Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 561/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit.c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 45 ust. 1, art. 184
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ Sędzia WSA del. Mariola Kowalska Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 października 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 418/09 w sprawie ze skargi B.B. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 października 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę B.B. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] maja 2009 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Prezydent Miasta Lublina decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Wspólnocie Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] w [...] pozwolenia na rozbiórkę komórek lokatorskich wraz z przybudówkami znajdujących się na działce nr [...] przy ul. [...].

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca, współwłaścicielka działki nr [...] – sąsiadującej z działką nr [...].

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Wojewoda Lubelski decyzję Prezydenta Miasta Lublina utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że z dołączonej do wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej o pozwolenie na rozbiórkę komórek, decyzji Lubelskiego Konserwatora Zabytków w Lublinie z dnia [...] stycznia 2008 r. wynika, że Konserwator Zabytków udzielił zgody na rozbiórkę tego obiektu. Konserwator poinformował, że komórki są usytuowane w obrębie układu urbanistycznego Śródmieścia Lublin, wpisanego do rejestru zabytków województwa lubelskiego pod nr [...]. Ponieważ znajdują się one na obszarze objętym ochroną konserwatorską, a ponadto są usytuowane bezpośrednio przy granicy działki nr [...] na ich rozbiórkę wymagane jest pozwolenie organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Organ odwoławczy stwierdził, że po rozbiórce obiektu budowlanego, nieistniejący obiekt nie będzie bowiem oddziaływał na teren znajdujący się w jego otoczeniu i nie będzie wprowadzał ograniczeń w zagospodarowaniu sąsiedniego terenu. Organ uznał zatem, że strony postępowania w takim przypadku należy ustalać zgodnie z art. 28 k.p.a.

Jednocześnie organ odwoławczy uznał za zasadny zarzut skarżącej, że organ I instancji uchybił zasadom ogólnym postępowania, gdyż nie powiadomił stron, zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu w tej sprawie postępowania, przez co nie zapewnił im, w myśl art. 10 § 1 k.p.a., czynnego udziału w postępowaniu. Organ stwierdził jednocześnie, że odwołująca mogła, ale nie przedstawiła, do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy zarzutów merytorycznych. W konsekwencji Wojewoda Lubelski uznał, że uchylenie decyzji organu I instancji z powodu podanego w odwołaniu byłoby chybione.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję Wojewody Lubelskiego wniosła skarżąca.

W uzasadnieniu skargi wskazała, że budynek gospodarczy przewidziany do rozbiórki przylega tylną ścianą do jej działki nr [...]. Do ściany tej przylegają też skrzydła bocznych ścian obiektu zabytkowego (usytuowanego na działce nr [...]) tworząc dziedziniec wewnętrzny o kamiennej posadzce, wykorzystywany w okresie letnim jako "ogródek kawiarniany". Realizacja robót rozbiórkowych nie może – zdaniem skarżącej – pominąć zgody współwłaścicieli sąsiedniej kamienicy zabytkowej na prowadzenie robót, przewidzianej przepisami odrębnymi. Skarżąca uważa, że do wniosku o pozwolenie na jego rozbiórkę powinna być też dołączona decyzja o skreśleniu obiektu z rejestru zabytków.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy prawidłowo wywiódł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż rozbiórka przedmiotowych komórek wraz z przybudówkami wymagała uzyskania pozwolenia budowlanego. Natomiast fakt, że przedmiotowy obiekt znajduje się w obrębie historycznego układu urbanistycznego śródmieścia Lublina wpisanego do rejestru zabytków powoduje, że jego rozbiórka wymagała także pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, przy czym z akt sprawy wynika, że do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę wnioskodawca dołączył stosowną decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Lublinie z dnia [...] stycznia 2009 r. Inwestor przedstawił także projekt budowlany rozbiórki budynku gospodarczego – komórek lokatorskich wraz z przybudówkami opracowany przez osobę legitymującą się wymaganymi uprawnieniami budowlanymi. W ocenie Sądu I instancji, brak było zatem podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia na rozbiórkę przedmiotowego obiektu.

Sąd I instancji wskazał, że rozbiórka obiektu znajdującego się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, lecz który sam – jako obiekt budowlany – nie jest wpisany do rejestru zabytków – nie wymaga decyzji o skreśleniu z rejestru zabytków. Brak jest ponadto podstaw prawnych do twierdzenia, że realizacja robót rozbiórkowych wymaga zgody współwłaścicieli sąsiedniej nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. – i przyjęcie, że decyzja nie narusza prawa, pomimo zarzutów, zgodnie z którymi wniosek o przeprowadzenie prac budowlanych nie został złożony przez osobę prawidłowo umocowaną, oświadczenie J.P. o prawie dysponowania nieruchomością na cele objęte wnioskiem nie zostało złożone przez osobę uprawnioną, wyrażenie zgody na rozebranie obiektów, których tylne ściany stanowią w istocie mur usytuowany w granicy nieruchomości będącej współwłasnością skarżącej nie jest wymagane. Ponadto zarzuciła naruszenie prawa materialnego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 45 ust. 1, art. 184 Konstytucji RP, art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez brak ustosunkowania się do zarzutów naruszenia art. 6 pkt 1, art. 7, art. 9, art. 10 pkt 2 i 3, art. 16 pkt 1 i 2, art. 22 pkt 1 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, powodujący w konsekwencji prawa do rzetelnego procesu i zaniechanie sprawowania wymiaru sprawiedliwości, do którego WSA jest zobowiązane stosownie do art. 175 ust. 1 Konstytucji RP i art. 1 § 1 oraz art. 135 p.p.s.a. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie przez Sąd I instancji zarzutów dotyczących błędnie przyjętego stanu faktycznego i dokonania oceny dowodów.

Skarżąca podniosła ponadto zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia, dlaczego Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, pomimo uzasadnionych zarzutów, że B.N. i J.P. nie posiadają umocowania do podejmowania czynności w sprawie, niepowiadomienie skarżącej o przeprowadzonym postępowaniu przez organ I instancji i dopuszczenie jej dopiero w postępowaniu odwoławczym. Strona zarzuciła także naruszenie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, względnie w przypadku stwierdzenia, że doszło jedynie do naruszenia przepisów prawa materialnego, o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji Prezydenta Miasta Lublina. Strona wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych za wszystkie instancje.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wynikające z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając taką skargę może badać, czy rzeczywiście doszło do naruszenia w postępowaniu pierwszoinstancyjnym przepisów wskazanych w podstawie skargi. Jednocześnie NSA nie może z urzędu ustalać czy nie doszło także do naruszenia innych przepisów, nie wskazanych przez skarżącą stronę.

Rozpoznawana w sprawie skarga kasacyjna zawiera na początku zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Przepis ten nie mógł być naruszony w niniejszej sprawie, gdyż w ogóle nie miał on żadnego zastosowania. Zgodnie z jego dosłownym brzmieniem "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia". Znaczenie tego przepisu polega na tym, że gdy sąd uchyla zaskarżoną decyzję i udziela wskazań co do dalszego postępowania, to zarówno organy rozpoznające ponownie sprawę jak i ten sam sąd nie mogą odstąpić od podanej wcześniej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania. Do naruszenia tego przepisu może więc dojść tylko wówczas, gdy w sprawie zapadł już wyrok i przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy lub sąd odstąpią od ocen prawnych zawartych w tym wcześniejszym wyroku lub nie zastosują się do wiążących wskazań co dalszego postępowania. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca, ponieważ zaskarżony wyrok jest pierwszym wyrokiem wydanym w tej sprawie i tym samym nie istniała możliwość naruszenia art. 153 p.p.s.a.

Również niezrozumiały jest zarzut oznaczony w skardze kasacyjnej pkt II 3, to jest naruszenia art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przez nierozpoznanie istoty sprawy w związku z brakiem odniesienia się przez Sąd do przedmiotu sprawy i zgłoszonych przez skarżącego zarzutów. Wymieniony przepis stanowi podstawę do uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie przez stwierdzenie, że akty te zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w przepisach k.p.a. lub innych przepisach. Sytuacja taka ma miejsce wówczas, gdy decyzja lub postanowienie dotknięte są wadą kwalifikowaną stanowiącą podstawę stwierdzenia nieważności lub wznowienia postępowania, a jednocześnie sąd stwierdzi istnienie okoliczności uniemożliwiającej ich wyeliminowania z obrotu prawnego (np. upływ terminu przedawnienia, wywołanie nieodwracalnych skutków prawnych – por. uchwałę NSA z 9 listopada 1998 r. OPK 4/08, ONSA 1999, nr 1, poz. 13). Skarżąca nie podjęła nawet próby wykazania, że sytuacja taka zaistniała w rozpoznawanej sprawie.

Kolejnym zarzutem skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. "poprzez pominięcie przez Sąd zarzutów dotyczących: błędnie przyjętego stanu faktycznego i dokonanej oceny dowodów oraz nieuzasadnionego przyjęcia, że zaskarżone decyzje nie naruszają prawa..." Zarzut ten jest gołosłowny, gdyż strona skarżąca nie wykazała na czym polegało przyjęcie przez WSA błędnie ustalonego stanu faktycznego i jakie wady zawierała dokonana w sprawie ocena dowodów. Nie znajduje przy tym żadnego uzasadnienia prezentowany w skardze kasacyjnej pogląd, że na rozbiórkę budynku usytuowanego na sąsiedniej działce konieczna jest zgoda właściciela działki sąsiadującej z tą nieruchomością.

Skarga kasacyjna zarzuciła następnie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 45 § 1 i art. 184 Konstytucji RP a także art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez nieustosunkowanie się do szeregu wymienionych przepisów Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji z 6 września 2001 r. Europejski Kodeks Dobrej Administracji uchwalony przez Parlament Europejski stał się wzorem, do którego nawiązano w zaleceniu R(2007/7) Komitetu Ministrów Rady Europy z 20 lipca 2007 r. w sprawie dobrej administracji, rekomendując państwom członkowskim wprowadzenie prawnych regulacji zgodnych z tym Kodeksem, zawierającym określenie standardów ochrony praw i interesów jednostki w stosunkach z administracją publiczną. Jak stwierdził prof. Janusz Borkowski we wprowadzeniu do zbioru "KPA", wydanie 27 Becka z 2010 r., s. XI: "w polskim prawie postępowania administracyjnego od dawna przyjęto podstawowe standardy proceduralne odpowiadające tym, którym obecnie nadaje się rangę europejską. Z tego względu nie ma potrzeby wprowadzania większych zmian do obowiązującego prawa, należy tylko dalej doskonalić rozwiązania prawne, dostosowując je do społecznie akceptowanego poziomu administracji dobrej, skutecznej, przyjaznej jednostce..." Europejski Kodeks Dobrej Administracji ma więc charakter pewnych postulatów służących kształtowaniu administracji państw Unii Europejskiej. Skarga kasacyjna nie wskazała w jaki sposób i jakie konkretne zasady wynikające z tego Kodeksu naruszył zaskarżony wyrok.

Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wyjaśnień czy osoba występująca z wnioskiem do organu była uprawniona do jego złożenia oraz przez brak ustosunkowania się do faktu niepowiadomienia skarżącej o wszczęciu tego postępowania. Zarządca nieruchomości składając wniosek o pozwolenie na rozbiórkę komórek działał z upoważnienia i w imieniu Wspólnoty Mieszkańców, która podjęła odpowiednią uchwałę. Natomiast do faktu popełnienia w postępowaniu administracyjnym pewnych uchybień proceduralnych ustosunkował się Sąd I instancji na 5 s. uzasadnienia wyroku, uznając jednocześnie, że nie miały one znaczenia dla wyniku postępowania.

Skarga kasacyjna jako nieuzasadniona podlega więc oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.