Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1380/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1-5
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Dnia 11 kwietnia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 983/15 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 22 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 983/15, oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

We wniosku z dnia 5 lutego 2015 r. P. K. i J. K. wnieśli o ustalenie warunków zabudowy terenu dla inwestycji, polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego na działkach nr [...] w [...] przy ul.[...], powierzchnia sprzedaży do 1300 m2, wielkości zatrudnienia około 10 osób i około 35 miejsc parkingowych.

Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm., dalej powoływanej, jako: "u.p.z.p.") ustalił warunki dla inwestycji z ograniczeniami wynikającymi z analizy (w odniesieniu do warunków podanych we wniosku). Ustalono m.in. linię zabudowy w odległości 10m od granicy frontowej działki, maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji na 33%, wielkość powierzchni biologicznie czynnej na 15%, szerokość elewacji frontowej na maks. 60 m, wysokość górnej elewacji frontowej (wysokość górnej krawędzi głównej kalenicy dachu) na maks 6m oraz zapewnienie minimum 5 miejsc parkingowych na każde 100 m2 powierzchni sprzedaży i minimum 2,5 miejsca postojowego na każde 10 osób zatrudnionych.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła[...] , po którego rozpoznaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, powołując się dodatkowo na wyniki przeprowadzonej rozprawy administracyjnej, SKO stwierdziło, że istniały podstawy do ustalenia warunków zabudowy o treści zgodnej z decyzją Burmistrza[...], gdyż spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p., zaś ustalone parametry i współczynniki zabudowy wynikają z przeprowadzonej w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Odnosząc się do sformułowanych w odwołaniu zarzutów SKO stwierdziło, że skoro szerokość frontu działki objętej przyszłą inwestycją wynosi około 110 m, to wyznaczenie obszaru analizowanego o promieniu około 330 m nie narusza obowiązujących przepisów. Co do ustalonej linii zabudowy stwierdziło, że aczkolwiek została ona ustalona odmienne niż w wynikach analizy, ale zgodnie ze stanowiskiem uzgadniającym zarządcy drogi. Nie doszło też do naruszenia obowiązującego prawa przy wyznaczaniu wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, gdyż brak jest przepisów regulujących sposób określania tego wskaźnika. Z takiego samego powodu nie mogło dojść do naruszenia prawa przy wyznaczaniu wymaganej ilości miejsc parkingowych. W odniesieniu do maksymalnej szerokości elewacji frontowej organ odwoławczy stwierdził, że została ona ustalona na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej – "rozporządzeniem"), w oparciu o wyniki analizy zabudowy w obszarze analizowanym. Zdaniem Kolegium wbrew zarzutom odwołania, teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, z której korzysta również odwołująca się Spółka. Nadto na etapie ustalania warunków zabudowy inwestor nie ma obowiązku legitymowania się prawem do nieruchomości na cele budowlane.

W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję [...] zarzuciła, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 75, art. 77-78 i art. 80 K.p.a., poprzez niewyczerpujące ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1-3 u.p.z.p. w związku z rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez niewłaściwe ustalenie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, szerokości elewacji frontowej, ustalenia wysokości górnej elewacji frontowej, jako maksymalnej i jednocześnie, jako górnej krawędzi głównej kalenicy dachu i z naruszeniem § 7 ust. 1 i § 8 ust. 1 rozporządzenia ustalenie linii zabudowy bez wskazania czy chodzi o linię obowiązującą czy też nieprzekraczalną, a nadto ustalenie jej niezgodnie z załącznikiem do decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W wyroku oddalającym skargę Sąd pierwszej instancji stwierdził, że spełnione zostały przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jak również art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. dotyczący warunku uzgodnienia decyzji z zarządcą drogi. Kontrolowana decyzja spełnia wymagania wynikające z art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W odniesieniu do zarzutu dotyczące braku dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), to zgodnie z art. 2 pkt 4 u.p.z.p. należy rozumieć przez to m.in. dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną. Taka zaś sytuacja występuje w sprawie, co nie jest przez skarżącą kwestionowane, zwłaszcza, że korzysta ona z tej samej drogi jako dostępu do ul. [...] (jako drogi publicznej). Taki dostęp do tej ulicy jako drogi krajowej nr [...] został też uzgodniony dla spornej inwestycji postanowieniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2015r. Z obowiązujących przepisów nie wynika, aby dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną wymagał ustanowienia po niej służebności. Należy też mieć na uwadze, że biorący udział w postępowaniu w charakterze strony [...] -użytkownik wieczysty działki nr[...], na której usytuowana jest droga wewnętrzna, nie zgłosił sprzeciwu co do wykorzystania jej na potrzeby spornej inwestycji jako dostępu do ul.[...].

Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutu, co do naruszenia zaskarżoną decyzją prawa, w sytuacji gdy nie określono minimalnego poziomu niektórych parametrów projektowanej inwestycji. Z obowiązujących przepisów obowiązek w tym przedmiocie bowiem nie wynika. Nie jest to wykluczone, ale byłoby dopuszczalne tylko dla zachowania m.in. ładu przestrzennego, walorów architektonicznych względnie wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego. Wtedy też wymogi takie powinny wynikać w jednoznaczny sposób z analizy, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca i na przesłanki w tym przedmiocie również strona skarżąca nie wskazuje. Co do zasady objęte rozporządzeniem parametry w postaci wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokości głównej kalenicy należy traktować jako maksymalne. Wskazał, że zgodnie z treścią § 9 ust. 2 rozporządzenia wyniki analizy stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy to nie oznacza to, że organ orzekający ma obowiązek wydać decyzję, która w całości odpowiada wymogom analizy, nawet gdy ta jest niezgodna z obowiązującymi przepisami. Taka sytuacja zdaniem Sądu występuje w rozpoznawanej sprawie, gdy chodzi o ustalona linię zabudowy. Przyjęcie jej w zaskarżonej decyzji w odległości 10 m od granicy frontowej działki należy uznać za zgodne z treścią § 4 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 43 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260). Wyznaczenie tak ukształtowanej linii zabudowy wynikało nadto z wydanego w trybie 106 K.p.a. oraz art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. postanowienia uzgadniającego z dnia [...] kwietnia 2015 r. W ocenie Sądu ustaloną w zaskarżonej decyzji linię zabudowy należy traktować, jako nieprzekraczalną.

Sąd nie podzielił też zarzutu skargi, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem § 39 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a to w sytuacji, gdy brak jest podstaw do przyjęcia, że objęty nią budynek ma być budynkiem opieki zdrowotnej (z wyłączeniem przychodni), o jakim w tym przepisie mowa. Brak jest też podstaw do zakwestionowania przyjętej maksymalnej szerokości elewacji frontowej w rozmiarze 60 m, który to parametr projektowanej zabudowy został ustalony w oparciu o treść § 6 ust. 2 rozporządzenia, co wynika jednoznacznie z treści wyników analizy zabudowy w obszarze analizowanym. Zasadne wydaje się przy tym posłużenie się w tym względzie przez autora analizy odniesieniem do zabudowy przy ul.[...], stanowiącej pierzeję uliczną o długości 88 m. Usytuowanie w niewielkiej odległości od tej pierzei wzdłuż tej samej ulicy budynku o długości 60 m nie narusza zatem, również zdaniem Sądu, wynikającego z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa. Uzasadniało to jednocześnie ustalenie tego parametru jako szerokości elewacji frontowej (w rozumieniu § 6 ust. 1 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia), w przyjętym w zaskarżonej decyzji rozmiarze na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia. Wbrew stanowisku skarżącej zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia została też ustalona górna krawędź elewacji frontowej projektowanego budynku, który nie odbiega nadto od średniej wysokości budynków usługowych na działkach sąsiednich. Autor analizy uzasadnił przy tym powód ustalenia tego parametru w rozmiarze 6 m, którego to uzasadnienia skarżąca nie zakwestionowała. Zarówno z treści analizy zabudowy, z jej wyników jak i treści decyzji o warunkach zabudowy wynika jednoznacznie, że przyjęta wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej stanowi jednocześnie wysokość górnej krawędzi głównej kalenicy dachu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła[...], zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, a także zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca spółka zarzuciła:

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm., dalej - P.p.s.a.), tj. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4 i 134 § 1 oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy powinna być ona uwzględniona, a decyzje organów wydane w sprawie uchylone, z uwagi na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji art. 6 i 7, art. 77 §1 K.p.a, oraz art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez:

a) brak wnikliwego zbadania i rozważenia wszystkich okoliczności sprawy i zgromadzonego w jej toku materiału dowodowego, w szczególności pominięcie zarzutów skarżącego dotyczących nieustalenia części parametrów zabudowy dotyczących granicznych minimalnych wymiarów zabudowy, co narusza ład urbanistyczny pozwalając na budowę dowolnego obiektu pod warunkiem, że jego wymiary będą mniejsze niż określone w decyzji wymiary maksymalne;

b) dopuszczenie do sprzeczności pomiędzy załącznikiem nr 1a z decyzją Burmistrza w zakresie odległości linii zabudowy, a także poprzez brak ustalenia jaka linia zabudowy jest właściwa według analizy i jaki ma ona charakter, w sytuacji gdy Analiza jako dokument o charakterze urbanistycznym odwołuje się do linii obowiązującej, a zdaniem Sądu pierwszej instancji ma ona charakter nieprzekraczalny;

c) dopuszczenia do pozostania w obiegu decyzji, która jest sprzeczna z analizą urbanistyczną będącą podstawą jej wydania i uznania, że podstawą to ustalenia warunków zabudowy może być także pozytywne uzgodnienie zmiany odległości linii zabudowy dokonane przez zarządcę drogi publicznej, w sytuacji gdy w przypadku błędów analizy obowiązkiem organu było przeprowadzenie ponownego postępowania administracyjnego w celu ustalenia prawidłowych parametrów zabudowy;

d) braku uzasadnienia w decyzji dla rozbieżności pomiędzy odległością linii zabudowy wskazanej w analizie, uzgodnionej z zarządcą, a zawartą w decyzji;

e) braku ustalenia w decyzji minimalnych wymiarów i minimalnych parametrów zabudowy wynikających z analizy i zaakceptowanie pozostanie w obrocie decyzji o warunkach zabudowy wydanej na podstawie takiej niepełnej analizy;

f) wydanie decyzji pomimo wykonania w trakcie postępowania błędnej analizy urbanistycznej, w zakresie odległości linii zabudowy i parametrów minimalnych inwestycji i dopuszczenie przez Sąd pierwszej instancji do sytuacji, w której decyzja o warunkach zabudowy pozostaje w obiegu pomimo wykonania błędnej analizy w trakcie postępowania administracyjnego.

Zdaniem skarżącej wskazane powyżej naruszenia miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem doprowadziły do pozostania w obiegu decyzji określającej parametry przyszłej zabudowy w sposób nieprecyzyjny, niezgodny z wykonaną analizą urbanistyczną i zagrażający zachowaniu ładu urbanistycznego na obszarze analizowanym.

II. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. naruszenie prawa materialnego polegające na naruszeniu art.151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 2 pkt 1 i art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p., w związku z przepisami rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię:

a) ustalenie szerokości elewacji frontowej jako maksymalnie 60 m, bez wskazania parametrów minimalnych (widełki), lub dokładnej szerokości, co narusza § 6 ust. 1 rozporządzenia;

b) ustalenie wysokości górnej elewacji frontowej (wysokość górnej krawędzi głównej kalenicy dachu) jako maksymalnie 6 m, bez wskazania minimalnej wysokości (widełki), lub dokładnej wysokości, co narusza § 7 ust. 1 rozporządzenia i poprzez tożsame traktowanie górnej elewacji oraz górnej krawędzi głównej kalenicy dachu, co narusza także § 8 ust. 1 rozporządzenia;

c) brak dokonania ustaleń co do wyznaczenia wysokości górnej kalenicy dachu w załączniku nr 1a do decyzji i jednocześnie przyjęcie w decyzji, że wysokość ta wynosi maksymalnie 6 m, co narusza § 8 rozporządzenia w sytuacji, gdyż nie można utożsamiać wysokości elewacji frontowej, z wysokością głównej kalenicy dachu, która zawsze jest wyżej niż elewacja i nie jest fizycznie możliwe, by oba elementy budynku miały taką samą wysokość, a decyzja w sposób nieuprawniony łączy ustalenie tych elementów w jeden;

d) ustalenia w decyzji linii zabudowy na 10 m, czyli niezgodnie z załącznikiem nr 1a do tej decyzji stanowiącym podsumowanie wykonanej analizy urbanistycznej.

W ocenie strony skarżacej powyższe naruszenia przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy godzą w porządek urbanistyczny i nie pozwalają na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu prowadząc wprost do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p..

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.

Na wstępie podnieść należy, że decyzja o warunkach zabudowy terenu ma charakter "promesy", czyli rozstrzygnięcia dającego możliwość realizacji planowanego przedsięwzięcia budowlanego. Określa ona parametry przyszłej inwestycji w takim zakresie, w jakim przewiduje art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Kwestią o zasadniczym znaczeniu w sprawie jest stwierdzenie, czy planowana inwestycja, oprócz spełnienia innych wymogów, będzie mieściła się w zakresie pojęcia "dobrego sąsiedztwa", a więc czy jej realizację można będzie w przyszłości zakwalifikować, jako kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Ustalenie spełnienia tych przesłanek następuje poprzez porównanie obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że w przypadku braku planu miejscowego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Jednocześnie ust. 2 § 3 wskazuje, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, prawidłowe zastosowanie normy wynikającej z § 3 rozporządzenia wykonawczego nakazuje wyznaczenie obszaru analizowanego dookoła, a więc z każdej strony (ze wszystkich stron) działki budowlanej objętej wnioskiem (por. np. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1533/07, dostępny [w] CBOSA).

Nie jest zasadny zarzut skargi pozostawienia przez Sąd pierwszej instancji w obrocie prawnym decyzji, która jest sprzeczna z analizą urbanistyczną będącą podstawą jej wydania. Wyniki analizy stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Nie oznacza to jednak, że organ orzekający ma obowiązek wydać decyzję, która w całości odpowiada wymogom analizy, nawet gdy ta jest niezgodna z obowiązującymi przepisami. Przeprowadzenie ostatecznej analizy należy bowiem nie do urbanisty, któremu ustawodawca powierzył jedynie sporządzenie projektu decyzji, lecz do organu administracji publicznej, ponoszącego odpowiedzialność za wydane rozstrzygnięcie. Analizą należy objąć wszelkie elementy wymienione w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., co wynika wprost z § 3 ust. 1 rozporządzenia. Ma ona wskazywać wymiary i wskaźniki, a ich ustalenie ma wynikać z zawartego w części tekstowej opisu, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym, jak również wyliczeń matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy stanowią zaś swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Natomiast na organie spoczywa obowiązek - wynikający z art. 80 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a. - dokonania oceny takowej analizy pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego.

Skarżąca Spółka zarzuca dopuszczenie do sprzeczności pomiędzy z decyzją organu I instancji w zakresie odległości linii zabudowy z załącznikiem nr 1a, a także poprzez brak ustalenia, jaka linia zabudowy jest właściwa - organ odwołuje się do linii obowiązującej, a zdaniem Sądu ma ona charakter nieprzekraczalny. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przyjęcie w zaskarżonej decyzji nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 10 m od granicy frontowej działki należy uznać za zgodne z treścią § 4 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 43 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260). Ponadto zwrócił uwagę, że wyznaczenie tak ukształtowanej linii zabudowy wynikało z wydanego w trybie 106 K.p.a. oraz art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. postanowienia uzgadniającego zarządcy drogi z dnia [...] kwietnia 2015 r. Takie sprecyzowanie powinno to wynikać z konkretnych przesłanek przedstawionych w analizie urbanistycznej, w szczególności dla zachowania ładu przestrzennego na danym terenie. W judykaturze wskazuje się, że obowiązująca linia zabudowy wyznacza dokładne miejsce lokalizacji inwestycji wzdłuż tejże linii, zaś nieprzekraczalna linia zabudowy wyznacza jedynie minimalne położenie obiektu względem wskazanej linii, której przekroczyć nie można, ale sam obiekt może być sytuowany w oddaleniu od tak wyznaczonej granicy. Pojęcie "linii zabudowy", którym posługuje się ustawodawca w art. 61 ust. 7 u.p.z.p. zawiera w sobie zarówno "obowiązujące linie zabudowy", jak i "nieprzekraczalne linie zabudowy". To czy w konkretnej sprawie będzie to nieprzekraczalna linia zabudowy, czy też obowiązująca linia zabudowy, wynikać będzie z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzanej w toku postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy. Jeżeli w sprawie decyzja dotyczyć ma obszaru o zabudowie rozproszonej, nieregularnej, spełniającej podobne funkcje i bardzo zróżnicowanych pozostałych parametrach normowanych rozporządzeniem, to wyznaczanie skonkretyzowanej linii zabudowy w takiej sytuacji ograniczałoby uprawnienie właścicielskie oraz swobodę projektową - bez żadnego prawnego i merytorycznego uzasadnienia. Linia zabudowy w tym przypadku musi być zależna od formy architektonicznej całego zamierzenia i wkomponowania tego w istniejące otoczenie z uwzględnieniem walorów krajobrazowych i właściwym ekonomicznie wykorzystaniem terenu (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. II OSK 1218/11, LEX nr 1291855). W realiach sprawy, mając na względzie, że to organ wydaje rozstrzygnięcie w przedmiocie warunków zabudowy, rację ma Sąd pierwszej instancji, że ustaloną w zaskarżonej decyzji linię zabudowy, należy traktować jako nieprzekraczalną.

Jednym z warunków uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy jest dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej. Pojęcie: "dostęp do drogi publicznej" jest zdefiniowane w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć: "bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej". W przypadku spornej inwestycji przyjęto, że istnieje dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną. Do ul.[...], jako drogi krajowej, istnieje dostęp poprzez drogę wewnętrzną, który został uzgodniony postanowieniem zarządcy drogi - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2015 r.

Skarżąca podnosi, że ustalenie szerokości elewacji frontowej jako maksymalnie 60 m, bez wskazania parametrów minimalnych (widełki), lub dokładnej szerokości, narusza normę § 6 ust. 1 rozporządzenia. Prawodawca w § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia wskazuje, że dopuszcza się tolerancję do 20%, nadto dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej. Należy mieć na uwadze, że decyzja o warunkach zabudowy sama w sobie nie kreuje żadnych praw w zakresie możliwości fizycznego posadowienia budynku, a jej wydanie nie wiąże się dla strony z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też znoszenia zachowań innych podmiotów. Dopiero decyzja zawierająca pozwolenie na budowę może rodzić rzeczywiste skutki materialne, i to ustalenia tej decyzji wskazują wprost, jaki budynek i o jakich parametrach zostanie rzeczywiście zbudowany. Ustalenie maksymalnej szerokości elewacji frontowej jest okolicznością wystarczającą w decyzji o warunkach zabudowy, gdyż zawsze bardziej istotną okolicznością jest maksymalna szerokość (i wysokość) planowanego budynku, gdyż to te parametry przede wszystkim mają wpływ na ingerencję nowego potencjalnego budynku w ład przestrzenny. Należy, więc zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że brak jest podstaw do zakwestionowania przyjętej maksymalnej szerokości elewacji frontowej w rozmiarze 60 m. Należało bowiem odnieść się do zabudowy przy ul.[...] , stanowiącej pierzeję uliczną o długości 88 m. Usytuowanie w niewielkiej odległości od tej pierzei, wzdłuż tej samej ulicy, budynku o długości 60 m nie godzi w zasadę dobrego sąsiedztwa. Uzasadniało to jednocześnie ustalenie tego parametru jako szerokości elewacji frontowej, w przyjętym w zaskarżonej decyzji, rozmiarze 60 m.

Należy zgodzić się z oceną Sądu Wojewódzkiego, że została też prawidłowo ustalona górna krawędź elewacji frontowej projektowanego budynku, który nie odbiega nadto od średniej wysokości budynków usługowych na działkach sąsiednich. Przepis § 7 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy, jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy czym w przypadku, gdy wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega, tworząc uskok (nie jest regularna), wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. W § 7 ust. 2 rozporządzenia prawodawca wskazuje, że wysokość mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Przepis ten ma charakter techniczny, gdyż mówi o sposobie mierzenia tej wysokości, a nie o sposobie jej ustalenia w decyzji. Brak jest więc jakichkolwiek przeszkód, by ową wysokość wskazać w dowolny sposób, byleby pozwalała ona na jednoznaczne jej określenie. Ponadto zgodnie z ust. 4 § 7: "Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.". Właściwa wykładnia przepisu § 7 ust. 4 rozporządzenia, przy uwzględnieniu treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że dla ustalenia warunków konkretnego obiektu budowlanego decydujące znaczenie ma w szczególności analiza tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań w zakresie parametrów, cech kształtowania zabudowy, w tym wysokości nowych obiektów. Wbrew zarzutom i argumentom skargi należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że zarówno z treści analizy zabudowy, z jej wyników, jak i treści decyzji o warunkach zabudowy wynika jednoznacznie, że przyjęta wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej stanowi jednocześnie wysokość górnej krawędzi głównej kalenicy dachu. Sąd przy tym trafnie zauważył, że skarżąca nie wykazała argumentacyjnie, aby nie było możliwe zrealizowanie budynku, w którym te dwa parametry tj. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokość głównej kalenicy dachu, będą miały tę samą wielkość.

Poglądu strony skarżącej, co do wadliwości zaskarżonej decyzji i niewłaściwej kontroli Sądu pierwszej instancji, nie sposób zatem podzielić. Przede wszystkim, jak już wyżej zaznaczono, w tej sprawie ustalono parametry nowej zabudowy poprzez oznaczenie ich górnej granicy w tym szerokość elewacji frontowej na 60 m, zaś wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej – dla planowanego obiektu wyznaczono na 6 m. Zatem w tym postepowaniu określono podstawowe parametry w formie górnej granicy co oznacza, że są to maksymalne, nieprzekraczalne wartości. Takie określenie parametrów nowej zabudowy nie jest naruszeniem prawa, pozwalającym na eliminację z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku. Pogląd o dopuszczalności takiego formułowania parametrów nowej zabudowy wyrażony został już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu wyroku z dnia 28 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1134/11, (dostępny [w:] CBOSA) NSA stwierdził, że: "określenie szerokości elewacji frontowej "do 19 m" oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie "do 9 m", jako że przepisy § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia dopuszczają odstępstwa, nie mogą stanowić samoistnych podstaw do uznania wadliwości decyzji, nie narusza to też ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Kwestia zachowania ładu przestrzennego została zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. przekazana specjalistom z zakresu urbanistyki albo architektury, którzy są powołani do sporządzenia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, kierując się przepisami rozporządzenia jako wytycznymi kierunkowymi, a nie jako sformalizowanymi barierami prawnymi wykraczającymi poza ograniczenia ustawowe".

Biorąc powyższe pod uwagę, nie można w okolicznościach sprawy uznać, że doszło do, wskazanego w skardze kasacyjnej, naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie naruszenie może powodować uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. Bezpodstawny jest także zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., gdyż Sąd pierwszej instancji rozpoznał właściwą sprawę w jej granicach, dokonał gruntownej analizy sprawy, dając temu wyraz w wyczerpującym uzasadnieniu swojego stanowiska. Normę art. 134 P.p.s.a. można naruszyć tylko wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy okoliczności i dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu, którego dotyczy skarga, popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku, a to w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Należy też wyjaśnić, że kwestionowanie wyniku sądowej kontroli ustaleń faktycznych sformułowanych przez organy nie jest dopuszczalne w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 1236/15, LEX nr 2199000).

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.