Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SAB/Gd 5/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono, że bezczynność nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 marca 2020 r. sprawy ze skargi J. G. na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie nieważności decyzji dotyczącej nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1. umarza postępowanie z wniosku J. G. z 15 maja 2019 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z 8 lutego 2013 r., 2. stwierdza, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się bezczynności, 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. oddala wniosek o wymierzenie Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywny, 5. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga J. G. na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB).

Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z 15 maja 2019 r. J. G. wniósł do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) z 8 lutego 2013 r., nr [...], orzekającej o braku podstaw do wydania decyzji w trybie at. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane w przedmiocie robót budowlanych wykonanych wewnątrz budynku zlokalizowanego na terenie działki nr [..] przy ul. A. w P.

J. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę z 11 grudnia 2019 r. na bezczynność WINB, wnosząc o:

1) zobowiązanie WINB do ukarania dyscyplinarnego osób winnych bezczynności niezałatwienia sprawy w terminie oraz wyjaśnienia ich przyczyn,

2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga,

3) w przypadku uwzględnienia skargi - o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

4) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.,

5) zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi J. G. wskazał, że:

1. Pismem z 15 maja 2019 r. skarżący wniósł do WINB o stwierdzenie nieważności ww. ostatecznej decyzji PINB z 8 lutego 2013 r.

2. Pismem z 25 czerwca 2019 r. skarżący został wezwany przez organ do uzupełnienia swojego wniosku.

3. Pismem z 25 czerwca 2019 r. skarżący uzupełnił swój wniosek.

4. 22 lipca 2019 r. organ zwrócił się do PINB z prośbą o nadesłanie akt sprawy nr [..] w związku z wnioskiem skarżącego z 15 maja 2019 r.

5. Pismem z 2 sierpnia 2019 r. skarżący zwrócił się do PINB o niezwłoczne udzielenie odpowiedzi, czy przedmiotowe akta zostały już przesłane do WINB.

6. Pismem z 7 sierpnia 2019 r. PINB poinformował, że akta sprawy nr [..] zostały wysłane do organu 18 lipca 2019 r., natomiast akta sprawy nr [..] zostały wysłane do organu 13 marca 2019 r.

7. Pismem z 7 sierpnia 2019 r. skarżący złożył ponaglenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

8. Pismem z 13 sierpnia 2019 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał organ do przekazania dokumentów.

9. Pismem z 3 września 2019 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał organ do przekazania oryginalnego egzemplarza ponaglenia.

10. 4 września 2019 r. skarżący złożył pismo do organu żądając wyjaśnienia, gdzie znajdują się akta sprawy.

11. Postanowieniem z 18 września 2019 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 37 k.p.a., uznał ponaglenie skarżącego za uzasadnione.

12. 20 września 2019 r. skarżący otrzymał dwa pisma od organu - pierwsze dotyczyło wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, drugie stanowiło odpowiedź na pismo skarżącego z 3 września 2019 r.

13. 1 października 2019 r. skarżący złożył pismo do akt.

14. 16 października 2019 r. skarżący złożył wniosek o treści: "Z uwagi na nieobecność osoby prowadzącej postępowanie nr [..] H. B., zwracam się z prośbą o wyznaczenie innej osoby do prowadzenia postępowania".

15. Pismem z 30 października 2019 r. organ udzielił odpowiedzi na pisma skarżącego z 1 i 16 października 2019 r.

16. Pismem z 30 października 2019 r. organ zwrócił się z prośbą do Wojewody o przesłanie brakujących dokumentów.

17. 21 listopada 2019 r. skarżący nadał do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kolejne ponaglenie.

18. 26 listopada 2019 r. złożył pismo do organu z prośbą o wyjaśnienie, gdzie znajdują się pisma, o które organ poprosił Wojewodę, skoro akta znajdują się w posiadaniu organu.

19. 10 grudnia 2019 r. skarżący otrzymał pismo Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w którym został poinformowany, że z uwagi na fakt, że jest to kolejne ponaglenie w tej samej sprawie, nie ma możliwości rozpatrzenia go w trybie art. 37 k.p.a. GINB przypomniał, że postanowieniem z 18 września 2019 r. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i wyznaczył organowi termin na podjęcie stosownych działań do 2 października 2019 r. GINB pouczył skarżącego, że wobec wyczerpania środków zaskarżenia można złożyć skargę na bezczynność organu do sądu administracyjnego.

Skarżący przypomniał, że od wpłynięcia wniosku z 15 maja 2019 r. organ nie wydał decyzji. Przedstawiona chronologia czynności procesowych jasno wskazuje i potwierdza fakt przewlekłości postępowania oraz bezczynności organu.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. W odpowiedzi na zarzuty organ stwierdził, że:

1. 16 maja 2019 r. do organu wpłynął wniosek J. G. z 15 maja 2019 r. o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji wskazanej jako decyzja nr [..] z 8 lutego 2013 r.

2. Po zapoznaniu się z treścią wniosku organ stwierdził, że wskazana przez wnioskującego decyzja nie istnieje w obrocie prawnym. W związku z tym pismem z 5 czerwca 2019 r. wezwano skarżącego do doprecyzowania, jakiego rozstrzygnięcia dotyczy złożony przez niego wniosek.

3. 1 Iipca 2019 r. do organu wpłynęła odpowiedź skarżącego przesłana pismem z 25 czerwca 2019 r., w którym skarżący doprecyzował, że złożony wniosek dotyczy decyzji nr [..] z 8 lutego 2013 r. Skarżący dodatkowo wyjaśnił, że we wniosku z 15 maja 2019 r. wskazał niewłaściwy numer decyzji.

4. Ze względu na toczące się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku postępowanie w związku ze złożeniem przez J. G. skargi na bezczynność PINB w dniu 9 lipca 2019 r. pracownik inspektoratu prowadzący sprawę, w rozmowie telefonicznej, z której sporządzono notatkę służbową, przeprowadzonej z sekretariatem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uzyskał informację, że akta sprawy zostały zwrócone do PINB.

5. Pismem z 17 lipca 2019 r. organ zwrócił się do PINB o przesłanie wskazanych akt sprawy. Kopia powyższego pisma została przesłana również do wiadomości skarżącego. W treści powyższego pisma poinformowano stronę, że z uwagi na brak dokumentów wniosek o stwierdzenie nieważności ulega zawieszeniu.

6. W odpowiedzi pismem z 18 lipca 2019 r. PINB wyjaśnił, że poszukiwane akta sprawy o nr [..] zostały przesłane organowi 13 marca 2019 r.

7. Po dokonaniu kwerendy akt archiwalnych pracownik inspektoratu prowadzący sprawę w rozmowie telefonicznej przeprowadzonej 30 lipca 2019 r. z pracownikiem sekretariatu WSA w Gdańsku potwierdził, że poszukiwane akta sprawy o nr [..] znajdują się w WSA w Gdańsku i nie ustalono jeszcze terminu rozprawy.

8. Pismem z 22 sierpnia 2019 r. organ wystąpił do WSA w Gdańsku o wypożyczenie akt sprawy o nr [..] na okres 30 dni.

9. 4 września 2019 r. do organu wpłynął dodatkowy wniosek M. M. (reprezentowanej przez J. G.) o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z 8 lutego 2013 r. Niezależnie od powyższego, w tym samym dniu wpłynęło pismo J. G. zawierające żądanie wyjaśnienia przyczyn zwłoki w rozpatrzeniu sprawy, jak też ukrywania dokumentów.

10. 5 września 2019 r. do organu wpłynęły wypożyczone przez WSA w Gdańsku na okres 30 dni akta sprawy.

11. Pismem z 18 września 2019 r. organ zawiadomił o wszczęciu na wniosek postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Ponadto w tym samym dniu do organu wpłynęło postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 18 września 2019 r., który po rozpatrzeniu ponaglenia J. G. 13 sierpnia 2019 r. wskazał, że WINB dopuścił się bezczynności, która nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. W powyższym postanowieniu GINB wyznaczył organowi termin na podjęcie stosownych czynności do 2 października 2019 r. W jego uzasadnianiu wskazał, że organ podejmował czynności, natomiast nie poinformował o tym wnioskodawcy.

12. 25 września 2019 r. do organu przybył osobiście J. G. w celu zapoznania się z aktami sprawy. Złożył oświadczenie, że "w ciągu 2 tygodni zostanie przesłane pismo uzupełniające do akt sprawy".

13. 3 października 2019 r. ponownie do organu stawił się J. G. w celu zapoznania się z aktami sprawy. Złożył oświadczenie analogiczne jak wyżej. Niezależnie od powyższego w tym samym dniu skarżący złożył pismo z 1 października 2019 r., w którym zażądał wyjaśnień, dlaczego akta sprawy o nr [..] zostały przekazane do Sądu.

14. 16 października 2019 r. do organu wpłynęło kolejne pismo J. G. z 15 października 2019 r., zawierające wniosek strony o wyznaczenie innej osoby do prowadzenia sprawy.

15. Pismem z 29 października 2019 r. organ udzielił odpowiedzi J. G. na pisma z 1 października 2019 r. oraz z 15 października 2019 r.

16. Pismem z 30 października 2019 r. organ zwrócił się do Wojewody o przesłanie kopii 2 pism skierowanych do organu I instancji w sprawie budynku, którego dotyczy postępowanie prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności. Powyższe pismo zostało skierowane do wiadomości wszystkich stron tego postępowania. Jednocześnie poinformowano strony na podstawie art. 36 k.p.a., że zakończenie postępowania nastąpi w terminie 30 dni od daty otrzymania powyższych dokumentów.

17. 26 listopada 2019 r. do organu wpłynęło kolejne pismo J. G. z 25 listopada 2019 r. zawierające żądanie wyjaśnień, przyczyn wystąpienia do Wojewody o wskazane pisma. Do powyższego pisma dołączył kopie dwóch pism.

18. 2 grudnia 2019 r. Wojewoda przesłał potwierdzone za zgodność z oryginałem 2 pisma.

19. Pismem z 11 grudnia 2019 r. (wpływ do organu 12 grudnia 2019 r.) J.G. zwrócił się do organu żądając umożliwienia mu, zgodnie z art. 10 k.p.a., zapoznania się z pełnymi uzupełnionymi aktami sprawy o nr [..].

20. Pismem z 18 grudnia 2019 r. organ zawiadomił strony, że przed podjęciem rozstrzygnięcia przysługuje im prawo do zapoznania się z całością materiału dowodowego w terminie 14 dni od daty otrzymania tego pisma. Ponadto na podstawie art. 36 k.p.a. poinformowano, że wydanie decyzji nastąpi w terminie 14 dni od daty upływu dla stron wyznaczonego terminu.

Organ wskazał, że posiada zwrotne potwierdzenie doręczenia zawiadomienia jedynie A. D., która odebrała je 23 grudnia 2019 r. Zatem termin dla strony na zapoznanie się z aktami upłynął 7 stycznia 2020 r. Brak jest natomiast zwrotnych potwierdzeń odbioru zawiadomienia pozostałym stronom postępowania (J. G. oraz K. D.). Z dokumentu "śledzenie przesyłek" wynika, że powyższe pismo zostało doręczone J. G. 7 stycznia 2020 r., a K. D. 10 stycznia 2020 r. Zatem na moment udzielania odpowiedzi na skargę nie upłynął jeszcze 14 dniowy termin dla stron do zapoznania się z aktami sprawy. Organ przypomniał, że zgodnie z pouczeniem zawartym w piśmie z 18 grudnia 2019 r. podejmie rozstrzygnięcie w terminie 14 dni po upływie terminu dla stron do zapoznania się z aktami sprawy, czyli do dnia 7 lutego 2020 r.

Pismem z 11 lutego 2020 r. organ poinformował sąd, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji zakończyło się w dniu 7 lutego 2020 r. wydaniem decyzji w sprawie.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału skarżący został wezwany do wskazania w terminie 7 dni, czy w związku z wydaniem przez organ decyzji z 7 lutego 2020 r. skarżący wycofuje skargę z 11 grudnia 2019 r. na bezczynność WINB czy ją nadal podtrzymuje. W odpowiedzi na wezwanie pismem z 26 lutego 2020 r. skarżący poinformował, że podtrzymuje swoją skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie skarżący zwalczał bezczynność postępowania WINB w zakresie rozpoznania jego wniosku 15 maja 2019 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 8 lutego 2013 r. Skarżący zarzucił, że postępowanie to toczy się zbyt długo i pomimo wydania przez organ ostatecznie w dniu 7 lutego 2020 r. decyzji w przedmiocie ww. wniosku, domaga się rozpoznania jego skargi w zakresie bezczynności/przewlekłości.

Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd w pierwszej kolejności zbadał spełnienie wymogów formalnych związanych z możliwością jej wniesienia uznając, że w niniejszej sprawie zostały one spełnione. Skarżący bowiem przed wniesieniem skargi wyczerpał przysługujące mu środki zaskarżenia, zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Pismem z 7 sierpnia 2019 r. skarżący wystąpił Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z ponagleniem organu pierwszej instancji (czyli WINB). Organ wyższego stopnia w postanowieniu z 18 września 2019 r. wskazał, że WINB dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i zobowiązał organ do załatwienia sprawy do 2 października 2019 r. Wobec tego, wątpliwości sądu nie budzi, że pismo strony z 7 sierpnia 2019 r. stanowiło ponaglenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Powyższe potwierdza zaś, że skarżący wypełnił wymóg formalny wyczerpania środków zaskarżenia. Zgodnie zaś z dominującym w orzecznictwie poglądem, skarga na bezczynność lub przewlekłość nie jest ograniczona żadnym terminem. Celem tej skargi jest bowiem wyegzekwowanie od organu zachowań, zawartych w przepisach. Może być ona zatem skutecznie wniesiona aż do chwili "ustania stanu bezczynności", to jest do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności.

Skarżący, składając skargę na bezczynność WINB, w treści skargi alternatywnie zarzuca bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie. Należy zatem w pierwszej kolejności wyjaśnić, kiedy mamy do czynienia z przewlekłością, a kiedy z bezczynnością organu, odnosząc te okoliczności jednocześnie do stanu faktycznego niniejszej sprawy.

Przewlekłość postępowania to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy i bez uzasadnionej, i ważnej przyczyny nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 12 k.p.a.). Mamy więc do z nią do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych, maskujących bezczynność w sposób formalny, gdy dochodzi do mnożenia czynności i dokonywania czynności niepotrzebnych, zbędnych, co prowadzi do przedłużenia postępowania. Przewlekłość oznacza opieszałe, niesprawne i nieskuteczne lub nieporadne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Z kolei bezczynność jest stanem prawnym, w którym norma kompetencyjna przyznaje organowi administracji określoną kompetencję do stosowania prawa w sprawie stanowiącej przedmiot postępowania administracyjnego, a organ administracji publicznej będący podmiotem kompetencji nie realizuje jej, gdy podjęcie określonego działania na podstawie kompetencji jest w danej sytuacji procesowej obowiązkiem organu. W konsekwencji elementami konstrukcyjnymi stanu bezczynności organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym jest, po pierwsze, niezrealizowanie kompetencji do stosowania prawa oraz, pod drugie, naruszenie obowiązku wykonania kompetencji przez organ, któremu kompetencja przysługuje. Jednocześnie, bezczynność jest odnoszona do normatywnej kategorii "niezałatwienia sprawy w terminie" – art. 36 i art. 37 k.p.a. Jeżeli organ nie realizuje przyznanej mu przez prawo kompetencji (zarówno od strony prawa, jak i obowiązku jej realizacji), to niezałatwienie sprawy kreuje stan bezczynności. Terminy procesowe określają ramy czasowe, w których powinna być zrealizowana kompetencja organu administracji publicznej, aby nie można było zarzucić mu bezczynności w jej wykonywaniu. W konsekwencji w przypadku, gdy istnieje prawny termin realizacji kompetencji – upływ wyznaczonego przepisami procesowymi terminu będzie podstawowym kwalifikatorem, za pomocą którego będzie oceniane naruszenie obowiązku realizacji kompetencji w postępowaniu administracyjnym. Z upływem takiego terminu, w przypadku niezrealizowania kompetencji przez organ administracji publicznej, będzie dochodziło do powstania stanu bezczynności organu. Istotne dla stwierdzenia bezczynności przez organ wyższego stopnia lub przez sąd administracyjny jest więc niedochowanie terminu załatwienia sprawy (art. 37 § 1 ab initio k.p.a.) poprzez wydanie decyzji, postanowienia lub podjęcie aktu albo dokonanie czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W tym ujęciu formuła bezczynności, określona w art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 p.p.s.a., zawiera w sobie dokonywanie przez sąd administracyjny także kontroli przewlekłości postępowania, mimo że kategoria ta nie jest expressis verbis dotychczas wyodrębniona przez prawodawcę. A zatem, kontrolowana przez sąd administracyjny bezczynność w postępowaniu administracyjnym związana z niezałatwieniem sprawy w terminie może być wynikiem zarówno braku podjęcia przez organ administracyjny jakichkolwiek działań procesowych, jak i wówczas, gdy takie czynności były podejmowane, lecz były one nieefektywne (czy to dlatego, że były one pozorne, czy też były dokonywane w dużych odstępach czasu itp.). Bezczynność należy zatem rozumieć jako niezałatwienie sprawy poprzez wydanie decyzji (postanowienia lub podjęcie aktu albo dokonanie czynności) w terminach przewidzianych przez prawo. Jeżeli zatem organ prowadzący postępowanie administracyjne podejmował czynności w sprawie, lecz nie załatwił jej w terminach prawem przewidzianych, to należy uznać, że pozostaje on w bezczynności. Co do zasady, nie mają bowiem znaczenia przyczyny i okoliczności, z powodu których określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana (np. braku pracowników, ich absencji lub dużej liczby spraw w toku), czy też przeświadczenie organu, że stosowny akt lub czynność nie powinny zostać dokonane. Wobec normatywnego uregulowania terminów załatwienia sprawy administracyjnej bezczynność należy bowiem łączyć z upływem tych terminów, a nie z aktywnością lub jej brakiem po stronie organu administracyjnego. W konsekwencji zaś, przewlekłość będzie występowała w sytuacji, gdy organowi wprawdzie nie można zarzucić bezczynności, gdyż nie minął jeszcze termin załatwienia sprawy albo prawo nie przewiduje żadnego terminu np. dla dokonania czynności, lecz dotychczasowe postępowanie jest prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, mnożenie czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy bądź czynności pozorne. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania oznacza takie działanie organu (opieszałe, niesprawne, nieskuteczne, pozorne), które nie prowadzi do niezwłocznego załatwienia sprawy lub w terminach prawem przewidzianych, jak również nieuzasadnione przedłużanie przez organ terminu załatwienia sprawy (por. M. Kotulski, Bezczynność a przewlekłe prowadzenie postępowania, ST 2015/4/72-81). Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że w okolicznościach niniejszej sprawy niewątpliwie mamy do czynienia z bezczynnością organu administracji publicznej, gdyż nie budzi wątpliwości fakt, że uchybił on terminowi załatwienia sprawy z wniosku skarżącego z 15 maja 2019 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z 8 lutego 2013 r., który to wniosek wiązał się z kompetencją tego organu do wydania określonego rozstrzygnięcia procesowego z uwzględnieniem ram czasowych, wynikających z art. 35 k.p.a.

Aby dokonać oceny zarzutów skargi, także w kontekście charakteru bezczynności jako rażąco naruszającej prawo lub nie, należy w pierwszej kolejności dokonać analizy przepisów regulujących kwestie terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, które zostały uregulowane przez ustawodawcę w rozdziale 7 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 35 § 1 k.p.a. zawiera ogólną wytyczną, zgodnie z którą sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 k.p.a.).

W tym miejscu podkreślić trzeba, że w postępowaniu administracyjnym pozycje obywatela i organu administracji publicznej nie są równe, w związku z czym Kodeks postępowania administracyjnego określa zasady rządzące tym postępowaniem, których celem jest wyrównanie relacji między organem, a stronami postępowania. Szczególne znaczenie ma zaś zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych wyrażona w art. 8 k.p.a., przy czym jej realizacji służy także zasada szybkości postępowania, którą statuuje art. 12 k.p.a. Nie ulega też wątpliwości, że ww. zasady ogólne rządzące postępowaniem administracyjnym, wraz z konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawnego i zasadą legalizmu, służą realizacji prawa obywateli do dobrej administracji. Co więcej, prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych - Dz.U.UE.C.2007.303.1). Powołany przepis Karty, uznany w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego za wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 2294/14, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo), stanowi bowiem, że podstawowym prawem obywatela Unii Europejskiej jest domaganie się od organów zgodnego z prawem rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zauważyć też trzeba, że omawiana zasada załatwienia sprawy w rozsądnym terminie wynika z art. 6 ratyfikowanej przez Polskę Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.). Przy czym, ocena zachowania rozsądnego terminu rozpoznania sprawy i zakończenia postępowania powinna uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy oraz opierać się na następujących kryteriach: ocenie stopnia złożoności i zawiłości sprawy, postępowania skarżącego i właściwych organów państwa oraz wagi rozstrzygnięcia sprawy dla sytuacji skarżącego (D. Sześciło, Komentarz. Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 1 lutego 2005 r. w sprawie Beller przeciwko Polsce, skarga Nr 51837/99, ST 2008, nr 11, s. 84).

W świetle powyższego, sąd dokonujący kontroli legalności działań organów administracji zobowiązany jest, przy ocenie zarzutu przewlekłości/bezczynności w postępowaniu administracyjnym rozważyć, czy możliwe było szybsze i efektywniejsze prowadzenie postępowania w danej sprawie.

Chronologia czynności podejmowanych w kontrolowanym postępowaniu, w ocenie sądu potwierdza, że WINB dopuścił się bezczynności w sprawie z wniosku z 15 maja 2019 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z 8 lutego 2013 r. Wskazać bowiem trzeba, że wydana na skutek rozpoznania tego wniosku decyzja z 7 lutego 2020 r. została wydana znacznie po upływie terminu dwóch miesięcy wyznaczonego w art. 35 § 3 k.p.a. Zatem, wydanie decyzji po upływie 8 miesięcy świadczy o naruszeniu przepisów prawa określających terminy rozstrzygania spraw przez organy administracji. Sąd uwzględnił przy tym okoliczność, że do 5 września 2019 r. organ nie dysponował aktami administracyjnymi sprawy, gdyż znajdowały się one wraz ze skargą w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku. Jak jednak słusznie zauważył GINB w postanowieniu z 18 września 2019 r. WINB nie informował strony o powyższych okolicznościach, uniemożliwiających rozpoznanie jej wniosku (czym naruszył art. 36 § 1 k.p.a.). Ponadto, analiza dokumentacji sprawy prowadzi do wniosku, że organ przez pierwsze trzy miesiące od dnia wpływu wniosku skarżącego podejmował czynności mające na celu ustalenie, gdzie znajdują się akta administracyjne sprawy. Dopiero w piśmie z 22 sierpnia 2019 r. WINB wystąpił do sądu o wypożyczenie akt sprawy, mimo że tego rodzaju działanie mógł i powinien był podjąć znacznie wcześniej. Podobnie, po wydaniu postanowienia z 18 września 2019 r. o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 8 lutego 2013 r. WINB, w ramach podejmowanych czynności procesowych, wystąpił w piśmie z 30 października 2019 r. do Wojewody o przesłanie określonych dokumentów urzędowych, które to pisma przesłał mu także skarżący. Zdaniem sądu, chronologia działań podejmowanych po 5 września 2019 r. (data wpływu akt administracyjnych) w kontekście ich niezbędności dla wydania decyzji w dniu 8 lutego 2020 r. prowadzi do wniosku, że organ dopuścił się również przewlekłości. Niewątpliwie bowiem, czynności procesowe podejmowane były ze znaczną opieszałością i w dużych odstępach czasu, a potrzeba ich podejmowania budzi wątpliwości, a to oznacza, że ich celem było zamaskowanie bezczynności w sposób formalny, co jest tym bardziej oczywiste w sytuacji, gdy organ świadomie naruszył również termin wyznaczony mu na rozpoznanie sprawy przez organ wyższego stopnia w postanowieniu GINB z 18 września 2019 r.

W świetle tego wątpliwości sądu nie budzi, że kontrolowany organ nadzoru budowlanego dopuścił się bezczynności, a ponadto - podejmowane przezeń czynności nie były ukierunkowane na sprawne załatwienie zawisłej przed nim sprawy, w terminach ustalonych przez ustawodawcę. Brak jest przy tym racjonalnego uzasadnienia dla takiego stanu rzeczy, w szczególności zwłoka nie wynikała z konieczności podejmowania szeregu długotrwałych czynności wyjaśniających, bowiem jak wynika z akt sprawy organ sam nie prowadził postępowania dowodowego, poprzestając na zwróceniu się do Wojewody o przesłanie dokumentów urzędowych, których znaczenie dla rozpatrzenia wniosku skarżącego budzi wątpliwości. Przebieg tego postępowania świadczy, zdaniem sądu, o braku sprawności organu i pozorności podejmowanych przezeń działań, co było jednoznaczne po 5 września 2019 r., czyli dacie wpływu do organu z sądu wojewódzkiego akt sprawy zawierającej decyzję, której stwierdzenia nieważności domagał się skarżący.

W konsekwencji, do dnia wniesienia skargi WINB nie załatwił sprawy z wniosku skarżącego, tym samym dopuszczając się bezczynności. Przy tym podkreślić trzeba, że przy ocenie zarzutu bezczynności sąd nie tylko bada przekroczenie terminów ustawowych, lecz rozważa także, czy możliwe było szybsze i efektywniejsze prowadzenie postępowania w danej sprawie i w tym zakresie uznał, że było to w granicach możliwości organu po terminie zwrotu akt przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, tj. po 5 września 2019 r. Sąd też zauważa, że było możliwe szybsze zwrócenie się do WSA w Gdańsku z prośbą o wypożyczenie akt, a z całą pewnością o zaistniałej okoliczności WINB winien był poinformować skarżącego, na co zwrócił uwagę organ wyższego stopnia w postanowieniu z 18 września 2019 r. Powyższe okoliczności prowadzą do wniosku, że w niniejszej sprawie organ postąpił wbrew zasadzie szybkości postępowania administracyjnego, nie dokładając należytych starań, by sprawę szybko załatwić przy jednoczesnym obowiązku wnikliwego działania, posługując się przy tym możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wskazane wyżej okoliczności uzasadniają więc stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, co też uzasadnia uwzględnienie skargi, o czym sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Jednocześnie należało uwzględnić okoliczność, że po wniesieniu skargi do sądu, w dniu 7 lutego 2020 r. WINB wydał decyzję w zakresie wniosku skarżącego z 15 maja 2019 r. Podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność organu sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. Oznacza to, że w sytuacji, gdy zarzucany stan przewlekłości ustał już po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez sąd, postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w pkt 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku skarżącego z 15 maja 2019 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z 8 lutego 2013 r. Sąd orzekający w niniejszym składzie akceptuje przy tym stanowisko, wynikające z judykatury, że wobec rozszerzenia środków zwalczania bezczynności i przewlekłości organów w prowadzonych postępowaniach poprzez możliwość orzekania o charakterze tych stanów, że miały miejsce z rażącym, bądź nie z rażącym naruszeniem prawa i wymierzania organom grzywien z tego tytułu, niemożliwe jest zaakceptowanie sytuacji gdy przez wydanie aktu tj. załatwieniu sprawy po okresie bezczynności lub przewlekłości zastosowanie tych środków byłoby niemożliwe. Powyższe zatem oznacza, że sąd nie jest zwolniony od rozstrzygnięcia, czy naruszenia prawa, jakiego dopuścił się organ miało charakter rażący. Dokonując oceny w tym zakresie sąd doszedł do wniosku, że bezczynność postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w punkcie 3 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.

Ze względu na to, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to zaś cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. kilkukrotne przekroczenie ustawowego dwumiesięcznego terminu na przeprowadzenie postępowania oraz podejmowanie czynności nieefektywnych. Przesłanki te nie zostały spełnione w niniejszej sprawie. Zwłoka w rozpatrzeniu wniosku skarżącego wynikała z okoliczności częściowo niezależnych od organu, przynajmniej w pierwszej fazie tego postępowania, tj. związana była z tym, że akta sprawy znajdowały się w sądzie administracyjnym. Częściowo też sam skarżący przyczynił się do tej zwłoki, składając w dniu 16 października 2019 r. wniosek o zmianę referenta w sprawie. Ponadto, organ przed wydaniem niniejszego wyroku wydał decyzję w przedmiocie wniosku skarżącego. Te okoliczności zatem sąd musiał uwzględnić w ocenie charakteru uchybienia, którego dopuścił się skarżony organ, co ostatecznie doprowadziło go do przekonania o braku kwalifikowanego charakteru stwierdzonej bezczynności.

W konsekwencji, z tych samych przyczyn nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny. W takich okolicznościach nakładanie na organ dodatkowych sankcji finansowych uznać należy za nieuzasadnione, stąd też w tym zakresie sąd skargę oddalił (pkt 4 wyroku).

Żądanie skarżącego dotyczące zobowiązania organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie nie mogło zostać uwzględnione, gdyż przepis art. 149 p.p.s.a. nie przewiduje, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę ze skargi na bezczynność organu, był uprawniony do wydawania tego rodzaju orzeczenia.

O kosztach postępowania sąd orzekł w pkt 5 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi.

W niniejszej sprawie sąd orzekał w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.