Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2290/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 14 ust.8 ; art. 4 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 1 i 9 art. 15 ust 2 pkt 2i 6
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Andrzej Siwek asesor WSA Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 lutego 2022 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady W. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z 12 października 2021 r. A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...]("skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w trybie uregulowanym w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm. – dalej: "u.s.g."), skargę na uchwałę Rady Miasta [...] ("Rady") nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Dworca [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia[...] lutego 2011 r., Nr [...], poz. [...] – dalej: "plan" lub "m.p.z.p."), w części, w jakiej dotyczy działek nr ewid. [...] i [...], obręb [...], położonych w dzielnicy [...] w [...].

Skarga została wniesiona po uprzednim skierowaniu przez skarżącą do Rady wezwania do usunięcia naruszenia prawa (pismem z 9 września 2021 r., które wpłynęło do organu 9 września 2021 r. i pozostało bez odpowiedzi).

Skarżąca wywodzi swój interes prawny z prawa użytkowania wieczystego do działek nr ewid. [...] i [...], obręb [...], położonych w dzielnicy [...] w [...], dla których Sąd Rejonowy dla [...] w [...], X Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Wskazane działki gruntowe położone są na terenie oznaczonym w planie symbolem [...]).

W skardze skarżąca zarzuciła zaskarżonej uchwale naruszenie:

1) art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 – dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm. – dalej: "k.c.") poprzez przekroczenie przez Radę Miasta [...] władztwa planistycznego, objawiające się w ustanowieniu w § 29 ust. 3 pkt 15 zaskarżonego planu zakazu wznoszenia stropu garażu ponad poziom terenu od strony ulic, zalecane wjazdy do garażu podziemnego w obrysie budynków z naruszeniem zasady proporcjonalności,

2) art. 15 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 2 pkt 6 oraz art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez brak zgodności ustaleń zaskarżonego planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] w zakresie w jakim w § 29 ust. 3 pkt 15 zaskarżonego planu wprowadzono zakaz wznoszenia stropu garażu ponad poziom terenu od strony ulic, zalecane wjazdy do garażu podziemnego w obrysie budynków, podczas gdy z ustaleń Studium [...] nie wynika, aby teren działki Skarżącej oraz przyległe do niego ulice [...] i [...] były uznane za obszar przestrzeni publicznej i z tego względu wymagały szczególnej ochrony w zakresie kształtowania ładu przestrzennego,

3) art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c. poprzez przekroczenie przez Radę Miasta [...] władztwa planistycznego, objawiające się w ustanowieniu w § 29 ust. 3 pkt 15 zaskarżonego planu zakazu wznoszenia stropu garażu ponad poziom terenu od strony ulic, zalecane wjazdy do garażu podziemnego w obrysie budynków z naruszeniem zasady równości,

4) art. 15 ust. 1 w zw. z 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ustanowienie w § 29 ust. 3 pkt 15 regulacji, która jest niejednoznaczna, daje możliwości różnej jej interpretacji.

Podnosząc jak wyżej skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności § 29 ust. 3 pkt 15 planu w części tekstowej w stosunku do działek nr ewid. [...] i [...], obręb [...], położonych w dzielnicy [...] w [...].

W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności skarżąca wskazała argumentację mającą świadczyć o spełnieniu przez nią wymogów formalnych do skutecznego jej wniesienia. Podała, że w planie działki nr ewid. [...] i [...] znalazły się w granicach jednostki funkcjonalnej [...]) – teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z dopuszczeniem usług. W treści § 29 ust. 3 pkt 15 planu dla ww. jednostki funkcjonalnej Rada ustanowiła zakaz wznoszenia stropu garażu ponad poziom terenu od strony ulic, zalecane wjazdy do garażu podziemnego w obrysie budynku. Wprowadzony zapisami planu zakaz, o którym mowa w § 29 ust. 3 pkt 15 skutkuje niezgodnym z prawem ograniczeniem prawa użytkowania wieczystego skarżącej, bowiem nadmiernie, z naruszeniem zasady proporcjonalności i równości, ogranicza jej prawo. Skarżąca wskazała przy tym, że prawomocnym wyrokiem z 9 marca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2340/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, przy okazji kontroli zgodności z prawem decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] sierpnia 2019 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] października 2018 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częścią usługową o garażami podziemnymi na terenie nieruchomości skarżącej, stanowiącej działki ewid. nr [...] i [...] - wydaną w oparciu o przedmiotowy plan – dokonał wiążącej wykładni § 29 ust. 3 pkt 15 tego planu. Według przyjętej interpretacji zakaz, o którym mowa w § 29 ust. 3 pkt 15 planu ma daleko idące, wcześnie nieprzewidziane w opinii skarżącej, skutki. Zdaniem Sądu zakaz wznoszenia stropu garażu ponad poziom terenu od strony ulic odnosi się bowiem do całej kondygnacji podziemnej niezależnie od tego, czy strop garaży usytuowany jest od strony ulicy, czy wręcz przeciwnie (jak w projektowanej inwestycji skarżącej) w oddaleniu od zewnętrznej ściany. Powyższa wykładnia została podtrzymana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1918/20. Na podstawie tak dokonanej interpretacji § 29 ust. 3 pkt 15 planu orzekające sądy uznały, że zatwierdzony projekt budowlany narusza przedmiotowy przepis i z tego powodu uchyliły ostateczną wówczas decyzję Wojewody [...] utrzymującą w mocy decyzję o pozwoleniu na budowę dla inwestycji będącej już na zaawansowanym etapie jej realizacji. Sytuacja skarżącej powinna być postrzegana przez pryzmat wykładni zaskarżonego zapisu planu, dokonanej w czasie realizacji tzw. interesów w toku. Rozumienie tego zapisu przyjęte wiążąco przez WSA w Warszawie w ww. wyroku, następnie przez NSA w wyroku z 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1918/21, nie tylko blokuje rozpoczętą legalnie inwestycję, ale wręcz czyni niemożliwym jej zakończenie. Posiadając ostateczne pozwolenie na budowę skarżącą rozpoczęła sprzedaż lokali mieszkalnych w omawianej inwestycji. Aktualnie około 500 osób zawarło umowy deweloperskie i rezerwacyjne i czeka na odbiór przedmiotowych lokali mieszkalnych. Konieczność unieważnienia wadliwego zapisu planu winna być zatem oceniana również przez pryzmat ochrony konsumentów, którzy zawierając umowy deweloperskie uzyskali ekspektatywę prawa własności lokali mających powstać na terenie przedmiotowej inwestycji. Skarżąca zaznaczyła w efekcie, że jako podmiot legitymujący się prawem użytkowania wieczystego do działek o nr ewid. [...] i [...], położonych na obszarze oznaczonym w planie symbolem [...], a zatem objętych zakresem zaskarżonej uchwały – posiada interes prawny w kwestionowaniu ustaleń w niej przyjętych. Bez wątpienia również regulacja zawarta w § 29 ust. 3 pkt 15 planu wprowadziła ograniczenia w wykonywanym przez skarżącą prawie użytkowania wieczystego do oznaczonych działek, czyli zmiany powodujące pogorszenie sytuacji prawno-planistycznej nieruchomości objętych ww. prawem. Kwestionowany zapis planu narusza interes prawny skarżącej, a naruszenie to, odbyło się niezgodnie z prawem. Z tych też przyczyn skarżąca uznała, że posiada legitymację do wniesienia skargi na podstawie art. 101 u.s.g.

Dalej, rozwijając zarzuty skargi, w pierwszej kolejności w zakresie przekroczenia władztwa planistycznego, skarżąca wskazała, że w przedmiotowym wypadku organy gminy ewidentnie przekroczyły granice władztwa planistycznego. Zaznaczyła przy tym, że nadużycie władztwa planistycznego kwalifikowane jest w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i stanowi, zgodnie z tym przepisem, podstawę do stwierdzenia nieważności wadliwego aktu planistycznego w całości lub odpowiedniej części. Wskazała też, że szczególną rolę w zakresie stosowania władztwa planistycznego gminy odgrywa wypływająca z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasada proporcjonalności. Nawiązując do wyroku TK z 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98, stwierdziła, że w jej ocenie istota sprawy sprowadza się do oceny czy Rada w sposób prawidłowy zastosowała zasadę proporcjonalności, tzn. czy wprowadzony w § 29 ust. 3 pkt 15 planu zakaz nie stanowi nadmiernej ingerencji Rady w prawo użytkowania wieczystego przysługujące skarżącej i czy zamierzony cel regulacji usprawiedliwia takie ograniczenie.

Skarżąca zaznaczyła, że intencją Rady, wprowadzającej w § 29 ust. 3 pkt 15 planu zakaz wznoszenia stropu garażu ponad poziom terenu od strony ulic, zalecane wjazdy do garażu podziemnego w obrysie budynków, była dbałość o ład przestrzenny (oraz prawdopodobnie związane z powyższym walory architektoniczne i krajobrazowe). Takie ustalenie miało przede wszystkim wpływać na rozwiązania projektowe elewacji, w dalszej kolejności na ich odbiór przez pieszych poruszających się w poziomie ulicy. Ustalając przedmiotowy zakaz Rada przyznała prymat wartości jaką jest ochrona ładu przestrzennego, względem ochrony prawa własności, którą to wartość również w planowaniu przestrzennym winna chronić i uwzględniać. I jakkolwiek przyznanie prymatu interesowi publicznemu względem konkurencyjnego interesu – interesu prywatnego samo w sobie nie oznacza jeszcze działania bezprawnego, to jednak w realiach niniejszej spawy, stanowi nadmierne, nieuzasadnione ograniczenie prawa użytkowania wieczystego, jakie do przedmiotowego gruntu posiada Spółka [...].

Skarżąca podniosła, że sąd administracyjny oceniając legalność wprowadzonego na mocy § 29 ust. 3 pkt 15 plany zakazu winien ocenić, czy wprowadzony zakaz jest w stanie przynieść zamierzony skutek, rozumiany jako mający na celu ochronę ładu przestrzennego poprzez kreację przestrzeni od strony ulic o wysokiej jakości. Jednocześnie wyjaśniła, że wymóg niewznoszenia stropów garaży ponad poziom terenu, zawarty w § 29 ust. 3 pkt 15 planu, został sformułowany w ustaleniach szczegółowych, dotyczących warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Teren działek skarżącej nr ewid. [...] i [...], które zostały objęte przedmiotowym zakazem, od zachodu sąsiaduje z centrum handlowym [...], od którego oddziela go ul. [...], natomiast od strony północnej z terenami kolejowymi (linia obwodowa) oraz ul. [...]. Ulica [...] ma charakter zapleczowy i techniczny. Służy wyłącznie do ruchu samochodów dostawczych oraz osobowych, dojeżdżających do parkingów obiektu handlowego i nowo realizowanych w tym rejonie inwestycji mieszkaniowych. Wzdłuż ulicy, na odcinku między centrum handlowym i terenami kolejowymi, nie istnieją obiekty, dla których ulica ta miałaby i mogłaby stać się atrakcyjnym ciągiem pieszym. Ze względu na liczne zjazdy do zaplecza obiektu handlowego oraz wjazdy do parkingu podziemnego, występuje tu ruch samochodowy. Charakter istniejących elewacji od strony ul. Kłopot wzdłuż terenów kolejowych wskazuje na typowo zapleczową/serwisową funkcję ulicy. Ciąg ulicy [...] między centrum handlowym, a terenami kolejowymi nie posiada walorów, dzięki którym mógłby stać się przestrzenią sprzyjającą ruchowi pieszych. Powyższe – w ocenie skarżącej – potwierdza, że przedmiotowe działki, sąsiadujące z terenami kolejowymi oraz zapleczem centrum handlowego, zarówno w dniu uchwalenia planu, jak i obecnie, nie mają potencjału, aby stać się przestrzeniami o charakterze reprezentacyjnym, atrakcyjnymi dla pieszych. Już chociażby ta okoliczność dowodzi, że brak było podstaw ustanowienia przedmiotowego zakazu na terenie działek skarżącej, bowiem ochrona ładu przestrzennego na tym obszarze, rozumiana w sposób ujęty w planie miejscowym, nie znajdowała uzasadnienia.

Dalej skarżąca podała, że ul. [...] (w planie 4 KD-Z) służy wyłącznie do ruchu samochodów dojeżdżających do parkingów usług i nowych inwestycji mieszkaniowych. Przestrzeń ta, zdaniem skarżącej, powinna być estetyczna, ale charakter elewacji i jej ekspozycja na tereny kolejowe nie sprzyja wytworzeniu się w tym miejscu przestrzeni atrakcyjnej dla realizacji usług i ciągów pieszych o funkcjach reprezentacyjnych. Porównując północne elewacje sąsiadujących inwestycji wyraźnie widać, że wjazdy do garaży są tylko częścią elewacji inwestycji mieszkaniowej, podczas gdy w obiekcie usługowym [...] cała elewacja jest o tym charakterze. Charakter istniejących elewacji od strony ul. [...] wzdłuż terenów kolejowych wskazuje na typowo zapleczową/serwisową funkcję ulicy. Ciąg ulicy [...] między centrum handlowym, a terenami kolejowymi nie posiada walorów, dzięki którym mógłby stać się przestrzenią sprzyjającą ruchowi pieszych. Zatem ulica o charakterze serwisowo-zapleczowym, jaką jest ul. [...], służyć będzie wyłącznie komunikacji – nie wymaga tworzenia przestrzeni o charakterze przestrzeni publicznych, sprzyjających w szczególny sposób przebywaniu ludzi pieszych. Działania mające na celu uatrakcyjnienie elewacji w poziomie parteru nie mają tu uzasadnienia. Za właściwe wręcz należało uznać, aby elewacja od strony torów kolejowych mogła mieć charakter bardziej techniczny.

Z kolei ulica [...] (w planie 15 KD-L) i częściowo projektowana ulica [...] mają charakter ulic poprzecznych, mających za zadanie doprowadzić ruch do wnętrza kwartałów zabudowy. Ze względu na ukształtowanie terenu w tej części miasta ulice te odznaczają się wysokim spadkiem terenu w kierunku torów kolejowych, co wpływa negatywnie na możliwości kształtowania elewacji wzdłuż tych ulic. Mając zatem na uwadze charakter sąsiedniej zabudowy, w tym elewacji sąsiadującej bezpośrednio inwestycji, która cała jest monotonną płaszczyzną pozbawioną okien, zdaniem skarżącej należy uznać, że nie istniały podstawy, aby na terenie należącym do skarżącej ustanowić zakaz, o którym mowa w § 29 ust. 3 pkt 15. Intencją uchwałodawcy w § 29 ust. 3 pkt 15 było uniknięcie ścian pełnych, pozbawionych okien i drzwi od strony ulic. Porównując północne elewacje sąsiadujących inwestycji, gdzie w obiekcie usługowym [...] cała elewacja ma charakter techniczny, nie sposób przyjąć, że obrany przez Radę cel mógł być w ogóle zrealizowany. Cel, który przyświecał Radzie nie jest możliwy do osiągnięcia. Powyższe - w ocenie skarżącej - potwierdza, że wprowadzona w § 29 ust. 3 pkt 15 planu regulacja nie jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków. Rada naruszyła tym samym zasadę proporcjonalności w jej aspekcie zwanym kryterium przydatności.

Zdaniem skarżącej, wprowadzone mocą § 29 ust. 3 pkt 15 planu ograniczenie nie było również konieczne ze względu na interes publiczny, w aspekcie ochrony ładu przestrzennego. Rada nie wykazała zatem, że spełniła również drugi z aspektów proporcjonalności – kryterium niezbędności. Wg. teorii urbanistyki wymóg ładu przestrzennego dotyczy w znacznym stopniu przestrzeni publicznych, w których pożądanym stanem jest dbałość o estetykę terenu. Przestrzeń publiczna jest przedmiotem legalnej definicji sformułowanej w art. 2 pkt 6 u.p.z.p., a wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych mają stanowić obowiązkowy przedmiot unormowania planów miejscowych, v. art. 15 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. Co istotniejsze, obszary tego rodzaju muszą być najpierw określone w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W tym też kontekście skarżąca stwierdziła, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady [...] z dnia [...] października 2006 r. wyznaczone zostały przestrzenie publiczne, mające za cel współtworzyć tzw. "megaprodukt miasta", którego społecznym wyrazem jest jego wizerunek i tożsamość. Pomimo, że definicja legalna obszarów przestrzeni publicznych jest mocno niedookreślona - autorzy obowiązującego w [...] Studium w sposób dokładny wyznaczyli obszary, które w ich ocenie sprzyjają nawiązywaniu kontaktów społecznych. W Studium [...] w części tekstowej jest mowa o głównych przestrzeniach publicznych oraz głównych przestrzeniach o charakterze reprezentacyjnym, których u.p.z.p. nie definiuje. Mając na uwadze, że przestrzenie o charakterze reprezentacyjnym nie stanowią pojęcia normatywnego, można jednak przyjąć, że są one pośrednio związane z przestrzeniami publicznymi.

Działki skarżącej oraz przylegające do nich ulice [...] i ul. [...], znajdują się w obszarze oznaczonym w Studium [...] symbolem [...]. Zdaniem skarżącej analiza zapisów Studium odnoszących się do tego terenu nie potwierdza, aby działki skarżącej przylegały do jakichkolwiek przestrzeni publicznych, ani nawet do wyznaczonych w studium "głównych przestrzeni o charakterze reprezentacyjnym". Na obszarze funkcjonalnym oznaczonym w planie symbolem [...] brak jest obszarów przestrzeni publicznych spełniających warunki ustawowe, bowiem w Studium [...] obszary takie nie zostały ustanowione. Zatem Rada nie posiadała kompetencji regulowania w zaskarżonym planie, na terenie należącym do skarżącej, potrzeb wynikających z kształtowania przestrzeni publicznych. Brak powiązania zapisów badanej uchwały ze Studium stanowi istotne naruszenie zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżąca stwierdziła przy tym, że Rada nie wykazała, że istniały uwarunkowania prawno-planistyczne do uregulowania w planie miejscowym rejonu Dworca [...], na terenach należących do niej, potrzeb wynikających z kształtowania przestrzeni publicznych i uznania terenów dróg publicznych ul. [...] i ul. [...] za ustawowe obszary przestrzeni publicznych. Co za za tym idzie należy uznać, że Rada [...] nie posiadała kompetencji do wprowadzenia dla terenów przyległych do ww. ulic szczególnych zapisów mających wpływ na wizerunek tych ulic. Również inne zapisy Studium, na przykład dotyczące "głównych przestrzeni o charakterze reprezentacyjnym" nie mogą mieć zastosowania, bowiem nie zostały one w ten sposób oznaczone. Najbliższą ulicą, która mogłaby powodować, że ustalenia planu dla terenów przyległych powinny uwzględniać reprezentacyjność przestrzeni danej ulicy to ulica [...]. Ulica ta jednak nie przylega do terenu oznaczonego w planie miejscowym symbolem [...]. czyli terenu, na którym wprowadzono kwestionowany zakaz.

Potraktowanie ul. [...] i ul. [...], przy których zlokalizowane są działki skarżącej, jako obszarów przestrzeni publicznej, prowadzi zdaniem skarżącej do naruszenia art. 20 ust. 1 w zw. z 9 ust. 4 i art. 15 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez brak zgodności ustaleń planu z ustaleniami Studium. Stosownie do regulacji art. 15 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wiążą gminę sporządzającą plan miejscowy.

W świetle powyższych ustaleń skarżąca stwierdziła, że należy przyjąć, iż terenów ul. [...], czy ul. [...] (bez względu na stan własności i funkcję) nie można uznać za przestrzeń publiczną tylko dlatego, że stanowią ogólnodostępne nieruchomości gruntowe. Takie ustalenia przekraczają granice władztwa planistycznego i są niezgodne z ustaleniami Studium, które nie wykazuje przestrzeni publicznych na terenie działek skarżącej. Również w świetle stanowisk doktryny brak jest jakichkolwiek przesłanek, aby ulice o charakterze zapleczowym, technicznym czy wyłącznie komunikacyjnym, traktować jako przestrzenie publiczne. Wobec tego skarżąca wskazała, że ani ul. [...], ani ul. [...] nie są ulicami, które miałyby jakiekolwiek znaczenie dla przestrzeni publicznych. W związku z powyższym wprowadzanie w terenie przyległym do ww. ulic zapisów planu, które można jednoznacznie określić, jako mające na celu dbałość o wizerunek hipotetycznych przestrzeni publicznych, jest całkowicie nieuzasadnione, a wręcz sprzeczne z ideą kształtowania miasta jako zespołu terenów o zróżnicowanym charakterze.

Nadto, zdaniem skarżącej, Rada nie rozważyła, czy przedmiotowe ograniczenie jest niezbędne w świetle zasady proporcjonalności, obejmującej wymóg doboru środków skutecznych, czyli rzeczywiście służących realizacji zamierzonych celów. Jej zdaniem nie ma żadnego racjonalnego uzasadnienia pozwalającego uznać, że wprowadzone ograniczenia oraz ich konsekwencje są adekwatne do jakichkolwiek potrzeb związanych z realizacją polityki przestrzennej. O nadużyciu władztwa planistycznego można mówić w sytuacji, gdy dochodzi do jaskrawego naruszania praw adresatów planu, przy braku jakiegokolwiek uzasadnienia bądź w celu osiągnięcia nieproporcjonalnie mniej cennych wartości. Podkreśliła również, że Rada nie wykazała, że wprowadzony mocą § 29 ust. 3 pkt 15 planu zakaz na terenie nieruchomości skarżącej jest konieczny i rzeczywiście będzie służył ochronie ładu przestrzennego. Wręcz przeciwnie działania mające na celu uatrakcyjnienie elewacji w poziomie parteru nie mają żadnego uzasadnienia.

W kontekście związanej z zasadą proporcjonalności, zasadą równości podmiotów wobec prawa i zarzutów sformułowanych w pkt 3 skargi, skarżąca wskazała natomiast, że na innych terenach o charakterze podobnym np.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] nie ma tego rodzaju ograniczeń, jak sformułowane w § 29 ust. 3 pkt 15 planu. Na innych jeszcze terenach przyjęto odmienne uregulowania w tym zakresie np. na terenie [...] zaskarżony plan wprowadził zapis: "od strony ulic należy wykluczyć lokalizację garaży w parterach budynków". To -jej zdaniem- potwierdza, że zakaz wznoszenia stropu garażu ponad poziom terenu nie tylko nie został jednolicie uregulowany w zaskarżonym planie, ale również nie odniesiono go do wszystkich terenów posiadających tożsame funkcje. Rada nie wykazała, aby zasadne było różne uregulowanie kwestii sytuowania stopu garaży na podobnych terenach funkcjonalnych. Przyjęcie o wiele bardziej restrykcyjnego zapisu dotyczącego zasad sytuowania garaży podziemnych na terenie należącym do skarżącej było jej zdaniem zupełnie nieuzasadnione.

Skarżąca zwróciła również uwagę, że teren jej działek objętych planem jest nachylony od jej południowej granicy, tj. od strony ul. [...], w kierunku północy do ul. [...]. Od strony ul. [...] występuje różnica rzędnych terenu, ok 3-4 m. Rzędna od strony południowej nieruchomości jest wyższa niż rzędna od strony północnej. Aby zapewnić możliwość realizacji planowanej inwestycji przy zachowaniu ustaleń planu, skarżąca musiała odtworzyć skarpę z uwagi na występującą w tym zakresie różnice rzędnych. To potwierdza jej zdaniem, że wprowadzony na terenie należącym do skarżącej zakaz, w brzmieniu § 29 ust. 3 pkt 15 planu, nie tylko nie ma uzasadnienia, ale wręcz jest niewykonalny i niedopasowany do rzeczywistych uwarunkowań. W sytuacji bowiem uznania, że dojazd (wjazd) do garażu stanowi jego integralny element, to realizacja takiego zalecenia nie jest możliwa do zrealizowania, gdyż wymagałaby zrównania poziomu terenu w miejscu wjazdu do garażu z poziomem podłogi na progu wjazdu do garażu. Zatem w każdym takim przypadku strop na wysokości bramy wjazdowej byłby wzniesiony ponad poziom terenu.

Na koniec skarżąca wskazała, że zaskarżony paragraf planu narusza również prawo z tego względu, że jest niejednoznaczny, daje możliwość różnej jego interpretacji.

W odpowiedzi na skargę z 10 listopada 2021 r. Rada wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że plan obowiązuje od marca 2011 r.; działki skarżącej znajdują się w terenie oznaczonym symbolem [...], gdzie plan przewiduje jako przeznaczenie podstawowe zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, a przeznaczenie dopuszczalne usługi. Projekt planu sporządzony został w wyniku realizacji uchwały nr [...] Rady z dnia [...] listopada 2005 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Dworca [...].

Projekt aktu został sporządzony z zachowaniem wymogów proceduralnych określonych w art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz posiada wszystkie niezbędne, wymagane prawem, uzgodnienia formalne. Przeszedł prawidłowo całą procedurę planistyczną, został uzgodniony z właściwymi podmiotami ustawowymi. Żaden z opiniujących i uzgadniających podmiotów nie wystąpił z opinią zmieniającą przedstawione w projekcie zapisy dla obszaru [...] oraz nie wskazał na ich niejednoznaczność czy nieprecyzyjność. W toku natomiast procedury ani skarżąca ani nikt inny nie składał wniosków, jak również uwag do projektu planu w skarżonej kwestii.

W ocenie Rady plan jest zgodny z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] przyjętym uchwałą nr [...] Rady z dnia [...] października 2006 r., w obszarze podległym jurysdykcji planistycznej miasta, tzn. z wyłączeniem terenów zamkniętych (w tym wypadku kolejowych), których granice zmieniły się znacząco w trakcie trwania procedury planu. W toku procedury projekt planu opiniowany był również z wewnętrzną jednostką zajmującą się zagadnieniami Studium, tj. Wydziałem Planowania Przestrzennego Biura Architektury i Planowania Przestrzennego, który wystawił pozytywną opinię, co do zgodności zapisów tegoż projektu ze Studium.

Dalej Rada podniosła, że w niniejszym stanie faktycznym sprawy skarżąca dąży do wyeliminowania z porządku prawnego zapisów planu, które w żaden sposób nie naruszają prawa, a także interesu skarżącej.

Przy ustalaniu przeznaczeń terenów, na których znajdują się działki skarżącej, jak również określeniu dla nich zasad zagospodarowania, Rada działała w granicach uprawnień przysługujących gminie z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p., w zakresie których rada gminy ustala przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby i warunki zabudowy. Przy sporządzaniu skarżonego planu uwzględniono wymogi stawiane m.in. przez art. 1 ust. 2 ww. ustawy; przyjęte w planie rozwiązania są słuszne i zostały wprowadzone ze względu na ważny interes publiczny, którym jest kształtowanie wielofunkcyjnych struktur urbanistycznych, prowadzących do uatrakcyjnienia przestrzeni publicznych, w tym także terenów dróg publicznych, biorąc pod uwagę położenie terenu, w tym nieruchomości skarżącej, w samym centrum miasta. Z tego względu niezrozumiałym jest stanowisko skarżącej, że skoro działki ewidencyjne nr [...] i [...] sąsiadują z terenami kolejowymi i zapleczem centrum handlowego, to nie ma tam potencjału, aby te tereny mogły stać się przestrzeniami o charakterze reprezentacyjnym. Nie każda przestrzeń publiczna musi mieć charakter reprezentacyjny, ale musi uwzględniać potrzeby wszystkich korzystających z niej osób. Plan umożliwia na działkach skarżącej ruch budowlany o wysokiej intensywności, wprowadzając w tym obszarze wielofunkcyjną strukturę urbanistyczną, która musi być przyjazna, a także dostosowana do rozszerzonej funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej. Argument skarżącej, że na działkach sąsiadujących z nieruchomością skarżącej jest zaplecze centrum handlowego oraz tereny kolejowe w żadnym razie nie mogą pozbawiać przyszłych mieszkańców możliwości ożywienia i uatrakcyjnienia przestrzeni, z której będą codziennie korzystali.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych. Położenie terenu skarżącej w granicach obszaru zaliczanego do ścisłego centrum miasta, w którym Studium wymaga stosowania rozwiązań architektoniczno-urbanistycznych o najwyższych walorach przestrzennych, wymaga dbałości o jakość rozwiązań stosowanych w obrębie i na styku z przestrzeniami publicznymi do jakich niewątpliwie należą ulice miejskie wskazane w planie. Gmina musi mieć możliwość planowania przestrzeni publicznej, niezależnie od istniejących stosunków własnościowych. Ponadto, zgodnie z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Tak więc, po przeanalizowaniu zagospodarowania terenów działek znajdujących się w obszarze planu, w tym działek skarżącej oraz działek sąsiadujących (nie tylko bezpośrednio przy ul. [...]), a także uwzględniając interes społeczny, a nie tylko interes jednego podmiotu, mając na uwadze zrównoważony ład przestrzenny, zdecydowano o takim brzmieniu zapisów planu.

Rada zaznaczyła, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, nie można żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim art. 140 k.c. oraz art. 6 u.p.z.p. Nie można skutecznie wywodzić naruszenia art. 140 k.c., biorąc pod uwagę art. 6 u.p.z.p., skoro przepisy te z natury swej ograniczają prawo własności, a tym samym naruszają interes prawny właściciela, jednak w granicach dopuszczonych przez prawo. W konsekwencji ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego braku zgodności ustaleń planu w § 29. [...] – teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z dopuszczeniem usług ze Studium [...] Rada wskazała, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, ale aktem kierownictwa wewnętrznego, przeznaczonym do użytku wewnętrznego rady gminy i podporządkowanych jej jednostek organizacyjnych. Przy czym zgodnie ze Studium nieruchomość skarżącej położona jest w wyodrębnionym terenie oznaczonym na rysunku Studium symbolem [...] o przeznaczeniu kierunkowym – "tereny wielofunkcyjne", a jednocześnie w obrębie "centrum miasta". Zgodnie z ustaleniami studium w zakresie kierunków zmian w strukturze przestrzennej oraz w przeznaczeniu terenów (rozdz. XII.A.l), "centrum miasta" jest to jeden z głównych elementów kształtujących strukturę przestrzenną i krajobraz miasta, dla których w Studium przyjmuje się określone generalne założenia i główne kierunki zmian. Ustalenia Studium dla nieruchomości były aktualne również w dacie uchwalania planu. Zakaz wznoszenia stropu garażu ponad poziom terenu od strony ulic należy ocenić jako szczegółowe ustalenie z zakresu kształtowania ładu przestrzennego i kształtowania zabudowy. Zdaniem Rady ani ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani Studium w żadnym ze swoich ustaleń nie ogranicza możliwości formułowania tego rodzaju szczegółowych ustaleń (wymogów architektonicznych) w planie miejscowym jedynie do zabudowy w obrębie wyznaczonych w studium obszarów przestrzeni publicznej. Brak jest zatem w ocenie Rady podstaw do stwierdzenia, że skarżone zapisy planu są sprzeczne ze Studium.

Rada wskazała w końcu też na to, że treść § 29 planu nie jest niejednoznaczny; nie wzbudził wątpliwości interpretacyjnych w orzeczeniach przywołanych w skardze. NSA nie miał wątpliwości co do sposobu rozumienia zapisu planu, a jedynie uznał, że skarżąca przyjęła błędne założenie, że strop garażu może być wzniesiony ponad ten poziom w części działki, która bezpośrednio nie przylega do terenu od strony ulicy.

W piśmie procesowym z 30 grudnia 2021 r. skarżąca wniosła o nieuwzględnienie stanowiska Rady w piśmie stanowiącym odpowiedź na skargę; podtrzymała jednocześnie wszystkie twierdzenia zawarte w skardze. Dodatkową argumentację skarżąca przedstawiła zaś w piśmie procesowym z 2 lutego 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Dworca [...] w części zaskarżonej (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2011 r., Nr [...], poz. [...]), obejmującej § 29 ust. 3 pkt 15 - w odniesieniu do działek skarżącej o nr ewid. [...] i [...], obręb [...], położonych w dzielnicy [...] w [...].

Sąd dostrzega przy tym, że sprawuje wymiaru sprawiedliwości, polegający na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U z 2019, poz. 2167). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 poz. 2325, "p.p.s.a."). Stosownie do art. 14 ust. 8 u.p.z.p. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Orzekając w niniejszej sprawie Sąd nie podzielił zarzutów i argumentów skargi oraz pism ją uzupełniających, wskazujących na: nadużycie władztwa planistycznego przez Gminę, niezgodność skarżonego ustalenia planu ze Studium, czy też jego nieprecyzyjność; nie znalazł też żadnych innych powodów, dla których kwestionowane ustalenie planu, obowiązujące na nieruchomości skarżącej, należałoby unieważnić.

Przed rozwinięciem tej oceny Sąd zauważa, że rozpoznawana skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zważyć bowiem trzeba, że zgodnie z art. 17 ust. 2 ww. ustawy zmieniającej, przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Skarżony w części plan został wydany przed dniem wejściem w życie wskazanej ustawy zmieniającej. Tym samym, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym do 1 czerwca 2017 r., skarżąca obowiązana była przed wniesieniem niniejszej skargi wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa. Warunek ten spełniła; jak wykazała – pismem z 9 września 2021 r. wezwała Radę do usunięcia naruszenia prawa. Następnie, z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a. (w brzmieniu sprzed wskazanej nowelizacji), wniosła skargę do tut. Sądu.

Sąd zauważa także, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a. oraz, że w przepisie tym legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego, co oznacza, że legitymacja do wniesienia na tej podstawie skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi zatem wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny (por. wyrok NSA z 14 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 64/17). W kontekście okoliczności niniejszej sprawy Sąd zaznacza nadto, że o naruszeniu interesu prawnego (legitymującego do wniesienia skargi na plan), rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej skarżącego (ograniczenie bądź pozbawienie uprawnień lub nałożonych obowiązków). Nie budzi jednak wątpliwości w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, że na naruszenie interesu prawnego może skutecznie powołać się przed sądem także następca prawny osoby (jednostki), której interes prawny lub uprawnienie zostały pierwotnie naruszone, o ile osoba ta nie wniosła stosownej skargi. Zatem, choć Sąd ustalił, że skarżąca łączy swój interes prawny w sprawie z tytułem prawnym do nieruchomości, na którą składają się działki o nr ewid. [...] i [...], obręb [...] w dzielnicy [...] w [...], których użytkowanie wieczyste nabyła po wejściu w życie planu, okoliczność ta nie stanowi samoistnej przeszkody (przesłanki negatywnej) do wniesienia przez nią skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Sam fakt zbycia nieruchomości nie powoduje bowiem wygaśnięcia uprawnień z art. 101 ust. 1 ww. ustawy, lecz skutkuje jedynie przejściem tych uprawnień w ślad za prawem własności czy użytkowaniem wieczystym. Tak też przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 kwietnia 2010 r. o sygn. akt I OSK 186/10, a aktualne orzecznictwo nie kwestionuje tego, że nowy właściciel czy użytkownik wieczysty nieruchomości jako następca prawny wstępuje w prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym wynikające z uprawnień, o jakich mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Dotychczasowy właściciel/użytkownik wieczysty wraz ze zbyciem nieruchomości traci bowiem na rzecz nowego "nabywcy" niezrealizowane uprawnienie z art. 101 ust. 1 u.s.g. Z dniem zbycia nieruchomości legitymacja skargowa w zakresie "nieskonsumowanych" uprawnień przechodzi na nabywcę nieruchomości. Zatem aktualny właściciel/użytkownik wieczysty nieruchomości posiada legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia (zmiany) planu, który wszedł w życie przed nabyciem nieruchomości, jeśli dotychczasowy właściciel/użytkownik wieczysty nie skorzystał z tego uprawnienia w stosunku do tejże uchwały. Przy czym dopiero naruszenie interesu lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (oceny legalności planu), zaś obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.

Kierując się powyższym Sąd przyjął, że posiadanie przez skarżącą interesu prawnego w rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, albowiem jest ona użytkownikiem wieczystym działek o nr ewid. [...] i [...] z obrębu [...] w dzielnicy [...] w [...], objętych - kwestionowanym w części - planem [...], zasadniczo zaś podmiotami legitymowanymi do zaskarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są podmioty posiadające tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości położonych na terenie obowiązywania tego planu. Wprawdzie skarżąca nabyła tę nieruchomość na podstawie umowy o przeniesieniu użytkowania wieczystego nieruchomości z [...] czerwca 2016 r., a plan wszedł w życie w 21 marca 2011 r., jednak poprzedni właściciel nieruchomości nie skarżył ustaleń planu. Sąd przyjął również, że skarżąca wykazała w skardze naruszenie jej interesu prawnego kwestionowanym ustaleniem planu. Ustalenie to przesądza o kształcie zabudowy na nieruchomości skarżącej, wprowadzając m.in. zakaz wznoszenia stropu garażu ponad poziom terenu od strony ulic. Zaważyło ono także na ocenie legalności uzyskanego przez skarżącą pozwolenia na budowę zabudowy wielorodzinnej, co więcej - stwierdzona niezgodność projektu budowlanego ze wskazanym paragrafem planu była jednym z powodów prawomocnego uchylenia wydanego dla skarżącej pozwolenia na budowę (v. wyrok WSA w Warszawie z 9 marca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2340/19 i NSA z 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1918/20). Skarżąca w swoich wystąpieniach do Sądu w niniejszej sprawie szeroko ten aspekt sprawy eksponuje, podkreślając m.in., że wskazane orzeczenia Sądów są wiążące w zakresie interpretacji § 29 ust. 3 pkt 15 planu, zapis ten nie jest precyzyjny (w postępowaniu administracyjnym przed organem architektoniczno-budowlanym był inaczej interpretowany; dopiero Sądy przyjęły, że odnosi się on do całej kondygnacji podziemnej niezależnie od tego, czy strop garażu usytuowany jest od strony ulicy, czy wręcz przeciwnie), inwestycja realizowana na podstawie zakwestionowanego prawomocnie pozwolenia na budowę jest w zaawansowanym stadium, a koszt finansowy jej dostosowania do ww. ustalenia planu - ogromny. Sąd przyjął tę argumentację jako uzasadnienie dla naruszenia interesu prawnego skarżącej, biorąc też pod uwagę, że w ocenie skarżącej kwestionowane ustalenie planu nie znajduje żadnego prawnego uzasadnienia. Zatem Sąd zgodził się ze skarżącą, że skoro § 29 ust. 3 pkt 15 planu ogranicza możliwość zabudowy jej nieruchomości, to skarżąca posiada legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g. Nie oznacza to jednak bezprawności naruszenia interesu prawnego skarżącej; ta kwestia rozstrzygana jest dopiero w ramach merytorycznej kontroli przez sąd administracyjny legalności zaskarżonego aktu - por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2970/17.

Przechodząc do rozpoznania skargi Sąd zaznacza zaś, że orzekając w sprawie wziął pod uwagę, że skarżony plan został już oceniony prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z 9 marca 2021 r., o sygn. akt IV SA/Wa 1282/20. Dla dopuszczalności skargi na uchwałę w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na treść art. 101 ust. 2 u.s.g., konieczne jest bowiem ustalenie zakresu związania Sądu obecnie rozpoznającego sprawę wcześniejszym wyrokiem dotyczącym tej samej uchwały. Powaga rzeczy osądzonej, o której stanowi art. 101 ust. 2 u.s.g., dotyczy sprawy, w której sąd administracyjny rzeczywiście orzekał i skargę oddalił, z wyłączeniem oceny naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów, a zwłaszcza ewentualnego nadużycia wobec nich władztwa planistycznego gminy. Konsekwencją tego jest związanie sądu orzekającego o legalności aktu prawa miejscowego, po jego wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu, tymi ocenami wyroku oddalającego skargę na ten akt, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów oraz obowiązek sądu rozpoznania tych zarzutów, które mając charakter indywidualny, które nie mogły być przedmiotem rozpoznania sądu wcześniej orzekającego o legalności aktu, o którym mowa. To oznacza, że jeżeli o legalności aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami w zakresie o którym mowa, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, to jest naruszenia indywidualnego interesu skarżącego (v. wyrok NSA z 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 212/19; z 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 1883/07). Stosując się do powyższego, Sąd przyjął, że wobec treści ww. wyroku tut. Sądu z 9 marca 2021 r., związany jest oceną tam zawartą w zakresie praw i obowiązków ogółu adresatów planu, w tym w zakresie naruszenia procedury określonej w art. 17 u.p.z.p. Jak wskazał bowiem Sąd w ww. wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 1282/20, sądowa kontrola zaskarżonej uchwały nie wykazała naruszenia trybu sporządzania planu.

Sąd wskazuje przy tym, że oceny, czy zaskarżony plan jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności, sąd dokonuje przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Wobec treści ww. wyroku tut. Sądu z 9 marca 2021 r., Sąd oceniając skarżoną uchwałę skoncentrował się na zasadach sporządzania planu miejscowego, których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu z przepisami prawa (biorąc pod uwagę zawartość tego aktu i kwestionowane ustalenie), i naruszeniu indywidualnych praw skarżącej.

W tym też kontekście Sąd uwzględnił, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Z treści powyższego przepisu wynika, że ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 7 lutego 2001 r. sygn. akt K 27/00, opubl. OTK 2001/2/29 wskazał, że organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji RP. Nadanie gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu nie stoi w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Art. 4 ust. 1 u.p.z.p nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP. Zatem władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Skoro zaś uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja musi także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerując w prawo własności organy planistyczne gminy muszą więc wskazać, jakie to wartości (cele) są na tyle istotne (ważne społecznie), że uzasadniają ograniczenie prawa własności podmiotu prywatnego. Ingerencja w sferę własności musi pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 1708/09). Zachowanie zasady proporcjonalności ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy określone rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice władztwa planistycznego i nie stanowi jego nadużycia. Oznacza to, że ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła swoich uprawnień, i wprowadziła tylko te konieczne ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności, proporcjonalnie do dyktowanych interesem publicznym potrzeb ingerencji w sferę praw i wolności (por. wyrok NSA z 22 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 15/17). Rolą organu planistycznego jest więc wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych (por. wyroki NSA z 1 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2478/15; z 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 224/17). Jak wskazał NSA w wyroku z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1410/16, "Konieczne jest takie wyważenie ww. interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Na taką konieczność wskazuje również w swoim orzecznictwie, dotyczącym ochrony własności, Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu podkreślając, że każde ograniczenie własności musi być legitymowane publicznym interesem (Terazzi S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 27265/95, § 85, 17 października 2002, i Elia S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 37710/97, § 77, ECHR 2001-IX)."

Przechodząc na grunt kontrolowanej sprawy Sąd stwierdza, że nie podziela stanowiska skarżącej, aby kwestionowany paragraf planu – tj. § 29 ust. 2 pkt 15, był wyrazem przekroczenia przez Gminę władztwa planistycznego.

Rozwijając to stanowisko Sąd zauważa, że działki skarżącej o nr ewid. [...] i [...], obręb [...], położone w dzielnicy [...] w [...], znajdują są na terenie oznaczonym w planie symbolem [...] – teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z dopuszczeniem usług. Szczegółowe warunki zabudowy i zagospodarowania dla tego terenu oraz zasady kształtowania ładu przestrzennego określa § 29 planu. W części kwestionowanej, tj. w ust. 3 pkt 15, reguluje zakaz wnoszenia stropu garażu ponad poziom terenu od strony ulic, zalecane wjazdy do garażu podziemnego w obrysie budynku. Wprowadzając to ustalenie Rada działała -zdaniem Sądu- w ramach przysługujących jej kompetencji, uwzględniając w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym m.in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, i potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 9 u.p.z.p.). Określiła sposób i warunki zabudowy, mając na uwadze, że kształtuje w tym miejscu wielofunkcyjną strukturę urbanistyczną, przestrzeń miejską. Przytoczone powyżej ustalenie uzasadniła potrzebą uatrakcyjnienia przestrzeni publicznych, w tym także dróg publicznych. Miała też na względzie, że plan dopuszcza na działkach skarżących ruch budowlany o wysokiej intensywności, która musi być przyjazna i dostosowana do rozszerzonej funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej. Niewątpliwie badane ustalenie planu ma wpływ na ład przestrzenny, walory architektoniczne i krajobrazowe; determinuje rozwiązania projektowe elewacji i odbiór przestrzeni przez pieszych; kształtuje tę przestrzeń, czyniąc ją atrakcyjniejszą, w tym dostępniejszą. Mogło być wprowadzone na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 2 i 6 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego i zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Ustalenie to nie stanowi zbytniej/nadmiernej ingerencji w przysługujące skarżącej prawo do nieruchomości w stosunku do spodziewanego efektu. Nie wpływa ani na przeznaczenie nieruchomości, ani zasadniczo na parametry zabudowy – w żaden sposób nie ogranicza w tej materii uprawnień skarżącej; może zaś skutkować uatrakcyjnieniem terenu wokół kształtowanej tak zabudowy (przeznaczonej do zainwestowania miejskiego), przy dość stosunkowo niewielkim ograniczeniu uprawnień właścicielskich.

Pozostaje nadto spójne z pozostałymi ustaleniami planu obowiązującego na tym obszarze, v. pełne ustalenia planu dla terenu o symbolu [...]. I tu Sąd zwraca uwagę w szczególności na to, że teren o ww. symbolu, to teren o powierzchni 30.652 m², a więc dość duży, jak na centrum miasta, wynoszący ponad 3 ha (v. ww. Księga wieczysta obejmująca dwie działki skarżącej), na której jako przeznaczenie podstawowe przewidziano zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, ustalając wskaźnik powierzchni zabudowy na 65%, a maksymalną wysokość zabudowy na X kondygnacji – 37 m oraz dominantę przestrzenną o zróżnicowanej wysokości zabudowy – do 60 m. Na terenie tym dopuszczono także usługi – w parterach od strony ulic oraz pasażu pieszego w południowej części terenu wzdłuż granicy z terenem p. Przewidziano też realizację ciągu pieszego o charakterze ogólnodostępnym wzdłuż południowej linii rozgraniczającej terenu na granicy z terenem [...]. To tylko pokazuje, że poprzez kwestionowane ustalenie Rada zamierzała uatrakcyjnić dość dużą przestrzeń (przeznaczoną pod zabudowę wielorodzinną) dla przyszłych mieszkańców, ale też innych pieszych, wobec bliskiego sąsiedztwa tego terenu z jednej strony z Dworcem [...], z drugiej – z centrum handlowym (co równie istotne – zrealizowanym przed uchwaleniem kwestionowanego planu).

Znajduje to też swoje odzwierciedlenie w załączniku nr [...] do uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2005 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Dworca [...], w którym w pkt IV "Opis przewidywanych rozwiązań" wskazano na to, że rejon Dworca [...] jest atrakcyjnym inwestycyjnie terenem, o charakterze zdecydowanie śródmiejskim, ale o dużym zróżnicowaniu funkcjonalnym, wymagającym przekształceń ukierunkowanych na rozwój funkcji obejmujących program mieszany o charakterze śródmiejskim, a także na to, że: "Podstawowym obszarem rozwoju będą tereny położone między ul. [...] a torami kolejowymi z proponowaną osią kompozycyjną i funkcjonalną tego obszaru, którą będzie ciąg pieszy łączący dawne Rondo [...] (obecnie Rondo [...]), przez zespół [...] i tereny centralne, z Dworcem [...] i stacją metra."

Powyższe wskazuje także na to, że akcentowane przez skarżącą "sąsiedztwo" jej nieruchomości z terenami kolejowymi i centrum handlowym nie tylko nie może być argumentem mającym przemawiać za "zbędnością" przyjętego w § 29 ust. 3 pkt 15 planu rozwiązania, ale też wręcz przeciwnie – było powodem przyjęcia tej regulacji, stanowiącej o formie zabudowy bardziej przyjaznej dla pieszego "odbiory", pozwalającej na uatrakcyjnienie ciągów pieszych – kreację przestrzeni nie tylko od strony ulic o wysokiej jakości, i umożliwiającej łatwiejszą dostępność usług dopuszczonych w parterach tak kształtowanej zabudowy (pomiędzy Dworcem [...] a centrum handlowym [...]. Poza tym, oceniając ww. ustalenie planu nie można pominąć, że plan ma za zadanie kreować przestrzeń na przyszłość, a wobec tego argumentacja skargi wskazująca na to, że wzdłuż ulic, na odcinku między centrum handlowym i terenami kolejowymi, nie istnieją obiekty, dla których ulica ta miałaby i mogłaby stać się atrakcyjnym ciągiem pieszym (co czyniłoby kwestionowane ustalenie uzasadnionym), nie może odnieść zamierzonego skutku. Przyjęte a zakwestionowane w sprawie rozwiązanie może bowiem pozytywnie wpłynąć na odbiór terenu działek skarżącej -przeznaczonego pod intensywną zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem usług w parterach i ciągiem pieszym o charakterze ogólnodostępnym wzdłuż południowej linii rozgraniczającej terenu na granicy z terenem [...]- w przyszłości. Zatem, choć obecnie (czy w momencie uchwalania skarżonego planu), otoczenie działek skarżącej nie jest zbyt "atrakcyjne" (działki skarżącej sąsiadują z ulicami: [...] (w planie [...]) i [...] (w planie [...]), doprowadzającymi ruch do istniejącego centrum handlowego, mającymi mieć z tej przyczyny (zdaniem skarżącej) charakter wyłącznie zapleczowy i techniczny, a elewacja centrum handlowego od strony ww. ulic jest "pełna", z wjazdami do garażu), to jednak mogło stanowić uzasadnienie dla wprowadzenia kwestionowanego ustalenia planu, i próbę "zmiany" w ten sposób tego obszaru, także od strony ww. ulic, na bardziej przyjazne w codziennym korzystaniu. To zaś prowadzi do kolejnego wniosku, że wskazane ustalenie planu nie musi obowiązywać wyłącznie w przestrzeni o charakterze reprezentacyjnym. Wpływa na przestrzeń publiczną, tu: odnosi się do terenu w obrębie i na styku z przestrzeniami publicznymi, bo nie sposób nie uwzględnić bliskiego sąsiedztwa działek skarżącej, na których sporne ustalenie obowiązuje, z ul. [...], centrum handlowym czy Dworcem [...]; mając na celu uatrakcyjnienie elewacji w poziomie parteru znajduje więc w takich okolicznościach uzasadnienie.

Ze wskazanych przyczyn Sąd nie podzielił zarzutów skargi wskazujących na naruszenie władztwa planistycznego, w tym zasady proporcjonalności i zasady równości, uznając, że wprowadzone w § 29 ust. 3 pkt 15 planu ograniczenie jest uzasadnione interesem publicznym i nie stanowi nadmiernej ingerencji w prawo przysługujące skarżącej. Koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jak niekorzystny, natomiast nie musi być z tym powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Przy czym ograniczenia wynikające z ustaleń planu nie mogą być nadmierne w stosunku do chronionej wartości i winny pozostawać w racjonalnej proporcji do celów, dla osiągnięcia których zostają ustanowione. W tym przypadku Sąd nie stwierdził jednak, aby te proporcje zostały zachwiane, czy inaczej: były niewłaściwe.

Sąd dostrzega przy tym, że skarżone ustalenie planu nie było kwestionowane w procedurze planistycznej przez ówczesnego użytkownika wieczystego działek o nr ewid. [...] i [...]. Wprawdzie O. Sp. z o.o. w [...] pismem z 20 listopada 2009 r. zgłosiła wówczas uwagi do projektu planu, ale nie dotyczyły one spornego ustalenia, a m.in. wskaźnika intensywności zabudowy (która to uwaga została następnie uwzględniona). Sporne w sprawie ustalenie planu, stało się dopiero problematyczne (czy kłopotliwe dla skarżącej) na skutek wyroków Sądów, jakie zapadły w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę na działkach (obecnie skarżącej) objętych kontrolowanym w części planem. To na skutek tej sprawy, dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a właściwie to jej prawomocnego wyniku, skarżąca powzięła działania zmierzające do eliminacji z obrotu prawnego § 29 ust. 3 pkt 15 planu, który (co warto powtórzyć) dotyczy "zakazu wznoszenia stropu garażu ponad poziom terenu od strony ulic, zalecane wjazdy do garażu podziemnego w obrysie budynków". Sąd orzekając w niniejszej sprawie miał na uwadze wyrok tut. Sądu z 9 marca 2020 r. o sygn. akt VII SA/Wa 2340/19 uchylający zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2019 r., nr [...] i wyrok NSA z 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1918/20, oddalający skargi kasacyjne od ww. wyroku Sądu I instancji, i oceny/rozważania prawne w tych wyrokach przedstawione. Wziął więc pod uwagę, że jednym z powodów uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę na działkach o nr ewid. [...] i [...] z obrębu [...] przy ul [...] w [...] zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych A, B, C, D i E z częścią usługową i garażami podziemnymi było stwierdzenie Sądu o niezgodności projektu budowlanego z § 29 ust. 3 pkt 15 planu, z uwagi na to, że pomimo podniesienia rzędnej terenu, w budynkach A i C kondygnacja garażu -1 znajduje się fragmentami powyżej poziomu ukształtowanego terenu, a także wobec tego, że zaprojektowanie lokali usługowych oraz pomieszczeń technicznych i komunikacyjnych, jak również komórek lokatorskich od strony ulic nie konwaliduje faktu usytuowania stropu garażu ponad poziomem ulic. Inwestycja, jak wynika z wystąpień skarżącej w niniejszej sprawie, pomimo trwania postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie legalności pozwolenia na budowę, była prowadzona, tj. nie została wstrzymana. Podjęto więc ryzyko jej realizacji, choć orzeczenie sądowe mogło skutkować wzruszeniem decyzji Wojewody (i tak też się stało), a więc pozbawieniem inwestycji ostatecznego pozwolenia na budowę (co musi wówczas skutkować jej wstrzymaniem i może też prowadzić do różnego rodzaju komplikacji faktyczno-prawnych w jej zakończeniu). Wskazane w tym miejscu okoliczności, dość szeroko prezentowane w sprawie, w żaden sposób nie świadczą jednak o niezgodności ww. ustalenia planu z prawem; nie stanowią też żadnej argumentacji dla zarzucenia Gminie przekroczenia swoich uprawnień. Okoliczności te nie mogły więc doprowadzić do uwzględnienia niniejszej skargi, niezależnie od skomplikowania obecnej sytuacji ww. inwestycji, wobec treści wskazanych wyroków i podniesionej w niej niezgodności projektu budowlanego z planem, a to w szczególności z uwagi na stopień zaawansowania robót budowlanych w dniu wydania wskazanego powyżej wyroku NSA. Nie można przy tym przyjąć za skarżącą, że to na skutek kwestionowanego § 29 ust. 3 pkt 15 planu "została ona pozbawiona możliwości realizacji zabudowy, na którą pozwala jej plan". W kontekście takiego stwierdzenia Sąd dostrzega bowiem, że skarżąca, planując inwestycję, obowiązana była przepisami prawa budowlanego zastosować się w opracowywanym projekcie budowlanym do "wszystkich" ustaleń planu; zastosowanie się na tym etapie do kwestionowanego ustalenia nie byłoby zaś żadnym problemem a wiązałoby się z przyjęciem odpowiednich rozwiązań architektonicznych/technicznych. To błąd popełniony na tym etapie skutkował powstaniem komplikacji dla skarżącej w dalszej realizacji inwestycji, a nie (samo) ograniczenie uregulowane w § 29 ust. 3 pkt 15 planu (nie będące zbytnio dokuczliwe dla uprawnionego do nieruchomości).

I dalej, zdaniem Sądu, w sprawie nie ma miejsca niezgodność planu w weryfikowanym zakresie ze Studium. Zgodnie ze Studium nieruchomość skarżącej położona jest w wyodrębnionym terenie oznaczonym na rysunku Studium symbolem [...] o przeznaczeniu kierunkowym – "tereny wielofunkcyjne", a jednocześnie w obrębie "centrum miasta". Zgodnie z ustaleniami studium w zakresie kierunków zmian w strukturze przestrzennej oraz w przeznaczeniu terenów (rozdz. XII.A.l), "centrum miasta" jest to jeden z głównych elementów kształtujących strukturę przestrzenną i krajobraz miasta, dla których w Studium przyjmuje się określone generalne założenia i główne kierunki zmian. Zakaz wznoszenia stropu garażu ponad poziom terenu od strony ulic należy ocenić jako szczegółowe ustalenie z zakresu kształtowania ładu przestrzennego i kształtowania zabudowy; ani ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani Studium w żadnym ze swoich ustaleń nie ogranicza zaś możliwości formułowania tego rodzaju szczegółowych ustaleń (wymogów architektonicznych) w planie miejscowym jedynie do zabudowy w obrębie wyznaczonych w Studium obszarów przestrzeni publicznej. W tym też kontekście Sąd podziela stanowisko Rady.

Poza tym, Sąd nie stwierdził, aby sporne ustalenie planu na nieruchomościach skarżącej ustalono z naruszeniem art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i zasady równości. Przepis ten stanowi, że wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. O naruszeniu tego przepisu można mówić, gdy doszło do różnego traktowania osób znajdujących się w podobnych sytuacjach. Takie zróżnicowanie jest dyskryminacyjne, tylko, jeśli opiera się na określonych cechach osobistych oraz nie posiada obiektywnego i rozsądnego uzasadnienia. Jak wskazał NSA w wyroku z 14 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 2735/20, z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Oceniając, czy § 29 ust. 3 pkt 15 planu został wprowadzony z naruszeniem tej zasady, należało więc wziąć pod uwagę nie tylko teren o podobnym przeznaczeniu (do działek skarżącej), ale też zainwestowaniu, ukształtowaniu i lokalizacji. Uwzględniając tego rodzaju czynniki Sąd nie stwierdził, aby wskazana zasada została naruszona. Oceniając w ten sposób Sąd wziął pod uwagę w szczególności przeznaczenie terenu, a także jego odległość od centrum handlowego, Dworca [...] i ul. [...]. Analizując powyżej wskazany zarzut, nie znalazł tym samym podstaw do uwzględnienia terenów, wprawdzie o podobnym przeznaczeniu, ale lokalizacyjnie niepodobnych (w znacznej odległości od ww. miejsc), nadto – nie wykluczone, że już dość zurbanizowanych przed wejściem w życie planu (jak [...], [...], [...], czy [...] – wskazane w skardze). Ustalił natomiast, że tak samo brzmiący zakaz obowiązuje m.in. na terenie o symbolu [...] i [...], tj. sąsiednim (które to w całości pozostawały w dacie uchwalania planu nieurządzone). Sąd dostrzega jednocześnie, że działki skarżącej charakteryzuje znaczny spadek w kierunku od ul. [...] do torów kolejowych (i nie jest to sporne); stąd też wynika wskazanie w ww. paragrafie planu na "poziom terenu od strony ulic"; tym też podyktowane jest wprowadzenie tożsamego ustalenia na obszarach bezpośrednio sąsiadujących (które uznać należy w tej sytuacji za podobne).

Sąd nie stwierdził w końcu, aby kwestionowany paragraf planu, był niejednoznaczny, dawał możliwość różnej interpretacji. Wprawdzie, rację ma skarżąca, że przepisy w aktach prawa miejscowego, które wespół z regulacjami ustawowymi stanowią podstawę do dekodowania norm prawnych podlegających konkretyzacji w ramach procesów stosowania prawa, a tym samym konsekwencji do ingerencji w sferę prawną osób będących adresatami działań administracji, powinny być redagowane w sposób czytelny i budzący jak najmniej wątpliwości interpretacyjnych. Niemniej jednak Sąd stwierdza, że o takiej niejasności/nieprecyzyjności nie może świadczyć w okolicznościach niniejszej sprawy dokonanie innej interpretacji § 29 ust. 3 pkt 15 planu przez organy architektoniczno-budowlane i sądy, badające orzeczenia wskazanych organów administracji.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł, jak w sentencji.