Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SAB/Sz 165/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: 1. stwierdzono bezczynność organu, która  miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa 2. zobowiązano organ do rozpoznania wniosku 3. wymierzono grzywnę
Powołane przepisy: article: art.149 par.1 pkt. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.10 ust.1, art.14 ust.1, art. 13 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska,, Sędzia WSA Ewa Wojtysiak (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym w dniu 20 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi M.W. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienie informacji publicznej I. stwierdza bezczynność Wójta Gminy, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązuje Wójta Gminy do rozpoznania wniosku skarżącego M. W. z dnia 30 grudnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. wymierza Wójtowi Gminy grzywnę w wysokości [...] złotych; IV. zasądza od Wójta Gminy na rzecz strony skarżącej M. W. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

M. W. (zw. dalej "Skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Zasadnicze ustalenia stanu faktycznego przedstawiają się następująco.

Wnioskiem z dnia [...] r., Skarżący działając na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 zw. dalej: "u.d.i.p."), złożył do Wójta Gminy (zw. dalej także "Organ") wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez udostępnienie kompletnej i całościowej dokumentacji związanej z wyborem wykonawcy lub wykonawców sporządzających dla Gminy K., projekty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ostatecznie uchwalonych uchwałami Rady Gminy K.: 1. Uchwała [...] z dnia [...]., 2. Uchwała [...] z dnia [...] r.,3. Uchwała [...] z dnia [...] r., 4. Uchwała [...] z dnia [...] r., 5. Uchwała [...] z dnia [...] r., 6. Uchwała [...] z dnia [...] r., 7. Uchwała [...] z dnia [...] r., 8. Uchwała [...] z dnia [...] r., 9. Uchwała [...] z dnia [...] r.,10. Uchwała [...] z dnia [...].,11. Uchwała [...] z dnia [...]., 12. Uchwała [...] z dnia [...] r.,13. Uchwała [...] z dnia [...] r.,14. Uchwała [...] z dnia [...] r. oraz związanej z wyborem wykonawcy sporządzającego projekt Studium Zagospodarowania ostatecznie uchwalonego Uchwałą Nr [...] z dnia [...] r., a w szczególności Skarżący wniósł o :

- dokumentację obejmującą procedurę przygotowania i udzielenia przedmiotowych zamówień, dokumentację którą utrwalono przebieg procedur przetargowych lub procedury rozeznania rynkowego lub rozeznania cenowego w zależności od tego, którą z procedur stosowano, odrębnie dla poszczególnych zamówień publicznych, w szczególności w oparciu o zarządzenie Nr [...] Wójta Gminy z [...] r.,

- dokumentację którą utrwalono przebieg procedur przetargowych lub zebrania ofert, rozeznania rynku lub cenowego w zależności od tego, którą z procedur stosowano, odrębnie dla poszczególnych zamówień publicznych w szczególności w oparciu o zarządzenie Nr [...] Wójta Gminy z [...] r.,

- złożone przez wykonawców oferty w postępowaniu o udzielenie przedmiotowych zamówień publicznych,

- oferty wykonawcy które zostały wybrane w postępowaniu o udzielenie przedmiotowych zamówień publicznych,

- umowy zawarte w wyniku udzielenia przedmiotowych zamówień publicznych.

W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że dokumentacja związana z wyborem wykonawcy dla Gminy K. stanowi informację publiczną, która winna być udostępniona na wniosek, na potwierdzenie czego, powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 8 stycznia 2016 r., sygn. akt II SAB/WA 860/15.

Końcowo Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem. Preferowanym sposobem udostępnienia informacji i korespondencji w niniejszej sprawie będzie przesłanie w formie elektronicznej w postaci skanu dokumentów i innych informacji na adres [...].

Pismem z dnia [...] r. Organ wezwał Skarżącego do wskazania, w jakim zakresie wnioskowana informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego z uwagi na to, iż w ocenie Organu, zakres wniosku powoduje, że przedmiotowa informacja jest informacją przetworzoną.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie, Skarżący pismem z dnia [...] r., ustosunkował się do ww. wezwania.

Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że zakres jego wniosku z dnia [...] r. skutkuje tym, że udzielona informacja byłaby informacją przetworzoną, wobec czego, jest zobowiązany do wykazania, że wnioskowana informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego.

Zdaniem Skarżącego, żądane informacje są informacjami prostymi, nie wymagającymi tworzenia nowych zbiorów, dokonywania analitycznych operacji, nadto informacje te istnieją w chwili złożenia wniosku i nie wymagają żadnych analiz, obliczeń czy anonimizacji danych. Skarżący powołał się przy tym na orzecznictwo sądowe.

Decyzją nr [...] z dnia [...] r., Wójt Gminy odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej objętej przedmiotowym wnioskiem. W uzasadnieniu Organ, nakreślając ramy prawne sprawy i odwołując się do orzecznictwa sądowego, przeprowadził rozważania na temat informacji przetworzonej (której definicji u.d.i.p. nie zawiera) wskazując, że dokonał oszacowania liczby dokumentów, które podlegałyby czynnościom związanym z udostępnieniem żądanej informacji. Byłoby to [...] umów, które musiałyby zostać przez pracowników pobrane z archiwum a ich treść przeanalizowana pod kątem kryteriów określonych we wniosku oraz konieczności ewentualnej anonimizacji. Nadto, z uwagi na to, że wniosek dotyczył umów zawieranych zarówno z przedsiębiorcami, jak i osobami fizycznymi nie prowadzącymi działalności gospodarczej, w odniesieniu do znacznej części z tych umów, Organ zobowiązany byłby zbadać czy ich udostępnienie nie narusza prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy. Organ podkreślił przy tym, że zapoznanie się z treścią z każdej z umów, wymaga nakładu pracy szacowanego na około 60 minut na jedną umowę. Dodatkowo, w przypadku ustalenia, że umowa zawiera dane dotyczące prywatnej sfery osób fizycznych lub zastrzeżenia związane z ochroną tajemnicy przedsiębiorcy, pracownik urzędu zobowiązany by był do uzyskania wymaganego prawem oświadczenia zainteresowanego. Wymaga to kolejnego zaangażowania czasowego. Do tego dochodzi wykonanie skanów oraz wprowadzenie do sieci internet. Organ oszacował, że średnie zaangażowanie czasowe dla jednej umowy wynosiłoby 60-90 minut.

W ocenie Organu, wskazana pracochłonność i wysokość skutkują tym, że suma informacji prostych powinna być traktowana jako informacja przetworzona. W odniesieniu zaś do takiej informacji, ustawodawca uzależnił możliwość jej udzielenia od wykazania przez wnioskodawcę, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Zdaniem Organu, przedstawione przez skarżącego okoliczności nie wskazują na istnienie szczególnego interesu publicznego, a co za tym idzie, nie przemawiają za udostępnieniem informacji publicznej.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją, Skarżący wniósł od niej odwołanie.

Decyzją z dnia [...] r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało wniosek do ponownego rozpatrzenia przez Organ I instancji.

Kolegium wskazało, że jak wynika to z treści rubrum i sentencji decyzji, odmowa udostępnienia informacji publicznej dotyczyła "kopii (skanów) wszystkich dokumentów związanych z wyborem wykonawców sporządzających projekty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ostatecznie uchwalonych uchwałami Rady Gminy K. w latach [...] ([...] dokumentacji planistycznych) a w szczególności: dokumentacji obejmującej procedurę przygotowania i udzielenia zamówienia, dokumentacji, którą utrwalono przebieg procedury przetargowej, rozeznania rynku lub rozeznania cenowego, złożonych ofert przez wykonawców". Jeśli chodzi natomiast o treść uzasadnienia decyzji, Organ i instancji, swoje wyliczenie odniósł tylko do liczby umów, o których udostępnienie wnioskował skarżący (którą ustalono na [...]). Organ oszacował czas dostępu do powyższych dokumentów oraz ich przygotowanie do udostępnienia w postaci pozyskania z archiwum, skanowania oraz anonimizacji.

W ocenie Kolegium, w tym zakresie, oczywista była rozbieżność między przedmiotem wniosku, zakresem rozstrzygania a odzwierciedlonymi w uzasadnianiu decyzji danymi stanowiącymi podstawę oszacowania nakładu pracy, a w konsekwencji i przetworzonego charakteru oczekiwanych przez Skarżącego danych. Powyższe miało bezpośrednie znacznie dla treści decyzji, bowiem to właśnie nakład pracy był podstawą przypisania wnioskowanej informacji charakteru informacji publicznej przetworzonej i dalszych ustaleń organu.

Zdaniem Kolegium, słusznie Skarżący wskazał, że nie wnioskował on o żadną dokumentację geodezyjną, z drugiej zaś strony dla Kolegium nie było jasne poprzestanie przez Organ I instancji na wyliczeniach dotyczących samych umów, co pozostawiło poza zakresem oceny, oczekiwaną przez Skarżącego dokumentację czy oferty. Jeśli zatem Organ zmierzał do zbadania czasochłonności opracowania danych niezbędnych do realizacji wniosku strony, powinien był najpierw ustalić należycie, jakich dokumentów owo żądanie dotyczy, jak są one przechowywane i jakie czynności byłyby niezbędne dla ich udostępnienia. Wyliczenie takiej pracochłonności powinny mieć znamiona wiarygodności i być związane racjonalnym sposobem dostępu do danych. Organ za przekonujące uznał stanowisko skarżącego, iż nie sposób w oparciu o argumentację przedstawioną w uzasadnieniu przyjmować, iż każda z [...] umów musiałaby być pozyskiwana osobno z archiwum, czy też, że owe umowy były na tyle obszerne, aby ewentualne usunięcie danych osobowych, teleadresowych czy innych podlegających ochronie wiązało się ze szczególnie dużym nakładem pracy. Podobnie za niewyjaśnione Kolegium uznało, czy dokumentacja dotycząca działań organu z ostatnich lat (np. rok [...]) podlegała już archiwizacji. Wreszcie jak wskazało Kolegium, kwestią, która pozostała poza zakresem orzekania organu, a miała znacznie dla oceny np. podstaw wliczania do pracochłonności czynności anonimizacji danych wybranego przez Organ urbanisty - było to, czy osoba taka mogła być w ogóle uznawana za nie pełniąca funkcje publiczne.

W ocenie Kolegium, w dalszym toku postępowania Organ I instancji winien ustalić, jakich w istocie dokumentów domaga się wnioskodawca, jak są one przechowane i jaka jest choćby szacunkowa ich objętość. Ocenie podlegać powinna całość owej dokumentacji a nie jej wybrana część.

Pismem z dnia [...] r., Skarżący ponownie wezwał Wójta Gminy do udostępnienia wnioskowanej informacji w terminie 7 dni, od dnia doręczenia Organowi pisma.

W dniach [...] i [...] r. Organ za pośrednictwem poczty elektronicznej przesłał Skarżącemu część wnioskowanej dokumentacji.

W pozostałym zakresie informacja pozostała nieudostępniona.

Pismem z dnia [...]. Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 10 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przez :

- udostępnienie przez organ tylko części dokumentacji, żądanej przez skarżącego we wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] r., i w konsekwencji pozostawanie przez organ w bezczynności, w zakresie udostępnienia pozostałej dokumentacji;

- nieudostępnienie przez organ wbrew ustawowemu obowiązkowi i w ustawowym terminie, żądanej przez skarżącego informacji publicznej zgodnie z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] r. oraz nie wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy i nie poinformowanie skarżącego o przyczynach opóźnienia a tym samym pozostawanie przez organ w bezczynności.

Skarżący wniósł o :

1) uwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, skargi na bezczynność Wójta Gminy,

2) zobowiązanie Wójta Gminy do dokonania czynności udostępnienia nieudostępnionej dotychczas, a żądanej przez skarżącego informacji publicznej objętej wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] r. tj. :

a) w zakresie dokumentacji związanej z wyborem wykonawcy sporządzającego dla Gminy K. projekty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ostatecznie uchwalonego Uchwałą nr [...] z dnia [...] r.,

- złożonych przez wykonawców ofert w postępowaniu o udzielenie przedmiotowych zamówień publicznych,

- oferty wykonawcy, która została wybrana w postępowaniu o udzielenie przedmiotowego zamówienia,

- umowy zawartej w wyniku udzielenia przedmiotowego zamówienia publicznego.

b) w zakresie dokumentacji związanej z wyborem wykonawcy sporządzającego dla Gminy K. projekty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ostatecznie uchwalonego Uchwałą nr [...] z dnia [...] r.,

- dokumentacji, obejmującej procedurę przygotowania i udzielenia przedmiotowego zamówienia (wyrażonej notatką służbową zgodnie z par. 2 ust. 3 pkt 5 załącznika nr [...] do zarządzenia nr [...] Wójta Gminy z dnia [...] r.)

c) w zakresie dokumentacji związanej z wyborem wykonawcy sporządzającego dla Gminy K. projekty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ostatecznie uchwalonego Uchwałą nr [...] z dnia [...] r.,

- dokumentacji, którą utrwalono przebieg procedury rozeznania rynkowego lub rozeznania cenowego w zależności od tego, którą z procedur stosowano, dla przedmiotowego zamówienia publicznego, w szczególności w oparciu o zarządzenie Nr [...] Wójta Gminy z dnia [...] r.,

d) w zakresie dokumentacji związanej z wyborem wykonawcy sporządzającego dla Gminy K. projekty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ostatecznie uchwalonego Uchwałą nr [...] z dnia [...] r. :

- złożonych przez wykonawców ofert w postępowaniu o udzielenie przedmiotowych zamówień publicznych,

- oferty wykonawcy, która została wybrana w postępowaniu o udzielenie przedmiotowego zamówienia.

e) w zakresie dokumentacji związanej z wyborem wykonawcy sporządzającego dla Gminy K. projekty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ostatecznie uchwalonego Uchwałą nr [...] z dnia [...] r. :

- złożonych przez wykonawców ofert w postępowaniu o udzielenie przedmiotowych zamówień publicznych,

- oferty wykonawcy, która została wybrana w postępowaniu o udzielenie przedmiotowego zamówienia.

3) stwierdzenie, że Wójt Gminy dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa.

4) wymierzenie Wójtowi Gminy, grzywny w wysokości dwukrotności przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

5) zasądzenie od Wójta Gminy na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Skarżący opisał stan faktyczny sprawy. Wskazał, że Organ dopiero w dniach [...] i [...] r. (po jego uprzednim wezwaniu) przesłał część wnioskowanej dokumentacji. Skarżący podkreślił przy tym, że przesłana dokumentacja była udostępniona tylko częściowo, zaś w pozostałym zakresie, pozostała nieudostępniona bez wydania ewentualnej odmownej decyzji w tym zakresie.

I tak, mając na uwadze treść wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] r., Skarżący wskazał, że:

1) mailem z dnia [...]., w zakresie wnioskowanej dokumentacji związanej z wyborem wykonawcy sporządzającego dla Gminy K. projekty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ostatecznie uchwalonego Uchwałą nr [...] z dnia [...] r., przekazano wyłącznie link do Biuletynu informacji Publicznej do przetargu na wybór urbanisty w procedurze MPZP. Natomiast do pobrania na podstawie linku, są dostępne wyłącznie: ogłoszenie, specyfikacja istotnych warunków zamówienia, wynik postępowania.

W tym zakresie do chwili obecnej, Skarżący nie otrzymał w szczególności:

- złożonych przez wykonawców ofert w postępowaniu o udzielenie przedmiotowych zamówień publicznych,

- oferty wykonawcy, która została wybrana w postępowaniu o udzielenie przedmiotowego zamówienia,

- umowy zawartej w wyniku udzielenia przedmiotowego zamówienia publicznego.

2) mailem z dnia [...]., w zakresie wnioskowanej dokumentacji związanej z wyborem wykonawcy sporządzającego dla Gminy K. projekty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ostatecznie uchwalonego Uchwałą nr [...] z dnia [...] r., przekazano wyłącznie ofertę na sporządzenie MPZP Gminy K. z dnia [...] r., formularz ofertowy B. z dnia [...] r., oraz umowę nr [...] z dnia [...] r. zawartą pomiędzy Gminą K. a P. wraz z załącznikiem i aneksem z dnia [...] r.

W tym zakresie do chwili obecnej, Skarżący nie otrzymał w szczególności:

- dokumentacji, obejmującej procedurę przygotowania i udzielenia przedmiotowego zamówienia, która winna być wyrażona notatką służbową zgodnie z par. 2 ust. 3 pkt 5 załącznika nr [...] do zarządzenia nr [...] Wójta Gminy z dnia [...].

3) mailem z dnia [...] r., w zakresie wnioskowanej dokumentacji związanej z wyborem wykonawcy sporządzającego dla Gminy K. projekty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ostatecznie uchwalonego Uchwałą nr [...] z dnia [...] r., przekazano wyłącznie zapytanie ofertowe z dnia [...] r., ofertę z dnia [...] r. sporządzoną przez mgr. inż. arch. A. W. - K., ofertę z dnia [...] r. sporządzoną przez mgr. inż. arch. J. P., ofertę z dnia [...] r. sporządzoną przez M. C. prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą P. oraz umowę nr [...] z dnia [...] r., zawartą pomiędzy Gminą K. a J. P..

W tym zakresie do chwili obecnej, Skarżący nie otrzymał w szczególności:

- dokumentacji, którą utrwalono przebieg procedury rozeznania rynkowego lub rozeznania cenowego w zależności od tego, którą z procedur stosowano, dla przedmiotowego zamówienia publicznego, w szczególności w oparciu o zarządzenie Nr [...] Wójta Gminy z dnia [...] r.,

4) mailem z dnia [...] r., w zakresie wnioskowanej dokumentacji związanej z wyborem wykonawcy sporządzającego dla Gminy K. projekty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ostatecznie uchwalonego Uchwałą nr [...] z dnia [...] r., udostępniono wyłącznie link do Biuletynu Informacji Publicznej do przetargu na wybór urbanisty w procedurze mpzp ostatecznie uchwalonego w/w uchwałą. Natomiast do pobrania na podstawie linku, są dostępne wyłącznie : ogłoszenie, specyfikacja istotnych warunków zamówienia, wynik postępowania.

W tym zakresie do chwili obecnej, Skarżący nie otrzymał w szczególności:

- złożonych przez wykonawców ofert w postępowaniu o udzielenie przedmiotowych zamówień publicznych,

- oferty wykonawcy, która została wybrana w postępowaniu o udzielenie przedmiotowego zamówienia.

5) mailem z dnia [...]., w zakresie wnioskowanej dokumentacji związanej z wyborem wykonawcy sporządzającego dla Gminy K. projekty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ostatecznie uchwalonego Uchwałą nr [...] udostępniono wyłącznie notatkę służbową z przeprowadzonego rozeznania rynkowego z dnia [...] r. oraz umowę nr [...] z dnia [...] r. zawartą pomiędzy Gminą K. a A. Sp. z o.o., której przedmiotem było opracowanie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części osiedla E. w obrębie M. w gminie K..

W tym zakresie do chwili obecnej, Skarżący nie otrzymał w szczególności:

- złożonych przez wykonawców ofert w postępowaniu o udzielenie przedmiotowych zamówień publicznych,

- oferty wykonawcy, która została wybrana w postępowaniu o udzielenie przedmiotowego zamówienia.

W załączeniu Skarżący załączył do skargi m.in. treść emaile z dnia [...] r. wraz z załącznikami,

Nadto, Skarżący podkreślił, iż organ przekazując za pośrednictwem poczty elektronicznej zestaw dokumentacji opisanej w pkt 2 uzasadnienia wskazywał, iż w pozostałym zakresie dokumentacji nie odnaleziono.

W ocenie Skarżącego, powyższe stanowisko organu jest nie do zaakceptowania, co znajduje odniesienie w bogatym w tym zakresie orzecznictwie sądowym. Natomiast w zakresie dokumentacji opisanej w pkt 1 i pkt 4 uzasadnienia, Organ udostępnił wyłącznie link do Biuletynu Informacji Publicznej, nie sprawdzając, czy wszystkie żądane przez Skarżącego informacje znajdują się we wskazanym miejscu. Za niedopuszczalne w tym zakresie Skarżący uznał stwierdzenia zawarte w mailach Organu o wskazanie poszczególnych dokumentów do "doskanowania". Skarżący bowiem, jak wskazał, precyzyjnie określił swoje żądania w pierwotnym wniosku i ich nie otrzymał.

W zakresie dokumentacji opisanej w pkt 2 uzasadnienia Skarżący wskazał, że konieczność sporządzenia dokumentacji, o którą wnioskował, wynikała m.in. z par. 2 ust. 3 pkt 5 załącznika nr [...] do zarządzenia nr [...] Wójta Gminy z dnia [...]. Natomiast w zakresie dokumentacji opisanej w pkt 3, konieczność sporządzenia przedmiotowej dokumentacji o którą wnioskował Skarżący, wynikała m.in. z treści załącznika nr [...] do zarządzenia nr [...] Wójta Gminy z dnia [...] r.

Zdaniem Skarżącego, pomimo zatem częściowej realizacji wniosku, Wójt Gminy ostatecznie nie wykonał obowiązku dotyczącego udostępnienia informacji publicznej przez co naruszył art. 13 u.d.i.p. Organ nie informował także Skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie, o przyczynach zwłoki, jak również nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy.

W uzasadnieniu wniosku o wymierzenie Organowi grzywny w wysokości dwukrotności przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, Skarżący wskazał na istotnie długi okres przekraczający 9 miesięcy w czasie, w którym Organ, mimo decyzji SKO z dnia [...]. uchylającej decyzję Organu z dnia [...]. oraz pisma Skarżącego z dnia [...]., do chwili obecnej nie udostępnił Skarżącemu znacznej części żądanych informacji w zakresie objętym wnioskiem z dnia [...] r., pozostając tym samym w bezczynności.

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie w całości.

Zdaniem Organu, nieuprawniony jest zarzut jego bezczynności. Organ dodał, że samo pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem, stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1.

W ocenie Organu, wszystkie materiały, którymi urząd dysponował zostały udostępnione w ustawowo określonym terminie, a skarżący został zawiadomiony, że przekazane są wszystkie dokumenty, którymi dysponuje urząd, a część dokumentów nie może zostać odnaleziona, pomimo wskazanych w piśmie starań urzędu, więc nie może być mowy o bezczynności organu. Jednocześnie urząd poinformował, że nie mógł przekazać informacji, którymi nie dysponuje, a tym samym, w odniesieniu do tych dokumentów niemożliwe jest, aby pozostawał w zwłoce z ich przekazaniem.

Pismem procesowym z dnia [...] r. Skarżący nawiązując do odpowiedzi Organu wskazał, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej, jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa czy ponagleniem. Nie jest również obwarowane żadnym terminem.

Nadto, Skarżący w całości podtrzymał swoją argumentację zawartą w treści skargi.

Rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej w skrócie "P.p.s.a.").

W rozpoznawanej sprawie, przedmiotem kontroli sądowej jest bezczynność Wójta Gminy w rozpatrzeniu wniosku Skarżącego z dnia [...] r. o udostępnienie kompletnej i całościowej dokumentacji związanej z wyborem wykonawcy lub wykonawców sporządzających dla Gminy K., miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ostatecznie uchwalonych wskazanymi w treści wniosku, uchwałami Rady Gminy K..

Powyższy wniosek Skarżący złożył działając w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 - zwanej w skrócie "u.d.i.p."). Wskazać przy tym należy, że w sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje zarówno w przypadku braku reakcji podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, jak i wówczas, gdy podmiot ten błędnie stwierdził, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu na zasadach przewidzianych w u.d.i.p. Także udzielenie informacji niepełnej, jak i niezgodnej z treścią żądania, należy oceniać jako bezczynność adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej

Rozstrzygając, czy Organ, do którego zwrócono się o udostępnienie informacji publicznej, pozostaje w bezczynności należy wziąć pod uwagę, że na gruncie przepisów u.d.i.p. realizacja "prawa dostępu do informacji publicznej" w formach przewidzianych przez ustawę (art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1-3), wymaga jednoczesnego zaistnienia trzech pozytywnych przesłanek:

- informacja będąca przedmiotem żądania musi mieć charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.,

- adresatem żądania musi być podmiot zobowiązany do jej udzielenia, określony w art. 4 ust. 1 lub 2 u.d.i.p.,

- żądana informacja musi znajdować się w posiadaniu adresata żądania (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że Wójt Gminy jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jeśli nią dysponuje.

Co do charakteru informacji żądanej przez Skarżącego stwierdzić należy, że dokumentacja związana z wyborem wykonawców sporządzających dla Gminy K. projekty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ostatecznie uchwalonych uchwałami Rady Gminy K. jako dotycząca zadań finansowanych ze środków gminy (publicznych), jest dokumentacją zawierającą informację publiczną (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.). Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. W doktrynie i orzecznictwie jednoznacznie przyjmuje się, że "informację publiczną" stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji.

Nadto, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m.in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Należy wskazać, że udostępnianiu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o ich organizacji oraz o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b) i d) u.d.i.p.). Zgodnie z dyspozycją art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) u.d.i.p., informację publiczną stanowi również informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym m.in. o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych.

Sąd uznał zatem, że informacja w żądanym przez Skarżącego zakresie ma charakter informacji publicznej i podlega udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p., co zresztą nie było sporne między stronami.

Dodać przy tym należy, że nie jest rolą sądu administracyjnego, w przypadku skargi na bezczynność w sprawie kontrolowanej na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, nakazanie adresatowi, w jaki sposób powinien załatwić skierowany do niego wniosek. To na organie ciąży obowiązek prawidłowego zakwalifikowania wniosku i rozpoznania go we właściwym trybie. Sąd bada jedynie, czy zachowanie adresata wniosku może być uznane za jego załatwienie - przez udzielenie całości wnioskowanej informacji, przez powiadomienie pismem, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, względnie przez udzielenie odpowiedzi o braku posiadania żądanej informacji z podaniem tego przyczyny. W przypadku, gdy zachowanie adresata wniosku odpowiada któremuś z rodzajów wymienionych zachowań, oddala skargę. W przypadku odpowiedzi negatywnej – zobowiązuje adresata wniosku do jego załatwienia, nie wskazując, w jaki sposób ma to zostać dokonane (wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., I OSK 1111/18, CBOSA).

Jak wynika z akt sprawy, Wójt Gminy rozpoznał wniosek Skarżącego z dnia [...] r. przez wydanie decyzji z dnia [...] r., nr [...], o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Organ I instancji uznał, że wnioskowane przez Skarżącego dane, mają charakter informacji publicznej przetworzonej, a Skarżący nie wykazał (mimo wezwania), że uzyskanie wnioskowanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Od decyzji tej Skarżący w terminie przewidzianym prawem wniósł odwołanie.

Decyzją z dnia [...] r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji Wójt Gminy z dnia [...] r. w całości i przekazaniu wniosku do ponownego rozpatrzenia przez Organ I instancji.

Kolegium jako organ odwoławczy wskazało przy tym konkretne wytyczne i zalecenia co dalszego procedowania w sprawie. Powyższa decyzja jest ostateczna i prawomocna w rozumieniu art. 16 § 3 k.p.a., gdyż z akt sprawy nie wynika by Wójt Gminy wniósł sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie od tej decyzji, zgodnie z jej pouczeniem, czyli nie miał żadnych zarzutów wobec wydanej decyzji w spornym zakresie, a tym samym jest związany w zakresie tam wskazanym.

Następnie, po uprzednim wezwaniu Skarżącego, w dniach [...] i [...] r., Organ za pośrednictwem poczty elektronicznej przesłał Skarżącemu część wnioskowanej dokumentacji. I tak:

1) w zakresie dokumentacji związanej z wyborem wykonawcy sporządzającego dla Gminy K. projekty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ostatecznie uchwalonego Uchwałą nr [...] z dnia [...] r., organ mailem z dnia [...]. przekazał wyłącznie link do Biuletynu informacji Publicznej do przetargu na wybór urbanisty w procedurze MPZP. Skarżący nie otrzymał żadnych konkretnych informacji, w szczególności złożonych przez wykonawców ofert w postępowaniu o udzielenie przedmiotowych zamówień publicznych, oferty wykonawcy, która została wybrana w postępowaniu o udzielenie przedmiotowego zamówienia, czy umowy zawartej w wyniku udzielenia przedmiotowego zamówienia publicznego;

2) w zakresie dokumentacji związanej z wyborem wykonawcy sporządzającego dla Gminy K., projekty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ostatecznie uchwalonego Uchwałą nr [...] z dnia [...] r., organ meilem z tej samej daty - przekazał wyłącznie ofertę na sporządzenie MPZP Gminy K. z dnia [...] r., formularz ofertowy Biura [...] z dnia [...] r. oraz umowę nr [...] z dnia [...] r. zawartą pomiędzy Gminą K. a P. wraz z załącznikiem i aneksem z dnia [...] r. Nadto, Organ wskazał, iż w pozostałym zakresie dokumentacji nie odnaleziono.

Skarżący nie otrzymał natomiast dokumentacji obejmującej procedurę przygotowania i udzielenia przedmiotowego zamówienia, która winna być wyrażona notatką służbową, zgodnie z par. 2 ust. 3 pkt 5 załącznika nr [...] do zarządzenia nr [...] Wójta Gminy z dnia [...].;

3) w zakresie wnioskowanej dokumentacji związanej z wyborem wykonawcy sporządzającego dla Gminy K. projekty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ostatecznie uchwalonego Uchwałą nr [...] z dnia [...] r., organ meilem z tej samej daty, przekazał wyłącznie zapytanie ofertowe z dnia [...] r., ofertę z dnia [...] r. sporządzoną przez mgr. inż. arch. A. W. - K., ofertę z dnia [...] r. sporządzoną przez mgr. inż. arch. J. P., ofertę z dnia [...] r. sporządzoną przez M. C. prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą P. oraz umowę nr [...] z dnia [...] r., zawartą pomiędzy Gminą K. a J. P..

Skarżący nie otrzymał natomiast: dokumentacji, którą utrwalono przebieg procedury rozeznania rynkowego lub rozeznania cenowego w zależności od tego, którą z procedur stosowano dla przedmiotowego zamówienia publicznego, w szczególności w oparciu o zarządzenie Nr [...] Wójta Gminy z dnia [...] r.;

4) w zakresie dokumentacji związanej z wyborem wykonawcy sporządzającego dla Gminy K. projekty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ostatecznie uchwalonego Uchwałą nr [...] z dnia [...] r., udostępniono także, wyłącznie link do Biuletynu Informacji Publicznej do przetargu na wybór urbanisty w procedurze mpzp ostatecznie uchwalonego w/w uchwałą.

Do chwili obecnej, Skarżący nie otrzymał w szczególności: złożonych przez wykonawców ofert w postępowaniu o udzielenie przedmiotowych zamówień publicznych, oferty wykonawcy, która została wybrana w postępowaniu o udzielenie przedmiotowego zamówienia;

5) w zakresie dokumentacji związanej z wyborem wykonawcy sporządzającego dla Gminy K. projekty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ostatecznie uchwalonego Uchwałą nr [...], meilem z dnia [...] r. organ udostępnił wyłącznie notatkę służbową z przeprowadzonego rozeznania rynkowego z dnia [...] r. oraz umowę nr [...] z dnia [...] r. zawartą pomiędzy Gminą K. a A. Sp. z o.o., której przedmiotem było opracowanie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części osiedla E. w obrębie M. w Gminie K.. Skarżący nie otrzymał natomiast w szczególności: złożonych przez wykonawców ofert w postępowaniu o udzielenie przedmiotowych zamówień publicznych, oferty wykonawcy, która została wybrana w postępowaniu o udzielenie przedmiotowego zamówienia.

W ocenie Sądu, analiza treści udzielonej Skarżącemu mailami z dnia [...] i [...] r. odpowiedzi na zadane we wniosku pytania, wskazuje, że Organ nie załatwił powyższego wniosku w części sposób, zgodny z literą prawa. W odpowiedzi udzielonej Skarżącemu, w zakresie dokumentacji opisanej w pkt 1 i pkt 4, Organ udostępnił wyłącznie link do Biuletynu Informacji Publicznej nie sprawdzając, czy wszystkie żądane przez Skarżącego informacje znajdują się we wskazanym miejscu. Nadto, w mailach dotyczących poszczególnych uchwał, Organ często lapidarnie wskazywał, że innych dokumentów w postępowaniu urbanisty nie odnaleziono, nie uwiarygadniając tego stanu rzeczy.

Podkreślenia przy tym wymaga, że Wójt Gminy, udzielając wnioskowanej informacji publicznej. winien udzielić jej w pełnym zakresie, zgodnie z treścią złożonego wniosku, bądź też uznając, że udzielenie części z żądanych informacji podlega np. ograniczeniu, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wydać w tym zakresie decyzję administracyjną o odmowie udzielenia informacji publicznej. Jak już wyżej wskazano, Organ nie udzielił Skarżącemu informacji publicznej w pełnym zakresie. Oznacza to, że Organ pozostaje w bezczynności. Zarówno bowiem udzielenie informacji niepełnej, jak i niezgodnej z treścią żądania, należy oceniać jako bezczynność adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. m.in. wyrok NSA z 2 czerwca 2015 r., I OSK 1513/14, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 marca 2021 r., II SA/Bk 18/21 CBOSA).

Nadto, Sąd w składzie rozpoznającym sprawę, podziela stanowisko wypracowane przez orzecznictwo sądowoadministracyjne, zgodnie z którym nie jest wystarczające zawarcie w piśmie informacyjnym lakonicznego stwierdzenia, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej żądanej informacji nie posiada, czy jej nie odnaleziono. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 473/17, stwierdził, że pismo kierowane do strony wnioskującej powinno zawierać wyjaśnienie takiego stanu rzeczy. Podmiot, który twierdzi, że nie posiada informacji wskazanej we wniosku, powinien twierdzenie to uwiarygodnić. Powiadomienie o nieposiadaniu żądanej informacji powinno zawierać dane pozwalające na ocenę rzetelności takiego twierdzenia. Gdyby przyjąć, że samo takie twierdzenie zwalnia od zarzutu bezczynności, wnioskodawca byłby faktycznie pozbawiony realnej ochrony (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 851/09; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 156/12).

Zasadniczo obowiązek informacyjny podmiotu zobowiązanego nie musi być adekwatny do zakresu jego działania, ale jest tylko i wyłącznie konsekwencją faktu dysponowania daną informacją. W wypadku pojawienia się problemów dowodowych związanych z ustaleniem, czy żądana informacja rzeczywiście jest w posiadaniu podmiotu, do którego skierowano wniosek, przesądzające znaczenie powinno mieć to, czy przedmiot pytania (żądania) pokrywa się z właściwością rzeczową (zakresem działania) podmiotu, do którego skierowano wniosek. Zobowiązany byłby zatem każdy podmiot, który powinien mieć taką informację ze względu na swój zakres kompetencji lub swoją właściwość rzeczową (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, op. cit).

Zdaniem Sądu, w sytuacji gdy odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wskazująca, że Organ nie ma żądanych danych, jest szablonowa lub nie zawiera uzasadnienia, dlaczego, np. danych informacji nie ma w posiadaniu określony podmiot, sąd administracyjny może uznać, że podmiot zobowiązany pozostaje w bezczynności. O takiej ocenie przesądza okoliczność, że powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanych informacji należy rozpatrywać w kontekście art. 8, art. 9 i art. 11 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 156/12; P. Szustakiewicz; "Co, gdy organ nie ma informacji", Informacja w administracji publicznej, nr 4/2019).

W rozpoznawanej sprawie Organ w żaden sposób nie uwiarygodnił, że nie posiada informacji w zakresie objętym wnioskiem oraz nie wyjaśnił przyczyny takiego stanu. Odpowiedź Organu zawarta w mailach z dnia [...] i [...] r., w istocie nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, czy Organ w ogóle nie posiada żądanych informacji z tego powodu, że zbieranie i gromadzenie takich danych nie należy do kompetencji Wójta Gminy, czy też powody są inne i nie dysponuje danymi pozwalającymi na udzielenie odpowiedzi na wszystkie pytania Skarżącego. Samo stwierdzenie przez Organ, że wnioskowanej informacji nie posiada, nie realizuje obowiązku informacyjnego w rozumieniu przepisów u.d.i.p.

Rozpoznając ponownie sprawę, Wójt Gminy - będąc związanym sądową oceną prawną sprawy i wskazaniami Sądu, stosownie do art. 153 P.p.s.a. - ponownie powinien dokonać analizy zakresu żądań zawartych we wniosku Skarżącego z dnia [...] r., w tym także w kontekście wskazań Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. w ostatecznej i prawomocnej decyzji z dnia [...] r. Jeżeli Organ podtrzyma swoje stanowisko, że niektórych informacji nie posiada, to obowiązany jest wyjaśnić ten stan rzeczy stronie skarżącej. Organ nie może poprzestać na gołosłownym tylko wskazaniu, że, cyt.: "część dokumentów nie może zostać odnaleziona", powinien taki stan rzeczy w szczególności uwiarygodnić, że faktycznie nie posiada żądanej informacji publicznej, aby nie pozostawać w stanie bezczynności w jej udostępnieniu, z uwzględnieniem procedury przewidzianej przepisami u.d.i.p.

W tych okolicznościach sprawy wystąpiła zatem podstawa do przyjęcia, że Organ pozostaje w bezczynności co do udzielenia informacji publicznej żądanej we wniosku Skarżącego z dnia [...] r., w związku z czym Sąd - działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. - zobowiązał Wójta Gminy do rozpatrzenia tego wniosku w zakreślonym terminie.

W opinii Sądu, bezczynność występująca w niniejszej sprawie musi być oceniona jako rażąca, gdyż nie ma uzasadnienia ani w okolicznościach sprawy, ani w wydarzeniach zewnętrznych.

Na wniosek strony skarżącej, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.), Sąd wymierzył organowi grzywnę. Kwota grzywny podana w skardze jest jednak, zdaniem Sądu nieusprawiedliwiona. Należało określić jej wysokość na [...] zł, co jest kwotą może niewysoką, jednakże na tyle odczuwalną, że może skutecznie zapobiec naruszeniom w przyszłości. Wielkości grzywny zawnioskowane w skardze zarezerwowane są dla przypadków szczególnie rażących, wyjątkowo długotrwałej pasywności organu i wywoływania dotkliwych skutków społecznych i indywidualnych. Na takie zaś Skarżący nie wskazał jako uzasadniające żądanie grzywny w wysokości 2-krotności przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 4 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając od Wójta Gminy na rzecz strony skarżącej kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości [...] zł oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości [...] zł, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego, w wysokości [...] zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 poz. 256).

Wszystkie ww. orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.