Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt SA/Rz 1854/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2005-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6332 Należności  przedemerytalne
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Sawuła /spr./ Sędzia NSA Anna Lechowska AWSA Joanna Zdrzałka Protokolant st.sekr.sąd. B. Brztoń po rozpoznaniu w dniu 4 maja 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 10.2003 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dn. [...].09.2003 r. Nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

SA/Rz 1854/03

UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi T. K. jest decyzja Wojewody [...] z dn. [...].10.2003r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia – zasiłku przedemerytalnego. Decyzją Prezydenta Miasta [...] z dn. [...].12.2001r. Nr [...] w sprawie oznaczonej symbolem [...] przyznano T. K. zasiłek przedemerytalny w wysokości 572,10 zł miesięcznie od dn.4.12.2001r.. W aktach sprawy zalega oświadczenie strony z dn.3.12.2001r. wyrażające zgodę na "zmianę decyzji o przyznaniu zasiłku przedemerytalnego w razie otrzymania renty". Kolejną decyzją z dn. [...].06.2003r. Nr [...] w sprawie o symbolu [...] Prezydent Miasta orzekł o utracie przez T. K. z dn.1.09.2002r. prawa do pobierania zasiłku przedemerytalnego. W lakonicznym uzasadnieniu organ stwierdził, że strona nabyła w tym dniu uprawnienia do renty z tytułu niezdolności do pracy. Decyzja nie zawiera klauzuli ostateczności, z akt sprawy nie wynika, by była ona przedmiotem zaskarżenia w toku instancji. W aktach sprawy zalega korespondencja Powiatowego Urzędu Pracy z Zakładem Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat [...], z której wynika iż ZUS zwrócił ze środków Funduszu Pracy kwotę 4.783,20 zł tytułem wypłaconego zasiłku przedemerytalnego T. K. za okres od 1.09.2002r. do 30.04.2003r. Pośrednio wynika z tej korespondencji, że ZUS wznowił wypłatę świadczenia rentowego zgodnie z wyrokiem sądowym. Akta sprawy nie zawierają rzeczonego wyroku. W aktach sprawy brak jest tego wyroku.

Decyzją z dn. [...].07.2003r. Nr [...] Prezydent Miasta [...] orzekł o obowiązku zwrotu przez T. K. nienależnie pobranego zasiłku przedemerytalnego za okres od 1.05.2003r. do 31.05.2003r. w kwocie 597,90 zł. W podstawie prawnej tej decyzji powołano art.28 ust.1 i ust.2 pkt 3 ustawy z dn.14.12.1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jednol. Dz.U. Nr 58 z 2003r., poz.514 zwana dalej uzpb). Wskazano, iż zwrotu tej kwoty należy dokonać w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. W uzasadnieniu wskazano, że z pisma ZUS Inspektorat [...] z dn.6.06.2003r. wynika, że T. K. przyznano rentę za okres od 1.09.2002r. do 30.04.2003r., a ZUS dokonał zwrotu nienależnie pobranego zasiłku za ten okres. Strona pobrała także zasiłek przedemerytalny za maj 2003r., którą to kwotę uznano za świadczenie nienależnie pobrane.

Od decyzji tej odwołała się T. K. zarzucając błędną ocenę stanu faktycznego oraz niewłaściwe zastosowanie art.28 ust.1 i 2 uzpb, wnosząc o jej uchylenie. W odwołaniu podniesiono, że odwołująca się nie otrzymała w maju 2003r. żadnych świadczeń rentowych i nie posiadała żadnych informacji o przyznaniu jej takich świadczeń, nadto wywodzono, że w sprawie mają mieć zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego o bezpodstawnym wzbogaceniu się. W konkluzji prosząc o uwzględnienie wniosku odwołania odwołująca się wskazuje na "dość specyficzne okoliczności faktyczne i prawne sprawy".

Decyzją z dn. [...].08.2003r. Nr [...] Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną odwołaniem decyzję organu I instancji z dn. [...].07.2003r., a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy podzielił stanowisko prezentowane w zaskarżonej odwołaniem decyzji Prezydenta Miasta [...], że w sprawie ma zastosowanie norma art.28 ust.1 uzpb, stanowiąca o obowiązku zwrotu świadczenia nienależnie pobranego w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji w tym zakresie. Nie podzielono także wywodów odwołującej się, że mają zastosowanie w sprawie przepisy kodeksu cywilnego odnośnie bezpodstawnego wzbogacenia się. Wskazano, że kwestię nienależnie pobranego świadczenia, w tym zasiłku przedemerytalnego normuje uzpb. Nie znaleziono natomiast podstaw w aktach sprawy, by organ rentowy po dn.30.04.2003r. przyznał T. K. jakiekolwiek ze świadczeń. Organ odwoławczy uznał zatem, że I instancja badała wyłącznie sprawę pod kątem zastosowania art.28 ust.2 pkt 3 uzpb, przepis ten zdaniem organu wyższej instancji nie mógł mieć zastosowania. Celem zbadania, czy w sprawie nie zachodził inny przypadek świadczenia nienależnie wypłaconego uchylono decyzję organu I instancji, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. W podstawie prawnej tej decyzji wojewoda powołał się na art.138 § 2 ustawy z dn.14.06.1960r. – kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm., zwany dalej k.p.a.).

Rozpoznając ponownie sprawę Prezydent Miasta decyzją z dn. [...].09.2003r. Nr [...] orzekł o obowiązku zwrotu przez T. K. nienależnie pobranego zasiłku przedemerytalnego w kwocie 597,90 zł za maj 2003r. Podstawa prawna tej decyzji zawiera wskazanie art.28 ust.1 i ust.2 pkt 1 uzpb oraz art.104 k.p.a.. W uzasadnieniu ponownie powołano się na fakt zwrotu przez ZUS kwoty z tytułu zasiłku za okres od 1.09.2002r. do 30.04.2003r., dodatkowo wskazano że decyzją z dn. [...].06.2003r. orzeczono o utracie prawa przez T. K. do zasiłku przedemerytalnego od dnia 1.09.2002r. w związku z nabyciem przez stronę uprawnień do renty. Powołując się na dyspozycję art.28 ust.2 pkt 1 uzpb uznano wypłacony zasiłek za maj 2003r. za świadczenie nienależne, wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, o których strona była poinformowana w dniu rejestracji. Przywołano także werbalnie, że podobne stanowisko zajął organ odwoławczy w innej decyzji wydanej w podobnej sprawie. Przytoczono treść art.28 ust.1 uzpb oraz wskazano na konsekwencje wydania decyzji o obowiązku zwrotu zasiłku nienależnie pobranego.

Także i od tej decyzji odwołała się T. K. zarzucając jej naruszenie przepisów art.104 w zw. z art.107 § 1 k.p.a., naruszenie art.28 ust.2 uzpb, sprzeczność uzasadnienia z motywami decyzji kasacyjnej wojewody z dn. [...].08.2003r. oraz istotny błąd logiczny w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odwołująca się wywodzi, iż powiatowy urząd pracy nie jest organem administracji publicznej i nie posiada uprawnień do wydawania decyzji administracyjnych, a przepis art.66 uzpb nie znajduje do niego zastosowania. Zarzuciła, że organ I instancji nie zbadał okoliczności faktycznych, a wydana decyzja pozostaje w sprzeczności z ustaleniami kasacyjnej decyzji wojewody z dn. [...].08.2002r.. T. K. zarzuciła także błędne powoływanie się w uzasadnieniu decyzji na rozstrzygnięcie organu odwoławczego w podobnej sprawie. W konkluzji wniosła o wydanie decyzji orzekającej, co do istoty sprawy. W aktach sprawy znajduje się ponadto decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Inspektoratu [...] z dn. [...].08.2003r., z którego wynika iż T. K. przyznano rentę za okres od 1.06.2003r. do 31.12.2003r. z powodu niezdolności do pracy.

Opisaną na wstępie decyzją Wojewoda [...] nie uwzględnił odwołania i utrzymał w mocy zaskarżoną odwołaniem decyzję organu I instancji z dn. [...].09.2003r.. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego przytoczono stan faktyczny sprawy, rekapitulując zapadłe w sprawie decyzje. Wojewoda wskazał, iż w aktach sprawy znajduje się podpisane przez stronę oświadczenie z dn.3.12.2001r. o otrzymaniu informacji dla osób rejestrujących się w powiatowym urzędzie pracy, a odwołująca się była informowana, iż niezdolność do pracy, jak i uzyskanie z tego tytułu renty jest okolicznością powodująca ustanie statusu bezrobotnego, a także wiążącego się z tym faktem prawa do zasiłku. Wskazując na fakt utraty uprawnień do zasiłku potwierdzonych przez decyzję Prezydenta Miasta [...] z dn. [...].06.2003r., zdaniem wojewody, T. K. nie nabyła ponownie uprawnień do zasiłku przedemerytalnego. W tej sytuacji organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż wypłacony zasiłek za maj 2003r. był świadczeniem nienależnym. Odwołując się do treści art.6b ust.1 uzpb wskazano, że decyzja organu I instancji została wydana przez Prezydenta Miasta, który był organem upoważnionym do wydania decyzji, zaś powiatowy urząd pracy wchodzący w skład powiatowej administracji zespolonej realizuje zadania obejmujące także wydawanie decyzji administracyjnych.

Z akt sprawy wynika, że T. K. złożyła wniosek o umorzenie, względnie wstrzymanie wykonania decyzji orzekającej o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego zasiłku, a podanie to pozostawiono bez rozpatrzenia w związku z wniesieniem przez stronę skargi do sądu administracyjnego.

Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie wniosła T. K., zarzucając błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art.28 ust.2 pkt 1 uzpb, sprzeczność istotnych ustaleń z uprzednią decyzją kasacyjną wojewody z dn. [...].08.2003r., uchylenie się od zarzutu naruszenia przez organ I instancji art.104 w zw. z art.107 § 1 k.p.a.. Zdaniem skarżącej w maju 2003r. nie zaistniały żadne okoliczności powodujące ustanie prawa do pobierania zasiłku. Drugi z zarzutów skarżąca traktuje jako oczywisty i nie wymagający precyzowania. Odnośnie trzeciego z zarzutów T. K. wywodzi, iż jej zdaniem decyzji nie wydawano z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], a są to decyzje Powiatowego Urzędu Pracy, który bezzasadnie został uznany w zaskarżonej decyzji za organ administracji publicznej. Przywołanie w decyzji art.6, 6a i 6b uzpb w zaskarżonej decyzji na obronę twierdzenia o możliwości wydawania przez tę jednostkę decyzji administracyjnych, skarżąca uznała za niedopuszczalne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie skarga została złożona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r., dlatego też z mocy art.97 § 1 ustawy z dn.30.08.2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm., zwana dalej Pwsa) podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn.30.08.2002r., Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Ta reguła intertemporalna ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z przyczyn które sąd uwzględnił z urzędu.

Nie jest zasadny zarzut skarżącej, że decyzja organu I instancji została wydana przez podmiot nie będący organem administracji publicznej. Legalną definicję organu administracji publicznej zawiera art.5 § 2 pkt 3 k.p.a., stanowiący na użytek tego kodeksu, iż pod tym pojęciem należy rozumieć: ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art.1 pkt 2 (k.p.a.)". Z kolei pod pojęciem organu jednostek samorządu terytorialnego rozumie się "organy gminy, powiatu, województwa, związku gmin, związków powiatów, wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę, marszałka województwa oraz kierowników służb, inspekcji i straży działających w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty lub marszałka województwa, a ponadto samorządowe kolegia odwoławcze" (art.5 § 2 pkt 6 k.p.a.). Od 1 stycznia 2000r. w skład powiatowej administracji zespolonej wchodzą także powiatowe urzędy pracy (art.6b uzpb), a starosta może upoważnić kierownika powiatowego urzędu pracy do działania w jego imieniu, w szczególności do wydawania decyzji i postanowień oraz zaświadczeń. Prezydent Miasta [...] jest tzw. starostą grodzkim w rozumieniu art.91 i 92 ustawy z dn.5.06.1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. Nr 142 z 2001r., poz.1592 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dn.7.08.1998r. o utworzeniu powiatów (Dz.U. Nr 103, poz.652 ze zm.). Decyzja organu I instancji jest prawidłowo podpisana przez Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], trafnie zatem organ odwoławczy wywodził o nietrafności w/w zarzutu ponowionego w skardze, a powoływanego już w odwołaniu.

Nie można także dopatrzyć się zarzutu sprzeczności decyzji Wojewody [...] z wcześniejszą decyzją kasacyjną tegoż organu z dn. [...].08.2003r. W pierwotnej swej decyzji organ odwoławczy zakwestionował dopuszczalność orzekania o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia w oparciu o art.28 ust.2 pkt 3 uzpb, sugerując w uzasadnieniu, by organ I instancji rozważył czy nie zachodzą inne wymienione w art.28 ust.2 cyt. ustawy przesłanki uzasadniające wypłacenie T. K. zasiłku przedemerytalnego za świadczenie nienależnie pobrane. Decyzja organu I instancji z dn. [...].09.2003r. zawiera powołanie w podstawie prawnej normy art.28 ust.2 pkt 1 uzpb, tak więc nie można mówić o jej sprzeczności z wytycznymi zawartymi w decyzji kasacyjnej wojewody.

Rozważyć jednak należy przede wszystkim, czy w stanie faktycznym, o ile uznać go za dostatecznie wyjaśniony, można przyjąć, jak uczyniły to orzekające organy obu instancji, że wypłacony w maju 2003r. T. K. zasiłek przedemerytalny był świadczeniem nienależnie wypłaconym w rozumieniu art.28 ust.2 pkt 1 uzpb.

W myśl art.28 ust.1 uzpb osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne obowiązana jest do zwrotu w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie społeczne. Zastosowany przez organ I instancji art.28 ust.2 pkt 1 uzpb za nienależnie pobrane świadczenie w rozumieniu ust.1 art.28 uzpb uznaje "świadczenie wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli bezrobotny pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach". Aby więc w rozumieniu cyt. przepisu można mówić o przypadku pobrania świadczenia nienależnego muszą wystąpić łącznie dwa elementy: musi zaistnieć określona okoliczność powodująca ustanie prawa do pobierania świadczenia oraz uprzednio osoba bezrobotna była poinformowana o takiej okoliczności. Brak któregokolwiek z tych elementów definicyjnych wyklucza legalną możliwość wydania decyzji o obowiązku zwrotu pobranego świadczenia, jako nienależnego.

Trafnie organy orzekające w sprawie jako powód do oceny charakteru pobieranego świadczenia przedemerytalnego przez skarżącą podają fakt nabycia uprawnienia do renty. Organ odwoławczy wywodzi przy tym, że pomimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie z dniem 1.09.2002r. prawa skarżącej do zasiłku przedemerytalnego stronie wypłacono zasiłek za okres do 31.05.2003r., a w konsekwencji uznaje, że świadczenia wypłacone za ten okres były nienależne. Zdaniem sądu takie rozumowanie jest błędne. Organ odwoławczy abstrahuje od tego, że definicja świadczenia "nienależnie pobranego" ma charakter ściśle określony w art.28 ust.2 ustawy zdn.14.12.1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. Nr 58 z 2003r., poz.514 ze zm.) i wszelka wykładnia rozszerzająca tego pojęcia jest nieuprawniona. Nie można w tym znaczeniu uznać chociażby za świadczenie nienależnie pobrane kwot zasiłku za okres od 1.09.2002r. do 30.04.2002r., za który to czas organ emerytalny dokonał zwrotu na rzecz Funduszu Pracy. Użycie w art.28 ust.2 pkt 1 cyt. ustawy zwrotu "świadczenie wypłacone mimo zaistnienia okoliczności...", zdaniem sądu wskazuje, że z tym przypadkiem świadczenia można mieć do czynienia tylko wtedy, gdy owe okoliczności istniały najpóźniej w dacie wypłaty świadczenia bezrobotnemu, choć winien on mieć świadomość w dacie wypłaty, iż jest ono nienależnym, albowiem został o tej przyczynie uprzednio pouczony. Świadczenie będzie wobec tego nienależne, w rozumieniu uzpb, gdy bezrobotny pobiera je, choć wie, że nie ma do niego prawa - nie nabył go lub je utracił (por. A.Kosut: Komentarz do ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, s.136). Na fakt świadomości i premedytacji bezrobotnego w pobraniu świadczenia, aby można uznać go za "nienależne" wskazywano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dn.31.03.2004r. sygn. 4 II SA/Wr 618/2001, niepubl.).

Wbrew wywodom organu odwoławczego okolicznością wpływającą na ocenę czy wypłacony za maj 2003r. zasiłek przedemerytalny skarżącej był świadczeniem nienależnym nie jest wydana w dn. [...].06.2003r. decyzja Prezydenta Miasta [...] o utracie przez T. K. prawa do pobierania takiego zasiłku, ponieważ nie było jej w dacie pobierania zasiłku przedemerytalnego za maj 2003r.. Jest nią natomiast wyrok sądu powszechnego odnośnie wznowienia wypłaty świadczenia rentowego. Rzecz jednak w tym, że organy obu instancji zaniechały w tym zakresie jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, czym naruszono zasadę ogólną prawdy materialnej, nakładającą na organy obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków prowadzących do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Z akt sprawy nie sposób ustalić, w jakiej dacie zapadł ten wyrok i czy w momencie pobierania zasiłku przedemerytalnego T. K. ten wyrok znała. Tylko w takim przypadku można by uznać, że w świetle art.28 ust.2 pkt uzpb wypłacone świadczenie za maj 2003r. byłoby świadczeniem nienależnym. Z tych przyczyn uznać należy, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzającą ją decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym (art.7, art.77 § 1 k.p.a.), innym niż dające podstawę do wznowienia postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa).

Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji przeprowadzi dowód odnośnie treści i daty wyroku sądu powszechnego w aspekcie wypłaty T. K. renty za okres od 1.09.2002r. do 30.04.2003r. ustalając także termin, w którym wyrok ten stał się znany skarżącej. W zależności od tych ustaleń Prezydent Miasta [...] wyda stosowną decyzję.

Z powyższych względów orzeczono jak na wstępie. Uchylenie decyzji nakazującej zwrot świadczenia uzasadniało objęcie skarżącej ochroną tymczasową z art.152 Ppsa.