Postanowienie WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1675/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 1 i par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Maria Werpachowska po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym skargi Z. D. na postanowienie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego postanawia: odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] czerwca 2016 r. nr [...] (opublikowanym w Monitorze Polskim z dnia [...] lipca 2016 r., poz. [...]) Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej odmówił powołania Z. D., na stanowisko sędziego Sądu Okręgowego w [...].

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Z. D., dalej jako skarżący, wnosząc o:

Uchylenie zaskarżonego postanowienia lub

Stwierdzenie nieważności ww. postanowienia lub

Stwierdzenie nieistnienia postanowienia z [...] czerwca 2016 r. oraz

Stwierdzenie, że działanie Prezydenta RP w postaci odmowy powołania na stanowisko Sędziego Sądu Okręgowego było sprzeczne z prawem - podjęte z naruszeniem prawa i

Zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że podstawową kwestią w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy odmowa powołania na stanowisko sędziego przez Prezydenta RP jest sprawą z zakresu administracji publicznej, a więc czy przysługuje droga sądowoadministracyjna. Zdaniem skarżącego powoływanie szeregowych sędziów należy zakwalifikować jako działanie administracyjne w ramach administrowania wymiarem sprawiedliwości. W przypadkach, w których Prezydent decyduje w sprawach indywidualnych, pomiędzy nim a osobą, której prawa i obowiązki zostają określone przez prezydencki akt urzędowy, zostaje nawiązany stosunek prawny. Władczość stosunku prawnego, jaki powstaje pomiędzy Prezydentem a adresatem takiego postanowienia, uzasadnia zaliczenie tego stosunku do stosunków administracyjno-prawnych. Silniejsza pozycja jednej ze stron takiego stosunku, tj. głowy państwa, nie budzi w tym wypadku wątpliwości. Tego rodzaju akty urzędowe Prezydenta są zarazem aktami administracyjnymi. Szczególna pozycja ustrojowa Prezydenta RP w systemie ustrojowym nie może być przesłanką odmowy badania jego aktów urzędowych. Prezydent nie może być zwolniony z obowiązku działania w granicach i na podstawie prawa. Przyjmując, że akt odmowy powołania jest aktem administracyjnym jednoznaczny jest wniosek, że sądownictwo administracyjne jest właściwe do zbadania jego zgodności z prawem. Na tym właśnie polega wzajemne równoważenie się władz i ochrona jednostki przed arbitralnością działania jednoosobowego organu władzy wykonawczej, jakim jest Prezydent RP.

Prezydent Rzeczypospolitej wykonuje swoje zadania w zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji i ustawach. Jednak to nie oznacza, że w sprawach indywidualnych, a do takich należy powoływanie sędziów jest organem, któremu nikt nie może patrzeć na ręce i kontrolować jego działalności. Władza wykonawcza, ustawodawcza oraz sądownicza mają obowiązek wzajemnie się równoważyć. Powoływanie sędziów jest administrowaniem wymiarem sprawiedliwości, a z tego względu jest to sprawa z zakresu administracji publicznej.

Przyjęcie braku właściwości sądów administracyjnych co do badania merytorycznej zasadności lub w ogóle co do dopuszczalności odmowy powołania na stanowisko sędziego spowoduje zasadniczo brak faktycznej zaskarżalności tego typu postanowień. Zdaniem skarżącego musi istnieć jakiś wentyl bezpieczeństwa, który w sytuacjach wyjątkowych będzie można uruchomić.

Skarżący podniósł również argumenty merytoryczne odnoszące się do istoty sprawy.

Zdaniem skarżącego Prezydent RP nie miał kompetencji (prerogatywy) do odmowy powoływania indywidualnie wskazanej osoby we wniosku Krajowej Rady Sądownictwa na określone stanowisko sędziego. Kwestia powoływania sędziów została określona w dwóch przepisach konstytucyjnych: art. 144 ust. 3 oraz w art. 179 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Należy jednak zauważyć, że to art. 179 Konstytucji jest merytoryczną podstawą, na której opiera się akt urzędowy Prezydenta RP. Zgodnie z tym przepisem sędziowie są powoływani przez Prezydenta Rzeczypospolitej, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, na czas nieoznaczony. Ta norma konstytucyjna daje jedynie uprawnienie do powoływania, nie daje ani uprawnienia do odwoływania, ani uprawnienia do odmowy powołania osoby wskazanej we wniosku. Z normy nakazującej powoływanie nie można wnioskować odmiennych treściowo prerogatyw dla Prezydenta. Prezydent jest wprawdzie głową państwa, jest najwyższym przedstawicielem Rzeczypospolitej Polskiej i gwarantem ciągłości władzy państwowej. Jednak to Krajowa Rada Sądownictwa a nie Prezydent RP stoi na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów.

Skarżący stwierdził, że prerogatywy prezydenckie dotyczą tylko możliwości swobodnego podejmowania decyzji, nie mogą jednak ograniczać konstytucyjnych praw obywateli lub praw człowieka.

System powoływania sędziów składa się z obiektywnych i określonych prawem przesłanek i reguł, co stanowi gwarancję niezależności władzy sądowniczej. Stąd ingerowanie władzy publicznej, w tym Prezydenta RP, w ten system może być oparte jedynie na wyraźnej podstawie prawnej. Wynika to również z konstrukcji art. 144 Konstytucji. Kontrasygnaty nie wymaga jedynie powoływanie sędziów. Gdyby dopuścić odmowę powołania sędziego, to ona sama wymagałaby takiej kontrasygnaty, co równałoby się z dopuszczeniem do procesu wyboru członków władzy sądowniczej, władzy wykonawczej w osobie Prezesa Rady Ministrów.

W sytuacji odmowy powołania przez Prezydenta danej osoby na stanowisko sędziego określonego sądu zostaje naruszony art. 60 Konstytucji, co miało miejsce w odniesieniu do skarżącego. Z uwagi na to, że prawo dostępu do służby publicznej jest jednym z praw podstawowych muszą istnieć gwarancje jego ochrony, a więc procedury kontrolne i odwoławcze. W sytuacji dopuszczenia możliwości odmowy powołania na stanowisko sędziego przez Prezydenta takie procedury nie zostały stworzone.

W ocenie skarżącego, w analizowanej sprawie zastosowanie znajduje literalna wykładnia kompetencji Prezydenta RP wyrażonej w art. 179 w zw. z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji. W konsekwencji, prerogatywa Prezydenta RP do powoływania sędziów sprowadza się do wykonywania konstytucyjnego obowiązku. Zakres swobody głowy państwa wyznaczają przesłanki nominacji, ramy procedur nominacji, a także prawa i obowiązki osób nominowanych. Wykonywanie prerogatywy w zakresie powoływania sędziów musi uwzględniać fundamentalne zasady gwarantowane Konstytucją takie jak zasada niezależności sądów i niezawisłości sędziów oraz zasada legalizmu. Zasada legalizmu nakazuje poszanowanie kompetencji innych organów, w tym niewkraczanie w te kompetencje bez wyraźnej podstawy prawnej oraz działanie zawsze na podstawie i w granicach prawa. Prezydent RP nie ma kompetencji do oceny kwalifikacji kandydatów na stanowiska sędziowskie, opiniowania oraz rozpatrywania ich kandydatur - kompetencje te należą do innych podmiotów i organów. Decyzja o skorzystaniu z prerogatywy nie może być zatem podejmowana dowolnie, na podstawie swobodnego uznania.

W ocenie Skarżącego, za przyjęciem powyższej tezy przemawia również brzmienie art. 45 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. - o Krajowej Radzie Sądownictwa (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 976; dalej KRS). Zgodnie z powołanym przepisem Prezydentowi RP przysługuje prawo do wystąpienia do KRS z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w sytuacji gdyby ujawniły się nowe okoliczności dotyczące wnioskowanego o powołanie sędziego. Powołany przepis ma pełnić - w ocenie Skarżącego - funkcję wentyla bezpieczeństwa; gdyby bowiem okazało się, że osoba, w stosunku do której KRS wystąpiła z wnioskiem o powołanie na urząd sędziego, okazała się niegodna, to wówczas istnieje możliwość ponownego rozpatrzenia jej kandydatury. W niniejszej sprawie Prezydent RP z takim wnioskiem nie wystąpił. Podkreślono również, że w pracach KRS bierze również udział przedstawiciel Prezydenta RP, który może przedstawić wątpliwości Prezydenta RP wobec danej osoby, czy ewentualnie wyjaśnić pewne kwestie. Skarżący podkreślił, że w sprawie powołania Skarżącego na stanowisko Sędziego Sądu Okręgowego przedstawiciel Prezydenta RP głosował za jego kandydaturą i nie podnosił jakichkolwiek uwag, co do jego kandydatury.

W odpowiedzi na skargę organ, wskazał, iż w świetle obowiązującego prawa skarga na wykonywanie konstytucyjnych prerogatyw przez Prezydenta RP jest niedopuszczalna.

W pierwszej kolejności zwrócił uwagę na brak kognicji sądów administracyjnych w przedmiotowej sprawie, co winno skutkować odrzuceniem skargi.

Organ wskazał, że w polskim porządku konstytucyjnym Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej został zakwalifikowany jako organ władzy wykonawczej (art. 10 Konstytucji), najwyższy przedstawiciel RP, gwarant ciągłości władzy państwowej, strażnik Konstytucji, bezpieczeństwa państwa oraz niepodzielności jego terytorium, wykonujący swe zadania w zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji i ustawach. Poszczególne kompetencje Prezydenta RP są powiązane z majestatem Państwa. Zakwalifikowanie Prezydenta RP do grupy organów administracji należy uznać za niewłaściwe. Sam fakt zaliczenia Prezydenta RP do organów władzy wykonawczej w żaden sposób nie implikuje tezy, iż pełni on rolę organu administracji publicznej. Zakres pojęciowy wyrażenia "organ władzy publicznej", jakim jest niewątpliwie Prezydent RP, jest szerszy aniżeli zakres pojęcia "organ administracji publicznej".

Powołanie obsady personalnej suwerena, jakim są organy wymiaru sprawiedliwości, orzekające w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej, nie jest działalnością administracji publicznej. Konstytucja wprawdzie zalicza Prezydenta do organów władzy wykonawczej (art. 10 ust. 2 Konstytucji), co jednak nie oznacza, że należy on do organów administracji publicznej. Pojęcie władzy wykonawczej jest bowiem szersze od pojęcia administracji publicznej. Procedura postępowania Prezydenta RP w zakresie nominacji sędziowskich opiera się na normach konstytucyjnych i świadomie nie została poddana reżimowi postępowania administracyjnego ani sądowoadministracyjnego.

Powyżej wskazane okoliczności potwierdzają nie tylko nieistnienie sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., co powinno skutkować odrzuceniem skargi, ale przed wszystkim wskazują na ustrojową odrębność sposobu realizacji kompetencji Prezydenta RP od prawa administracyjnego materialnego i procesowego.

Zdaniem urzędu Prezydenta RP, funkcjonowanie Prezydenta RP opiera się w zasadniczym zakresie na normach konstytucyjnych. To powoduje, że działania te mają charakter niejako autonomiczny, niemieszczący się wśród typowych (wyróżnianych w nauce prawa administracyjnego) form prawnych. Brak jest możliwości zakwalifikowania Prezydenta RP do organów administracji publicznej w rozumieniu przepisów k.p.a., gdyż jest on w istocie w szerokim rozumieniu organem władzy publicznej, działającym w swoistych formach wynikających bezpośrednio z Konstytucji.

Odrębność wskazanych powyżej sfer znajduje swój formalnoprawny wyraz w normatywnym kształcie postępowania. Postępowanie w przedmiocie powołania sędziów zostało uregulowane w przepisach Konstytucji oraz dwóch aktów rangi ustawowej - Prawa o ustroju sądów powszechnych oraz ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa.

Ustawodawca świadomie odseparował zgłaszanie kandydatów na sędziów od procedury administracyjnej, a w konsekwencji od poddania jej przebiegu kontroli wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym stwierdzono, iż postępowanie o powołanie sędziego nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23), zwanej dalej k.p.a. (...), nie można przyjąć, że powołanie jest decyzją administracyjną organu administracji publicznej, od której przysługują środki zaskarżenia, szczególnie jeżeli uwzględni się, że Prezydent organem tym nie jest. Powoływanie sędziów przez Prezydenta RP poddane jest regulacjom prawa ustrojowego i nie można zaklasyfikować materii powoływania sędziów jako materialnego prawa administracyjnego. W zakresie w jakim Prezydent RP działa jako głowa Państwa Polskiego, symbolizując majestat Państwa, jego suwerenność, w pełni uznaniowa władza Państwa wykracza poza sfery działalności administracyjnej, nie jest wykonywaniem administracji publicznej. Nie podlega zatem kontroli sądu administracyjnego.

Uszczegółowieniem pozycji ustrojowej Prezydenta RP jest art. 144 ust. 3 Konstytucji wyznaczający zakres działań Prezydenta niewymagających kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów. W nauce prawa konstytucyjnego uznaje się, że wskazane w tym przepisie uprawnienia Prezydenta RP mają charakter prerogatyw, co oznacza, że stanowią one "uprawnienia osobiste, podejmowane przez Prezydenta samodzielnie. Wymienione w art. 144 ust. 3 Konstytucji prerogatywy należą do całkowicie autonomicznych, osobistych, w pełni uznaniowych uprawnień Prezydenta i sprzeczne z charakterem prerogatywy byłoby poddanie ich kontroli sądów administracyjnych. Ponadto, wniosek przeciwny mógłby prowadzić do prawnie niemożliwych do zaakceptowania skutków takiej kontroli. Prezydent RP za podejmowane działania ponosi odpowiedzialność wyłącznie przed Trybunałem Stanu i tylko ten organ jest upoważniony do przełamania domniemania legalności tych aktów. Powołanie na urząd sędziego ma charakter nominacyjny. Zastosowanie do kompetencji nominacyjnych, wykonywanych przez Prezydenta RP, zasad dotyczących kontroli wykonywania administracji publicznej oznaczałoby, iż w sytuacjach, w których Prezydent RP działa w imieniu Państwa jako suweren, dopuszczalne stałoby się stosowanie środków wynikających z procedury sądowoadministracyjnej dotyczących np. stosowania środków zabezpieczających, wyrażanie przez sąd wiążących ocen czy glosowania środków przymusu.

Ustanowienie powyższego uprawnienia Prezydenta RP w formie prerogatywy oznacza, iż Prezydent RP nie ma prawnego obowiązku uwzględnienia wniosku Krajowej Rady Sądownictwa, a akt powołania nie sprowadza się wyłącznie do potwierdzenia decyzji podjętej przez inny konstytucyjny organ państwa.

Wprowadzenie - ustawą z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (t.j. Dz.U z 2016 poz. 976) - regulacji zawartej w art. 45 ust. 2, stanowiącej o możliwości wystąpienia przez Prezydenta RP z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Radę, w przypadku ujawnienia nowych okoliczności nie może być uznane - wbrew twierdzeniom skarżącego - za czynnik kształtujący treść prerogatywy Prezydenta RP, o której stanowi art. 179 Konstytucji.

Odnosząc się do zarzutów skargi, w zakresie prawa dostępu do służby publicznej należy podkreślić, iż prawo takie nie oznacza istnienia po stronie zainteresowanego jakiegokolwiek roszczenia o wykonywanie określonego zawodu związanego ze służbą publiczną. Niewątpliwie, treść art. 60 Konstytucji pozostawia wybór osoby na urząd sędziego organowi legitymowanemu przez samą Konstytucję. Konstytucyjna swoboda, gwarantowana przez art. 60 Ustawy Zasadniczej, obejmuje prawo każdego, kto spełnia określone prawem warunki, do zgłoszenia swojej kandydatury, która będzie rozpatrzona w takim samym trybie, jak kandydatury innych osób. Przepis art. 60 Konstytucji zapewnia jedynie prawo ubiegania się o przyjęcie do służby publicznej i nie gwarantuje przyjęcia do tej służby.

Niezależnie od powyższego, należy również stwierdzić, że skarga powinna podlegać odrzuceniu w związku z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. z powodu braku przedmiotu zaskarżenia, określonego niewłaściwie - jako "akt urzędowy z zakresu administracji publicznej" (z powołaniem się na art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.).

Ani ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ani inne ustawy, dotyczące działalności organów administracji publicznej, nie formułują legalnej definicji innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jak wykazano powyżej, Prezydent RP nie jest organem administracyjnym, jak również czynności podejmowane w związku z wykonywaniem prerogatywy dotyczącej powoływania sędziów nie mogą być uznane za czynności podejmowane w postępowaniu administracyjnym. Ponadto, w doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, iż w zakresie regulacji określonej w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. mieszczą się czynności materialno-techniczne z zakresu administracji publicznej.

Nie można również przyjąć - założonego przez skarżącego - domniemania właściwości sądów administracyjnych, w sprawach dotyczących powołania sędziów (określanego w skardze jako "wentyl bezpieczeństwa"). Jak słusznie wskazał NSA np. w postanowieniu z dnia 9 października 2012 r. (sygn. akt I OSK 1891/12) - art. 184 Konstytucji jednoznacznie wyznacza granice dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego, wskazując, iż sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Sąd wskazał przy tym, iż wyznaczenie granic kognicji sądów administracyjnych ma podstawowe znaczenie, albowiem jej przekroczenie obwarowane jest sankcją nieważności na podstawie art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a.

Pismem z 17 listopada 2016 r. Rzecznik Praw Obywatelskich, dalej jako RPO, działając na podstawie art. 14 pkt 6 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz. U. z 2014 r., poz. 1648 ze zm.; dalej ustawa o RPO) oraz art. 8 § 1 P.p.s.a., zgłosił udział w niniejszym postępowaniu i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, w części dotyczącej skarżącego, tj. w pkt 3.

W ocenie RPO Prezydent RP, wykonując przyznane mu w ramach tej procedury kompetencje, powinien zostać uznany za organ wykonujący czynności z zakresu administracji publicznej. Przekazanie przez ustawodawcę konstytucyjnej kompetencji do wykonywania administracji publicznej na inny podmiot - w omawianym przypadku z KRS na Prezydenta RP na dalszym etapie procedury powoływania sędziów — nie zmienia natury tej kompetencji. W dalszym ciągu pozostaje ona wyrazem wykonywania administracji ze wszelkimi tego konsekwencjami. W ocenie Rzecznika oznacza to, iż brak jest podstaw do wyłączenia sądowej kontroli legalności postanowienia wydanego przez Prezydenta RP w tej materii, skoro dopuszczono możliwość zaskarżania uchwał KRS w przedmiocie nieprzedstawienia Prezydentowi RP kandydatury danego sędziego na stanowisko sędziowskie.

W ocenie RPO dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy istotne jest nie to, czy na gruncie obowiązującego stanu prawnego istnieje, czy też nie istnieje możliwość zakwalifikowania Prezydenta RP jako organu administracji publicznej, lecz ustalenie, czy działanie Prezydenta RP określone w art. 179 Konstytucji w zw. z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji, może zostać uznane za decyzję administracyjną.

W analizowanym przypadku warunek ten został spełniony, albowiem mamy tu do czynienia z aktem administracyjnym Prezydenta RP, rozumianym jako władcze i jednostronne oświadczenie woli organu administrującego, skierowane na wywołanie konkretnych skutków prawnych wobec zindywidualizowanego adresata, które stanowi decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a.

W konsekwencji uznać należy, że normą prawa materialnego, która podlega autorytatywnej konkretyzacji w zakresie powołania jednostki na urząd sędziego jest art. 179 w zw. z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji oraz w zw. z art. 60 Konstytucji.

Władczość stosunku prawnego, jaki powstaje pomiędzy Prezydentem RP, a adresatem takiego jego postanowienia uzasadnia zaliczenie tego stosunku do stosunków administracyjnoprawnych, zaś tego rodzaju akty urzędowe Prezydenta RP są zarazem aktami administracyjnymi. Przez tego rodzaju akty urzędowe Prezydent RP jednostronnie rozstrzyga bowiem o nałożeniu obowiązków lub przyznaniu kompetencji adresatom tych aktów. Silniejsza pozycja jednej ze stron takiego stosunku, tj. głowy państwa, nie budzi w tym wypadku wątpliwości.

Zdaniem RPO "oceniając - z punktu widzenia procesowego - charakter zadania, jakie nałożono tu (powoływanie i odwoływanie sędziów - przyp. RPO) na Prezydenta RP, trudno mieć wątpliwości co do jego istoty. Jest to typowy przykład rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, zewnętrznego i władczego, w ramach którego decyduje się o prawach publicznoprawnych (tu o prawie do wykonywania zawodu sędziego) konkretnych osób fizycznych w sprawie indywidualnej. Mamy tu do czynienia z czynnością materialno-techniczną w przypadku powołania, zaś z czynnością wywołującą skutek identyczny do decyzji administracyjnej w przypadku odmowy powołania na stanowisko sędziego, która powinna być dokonana na zasadach określonych w k.p.a. stosowanych odpowiednio".

W ocenie RPO, powyższe decyduje o tym, iż przedmiotowy akt urzędowy Prezydenta RP należy uznać za decyzję administracyjną, na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a sprawę dotyczącą odmowy powołania przez Prezydenta sędziów należy zaliczyć do zakresu pojęcia sprawy sądowoadministracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a). Z jednej strony bowiem w stosunku prawnym, stanowiącym podstawę tej sprawy, występuje organ administrujący, który wprawdzie działa na podstawie Konstytucji, ale część jego prerogatyw, a zwłaszcza ta dotycząca powołań sędziów mieści się w szeroko pojętej sferze działalności administracyjnej. Z drugiej strony tego stosunku występują sędziowie, którzy nie są temu organowi bezpośrednio podlegli, a na mocy zaskarżonego postanowienia zostali pozbawieni awansu zawodowego, bądź też nie zostali powołani do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego.

Z powyższego, w ocenie RPO, wynika konieczność stosowania prawnych form działania administracji na płaszczyźnie działań podejmowanych przez Prezydenta RP w przypadku odmowy powołania obywatela do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego. Brak takiej kontroli skutkowałby przyjęciem nadrzędności Prezydenta RP nad innymi władzami i możliwością jego samodzielnego działania nawet sprzecznie z prawem.

Sprawa powołania lub odmowy powołania sędziego przez Prezydenta RP stanowi zatem sprawę administracyjną, bowiem w ramach jej rozpoznania rozstrzyga się o prawach danego podmiotu w relacji do władzy publicznej. W tym sensie rozstrzygnięcie to jest "sprawą" w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji, a właściwym do jej rozpoznania jest sąd administracyjny, jako sąd kontrolujący działanie administracji publicznej (art. 184 Konstytucji). Pozostawienie tej sfery całkowitemu uznaniu Prezydenta RP nie ma żadnego uzasadnienia konstytucyjnego, zwłaszcza z punktu widzenia konstytucyjnej zasady - prawa do rozpatrzenia sprawy przez niezawisły i bezstronny sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz pozycji jednostki (kandydata na sędziego lub sędziego nominowanego przez KRS do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego w sądzie wyższego rzędu) zasługującej na ochronę przed arbitralnymi działaniami państwa (art. 60 Konstytucji w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji). W niniejszej sprawie, prawo do sądu osoby ubiegającej się o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego lub powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego w sądzie wyższego rzędu dodatkowo wzmacnia fakt, iż jest ono powiązane funkcjonalnie z prawem podmiotowym wyrażonym w art. 60 Konstytucji.

Należy także zwrócić uwagę, że negatywna decyzja Prezydenta RP w przedmiocie powołania na stanowisko sędziego - bez podania uzasadnienia takiej decyzji - może wywrzeć efekt stygmatyzujący osobę sędziego w odbiorze społecznym. Taka sytuacja może prowadzić do naruszenia czci i dobrego imienia sędziego, którego prawną ochronę przewiduje art. 47 Konstytucji. Skarżący nie otrzymali bowiem informacji, jakie przesłanki, w ocenie Prezydenta RP, uzasadniały odmowę powołania ich na stanowiska sędziowskie, pomimo pozytywnie zakończonej procedury kwalifikacyjnej przed KRS. Prowadzi to do niepożądanej w demokratycznym państwie prawnym sytuacji, w której działania głowy państwa decydujące o sytuacji prawnej jednostki, formalnie zakotwiczone w konstytucyjnej prerogatywie, opierałyby się wyłącznie na pozaprawnych, arbitralnych przesłankach przyjętych przez każdorazowego piastuna urzędu Prezydenta RP.

Jednocześnie, naruszona zostaje w tym zakresie zasada równego traktowania wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), bowiem w odniesieniu do innych wniosków KRS o nominacje sędziów, przy spełnieniu tych samych przesłanek Prezydent RP decyduje o powołaniu kandydatów na stanowiska sędziowskie. Tym samym, z grupy kandydatów na stanowiska sędziowskie spełniających przesłanki do nominacji, Prezydent wybrał grupę kilku sędziów, którym z nieznanych powodów odmówił powołania.

Ujawnienie przyczyn i przesłanek, jakimi kierował się Prezydent RP, wydając postanowienie o odmowie powołania kandydatów do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim, pomimo pozytywnego w tym przedmiocie wniosku KRS, pozwoliłoby, zgodnie z zasadą zaufania państwa do obywateli, na publiczną ocenę działań organu uprawnionego do powołania na stanowisko sędziowskie.

Dokonując wykładni stosowania prerogatywy wyrażonej w art. 179 w zw. z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji Prezydent RP naruszył normy wynikające z art. 2 i art. 7 Konstytucji w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 60 Konstytucji, co powinno skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia.

Pismem z 5 grudnia 2016 r. skarżący uzupełnił skargę o zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego tj. 61 §4 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a. Zdaniem skarżącego powyższe uchybienia proceduralne miały wpływ na ostateczny wynik postępowania, w postaci odmowy powołania skarżącego na stanowisko sędziego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 22 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1675/16, po rozpatrzeniu wniosku [...] z siedzibą w [...], dopuścił wnioskującą organizację społeczną do udziału w niniejszej sprawie w charakterze uczestnika postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Kontrola działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 184 Konstytucji RP, sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje, zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a., orzekanie w sprawach skarg na:

1. decyzje administracyjne;

2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 – 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V, i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę postanowienie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] odmawiające powołania skarżącego do pełnienia urzędu na stanowisku Sędziego Sądu Okręgowego w [...] nie stanowi żadnego z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a., nie jest też czynnością, o której mowa w powołanym przepisie. Z tego względu nie podlega ono kognicji sądu administracyjnego. Postanowienie to nie podlega kontroli sądu administracyjnego również na podstawie przepisów ustaw szczególnych (art. 3 § 3 P.p.s.a.).

Zaskarżony akt nie został wydany przez Prezydenta RP w sprawie z zakresu administracji publicznej. W doktrynie odnaleźć można różne definicje administracji publicznej, jednakże zawsze łączy się to pojęcie z wykonywaniem zadań publicznych (działalności publicznej) określonych w źródłach prawa powszechnie obowiązującego (v. prof. dr hab. Jerzy Supernat "Pojęcie administracji publicznej" Przegląd Prawa Publicznego nr 12/2007, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis str. 10,11).

W aspekcie podmiotowym, do prowadzenia działalności mieszczącej się w zakresie tego pojęcia, jest uprawniona szeroka i zróżnicowana wewnętrznie kategoria organów administracji publicznej w ujęciu funkcjonalnym. Oznacza to, że szerokie jest spektrum jednostek organizacyjnych prowadzących "działalność administracji publicznej" podlegającą kontroli sądów administracyjnych. W takim też zakresie podlegać będą kontroli sądu administracyjnego akty tych organów na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 i 2 P.p.s.a.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 9 października 2012 r. sygn. akt. I OSK 1875/12, który to pogląd Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, "Właściwość sądu administracyjnego wyznaczona jest kryterium przedmiotowym: – po pierwsze, jest to działalność administracji publicznej; – po drugie, wykonywana w formie decyzji administracyjnej. Zarówno art. 1, jak i art. 3 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia działalności administracji publicznej, nie zawierają również definicji ustawowej przepisy ustaw zarówno o charakterze ustrojowym, jak i ustaw materialnoprawnych. Tego pojęcia nie definiuje również prawo procesowe. Art. 1 pkt 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie wprowadza do określenia zakresu dopuszczalności drogi postępowania administracyjnego, kryterium przedmiotowego rodzaju spraw podlegających rozpoznaniu i rozstrzygnięciu na drodze postępowania administracyjnego. Opiera dopuszczalność drogi postępowania administracyjnego na przesłankach: – charakteru organu, – właściwości organu, – rodzaju sprawy, – formy rozstrzygnięcia. Brak definicji ustawowej pojęcia administracji publicznej wymaga – dla określenia dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego – wykorzystania dorobku doktryny prawa administracyjnego. Z podejścia przedmiotowego, które jest przyjęte w art. 1 i art. 3 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy wywieść, że spośród reprezentowanych w doktrynie prawa administracyjnego zasadne jest przyjęcie wyników badań wskazujących na aspekt przedmiotowy działalności administracji publicznej. W oparciu o koncepcje klasyczne doktryny prawa administracyjnego należy przyjąć, że działalność administracji publicznej to bezpośrednia, praktyczna realizacja zadań państwa przez powołane do tego organy państwa, zgodnie z przepisami prawa materialnego, które normują treść zadań państwa a w następstwie konsekwencje prawne dla stosunków prawnych, bądź przez ich kształtowanie z mocy prawa bądź jako podstawy władczej indywidualizacji w przewidzianej w przepisach prawa materialnego formie. Działalność administracji publicznej jest to zatem bezpośrednie, praktyczne realizowanie zadań państwa przez kształtowanie stosunków prawnych w określonych dziedzinach życia społecznego, zgodnie z treścią wyznaczoną w normach materialnego prawa administracyjnego".

W związku z powyższym ustalić należało, czy powołanie przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej – przedstawionego przez Krajową Radę Sądownictwa – kandydata do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego sądu okręgowego stanowi działanie w zakresie administracji publicznej i podlega kontroli sądu administracyjnego, czy też należy do prerogatyw Prezydenta, co wyklucza w niniejszej sprawie kognicję sądu administracyjnego.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza Prezydenta RP do władzy wykonawczej (art. 10 ust. 2 Konstytucji), co jednak nie oznacza – jak słusznie zauważa Jan Zimmermann – że można twierdzić, iż Prezydent należy do administracji publicznej. Pojęcie władzy wykonawczej ("egzekutywy") jest bowiem szersze od pojęcia administracji publicznej i zawiera w sobie także prowadzenie polityki państwa, nadawanie kierunków działania, kompetencje kontrolne i nadzorcze (Jan Zimmermann "Prawo administracyjne" Zakamycze 2005, str. 171).

W niniejszej sprawie istotne jest, czy kompetencja Prezydenta, jako organu władzy wykonawczej, powoływania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego właściwa jest administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, czy też jest specjalną prerogatywą Prezydenta RP jako głowy państwa. Stwierdzić należy bowiem, za Janem Zimmermannem, że działania Prezydenta RP podejmowane w ramach "specjalnych prerogatyw" nie stanowią dosłownie stosowania prawa ani spełniania funkcji administracyjnej (administrowania), (Jan Zimmermann "Prawo administracyjne" Zakamycze 2005, str. 171). Nie mogą być one tym samym zaskarżone do sądu administracyjnego i nie są zaskarżalne w administracyjnym toku instancji. Przyjmując takie stanowisko, zdaniem Jana Zimmermanna, nie jest właściwe nazywanie Prezydenta organem administracji publicznej.

W ocenie Sądu powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego należy do prerogatyw Prezydenta RP. Termin "prerogatywy" kojarzony jest często z dyskrecjonalnymi, bardzo konkretnymi, uprawnieniami głowy państwa, których realizacja wywołuje znamienne skutki w zakresie stosunków z organami poszczególnych władz (Anna Frankiewicz "Kontrasygnata aktów urzędowych Prezydenta RP", Zakamycze 2004, str. 146). Wydanie przez Prezydenta aktu we wskazanym zakresie nie stanowi stosowania prawa w znaczeniu dosłownym i nie jest wykonywaniem administracji publicznej. Prezydent nie spełnia w tym zakresie funkcji administracyjnej. Sąd stwierdza, że powołanie przez Prezydenta RP przedstawionego we wniosku kandydata do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego nie stanowi żadnego z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a., nie jest też czynnością, o której mowa w powołanym przepisie. Akt powołania sędziego nie wymaga dla swej ważności kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów (art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji RP), należy do całkowicie autonomicznych, osobistych i uznaniowych uprawnień Prezydenta. Jak podaje Anna Frankiewicz, akty osobiste Prezydenta stanowią jego atrybuty – wyznaczają sferę samodzielnej władzy głowy państwa. Są to kompetencje istotne dla funkcjonowania urzędu prezydenckiego (Anna Frankiewicz, tamże, str. 150).

Do tego rodzaju aktów należy również m.in. akt nadania obywatelstwa polskiego. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 9 września 1998 r. sygn. akt OPS 4/98 (ONSA 1999 r., nr 1, poz. 6), stwierdził, że Prezydent RP wydając akt prawny w sprawie nadania obywatelstwa polskiego, działał jako głowa Państwa Polskiego, symbolizując majestat Państwa, jego suwerenność, w pełni uznaniową władzę Państwa w zakresie włączenia cudzoziemca do wspólnoty obywateli Rzeczypospolitej Polskiej. Wykraczało to, jak stwierdził NSA, poza sferę działalności administracji publicznej i nie było wykonywaniem administracji w rozumieniu art. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Nie podlega zatem kontroli sądów administracyjnych.

Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 19 czerwca 2012 r. sygn. akt SK 37/08 stwierdził, że "...podstawą powoływania sędziów jest norma konstytucyjna, tj. art. 179 Konstytucji, a nie przepis kwestionowany przez skarżących. (...) problematykę odmowy powołania sędziego przez Prezydenta postrzega się jako zagadnienie z zakresu interpretacji norm konstytucyjnych i stosowania art. 179 Konstytucji, a nie jako problem hierarchicznej niezgodności norm konstytucyjnych i ustawowych".

Zgodnie z art. 179 Konstytucji RP Sędziowie są powoływani przez Prezydenta Rzeczypospolitej, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, na czas nieoznaczony. W myśl zaś art. 55 § 1 ustawy z dnia Prawo o ustroju sądów powszechnych Sędziów sądów powszechnych do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim powołuje Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia16 października 2012 r. sygn. akt

I OSK 1885/12 "Regulacja w Konstytucji i ustawie – Prawo o ustroju sądów powszechnych została w zakresie powoływania obsady personalnej sądów powszechnych ograniczona do regulacji kompetencji Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Brak regulacji materialnoprawnej, która byłaby przedmiotem autorytatywnej konkretyzacji przy wykonywaniu przez Prezydenta kompetencji. Regulacja taka jest wynikiem przypisania tego zakresu kompetencji Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej do kompetencji ustrojowej wynikającej z miejsca tego organu w systemie organów państwowych. Tak wyznaczona pozycja ustrojowa, następnie skonkretyzowana w przepisach Konstytucji Rzeczypospolitej zakresem kompetencji Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, daje podstawy do wyprowadzenia, że w realizacji konstytucyjnych kompetencji nie wykonuje administracji publicznej, co nie oznacza, że ustawy szczególne mogą taką kompetencję przypisać. Regulacja konstytucyjna kompetencji Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej powoływania sędziów, powtórzona w regulacji ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, nie stanowi działalności administracji publicznej. Powołanie obsady personalnej organów suwerena, jakim są organy wymiaru sprawiedliwości, orzekające w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej, nie jest działalnością administracji publicznej".

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela ugruntowane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone we wcześniej powołanych postanowieniach, że "Wyprowadzenie domniemania załatwiania sprawy w formie decyzji administracyjnej wymaga obowiązywania normy prawa materialnego, która podlegałaby autorytatywnej konkretyzacji. Takiej normy prawa materialnego, która podlegałaby autorytatywnej konkretyzacji w zakresie powołania jednostki na urząd sędziego w polskim systemie prawa nie wprowadzono. Tym samym nie ma podstaw do przyjęcia w tym przedmiocie domniemania załatwiania spraw w formie decyzji administracyjnych, co wyłącza wyprowadzenie dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej. Wykładnia wyłączająca dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej znajduje umocowanie w regulacji procedury przed Krajową Radą Sądownictwa. Zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy z 27 lipca 2001 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 11, poz. 67 ze zm.) "W postępowaniu przed Radą nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego". W sprawach indywidualnych, w których od uchwały Rady przysługuje odwołanie właściwy jest Sąd Najwyższy (art. 13 ust. 2 powołanej ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa). Do postępowania przed Sądem Najwyższym stosuje się, w zakresie nieuregulowanym ustawą o Krajowej Radzie Sądownictwa, przepisy Kodeksu postępowania cywilnego o skardze kasacyjnej (art. 13 ust. 6 powołanej ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa).

Nie ma również podstaw prawnych do kwalifikacji postanowienia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej jako aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Wynika to: – po pierwsze, z braku podstaw do zakwalifikowania tej strefy działania do działania z zakresu administracji publicznej; – po drugie z tego, że z normy kompetencyjnej art. 179 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 55 ust. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych nie można wyprowadzić normy materialnoprawnej dającej podstawę do stwierdzenia uprawnienia wynikającego z przepisów prawa".

Jak wskazano w uzasadnieniu postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 19 czerwca 2012 r. sygn. akt SK 37/08 Kompetencja Prezydenta do powołania wskazanego przez Krajową Radę Sądownictwa kandydata na urząd sędziego została w sposób kompletny uregulowana w art. 179 Konstytucji i ma charakter prerogatywy.

Powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego jest czynnością Prezydenta niezawisłą, dyskrecjonalną, w wyniku której głowa państwa nadaje konkretnej osobie uprawnienie do sprawowania władzy sądowniczej. Po powołaniu do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego, sędzia staje się stroną stosunku publicznoprawnego łączącego go z państwem – w związku ze sprawowaniem władzy sądowniczej. Pełnienie "urzędu sędziego" oznacza pełnienie funkcji sędziego w ujęciu konstytucyjnym i ustrojowym, czyli dysponowanie przez konkretną osobę władzą sądowniczą (v. Uchwała Sądu Najwyższego – Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych z dnia 9 grudnia 2003 r. sygn. akt III PZP 15/2003, LexPolonica nr 365054).

Powołanie przez Prezydenta do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego wywołuje zatem skutki ustrojowe i nie stanowi wykonywania administracji publicznej.

Stwierdzenie, że powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego należy do prerogatyw Prezydenta i uznanie, że organ ten nie pełni w tym zakresie funkcji administracyjnej, przesądza o niedopuszczalności skargi w tej sprawie. Kontroli sądu administracyjnego nie podlega akt powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego – jako wyłączne, osobiste i w pełni uznaniowe uprawnienie głowy państwa. Jest to wprawdzie akt w indywidualnej sprawie, ale nie jest to akt z zakresu administracji publicznej. W zakresie stosunków Prezydenta z organami władzy sądowej Prezydent realizuje funkcje najwyższego reprezentanta państwa i gwaranta ciągłości władzy (por. Anna Frankiewicz "Kontrasygnata aktów urzędowych Prezydenta RP", Zakamycze 2004, str. 135).

Sąd zauważa, iż w środowisku naukowym prezentowany pogląd spotkał się również z głosami krytycznymi, opowiadającymi się za kontrolą działań Prezydenta RP w ramach przyznanych mu konstytucyjnie prerogatyw, z uwagi na ograniczenie władzy prawem i kontrolę społeczną (patrz glosa Marcina Stębelskiego i Jarosława Sułkowskiego do postanowienia z dnia 9 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1883/12). Obecnie, w dobie konfliktu konstytucyjnego, część doktryny opowiada się za potrzebą dopuszczalności drogi sądowej, jako właściwej do weryfikacji prawidłowości korzystania z prerogatyw przysługujących Prezydentowi RP – przykładowo Zbigniew Kmieciak, O pojęciu rządów prawa, Państwo i Prawo 9/2016. Za tą koncepcją opowiadają się również skarżący i uczestnicy postępowania.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie znajduje podstaw, aby odstąpić od dotychczas przyjętej linii orzeczniczej. Dostrzec należy, iż porządek prawny regulujący powyższą materię nie uległ zmianie. Konstytucyjne prerogatywy Prezydenta w zakresie powoływania kandydata na urząd sędziego (albo sędziego na urząd sędziego w sądzie wyższego szczebla) kształtują się w ten sam sposób jak wówczas, gdy zostały poddane wielokrotnej kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 – ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji postanowienia.