Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 194/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2006-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: NSA Krystyna Kutner Sędziowie: WSA Tadeusz Wołek NSA Piotr Lechowski (Spr.) Protokolant: Dorota Hajto po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi w dniu 17 maja 2006 r. Gminy Miasta Krakowa na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie z dnia 27 stycznia 2004r. Nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania ewidencyjnego -skargę oddala-


UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie, po rozpatrzeniu zażalenia J.O. -po zmianie nazwiska M., H.M.-S., T.O., J.M.G. i J.M., postanowieniem z dnia 27 stycznia 2004 r. sygn. [...] uchylił zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] 2003r. Nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów dotyczące działki [...] w obrębie [...].jedn.ewid. Kraków -Śródmieście, oraz orzekł, że "postępowanie w sprawie uzgodnienia treści księgi wieczystej KW [...] z rzeczywistym stanem prawnym nie jest zagadnieniem wstępnym w postępowaniu o ujawnienie zmiany w operacie ewidencji gruntów dotyczącym rozdzielenia odrębnych nieruchomości połączonych w działce ewidencyjnej Nr [...]". Postanowienie organu odwoławczego oparto na przepisach art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 i 97 § 1 pkt 4 kpa oraz art. 7"b" ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2000r., Nr 100, poz. 1086 z późn. zm.).

Uzasadniając swoje postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie wskazał następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia.

Z wniosku Oddziału Regulacji Stanów Prawnych Urzędu Miasta Krakowa, w postępowaniu ewidencyjnym toczy się postępowanie o wprowadzenie zmiany w ewidencji gruntów, przez "rozdzielenie odrębnych nieruchomości, połączonych błędnie w jednej działce ewidencyjnej Nr [...] o pow. [...]ha obr. [...] j.ewid. Kraków -Śródmieście. Zdaniem wnioskodawcy działką ewid. Nr [...] o pow. [...] objęto "różne ciała hipoteczne", a to nieruchomość objętą KW [...] "składającą się z działki Nr [...] lecz o innej powierzchni i współwłasności osób fizycznych oraz nieruchomości Gminy Miasta Krakowa objęte: lwh [...]cd. KW [...], lwh [...]cd. KW [...], KW [...], oraz lwh [...].

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] 2001r. orzekł o wprowadzeniu zmiany polegającej na ujawnieniu podziału działki [...] na działki [...] obj. KW [...] i działki [...] objętej pozostałymi księgami wieczystymi i lwh. Rozpatrując odwołanie współwłaścicieli nieruchomości obj. KW [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, decyzją z dnia [...] 2001r. uchylił powyższą decyzję Prezydenta Miasta Krakowa i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Kolejną decyzją z dnia [...] 2001r. Prezydent Miasta Krakowa orzekł o wprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów przez "rozdzielenie odrębnych nieruchomości połączonych w działce ewidencyjnej Nr [...] i wydzielenie działki [...] o pow. [...] obj. KW [...] współwłasności szeregu osób fizycznych oraz działki [...] o pow. [...] ha objętej KW [...], lwh [...] cd. KW [...], lwh [...] cd. KW [...], lwh [...] stanowiącej własność Gminy Kraków. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy tę decyzję, decyzją z dnia [...] 2002r. [...] po rozpatrzeniu odwołania niektórych współwłaścicieli nieruchomości obj. KW [...].

W uwzględnieniu skargi współwłaścicieli nieruchomości obj. KW [...], Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, wyrokiem z dnia 25 lipca 2003r. (sygn. II SA/Kr 346/02) uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wraz z poprzedzającą decyzją organu I instancji.

Po tym rozstrzygnięciu Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z dnia [...] 2003r. [...], z powołaniem na przepisy art. 97,100 i 101 kpa, "zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ujawnienia zmiany w operacie ewidencji gruntów dla obr. [...] jedn. ewid. Kraków-Śródmieście wszczęte z wniosku Oddziału Regulacji Stanów Prawnych dotyczącego rozdzielenia odrębnych nieruchomości błędnie połączonych w działce ewidencyjnej Nr [...] o pow. [...] ha celem uzgodnienia treści ksiąg wieczystych przez sąd powszechny", w uzasadnieniu postanowienia zobowiązując Wydział Skarbu Miasta Urzędu Krakowa do wystąpienia w terminie do dnia 31 stycznia 2004r. do sądu powszechnego o uzgodnienie treści księgi wieczystej KW [...]".

Uzasadniając postanowienie organ wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swego wyroku podniósł, że jedynie sąd powszechny jest właściwy do określenia w jakiej części prawo własności przysługuje skarżącym, i z uwagi na powyższe do czasu zakończenia postępowania zawieszono postępowanie o zmianę ewidencji gruntów.

Zażalenie złożone przez współwłaścicieli nieruchomości obj. KW [...] na to postanowienie organ odwoławczy uznał za uzasadnione, zajmując stanowisko, że wynik postępowania o usunięcie niezgodności między księgą wieczystą a rzeczywistym stanem prawnym nie stanowi zagadnienia prejudycjalnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa dla postępowania o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów. Wskazując na rejestracyjną funkcję ewidencji gruntów - rejestrującej stany prawne ustalone w innym trybie lub przez organy orzekające, organ odwoławczy zajął stanowisko, że "zagadnienie wstępne dotyczy sytuacji, kiedy merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego uzależnione jest od wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia materialnoprawnego, należącego do kompetencji innego organu i nie było wcześniej prawomocnie przesądzone". Podkreślono, że Naczelny Sąd Administracyjny ustalił, że spór dotyczy prawa własności części obecnej działki ewid. [...], i że "jest to zaszłość, która nie może być sprostowana na drodze wprowadzenia zmiany do ewidencji gruntów". Te okoliczności przemawiały za uchyleniem postanowienia organu I instancji i orzeczenia, że postępowanie o uzgodnienie treści księgi wieczystej KW [...] z rzeczywistym stanem prawnym nie stanowi zagadnienia wstępnego w tym postępowaniu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na to postanowienie złożyła Gmina Miasta Krakowa reprezentowana przez Prezydenta Miasta Krakowa z wnioskiem o jego uchylenie. Skargę oparto na zarzucie naruszenia przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Uzasadniając skargę wskazano, że w ewidencji gruntów jako właściciele działki Nr [...] ujawniona jest Gmina i osoby fizyczne, a zatem obejmuje ona różne nieruchomości. Zdaniem skarżącego stwierdzenie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezji i Kartografii w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że "jeżeli w wyniku prowadzonego postępowania o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym stan prawny ulegnie zmianie, to wówczas organ prowadzący ewidencję będzie zobowiązany do zarejestrowania tego stanu" dowodzi, że wynik takiego postępowania ma charakter prejudycjalny. Na poparcie swego stanowiska Gmina M. Krakowa odwoływała się do analizy wyroku NSA z 25.08.2003r., z którego zdaniem skarżącej ma wynikać, że istnieje "bezpośredni związek między procesem o ustalenie tytułu własności Gminy - o czym orzeknie sąd powszechny - a ujawnieniem zmian w ewidencji". Zdaniem skarżącego "WSA - nie potraktował tych postępowań rozdzielnie jako niezależnych od siebie, jak to uczynił organ w zaskarżonym postanowieniu".

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Stosownie do przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - dalej ustawa p.p.s.a. - Sądy Administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sprawując tę kontrolę zgodnie z art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonana na tych zasadach kontrola zaskarżonego postanowienia prowadzi do konstatacji, iż jest ono zgodne prawem, co skargę czyni bezzasadną.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane przez organ odwoławczy w postępowaniu ewidencyjnym prowadzonym na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989 Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2000r. Nr 100, poz. 1086 z późn. zm.) i w trybie przepisów obowiązującego od dnia 3 czerwca 2001r. Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 456), regulującego m.in. w Rozdz. 3 ( § 44 in.) prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych.

Przepis art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - dalej ustawa - definiuje ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości) - jako jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach, lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Zakres informacji objętych ewidencją gruntów wyznacza przepis art. 20 ustawy i ewentualnie wydane na podstawie jego ust. 4 Rozporządzenie Rady Ministrów. Natomiast przepisy powołanego rozporządzenia z 29.03.2001r. określają zadania organu prowadzącego ewidencję gruntów. Do zadań tych należy m.in. przewidziany § 44 pkt 1 obowiązek utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Aktualizacja operatu stosownie do przepisu § 45 ust. 1 rozporządzenia następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Do aktualizacji operatu ewidencyjnego stosuje się odpowiednio przepisy § 35, który w punktach 1-7 określa tzw. źródła danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia, a więc i zmiany ewidencji. M.in. zgodnie z § 35 pkt 4 źródłami danych ewidencyjnych są dane zawarte w innych ewidencjach i rejestrach, prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów przez: sądy, organy administracji publicznej oraz państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne. Podstawę aktualizacji danych ewidencji zgodnie z § 46 ust. 2 pkt 1-4 stanowić mogą takie zmiany wynikające z ; prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, aktualnych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, opracowań geodezyjnych i kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, z dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, czy wreszcie z ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów.

Z powyższego wynika, że zmiany ewidencji gruntów następują na podstawie aktów (orzeczeń sądowych, decyzji, aktów notarialnych) czy opracowań wykonanych w zasadzie poza postępowaniem ewidencyjnym, które tylko na podstawie wytworzonych poza tym postępowaniem dokumentów rejestruje - aktualizuje stan ewidencji.

Istota zatem postępowania ewidencyjnego, jako rejestrującego informacje objęte ewidencją, na podstawie tzw. dokumentów źródłowych uzasadniających wprowadzenie zmian, ma kluczowe znaczenie, dla oceny zasadności skargi.

Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W świetle powyższej redakcji przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa ujęte są w koniunkcji, gdyż rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego uzależnia (warunkuje) rozpatrzenie określonej sprawy administracyjnej i wydanie decyzji. Przez pojęcie zagadnienia wstępnego rozumieć należy zatem sytuację, w której rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji wymaga rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd kwestii prawnej, a więc stwierdzenia w drodze decyzji lub orzeczenia sądu określonego i pewnego stanu prawnego lub od stworzenia takim orzeczeniem lub decyzją określonej sytuacji prawnej, bez której nie jest możliwe w ogóle rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w innym postępowaniu, które z tej przyczyny ma ulec zawieszeniu.

Istota zatem zagadnienia wstępnego, jako przesłanki zawieszenia postępowania ewidencyjnego, leży na zupełnie innej płaszczyźnie, niż kwestia uzyskania podstawy materialnoprawnej do wprowadzenia zmiany określonej treści (zgodnej np. z żądaniem strony).

Z tych względów toczące się przed sądem powszechnym postępowanie o usunięcie niezgodności treści ksiąg wieczystych z rzeczywistym stanem prawnym, nie stanowiło - jak to słusznie przyjął Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w zaskarżonym postanowieniu - zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa dla rozstrzygnięcia o wniosku Gminy M. Krakowa, w przedmiocie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów. Toczące się postępowanie przed sądem powszechnym nie warunkowało bowiem w sensie prawnym (a nie dowodowym) rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji opartej na stanie prawnym obowiązującym w dacie jej wydania. Zmiana stanu prawnego udokumentowana w odpowiedni sposób uzasadnia wprowadzenie zmiany w ewidencji gruntów.

Ujęte w koniunkcji przesłanki zawieszenia postępowania z uwagi na zagadnienie prejudycjalne nie mogą być traktowane jako sposób ułatwienia dla organu w rozpatrywaniu sprawy, przez ustalenia dowodowe czynione w innym postępowaniu przez inny organ lub sąd.

Zgodnie z przepisem art. 22 ust. 1 ewidencję gruntów i budynków prowadzą starostowie, jako organy administracji geodezyjnej i kartograficznej i w ramach zadań z zakresu administracji rządowej (art.art. 6a ust.1 pkt 2 lit"b" i ust.3, art. 7d pkt 1). W miastach na prawach powiatu jak m. Kraków - organem prowadzącym ewidencję gruntów jest Prezydent Miasta.

Okoliczność zatem, że Prezydent Miasta Krakowa na podstawie art. 31 w zw. z art. 11a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn.zm.) jest organem powołanym do reprezentowania Gminy M. Krakowa jako uczestnika postępowania ewidencyjnego, nie powinna przesłaniać obowiązków tego organu w zakresie kompetencji starosty jako organu prowadzącego postępowanie ewidencyjne.

Wbrew stanowisku skargi, uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 25 lipca 2003 (sygn. II SA/Kr 346/02 ), wydanego na podstawie tego samego stanu prawnego wynikającego z ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i Rozporządzenia z dnia 29.03.2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, nie daje żadnej podstawy do przyjęcia, iż wypowiedziano w nim ocenę, że postępowanie o usunięcie niezgodności ksiąg wieczystych z rzeczywistym stanem prawnym - stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa - dla postępowania ewidencyjnego. Przeciwnie - wskazując na rejestracyjną funkcję ewidencji gruntów, podkreślono, w wyroku NSA, że w zaistniałej sytuacji, usunięcie błędu w ewidencji gruntów polegającego na objęciu jedną działką ewidencyjną Nr [...] kilku nieruchomości, może nastąpić na podstawie orzeczenia sądu powszechnego, a nie w drodze samodzielnego ustalania przesłanek takiej, zmiany w postępowaniu administracyjnym. Jak wyżej wyjaśniono uzależnienie określonego rodzaju rozstrzygnięcia, w postępowaniu ewidencyjnym, od uprzedniego uzyskania w innym postępowaniu orzeczenia sądu, nie ma charakteru zagadnienia prejudycjalnego, gdyż nie warunkuje wydania decyzji jako takiej w tym postępowaniu, które odzwierciedlać ma aktualny na czas wydania decyzji stan prawny.

Z tych przyczyn na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) orzeczono jak w sentencji.