Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 727/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6075 Działalność zawodowa w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 175 ust. 1, art. 174 ust. 3 i 3a, art. 153 ust. 1, art. 4 pkt 16, , art. 157 ust. 1, art. 158, art. 178 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: par. 36 ust. 4, par. 36 ust. 6 pkt 1, par. 55 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 73 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2015 r. sprawy ze skargi U. O. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary dyscyplinarnej oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej "Minister", "organ") utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2014 r. orzekającej o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego U. O. (dalej "strona", "skarżąca") kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy.

Decyzje zostały wydane w następujących okolicznościach faktycznych oraz stanie prawnym.

Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zawiadomił rzeczoznawcę majątkowego U. O. o wszczęciu wobec niej postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej w związku ze sprawą przedstawioną przez Urząd Miasta [...] w piśmie z dnia [...] maja 2012 r. Jednocześnie akta przedmiotowej sprawy zostały przekazane Komisji Odpowiedzialności Zawodowej ("KOZ") w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Urząd m. [...] zwrócił się o wszczęcie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej w związku ze sporządzeniem w dniu [...] marca 2012 r. operatu szacunkowego "Określenia wartości rynkowej nieruchomości gruntowej niezabudowanej położonej w [...] przy ul. [...]". Szacowaną nieruchomość stanowiła działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...] o powierzchni 106 m2. Wycena została sporządzona na podstawie umowy zawartej z właścicielami nieruchomości, na potrzeby postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracją publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej "ustawa").

Oszacowana wartość rynkowa gruntu o powierzchni 106 m2 wyniosła 66.700 zł (629,30 zł/m2).

Z pisma Urzędu m. [...] z dnia [...] maja 2012 r. wynika, że wcześniej, w dniu [...] stycznia 2012 r., na zlecenie Urzędu, został wykonany przez innego rzeczoznawcę majątkowego – Z. J. – operat szacunkowy, w którym określono wartość rynkową tej samej nieruchomości na kwotę 35.404 zł (334,00 zł/m2).

Urząd m. [...] zarzucił rzeczoznawcy majątkowemu U. O. sporządzenie ww. operatu szacunkowego niezgodnie z przepisami prawa, bez należytej staranności, która obowiązuje rzeczoznawców majątkowych, co miało znaczący wpływ na zawyżenie wartości rynkowej przedmiotowego gruntu.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że:

1) z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej "rozporządzenie") wynika, iż w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Rzeczoznawca majątkowy U. O. w operacie szacunkowym nie przeprowadziła analizy w tym zakresie, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Natomiast z operatu szacunkowego z dnia [...] stycznia 2012 r. wykonanego na zlecenie Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu m. [...] przez rzeczoznawcę majątkowego Z. J. wynika, że ze względu na cel i zakres wyceny, z uwagi na ograniczoną liczbę transakcji drogowych w dzielnicy [...] – obszar, z którego przyjęto nieruchomości do porównania rozszerzono na dzielnice [...] i [...] m. [...]. Dzielnice [...],[...] i [...] sąsiadują ze sobą, są bardzo podobne pod względem rodzaju zainwestowania, uzbrojenia, dostępności do centrum miasta itp., co skutkuje porównywalnym poziomem cen jednostkowych nieruchomości w tych dzielnicach. Rzeczoznawca majątkowy Z. J.w operacie szacunkowym z dnia [...] stycznia 2012 r. określiła wartość rynkową 1 m2 gruntu zajętego pod drogę, jako iloczyn wartości 1 m2 gruntu zajętego pod drogę i jego powierzchni, natomiast rzeczoznawca majątkowy U. O. w operacie szacunkowym z dnia [...] marca 2012 r. określiła wartość rynkową 1m2 gruntu zajętego pod drogę, jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i jego powierzchni;

2) wartość rynkowa gruntu określona w operacie szacunkowym z dnia [...] marca 2012 r. w kwocie 66 700 zł, tj. 629,30 zł/m odbiega od cen obserwowanych na rynku lokalnym nieruchomości podobnych.

W dniu [...] maja 2014 r., Minister Infrastruktury i Rozwoju, na podstawie wyniku postępowania wyjaśniającego, orzekł o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego U. O. kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy.

Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. U. O. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Po analizie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz po zapoznaniu się z całością akt sprawy, Minister Infrastruktury i Rozwoju, mając na względzie, że ustalenia dokonane w trakcie przedmiotowego postępowania nie zostały przez skarżącą zakwestionowane, uznał, iż wszystkie okoliczności przedmiotowej sprawy zostały wyjaśnione. Tym samym, na podstawie art. 195a ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.- dalej "u.g.n."), odstąpił od ponownego przekazania sprawy KOZ.

Przedmiotowy operat szacunkowy został sporządzony na zlecenie właścicieli nieruchomości w celu ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. Wyceny dokonano w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów postawionych przez skarżącą, Minister stwierdził, co następuje.

Zgodnie z przepisem § 36 ust. 4 rozporządzenia, określenia wartości rynkowej przy uwzględnieniu przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych dokonuje się wyłącznie w sytuacji, gdy nie jest możliwe dokonanie wyceny przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Oznacza to, że rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany dokonać w pierwszej kolejności analizy transakcji nieruchomościami drogowymi, a następnie, w zależności od wyników takiej analizy, podjąć kolejne czynności szacowania nieruchomości. Natomiast U. O. w operacie szacunkowym z dnia [...] marca 2012 r. całkowicie pominęła dyspozycję ww. przepisu. Nie przeprowadziła jakiegokolwiek badania rynku w zakresie nieruchomości drogowych i przystąpiła do wyceny w oparciu o nieruchomości gruntowe niezabudowane, przeznaczone pod zabudowę mieszkaniowo-usługową uznając, iż interpretacja przepisów, że grunty wycenia się w pierwszej kolejności według cen nieruchomości drogowych, a nie według przeznaczenia gruntów przyległych byłoby nie do zaakceptowania z punktu widzenia Konstytucji RP. Minister podniósł, iż rzeczoznawca majątkowy nie może działać na podstawie własnej interpretacji przepisów prawa i przywołał orzecznictwo w ytym zakresie (np. wyroki NSA z dnia 3 lutego 2011r., OSK 497/10, z dnia 23 września 2010 r. I OSK 1548/09).

Ponadto organ stwierdził, że w operacie szacunkowym brak jest opisów nieruchomości przyjętych do analizy porównawczej, informacji o ich stanie prawnym, sposobie korzystania oraz innych cechach wpływających na ich wartość. Podanie powierzchni oraz zdawkowych informacji o funkcji oraz wyposażeniu w media nie jest wystarczające. W operacie szacunkowym nie ma także żadnej informacji o przeznaczeniu gruntów przyległych i o badaniu przeważającego przeznaczenia wśród tych gruntów. Rzeczoznawca majątkowy naruszył w ten sposób dyspozycję przepisu § 55 ust. 2 rozporządzenia, bowiem operat szacunkowy winien zawierać informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Brak wyżej wskazanych informacji nie pozwala m.in. na jednoznaczne stwierdzenie, czy nieruchomości przyjęte do porównania są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość;

Zarzut opisany w pkt 2 nie został uwzględniony, gdyż wartość rynkowa gruntu nie podlega ocenie w postępowaniu z tytułu odpowiedzialności zawodowej.

Niezależnie od powyższej oceny zarzutów postawionych przez skarżącą Minister wskazał także na inne okoliczności sprawy wskazujące na naruszenie przez ww. rzeczoznawcę majątkowego przepisów prawa.

Zgodnie z art. 130 ust. 1 u.g.n., w przypadku, gdy ustalenie odszkodowania następuje w odrębnej niż wywłaszczenie decyzji, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw. Przepis art. 73 ust. 5 ustawy, jako podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania wskazuje wartość nieruchomości według stanu z dnia [...] października 1998 r. Należało zatem ustalić, jakie było przeznaczenie wycenianej działki w tej dacie. Natomiast rzeczoznawca majątkowy w pkt 3.3 operatu "Przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego" przywołała ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Stołecznego Warszawy Nr LVIll/l778/2009 z dnia 9 lipca 2009 r. (Dz.U. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3940), w którym wyceniana działka ma przeznaczenie [...] - ul. [...], lokalna. Ponadto opis nieruchomości w pkt 4 operatu szacunkowego dotyczy jej aktualnego stanu.

Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n, podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Przepis art. 4 pkt 16 tej ustawy wskazuje, że przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny między innymi ze względu na przeznaczenie. Rzeczoznawca majątkowy, jako jedną z cech rynkowych przyjęła cechę "funkcja w planie zagospodarowania przestrzennego, stan zagospodarowania gruntu" i przyjęła 3 stany tej cechy:

- "bardzo dobra" - działka budowlana,

- "dobra" - rolna z przeznaczeniem na budowlaną,

- "słaba" - rolna bez prawa zabudowy.

Nieruchomości o tak zróżnicowanym przeznaczeniu, tj. działki budowlane, rolne z przeznaczeniem pod zabudowę i rolne bez prawa zabudowy nie spełniają wymogów nieruchomości podobnych w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n.

Cechy rynkowe, które przyjmuje się przy stosowaniu podejścia porównawczego są to te właściwości, które wpływają na zróżnicowanie cen transakcyjnych w zbiorze nieruchomości podobnych, stanowiących podstawę wyceny. Natomiast skarżąca jako jedną z cech rynkowych ustaliła "uzbrojenie w media miejskie (istniejące lub możliwe do uzyskania, ewentualna konieczność partycypacji w kosztach ich budowy)", przyjmując wagę tej cechy na poziomie 30 %. Jednak, jak wynika z pkt 8 operatu szacunkowego, uzbrojenie każdej z 7 nieruchomości przyjętych do porównań jest identyczne, cyt. "wszystkie media". Zatem cecha ta nie ma wpływu na zróżnicowanie cen transakcyjnych i tym samym jej przyjęcie nie ma żadnego uzasadnienia, a opis cechy i jej gradacji (trzech stanów) jest w oczywisty sposób sprzeczny ze stanem uzbrojenia nieruchomości porównawczych.

Skarżąca w pkt 8 operatu szacunkowego wskazała cenę minimalną Cmin = 430 zł/m2 oraz - cenę maksymalną Cmax = 830 zł/m2. Jednak w zbiorze 7 transakcji brak jest ceny jednostkowej 430 zł/m2 oraz 830 zł/m2.

W pkt 3.2 operatu szacunkowego "podstawy prawne" skarżąca nieprawidłowo wskazała przepisy prawa obowiązujące wdacie sporządzenia przedmiotowego operatu szacunkowego, a mianowicie:

- ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 46, poz. 543 ze zm.). Jest to tekst jednolity ogłoszony w 2000 r. W dacie wyceny obowiązywał tekst jednolity tej ustawy (z 2010 r - Dz. U. Nr 102, poz. 651;

- rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Podana nazwa rozporządzenia jest nieprawidłowa. Poprawna nazwa brzmi: "rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego", ogłoszone w Dz. U. z 2011 r. Nr 165, poz. 985. W dacie sporządzania wyceny, rzeczoznawców majątkowych obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.);

- ustawę z dnia 13.10.1998 r. reformującą administrację publiczną (wejście w życie ustawy 29.10.1998 r.). Prawidłowa nazwa tej ustawy brzmi: ustawa z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracją publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.);

- Standardy Zawodowe Rzeczoznawców Majątkowych, wyd. przez Polską Federacją Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, Warszawa. Standardy te nie mają statusu standardów zawodowych, o których mowa w art. 175 ust. 6 u.g.n. bowiem nie zostały uzgodnione z ministrem właściwym do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa.

6) Jako "Podstawy metodologiczne" rzeczoznawca majątkowy U. O. powołała między innymi publikacje:

- Bankowo-hipoteczna wartość nieruchomości. Doświadczenia. Metodologia,

- Zabezpieczenie kredytu - Praca zbiorowa. Wyd. C. H. Beck. Warszawa.

Powyższe publikacje nie mają zastosowania w przypadku wyceny dla potrzeby postępowania mającego na celu ustalenie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną.

Minister podniósł, iż ww. działania rzeczoznawcy majątkowego, charakteryzujące się brakiem staranności są sprzeczne z art. 175 ust. 1 u.g.n, który zobowiązuje rzeczoznawcę majątkowego do wykonywania czynności, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ odwoławczy stwierdził, że skarżąca podczas sporządzania przedmiotowego operatu szacunkowego naruszyła w poważnym stopniu przepisy prawa w zakresie wyceny nieruchomości. Obowiązkiem rzeczoznawcy majątkowego jest dołożenie wszelkich starań, aby podejmowane przez niego działania, dokumentowane w operacie szacunkowym, nie budziły żadnych wątpliwości, co do ich rzetelności, poprawności i zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Operat szacunkowy powinien zawierać wszystkie niezbędne informacje, umożliwiające jego weryfikację i nie pozostawiające żadnych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia. W przedmiotowym przypadku działania rzeczoznawcy majątkowego były niedbale, nieprofesjonalne. Wina rzeczoznawcy majątkowego nie ulega wątpliwości i wymaga orzeczenia stosownej kary dyscyplinarnej. Kara zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy, o której mowa w art. 178 ust. 2 pkt 3 u.g.n orzeczona w zaskarżonej decyzji, jest adekwatna do stwierdzonych błędów w pracy rzeczoznawcy majątkowego. Z uwagi na zakres stwierdzonych nieprawidłowości, nie jest możliwe orzeczenie kary mniej dotkliwej w postaci np. nagany. W trakcie okresu zawieszenia uprawnień zawodowych skarżąca powinna przemyśleć swoje dotychczasowe postępowanie, szczególnie w kwestii podważania obowiązujących przepisów prawa poprzez stosowanie własnych, nieuprawnionych interpretacji i po upływie tego okresu nie dopuścić do popełnienia podobnych błędów w przyszłości. Należy podkreślić, że przepisy prawa przyznają rzeczoznawcy majątkowemu wiele uprawnień, jednak nie oznacza to, że czynności zawodowe mogą być wykonywane w sposób całkowicie dowolny.

Od powyższej decyzji U. O. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi podniosła, iż jej przewinienie jest niewspółmierne do wymierzonej kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych rzeczoznawcy majątkowego na okres 3 miesięcy. Wskazała, iż sporządzony przez nią operat szacunkowy nie doprowadził do wypłaty odszkodowania, a zatem szkoda nie wystąpiła. Dodała, iż nie znalazła dróg do porównań na terenie [...], natomiast porównanie takich dzielnic, jak [...] czy [...] jest niewłaściwe, ponieważ dzielnice te mają zdecydowanie gorszą infrastrukturę.

Odnosząc się do zarzutu Ministra o zawyżeniu ceny nieruchomości, skarżąca podała, że znalazła dwie nieruchomości przeznaczone pod drogi na terenie [...]o wartości odpowiednio: 579,37 zł/m2 i 551,85 zł/m2. Nie odbiegają one zatem - w jej ocenie - od ceny nieruchomości oszacowanej przez nią, tj. 629,3 zł/m2.

W dalszej części uzasadnienia skarżąca przytoczyła treść art. 21 Konstytucji RP, art. 134 ust. 3 i 4 ugn oraz § 36 rozporządzenia. Wskazała, że od 16 grudnia 2006 r. wszystkie drogi publiczne zostały przejęte bez negocjacji z mocy prawa. W jej ocenie nie ma zatem rynku drogowego. Istnieje jedynie rynek gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. A zatem przyjęcie cen nieruchomości drogowych nie może oznaczać naruszenia art. 134 ust. 3 u.g.n. Dodała, że grunty wycenia się w pierwszej kolejności wg. Cen nieruchomości drogowych, a nie wg. Przeznaczenia gruntów przyległych byłaby nie do zaakceptowania z punktu widzenia Konstytucji RP. Określenie wartości przy uwzględnieniu cen nieruchomości drogowych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy da to wyższą wartość niż przyjęcie aktualnego sposobu użytkowania.

W piśmie procesowym z dnia [...] września 2015r. U. O. powtórzyła argumentację zamieszczoną w skardze z dnia [...] lutego 2015 r.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze wskazał ponadto, iż fakt, że nie doszło do wypłaty odszkodowania na podstawie kwestionowanego operatu szacunkowego nie ma żadnego znaczenia w sprawie odpowiedzialności zawodowej. To Urząd m. [...], a nie organ wskazał, ze w przypadku braku odpowiednich nieruchomości na terenie dzielnicy [...], rzeczoznawca powinien przyjąć do porównania nieruchomości z dzielnic [...] i [...]. Organ nie posiada bowiem kompetencji do wskazywania rynku nieruchomości porównawczych, jaki powinien przyjąć rzeczoznawca majątkowy przy wycenie nieruchomości. Wartość rynkowa gruntu nie podlega ocenie w trakcie postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem, nie zaś według kryteriów słuszności. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r. w sprawie nałożenia na skarżącą - rzeczoznawcę majątkowego, kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy.

Sposób postępowania rzeczoznawców przy wykonywaniu przez nich czynności zawodowych wyznacza przepis art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej "u.g.n", który stanowi, że rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania czynności, o których mowa w art. 174 ust. 3 i 3a (tj. określania wartości nieruchomości, a także maszyn i urządzeń trwale związanych z nieruchomością oraz sporządzania określonych opracowań i ekspertyz, niestanowiących operatu szacunkowego) zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości.

Zalecenie stosowania ww. zasad dotyczących szacowania nieruchomości ma służyć sporządzaniu operatu szacunkowego na zobiektywizowanych i jednolitych podstawach zapewniających wysoki poziom wiedzy zawodowej przy uwzględnieniu innych dziedzin wiedzy odnoszącej się do istoty i celu wyceny (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 956/05).

Dokonując oceny wydanych w sprawie skarżącej decyzji, należało więc rozstrzygnąć, czy w postępowaniu administracyjnym wykazano, że jako osoba uprawniona do szacowania nieruchomości przy sporządzeniu określonego operatu szacunkowego postępowała zgodnie z dyrektywami wynikającymi z art. 175 u.g.n.

Podstawę faktyczną zaskarżonych decyzji stanowiło nieuzasadnione - zdaniem organu - pominięcie przy sporządzeniu operatu zasad szacowania wartości nieruchomości określonych w § 36 ust. 4 in fine rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej "rozporządzenie", oraz inne naruszenia opisane w decyzjach.

Dla porządku wskazać należy, że w dacie sporządzenia spornego operatu przepis § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia miał następujące brzmienie:

"W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio."

Rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie szacunkowym przyjął założenie - wyłożone w pismach z dnia [...] marca 2012 r. i [...] listopada 2014 r. - że "nie ma rynku drogowego. Może być jedynie rynek gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. Interpretacja, że grunty wycenia się w pierwszej kolejności według cen nieruchomości drogowych, a nie według przeznaczenia gruntów przyległych byłoby nie do zaakceptowania z punktu widzenia Konstytucji RP. Określenie wartości przy uwzględnieniu cen nieruchomości drogowych jest dopuszczalne tylko wtedy, kiedy da to wyższą wartość niż przyjęcie aktualnego sposobu użytkowania".

W samym zaś operacie (karta nr [...]) przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia przytoczono w brzmieniu niedokładnie odtwarzającym regulację z aktu wykonawczego, pominięto bowiem jego końcową część, tj. tę po słowach "chyba że", a akcent - poprzez wytłuszczenie druku - położono na słowa "przeważające wśród gruntów przyległych".

Taki zabieg istotnie zmienił normatywną treść przepisu, który miał w sprawie zastosowanie. Zgodnie zaś z zasadą wykładni językowej "per non est" nie wolno interpretować tekstów prawnych w taki sposób, aby ich pewne fragmenty okazały się zbędne. W świetle bowiem przepisu w pełnym jego brzmieniu punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie transakcji dotyczących nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Uwzględnienie od razu transakcji gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do działki jest działaniem naruszającym tę regulację.

Innymi słowy zasady szacowania określone w § 36 ust. 4 rozporządzenia nie mogą być stosowane zamiennie, czy dowolnie gdyż przepis ten jednoznacznie stanowi jaka powinna być ich kolejność, a rzeczoznawca majątkowy – który w sporządzonym operacie uwzględnił w wycenie przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych - zobowiązany jest wykazać w sporządzonym przez siebie operacie, że nie istniała możliwość określenia wartości nieruchomości na podstawie § 36 ust. 4 in fine wskazanego rozporządzenia.

Odnosząc się zaś do poglądu skarżącej o konstytucyjnym aspekcie szacowania wartości nieruchomości podzielić należy pogląd organu, że rzeczoznawca majątkowy jest obowiązany do stosowania prawa i nie ma uprawnień do dokonywania samodzielnej oceny jego zgodności z Konstytucją.

Tak więc wadliwość postepowania skarżącej w ww. zakresie wiąże się z bezpodstawnym pominięciem przez nią podejścia, któremu prawodawca przyznał pierwszeństwo zastosowania i przekłada się bezpośrednio na obniżenie wartości dowodowej samego operatu.

Także pozostałe dostrzeżone przez KOZ naruszenia mają potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy, w tym ten, że w operacie szacunkowym brak jest opisów nieruchomości przyjętych do analizy porównawczej, informacji o ich stanie prawnym, sposobie korzystania oraz innych cechach wpływających na ich wartość. Podanie powierzchni oraz ogólnych informacji o funkcji oraz wyposażeniu w media nie jest wystarczające. W operacie nie ma także żadnej informacji o przeznaczeniu gruntów przyległych i o badaniu przeważającego przeznaczenia wśród tych gruntów.

Tymczasem dokonując wyceny nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego - warunkiem zastosowania tego podejścia jest wiedza o cenach i cechach nieruchomości podobnych (umożliwiająca dokonanie oceny różnic występujących pomiędzy nieruchomością wycenianą a nieruchomościami, które były przedmiotem obrotu na rynku, jak tego wymaga art. 153 ust. 1 u.g.n.) - ceny nieruchomości wprawdzie koryguje się ze względu na cechy różniące je od przedmiotu wyceny, ale korekta ta dotyczyć musi nieruchomości podobnych do wycenianej. Podobieństwo obiektów nie może budzić wątpliwości, ponieważ zarówno strony, jak i organ, a także sąd muszą mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są podobne w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n.

Co więcej, także eliminując możliwość porównania występujących transakcji rzeczoznawca winien zawrzeć szczegółowy opis badanych nieruchomości, z uwzględnieniem tych cech, które skutkują niemożliwością uznania działek za podobne. Tymczasem w tej sprawie rzeczoznawca ograniczył się do stwierdzono, że "odrzucono skrajne transakcje" - nie uzasadniając jednak bliżej tego kryterium - po czym ze zbioru 7 transakcji, jako obiekty porównawcze, przyjął 3 nieruchomości.

W niniejszej sprawie na skutek nieprawidłowego działania rzeczoznawcy nie ma pewności, czy przyjęte do porównania nieruchomości rzeczywiście są porównywalne, tj. czy ich stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest zbliżony do stanu nieruchomości wycenianej.

Należy podkreślić, iż rzeczoznawca, dokonując wyceny określonej nieruchomości, powinien nie tylko bardzo starannie dobierać transakcje, służące jako materiał porównawczy, lecz również sporządzić operat szacunkowy w taki sposób, żeby operat - będąc jednym z dowodów w sprawie, był zrozumiały i służył celom, dla których został sporządzony, tj. jako pomoc dla organu przy ustalaniu wysokości odszkodowania. Tych zaś cech - z ww. powodów - nie można przypisać operatowi opracowanemu przez skarżącą.

Słuszne jest zatem stanowisko organu o naruszeniu przez skarżącą także przepisu § 55 ust. 2 rozporządzenia.

Skarżąca rzeczywiście - tak jak to wykazał organ - nie zastosowała przy wycenie przepisu art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 73 ust. 5 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Z regulacji § 36 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia wyraźnie wynika, że przepisy jego ust. 1 ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności przy określaniu wartości nieruchomości lub ich części dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, z późn. zm.), z tym że stan tych nieruchomości przyjmuje się na dzień [...] października 1998 r.; nie uwzględnia się nakładów dokonanych przez osobę uprawnioną po utracie prawa do władania gruntem.

Skarżąca nie ustaliła, jakie było przeznaczenie wycenianej działki w dniu [...] października 1998 r., a oparła się w tym zakresie na postanowieniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r., a opis nieruchomości w pkt 4 operatu szacunkowego dotyczy jej aktualnego stanu.

Także prawidłowo postawiono skarżącej pozostałe zarzuty, tj. te związane z błędami w przywoływaniu nazw aktów prawnych, stanowiących normatywne podstawy sporządzonej wyceny, jak i ich metryk promulgacyjnych obowiązujących na dzień sporządzenia opinii, czy błędnie przyjętego statusu, tj. jako standardów zawodowych, powołanych przez skarżącą Standardów Zawodowych Rzeczoznawców Majątkowych wyd. przez Polską Federację Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, czy uznanie za podstawy metodologiczne pozycji, które nie mają zastosowania przy wycenie na potrzeby postępowania w celu ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną.

Sąd nie znalazł podstaw do podważenia oceny zawartej w zaskarżonej decyzji, bowiem organ wyczerpująco wyjaśnił okoliczności faktyczne sprawy, a zaskarżoną decyzję wydał na podstawie zebranego materiału dowodowego. Zaskarżona decyzja została uzasadniona w sposób przekonujący i jasny, zarówno co do stanu faktycznego i jak prawnego sprawy. W ocenie Sądu, organ przeprowadził postępowanie zgodnie z przepisami prawa procesowego oraz prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego.

Skarżąca zaś ani w skardze, ani wcześniej w postępowaniu przed organem, w którym brała czynny udział, nie zdołała zakwestionować wykazanych przez organ podstaw nałożenia na nią kary dyscyplinarnej.

Z uwagi na podnoszoną w skardze argumentację o tym, że w konsekwencji nie doszło do wypłaty odszkodowania na podstawie wyceny skarżącej, czy adekwatności sporządzonej wyceny do wartości szacowanej nieruchomości wskazać należy na specyfikę postępowania, w którym wydano zaskarżoną decyzję.

I tak, przepis art. 157 ust. 1 u.g.n. dotyczy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Kompetencje w tym zakresie zostały powierzone organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Natomiast postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej, o którym mowa w art. 178 u.g.n., dotyczy wypełniania przez rzeczoznawcę majątkowego obowiązków, o których mowa w art. 158 i art. 175 u.g.n. Jak wynika z powyższego oba postępowania dotyczą różnych zagadnień, bowiem w postępowaniu z tytułu odpowiedzialności zawodowej nie weryfikuje się operatu szacunkowego, lecz ocenia się wyłącznie czynności szacowania wykonane przez rzeczoznawcę majątkowego w kontekście obowiązków nałożonych na niego w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Są to więc dwa odrębne postępowania, dotyczące różnych zagadnień i tym samym ocena prawidłowości sporządzenia operatów szacunkowych, dokonana w trybie art. 157 u.g.n. nie przekłada się na możliwość prowadzenia postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej. Nie jest również przedmiotem postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej analiza operatu szacunkowego pod kątem oceny, czy rzeczoznawca majątkowy określił odszkodowanie na prawidłowym poziomie. Organ nie posiada także kompetencji do wskazywania rynku nieruchomości porównawczych, jaki powinien przyjąć rzeczoznawca majątkowy przy wycenie nieruchomości.

W treści uzasadnienia decyzji wyartykułowano wyraźnie naruszenie przez rzeczoznawcę majątkowego przepisu § 36 ust. 4 rozporządzenia, jego przepisu § 55 ust. 2, art. 130 u.g.n. w związku z art. 73 ust. 5 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, art. 153 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 16 u.g.n., a także niezachowanie zasad szczególnej staranności przy doborze podstaw metodologicznych przy dokonywaniu spornej wyceny, czy wskazywaniu jej podstaw prawnych.

Skoro zaś wycena została sporządzona niezgodnie z przepisami prawa i bez zachowania zasad szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru podejmowanych czynności to jest to jednoznaczne, że rzeczoznawca majątkowy naruszył art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustalenie zaś powyższego - zgodnie z art. 178 ust. 1 u.g.n. - skutkuje poniesieniem przez rzeczoznawcę majątkowego odpowiedzialności zawodowej, polegającej na orzeczeniu przez organ jednej z kar dyscyplinarnych, o których mowa w art. 178 ust. 2. u.g.n.

Sąd nie ma wpływu na rodzaj zastosowanej kary. Bada tylko prawidłowość postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez KOZ oraz postępowania organu wydającego zaskarżoną decyzję. Wybór kary dyscyplinarnej należy do organu ją wymierzającego. Oczywiście, wybór rodzaju kary z art. 178 ust. 2 u.g.n. nie może być dowolny. Gradacja kar dyscyplinarnych przewidzianych w tym przepisie, tj. od upomnienia do pozbawienia uprawnień zawodowych, wskazuje, że podstawowym kryterium zastosowania odpowiedniej kary do rozmiaru niewypełnienia obowiązków, o których mowa w art. 175 u.g.n., jest ciężar gatunkowy naruszeń obowiązków zawodowych przez rzeczoznawcę majątkowego. Orzeczenie o karze musi być więc następstwem precyzyjnego opisania zaistniałych i niebudzących żadnych wątpliwości naruszeń prawa ze wskazaniem konkretnego naruszonego przepisu. Należy wyjaśnić, na czym to naruszenie polegało, na czym polegało nie zachowanie należytej staranności, na czym polegało nie wywiązanie się ze wszystkich i jakich obowiązków nałożonych przepisami, jakie zasady określone Standardami Zawodowymi Rzeczoznawców Majątkowych i w jaki sposób naruszono. W zakresie orzekania o karze dyscyplinarnej nie jest wystarczające uzasadnienie hasłowe, ogólne, tak samo jak nie jest wystarczające tylko przytoczenie uchybień stwierdzonych przez inny organ. Innymi słowy organ, który karę orzeka, powinien uzasadnić, dlaczego orzeka karę taką a nie inną.

Uwzględniając powyższe - zdaniem Sądu - Minister wystarczająco uzasadnił orzeczoną wobec skarżącej - rzeczoznawcy majątkowego karę dyscyplinarną. Z uzasadnienia tego wynika, że ma ona przede wszystkim prewencyjny charakter, jak również organ należycie sprecyzował naruszenia, których konsekwencją jest ta kara.

W tej sytuacji Sąd uznał, że pociągnięcie skarżącej do odpowiedzialności zawodowej nie budzi zastrzeżeń. Ustalona we wskazany sposób sytuacja faktyczna i jej implikacje prawne uzasadniały zaś nałożenie na skarżącą kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy.

Wobec powyższego skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.