Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 520/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2012-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.221 , art. 233 ust.3, art. 240 ust.2
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art. 30 ust.2 pkt 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Piskozub (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Wojciech Czajkowski,, sędzia WSA Ryszard Maliszewski, Protokolant specjalista Paweł Guziur, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 25 października 2012r. sprawy ze skargi Rady Gminy na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmian w budżecie gminy Oddala skargę.


UZASADNIENIE

I SA/Ol 520/12

Uzasadnienie

Zaskarżoną uchwałą Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia "[...]" o nr "[...]" w sprawie badania zgodności z prawem Uchwały nr XXVII/108/2012 Rady Gminy Wydminy z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie zmian w budżecie Gminy na 2012 r., stwierdziło w §1 nieważność ww. uchwały w części dotyczącej uchwalenia wydatków w wysokości 87.000 zł , w załączniku Nr 2 do uchwały, w Dziale 750- Administracja publiczna, w Rozdziale 75023- urzędy gmin ( miast i miast na prawach powiatu) i § 4010- Wynagrodzenia osobowe pracowników.

Natomiast w §2 uchwały, Kolegium dokonało zmian w części budżet Gminy na 2012 rok w następujący sposób:

1) plan wydatków po zmianie wynosi: w Dziale 750- Administracja publiczna w wysokości 2.071.639 zł, w Rozdziale 75023-Urzędy gmin (miast i miast na prawach powiatu) - w wysokości 1.726.445 zł i § 4010-Wynagrodzenia osobowe pracowników - w wysokości 942.815 zł;

2) plan wydatków po zmianach ogółem wynosi 26.254.682 zł, w tym w wydatki bieżące stanowią kwotę 17.641.790 zł.

Jak wynika z akt sprawy, w dniu 25 kwietnia 2012 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr XXVII/108/2012 w sprawie zmian w budżecie Gminy na 2012 r.

W dniu 2 maja 2012 r. powyższa uchwała wpłynęła do Regionalnej Izby Obrachunkowej, celem zbadania zgodności z prawem jej postanowień.

W dniu 21 maja 2012r. na powyższą uchwałę wpłynęła do Izby skarga Wójta Gminy , w której podał, iż zmniejszenie w planie wydatków dokonane na sesji Rady Gminy w dniu 25 kwietnia 2012r., w Dziale 750 Administracja publiczna, w Rozdziale 75023 Urzędy gmin (miast i miast na prawach powiatu) i § 4010 Wynagrodzenia osobowe pracowników, na kwotę 87.000 zł zostało wprowadzone na wniosek grupy radnych. Na tak proponowane zmiany Wójt nie wyraził zgody.

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej badając przedmiotową uchwałę stwierdziło, że Rada Gminy dokonała m.in. następujących zmian w budżecie:

- zmniejszyła kwotę wydatków ogółem o 87.000 zł, w Dziale 750 Administracja publiczna, w Rozdziale 75023 Urzędy gmin (miast i miast na prawach powiatu) i § 4010 Wynagrodzenia osobowe pracowników.

Z protokółu sesji Rady Gminy z dnia 25 kwietnia 2012r. wynikało, że

powyższe zmiany zostały dokonane przez grupę radnych (8), na sesji w dniu 25 kwietnia 2012 roku, bez zgody Wójta Gminy. W pozostałym zakresie uchwalone zmiany w budżecie, dokonane na powyższej sesji Rady Gminy, były objęte projektem przedstawionym przez Wójta Gminy.

W uzasadnieniu do swojego wniosku radni stwierdzili m.in., że zmiany w budżecie zaproponowane przez Wójta, tj. zmniejszenie wydatków w dziale 801 - Oświata i wychowanie, Rozdziale 80101 - Szkoły podstawowe, w § 4010 - Wynagrodzenia osobowe pracowników - o kwotę 76.890 zł, w § 4210 - Zakup materiałów i wyposażenia - o kwotę 1000 zł, w § 4240 - Zakup pomocy naukowych, dydaktycznych i książek - o kwotę 1.610 zł, w § 4270 - Zakup usług remontowych - o kwotę 1.000 zł, w § 4280 - Zakup usług zdrowotnych - o kwotę 700 zł, w § 4410 - Podróże służbowe krajowe - o kwotę 200 zł; a także w Rozdziale 80103 - Oddziały przedszkolne, w § 4240 - Zakup pomocy naukowych, dydaktycznych i książek - o kwotę 100 zł; w Rozdziale 80104 - Przedszkola, w § 4300 - Zakup usług pozostałych - o kwotę 2.000 zł; w Rozdziale 80114 - Zespoły obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół, w § 4210 - Zakup materiałów i wyposażenia - o kwotę 2000 zł i w § 4300 - Zakup usług pozostałych - o kwotę 1.000 zł oraz w Dziale 854 - Edukacyjna opieka wychowawcza, Rozdziale 85401 - Świetlice szkolne, w § 4210 - Zakup materiałów i wyposażenia - o kwotę 500 zł, nie zostały zatwierdzone przez dyrektorów szkół.

Zdaniem Radnych, dokonanie proponowanych zmian zmniejszenia wydatków w tym zakresie powoduje poważne zagrożenie dla właściwego funkcjonowania placówek oświatowych na terenie gminy, w szczególności, gdy już przy projektowaniu budżetu kwoty planowanych wydatków w tym dziale były zmniejszone względem zgłaszanych potrzeb przez dyrektorów szkół na etapie planowania budżetów jednostek (tylko w planie wynagrodzeń o kwotę 120.000 zł). Zapewnienie projektodawcy, że obecne zmniejszenia planu wydatków szkół, w tym wynagrodzeń zostaną uzupełnione w czasie późniejszym, nie zasługiwało w ocenie Radnych na uwzględnienie, gdyż ten argument był przez Radę już przyjęty przy uchwalaniu projektu budżetu, jednakże dotychczas nie poczyniono żadnych działań, by plany wydatków realnie odpowiadały potrzebom.

Organ nadzoru stwierdził, że Rada Gminy naruszyła w istotny sposób art. 233 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późno zm.), w związku z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez to, że podejmując uchwałę w sprawie zmian w budżecie Gminy przekroczyła zakres swoich kompetencji, bowiem dokonała takich zmian w budżecie, które nie były objęte inicjatywą uchwałodawczą Wójta Gminy.

Organ nadzoru wskazał, iż zgodnie z art. 233 pkt 3 ustawy o finansach publicznych inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu uchwały m.in. o zmianie uchwały budżetowej przysługuje wyłącznie zarządowi jednostki samorządu terytorialnego ( ilekroć w ustawie jest mowa o zarządzie jednostki samorządu terytorialnego - rozumie się przez to również wójta, burmistrza lub prezydenta miasta - art. 2 pkt 2 ustawy o finansach publicznych). Oznacza to, że zmiany w uchwale budżetowej mogą nastąpić wyłącznie z inicjatywy organu wykonawczego. Również art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminny stanowi, że do zadań wójta (burmistrza, prezydenta) należy w szczególności przygotowywanie projektów uchwał rady gminy/miasta. W związku z powyższym organ stanowiący, uchwalając zmiany w budżecie na podstawie przedstawionego przez organ wykonawczy projektu, nie może wprowadzać poprawek w zakresie nie objętym tym projektem. W szczególności brak jest podstaw do przyjęcia, że w przypadku, gdy organ wykonawczy wystąpi z inicjatywą zmian w budżecie w ściśle określonym zakresie, organ stanowiący ma możliwość wprowadzenia zmian także w części budżetu nieobjętej tym projektem.

Zdaniem organu nadzoru, przy dopuszczeniu takiej możliwości dochodziłoby do istotnego ograniczenia ustawowej kompetencji organu wykonawczego inicjatywy w sprawie zmiany uchwały budżetowej. Zatem rada gminy nie była umocowana do podejmowania przedmiotowej uchwały w sprawie zmian w budżecie, ponieważ nie była ona poprzedzona inicjatywą uchwałodawczą wójta gminy.

Organ nadzoru podzielił przy tym stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 276/09, iż w procesie dokonywania zmian uchwały budżetowej należy rozróżnić dwa etapy możliwości dokonywania tych zmian, a mianowicie na etapie zmian wprowadzanych do projektu uchwały budżetowej (jeszcze nie uchwalonej przez organ stanowiący) i na etapie zmian wprowadzanych w uchwalonej już uchwale budżetowej (po uchwaleniu budżetu i jego realizacji przez organ wykonawczy). O ile na etapie wprowadzania zmian do projektu uchwały budżetowej ograniczenia dla organu stanowiącego stanowi jedynie art. 240 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, o tyle na etapie dokonywania zmian w już uchwalonym budżecie uprawnienia organu stanowiącego doznają istotnych ograniczeń.

Ponadto Kolegium wskazało, iż zgodnie z art. 240 ust. 2 ustawy o finansach publicznych bez zgody zarządu jednostki samorządu terytorialnego, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego me może wprowadzić w projekcie uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego zmian powodujących zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Mając na uwadze fakt, że w art. 233 ustawy o finansach publicznych ustawodawca wyraźnie określił, że inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu uchwały: budżetowej, o prowizorium budżetowym, o zmianie uchwały budżetowej przysługuje wyłącznie zarządowi jednostki samorządu terytorialnego, a art. 240 ust. 2 ustawy o finansach publicznych odnosi się do zmian wyłącznie w projekcie uchwały budżetowej wprowadzanych przez organ stanowiący, Kolegium przyjęło, że zakres dopuszczalnych zmian w obu sytuacjach jest różny.

Uwzględniając powyższe ustalenia organ nadzoru stwierdził, że wskazane nieprawidłowe zapisy badanej uchwały Rady Gminy, stanowią istotne naruszenie prawa. W związku z tym, w dniu "[...]" Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej podjęło uchwałę Nr "[...]", w której wskazało nieprawidłowości w uchwale nr XXVII/108/2012 Rady Gminy Wydminy z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie zmian w budżecie Gminy Wydminy na 2012 r., polegającą na dokonaniu zmian w budżecie przez Radę Gminy, tj. w części dotyczącej uchwalenia wydatków w wysokości 87.000 zł, w załączniku Nr 2 do Uchwały Nr XXVII/I08/2012 Rady Gminy Wydminy z dnia 25 kwietnia 2012r., w Dziale 750- Administracja publiczna, w Rozdziale 75023-Urzędy gmin (miast i miast na prawach powiatu) i § 4010-Wynagrodzenia osobowe pracowników, bez inicjatywy uchwałodawczej Wójta Gminy.

Jednocześnie organ nadzoru wskazał, że naruszenie prawa należy usunąć uchwałą Rady Gminy w nieprzekraczalnym terminie do 22 czerwca 2012 r., pod rygorem unieważnienia w części przedmiotowej uchwały przez Kolegium.

W uchwale naprawczej Rada Gminy powinna doprowadzić do uchwalenia zmian w budżecie, które były objęte w tym zakresie inicjatywą uchwałodawczą Wójta Gminy.

W związku z tym, iż Rada Gminy nie wypełniła w wyznaczonym terminie wskazań organu nadzorczego, w dniu "[...]" rozpatrując ponownie w/w sprawę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej podjęło uchwałę nr "[...]’, w której postanowiło unieważnić Uchwałę Nr XXVIII 108/2012 Rady Gminy Wydminy z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie zmian w budżecie Gminy na 2012r., w części dotyczącej wydatków w wysokości 87.000 zł w Dziale 750 Administracja publiczna, w Rozdziale 75023 Urzędy gmin (miast i miast na prawach powiatu) i § 4010 Wynagrodzenia osobowe pracowników, poprzez zwiększenie wydatków o kwotę 87.000 zł w tym Dziale, rozdziale i paragrafie.

Jednocześnie wypełniając dyspozycje art. 12 ust. 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych organ nadzoru ustalił budżet Gminy na 2012 r. w części dotkniętej nieważnością, tj. w zakresie wydatków w Dziale 750 Administracja publiczna, w Rozdziale 75023 Urzędy gmin (miast i miast na prawach powiatu) i § 4010 Wynagrodzenia osobowe pracowników, następnie wydatków ogółem, w tym wydatków bieżących.

Organ nadzoru zaznaczył przy tym, że ustalony przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej budżet Gminy na 2012 r. jest niezrównoważony

(zwiększenie wydatków o kwotę 87.000 zł, zwiększenie deficytu o kwotę 87.000 zł, brak źródeł jego sfinansowania) i w związku z tym, Rada Gminy powinna na swoim

posiedzeniu doprowadzić budżet do równowagi, poprzez wskazanie źródeł pokrycia

zwiększonego deficytu budżetu lub dokonanie zmniejszenia wydatków w innych

pozycjach zaproponowanych przez organ wykonawczy, tak, aby wysokość deficytu nie uległa zmianie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Rada Gminy zarzuciła rozstrzygnięciu nadzorczemu naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 233 pkt 3) ustawy o finansach publicznych oraz art. 30 ust. 2 pkt 1) i art. 18 ust

pkt 4) ustawy o samorządzie gminnym, poprzez uznanie, iż wyłączne prawo inicjatywy uchwałodawczej Wójta Gminy oznacza brak możliwości dokonania, bez jego zgody, jakichkolwiek poprawek przez Radę Gminy w przedstawionym jej projekcie zmiany uchwały budżetowej;

- art. 240 ust. 2 ustawy o finansach publicznych poprzez: - dokonanie jego błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, iż nie stosuje się tego przepisu w przypadku dokonywania zmian w uchwale budżetowej już wykonywanej, - jego nie zastosowanie w sytuacji, gdy poprawki dokonane przez Radę Gminy w projekcie zmiany uchwały budżetowej były realizacją kompetencji organu stanowiącego przewidzianych w tym przepisie;

- art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie, iż uchwała Rady Gminy jest sprzeczna z prawem.

Wskazując na powyższe zarzuty, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały i obciążenie organu nadzoru kosztami postępowania.

Uzasadniając swoje stanowisko Skarżąca wskazała, że zgadza się ze stanowiskiem Kolegium Izby w tej części, w której Kolegium Izby stwierdza, iż inicjatywa w sprawie i sporządzenia projektu uchwały: budżetowej, o prowizorium budżetowym, o zmianie uchwały budżetowej przysługuje wyłącznie zarządowi jednostki samorządu terytorialnego (art. 233 ustawy o finansach publicznych). Skarżąca stwierdziła, że źródłem wyłącznej kompetencji uchwałodawczej organu wykonawczego są również przepisy art. 30 ust. 2 pkt 1) oraz art. 60 ust. 2 pkt 4) ustawy o samorządzie gminnym. Natomiast organowi stanowiącemu przysługuje wyłączna kompetencja uchwalania budżetu wynikająca z art. 18 ust. 2 pkt 4) ustawy o samorządzie gminnym, a także wyłączna kompetencja do dokonania zmian w budżecie już po jego uchwaleniu (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 1999 r., sygn. akt II SA 2201/99, ONSA 2001, nr 2, poz. 70). Powyższy rozdział kompetencji wynika z podstawowych zasad podziału władzy między organami w samorządzie terytorialnym.

Skarżąca nie zgodziła się natomiast z twierdzeniami organu nadzoru, iż przedmiotowa uchwała Rady Gminy, naruszyła art. 233 pkt 3 ustawy o finansach publicznych oraz art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zarzuciła Kolegium Izby, iż błędnie dokonało wykładni art. 240 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, poprzez przyjęcie, iż regulacja zawarta w tym przepisie nie ma zastosowania w przypadku dokonywania zmian w budżecie już uchwalonym. Zdaniem Skarżącej, skoro ustawodawca wyraźnie wymienia w cyt. przepisie przypadki, w których organ stanowiący nie może podjąć uchwały sprzecznej ze stanowiskiem organu wykonawczego, to należy przyjąć, że we wszystkich pozostałych sytuacjach, nieobjętych dyspozycją wymienionego art. 240 ust. 2 organ stanowiący może podejmować uchwały niezgodne z wnioskiem organu wykonawczego.

Zdaniem Skarżącej przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały zachowanie Rady Gminy nie prowadziło do naruszenia art. 233 pkt 3 ustawy o finansach publicznych oraz art. 30 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem w przedmiotowej sprawie nastąpiła inicjatywa Wójta Gminy w przedmiocie zmiany uchwały budżetowej, poprzez zmniejszenie wydatków o 87.000 zł, Rada Gminy jedynie nie zgodziła się, aby oszczędności poszukiwać w wydatkach na oświatę.

Ponadto Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem Kolegium Izby, iż dokonanie powyższej zmiany w budżecie względem projektu przygotowanego przez Wójta Gminy, jest dokonywaniem zmian w budżecie z własnej inicjatywy jedynie "przy okazji" projektu pochodzącego od organu wykonawczego.

W odpowiedzi na skargę, organ nadzoru wniósł o oddalenie skargi podtrzymując z stanowisko zawarte w zaskarżonej uchwale.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie rozpatrując sprawę zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych rozstrzygnięć z prawem. W wyniku takiej kontroli rozstrzygnięcie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania. Sąd stwierdzi nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny nieważności określone w art. 156 k.p.a. lub innych ustawach szczególnych.

Z przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi.

Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Mając na względzie powyższe regulacje należało uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Badając niniejszą sprawę Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że Przewodniczący Rady Gminy jest legitymowany do zrealizowania uchwały Rady Gminy z dnia 8 sierpnia 2012 r. w przedmiocie zaskarżenia uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej do sądu administracyjnego oraz udzielenia pełnomocnictwa Przewodniczącemu Rady Gminy do reprezentowania Rady Gminy przed sądami administracyjnymi.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, Sąd stwierdza, że Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej wydając zaskarżoną uchwałę Nr "[...]" z dnia "[...]" nie naruszyło prawa materialnego i procesowego, a podniesione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

W zaskarżonej uchwale Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej prawidłowo podniosło, że Rada Gminy w sposób istotny przekroczyła zakres swoich kompetencji określony w art.233 ust.3 ustawy o finansach publicznych oraz w art.30 ust.2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W ocenie Sądu zasadnie w dniu "[...]" Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej podjęło uchwałę Nr "[...]", w której wskazało nieprawidłowości w uchwale nr XXVII/108/2012 Rady Gminy Wydminy z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie zmian w budżecie Gminy na 2012 r., polegającą na dokonaniu zmian w budżecie przez Radę Gminy, tj. w części dotyczącej uchwalenia wydatków w wysokości 87.000 zł, w załączniku Nr 2 do Uchwały Nr XXVII/I08/2012 Rady Gminy Wydminy z dnia 25 kwietnia 2012r., w Dziale 750- Administracja publiczna, w Rozdziale 75023-Urzędy gmin (miast i miast na prawach powiatu) i § 4010-Wynagrodzenia osobowe pracowników, bez inicjatywy uchwałodawczej Wójta Gminy.

Jednocześnie organ nadzoru wskazał, że naruszenie prawa należy usunąć uchwałą Rady Gminy w nieprzekraczalnym terminie do 22 czerwca 2012 r., pod rygorem unieważnienia w części przedmiotowej uchwały przez Kolegium.

Organ nadzoru zalecił, iż w uchwale naprawczej Rada Gminy powinna doprowadzić do uchwalenia zmian w budżecie, które były objęte w tym zakresie inicjatywą uchwałodawczą Wójta Gminy.

W związku z tym, iż Rada Gminy nie wypełniła w wyznaczonym terminie wskazań organu nadzorczego, w dniu "[...]" rozpatrując ponownie w/w sprawę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej podjęło uchwałę nr "[...]’, w której postanowiło unieważnić Uchwałę Nr XXVIII 108/2012 Rady Gminy Wydminy z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie zmian w budżecie Gminy Wydminy na 2012r., w części dotyczącej wydatków w wysokości 87.000 zł w Dziale 750 Administracja publiczna, w Rozdziale 75023 Urzędy gmin (miast i miast na prawach powiatu) i § 4010 Wynagrodzenia osobowe pracowników, poprzez zwiększenie wydatków o kwotę 87.000 zł w tym Dziale, rozdziale i paragrafie.

Jednocześnie wypełniając dyspozycje art. 12 ust. 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych organ nadzoru ustalił budżet Gminy na 2012 r. w części dotkniętej nieważnością, tj. w zakresie wydatków w Dziale 750 Administracja publiczna, w Rozdziale 75023 Urzędy gmin (miast i miast na prawach powiatu) i § 4010 Wynagrodzenia osobowe pracowników, następnie wydatków ogółem, w tym wydatków bieżących.

Zdaniem Sądu, prawidłowo organ nadzoru stwierdził przy tym, że ustalony przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej budżet Gminy na 2012 r. jest niezrównoważony (zwiększenie wydatków o kwotę 87.000 zł, zwiększenie deficytu o kwotę 87.000 zł, brak źródeł jego sfinansowania) i w związku z tym, Rada Gminy powinna na swoim posiedzeniu doprowadzić budżet do równowagi, poprzez wskazanie źródeł pokrycia

zwiększonego deficytu budżetu lub dokonanie zmniejszenia wydatków w innych

pozycjach zaproponowanych przez organ wykonawczy, tak, aby wysokość deficytu nie uległa zmianie.

Podniesione okoliczności, a mianowicie zmniejszenie wydatków na wynagrodzenia osobowe pracowników w 2012 roku dokonane przez Radę Gminy, znacznie utrudniłoby pracę Wójta Gminy jako pracodawcy i uniemożliwiłoby wykonania zadań statutowych gminy.

Powołane przepisy wskazują na wyraźny podział kompetencji pomiędzy organami gminy w zakresie sporządzania projektu uchwały budżetowej oraz projektu o zmianie uchwały budżetowej, a uchwalaniem budżetu i jego zmian, jest ściśle związany ze zmianą pozycji ustrojowej tych organów, spowodowaną bezpośrednim wyborem organu wykonawczego.

Ustawodawca uchwalając 20 czerwca 2002 r. ustawę o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta w sposób jednoznaczny opowiedział się za zwiększeniem niezależności organu wykonawczego w stosunku do organu stanowiącego gminy, dążąc jednocześnie do zwiększenia zakresu odpowiedzialności za sprawy gminy poprzez jej personifikację. W zakresie spraw budżetowych, to m.in. wójt gminy ponosi pełną odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, wynikającą z czynów określonych w ustawie z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Tym bardziej ponosząc odpowiedzialność z wykonanie budżetu organ wykonawczy nie może być pozbawiony wpływu na zakres przedmiotowy dokonywanych zmian w tej uchwale.

W ocenie Sądu, przyznanie organom stanowiącym prawo do decydowania, bez zgody organu wykonawczego, o kształcie większości postanowień uchwały budżetowej, prowadziłoby do istotnego zagrożenia dla szeroko pojętego ładu finansów samorządowych i podstawowej zasady równowagi budżetowej. Przyjęcie stanowiska, że w przypadku wystąpienia przez organ wykonawczy z inicjatywą zmian w określonej części uchwały budżetowej, organ stanowiący uzyskiwałby możliwość wprowadzenia zmian w każdej innej części tej uchwały, prowadziłoby do oczywistego ograniczenia ustawowo zagwarantowanej kompetencji organu wykonawczego odnośnie wyłącznej inicjatywy uchwałodawczej.

Zdaniem Sądu, niezasadny jest zarzut skargi o błędnej interpretacji przez Kolegium Izby art. 240 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, ponieważ przepis ten odnosi się wyłącznie do projektu uchwały budżetowej i nie można rozszerzać jego zapisów do uchwał zmieniających budżet, a więc podejmowanych już po uchwaleniu budżetu, na etapie jego wykonywania. Inne bowiem obowiązują zasady przy projektowaniu budżetu, a inne przy jego wykonywaniu.

Sąd uznał, że przepis art. 240 ust. 2 ustawy o finansach publicznych należy ściśle interpretować i z przedstawionych tam zasad nie można wnioskować a contrario. że we wszystkich pozostałych przypadkach nieobjętych tym artykułem organ stanowiący może dokonywać zmian w budżecie, tak jak twierdzi strona Skarżąca. Wnioskowanie bowiem oparte na tej zasadzie oznacza, że jeśli norma prawna wiąże konsekwencje tylko z faktami w niej wymienionymi, to konsekwencje te nie wiążą się z innymi faktami. Gdyby więc Ustawodawca przyjął, że organ stanowiący może dowolnie dokonywać zmian w budżecie, innych niż wynikające z cyt. art. 240 ust. 2 i z przedłożonego projektu uchwały w sprawie zmian, bez zgody organu wykonawczego, to wyraźnie zapisałby ten fakt.

W ocenie Sadu, zasadnie Kolegium Izby stwierdziło, że naruszenie prawa w przedmiotowej uchwale Rady Gminy jest istotne, dlatego słusznie postanowiło unieważnić jej zapisy w części dotyczącej dokonania zmian w uchwale zmieniającej budżet przez Radę Gminy, wbrew propozycjom złożonym w projekcie uchwały przez Wójta Gminy.

Zgodnie z ukształtowaną linią orzeczniczą Sądów Administracyjnych, przyjąć należy, iż do rodzajów naruszeń przepisów skutkujących nieważnością uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego (lub jej części) zaliczyć należy naruszenia: przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (np. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r. sygn. II SA/Wr 1459/97).

Przepis kompetencyjny art. 240 ust. 2 zakreśla granice ingerencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w projekt uchwały budżetowej przedstawiony przez organ wykonawczy, wprowadzając ogólny zakaz wprowadzania przez organ stanowiący zmian w projekcie uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego, powodujących zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego bez zgody zarządu jednostki. Bez zgody organu wykonawczego organ stanowiący nie może wprowadzić do projektu uchwały budżetowej zmian skutkujących zmniejszeniem dochodów lub zwiększeniem wydatków.. Ratio legis powyższych ograniczeń opiera się na założeniu, że projekt uchwały budżetowej, w tym zawarta w nim wysokość deficytu budżetowego, jest opracowywany na podstawie przesłanek ekonomicznych i uwzględnia możliwości finansowe danej jednostki, natomiast organ stanowiący j.s.t. podejmuje decyzje oparte głównie na przesłankach politycznych, a nie ekonomicznych – art. 221 ustawy .

Z art. 240 ust. 2 wynika, że organ stanowiący j.s.t. może dokonać zmian w projekcie budżetu, bez zgody organu wykonawczego, w zakresie:

- zmniejszenia wydatków (z wyjątkiem wydatków sztywnych) i przeniesienia zaoszczędzonych w ten sposób kwot na inne lub nowe zadania;

- zwiększenia określonych wydatków, jeżeli przedstawiony projekt budżetu zamyka się nadwyżką budżetową;

- ustanowienia nowych źródeł dochodów budżetowych;

- zwiększenia określonych wydatków w przypadku znalezienia dla nich pokrycia w planowanych dochodach, w tym w nowych źródłach dochodów – art. 222 ustawy.

Zachowuje aktualność pogląd wyrażony na gruncie obowiązującej poprzednio ustawy o finansach publicznych z 2005 r., zgodnie z którym do wnioskowania a contrario przy wykładni przepisów przyznających organowi wykonawczemu prawo inicjatywy uchwałodawczej, należy podchodzić z dużą ostrożnością, zważywszy, że w prawie administracyjnym dozwolone jest tylko to, na co wskazują przepisy. Przyznanie organowi stanowiącemu prawo dokonywania zmian w projekcie budżetu, bez związania treściowego z brzmieniem projektu przedstawionego przez organ wykonawczy, prowadziłoby do wniosku, że wyłączna inicjatywa uchwałodawcza organu wykonawczego ma charakter wyłącznie formalny, z pominięciem merytorycznej zawartości przedstawionego projektu budżetu.

Analiza art.240 ust.2 ustawy o finansach publicznych wskazuje, że nie normuje on wszystkich możliwych sytuacji, dlatego organy władzy publicznej w gminie tj. Rada Gminy i Wójt Gminy, powinny współdziałać przy pracach nad budżetem jednostki samorządu terytorialnego, przestrzegając zasady prawa budżetowego, iż na zmiany powodujące zwiększenie deficytu musi być wyraźna zgoda organu wykonawczego, np. poprzez przedkładanie poprawek. W pozostałych sytuacjach, które nie skutkują powstaniem deficytu, zgoda może być dorozumiana poprzez brak złożenia sprzeciwu przez organ wykonawczy co do proponowanych zmian.

W tych okolicznościach faktycznych i prawnych Sąd na podstawie art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił jako nieuzasadnioną.