Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 201/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 43 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 2 pkt 1, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 54 pkt 3, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 63 ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 107 par. 1 1 i 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 2 pkt 2,3,4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 151, art. 250
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 5 lipca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2013 roku sprawy ze skargi J. F. i J. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98. poz. 1071 ze zm., w skrócie K.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza K. z dnia [...] nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego (punkt sprzedaży pieczywa) oraz szczelnego zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe na działce o nr ewid. 69/8, obręb [...] miasto K.

Postępowanie zostało wszczęte z wniosku A Spółki Jawnej z siedzibą w G. z dnia 17 czerwca 2010r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku usługowego (punktu sprzedaży pieczywa) oraz szczelnego zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe w zabudowie usługowej na części działki nr ewid. 69/8 położonej w K.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż decyzja nr [...] jest już piątą decyzją w przedmiotowej sprawie, poprzednie były eliminowane z obrotu prawnego przez organ odwoławczy, a sprawa przekazywana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po rozpatrzeniu sprawy po raz piąty organ I instancji, na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r., poz. 647, powoływana także jako ustawa), § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 K.p.a., wydał w dniu [...] decyzję nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

W zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego organ ustalił następujące parametry nowej zabudowy:

- nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 15,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi publicznej gminnej;

- wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu wnioskowanej części działki nr ewid. 69/8 nie może przekraczać 31,1%;

- forma architektoniczna i gabaryty projektowanego budynku usługowego (punktu sprzedaży pieczywa):

a) szerokość elewacji zachodniej (frontowej): od 4,0 m do 6,0 m;

b) dach dwuspadowy o kącie nachylenia od 30° do 45° o kalenicy przebiegającej prostopadle do granicy działki nr ewid. 69/8 z działką nr ewid. 67;

c) wysokość zabudowy mierzona od poziomu gruntu do gzymsu: od 3,5 m do 4,0 m;

d) wysokość zabudowy mierzona od poziomu gruntu do kalenicy: od 6,0 m do 6,5 m.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz analiza stanu faktycznego pozwala na wniosek, że wnioskowana inwestycja spełnia łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 i ust. 5 ustawy. Stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Na wschód od działki wnioskowanej obszar analizowany został poszerzony o działki o produkcyjno-usługowym charakterze zabudowy, tworzące wraz z terenem wnioskowanym całość urbanistyczną. Od wschodu obszar analizowany ograniczają tereny kolejowe, od północy, zachodu i południa obszar objęty analizą funkcji oraz cech zabudowy ograniczają tereny leśne. Obszar analizowany został zatem ustalony na podstawie faktycznego stanu zagospodarowania i zabudowy terenów w otoczeniu działki wnioskowanej. Będzie on warunkował powstanie nowej zabudowy na wnioskowanej działce nr ewid. 69/8, będzie punktem odniesienia dla wnioskowanej inwestycji jako szeroko rozumiane sąsiedztwo dla zachowania właściwego układu urbanistycznego i architektonicznego. Stosownie do przepisów art. 53 ust. 4 oraz art. 60 ust. 1 ustawy decyzja nie wymagała uzgodnień.

Od powyższej decyzji organu I instancji z dnia [...] odwołanie wnieśli J. i J. F., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, art. 8 i art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. oraz [...].

W uzasadnieniu odwołania skarżący wskazali na zastrzeżenia do podpisów umieszczonych na załączonych do decyzji mapach, a ponadto zarzucili, iż załączone mapy są w mniejszej skali aniżeli załączone do poprzedniej decyzji z dnia [...], co utrudnia stronie w sposób istotny ocenę otoczenia planowanej inwestycji, a także możliwość analizy stanu faktycznego, a przede wszystkim skontrolowanie tez uzasadnienia i wyników analizy, co w zasadzie uniemożliwia jej zaskarżenie.

Odwołujący się podnieśli, iż wielkość budynków znajdujących się na obszarze analizowanym nie ma jakiegokolwiek odniesienia do wielkości planowanego przedsięwzięcia, bowiem na analizowanym terenie w zasadzie nie występują budynki o szerokości elewacji frontowej 4 metrów. Natomiast średnia szerokość elewacji wynosi 28 metrów. Ponadto na analizowany obszarze, skupione zostały wyłącznie budynki produkcyjne, z których prowadzi się sprzedaż hurtową, a nie detaliczną. Powoduje to, iż wymiary budynków są wielokrotnie większe od planowanego budynku w związku z czym istnieje oczywista dysproporcja pomiędzy zabudową istniejącą, a planowaną. Na obszarze tym nie jest prowadzona sprzedaż detaliczna produkowanych tam wyrobów. W ocenie skarżących projektowany budynek, posadowiony przy drodze dojazdowej do analizowanego terenu przemysłowego może być traktowany jako punkt poboru opłat od wjazdu.

Skarżący podnieśli również, iż organ I instancji nie uwzględnił wskazań organu odwoławczego zawartych w poprzedniej decyzji, dotyczących braku części opisowej przedstawiającej indywidualne cechy poszczególnych obiektów, stanowiących punkt odniesienia przy ustalaniu cech dla nowej zabudowy. Zdaniem skarżących w chwili obecnej nie dość, że brak jest takiej analizy, to jeszcze załączona mapa sporządzona została w takiej skali by nie można było niczego zweryfikować. Nie można zatem ustalić, gdzie są fronty budynków, które mają być punktem odniesienia, a także które budynki zostały przyjęte do kryterium najmniejszego frontu 4m (elewacji zachodniej). Nie ma wskazań, z której strony są te fronty, w związku z czym nie można odnieść się do tej wartości ze względu na brak opisu i konkretnych wskazań. Różnica pomiędzy przyjętą w decyzji szerokością elewacji zachodniej (frontowej) 4 - 6m , a średnią szerokością 28 m jest zbyt duża.

Odwołujący się podnieśli również wątpliwości dotyczące zasad ustalenia linii zabudowy dla projektowanego obiektu oraz ochrony interesów osób trzecich wskazując, że tuż przy planowanym obiekcie znajduje się brama i wjazd na wagę na ich nieruchomości, a ponadto droga, przy której planowana jest inwestycja prowadzi wprost do dużych obiektów produkcyjnych, a brak parkingu usytuowanego przy planowanej inwestycji może generować konflikty i utrudnienia w dojeździe do budynków produkcyjnych. Zdaniem skarżących przyjęcie w decyzji wartości dotyczących szerokości i wysokości zabudowy, które odbiegają od średnich wartości wynikających z analizy, zostało nienależycie uzasadnione.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uznało je za niezasadne i wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności wyjaśnił, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie pierwszym etapem realizacji inwestycji i służy m.in. temu, aby wnioskodawca uzyskał informację, czy planowane przez niego zamierzenie inwestycyjne jest dopuszczalne na terenie, na którym ma zamiar je zrealizować. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Zawiera ona tylko pewne ogólne ramy przyszłej inwestycji, która ulega konkretyzacji dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę. Uzyskanie warunków zabudowy nie musi bowiem zawsze oznaczać, iż dojdzie do realizacji planowanej inwestycji, gdyż decyzja ta nie zawiera nakazu realizacji zamierzenia. Dlatego też wszelkie podnoszone przez skarżących kwestie dotyczące wpływu inwestycji na korzystanie z sąsiednich nieruchomości, utrudnienia w dojeździe do budynków produkcyjnych, nie mogą w tym postępowaniu odnieść żadnego skutku, a zwłaszcza wpłynąć na ocenę wydanej decyzji. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ II instancji podkreślił, iż ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy w zakresie ustalonym w przepisach odrębnych może mieć miejsce tylko do zagadnień, które nie są objęte kognicją organów architektoniczno-budowlanych. Ochrona taka może zatem dotyczyć tylko tych kwestii, które są przedmiotem ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy nie rozstrzyga zagadnień techniczno-budowlanych. Kwestie te należą do materii normowanej przez przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) i przepisy techniczno-budowlane, do których należy rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). O tym zaś rozstrzygać będzie organ właściwy w sprawach pozwoleń na budowę, związany powyższymi przepisami i wymaganiami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, w tym odnoszącymi się do ochrony interesów innych osób. Natomiast w pkt 5 zaskarżonej decyzji zaznaczono, że inwestycja na etapie użytkowania nie może pozbawiać osób trzecich dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, dostępu do światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, nie może powodować uciążliwości powodowanych przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie oraz zanieczyszczać powietrza, wody i gleby. W warunkach ochrony uwzględniona została również ustanowiona na działce inwestora służebność gruntowa. Zakres ochrony interesów osób trzecich jest różny dla każdego z postępowań w procesie inwestycyjnym, a o ostatecznym kształcie projektowanego obiektu przesądzi organ architektoniczno-budowlany. Skarżący nie muszą się zatem obawiać, że przez wydanie decyzji o warunkach zabudowy zostaną naruszone lub ograniczone ich prawa. Kwestie dotyczące skreśleń i poprawek w dacie załączników do decyzji nie mogą mieć znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia, mogą być natomiast sprostowane w drodze stosownego postanowienia.

Kolegium wskazało następnie, iż przedmiotem niniejszego postępowania jest budowa budynku usługowego (punkt sprzedaży pieczywa) oraz szczelnego zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe. Do ustalenia cech obiektu posłużyła organowi pierwszej instancji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, przeprowadzona w oparciu o wymogi zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z analizy tej wynika, że zakres projektowanej zabudowy jest odmienny od zabudowy produkcyjno-usługowej występującej w obszarze analizowanym o dużych powierzchniach i gabarytach, choć występują także obiekty o cechach zbliżonych np. działka nr 69/5, 69/2. Można mieć przy tym pewne zastrzeżenia do szczegółowości przedstawionych cech zabudowy występującej w obszarze analizowanym, jednakże wadliwość ta nie daje podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy i o takich cechach. Funkcja projektowanego obiektu nie jest sprzeczna z funkcją terenu na obszarze analizowanym, a ustalone cechy korespondują z zabudową tego terenu. O ostatecznym kształcie planowanej inwestycji przesądzi organ architektoniczno-budowlany. Reasumując, w przedstawionym stanie faktycznym i prawnym, projektowane przez inwestora zadanie znajduje uzasadnienie, a skoro tak, to nie można było odmówić ustalenia dla niego warunków zabudowy.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. skargę do sądu administracyjnego wnieśli J. F. i J. F. podnosząc, iż organ odwoławczy nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, w tym dotyczących załączenia do decyzji organu I instancji mapy o niewłaściwej skali. Z tego powodu zarzuty te powtórzone zostały w skardze do sądu administracyjnego. Ponadto nie uwzględniono wskazań zawartych w poprzednich decyzjach Kolegium. Skarżący wskazali również, iż nie rozumieją stanowiska organu II instancji, z którego wynika, że pomimo braku szczegółowości przedstawionych cech zabudowy występującej w obszarze analizowanym oraz faktu, że zakres projektowanej zabudowy jest odmienny od zabudowy produkcyjno-usługowej występującej w obszarze analizowanym, organ odwoławczy uznał, że okoliczności te nie mają dla sprawy żadnego znaczenia.

Na tej podstawie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o oddalenie skargi podnosząc, że przeskalowanie mapy i posłużenie się nią przy decyzji skierowanej do stron nie ma istotnego znaczenia, skoro załącznik 1b do decyzji stanowi znajdująca się w aktach sprawy mapa w skali 1:500 pochodząca z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Nie dyskwalifikują skarżonej decyzji organu pierwszej instancji także poprawki naniesione na załącznikach do tej decyzji.

Ponadto zdaniem organu II instancji zarówno przedmiot, jak i zakres planowanego zadania nie budzi wątpliwości i w związku z tym nie można go zakwestionować. Zamierzenie to nie narusza funkcji terenu na obszarze analizowanym, a to ze względu na charakter zabudowy na tym terenie (produkcyjno-usługowy), co jest zagadnieniem podstawowym. Ustalone gabaryty projektowanego obiektu korespondują z zabudową tego terenu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu).

Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli sądu jest prawidłowość postępowania, zakończonego decyzją ustalającą warunki zabudowy.

Istotą sporu jest ocena, czy organ w sposób prawidłowy i wyczerpujący ustalił czy wniosek inwestora spełnia wszystkie przesłanki, niezbędne do uzyskania warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), a także czy prowadzone przez organ administracji postępowanie odpowiadało wymogom określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności w zakresie postawionych zarzutów tj. art. 6, art. 7, art. 8 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a.

Przepis art. 61 ust.1 o pkt 1 u.p.z.p. wymaga dla ustalenia warunków zabudowy, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy).

Sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, o których mowa w powołanym przepisie określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis § 2 pkt 2 rozporządzenia stanowi, iż przez pojęcie funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. Natomiast mówiąc o cechach zabudowy i zagospodarowania terenu należy przez to rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu (§ 2 pkt 3 rozporządzenia). Z kolei obszar analizowany to teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania (art. 2 pkt 4 rozporządzenia.).

Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy należy stwierdzić, iż organ administracji sporządził analizę urbanistyczną w sposób pozwalający ustalić, że wnioskowana inwestycja odpowiada wymogom określonym w art. 61 ust. 1 ustawy.

Trafnie przyjęto w uzasadnieniach skarżonych decyzji, że oceniane zamierzenie inwestycyjne – punkt sprzedaży detalicznej pieczywa- stanowi kontynuację zastanej funkcji. Sporna inwestycja planowana jest na terenie, na którym bezspornie dominuje funkcja usługowo – produkcyjna. Przypomnieć należy, iż pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji, której w żaden sposób nie da się pogodzić z dotychczasową funkcją terenu (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008r., sygn. akt II OSK 58/07 – orzeczenie dostępne w CBOSA). Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Istniejącej funkcji dominującej może bowiem towarzyszyć funkcja uzupełniająca. Poza tym należy mieć również na uwadze, że planowana inwestycja swoją funkcją (funkcja usługowa) nie odbiega diametralnie od działalności prowadzonej na analizowanym terenie i nie godzi w związku z tym w zastany stan rzeczy. To, że projektowany punkt sprzedaży pieczywa pełnił będzie funkcję sprzedaży detalicznej, a nie hurtowej nie może mieć w realiach niniejszej sprawy większego znaczenia. Wskazać należy, iż rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji nie może być traktowane zawężająco i ograniczać się tylko do możliwości powstania w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi (por. wyroki NSA z dnia 27 stycznia 2012r., sygn. akt II OSK 1535/11; z dnia 29 grudnia 2009r., sygn. akt II OSK 1/09; z dnia 16 października 2007r., sygn. akt II OSK 1401/06 – orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Nowo wprowadzana na dany teren funkcja musi być tego rodzaju, że można przyjąć, że będzie mogła ona obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją, a także że w przyszłości ta nowowprowadzana funkcja nie ograniczy obecnej. Kontynuacja funkcji to również uzupełnienie funkcji dotychczasowej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt II SA/Go 499/11, LEX nr 965324).

Powyższe uwagi dowodzą, że niezasadny jest zarzut skarżących, iż zamierzenie inwestycyjne nie spełnia wymogu kontynuacji funkcji zabudowy. Przy istniejącej zabudowie o dość szerokiej funkcji produkcyjno – usługowej nie do zaakceptowania byłaby tak wąska interpretacja pojęcia kontynuacji funkcji, która ograniczałaby możliwości nowej zabudowy jedynie do zabudowy tożsamej.

Podobnie należy odnieść się do zarzutów, że szerokości elewacji frontowej planowanego budynku nie sposób pogodzić z istniejącą zabudową. Nowy budynek istotnie odbiega gabarytami od większości już istniejących zabudowań. W ocenie sądu jednakże zarówno mniejsza od średniej na terenie szerokość elewacji frontowej, jak i wysokość budynku zostały przez organ w sposób wystarczający uzasadnione. Jak wynika z załączonej do akt analizy urbanistycznej, do porównania przyjęto zabudowę działek nr 68/1, 68/3, 69/11, 69/2, 69/3, 69/4, 69/5, 69/7, 69/9, 69/10 i 70. Przy tym jedynie parametry zabudowy czterech ostatnich nieruchomości opisano odrębnie, zaś cechy zabudowy na pozostałych działkach określone zostały bez przypisania ich do poszczególnych nieruchomości. Nie do obrony jednak jest teza, że tak określone gabaryty zabudowy nie pozwalają na analizę istotnych cech nowej inwestycji. Mogą one stanowić bazę do wyliczeń. Brak precyzyjnego określenia w odniesieniu do części badanych nieruchomości, który z budynków należy przypisać do określonej działki nie ma znaczenia przesądzającego. Zwłaszcza, że skarżący nie negują podanych wielkości a raczej wyprowadzone z nich wnioski. W szczególności nie przeczą, że istnieją w analizowanym terenie również budynki o gabarytach podobnych do budynku planowanego. Z podanych w analizie danych wynika, że szerokości elewacji zabudowy to 8 m, 45 m, 7 m, 15 m, 4 m, 9m, 10 m , 42, 55m. Organ, ustalając szerokość elewacji dla spornego budynku wskazał na szerokość 4 do 6 metrów i dostrzegł, że jest to wielkość znacznie mniejsza od średniej wartości. Jednakże mieści się ona w granicach istniejącej zabudowy, co w ocenie organu pozwala na wniosek, ze taki wymiar nie zakłóci ładu przestrzennego. Z wnioskiem organu należy się zgodzić. Z analizy urbanistycznej wynika wprost, że w terenie analizowanym współistnieją budynki o znacznych gabarytach, jak i budynek o szerokości 4m, 8 i 9 metrów, Trudno zatem mówić o rażącej dysproporcji nowej zabudowy. Skoro istnieje zabudowa o zbliżonych cechach, można uznać planowany budynek za korespondujący z istniejącą zabudową.

Określenie cech nowej zabudowy, a więc w istocie jej weryfikacja z zabudową już istniejącą służy badaniu zachowania ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy). Należy pamiętać, że organy oceniały spełnienie zachowanie ładu przestrzennego na terenie o funkcjach usługowo-produkcyjnych, co pozwala na zróżnicowanie zabudowy, uzasadnione zróżnicowanym charakterem prowadzonej działalności. To pozwala na wniosek, że pod względem cech (parametrów) nowej zabudowy planowane zamierzenie nie godzi w zastany ład przestrzenny i w zasadę dobrego sąsiedztwa. Zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim.

Nie może odnieść skutku zarzut wadliwego określenia linii zabudowy. Bezsprzecznie nie byłoby możliwe wytyczenie tej linii na podstawie analogicznej na nieruchomościach sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej. Nie może to jednak znaczyć, że wobec tego nie można wskazać tego parametru w inny sposób, a tym bardziej, że z tego powodu nie można ustalić warunków zabudowy dla inwestycji. Należy zaakceptować wybór organu, który w sytuacji braku danych porównawczych ustalił linię zabudowy analogicznie do wymogów, jakie określa ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115) - zgodnie z art. 43, ust. 1 obiekty budowlane przy drogach publicznych gminnych poza terenem zabudowy powinny być usytuowane w odległości co najmniej 15,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni.

Pozostałe cechy zabudowy również odbiegają nieznacznie od średnich wartości zabudowy istniejącej na danym terenie, ale przyjęte przez organ odstępstwa są uzasadnione i wynikają z przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Nie można w związku z tym podzielić argumentów skarżących, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie odnosi się do konieczności przedstawienia indywidualnych cech poszczególnych obiektów stanowiących pewien wzorzec przy ustalaniu cech zabudowy, który to obowiązek wynikał z poprzednich decyzji Kolegium. Jak wynika bowiem z akt sprawy analiza urbanistyczna i oparta na niej decyzja, choć nie jest wzorowa, co również zostało zauważone przez organ odwoławczy, to jednak pozwala w sposób wystarczający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

W sprawie o ustalenie warunków zabudowy należy co prawda dokonać przede wszystkim oceny, czy analiza sporządzona przez organ I instancji na potrzeby postępowania nie jest wadliwa pod względem formalnym (np. nie wyznaczono niektórych wskaźników wymaganych rozporządzeniem albo wyznaczono je błędnie), to jednak nie można również pominąć jej oceny z punktu widzenia zasad logiki, doświadczenia życiowego oraz toczącego się do tej pory postępowania. Nie można bowiem zapominać o ilości już wydanych w tej sprawie decyzji oraz o bardzo długim czasie trwania postępowania dla stosunkowo prostej, nieskomplikowanej inwestycji.

Za niezasadne należy również uznać zarzuty niedokonania przez organ administracji analizy wpływu projektowanej inwestycji na ewentualne ograniczenie właścicielom sąsiednich działek dostępu do drogi publicznej. Jak wynika z punktu 1. 1)c decyzji Burmistrza z dnia [...], realizacja planowanej inwestycji winna uwzględniać ustanowione prawo przejazdu i przechodu przez działkę nr 69/8. Organ dostrzegł zatem istniejące ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości objętej wnioskiem inwestycyjnym i tym zapisem chroni osoby trzecie w sposób wystarczający na tym etapie procesu inwestycyjnego. Poza tym w pkt 5.2. tej decyzji jednoznacznie stwierdzono, iż planowana inwestycja na etapie użytkowania nie może m.in. pozbawiać osób trzecich dostępu do drogi publicznej, a z kolei w pkt 5.3. stwierdzono, iż ewentualne uciążliwości powstałe w trakcie eksploatacji inwestycji nie mogą wykraczać poza granice nieruchomości, na której przedmiotowa inwestycja ma być realizowana. Natomiast ocena, czy projektowany obiekt nie będzie stanowił uciążliwości dla nieruchomości sąsiedniej w stopniu naruszającym zasady wynikające z odpowiednich przepisów Prawa budowlanego należy bowiem, zgodnie z art. 5 ustawy Prawo budowlane, do organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę. Warunek ten został określony wprost w pkt 5.1. decyzji organu I instancji. Organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie powinien wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzje o pozwoleniu na budowę.

Argumenty skarżących odnoszą się raczej do sfery interesu faktycznego, o czym świadczą obawy ograniczenia wjazdu na nieruchomość skarżących przez kierowców pojazdów, korzystających z usług inwestora. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 ustawy). Informacja tej treści została umieszczona w decyzji organu I instancji. Ochrona osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie może być oceniana tak, jak na kolejnym etapie inwestycyjnym tj. postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

Tak więc zarzut nieuwzględnienia uzasadnionego, prawnie chronionego interesu inwestorów nie może odnieść skutku.

W odniesieniu do pozostałych zarzutów stwierdzić należy, iż co prawda trzeba przyznać skarżącym rację, że istniejące na załącznikach do decyzji skreślenia i poprawki nie powinny mieć miejsca. Zasadnie również skarżący podnoszą, iż stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. decyzja (w tym również załącznik do decyzji) powinna zawierać m.in. podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Parafowanie skreślenia przez nieznaną osobę stanowi naruszenie ww. przepisu. Jednakże wskazać należy, iż stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Sąd administracyjny jest uprawniony uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu dokonane skreślenia i poprawki uczynione na załącznikach do decyzji organu I instancji w żaden sposób nie podważają autentyczności tych dokumentów oraz ich waloru prawnego, nie budzi bowiem wątpliwości, kto podpisał dokumenty. Analiza dokumentów pozwala na wniosek, iż mapa sytuacyjno-wysokościowa określająca rozgraniczenie terenu inwestycji (zał. nr 1), jak również wyniki analizy urbanistycznej tj. część tekstowa (zał. nr 1a) i część graficzna (zał. nr 1b) stanowią integralną część decyzji Burmistrza K. z dnia [...] nr [...].

Podobnie należy ocenić zarzuty odnoszące się do przesłania skarżącym załączników do decyzji organu I instancji w postaci pomniejszonych kopii map. Skoro przepis art. 54 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga wyznaczenia linii rozgraniczających teren inwestycji na mapie w odpowiedniej skali stosownie do art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, to również w takiej samej skali należy doręczyć załączniki wszystkim stronom postępowania. Jednakże i w tym wypadku naruszenie przepisów postępowania nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem zakres inwestycji od poprzedniej uchylonej przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji z dnia [...] (doręczonej skarżącym wraz z załącznikami we właściwej skali) nie uległ zmianie, a więc znany był skarżącym pod każdym względem.

Wskazywane przez skarżących uchybienia nie miały wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem ich wyeliminowanie nie prowadziłoby do innej oceny planowanej inwestycji, niż określona w decyzji, nie skutkowałoby zatem decyzją odmiennej treści. W tym znaczeniu nie są to uchybienia, o których stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., skutkujące koniecznością wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Dodatkowo zwrócić należy uwagę na fakt, iż przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Kolegium utrzymująca tym razem już piąta decyzję organu I instancji, a skarżący od samego początku w pełni korzystali z przysługujących im praw w toku postępowania administracyjnego i wielokrotnie przedstawiali swoje stanowisko w sprawie.

Skoro zatem ww. uchybienia nie miały wpływu na wynik postępowania, to oznacza, że Sąd nie był uprawniony do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.

Sąd nie dopatrzył się takiego naruszenia przez organy administracji art. 6, art. 7, art. 8 K.p.a., a także innych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd podziela stanowisko organu, iż w niniejszej sprawie brak było podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, stosownie do art. 64 ust. 1 w zw. z art. 56 ustawy.

W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

B.A.