Postanowienie WSA w Warszawie, sygn. akt IV SO/Wa 48/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Wymierzenie grzywny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Orzeczono o wymierzeniu grzywny -art.55 ustawy PoPSA
Powołane przepisy: article: art. 25 par. 1, art. 26 par. 1, art. 28 par. 1, art. 54 par. 1 i par. 2, art. 55 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 31
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku M. Z. o wymierzenie grzywny Radzie Miasta W. za nieprzekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w sprawie ze skargi M. Z., G. O., M. S. i I. S. na uchwałę Rady W. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: 1. wymierzyć Miastu W. grzywnę w kwocie 500 zł (słownie: pięćset złotych); 2. zasądzić od Miasta W. na rzecz M. Z. kwotę 340 zł (słownie: trzystu czterdziestu złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. Z., G. O., M. S. i I. S., reprezentowani przez radcę prawnego, w piśmie z dnia 2 lipca 2014 r. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnioski o wymierzenie Radzie W. grzywny za nieprzekazanie Sądowi skargi z dnia 22 maja 2014 r. na uchwałę Rady W. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru R.

Skarżący wskazali w uzasadnieniu wniosku, że 22 maja 2014 r. za pośrednictwem organu wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powołaną uchwałę. Podali, że z informacji uzyskanych w sekretariacie oraz innych komórkach organizacyjnych organu wynika, iż do dnia 2 lipca 2014 r. organ nie przekazał Sądowi skargi wraz z niezbędną dokumentacją. Stwierdzili, że uniemożliwia to rozpoznanie sprawy w postępowaniu sądowoadministracyjnym, narusza zasady postępowania oraz naraża ich na kolejną, niczym nieuzasadnioną zwłokę, która generuje kolejne straty. W ocenie skarżących, z powyższych względów wymierzenie organowi grzywny w wysokości 25.000,00 zł jest ze wszech miar uzasadnione.

Organ administracji, reprezentowany przez radcę prawnego, w piśmie z dnia 25 lipca 2014 r. wniósł o oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny. Potwierdził, że w istocie doszło do 14 dniowego opóźnienia w przekazaniu skargi. Argumentując za oddaleniem wniosku, zwrócił uwagę, że w przypadku postępowań planistycznych

– w przeciwieństwie do postępowań administracyjnych sensu stricto – dokumentacja, która ma być przekazana Sądowi nie dotyczy postępowania właśnie zakończonego decyzją administracyjną lecz szeregu dokumentów z zakresu procedury planistycznej, nie zespolonych w jedne "akta sprawy". W dodatku możliwość wnoszenia skarg na plany miejscowe sprzed wielu lat (jak w przypadku przedmiotowej skargi) oznacza konieczność skompletowania takich dokumentów. Chociaż więc z woli ustawodawcy dla tej kategorii spraw przewidziano taki sam termin przekazania akt sądowi, jak w sprawach skarg na decyzje administracyjne, to możliwości terminowego wykonania tego obowiązku są w rzeczywistości inne.

Ponadto organ administracji zwrócił uwagę na specyficzną sytuację organizacyjną Urzędu W. Wskazał, że termin określony w art. 54 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie stwarza większych problemów w małych urzędach, gdzie często jednostki obsługujące biuro rady miasta/gminy i urząd znajdują się w sąsiadujących pokojach, podczas gdy w W. są to duże, osobne jednostki, znajdujące się w zupełnie innych lokalizacjach. Powoduje to oczywiste wydłużenie obiegu dokumentów i konieczność ich przewiezienia i zadekretowania. Chociaż sytuacje takie mają miejsce incydentalnie, to niestety w niniejszej sprawie doszło do nałożenia opóźnień, co spowodowało niedochowanie terminu.

Organ skonstatował, że jakkolwiek doszło do przekroczenia terminu, to wobec szczególnego charakteru sprawy i sytuacji organizacyjnej niestety może się zdarzyć

– bez jakiegokolwiek celowego działania organu – że dojdzie do takiej sytuacji. Przekroczenie terminu ma niewielki charakter. Nie wpływa również znacząco na sytuację prawną skarżących. W ocenie organu wnioskowana kwota grzywny jest zawyżona i całkowicie nieproporcjonalna do stopnia naruszenia przepisu przez organ, jak i możliwych negatywnych skutków dla skarżących. Nie sposób uznać, aby – jako to wskazano we wniosku – dwutygodniowe uchybienie terminowi generowało kolejne straty. Grzywna we wnioskowanej wysokości byłaby nadmiernie represyjna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 18 listopada 2014 r. odrzucił wnioski G. O., M. S. i I. S. z powodu nieuiszczenia wpisów. Wskazane postanowienie jest prawomocne. Do rozpoznania pozostał zatem wniosek złożony w imieniu M. Z.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 54 § 1 ustawy z dnia 3 0 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej również jako ppsa, skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (art. 54 § 2 ppsa).

Stosownie zaś do art. 55 § 1 ppsa w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym.

Przypominając, że skarżący domagają się wymierzenia grzywny Radzie W. za nieprzekazanie do Sądu we właściwym terminie skargi na uchwałę tego organu W. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - przed przedstawieniem argumentacji przemawiającej za wymierzeniem grzywny w wysokości określonej w sentencji niniejszego postanowienia - należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w dniu 13 listopada 2012 r. (sygn. akt I OPS 3/12) podjął następującą uchwałę: W postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w związku z art. 28 § 1 i art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej ppsa (przp. Sądu) - ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej.

W uzasadnieniu powołanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł m.in., że gmina jest zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, wyposażonym w osobowość prawną. Zgodnie z art. 25 § 1 ppsa osoba fizyczna i osoba prawna ma zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa), czyli zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków procesowych w tym postępowaniu. Tym samym zdolność sądową w postępowaniu sądowoadministracyjnym posiada gmina jako osoba prawna. Przepis art. 28 § 1 ppsa stanowi, że osoby prawne oraz jednostki organizacyjne mające zdolność sądową dokonują czynności w postępowaniu przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu. Zdolność do czynności w postępowaniu w sprawach sądowoadministracyjnych, czyli zdolność do wyrażania woli przez podmiot postępowania w zakresie jego praw i obowiązków procesowych (zdolność procesową) mają, w myśl art. 26 § 1 ppsa, osoby fizyczne posiadające pełną zdolność do czynności prawnych, osoby prawne oraz organizacje społeczne i jednostki organizacyjne, o których mowa w art. 25 ppsa.

Zgodnie z art. 31 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) – dalej usg - wójt (burmistrz, prezydent miasta) reprezentuje gminę na zewnątrz. Ponadto ustawa o samorządzie gminnym w bardzo wielu przepisach wprost wskazuje na gminę jako nosiciela zadań i kompetencji (przykładowo art. 2, art. 3, art. 5, art. 6, art. 7, art. 9, art. 10, art. 40, art.43, art. 51, art. 64, art. 84), to gmina ma osobowość prawną, posiada mienie i dysponuje majątkiem, to samodzielność gminy podlega ochronie sądowej, to gminie służy domniemanie kompetencji do realizowania lokalnych zadań publicznych, to gminie przekazane są określone zadania własne, to gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, zawierać porozumienia, tworzyć związki i stowarzyszenia, to gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego i wreszcie to gmina prowadzi gospodarkę finansową. Podmiotem, który realizuje zadania z zakresu administracji publicznej jest gmina, którą reprezentuje wójt (burmistrz, prezydent miasta) bez względu na to, czy zadanie to z uwagi na przepisy ustrojowe realizuje rada gminy, czy wójt. Nie ma zatem potrzeby przyznawania zdolności sądowej odrębnie organowi stanowiącemu i organowi wykonawczemu, a nie osobie prawnej, której są organami. Nie można z faktu działania gminy za pomocą organu stanowiącego i wykonawczego wyprowadzać tezy o przyznaniu tym samym zdolności sądowej w postępowaniu sądowym osobno każdemu z organów samorządu terytorialnego, a nie samym gminom.

Z powyższych rozważań należy wyprowadzić wniosek (przedstawiony już przez Naczelny Sąd Administracyjny – postanowienie z dnia 10 grudnia 2013 r. sygn. akt II OZ 1155/13), że skoro podmiotem władzy publicznej jest gmina mająca osobowość prawną, zdolność sądową i dokonująca czynności w postępowaniu sądowym przez organy albo osoby upoważnione do dokonywania czynność w jej imieniu, to właśnie gmina (miasto) jest adresatem postanowienia o nałożeniu grzywny za nieprzekazanie do Sądu skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę.

Dalej wskazując na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w powołanym postanowieniu, należy również stwierdzić, że obowiązki w zakresie przekazania do sądu skargi na uchwałę rady gminy (miasta) wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę spoczywają na organie wykonawczym tej gminy (miasta).

Mając na uwadze przedstawiony w części sprawozdawczej stan faktyczny sprawy oraz treść powołanych wyżej przepisów ppsa, w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że nie ulega wątpliwości oraz nie jest sporne, iż organ wykonawczy W. (Prezydent W.) uchybił obowiązkowi płynącemu dlań z art. 54 § 2 ppsa. Skargę M. Z., G. O., M. S. i I. S., która wpłynęła do Urzędu W. w dniu 22 maja 2014 r. przekazał bowiem do Sądu - wraz aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w dniu 7 lipca 2014 r. Organ administracji przekroczył więc termin przewidziany w art. 54 § 2 ppsa o czternaście dni (trzydziesty dzień od daty złożenia skargi w Urzędzie W. przypadał 21 czerwca 2014 r. w sobotę, stąd za ostatni dzień terminu należało uznać 23 czerwca 2014 r. – art. 83 § 2 ppsa).

Przesłanki orzeczenia o wymierzeniu grzywny na podstawie art. 55 § 1 ppsa są zatem spełnione, a podkreślić należy, że fakt, iż organ administracji przekazał już do Sądu skargę wraz odpowiedzą i aktami sprawy (sprawa została zakończona wyrokiem z dnia 7 listopada 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1382/14), nie skutkuje bezprzedmiotowością postępowania, czy też bezzasadnością rozpoznawanego wniosku. Okoliczność ta - obok innych przesłanek pozwalających miarkować stopień zawiniania organu w niedopełnieniu obowiązku z art. 54 § 2 ppsa - jest natomiast brana pod uwagę przy szacowaniu wysokości grzywny. Określenie w art. 154 § 6 ppsa jedynie górnej granicy dopuszczalnej wysokości grzywny oznacza bowiem, że Sąd może wymierzyć grzywnę w niższej wysokości. Przy jej ustaleniu winien natomiast wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązku z art. 54 § 2 ppsa, okres jaki upłynął od wniesienia skargi, a także to, czy przed rozpoznaniem wniosku organ obowiązek wypełnił (zob. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2008 r. sygn. akt I OZ 449/08. LEX nr 493805).

Ustalając wysokość grzywny w przedmiotowej sprawie Sąd wziął pod uwagę następujące okoliczności, przemawiające za wymierzeniem jej w wysokości określonej w punkcie pierwszym postanowienia.

Po pierwsze, jak już wskazano, termin określony w art. 54 § 2 ppsa został przekroczony o 14 dni. W ocenie Sądu przekroczenia takiego nie można ocenić jako znaczącego, zwłaszcza w kontekście okoliczności powołanych w piśmie organu z dnia 25 lipca 2014 r. Okoliczności te wbrew oczekiwaniu organu nie mogą być jednak podstawą odstąpienia od wymierzenia grzywny. Jak dostrzega pełnomocnik w rzeczonym piśmie, ustawodawca nie przewidział w przypadku skarg na uchwały w przedmiocie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego "wydłużonego" terminu na przekazanie do Sądu skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Obowiązkiem organu wykonawczego gminy (miasta) jest więc takie zorganizowanie pracy właściwych jednostek organizacyjnych podległego mu urzędu, aby zapewnić prawidłowe – w tym terminowe – wywiązywanie się z tego obowiązku. Podmioty uprawnione do zainicjowania sądowoadministracyjnej kontroli aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy gminy (miasta) nie mogą ponosić negatywnych konsekwencji niedostosowanej do ustawowo nałożonych obowiązków organizacji pracy urzędu, niewystarczającej obsady kadrowej, czy nieadekwatnych rozwiązań organizacyjnych. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 29 marca 2012 r. sygn. akt I OZ 200/12 "obowiązkiem kierownictwa organu jest takie zorganizowanie pracy urzędu, aby strona nie ponosiła negatywnych skutków procesowych".

Jakkolwiek zatem okoliczności związane z organizacją pracy Urzędu W., czy też rozmieszczeniem jego poszczególnych jednostek organizacyjnych na terenie miasta, koniecznością skompletowania dokumentacji planistycznej poprzedzającej podjęcie uchwały sprzed pięciu lat, nie stanowią podstawy do oddalenia wniosku o wymierzenie grzywny, to wpłynęły one na określoną przez Sąd wysokość grzywny. Pozwalają one bowiem stwierdzić, że opóźnienie nie miało charakteru celowego, zmierzającego do pozbawienia skarżących prawa do rozpoznania ich sprawy przez Sąd.

Po drugie, organ wykonał obowiązek spoczywający na nim mocą art. 54 § 2 ppsa z czternastodniowym opóźnieniem ale przed przekazaniem mu przez Sąd przedmiotowego wniosku (przy piśmie z dnia 8 lipca 2014 r. – karta nr 14 akt IV SO/Wa 27/14). Okoliczność ta potwierdza, że zaniechanie w przekazaniu akt do Sądu nie było wynikiem celowego działania, czy też rażącego niedbalstwa, a co najwyżej niedochowaniem należytej staranności, niedostosowaną – być może okresowo – do wymogów ustawowych organizacją pracy urzędu obsługującego Prezydenta W.

Po trzecie wreszcie, nie bez znaczenia - zwłaszcza uwzględniając prewencyjny cel orzekanego środka - pozostaje fakt, że organy W. co do zasady prawidłowo wywiązują się z obowiązku przekazywania do Sądu skarg wnoszonych na ich działania lub bezczynność. W okresie od 1 stycznia do 31 lipca 2014 roku w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie zarejestrowano ponad 430 spraw, w których jako organ administracji występowała Rada W. lub Prezydent W. W tym samym okresie wpłynęło łącznie 7 wniosków o wymierzenie tym organom grzywny w trybie art. 55 § 1 ppsa. W dwóch z tych spraw postanowiono o wymierzeniu grzywny.

W świetle art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 ppsa grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2014 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2013 r. (M.P. z 2014 r., poz. 146) przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2013 r. wyniosło 3.650,06 zł. Organ statystyczny nie ogłosił jeszcze danych w tym zakresie za rok 2014.

Wnioskowana przez skarżących wysokość grzywny (25.000,00 zł) oscyluje w górnym przedziale maksymalnej dopuszczalnej kwoty (36.500,00 zł). W ocenie Sądu, w świetle powołanych wyżej okoliczności (okresu opóźnienia, podawanych przez organ jego przyczyn, przekazania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę przed przekazaniem przedmiotowego wniosku oraz zasadniczo właściwego wywiązywania się przez organy W. z obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 ppsa) kwota ta jest zawyżona i nieadekwatna do stopnia zawinienia organu.

Sąd uznał, że wymierzenie grzywny w kwocie wskazanej w punkcie 1 niniejszego postanowienia w najwłaściwszy sposób zrealizuje zarówno cel represyjny środka określonego w art. 55 § 1 ppsa, jak również najlepiej zmobilizuje organ administracji do unikania podobnych uchybień w przyszłości.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 54 § 2 ppsa, postanowił jak w punkcie pierwszym postanowienia.

O zwrocie kosztów postępowania postanowiono w oparciu o art. 209 w zw. z art. 64 § 3 oraz o art. 205 § 2 ppsa. Nie uwzględniono w nich wydatku z tytułu opłaty skarbowej za złożenie dokumentu pełnomocnictwa, ponieważ z dołączonej do akt kopii potwierdzenia przelewu nie wynika, że koszty te zostały poniesione w związku z postępowaniem wszczętym przedmiotowym wnioskiem. Opłatę uiszczono w marcu bieżącego roku, przed wniesieniem skargi z dnia 22 maja 2014 r. i przedmiotowego wniosku. Kopię tego samego potwierdzenia przelewu dołączono do skargi z dnia 22 maja 2014 r. na uchwałę Rady W. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] (w aktach sprawy sygn. IV SA/Wa 1382/14). Rzeczona opłata została więc poniesiona w związku z postępowaniem wszczętym skargą z dnia 22 maja 2014 r. na uchwałę Rady W. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru R., a nie w związku z postępowaniem wszczętym przedmiotowym wnioskiem.

Biorąc pod uwagę nakład pracy pełnomocnika niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy wszczętej przedmiotowym wnioskiem, a także nieskomplikowany charakter tej sprawy (ocena prawnych konsekwencji przekroczenia ustawowego terminu przekazania do Sądu skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę), Sąd nie znalazł podstaw do podwyższenia stawki minimalnej, określonej w § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).