Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1832/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
659
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 par. 1, art. 149, art. 154, art. 183 par. 1 i par. 2, art. 184, art. 204 pkt 2, art. 205 par. 2, art. 209
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 6-7, art. 12
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta m. st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2015 r. sygn. akt I SAB/Wa 693/14 w sprawie ze skargi J. Ż. i G. Ż. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz J. Ż. i G. Ż. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I OSK 1832/15

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 13 marca 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 693/14, w sprawie ze skargi J. Ż. i G Ż. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, stwierdził, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzył organowi grzywnę w wysokości 500 złotych.

Sąd I instancji przedstawił następujący stan sprawy:

J. Ż. i G Ż., wnioskiem z dnia 15 czerwca 2010 r., wystąpili do Prezydenta m.st. Warszawy o przekształcenie w prawo własności przysługującego im prawa użytkowania wieczystego działki przy ul. N. [...] w Warszawie.

Prezydent m.st. Warszawy, pismami z dnia 3 listopada 2010 r., zwrócił się: do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu m.st. Warszawy w Dzielnicy Ursynów o udzielenie informacji, czy przedmiotowa nieruchomość podlega komunalizacji oraz do Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego z prośbą o informację, czy w stosunku do tej nieruchomości prowadzone jest postępowanie administracyjne dotyczące prawidłowości jej nabycia przez Skarb Państwa, a jeśli tak, to na jakim jest etapie.

Ministerstwo Infrastruktury, w piśmie z dnia 9 listopada 2010 r., poinformowało, że w systemie rejestrującym wpływ spraw do Ministerstwa nie występuje nieruchomość warszawska wskazana jako Nowoursynowska [...] oraz nie posiada informacji o ewentualnie toczących się postępowaniach w innych urzędach. SKO w Warszawie, pismem z dnia 10 listopada 2010 r., poinformowało, że w bazach komputerowych występują sprawy dotyczące nieruchomości przy ul. N., jednak bez numeru policyjnego, brak jest też nr działki i obrębu tej nieruchomości. Mazowiecki Urząd Wojewódzki w Warszawie, w piśmie z dnia 30 listopada 2010 r., poinformował, że w stosunku do przedmiotowej nieruchomości nie toczy się postępowanie administracyjne z wniosku byłych właścicieli lub ich następców prawnych ani postępowanie dotyczące prawidłowości jej nabycia przez Skarb Państwa.

Prezydent m.st. Warszawy, pismami z dnia 17 lutego 2011 r., zwrócił się: do Delegatury Biura Nieruchomościami Urzędu m.st. Warszawy w Dzielnicy Ursynów o informację czy nieruchomość przy ul. N. [...] podlega komunalizacji oraz do Zarządu Mienia Skarbu Państwa o informację, czy dla tej nieruchomości była dokonana w okresie od czerwca 2008 r. do czerwca 2010 r. aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości, a jeśli tak, to o przekazanie operatu szacunkowego sporządzonego dla tego celu.

Delegatura Biura Nieruchomościami Urzędu m.st. Warszawy w Dzielnicy Ursynów, w piśmie z dnia 23 lutego 2011 r., poinformowała, że działka ewidencyjna nr [...] nie podlega komunalizacji z mocy prawa. Zarząd Mienia Skarbu Państwa poinformował, pismem z dnia 7 marca 2011 r., że w okresie od czerwca 2008 r. do czerwca 2010 r. nie dokonano aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego tej nieruchomości gruntowej.

Prezydent m.st. Warszawy, pismem z dnia 8 sierpnia 2011 r., poinformował wnioskodawców, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie określonym w art. 35 K.p.a. z uwagi na konieczność zgromadzenia całości akt sprawy, w szczególności z uwagi na konieczność powołania rzeczoznawcy majątkowego do sporządzenia operatu szacunkowego określającego m.in. wartość rynkową prawa użytkowania wieczystego gruntu i prawa użytkowania wieczystego gruntu dla potrzeb przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Podniesiono, że wniosek zostanie rozpatrzony do końca roku 2011.

J. Ż. i G Ż., pismem z dnia 22 sierpnia 2011 r., wnieśli zażalenie na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy do SKO w Warszawie, które pismem z dnia 18 października 2011 r. przekazało zażalenie według właściwości do Wojewody Mazowieckiego.

Wojewoda Mazowiecki, postanowieniem z dnia 17 listopada 2011 r., uznał zażalenie za niezasadne.

WSA w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J. Ż. i G Ż., postanowieniem z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2457/11, odrzucił skargę ze względu na jej niedopuszczalność. Doręczenie prawomocnego orzeczenia i zwrot akt administracyjnych do Wojewody Mazowieckiego nastąpił w dniu 30 maja 2012 r. Akta zostały przekazane Prezydentowi m.st. Warszawy pismem z dnia 5 czerwca 2012 r.

Prezydent m.st. Warszawy, pismem z dnia 4 lipca 2012 r., poinformował wnioskodawców, że z uwagi na konieczność pozyskania dokumentów z innych urzędów, które są niezbędne do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie oraz z uwagi na bardzo dużą ilość zarejestrowanych wniosków w Wydziale Nieruchomości Skarbu Państwa, nie jest możliwe rozpatrzenie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. Podniesiono, że wniosek zostanie rozpatrzony do listopada 2012 r. Zwrócono się także o złożenie podpisanego oświadczenia o niezłożeniu wniosku o podział działki gruntu w celu wydzielenia nieruchomości na realizację inwestycji celu publicznego.

Prezydent m.st. Warszawy, pismami z dnia 2 sierpnia 2012 r., zwrócił się: do Wydziału Skarbu Państwa i Nieruchomości Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie o informację w zakresie prowadzonych w odniesieniu do nieruchomości przy ul. N. [...] postępowań administracyjnych dotyczących prawidłowości jej nabycia przez Skarb Państwa i czy w stosunku do tej nieruchomości lub jej części toczy się postępowanie administracyjne mające na celu nabycie nieruchomości lub jej części pod inwestycję celu publicznego oraz do SKO w Warszawie o udzielenie informacji w zakresie prowadzonych w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości postępowań administracyjnych dotyczących prawidłowości jej nabycia przez Skarb Państwa.

Biuro Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy, w piśmie z dnia 8 sierpnia 2012 r., poinformowało, że odnośnie działki nr [...] nie wydano decyzji oraz nie toczy się postępowanie o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, pismem z dnia 8 sierpnia 2012 r., poinformowało, że w prowadzonym od roku 1994. systemie komputerowym rejestrującym wpływ spraw nie występują roszczenia do nieruchomości przy ul. N. [...]. Brak jest też informacji o rozstrzygnięciach, toczących się postępowaniach w innych urzędach, a w szczególności o roszczeniach byłych właścicieli. Wojewoda Mazowiecki, w piśmie z dnia 11 sierpnia 2012 r., poinformował, że nie jest prowadzone przed tym organem żadne postępowanie w sprawie przedmiotowej nieruchomości. Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy Ursynów Urzędu m.st. Warszawy, pismem z dnia 22 sierpnia 2012 r., poinformował, że nie toczy się postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego na tej nieruchomości. SKO w Warszawie, w piśmie z dnia 5 września 2012 r., poinformowało, że postępowanie administracyjne dotyczące przedmiotowej nieruchomości nie jest prowadzone.

Prezydent m.st. Warszawy, pismem z dnia 16 listopada 2012 r., zwrócił się do Wydziału Skarbu Państwa i Nieruchomości Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie z prośbą o informację w zakresie prowadzonych w odniesieniu do nieruchomości przy ul. N. [...] postępowań administracyjnych dotyczących prawidłowości jej nabycia przez Skarb Państwa. W piśmie z dnia 17 stycznia 2013 r. poinformowano J. Ż. i G Ż., że nie jest możliwe rozpatrzenie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. Wskazano, że ich wniosek zostanie rozpatrzony w terminie do maja 2013 r. Zwrócono się z także prośbą o informacje, czy wnioskodawcy podtrzymują wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności tej nieruchomości. Wezwano ich również do złożenia podpisanego oświadczenia o niezłożeniu wniosku o podział działki gruntu w celu wydzielenia nieruchomości na realizację inwestycji celu publicznego.

Oddział Zwrotu Nieruchomości i Odszkodowań Wydziału Skarbu Państwa i Nieruchomości Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie, pismem z dnia 8 stycznia 2013 r., poinformował, że w stosunku do nieruchomości przy ul. N. [...] nie toczy się postępowanie administracyjne z wniosku byłych właścicieli lub ich następców prawnych ani postępowanie dotyczące prawidłowości jej nabycia przez Skarb Państwa. Prezydent m.st. Warszawy, w piśmie z dnia 17 stycznia 2013 r., zwrócił się do Wydziału Skarbu Państwa i Nieruchomości Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie o informację w zakresie prowadzonych w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości postępowań administracyjnych dotyczących prawidłowości jej nabycia przez Skarb Państwa. Oddział Zwrotu Nieruchomości i Odszkodowań Wydziału Skarbu Państwa i Nieruchomości Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie, pismem z dnia 26 lutego 2013 r., poinformował, że w stosunku do tej nieruchomości nie toczy się postępowanie z wniosku byłych właścicieli lub ich następców prawnych ani postępowanie dotyczące prawidłowości jej nabycia przez Skarb Państwa.

Prezydent m.st. Warszawy, pismem z dnia 11 kwietnia 2013 r., zwrócił się do J. Ż. i G Ż. z prośbą o zajęcie stanowiska czy wobec braku możliwości zastosowania wniosku o bonifikatę podtrzymują wniosek o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Wezwano też do złożenia podpisanego oświadczenia o niezłożeniu wniosku o podział działki gruntu w celu wydzielenia nieruchomości na realizację inwestycji celu publicznego. J. Ż. i G Ż., w piśmie z dnia 18 kwietnia 2013 r., oświadczyli, że rezygnują z przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej przy ul. N. [...]. W piśmie z dnia 28 maja 2013 r. wnioskodawcy poinformowali, że wycofują swoją wcześniejszą rezygnację. Wniesiono o kontynuowanie postępowania administracyjnego w tej sprawie.

SKO w Warszawie, pismem z dnia 8 lipca 2013 r. poinformowało, że ustaliło, iż nie jest prowadzone podstępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, w piśmie z dnia 15 lipca 2013 r., poinformowało, że w prowadzonym od roku 1994 systemie komputerowym rejestrującym wpływ spraw nie występuje nieruchomość warszawska wskazana jako ul. Nowoursynowska [...].

J. Ż. i G Ż., pismem z dnia 2 sierpnia 2013 r., wystąpili do Prezydenta m.st. Warszawy o przyznanie bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Prezydent m.st. Warszawy, postanowieniem z dnia 3 września 2013 r., zobowiązał wnioskodawców do uiszczenia kwoty 799,50 zł jako zaliczki na pokrycie kosztów postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Postanowieniem z dnia 14 października 2013 r. ustalono koszty postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na kwotę 799,50 zł. Stwierdzono, że określona w postanowieniu z dnia 3 września 2013 r. i wpłacona przez wnioskodawców zaliczka pokrywa ustalone koszty.

Prezydent m.st. Warszawy, decyzją z dnia 14 października 2013 r., przekształcił odpłatnie na rzecz wnioskodawców prawo użytkowania wieczystego w prawo własności do przedmiotowej nieruchomości. Ustalono opłatę z tytułu przekształcenia w wysokości 54 349 zł oraz udzielono bonifikaty w wysokości 16 304,70 zł. W celu zabezpieczenia wierzytelności Skarbu Państwa związanych z opłatą z tytułu przekształcenia ustanowiono hipotekę przymusową w wysokości 54 349 zł. Odmówiono także udzielenia bonifikaty od powyższej opłaty na podstawie art. 4 ust. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012 r. poz. 83 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J. Ż. i G Ż. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy, uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Wskazano, że należy rozróżnić pojęcia "bezczynność" i "przewlekłość". Bezczynność organu to niewydawanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a przewlekłe prowadzenie postępowania to sytuacja prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. W przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku J. Ż. i G Ż. z dnia 15 czerwca 2010 r. Podkreślono, że fakt wydania decyzji przez organ nie oznacza, iż skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania stała się bezprzedmiotowa, a tym samym, aby zaistniała podstawa do umorzenia postępowania sądowego. Decyzję wydano dopiero w dniu 14 października 2013 r., co niewątpliwie pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 K.p.a. oraz wyrażoną w art. 8 K.p.a. zasadą prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. W przedmiotowej sprawie wystąpiły podstawy do stwierdzenia, że przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ zwłoka w załatwieniu sprawy była znaczna i była efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu. Podniesiono, że z akt sprawy wynika, iż prowadzone przez Prezydenta postępowanie i podejmowane w sprawie czynności były opieszałe i podejmowane w znacznych odstępach czasu, często pozorowane. Dopiero po ponad upływie roku od dnia wniesienia wniosku, pismem z dnia 8 sierpnia 2011 r., organ poinformował o tym, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie określonym w art. 35 K.p.a. Podniesiono, że organ kilkukrotnie zwracał się do tych samych urzędów z prośbą o przesłanie tych samych informacji, co można uznać za prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności pozornych, powodujących, iż formalnie organ nie był bezczynny. Wymierzono także organowi grzywnę w wysokości 500,00 zł, która jest adekwatna do długiego i nieuzasadnionego żadnymi racjonalnymi przyczynami okresu przewlekłości postępowania.

Skargę kasacyjną wniósł Prezydent m.st. Warszawy, żądając uchylenia wyroku WSA w Warszawie i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze zarzucono Sądowi I instancji naruszenie:

• art. 149 § 1-2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a., ponieważ wadliwie przyjęto, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Prezydent m.st. Warszawy podejmował czynności niezbędne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które były istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie nie podejmował czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy;

• art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 35 § 5 K.p.a. Sąd I instancji nie wziął pod uwagę istotnych okoliczności sprawy. Pominięto fakt, że w przedmiotowej sprawie strony przyczyniły się do powstania opóźnienia w wydaniu decyzji. Prezydent m.st. Warszawy kilkukrotnie zwracał się do wnioskodawców o zajęcie stanowiska czy podtrzymują swój wniosek w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w związku z tym, że został uchylony art. 4 ust. 8 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, dotyczący udzielania bonifakty. J. Ż. i G Ż. dopiero pismem z dnia 18 kwietnia 2013 r. oświadczyli, że rezygnują z przekształcenia prawa użytkowania wieczystego. W związku z tym przygotowano projekt decyzji o umorzeniu postępowania. Następnie wpłynęło pismo z dnia 28 maja 2013 r., z którego wynikało, że wnioskodawcy wycofali wcześniejszą rezygnację. Prezydent m.st. Warszawy przygotował kolejny projekt decyzji. Przed wysłaniem decyzji J. Ż. i G Ż., pismem z dnia 2 sierpnia 2013 r., wnieśli o zastosowanie bonifikaty od opłaty. W związku z tym po raz trzeci przygotowano projekt decyzji, tym razem orzekając o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości z uwzględnieniem bonifikaty.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. Ż. i G Ż. wnieśli o jej oddalenie, podnosząc, że zaskarżone orzeczenie jest zgodne z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Wskazać zatem należy konkretne przepisy prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd i uzasadnić swoje twierdzenia. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu, że stawiane zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi jaka powinna być prawidłowa wykładnia zastosowanego przepisu prawa, bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Wskazać na wstępie należy, że ustawodawca w kolejnych nowelizacjach przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: K.p.a.) i Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozszerzył katalog środków służących przeciwdziałaniu bezczynności organów administracji i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego. W konsekwencji w orzecznictwie NSA ukształtowane zostało stanowisko, że przepis art. 149 P.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przyjmuje się również, że art. 149 § 1 P.p.s.a. zawiera odrębne od siebie podstawy orzekania, uzależnione od stanu faktycznego sprawy. Stwierdzenie zatem czy bezczynność lub przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie ma charakteru akcesoryjnego w stosunku do rozstrzygnięcia sądu zobowiązującego organ do podjęcia określonego działania (por. postanowienia NSA: z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2626/12, wyroki NSA: z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2390/12).

Określając kompetencje orzecznicze sądu w sprawach bezczynności i przewlekłości należy mieć na uwadze, że środki stosowane na podstawie art. 149 P.p.s.a. nie mają na celu wyłącznie dyscyplinowania organów administracji, ale mają w szerszym zakresie przeciwdziałać ich opieszałości w prowadzeniu spraw oraz służyć usuwaniu negatywnych skutków wynikających z bezczynności lub przewlekłości postępowań administracyjnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażono pogląd, że wydanie przed organ administracji decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a także wydanie decyzji przed wniesieniem tych skarg, nie stanowi przeszkody do ich merytorycznego rozpoznania, na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., przez sąd administracyjny. Uwzględnienie skargi w takim przypadku polega na rozstrzygnięciu czy bezczynność lub przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa i ewentualnym wymierzeniu grzywny (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13).

Zarzuty naruszenia art. 133 § 1, art. 149, art. 154 P.p.s.a. należy uznać za niezasadne. Przewlekłość postępowania ma miejsce, jeżeli organ prowadzący postępowanie nie podejmuje czynności niezbędnych do załatwienia sprawy lub dokonuje czynności zbędnych (niepotrzebnych) do jej załatwienia, a więc wtedy gdy tylko pozoruje swoją aktywność. Sąd I instancji trafnie ocenił, że w przedmiotowej sprawie przewlekłość postępowania zaistniała w obu tych postaciach. Wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wpłynął do organu 15 czerwca 2010 r., ale organ poinformował wnioskodawców, że ich sprawa nie zostanie załatwiona w terminie określonym w art. 35 K.p.a. dopiero w dniu 8 sierpnia 2011 r., a więc ponad roku po dniu złożenia wniosku. Następnie organ kilkakrotnie zwracał się do tych samych urzędów o przesłanie już uprzednio otrzymanych informacji. WSA w Warszawie słusznie więc uznał, że czynności organu za noszące znamiona przewlekłości. Trafnie również Sąd I instancji przyjął, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ zachowanie Prezydenta m.st. Warszawy od momentu wszczęcia postępowania, aż do jego zakończenia, świadczy jednoznacznie, iż przyczyną przewlekłości nie były trudności w załatwieniu sprawy, ale zamiar jak największego opóźnienia jej rozstrzygnięcia. Celowe opóźnienie załatwienia sprawy, również w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy kwalifikować jako rażące naruszenie prawa, ponieważ pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnymi wyrażonymi w art. 6-8 i art. 12 K.p.a.

Zarzuty, że przyczyną przedłużenia postępowania w sprawie było zachowanie wnioskodawców, którzy w 2013 r. wycofali wniosek, a następnie go przedłużyli, nie zasługują na uwzględnienie. Postępowanie w sprawie rozpoznania wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości trwało od 15 czerwca 2010 r. do 14 października 2013 r., gdy Prezydent m.st. Warszawy przekształcił odpłatnie na rzecz J. Ż. i G Ż. prawo użytkowania wieczystego w prawo własności do nieruchomości przy ul. N. [...], a więc trzy lata i cztery miesiące. Działania wnioskodawców tymczasem spowodowały przedłużenie postępowania nie więcej niż o sześć miesięcy. Przedmiotem oceny przewlekłości postępowania, określonej jako rażąca przez WSA w Warszawie, były przede wszystkim działania organu, o charakterze nieefektywnym – takie jak wspomniane już kilkakrotne zwracanie się do różnych organów o te same informacje. W skardze kasacyjnej nie przedstawiono żadnych argumentów, które wskazywałby na błędną ocenę postępowania organu administracji przez Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto zgodnie z art. 209 w zw. z art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 P.p.s.a.