Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1523/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2,
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 3 par. 2 pkt 6, art. 147 par. 1, art. 151,
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 101 ust. 1,
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 80, art. 90 ust. 4,
journal: Dz.U. 2004 nr 265 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Małgorzata Rysz (spr.), Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2012 r. sprawy ze skargi J. S. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia ... czerwca 2010 r. nr uchwały ... w przedmiocie ustalenia podstawy naliczenia dotacji dla niepublicznych przedszkoli 1. stwierdza nieważność § 5 i § 7 uchwały Rady Gminy P. nr ... z dnia ... czerwca 2010 r.; 2. w pozostałej części skargę oddala.


UZASADNIENIE

Rada Gminy P. w dniu ... czerwca 2010 r. podjęła uchwałę nr ... w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych jednostek oświatowych prowadzonych na terenie Gminy P. oraz zakresu i trybu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. W podstawie prawnej powołała art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) dalej u.s.g. oraz art. 90 ust. 1, 2a, 2b, 2d, 3c, 3e, 3f, i ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). W par. 5 ww. uchwały zawarto postanowienie, iż dotacja dla niepublicznych przedszkoli ustalana jest co miesiąc na podstawie wydatków bieżących ponoszonych na utrzymanie przedszkola publicznego w danym miesiącu przez Gminę, której siedziba położona jest najbliżej Gminy P. i znajduje się w powiecie p. oraz na podstawie faktycznej liczby dzieci uczęszczających w danym miesiącu rozliczeniowym do publicznego przedszkola. Par. 7 zaskarżonej uchwały stanowi natomiast, iż dotacja przekazywana jest w 12-u częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca następującego po miesiącu, którego dotyczy złożona przez szkołę (placówkę) niepubliczną informacja. Kwota dotacji przelewana jest na rachunek bankowy szkoły (placówki) niepublicznej.

Pismem z dnia ... sierpnia 2011 r. właściciel Przedszkola nr ... B. w W. J. S. wystąpił do Rady Gminy P. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, wywołanego ww. uchwałą z dnia ... czerwca 2010 r.

Uchwałą z dnia ... października 2011 r. nr ... Rada Gminy P. nie uwzględniła wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu uchwały wskazano, iż wezwanie było rozpatrywane przez Komisję Oświaty na posiedzeniu w dniu ... października 2011 r., a następnie przez Komisję Polityki Społecznej w dniu ... października 2011 r. Zgodnie z opinią Komisji Polityki Społecznej, w związku z uchyleniem kwestionowanej uchwały i uregulowaniem spornych kwestii w uchwale nr ... z dnia ... maja 2011 r., zmienionej uchwałą Nr ... z dnia ... października 2011 r. rozpatrywane wezwanie stało się nieaktualne.

Pismem z dnia ... października 2011 r. J. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę z ... czerwca 2010 r. dotyczącą zasad naliczania dotacji dla niepublicznych placówek oświatowych zarzucając jej rażące naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 18 ust. 2 i art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 90 ustawy o systemie oświaty, polegające na wydaniu aktu prawa miejscowego niezgodnego z przepisami prawa i ustaleniu zasad naliczania dotacji dla niepublicznych placówek oświatowych niezgodnie z wytycznymi wynikającymi z obowiązujących przepisów. Wskazując na powyższe uchybienie Skarżący w myśl art. 147 par. 1 p.p.s.a. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tj. par. 4 pkt 1, par. 5 i par. 7.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że na podstawie przepisów par. 4 pkt 1, par. 5 i par. 7 zaskarżonej uchwały Wójt Gminy P. wypłaca dotacje obliczane odrębnie dla każdego miesiąca w oparciu o faktycznie poniesione wydatki bieżące i faktyczną liczbę dzieci w przedszkolu publicznym Gminy T., o czym świadczy m.in. zarządzenie nr ... Wójta Gminy P. z dnia ... kwietnia 2011 r. Kwota tak naliczanych dotacji jest różna w zależności od miesiąca i np. w 2010 r. wahała się od ... zł za marzec do ... zł za październik. Dotacje wypłacane były na koniec miesiąca następującego po miesiącu, którego dotyczą. Do czasu otrzymania dotacji prowadzący przedszkole niepubliczne nie otrzymuje żadnej informacji na temat wysokości dotacji. Skarżący wskazał, iż jako osoba prowadząca niepubliczne przedszkole ponosi określone straty finansowe wynikające z takiego sposobu naliczania dotacji, który jest niezgodny z przepisami.

Skarżący wyjaśnił, iż zaskarżona uchwała z ... czerwca 2010 r. obowiązywała od jej wejścia w życie do końca sierpnia 2011 r., kiedy to utraciła moc na podstawie zapisów uchwały nr ... z ... maja 2011 r. Zaskarżona uchwała w okresie swego obowiązywania poprzez ustalony w niej sposób naliczania i wypłaty dotacji dla niepublicznych przedszkoli wywierała określone skutki, które wpływały na zaniżenie dotacji otrzymywanych na dzieci, które uczęszczały do przedszkola prowadzonego przez Skarżącego oraz na otrzymywanie tych dotacji w terminie późniejszym niż wynika to z ustawy o systemie oświaty. Uchwała nr ... z ... maja 2011 r. wraz z uchwałą ... z dnia ... października 2011 r. jedynie zastąpiły zaskarżona uchwałę z ... czerwca 2010 r. natomiast w żaden sposób nie skorygowały skutków jej działania w okresie kiedy obowiązywała. W szczególności nie skorygowano kwot dotacji ani też nie zmieniono terminu wypłaty dotacji. Nie było, zdaniem skarżącego, podstaw aby uznać, że jego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stało się nieaktualne.

Skarżący podał, że podstawą dla ustalenia wysokości dotacji jest art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym dotacja dla niepublicznych przedszkoli przysługuje na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia (...). W przypadku braku na terenie gminy przedszkola publicznego, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego. W zaskarżonej uchwale Rady Gminy P. w par. 4 pkt 1 przepisano fragment końcowego zdania art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty pomijając istotne sformułowanie zawarte w początkowej części art. 90 ust. 2b u.s.o. mówiące, że dotacje przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących. Pominięcie słów "ustalonych w budżecie" przy jednoczesnych zapisach par. 5 zaskarżonej uchwały, który nakazuje ustalanie kwoty dotacji co miesiąc na podstawie wydatków bieżących ponoszonych na utrzymanie przedszkola publicznego w danym miesiącu przez gminę, której siedziba jest położona najbliżej Gminy P. i znajduje się w powicie p. oraz na podstawie faktycznej liczby dzieci uczęszczających w danym miesiącu rozliczeniowym do publicznego przedszkola skutkuje tym, że przy wykonywaniu uchwały Wójt Gminy P. kwotę dotacji dla przedszkoli niepublicznych oblicza odrębnie dla każdego miesiąca, opierając się na kwocie faktycznych wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolu publicznym w danym miesiącu oraz faktyczną liczbę dzieci uczęszczających do przedszkola publicznego w danym miesiącu.

W ocenie skarżącego oba zdania art. 90 ust. 2b u.s.o. mówią, że powinny być to wydatki bieżące. W orzecznictwie istnieje zgodna opinia, że rozumiane są one zgodnie z ustawą o finansach publicznych jako wydatki niebędące wydatkami majątkowymi. Zatem samo określenie "wydatki bieżące" nie rozstrzyga czy są to wydatki ustalone (zaplanowane) czy też wydatki faktycznie (rzeczywiście) poniesione. Kwestie te rozstrzyga natomiast inne określenie art. 90 ust. 2b u.s.o. tzn. "ustalonych w budżecie danej gminy". Drugie zdanie art. 90 ust. 2b u.s.o. pomija słowa użyte w pierwszym zdaniu "ustalonych w budżecie", ale nie można z tego powodu przyjmować, że ustawodawca w przypadku braku na terenie danej gminy przedszkola publicznego określił obliczanie dotacji nie na podstawie ustalonych w budżecie (zaplanowanych) wydatków bieżących, tylko na podstawie faktycznie (rzeczywiście) poniesionych wydatków bieżących. W ustawie o systemie oświaty ustawodawca w ogóle nie używa określeń faktyczne czy rzeczywiste wydatki. Należy przyjąć, że drugie zdanie ust. 2 b nadal odnosi się do wydatków ustalonych w budżecie – tyle, że ustawodawca wskazał, że są to kwoty ustalone w budżecie sąsiedniej a nie własnej gminy. Odmienna interpretacja skutkowałaby tym, że dotacje dla przedszkoli niepublicznych prowadzonych na terenie gminy, w której jest przedszkole publiczne byłyby inaczej liczone niż dotacje dla przedszkoli niepublicznych prowadzonych na terenie sąsiedniej gminy, w której nie ma przedszkola publicznego i która opierałaby się na danych o wydatkach w przedszkolu publicznym pierwszej gminy.

Ponadto zdaniem Skarżącego naliczanie dotacji na podstawie faktycznych wydatków bieżących ponoszonych w danym miesiącu w przedszkolu publicznym sprawia, że wartość dotacji jest niewiadomą i uniemożliwia jakiekolwiek planowanie. Niemożliwa jest też kontrola poprawności naliczenia dotacji przez osoby prowadzące przedszkole prywatne, gdyż kwota faktycznie poniesionych wydatków bieżących jest wynikiem księgowania wielu operacji finansowych i w przeciwieństwie do budżetu gminy dane te są bardzo szczegółowe oraz mogą podlegać jeszcze pewnym zmianom (korekty faktur, opóźnione ich otrzymanie). Cześć tych informacji może być niedostępna z uwagi np. na ochronę danych osobowych.

Ponadto Skarżący zwrócił uwagę na dodanie w par. 7 uchwały Rady Gminy słów "następującego po miesiącu, którego dotyczy złożona przez szkołę (placówkę) niepubliczną informacja...", co skutkuje miesięcznym opóźnieniem w dokonywaniu wypłat dotacji i jest naruszeniem zapisu art. 90 ust. 3c ustawy o systemie oświaty, który stanowi że dotacja musi być przekazana w 12 częściach w terminie "do ostatniego dnia każdego miesiąca". Ust. 3c mówi też, że dotacja jest jedna, roczna – przekazywana jedynie w 12 częściach.

Zapis art. 90 ust. 2b odnosząc się do ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia wskazuje, że powinna to być liczba uczniów w przedszkolu publicznym przyjęta na etapie uchwalania budżetu gminy, a nie jak stanowi par. 5 zaskarżonej uchwały faktyczna liczba dzieci uczęszczających w danym miesiącu rozliczeniowym do publicznego przedszkola.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie lub w przypadku uznania przez Sąd, że brak jest ku temu przesłanek o jej oddalenie. Organ wskazał, iż do ... października 2011 r. Gmina P. nie posiadała gminnego przedszkola i posiłkowała się zgodnie z art. 90 ust. 2b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, danymi z gminy sąsiedniej tj. Gminy T. Zdaniem organu zdanie drugie art. 90 ust. 2b u.s.o. wskazuje, iż w przypadku braku na terenie gminy przedszkola publicznego podstawą do ustalenia wysokości dotacji nie są wydatki bieżące zaplanowane, lecz ponoszone w trakcie roku, a organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zgodnie z art. 90 ust. 4 u.s.o. ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania oraz termin i sposób rozliczania dotacji. Gdyby bowiem, zdaniem organu, wolą ustawodawcy było, aby podstawą do ustalenia wysokości dotacji w taki przypadku były wydatki bieżące zaplanowane wskazałby to wprost, tak jak to uczynił w przypadku gdy przedszkole publiczne znajduje się na terenie gminy tj. w zdaniu pierwszym. Organ wyjaśnił ponadto, iż Regionalna Izba Obrachunkowa w W., jako organ nadzorujący i kontrolujący pismem nr ... wskazała, iż zgodnie z intencją Rady Gminy P. należy uwzględnić faktycznie poniesione wydatki bieżące na utrzymanie przedszkola publicznego oraz faktyczną liczbę dzieci uczęszczających do publicznego przedszkola w T.

Odnosząc się natomiast do zapisu o terminie przekazywania dotacji "w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca następującego po miesiącu, którego dotyczy złożona przez szkołę (placówkę) niepubliczną informacja..." organ wyjaśnił, iż nie można było dokonać rozliczenia wcześniej, ponieważ informacje o miesięcznych wydatkach bieżących spływały do Gminy P.dopiero około 20 dnia następnego miesiąca.

Pismem procesowym z dnia ... września 2012 r. Rada Gminy P. podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wskazała, iż podobne działania podejmowane są przez inne gminy, które nie posiadają na swoim terenie przedszkola publicznego. O prawidłowości tych działań świadczy chociażby wystąpienie pokontrolne NIK delegatura w G., która przeprowadziła kontrolę w Urzędzie Miejskim w Ł., w którym podobnie jak w Gminie P. ustalenie wysokości dotacji dla niepublicznych przedszkoli działających na terenie Miasta Ł. były dokonywane w podobny sposób.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Według art. 3 § 2 ) ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) dalej: p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę w sprawach ze skarg na m.in. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6 cyt. artykułu). Na tej podstawie zaskarżane mogą być zarówno uchwały jaki i zarządzenia organów jednostek samorządu terytorialnego, które to mogą mieć charakter indywidualny albo generalny, być aktami zewnętrznymi bądź wewnętrznymi (por. Drachal J., Jagielski J. Stankiewicz R. [w:] red. Hauser R., Wierzbowski M., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2011, s. 68; Tarno J. P., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2010, s. 34). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu wydanym w niniejszej sprawie ( II GSK 651/12 ) zaskarżona uchwała Rady Gminy Prażmów regulująca kwestię odpłatności dla pomiotów prowadzących niepubliczne placówki oświatowe i ustalająca zasady kontroli wykorzystania przyznanych środków niewątpliwie jest aktem, o którym mowa w przepisie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., a stanowi m.in. o prawach i obowiązkach właścicieli przedszkoli niepublicznych.

Oceniając zaskarżoną uchwałę pod kątem jej zgodności z prawem, Sąd stwierdził, że skarga jest częściowo uzasadniona.

Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, którą jest gmina może być zaskarżona do sądu administracyjnego po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa przez każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarżący korzystając z uprawnień, jakie daje art. 101 ust. 1 u,s.g. podniósł w skardze, że niezgodne z prawem ustalenie zasad przyznawania dotacji dla prowadzonych na terenie gminy P. placówek oświatowych dotyczy wprost jego praw i obowiązków, ponieważ prowadzi na terenie tej gminy przedszkole niepubliczne. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w tej sprawie wskutek złożonej przez skarżącego skargi kasacyjnej od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odrzucającego skargę uznał, że należy dokonać oceny legalności zaskarżonej uchwały, mimo jej uchylenia jeszcze przed wniesieniem skargi, ze względu na wywoływanie przez nią skutków prawnych które mogłyby okazać się niekorzystnych dla skarżącego. Dopiero stwierdzenie nieważności wykluczyłoby ją z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc tj. od momentu jej podjęcia.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że stosownie do art. 147§1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części, albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy niezbędne jest wykazanie, że narusza ona przepisy powszechnie obowiązującego prawa w sposób istotny. Do istotnych wad uchwał skutkujących stwierdzeniem ich nieważności zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (v. wyrok z dnia 18 września 1990 r., sygn. akt SA/Wr 849/90, ONSA 1990/4/2).

Rozpoznawana sprawa dotyczy trybu udzielania (sposobu ustalania) i terminu wypłaty dotacji dla przedszkola niepublicznego.

Przedmiotowa uchwała Rady Gminy P. została powzięta na podstawie upoważnienia zawartego w art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572, z późn. zm.) i została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa M. w dniu ... listopada 2010 r. (...). Zakładanie i prowadzenie przedszkoli, zgodnie z treścią art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty należy do zadań własnych gmin. Zadanie to gminy realizują bądź przez prowadzenie przedszkoli publicznych, których działalność jest finansowana z budżetu gminy, bądź też przez partycypację w formie dotacji w kosztach prowadzenia przedszkoli niepublicznych. Zasady przyznawania dotacji dla jednostek oświatowych, w tym przedszkoli regulują przepisy zawarte w art. 90 ustawy o systemie oświaty.

W dniu podjęcia zaskarżonej uchwały art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty upoważniał organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego do ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust.1a i 2a-3b, oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Przedmiotowa skarga jest zasadna w zakresie w jakim zarzuca nieważność par. 5 i par. 7 uchwały z dnia ... czerwca 2010 r. Paragraf 5 zaskarżonej uchwały ma następujące brzmienie: "Dotacja dla niepublicznych przedszkoli ustalana jest co miesiąc na podstawie wydatków bieżących ponoszonych na utrzymanie przedszkola publicznego w danym miesiącu przez Gminę, której siedziba położona jest najbliżej Gminy P. i znajduje się w powiecie p. oraz na podstawie faktycznej liczby dzieci uczęszczających w danym miesiącu rozliczeniowym do publicznego przedszkola". Par. 7 zaskarżonej uchwały stanowi natomiast, iż "dotacja przekazywana jest w 12-u częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca następującego po miesiącu, którego dotyczy złożona przez szkołę (placówkę) niepubliczną informacja. Kwota dotacji przelewana jest na rachunek bankowy szkoły (placówki) niepublicznej".

Sąd stwierdził natomiast, że nie jest zasadne żądanie skargi zmierzające do stwierdzenia nieważności § 4 pkt 1 zdanie 1 zaskarżonej uchwały ( wniosek w tym zakresie doprecyzowano na rozprawie 12 października 2012r. k 102), albowiem w tej części brzmienie uchwały stanowi w istocie powtórzenie ustawowego brzmienia przepisu ( art. 90 ust. 2b), zatem tak sformułowana uchwała nie może zostać uznana za nieważną. Dopiero z kolejnych, zakwestionowanych skargą paragrafów uchwały wynika natomiast, jakie jest rozumienie art. 90ust. 2b, którego konsekwencją jest przyjęty sposób rozliczania dotacji dla przedszkoli niepublicznych, tzn., iż za jej podstawę uznano nie wydatki bieżące ponoszone w przedszkolu publicznym prowadzącym przez sąsiednią gminę w przeliczeniu na jednego ucznia – ustalonych w budżecie tamtej gminy lecz faktyczne wydatki bieżące poniesione w przedszkolu publicznym sąsiedniej gminy w poprzednim miesiącu kalendarzowym.

W myśl art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75 % ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego - pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola publicznego, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego. Zgodnie z art. 90 ust. 3c ustawy o systemie oświaty dotacje, o których mowa w ust. 1a-3a, są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki.

Zdaniem sądu porównanie unormowań zawartych w par. 5 i par. 7 zaskarżonej uchwały z treścią przytoczonych przepisów ustawy o systemie oświaty prowadzi do konkluzji, że ww. paragrafy zaskarżonej uchwały są sprzeczne z art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty i wykraczają poza granicę upoważnienia zamieszczonego w art. 90 ust. 4 powołanej ustawy. Według sądu, wobec nieoczywistego brzmienia ww. przepisu za takim stanowiskiem przemawiają następujące argumenty:

- po pierwsze przyjęcie jako punktu odniesienia dla obliczenia dotacji dla przedszkola niepublicznego w gminie w której nie prowadzi się przedszkola publicznego – wydatków bieżących rzeczywistych, a nie przewidzianych w budżecie sąsiedniej gminy w sposób nieuprawniony różnicuje i pogarsza sytuację takiego przedszkola i jednocześnie podmiotu go prowadzącego w stosunku do prowadzącego przedszkole niepubliczne na terenie gminy, która posiada przedszkole publiczne. Nie ma bowiem sporu, iż w przypadku przedszkoli niepublicznych działających w gminach, na terenie których znajduje się przedszkole publiczne podstawą dotacji na każdego ucznia są wydatki bieżące ustalone w budżecie gminy. Jak wskazano w skardze, taki sposób rozliczania dotacji – jak w zaskarżonej uchwale powoduje, że wartość dotacji w każdym miesiącu jest niewiadomą i uniemożliwia jakiekolwiek planowanie, co jest przeszkodą w racjonalnym prowadzeniu działalności gospodarczej przez kierującego przedszkolem niepublicznym. W przeciwieństwie do tego dotacja obliczona na podstawie wysokości wydatków bieżących zawartych w budżecie gminy jest z góry znana, przewidywalna i jest też w znacznej części wielkością stałą, (oczywiście o ile nie nastąpią zmiany w tym budżecie). Dlatego też takie rozumienie przepisu art. 90 ust. 2b u.s.o., jakie przyjęto w zaskarżonej uchwale narusza konstytucyjną zasadę równości zawartą w art. 32 Konstytucji RP, zgodnie z którą wszystkie podmioty charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być potraktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (np. wyrok z 5 listopada 1997 r., sygn. K. 22/97, OTK ZU Nr 3-4/1997).

- po drugie – jak słusznie podnosi skarżący zapis § 7 uchwały, będący konsekwencją przyjętego sposobu obliczenia dotacji, i zgodnie z którym kwota dotacji należnej za dany miesiąc jest "przekazywana(...), w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca następującego po miesiącu, którego dotyczy złożona przez (...) placówkę niepubliczną informacja" narusza art. 90 ust. 3c u.s.o.

W tym miejscu należy wskazać, że dotacja o której mowa jest jednostronnym świadczeniem opartym na przepisach prawa publicznego, spełnianym przez dysponenta publicznych środków finansowych na rzecz podmiotów cieszących się przynajmniej względną niezależnością organizacyjno-finansową, o charakterze bezzwrotnym i nieekwiwalentnym, związanym z finansowaniem zadań lub działalności leżącej w interesie publicznym. Przedmiotowa dotacja ma charakter mieszany - podmiotowo-celowy, jest udzielana jednostkom spoza sektora finansów publicznych na cel ogólnego dofinansowania ich bieżącej działalności statutowej. Charakter tej dotacji jest determinowany przepisami ustawowymi i nie podlega modyfikacjom na poziomie aktów , wydawanych w oparciu o art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Ww. art. 90 ust. 3c u.s.o. mówi o wypłacie dotacji w 12 częściach, co wskazuje, że chodzi o elementy składowe (raty) tego samego świadczenia, które jest przyznawane na cały rok kalendarzowy, nie zaś o 12 oddzielnych świadczeń przyznawanych na poszczególne miesiące kalendarzowe. "Dotacja jako taka – jest przyznawana w danym roku kalendarzowym i w tym roku powinna zostać przez beneficjentów wykorzystana. (...) Budżet samorządu podlega bowiem ogólnym zasadom budżetowym, w tym zasadzie roczności. Rokiem budżetowym jest rokiem kalendarzowym, zaś z upływem roku wygasają kredyty budżetowe, a zatem również i upoważnienie dysponenta środków budżetowych do dokonywania wydatków ( art. 263 ust. 1 u.f.p)." ( Mateusz Pilich. Komentarz ABC 2012. Komentarz do art. 80 ustawy o systemie oświaty. Opubl.Lex ). Z tego co wyżej powiedziano wynika, iż przewidziane w § 7 uchwały przekazywanie dotacji – w 12 różnych, wcześniej nieznanych co do wysokości ratach, nie w miesiącach za które dotacja jest przekazywana – lecz następnych i z przekroczeniem danego roku budżetowego, narusza te zasady dotyczące dotacji, będącej świadczeniem rocznym oraz narusza art. 90 ust. 3c u.s.o.

Z tych przyczyn sąd uznał zaskarżoną uchwałę w częściach opisanych w sentencji za niezgodną z prawem materialnym i jako taką nieważną.

Odnosząc się natomiast do kwestii podniesionej piśmie organu z dnia ....09.2012r., iż podobne zasady naliczania dotacji dla przedszkoli niepublicznych stosują inne gminy, i praktyka ta została uznana za prawidłową przez Najwyższą Izbę Kontroli, o czym świadczy dołączone do pisma wystąpienie pokontrolne Najwyższej Izby Kontroli Delegatura w G. z ... marca 2006 r., Sąd uznał, iż ww. wystąpienia jest w przedmiotowej sprawie bez znaczenia z uwagi na fakt, iż dotyczyło innego stanu prawnego tj. finansowania przez Miasto Ł. przedszkoli niepublicznych w 2005 r., podczas gdy zaskarżona uchwała została wydana ... czerwca 2010 r. Podkreślić należy, co już zostało wyżej wyjaśnione, iż przy kontroli aktu prawa miejscowego brany jest pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie jego podjęcia.

Z przedstawionych względów mając na uwadze istotną sprzeczność zapisów par. 5 i par. 7 zaskarżonej uchwały z powołanymi powyżej przepisami ustawowymi i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku. Na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę w pozostałej części. Nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, ze względu na fakt, że skarga została uwzględniona tylko w części, w pozostałej zaś części - jako niezasadna – została oddalona.