Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 805/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, 145 § 1 pkt 1 lit.c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 w zw. z art. 10
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 44 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych P. sp. z o. o. z siedzibą w K. i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 932/15 w sprawie ze skargi E. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od E. z siedzibą w W. na rzecz: a. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, b. P. w K. sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 600 (słownie: sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w sprawie ze skargi E. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach (dalej również jako "SKO") z dnia [...] sierpnia 2015 r., w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W piśmie z [...] maja 2015 r. stowarzyszenie E. z siedzibą w W. zgłosiło, jako organizacja ekologiczna, na podstawie art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.; dalej "ustawa środowiskowa"), chęć udziału w toczącym się przed organem I instancji postępowaniu dotyczącym wydania na wniosek P. w K. Sp. z o.o. decyzji środowiskowej dotyczącej rozbudowy R. w K., przy ul. S.

Burmistrz Miasta i Gminy Końskie postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. odmówił dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w powyższym postępowaniu na prawach strony. Następnie decyzją z dnia [...] maja 2015 r. określił środowiskowe uwarunkowania dla inwestycji "Rozbudowa R. w miejscowości K., przy ul. S.".

W odwołaniu stowarzyszenie zarzuciło organowi I instancji błędy proceduralne polegające m.in. na odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu, przywołanie błędnej podstawy prawnej (§ 3 ust. 1 pkt 83 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zamiast § 2 ust. 1 tego rozporządzenia), a nadto podniosło szereg zarzutów dotyczących meritum zaskarżonej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach – stwierdzając, że decyzja organu I instancji określa środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko – uznało, iż w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka udziału stowarzyszenia w postępowaniu, wskazana w art. 44 ustawy środowiskowej. Stowarzyszenie zwykłe, jako organizacja ekologiczna, mogło zatem wnieść odwołanie od decyzji z dnia [...] maja 2015 r. na podstawie art. 44 ust. 2 ustawy środowiskowej, jeszcze przed dopuszczeniem go do udziału w postępowaniu.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania E. z siedzibą w W., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy ustalił, że planowane przedsięwzięcie, zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej zostało zakwalifikowane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionych w § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zdaniem Kolegium, opracowany w kwietniu 2015 r. raport zawiera wszystkie elementy wymagane przez art. 66 ustawy środowiskowej, przyjęte w nim rozwiązania pozwalają stwierdzić, że przy realizacji przedsięwzięcia zachowane zostaną wymogi związane z ochroną środowiska, zdrowiem i życiem ludzi, a budowa zakładu nie będzie negatywnie oddziaływać na najbliższe otoczenie. Decyzja organu I instancji spełnia wszystkie wymogi decyzji wydawanej po przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, SKO stwierdziło, że członkowie stowarzyszenia zwykłego mieli możliwość zapoznania się z całym zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym w siedzibie Kolegium oraz wypowiedzenia się w sprawie - co uczynili. Organ odwoławczy umożliwił członkom stowarzyszenia zwykłego udział w postępowaniu również poprzez umożliwienie sformułowania zarzutów odwołania, po zapoznaniu się z pełnym materiałem dowodowym. Zarzuty te zostały przez Kolegium rozpoznane. Odnośnie do zarzutu przywołania błędnej podstawy prawnej SKO podało, że organ I instancji prawidłowo przywołał § 2 ust. 1 pkt 47 oraz § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i słusznie zakwalifikował przedsięwzięcie jako obligatoryjnie wymagające sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Następnie Kolegium szczegółowo odniosło się do zarzutów dotyczących meritum decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach E. z siedzibą w W. wniosło o uchylenie decyzji organów obu instancji, podnosząc zarzuty naruszenia art. 7, art. 15, art. 107 § 1 i 3 k.p.a., § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów; § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. w sprawie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych oraz art. 74 ustawy środowiskowej.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreśliło, że przepisy k.p.a. zobowiązują organ do działania szybkiego i wnikliwego (art. 12).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a. – w zw. z art. 15 k.p.a.). W postępowaniu przed Burmistrzem Miasta i Gminy Końskie skarżące stowarzyszenie zwykłe, tj. organizacja ekologiczna, o której mowa w art. 44 ustawy środowiskowej, nie było reprezentowane, pomimo że zgłosiło chęć uczestniczenia w przedmiotowym postępowaniu, na prawach strony i takie uprawnienie skarżącemu przysługiwało. Wadę w postaci braku udziału skarżącego w prowadzonym postępowaniu dostrzegł organ odwoławczy, jednakże uznał, że z uwagi na względy ekonomiki procesowej wystarczające będzie rozpatrzenie zarzutów odwołania i umożliwienie organizacji ekologicznej wypowiedzenia się na etapie postępowania odwoławczego. Takie podejście w ocenie Sądu jest nieprawidłowe. Szybkość działania organu administracji publicznej (jako wartość procesowa) nie może bowiem prowadzić do eliminacji czy ograniczenia wymogu "działania wnikliwego". Te dwa walory wymagają jednoczesnej realizacji zgodnie z formułą, że "organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko". Zasada szybkości postępowania nie stanowi upoważnienia dla pomijania form postępowania, naruszania uprawnień procesowych stron w imię "szybkości", a zwłaszcza z zasady tej nie wynikają żadne wyjątki od norm k.p.a. Działanie wnikliwe, to działanie z poszanowaniem wszystkich reguł prawa procesowego, w tym zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, gwarantującej dwukrotne (przez dwie instancje) ustalenie stanu faktycznego sprawy, a następnie subsumcję tego stanu faktycznego do obowiązujących uregulowań prawnych. W opinii Sądu, w przypadku kolizji zasady szybkości postępowania administracyjnego i zasady dwuinstancyjności postępowania, pierwszeństwo należy dać tej ostatniej, a wymóg szybkości nie może ograniczać prawa strony do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy. W świetle powyższego, uznanie przez Kolegium wyrażonej w postanowieniu organu I instancji odmowy dopuszczenia skarżącego stowarzyszenia zwykłego do udziału w postępowaniu na prawach strony winno w postępowaniu odwoławczym skutkować stwierdzeniem wadliwości decyzji organu I instancji i jej uchyleniem na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło P. w K. Sp. z o.o., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy WSA w Kielcach do ponownego rozpoznania. Wyrokowi temu zarzucono:

a) naruszenie przepisów postępowania:

I. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 31 § 2 i § 3 k.p.a., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na skutek uznania, że wskutek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji przy jednoczesnym zaniechaniu uchylenia tej decyzji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia, organ II instancji naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, pomimo że po dopuszczeniu E. do udziału w postępowaniu na prawach strony, organizacji tej została doręczona decyzja organu I instancji w trybie art. 109 § 1 k.p.a. w zw. z art. 31 § 3 k.p.a. wraz z informacją o możliwości wniesienia odwołania, jak również o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym w terminie 14 dni, a co za tym idzie od momentu dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacja ta zachowała wszystkie prawa przysługujące innym stronom postępowania, mając od tej chwili zapewnioną możliwość wzięcia czynnego udział w każdym stadium postępowania, przewidzianą w art. 10 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd I instancji oparł zaskarżony wyrok jedynie na zarzucanym w skardze przez E. naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, co wynika z uzasadnienia wyroku, gdzie stwierdzono, iż ze względu na naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, "rozważanie w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym kwestii związanych z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy – środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie R. byłoby przedwczesne";

II. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. i art. 15 k.p.a., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, w wyniku dokonania błędnej wykładni ww. przepisów k.p.a. i uznania, że "w przypadku kolizji zasady szybkości postępowania administracyjnego i zasady dwuinstancyjności postępowania, pierwszeństwo należy dać tej ostatniej", pomimo że przepisy o procedurze administracyjnej nie dają podstaw do przyjęcia obowiązywania normy kolizyjnej takiej treści, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w przypadku jego niewystąpienia mogłoby doprowadzić Sąd do wniosku, że organ administracji pogodził zasadę dwuinstancyjności z zasadą szybkości postępowania, a co za tym idzie nie naruszył żadnej z nich, co oznaczałoby, że decyzja nie mogłaby zostać uchylona z uwagi na naruszenie art. 15 k.p.a.;

III. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r. ze zm.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez pominięcie przy dokonywaniu sądowoadministracyjnej kontroli legalności działania organów administracji, że organ II instancji nie przeprowadził wnikliwej analizy działalności E. pod kątem istnienia przewidzianej w art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej przesłanki prowadzenia przez organizację ekologiczną działalności statutowej w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania i nie ocenił należycie materiału dowodowego zgromadzonego w tym zakresie, ograniczając się do zbadania jedynie daty wpisania stowarzyszenia do odpowiedniej ewidencji, podczas gdy ww. przepis uzależnia możliwość udziału organizacji ekologicznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony od prowadzenia działalności statutowej przez tę organizację przez określony czas, nie zaś od wpisania jej do ewidencji odpowiednio wcześniej, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w przypadku stwierdzenia, że organ administracji niezasadnie dopuścił ww. organizację ekologiczną do udziału w postępowaniu na prawach strony w wyniku braku wyczerpującej analizy materiału dowodowego i dokonania wadliwej oceny dowodów, skarga nie mogłaby odnieść skutku jako wniesiona przez organizację, która nie mogła działać na prawach strony w postępowaniu administracyjnym,

b) naruszenie prawa materialnego:

- przez niewłaściwe zastosowanie art. 44 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy środowiskowej, poprzez uznanie, że E., jako organizacji ekologicznej prowadzącej działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez okres 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania, przysługuje prawo uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym na prawach strony na podstawie tego przepisu, pomimo że organizacja ta nie wykazała, aby w rzeczywistości działalność taką prowadziła.

Skargę kasacyjną złożyło również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy WSA w Kielcach do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi z dnia 9 grudnia 2015 r. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie obrazę:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że odmowa dopuszczenia skarżącego stowarzyszenia zwykłego do udziału w postępowaniu na prawach strony przez organ I instancji, przy jednoczesnym zagwarantowaniu organizacji pełnego udziału w postępowaniu odwoławczym, powoduje konieczność wydania przez Kolegium decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a.;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że umożliwienie organizacji ekologicznej wypowiedzenia się na etapie postępowania odwoławczego przez Kolegium, nie było wystarczające do zachowania wymogów związanych z dyspozycją art. 10 i 15 k.p.a.;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., przez niewykazanie przez WSA, że naruszenie zasady z art. 15 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. miało wpływ na wynik sprawy, czego wymaga art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Odpowiedź na skargę kasacyjną SKO wniosło P. w K. Sp. z o.o., popierając ją.

Odpowiedź na obie skargi kasacyjne złożyło E., wnosząc o ich oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach obie skargi kasacyjne wniesione w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że zasługiwały one na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty podnoszone przez P. w K. znajdują usprawiedliwione podstawy.

Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do tego, czy w sprawie tej w toku postępowania administracyjnego naruszono wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności. Sąd I instancji stwierdził bowiem, że do takiego naruszenia doszło i dlatego orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Z tego też względu uznał, że rozważanie w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym kwestii związanych z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy – środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie regionalnego zakładu zagospodarowania odpadów – byłoby przedwczesne.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżące w I instancji stowarzyszenie zwykłe – E. z siedzibą w W. – pismem z [...] maja 2015 r., które wpłynęło do Burmistrza Miasta i Gminy Końskie w dniu [...] maja 2015 r., zgłosiło chęć udziału w przedmiotowym postępowaniu.

Postanowieniem z [...] maja 2015 r. Burmistrz Miasta i Gminy Końskie odmówił dopuszczenia ww. stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, a następnie, decyzją z dnia [...] maja 2015 r., organ ten określił środowiskowe uwarunkowania dla rozbudowy regionalnego zakładu zagospodarowania odpadów.

Stowarzyszenie złożyło zażalenie na to postanowienie i odwołanie od decyzji z [...] maja 2015 r., w którym zawarło merytoryczne zarzuty stawiane tej decyzji.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach uchyliło w całości postanowienie z [...] maja 2015 r. i dopuściło E. do udziału w postępowaniu na prawach strony. Po umożliwieniu temu stowarzyszeniu przedstawienia stanowiska w sprawie i złożeniu przez stowarzyszenie pisma z [...] sierpnia 2015 r. uzupełniającego odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Końskie z [...] maja 2015 r.

Przepis art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisku (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.) stanowi, że organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Przepisu art. 31 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

W myśl ust. 2 tego artykułu, organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony.

Z powyższych unormowań wynika, że organizacja ekologiczna bierze udział w postępowaniu "na prawach strony", a nie jako strona.

Przepis art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko stanowi lex specialis wobec przepisu art. 31 k.p.a. (por. wyrok NSA z 29 listopada 2016 r., II OSK 524/15 - LEX nr 2190937). Niemniej jednak orzeczenia sądowoadministracyjne zapadłe na gruncie art. 31 k.p.a. odnoszące się zarówno do pojęcia "podmiot na prawach strony", jak i chwili, od której organizacja społeczna korzysta z prawa strony, zachowują swą aktualność również w odniesieniu do organizacji ekologicznych uczestniczących w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 44 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy. Brak jest bowiem uzasadnionych podstaw do odmiennego traktowania tych organizacji (poza różnicami wyraźnie określonymi w ustawie, takimi jak brak konieczności badania, czy za udziałem organizacji ekologicznej przemawia interes społeczny, ale za to koniecznością zbadania, czy organizacja ekologiczna prowadziła działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania) i różnego rozumienia takich samych pojęć.

Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pojęcie "podmiot na prawach strony" nie jest tożsame z pojęciem "strony" w rozumieniu art. 28 k.p.a., a uprawnienia podmiotu na prawach strony nie są tożsame z uprawnieniami podmiotu mającego przymiot strony. Wskazywano przy tym, że podmiot na prawach strony jest uprawniony do podejmowania czynności procesowych, ale nie może dysponować prawami o charakterze materialnym, które są przedmiotem postępowania w sprawie innej osoby (por. np. wyrok NSA z 11 lipca 2014 r., II OSK 272/13 - LEX nr 1519342).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaznaczano, że organizacja społeczna korzysta z prawa strony w rozumieniu art. 10 k.p.a. od chwili wydania postanowienia o dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z 20 stycznia 2005 r., OSK 1755/04 - ONSAiWSA 2005/6/111). Z chwilą doręczenia (ogłoszenia) postanowienia w sprawie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu uzyskuje ona, zgodnie z art. 31 § 3 k.p.a., prawa strony, mimo że nie ma w tej sprawie ani obowiązku, ani interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. (wyrok NSA z 16 listopada 2007 r., I OSK 1595/06 - LEX nr 417771).

W świetle powyższego brak jest podstaw do przyjęcia, aby dopuszczenie organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla danej inwestycji po wydaniu decyzji przez organ I instancji co do zasady skutkować miało koniecznością rozpatrywania podniesionych w odwołaniu wniesionym przez tę organizację zarzutów przez organy obu instancji.

Jeżeli zatem – jak w niniejszej sprawie – Sąd I instancji stwierdził, że "Kolegium szczegółowo odniosło się do zarzutów dotyczących meritum decyzji" (s. 3 uzasadnienia wyroku Sądu I instancji), to winien był dokonać oceny tych merytorycznych zarzutów i stanowiska organu odwoławczego zajętego wobec tych zarzutów. Nie było zaś właściwe – tylko z uwagi na brak stanowiska organu I instancji co do zarzutów podnoszonych przez podmiot na prawach strony w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej – uchylanie decyzji organów obu instancji.

Raz jeszcze podkreślić trzeba, że E. zostało dopuszczone do udziału w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony i nie jest stroną tego postępowania.

Uzasadnione są zatem wszystkie podniesione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach zarzuty, a także podniesione przez P. w K. zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 i art. 15 k.p.a.

Dalej idące zarzuty podnoszone przez P. w K. nie znajdują usprawiedliwionych podstaw.

Sąd I instancji nie naruszył art. 31 § 2 i § 3 k.p.a., gdyż nie stosował tych unormowań i nie oceniał ich stosowania przez organy administracyjne. Jak już wyżej zaznaczono – przepis art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko stanowi lex specialis wobec przepisu art. 31 k.p.a.

Zaskarżony wyrok nie został też podjęty z naruszeniem art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 44 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Okoliczności związane z możliwością uznania za organizację ekologiczną E. były badane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach przy podejmowaniu postanowienia z [...] lipca 2015 r. i nie zostały zakwestionowane w tamtym postępowaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze szeroko odniosło się do tych okoliczności i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie miał powodu aby ustalenia Kolegium w tym zakresie kwestionować.

Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić trzeba, że obie wniesione w niniejszej sprawie skargi kasacyjne zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach, chociaż – jak wyżej wskazano – nie wszystkie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej P. w K. były uzasadnione.

Ponownie rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach winien rozpatrzyć merytorycznie wszystkie zarzuty podniesione w skardze E.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.