Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 7/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.3 par.2 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.9 ust.3
journal: Dz.U. 2012 poz 1113
law: Ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Kręcisz po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 października 2016 r., sygn. akt I SA/Łd 793/16 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi Gminy S. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych postanawia: oddalić skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 5 października 2016 r. odrzucił skargę Gminy S. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych.

Pismem z [...] sierpnia 2016 r. Gmina S. wniosła skargę na pkt 1, 2, 4 -8 uchwały nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z [...] kwietnia 2016 r. wydaną w przedmiocie oddalenia zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych złożonych przez Burmistrza S.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej odrzucenie z powodu niedopuszczalności drogi sądowej, a w razie nieuwzględnienia wniosku o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę wskazując na brak właściwości sądu administracyjnego w tej sprawie.

W uzasadnieniu Sąd ten wskazał, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Kolegium RIO w Łodzi w sprawie rozpatrzenia zastrzeżeń Burmistrza S. do wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi, wydana na podstawie art. 25b ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1113 ze zm.). Przepis ten wskazuje, że zastrzeżenia do wniosków zawartych w wystąpieniach pokontrolnych rozpatrują kolegia izb. W myśl natomiast ust. 2 art. 25b ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych kolegium może zastrzeżenia oddalić lub uwzględnić. Sąd podkreślił, że skierowanie wystąpienia pokontrolnego jest elementem działania kontrolnego. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, z przeprowadzonej kontroli sporządza się protokół, który podpisują inspektor i kierownik kontrolowanej jednostki oraz skarbnik (główny księgowy) lub ich zastępcy. Jak stanowi art. 9 ust. 2 ww. ustawy, na podstawie wyników kontroli izba kieruje do kontrolowanej jednostki wystąpienie pokontrolne, wskazując źródła i przyczyny nieprawidłowości, ich rozmiary, osoby odpowiedzialne oraz formułując wnioski zmierzające do ich usunięcia i usprawnienia badanej działalności. W ust. 3 tego przepisu ustawodawca nałożył na kontrolowaną jednostkę obowiązek zawiadomienia izby o wykonaniu wniosków lub o przyczynach ich niewykonania. Termin zawiadomienia wynosi 30 dni od dnia doręczenia wystąpienia. Jednocześnie ustawodawca dał kontrolowanej jednostce prawo wniesienia zastrzeżeń do wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym. Zastrzeżenie takie, zgodnie z ust. 4 art. 9 składa właściwy organ jednostki kontrolowanej. Z mocy zaś ust. 5 wniesienie zastrzeżenia powoduje zawieszenie terminu do zawiadomienia o wykonaniu wniosków lub o przyczynach ich niewykonania.

Tak określony zakres relacji pomiędzy kontrolującym, a kontrolowanym zdaniem Sądu oznacza, że nie ma w niej elementu nadzoru, czyli prawnej możliwości bezpośredniego ingerowania w działalność kontrolowanego przez podejmowanie działań o charakterze władczym. Uprawnienie organu kontroli, jakim jest izba obrachunkowa, kończy się na opisaniu stwierdzonego stanu faktycznego i przedstawieniu jego oceny, zmierzającej do podjęcia przez kontrolowanego własnych działań o charakterze organizacyjnym, kadrowym itp. Nie nosi takich cech także pogląd organu izby - kolegium - potwierdzający (bądź nie) trafność wniosków pokontrolnych w trybie uchwały oddalającej lub uwzględniającej zastrzeżenia do wystąpienia pokontrolnego.

Skoro zaskarżony akt nie podlega kontroli sądów, to tym samym, zdaniem tego Sądu, brak jest możliwości wypowiadania się co do prawidłowości przyjętego przez organ poglądu, że zastrzeżenia zostały wniesione przez nieodpowiedni organ i konsekwencją tego powinno być ich oddalenie.

Skargę kasacyjną po powyższego orzeczenia złożyła Gmina S. zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: "p.p.s.a."), poprzez odrzucenie skargi w sytuacji kiedy jej przedmiotem była czynność, która w ocenie strony skarżącej stanowi formę działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego.

Skarżąca wniosła, na wypadek uznania, że treść art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie pozwala na przyjęcie skargi do rozpoznania, o wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego pod względem jego zgodności z art. 45 ust. 1 Konstytucji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Regionalna Izba Obrachunkowa w Łodzi wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała. Wynik postępowania kasacyjnego został zatem ukształtowany w rezultacie oceny zarzutów zawartych w przedmiotowym środku odwoławczym, skonstruowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, przedmiotem zaskarżenia skargą kasacyjną było postanowienie Sądu pierwszej instancji o odrzuceniu skargi. Formalny charakter tego orzeczenia, stwierdzającego niedopuszczalność wniesienia skargi na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi w przedmiocie zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych, nakazuje potraktowanie, jako istotnych przy przeprowadzaniu oceny kształtującej wynik postępowania kasacyjnego wyłącznie tylko tych wywodów skargi kasacyjnej, które dotyczą zagadnienia dopuszczalności skargi i wykazywaniu wadliwości podjęcia zaskarżonego postanowienia. Należy bowiem wskazać, że Sąd pierwszej instancji odrzucając skargę nie badał zaskarżonej uchwały pod względem zgodności z prawem, lecz jej dopuszczalność.

Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej należy wskazać, że zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, obejmującą między innymi orzekanie w sprawach skarg na podejmowane przez organy, inne niż decyzje i postanowienia, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4), czy też akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7). Jednakże akt lub czynność, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, musi charakteryzować się tym, że jest podejmowany w sprawie indywidualnej, jest skierowany do oznaczonego podmiotu, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Przedmiotem postępowania administracyjnego jest zatem władcze działanie, przez autorytatywną konkretyzację normy prawa administracyjnego przez przyznanie (odmowę przyznania) uprawnienia, lub nałożenie obowiązku na jednostkę.

Jednocześnie, pojęcie "kontroli" zdefiniował NSA w uchwale z dnia 13 stycznia 2014 r. o sygn.akt II GPS 3/13, w której wskazał, że "Kontrola to ustalenie stanu faktycznego, porównanie z przyjętym wzorcem prawidłowego działania. Kontrola nie jest związana z kompetencją do władczego działania, chyba że wynika to z przepisów prawa, które dają kontrolującemu prawo do stosowania władczych środków wobec działania podmiotu niezgodnego z wzorcem prawidłowego działania (np. działanie z naruszeniem przepisów prawa)." Uchwała ta, choć zapadła na gruncie innych przepisów, zawiera jak najbardziej aktualną na gruncie niniejszej sprawy, definicję kontroli.

Zatem dla rozstrzygnięcia wątpliwości prawnych z zakresie tego czy skarga w niniejszej sprawie jest uprawniona, konieczne jest przede wszystkim ustalenie charakteru prawnego (istoty) aktu będącego przedmiotem skargi.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skierowanie do właściwej jednostki zaleceń pokontrolnych jest elementem działania kontrolnego. Czynność ta stwarza obowiązek zawiadomienia organu kontroli - regionalnej izby obrachunkowej w terminie 30 dni od dnia doręczenia wystąpienia o wykonaniu wniosków lub o przyczynie ich niewykonania (art. 9 ust. 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych). Stwierdzenie to prowadzi z kolei do ogólniejszej konstatacji, że przy takim ukształtowaniu relacji między kontrolującym a kontrolowanym nie ma w niej elementu nadzoru, czyli prawnej możliwości bezpośredniego ingerowania w działalność kontrolowanego przez podejmowanie działań o charakterze władczym. Skoro tak, to nie sposób przyjąć, iż uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie oddalenia zastrzeżeń do wniosków pokontrolnych, wykazuje cechy aktów wymienionych w art. 3 p.p.s.a. W tym kontekście, Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd wyrażony w uchwale NSA z dnia 26 kwietnia 1999 r., FPS 5/99, ONSA 1999, nr 3, poz. 78, zgodnie z którym, na uchwałę kolegium regionalnej izby obrachunkowej w przedmiocie rozpatrzenia zastrzeżeń do wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym (art. 25b w zw. z art. 9 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych, Dz. U. Nr 85, poz. 428 z późn. zm.) nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Stanowisko uchwały nie jest jednak wyrazem wąskiego pojmowania aktu nadzoru, gdyż z jej motywów wynika, że zasadniczą przesłankę przyjętej w niej wykładni stanowiło to, że przepisy powołanej ustawy wyraźnie rozdzielają sferę działań nadzorczych od sfery działań kontrolnych, o które chodziło w uchwale.

Odnosząc się zaś do argumentów o braku możliwości zaskarżania czynności podejmowanych w trakcie takiej kontroli wskazać należy, że kwestia ta również pozostaje poza zakresem kognicji sądów administracyjnych. Z przepisu art. 2 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych wyraźnie wynika, że nadzór nad działalnością regionalnych izb obrachunkowych sprawuje minister właściwy do spraw administracji publicznej na podstawie kryterium zgodności z prawem.

Mając na uwadze powyższe, nie ulega wątpliwości, że art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie obejmuje swym zakresem orzekania w sprawie skarg na wystąpienia pokontrolne. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 26 października 2011 r. sygn.akt II GSK 2111/11, z dnia 20 kwietnia 2016 r. sygn.akt II GSK 1174/16, z dnia 3 lutego 2016 r. sygn.akt II GSK 59/16) W konsekwencji prawidłowo Sąd I instancji odrzucił skargę gminy na uchwałę RIO w Łodzi w przedmiocie oddalenia zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych. Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego o zgodność art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. z art. 45 ust. 1 Konstytucji.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.