Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 82/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 15, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2081
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.
article: par. 3 ust. 1 pkt 52 i pkt 60
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 10 kwietnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2019 roku sprawy ze skargi A Spółki komandytowej z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza P. z dnia [...] roku, znak [...]. A. P.


UZASADNIENIE

W dniu 15 maja 2018 r. A sp. k. z siedzibą w W. wystąpiła do Burmistrza P. z wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej składającej się z wolnostojących paneli fotowoltaicznych wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w tym przyłączem energetycznym i stacją transformatorową, na działce nr 33/2, obręb [...], K., gm. P.

Do wniosku Spółka załączyła m.in. kartę informacyjną przedsięwzięcia, z której wynika, że przedsięwzięcie na podstawie § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 71) zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Przedsięwzięciami takimi są bowiem m.in. zabudowa przemysłowa, w tym zabudowa systemami fotowoltaicznymi lub magazynowa, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy; b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a. W niniejszej sprawie przedsięwzięcie zalicza się do wymienionego pod lit. b).

Zawiadomieniem z dnia 26 czerwca 2018 r., znak: [...], organ poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie oraz wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł., Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. oraz Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w S. o zaopiniowanie potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania inwestycji na środowisko.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. w opinii z dnia 11 czerwca 2018 r., znak:[...], podtrzymanej po uzupełnieniu przez inwestora karty informacyjnej przedsięwzięcia (pismo PPIS w P. z dnia 30 lipca 2018 r., znak:[...]) oraz Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w S. w opinii z dnia 30 sierpnia 2018 r., znak: [...], stwierdziły brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Ł. (dalej RDOŚ w Ł.) w opinii z dnia 2 sierpnia 2018 r., znak: [...], stwierdził potrzebę przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i określił zakres raportu. Opinia została wydana po uzupełnieniu przez inwestora karty informacyjnej przedsięwzięcia. Organ w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, że planowana inwestycja zlokalizowana będzie na terenie obecnie użytkowanym rolniczo RV i RV, na terenie leśnym LsV oraz na terenie zabudowanym B. Powierzchnia zajęta przez przedmiotową farmę fotowoltaiczną wynosić będzie do 6,4343 ha. Na obszarze przeznaczonym pod inwestycję dominuje roślinność upraw rolnych oraz zbiorowiska roślin segetalnych. Południowo-wschodni fragment działki inwestycyjnej porasta las. W otoczeniu miejsca realizacji przedsięwzięcia znajdują się grunty rolne, elektroenergetyczna linia SN oraz zabudowa jednorodzinna (najbliższa, przy granicy z inwestycją, w odległości do 15 m od inwestycji). W ramach inwestycji zaplanowano budowę farmy fotowoltaicznej o mocy 1 MW, w tym: wolnostojących konstrukcji nośnych modułów fotowoltaicznych składających się z ocynkowanej stalowej ramy wraz z aluminiowymi (poziomymi i pionowymi) profilami nośnymi i elementami mocującymi; ogniw fotowoltaicznych o łącznej mocy nominalnej do 1 MW; inwerterów; stacji transformatorowej wraz z transformatorem suchym bezolejowym; tras oraz linii kablowych; ogrodzenia, oświetlenia i monitoringu.

Działka nr 33/2 jest terenem dotychczas użytkowanym rolniczo. Etap eksploatacji przedmiotowej farmy fotowoltaicznej związany będzie m.in. z wyłączeniem z rolniczego i leśnego użytkowania przez okres około 30 lat, powstawaniem odpadów, oddziaływaniem elektromagnetycznym na środowisko, a także z emisją hałasu związaną z pracą inwerterów oraz pracą stacji transformatorowej.

Z informacji zawartych w karcie informacyjnej przedsięwzięcia wynika, że oddziaływania na środowisko wystąpią zarówno na etapie prowadzonych prac budowlanych, eksploatacji przedsięwzięcia, jak i ewentualnych prac rozbiórkowych.

Na etapie budowy farmy fotowoltaicznej wystąpi emisja hałasu związana z posadowieniem w gruncie konstrukcji stołów pod moduły fotowoltaiczne, wykonaniem wykopów pod instalacje elektryczne (wykopanie rowu, wysypanie podsypki, ułożenie systemu kabli, zasypanie kabli rodzimym gruntem oraz rekultywacja terenu), posadowieniem transformatora, wykonaniem ogrodzenia. Hałas powstawać będzie głównie przez pracujący sprzęt budowlany oraz środki transportu dowożące materiały budowlane. Prace budowlane oraz konieczność podłączenia inwestycji do sieci elektroenergetycznej będą wiązać się z ingerencją w wierzchnią warstwę powierzchni ziemi, z częściowym utwardzeniem gruntów na potrzeby wjazdu pojazdów budowlanych oraz powstawaniem odpadów budowlanych. Użycie ciężkiego sprzętu powodować będzie występowanie emisji zanieczyszczeń emitowanych przez silniki spalinowe: samochodów ciężarowych do transportu mas ziemnych, gotowych elementów prefabrykowanych, innych potrzebnych materiałów budowlanych oraz wywozu wytworzonych odpadów. Prace realizacyjne związane będą z zapotrzebowaniem na typowe materiały budowlane: kruszywo, cement, beton, stal konstrukcyjna, profile aluminiowe oraz szereg elementów instalacyjnych (łączniki, kable, elementy montażowe paneli itp.). W trakcie budowy farmy fotowoltaicznej będą powstawać ścieki socjalno-bytowe oraz odpady, które powinny być gromadzone w obrębie placu budowy, na wyznaczonym do tego celu terenie, w specjalnie oznaczonych, szczelnych workach i kontenerach. Likwidacja przedsięwzięcia będzie wiązała się z pracami rozbiórkowymi elementów farmy fotowoltaicznej, ogrodzenia. Po demontażu instalacji teren powinien zostać wyrównany i przywrócony dotychczasowy sposób użytkowania. W raporcie oddziaływania na środowisko powinien być nie tylko opisany sposób utrzymania gruntów pod i między panelami w "dobrej kulturze rolnej", ale także zaproponowany sposób przywrócenia środowiska glebowego do stanu przed realizacyjnego - rolnego, po zakończeniu inwestycji.

Na etapie eksploatacji farma fotowoltaiczna oddziaływać będzie na środowisko w sposób ciągły, w zakresie emisji pól elektromagnetycznych oraz emisji hałasu. Na terenie przedmiotowej farmy fotowoltaicznej zaplanowano instalację inwerterów, prawdopodobnie w systemie rozproszonym oraz posadowienie stacji transformatorowej. Z uwagi na bardzo bliskie sąsiedztwo zabudowy mieszkaniowej do 15 m w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia należy przeprowadzić analizę oddziaływania w zakresie emisji hałasu planowanej farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW.

Funkcjonowanie elektrowni fotowoltaicznej (czas trwania przedsięwzięcia około 25-30 lat) nie będzie związane z wykorzystaniem wody, z powstawaniem ścieków technologicznych oraz ścieków bytowych. Ustawienie paneli fotowoltaicznych pod odpowiednim kątem spowoduje, że wody opadowe będą odprowadzane bezpośrednio do gruntu. W przypadku dużego zabrudzenia do mycia paneli fotowoltaicznych stosowane będzie woda zdemineralizowana. Nie powinno to stanowić niebezpieczeństwa dla środowiska gruntowo-wodnego, ponieważ będzie to mieszaniną wody oraz kurzu osadzonego na panelach. Inwestor planuje odsunąć maksymalnie panele fotowoltaiczne od budynków mieszkalnych znajdujących się w zachodniej części działki.

Przedmiotowe przedsięwzięcie zlokalizowane będzie także w sąsiedztwie innych obszarów chronionych na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz.142 ze zm.). Najbliżej położonymi obszarami są: [...] Zespół Przyrodniczo-Krajobrazowy w odległości ok. 2,4 km; [...] Park Krajobrazowy w odległości ok. 2,7 km; rezerwat przyrody M. w odległości ok. 5,4 km; rezerwat przyrody A. w odległości ok. 6,7 km.

Z uwagi na rodzaj i charakterystykę, skalę inwestycji oraz odległość przedsięwzięcie nie będzie miało znaczącego negatywnego oddziaływania na cele ochrony, przedmioty ochrony, integralność obszarów i spójność Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000. Przedsięwzięcie jednak może stanowić barierę dla zwierząt przemieszczających się w obu kierunkach pomiędzy poszczególnymi polami, może się przyczynić do niszczenia siedlisk tych zwierząt. Dlatego też inwestor winien przeprowadzić inwentaryzację siedlisk przyrodniczych, siedlisk roślin i zwierząt z uwzględnieniem zmian fenologicznych na terenie obejmującym inwestycję oraz na obszarze, na który będzie oddziaływać.

Z karty informacyjnej przedsięwzięcia nie wynika również, aby inwestycja realizowana była na obszarach, na których standardy jakości środowiska zostały przekroczone. Brak jednak danych, które wykazywałby, że zasięg oddziaływania przedsięwzięcia pokrywać się będzie przed wszystkim z terenem realizacji inwestycji i nie będzie w znaczący sposób oddziaływać na tereny przylegające do przedmiotowych działek. Nie przedstawiono konkretnych rozwiązań techniczno-budowlanych, które pozwoliłyby ocenić zasięg oddziaływania (m.in. w zakresie emisji hałasu) przedsięwzięcia po zrealizowaniu budowy farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW i powierzchni do 6,4 ha.

W raporcie oddziaływania na środowisko powinna być przeprowadzona m.in. analiza kilku wariantów lokalizacyjnych przedsięwzięcia, w tym wariantu najkorzystniejszego dla środowiska oraz wariantu "O" polegającego na niepodejmowaniu przedsięwzięcia, a także wskazane winno być planowane miejsce przyłączenia elektrowni fotowoltaicznych do Krajowego Systemu Elektroenergetycznego, a w przypadku braku możliwości wskazania tego miejsca powinno się przedstawić kilka możliwych wariantów miejsc przyłączenia do KSE (w przypadku, gdy planowane miejsce podłączenia zaplanowane jest poza terenem inwestycji wyjaśnić, czy planowana trasa przebiegu linii kablowych do miejsca przyłączenia będzie wiązała się z wycinką zadrzewień).

Podczas prowadzonych prac budowlanych będą miały miejsce przekształcenia podłoża i zniszczenie szaty roślinnej związane z montażem paneli fotowoltaicznych na metalowych słupach mocowanych bezpośrednio do gruntu, posadowieniem kontenerowej stacji transformatorowej wraz z rozdzielnicami i wykonaniem ogrodzenia. Technologia ustawienia specjalnych stołów nie będzie wymagać fundamentów, jednak dojdzie na tym etapie do ingerencji w środowisko przyrodnicze. Teren realizacji ww. przedsięwzięcia w wyniku zaniechania upraw zubożeje, a także w wyniku jej częściowego niedoświetlenia może zostać zachwiana równowaga biologiczna gleby.

W karcie informacyjnej przedsięwzięcia nie przeanalizowano szczegółowo wpływu planowanego przedsięwzięcia na wartości przyrodnicze gleby, utrzymanie jakości gleby i ziemi, powyżej lub co najmniej na poziomie wymaganych standardów, jej możliwości produkcyjnego wykorzystania po likwidacji przedsięwzięcia. Ponadto istnieje prawdopodobieństwo zajęcia terenu przez farmę fotowoltaiczną na terenie wyłączonym z jakiejkolwiek zabudowy, tj. terenu lasu (Ls).

Na podstawie przedstawionych informacji w karcie informacyjnej przedsięwzięcia nie można ocenić zasięgu oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia. Nie przedstawiono konkretnych rozwiązań techniczno-budowlanych, które pozwoliłyby ocenić zasięg oddziaływania przedsięwzięcia po zrealizowaniu budowy farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW. Przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko pozwoli ustalić zasięg oddziaływania przedsięwzięcia. Oddziaływania w fazie eksploatacji będą miały charakter ciągły - przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykaże, czy oddziaływania te nie będą przekraczały standardów środowiskowych, co w chwili obecnej nie jest możliwe do określenia.

Mając na względzie ww. opinię Burmistrz P., na podstawie art. 63 ust. 1 i ust. 4, art. 64 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 4, art. 65 oraz art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz § 3 ust. 1 pkt 52 lit. "b" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, postanowieniem z dnia [...] r., znak:[...], stwierdził potrzebę przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i określił zakres raportu w sposób wskazany przez RDOŚ w Ł. w pełnym zakresie określonym w art. 66 ustawy ze szczególnym uwzględnieniem wskazanych elementów.

W zażaleniu na powyższe postanowienie Spółka wnosząc o jego uchylenie i odstąpienie od konieczności sporządzenia raportu lub przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, wskazała na naruszenie:

a) art. 124 § 2 k.p.a., poprzez niewskazanie podstaw faktycznych i prawnych dla konieczności przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko;

b) art. 7 k.p.a., poprzez dokonanie błędnych ustaleń;

c) art. 12 § 1 k.p.a., poprzez nieuzasadnione skomplikowanie postępowania;

d) art. 63 i art. 66 ustawy w zw. z § 3 ust. 1 pkt 52 lit. "b" rozporządzenia, poprzez nałożenie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko.

Skarżąca zakwestionowała potrzebę sporządzenia raportu środowiskowego, argumentując, że organ dokonał pobieżnej analizy informacji zawartych w karcie informacyjnej przedsięwzięcia oraz w jej uzupełnieniu. Wskazała dodatkowo, że większość informacji w karcie została przedstawiona w taki sam sposób, jak w sprawie dotyczącej realizacji elektrowni fotowoltaicznej w "obrębie [...]" i wówczas organ nie zgłaszał żadnych zastrzeżeń.

Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., w dniu [...]

Odnosząc się w uzasadnieniu postanowienia do zarzutów zażalenia Kolegium w pierwszej kolejności zwróciło uwagę, że kwestia prowadzenia postępowania dotyczącego wydania decyzji środowiskowej dla tożsamego przedsięwzięcia w "obrębie [...]" pozostaje bez wpływu na przedmiotowe postępowanie. Ramy postępowania wyznacza wyłącznie treść wniosku inwestora z dnia 15 maja 2018 r. dotyczącego określonej w nim inwestycji i na wskazanym terenie. Burmistrz P. był zatem zobowiązany do uwzględnienia okoliczności faktycznych dotyczących wyłącznie przedmiotowej sprawy, a wynikających z analizy zgromadzonego w postępowaniu materiału dowodowego.

Kolegium wyjaśniło, że przez oddziaływanie planowanej inwestycji należy rozumieć każde oddziaływanie, a nie tylko takie, które przekracza określone normy (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 917/09, publ. LEX nr 597957; wyrok NSA z dnia 19 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 31/07, publ. LEX nr 466378). Brak jest podstaw do uznania, że oddziaływanie przedsięwzięcia sprowadza się wyłącznie do granic nieruchomości objętej inwestycją i to w dodatku, do której inwestor posiada tytuł prawny. Skoro inwestor planuje realizację określonej inwestycji w określonym otoczeniu, to musi liczyć się z obowiązkiem uwzględnienia jej wpływu na tereny sąsiednie. Istotą postępowania środowiskowego jest bowiem ustalenie wpływu planowanej inwestycji na istniejące środowisko.

Analiza informacji zawartych w karcie informacyjnej przedsięwzięcia, jak i w jej uzupełnieniu wskazuje na konieczność wyjaśnienia kwestii rzutujących na zakres i charakter oddziaływania inwestycji na środowisko. Nie można przy tym pominąć faktu, że przedsięwzięcie jest planowane na znacznej powierzchni, tj. 6,4343 ha. Informacje zawarte w ww. dokumentach mają w dużej mierze ogólny charakter, brak jest konkretnych wyliczeń, autor karty posługuje się pojęciami nieostrymi, tj. niewielkie oddziaływanie, niemierzalne, pomijalnie małe, opiera swoje twierdzenia na "obserwacjach dotychczasowych inwestycji", literaturze przedmiotu, co uniemożliwia weryfikację dokonanych ustaleń.

W zakresie skali przedsięwzięcia i wielkości zajmowanego terenu oraz ich wzajemnych proporcji inwestor został zobowiązany:

a) przedstawić szczegółowy opis planowanego przedsięwzięcia, w szczególności charakterystykę całego przedsięwzięcia uwzględniającą opis i wskazanie maksymalnej mocy i liczby paneli słonecznych dla przedmiotowej farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW;

b) opisać sposób przyłączenia elektrowni fotowoltaicznych do Krajowego Systemu Elektroenergetycznego poprzez przedstawienie wykazu działek, na których inwestor planuje usytuować infrastrukturę przyłączeniową wraz ze wskazaniem miejsca przyłączenia do sieci dla poszczególnych farm fotowoltaicznych (wskazane jest tu podać kilka możliwych miejsc przyłączenia wraz numerem ewid. działki), lokalizację transformatora, napięcie robocze linii elektroenergetycznej, do której będzie dostarczana wytwarzana w elektrowni energia elektryczna oraz sposób realizacji przewodów przyłączeniowych - linie kablowe napowietrzne, podziemne (długość trasy przebiegu linii wraz z prezentacją jej na mapie w skali umożliwiającej odczytanie numerów ewidencyjnych działek);

c) w przypadku braku możliwości (tylko w przypadku przeszkód systemowo-prawnych wynikających z braku możliwości określenia przez operatora miejsca przyłączenia) jednoznacznego określenia miejsca przyłączenia do Krajowego Systemu Elektroenergetycznego oraz lokalizacji/miejsca przebiegu przewodów przyłączeniowych (linie napowietrzne, podziemne), dokonać wariantowania przyłączenia do KSE i przebiegu przewodów przyłączeniowych oraz przeprowadzić analizę oddziaływania poszczególnych wariantów na pole i promieniowanie elektromagnetyczne;

d) w przypadku, gdy planowane miejsce podłączenia zlokalizowane ma być poza terenem inwestycji należy wskazać, czy planowana trasa przebiegu linii kablowych do miejsca przyłączenia będzie wiązała się z wycinką zadrzewień. Jeśli tak to należy podać ilość, skład gatunkowy drzew, obwód pnia na wysokości 130 cm od podłoża terenu oraz stan zasiedlenia planowanych do wycięcia drzew w ramach planowanej inwestycji. Podać działania minimalizujące;

e) w przypadku, gdy ww. kable elektroenergetyczne będą przechodziły przez cieki wodne, rowy melioracyjne w ramach podłączenia do KSE, wskazać te miejsca na mapie w skali umożliwiającej odczytanie numerów ewidencyjnych działek, a następnie opisać metodę prowadzenia prac związanych z ułożeniem ww. kabli przez cieki wodne, rowy melioracyjne, wskazać terminy oraz działania minimalizujące;

f) wskazać, czy elektrownia fotowoltaiczna będzie wyposażona w moduł automatycznego naprowadzania (mechanizm zmieniający kąt nachylenia ogniw w celu zwiększenia wydajności urządzenia). W przypadku istnienia takiego mechanizmu podać jego źródło zasilania, moc akustyczną modułu oraz wziąć te elementy pod uwagę w analizach podanych poniżej;

g) wskazać długość, szerokość, sposób utwardzenia dróg dojazdowych do przedmiotowego przedsięwzięcia oraz dróg wewnętrznych obsługujących (placów manewrowych) elektrownię fotowoltaiczna (podać materiały z jakich będzie utworzony system dróg, z jednoznacznym określeniem, czy będą to drogi o nawierzchni twardej w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, na terenie poszczególnych instalacji fotowoltaicznych;

h) w przypadku planowania ogrodzenia elektrowni fotowoltaicznej wskazać długość, wysokość oraz materiał, z którego będzie wykonane (podać, czy elektrownia będzie ogradzana elektronicznym systemem przewodowym bądź bezprzewodowym, np. system płoszenia zwierząt);

i) w opisie użytkowania przedmiotowego przedsięwzięcia podać obszar, który jest konieczny do utrzymywania (na etapie eksploatacji przedmiotowego przedsięwzięcia) w stanie wolnym od elementów zacieniających.

Z KIP i jej uzupełnienia nie wynika w sposób jednoznaczny, jakie parametry będzie miało planowane przedsięwzięcie. Przede wszystkim nie została wskazana liczba planowanych paneli, jak i inwerterów. Jako miejsce przyłączenia do sieci elektroenergetycznej została podana działka nr 33/2, jednak inwestor nie wskazał konkretnego miejsca na ww. nieruchomości, w którym nastąpi przyłączenie (w uzupełnieniu KIP jest miejsce przykładowe). Inwestor nie może także oszacować długości linii kablowej. Nie zostały wskazane parametry ścieżek technicznych. W KIP istnieją zapisy dotyczące ogrodzenia, jednak nie wynika z nich w sposób jednoznaczny jego wysokość, długość, czy materiał, z którego będzie wykonane. Trudno także oczekiwać, aby organ na podstawie załączonych map, sam oceniał jaką długość będzie miało ogrodzenie, skoro jest to rolą inwestora. Jeżeli organ nie dysponuje konkretnymi parametrami inwestycji, to nie ma możliwości przeprowadzenia w sposób prawidłowy oceny oddziaływania inwestycji na środowisko.

W zakresie ochrony przyrody inwestor został zobowiązany:

a) opisać środowisko przyrodnicze występujące na terenie zajętym przez planowaną farmę fotowoltaiczną wraz z infrastrukturą oraz na terenach sąsiadujących;

b) przeanalizować oddziaływania przedsięwzięcia w trakcie jego realizacji na siedliska przyrodnicze, siedliska gatunków roślin, zwierząt i grzybów chronionych prawem krajowym i wspólnotowym, w tym opisać działania minimalizujące kompensujące przewidywane oddziaływania na środowisko przyrodnicze;

c) dokonać analizy tzw. "efektu olśnienia" i tzw. "efektu lustra wody" w odniesieniu do awifauny oraz efektu bariery uwzględniając szlaki migracyjne zwierząt; szlaki migracyjne zwierząt należy zidentyfikować na podstawie wyników inwentaryzacji przyrodniczej oraz opinii właściwego miejscowo nadleśnictwa i/lub koła łowieckiego, którą należy załączyć do raportu;

d) zaproponować działania minimalizujące i kompensujące przewidywane oddziaływania - na etapie realizacji i funkcjonowania przedsięwzięcia;

Powyższe kwestie w KIP i jej uzupełnieniu również zostały przedstawione w ogólny sposób. Z ww. dokumentów nie wynika w sposób jednoznaczny, czym się charakteryzuje środowisko przyrodnicze na terenie inwestycji i w jego otoczeniu. Inwestor nie wypowiada się, co do występujących w terenie gatunków roślin i zwierząt stwierdzając, że teren inwestycji stanowi grunt rolny. W uzupełnieniu KIP zostało wskazane, że inwentaryzacja przyrodnicza nie byłaby celowa i wiązałaby się z wysokimi kosztami. Inwestor nie analizuje kwestii erozji gleby. Nie dostrzega możliwości oddziaływania inwestycji na faunę i florę nie tylko na terenie inwestycji, ale również w jej sąsiedztwie.

W zakresie ochrony przed hałasem inwestor został zobowiązany do wykonania analizy akustycznej określającej zasięg oddziaływania przedsięwzięcia na tereny podlegające ochronie akustycznej określone w art. 113 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2018 r., póz. 799 ze zm.) uwzględniającej ilość oraz poziom mocy akustycznej inwerterów (falowników) oraz stacji transformatorowej. Z KIP i jej uzasadnienia nie wynika, aby inwestor badał kwestię oddziaływania akustycznego, a na względzie należy mieć w szczególności fakt, że na działce objętej inwestycją istnieje zabudowa mieszkaniowa (w odległości 15 m). Nie ulega wątpliwości, że stacja transformatorowa, jak i inwertery będą źródłem hałasu niezależnie od przyjętego sposobu chłodzenia.

W zakresie ochrony przed polami elektromagnetycznymi inwestor został zobowiązany do podania lokalizacji kontenerowej stacji transformatorowej (jego napięcia roboczego na uzwojeniu pierwotnym oraz wtórnym), kontenerowej stacji przekaźników i falowników, napięcia roboczego linii elektroenergetycznej, do której będzie dostarczana wytwarzana w elektrowni energia elektryczna oraz sposobu realizacji przewodów przyłączeniowych - linie kablowe napowietrzne, podziemne, a także wpływu ww. urządzeń i sieci na rozkład pól elektromagnetycznych wokół planowanego przedsięwzięcia z uwzględnieniem przepisów prawa, w tym zapisów rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów dotrzymania tych poziomów (Dz.U. Nr 192, poz. 1883). Przeprowadzić analizę oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia w zakresie pól i promieniowania elektromagnetycznego (również linii elektroenergetycznych).

W powyższym aspekcie w KIP zostało wskazane, że oddziaływanie elektromagnetyczne farmy fotowoltaicznej i linii kablowych pozostanie na poziomie minimalnym, a w większości przypadków (w odległości kilku metrów od tych elementów) nawet niemierzalnym. Weryfikacja powyższego, mając na względzie brak wskazania umiejscowienia elementów elektrowni (transformator, linia kablowa) generujących ww. oddziaływanie i ich parametrów jest niemożliwa. Z KIP powinno jednoznacznie wynikać, jakie urządzenia, w jaki sposób, o jakim natężeniu i gdzie posadowione będą generować pole elektromagnetyczne i czy przekracza ono dopuszczalne normy.

W zakresie gospodarki odpadami i gospodarki wodno-ściekowej inwestor został zobowiązany:

w przypadku, gdy przedmiotowe przedsięwzięcie planowane jest do usytuowania w miejscach objętych systemem melioracji, zawrzeć analizę oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na system melioracyjny, ze wskazaniem, czy oddziaływanie to doprowadzi do konieczności przebudowy systemu melioracyjnego. W tym zakresie przeprowadzić stosowną analizę wpływu na wody powierzchniowe i gruntowe;

odnieść się do wpływu planowanego przedsięwzięcia na etapie realizacji, eksploatacji i likwidacji na zbiorniki wodne wód stojących i płynących, w tym wartości hydrobiologiczne i fizykochemiczne;

przedstawić wszystkie rodzaje odpadów możliwe do wytworzenia na etapach realizacji, eksploatacji i likwidacji inwestycji, sklasyfikowane zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz sposób postępowania z odpadami powstającymi na etapie realizacji i inwestycji oraz jej likwidacji.

W KIP zostały wymienione odpady, których powstawanie przewiduje inwestor na etapie realizacji i eksploatacji elektrowni fotowoltaicznej. Odpady te zostały sklasyfikowane. Natomiast w przypadku odpadów mających powstawać na etapie likwidacji inwestycji zostało jedynie wskazane, że będą "powstawać odpady z grupy 16 i 17. W największej ilości mają powstać odpady o kodzie 17 04 05 i ewentualnie kable przyłączeniowe." Powyższe ogólne wskazanie nie stanowi wyczerpującej analizy przedmiotowej kwestii. Koniecznym jest wymienienie i sklasyfikowanie wszystkich odpadów powstających na każdym z etapów inwestycji zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. z 2014 r., poz. 1923). Powołane przez inwestora rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. z 2001 r. nr 112, poz. 1206) utraciło moc z dniem 1 stycznia

2015 r. Wyczerpująco powinna zostać omówiona kwestia postępowania z poszczególnymi odpadami.

Z KIP wynika, że teren inwestycji jest położony na obszarze jednolitej części wód powierzchniowych "Ner od Zalewki do Dopływu spod Łezek". Wchodzi ona w skład dorzecza rzeki Odry. Zgodnie z charakterystyką Jednolitych Części Wód Rzecznych stanowiącą załącznik do Planu gospodarowania wodami na obszarze Dorzecza Odry teren razem z wymienionym obszarem wchodzi w skład [...], który jest obarczony ryzykiem nieosiągnięcia celów środowiskowych zapisanych w Programie ochrony dorzecza Odry. Inwestor odniósł się do położenia terenu inwestycji w ww. obszarze, jednak nie dokonał tego w wyczerpujący sposób. W szczególności nie zostało jednoznacznie przedstawione oddziaływanie inwestycji na każdym z poszczególnych etapów realizacji, eksploatacji i likwidacji przedsięwzięcia na zbiorniki wodne wód stojących i płynących, w tym wartości hydrobiologiczne i fizykochemiczne. Powyższe uzasadnia ponowne odniesienie się do art. 81 ust. 3 ustawy, w tym wyjaśnienie wraz ze szczegółowym uzasadnieniem i odwołaniem do przepisów ustawy - Prawo wodne, czy przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 r. w sprawie Planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Odry (Dz.U. z 2016 r., poz. 1967).

W zakresie analizy wariantowej inwestor został zobowiązany:

a) szczegółowo opisać i uzasadnić warianty lokalizacyjne przedsięwzięcia, w tym wariant najkorzystniejszy dla środowiska oraz wariant "O" polegający na niepodejmowaniu przedsięwzięcia. W tym należy wskazać wybrany do realizacji wariant przedsięwzięcia z dokładną lokalizacją miejsca jego realizacji. Uzasadnienie proponowanego przez wnioskodawcę wariantu winno wskazywać jego oddziaływanie na środowisko, w tym na krajobraz, a także oddziaływanie planowanej inwestycji na ludzi. W szczególności należy uwzględnić tzw. "efekt olśnienia", tzw. efekt "lustra wody" oraz efekt bariery. Podać minimalne odległości od istniejącej i planowanej zabudowy mieszkaniowej. Uwzględnić w analizie obszar, który jest konieczny do utrzymania w stanie wolnym od elementów zacieniających przedmiotowe przedsięwzięcie;

b) zawrzeć opis wariantów analizowanych oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, sytuującego przedsięwzięcie poza terenami leśnymi;

Opis wariantów przedsięwzięcia zawarty w KIP ma charakter ogólny i obejmuje wyłącznie wariant zerowy, alternatywny i realizacyjny. W uzasadnieniu wariantu realizacyjnego inwestor poprzestał na wskazaniu, że wystąpi nieznaczna zmiana w krajobrazie, brak jest natomiast oddziaływania akustycznego i znanych oddziaływań na zdrowie ludzi. Inwestor nie odniósł się jednoznacznie do "efektu olśnienia", tzw. efektu "lustra wody" oraz efektu bariery. Inwestor opisując wariant realizacyjny zasygnalizował wystąpienie zacienienia gruntu. Wskazał także na stosowanie powłok antyrefleksyjnych zapobiegających oślepianiu awifauny. W uzasadnieniu wariantu brak jest również wskazania dokładnej lokalizacji przedsięwzięcia i odległości od zabudowy mieszkaniowej istniejącej i planowanej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że warianty realizacji przedsięwzięcia stanowią jeden z najważniejszych instrumentów oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W zakresie oddziaływania wariantów na krajobraz należy uznać za zasadne określenie wpływu przedsięwzięcia na krajobraz w miejscu lokalizacji inwestycji i terenów bezpośrednio do niego przyległych. W analizie krajobrazowej koniecznym jest określenie charakteru i typów krajobrazu, wyodrębnienie i przedstawienie charakterystycznych cech krajobrazu, na które inwestycja może wpłynąć, pokazanie punktów widokowych i potencjalnych obserwatorów krajobrazu. Jak zostało to stwierdzone powyżej opis krajobrazu zawarty w KIP i jej uzasadnieniu ma charakter ogólny.

Mając na uwadze powyższe, Kolegium uznało, że organ I instancji dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym zasadnie uwzględnił opinię RDOŚ w Ł., co skutkowało wydaniem rozstrzygnięcia stwierdzającego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skardze A sp. k. z siedzibą w W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, podniosła zarzuty naruszenia:

1. art. 124 § 2 k.p.a. poprzez niewskazania podstaw faktycznych i prawnych dla konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko;

2. art. 7 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń;

3. art. 63 i 66 ustawy w zw. z § 3 ust. 1 pkt 52 lit. "b" rozporządzenia poprzez nałożenie obowiązku przeprowadzenia oddziaływania na środowisko i sporządzenie raportu środowiskowego.

W motywach skargi jej autor napisał, iż zarówno organ wyspecjalizowany w zakresie analizy oddziaływań w zakresie zdrowia ludzi (Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny), jak i organ wyspecjalizowany w zakresie gospodarki wodnej (Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich), nie zgłaszały zastrzeżeń w odniesieniu do treści karty informacyjnej. Z kolei organ wyspecjalizowany w zakresie ochrony przyrody (Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska) wezwał do uzupełnienia treści karty informacyjnej, co Spółka uczyniła.

Spółka w zażaleniu odniosła się szczegółowo do poszczególnych punktów postanowienia Burmistrza P., wskazując iż informacje wymagane w raporcie oddziaływania na środowisko, w rzeczywistości organy już posiadają w dokumentacji zgromadzonej w sprawie (karcie informacyjnej oraz jej uzupełnieniu). Z treści postanowienia organu II instancji wynika, że głównym powodem nałożenia obowiązku oceny oddziaływania miałby być fakt (str. 4), że "na etapie eksploatacji farma fotowoltaiczną oddziaływać będzie na środowisko w sposób ciągły, w zakresie emisji pól elektromagnetycznych oraz emisji hałasu". Jak wskazała Spółka, inwestycja, ponad wszelką wątpliwość, nie będzie źródłem oddziaływań akustycznych, gdyż jej elementy nie będą chłodzone aktywnie poprzez zastosowanie wentylatorów, a jedynie poprzez zastosowanie elementów chłodzenia pasywnego, takich jak radiatory. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wspomniało o tym w uzasadnieniu, jak również konsekwentnie nie uznało informacji przedkładanych przez Spółkę w tym zakresie (wskazuje jedynie na str. 8, że "nie ulega wątpliwości, że stacja transformatorowa, jak i inwertery będą źródłem hałasu niezależnie od przyjętego sposobu chłodzenia"). Tego typu rozbieżność w oczywisty sposób godzi w interes Spółki, a ustalenie stanu faktycznego jest sprzeczne ze złożoną w postępowaniu dokumentacją.

Z kolei w odniesieniu do emisji pól elektromagnetycznych Spółka w treści karty informacyjnej w obszerny sposób wskazała, że nie będą to oddziaływania ponadnormatywne, co uznał wyspecjalizowany organ w tym zakresie (Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny), odstępując od obowiązku oceny oddziaływania. W tym wypadku wystarczające jest, że wszelkie elementy związane z oddziaływaniem elektromagnetycznym będą zrealizowane na obszarze inwestycji (czyli minimum 15 m od zabudowy). W związku z tym nie wiadomo na jakiej podstawie (str. 8/9 uzasadnienia decyzji) Kolegium uznało, że brak jest możliwości weryfikacji w zakresie oddziaływania pól elektromagnetycznych.

Powyższe błędne tezy, które nie znajdują umocowania w dokumentacji zgromadzonej w sprawie, legły u podstaw kolejnych, błędnych wniosków formułowanych przez Kolegium, w szczególności, iż "brak danych, które wskazywałyby, że zasiąg oddziaływania przedsięwzięcia pokrywać się będzie przede wszystkim z terenem realizacji inwestycji i nie będzie w znaczący sposób oddziaływać na tereny przylegające" (str. 5).

Dla prowadzonego postępowania sformułowanie to jest o tyle istotne, że Kolegium wskazuje na rzekomy brak formalny dokumentacji, gdyż niezbędnym składnikiem wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest mapa wskazująca lokalizację inwestycji wraz z zaznaczonym obszarem oddziaływania. Żaden z organów opiniujących, nie kwestionował tegoż załącznika.

Strona kwestionuje pogląd Kolegium (str. 6), iż "kwestia prowadzenia postępowania dotyczącego wydania decyzji środowiskowej dla tożsamego przedsięwzięcia w obrębie [...] pozostawała bez wpływu na przedmiotowe postępowanie". Faktycznie postępowanie prowadzone równolegle ma dla przedmiotowego postępowania kluczowe znaczenie, gdyż obszar oddziaływania inwestycji był w nim wyznaczany w identyczny sposób, również żaden z organów (organ prowadzący i organy opiniujące, w tym w szczególności Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska) nie kwestionowały tegoż faktu.

W odniesieniu do zarzutu Kolegium dotyczącego posługiwaniem się w treści dokumentacji "pojęciami nieostrymi" Spółka wyjaśniła, że praktyką w postępowaniach środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia jest wskazywanie parametrów inwestycji w taki sposób aby określić maksymalne możliwe (w tym uwzględniające możliwości kumulacji) oddziaływanie. Ma to również swoje umocowanie w treści ustawy, zgodnie z którą dopiero opis maksymalnych możliwych oddziaływań inwestycji, w tym z uwzględnieniem oddziaływań skumulowanych może być podstawą do prawidłowego zaklasyfikowania inwestycji. W sprawie jest to maksymalna powierzchnia przeznaczona do przekształcenia pod inwestycję. Została ona w treści dokumentacji wskazana, co Kolegium zauważyło. W ostatnich nowelizacjach ustawy, ustawodawca wydłużył termin ważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z 4 do 6 lat. Okres ten jest wystarczający dla zauważalnej poprawy efektywności ogniw fotowoltaicznych. W przypadku inwestycji, której powierzchnię szacuje się na maksymalnie 6,4 ha, zastosowanie nowszych, bardziej wydajnych ogniw oznacza wymierną oszczędność powierzchni (nawet kilkuset metrów kwadratowych). W związku z tym, wskazywanie na etapie postępowania środowiskowego konkretnej liczby paneli fotowoltaicznych wywarłoby skutek przeciwny do zamierzonego, gdyż w trakcie opracowywania projektu budowlanego projektant byłby ograniczony do zastosowania mniej wydajnych konstrukcji (czyli nie miałby możliwości zaprojektowania instalacji na mniejszej powierzchni).

Spółka w treści zażalenia odniosła się w konkretny sposób do poszczególnych punktów postanowienia organu I instancji wyjaśniając, bądź wskazując zapisy w karcie informacyjnej przedsięwzięcia oraz uzupełnieniu, które zawierają wymagane w raporcie oddziaływania na środowisko informacje. Organ odwoławczy nie wskazał w uzasadnieniu, z jakiego powodu nie dał im wiary.

Konstrukcja uzasadnienia kontestowanego postanowienia stanowi oczywiste naruszenie zasad określonych kodeksem postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem.

W świetle art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

Przeprowadzając taką kontrolę stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przenosząc określone w przepisach p.p.s.a. kryteria oceny zaskarżonego aktu administracyjnego na grunt przedmiotowej sprawy, Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji naruszają przepisy postępowania, w stopniu dającym podstawę do ich uchylenia.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza P. z dnia [...] r. stwierdzające potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej składającej się z wolnostojących paneli fotowoltaicznych wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w tym przyłączem energetycznym i stacją transformatorową, na działce nr 33/2, obręb [...], K., gm. P.

Tytułem wstępu należy wskazać, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.) oraz stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy są zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Ustalenia organów administracji powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w dokumentach załączonych do akt administracyjnych, a ponadto wynik postępowania wyjaśniającego powinien być przedstawiony w uzasadnieniu decyzji skonstruowanym zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy powołanej wcześniej ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy, przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko: 1) planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1. Z treści przywołanego przepisu wynika, iż obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko może wynikać wprost z przepisów prawa materialnego (przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko), albo może zostać stwierdzony przez uprawniony organ na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy (przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko). Rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko jest obligatoryjne lub fakultatywne określa powołanej wcześniej rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Poza sporem pozostaje fakt, iż planowane przedsięwzięcie zostało zaliczone na podstawie § 3 ust. 1 pkt 52 lit. b) rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, bowiem stanowi zabudowę systemami fotowoltaicznymi wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a), tj. nieobjętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 ustawy.

Poza sporem pozostać musi również fakt, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. w opinii z dnia 11 czerwca 2018 r., znak:[...], podtrzymanej po uzupełnieniu przez inwestora karty informacyjnej przedsięwzięcia (pismo PPIS w P. z dnia 30 lipca 2018 r., znak:[...]) oraz Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w S. w opinii z dnia 30 sierpnia 2018 r., znak:[...], stwierdziły brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Natomiast Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Ł. w opinii z dnia 2 sierpnia 2018 r., znak:[...], stwierdził potrzebę przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Opierając się na opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, Burmistrz P. nałożył na stronę skarżącą obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji i określił zakres raportu jako pełny zgodnie z art. 66 ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podtrzymało w zaskarżonym postanowieniu zarówno zasadność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, jak i zakres wymaganego raportu.

W ocenie Sądu, pogląd organów obu instancji nie znajduje uzasadnienia w kontekście zgromadzonych w sprawie dokumentów, czyli przede wszystkim złożonej przez inwestora karty informacyjnej przedsięwzięcia, jej uzupełnienia i argumentacji przedstawionej przez stronę w treści zażalenia. Skoro przedstawiana przez inwestora karta informacyjna przedsięwzięcia powinna odnosić do konkretnego planowanego przedsięwzięcia, również organ, nakładający obowiązek oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko winien tak sformułować zakres tego obowiązku, aby nie ulegało wątpliwości, że wziął pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne dotyczące inwestycji będącej przedmiotem analizy. Stąd też zastrzeżenia Sądu budzi nakładanie na inwestora konieczności zamieszczania w raporcie informacji, które nie dotyczą planowanego przedsięwzięcia, co wynika już z przedłożonej karty informacyjnej. Z taką sytuacją w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia, a co w ocenie tut. Sądu jest wynikiem nierozpatrzenia przez organy sprawy z poszanowaniem art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, jak i art. 107 § 3 k.p.a.

I tak, organ I instancji – w przypadku, gdy przedmiotowe przedsięwzięcie planowane jest do usytuowania w miejscach objętych systemem melioracji – nałożył obowiązek analizy oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na system melioracyjny, ze wskazaniem, czy oddziaływanie to doprowadzi do konieczności przebudowy systemu melioracyjnego. W tym zakresie organ I instancji nakazał przeprowadzić stosowną analizę wpływu na wody powierzchniowe i gruntowe, odnieść się do wpływu planowanego przedsięwzięcia na etapie realizacji, eksploatacji i likwidacji na zbiorniki wodne wód stojących i płynących, w tym wartości hydrobiologiczne i fizykochemiczne. W przypadku zaś, gdy kable elektroenergetyczne będą przechodziły przez cieki wodne, rowy melioracyjne w ramach podłączenia do KSE, organ nakazał wskazać te miejsca na mapie w skali umożliwiającej odczytanie numerów ewidencyjnych działek, a następnie opisać metodę prowadzenia prac związanych z ułożeniem kabli przez cieki wodne, rowy melioracyjne, wskazać terminy oraz działania minimalizujące. Tymczasem – co należy zaakcentować – w karcie informacyjnej przedsięwzięcia jej autor wskazał, że na obszarze inwestycji brak jest jakichkolwiek terenów wodno-błotnych, a sama inwestycja nie będzie ingerować w zbiorniki i cieki wodne. W obliczu tych twierdzeń kontestować można nałożenie na inwestora obowiązku wyjaśnienia w raporcie wszystkich kwestii związanych z wpływem planowanej inwestycji na system melioracji wodnych. Natomiast, gdy organ kwestionuje w tym zakresie zapisy zawarte w karcie informacyjnej przedsięwzięcia, powinien w motywach swojego rozstrzygnięcia wskazać powody ku temu, czego niewątpliwie żaden z organów nie uczynił.

Organ I instancji nakazał również wskazać długość, szerokość, sposób utwardzenia dróg dojazdowych do przedmiotowego przedsięwzięcia oraz dróg wewnętrznych obsługujących (placów manewrowych) elektrownię fotowoltaiczna (podać materiały z jakich będzie utworzony system dróg, z jednoznacznym określeniem, czy będą to drogi o nawierzchni twardej w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia, na terenie poszczególnych instalacji fotowoltaicznych. Podczas gdy, w karcie informacyjnej przedsięwzięcia wyraźnie wskazano, że rezygnuje się z budowy utwardzonych dróg i placów wewnętrznych na terenie inwestycji.

Podobnie Burmistrz nałożył obowiązek wskazania, czy elektrownia fotowoltaiczna będzie wyposażona w moduł automatycznego naprowadzania (mechanizm zmieniający kąt nachylenia ogniw w celu zwiększenia wydajności urządzenia), a w przypadku istnienia takiego mechanizmu podać jego źródło zasilania, moc akustyczną modułu oraz wziąć te elementy pod uwagę w analizach podanych poniżej. Konkretne zarzuty odnoszące się do tej kwestii inwestor przedstawił w zażaleniu, a mimo to Kolegium w tym zakresie obowiązek ten podtrzymało, nie odnosząc się do argumentów zażalenia, że sposób montażu paneli wyklucza możliwość zastosowania modułu automatycznego naprowadzania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w sposób szczegółowy nie odniosło się również do kwestii oddziaływania akustycznego przedsięwzięcia. W zakresie ochrony przed hałasem organ I instancji zobowiązał inwestora do wykonania analizy akustycznej określającej zasięg oddziaływania przedsięwzięcia na tereny podlegające ochronie akustycznej określone w art. 113 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska, uwzględniającej ilość oraz poziom mocy akustycznej inwerterów (falowników) oraz stacji transformatorowej. Z karty informacyjnej przedsięwzięcia i jej uzasadnienia nie wynika, aby inwestor badał kwestię oddziaływania akustycznego, a na względzie należy mieć w szczególności fakt, że na działce objętej inwestycją istnieje zabudowa mieszkaniowa (w odległości 15 m). Zdaniem Kolegium nie ulega wątpliwości, że stacja transformatorowa, jak i inwertery będą źródłem hałasu niezależnie od przyjętego sposobu chłodzenia. W ocenie Sądu, wymaga jednak pogłębionego uzasadnienia, dlaczego organ przyjmuje, że inwestycja będzie źródłem hałasu i abstrahuje od przyjętego sposobu chłodzenia, które jak twierdzi inwestor nie jest źródłem hałasu (jak wskazała strona skarżąca, do chłodzenia zostanie użyty radiator, który nie emituje hałasu).

W kontekście wskazanych uchybień Sąd uznał, iż organy obu instancji naruszyły art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, jak i art. 107 § 3 k.p.a. Nałożenie na inwestora obowiązku opracowania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w zakresie określonym w sprawie, w kontekście dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych, nie znajduje uzasadnienia. Nie przesądzając ostatecznie kwestii zasadności zobowiązania inwestora do sporządzenia i przedłożenia raportu środowiskowego, Sąd ocenił, że żaden z organów orzekając w sprawie nie dokonał całościowej analizy dokumentów załączonych do akt administracyjnych.

W kontekście powyższego należy ponadto zarzucić Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu naruszenie art. 15 k.p.a., czyli zasady dwuinstancyjności postępowania, która zobowiązuje organ odwoławczy do merytorycznego rozpatrzenia sprawy w pełnym zakresie, przy czym organ ten dodatkowo winien ustosunkować się do treści i zarzutów odwołania (zażalenia). Realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie zapewnia wydanie w sprawie dwóch rozstrzygnięć przez dwa organy różnych stopni. Nieodzowne jest również, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Wszak, organowi odwoławczemu przysługują zarówno kompetencje kontrolne, jak i merytoryczne. Oznacza to, że powinien on sprawę rozpatrzyć nie tylko z punktu widzenia kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale nadto powinien rozpoznać sprawę merytorycznie.

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. nie podołało temu obowiązkowi. Dostrzec bowiem należy, iż inwestor w treści skierowanego do organu II instancji zażalenia przedstawił konkretne argumenty kwestionujące nałożenie na niego obowiązku sporządzenia raportu w zakresie określonym w postanowieniu organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się do tych zarzutów, czym niewątpliwie naruszyło art. 15 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie. Lektura uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, które nie zawiera ustosunkowania się do twierdzeń zażalenia uprawnia do przyjęcia, że nie zostało ono wydane "po rozpatrzeniu zażalenia", gdyż organ odwoławczy zupełnie abstrahował od jego treści. Trafnie zauważa przy tym autor skargi, że w przypadku rozbieżnych stanowisk inwestora i organu np. w kwestii emisji hałasu przez stację transformatorową, Kolegium przyjmuje, że dany fakt "nie ulega wątpliwości", nie wskazując na żadne argumenty, które podważałyby odmienne twierdzenia Spółki.

Reasumując, kontrolując zaskarżone postanowienia Sąd doszedł do przekonania, że zostały one wydane z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., jak i art. 15 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadniało ich uchylenie. W ocenie Sądu, Burmistrz P. opierając się na opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w sposób automatyczny nałożył obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, nie uwzględniając okoliczności, które winny mieć wpływ na zakres ewentualnego raportu. Tymczasem opinie organów uzgadniających nie mają charakteru wiążącego, choć niewątpliwie pochodzą od organów wyspecjalizowanych.

W tej sytuacji ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji samodzielnie oceni, czy zasadnym jest nałożenie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia, a w razie uznania, że taki obowiązek powinien zostać nałożony – rozważy jego zakres z odniesieniem się nie tylko do danych wynikających z karty informacyjnej przedsięwzięcia, ale i argumentów podnoszonych przez stronę w toku postępowania. W kontekście tego zwrócić należy uwagę, iż w razie uznania, że karta informacyjna przedsięwzięcia nie odpowiada na wszystkie pytania i nie rozwiewa wszelkich wątpliwości, organ powinien zobowiązać inwestora do jej uzupełnienia lub poprawienia wskazując kwestie tego wymagające.

Na marginesie warto natomiast wyjaśnić, że nie znajduje uzasadnienia odwoływanie się przez Spółkę do dokumentacji składanej w związku z budową inwestycji w obrębie [...], gdyż organy administracji są zobowiązane do uwzględnienia okoliczności faktycznych i dowodów dotyczących wyłącznie przedsięwzięcia będącego przedmiotem niniejszego postępowania.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające ją postanowienie organu I instancji, orzekając jak w wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a.

A.B.