba będąca już na emeryturze nie podejmuje dodatkowego zatrudnienia (czy ze względów zdrowotnych, czy z racji wieku lub ze względu na konieczność opieki nad innym członkiem rodziny), są obojętne z punktu widzenia art. 17 ust. 1 u.ś.r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, T. W. wniosła o jej odrzucenie ze względu na art. 32 Konstytucji RP.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną wymaga załatwienia odmownego w każdym przypadku, gdy strona posiada prawo do jednego ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.

Należy wskazać, że powyższa kwestia była już w przeszłości analizowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który pierwotnie w szeregu orzeczeń (np. w wyrokach z 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 134/18, z 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2950/15, z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3269/15) opowiedział się za wykładnią językową przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W orzeczeniach tych wskazywano również na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych i świadczeń rodzinnych.

Stanowisko to w ostatnim czasie uległo jednak zdecydowanej modyfikacji, czego wyrazem jest argumentacja przedstawiona w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19, 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19, 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19, 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19 i 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela te poglądy prawne, w których dostrzega się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej zgadzając się, że jakkolwiek proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać i uprawnione jest odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej.

Powody takiego stanowiska prawidłowo wyłożył w uzasadnieniu Sąd I instancji wskazując na zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

W obecnych warunkach ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. prowadzi do rezultatów zdecydowanie odmiennych niż rezultaty wykładni językowej w dacie uchwalania ustawy, stąd też konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, celem zweryfikowania wyników wykładni językowej. Słusznie również Sąd Wojewódzki odwołał się do podstawowych zasad konstytucyjnych: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej, jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, będących adresatami zawartej w nim normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. Należy podkreślić, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podnoszono, że zasada równości polega na tym, iż wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących.

Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że te podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. Należy też zwrócić uwagę (na co wskazywał też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20) na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17 (Dz. U. z 2019 r., poz. 1257), który wszedł w życie w dniu 9 stycznia 2020 r. W wyroku tym Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis w zakresie wskazanym w wyroku utracił moc obowiązującą po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny przyjął, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów – rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Jednocześnie Trybunał dostrzegł, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. Z kolei w systemie świadczeń rodzinnych brak jest rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia.

Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie sygn. I OSK 254/20, nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Należy również zwrócić uwagę, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że z powodu sprawowania opieki po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.

Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszym składzie, opowiada się za rozwiązaniem przyjętym w wyrokach w sprawach sygn. I OSK 254/20, I OSK 2375/19 oraz I OSK 764/20, a polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 o emeryturach i rentach z FUS.

O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować ( art. 9 K.p.a.)..

W niniejszej sprawie, jak słusznie wywiódł to Sąd I instancji, organy zaniechały poinformowania skarżącej o możliwości wyboru świadczenia. Organy nie poinformowały o możliwości zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwały jej też do złożenia brakujących dokumentów, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości. Skutkowało to przedwczesną odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia.

Wobec tego uznać należy, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

W odniesieniu do wniosku skargi kasacyjnej o wystąpienie o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały w składzie siedmiu sędziów z uwagi na konieczność wyjaśnienia rozbieżności powstałych w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle wykładni i stosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., należy wskazać, że zgodnie z art. 187 § 1 p.p.s.a., jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, że zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości obejmuje taką kwestię prawną, której wyjaśnienie nastręcza znaczne trudności głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych. Podstawą do przyjęcia, że wystąpiła przesłanka określona w art. 187 § 1 p.p.s.a. będzie przede wszystkim pojawienie się w danej kwestii prawnej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jak wynika z analizy aktualnego orzecznictwa, aktualnie nie występują już rozbieżności co do wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.