Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1725/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134  par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 31, 147
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 października 2016 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy

1. Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...], po rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia [...] reprezentowanego przez prezesa zarządu [...] i sekretarza-skarbnika [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2016 r. znak [...] odmawiającym wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi krajowej nr [...] z ulicą [...] i ulicą [...] wraz z budową wiaduktu drogowego nad drogą krajową nr [...] oraz niezbędnym układem łącznic, dróg serwisowych i ciągów pieszo – rowerowych, realizowanej pod nazwą "Zmiana układu komunikacyjnego w miejscowości [...] – węzeł z DK [...]" – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa.

2. W uzasadnieniu postanowienia Minister Infrastruktury i Budownictwa podał, że wnioskiem z dnia 24 stycznia 2014 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej "Zmiana układu komunikacyjnego w miejscowości [...]– węzeł z DK [...]" oraz o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, a Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687 z późn. zm.), zezwolił na realizację tej inwestycji, oraz nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności. Po rozpatrzeniu odwołania [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi [...] , wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2887/14 oddalił tę skargę, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 listopada 2015 r. II OSK 2146/15 oddalił skargę kasacyjną [...] od wyroku WSA w Warszawie.

Pismem z dnia 28 listopada 2015 r. Stowarzyszenie [...]" reprezentowane przez prezesa zarządu [...] i sekretarza-skarbnika [...] wniosło o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Stowarzyszenie wskazało, że dopiero 29 października 2015 r. i 2 listopada 2015 r. ujawnione zostały nowe okoliczności, które spowodowały, że dla wydania decyzji zezwalającej na wykonanie ww. inwestycji drogowej konieczne było uprzednie uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Tym samym, w opinii Stowarzyszenia "[...] ", Minister Infrastruktury i Rozwoju i Wojewoda [...]nie uwzględnili wymogu stawianego przez art. 11a ust. 4 specustawy drogowej w związku z art. 72 ust. 1 pkt 10 i art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.), oraz w związku z § 3 ust. 2 pkt 1 i § 2 ust. 1 pkt 32 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 z późn. zm.), poprzez uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy można było stwierdzić, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej mogła zostać wydana z pominięciem wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. O tej okoliczności uzasadniającej niniejszy wniosek Stowarzyszenie "[...] " nabyło wiedzę w dniu 2 listopada 2015 r., a zatem, zdaniem Stowarzyszenia, oczywistym jest fakt zachowania terminu na złożenie wniosku przez nadanie go listem poleconym w dniu 29 listopada 2015 r. Po zapoznaniu się z tym wnioskiem, Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...], uznając, że Stowarzyszenie "[...]" nie legitymuje się interesem prawnym wynikającym z przepisów prawa materialnego do żądania wznowienia przedmiotowego postępowania.

Pismem z dnia 19 marca 2016 r. Stowarzyszenie wniosło o ponowne rozpatrzenie sprawy, w uzasadnieniu informując, że uzasadnienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zostanie przesłane w terminie późniejszym; do dnia 6 czerwca 2016 r. uzasadnienie tego wniosku do organu nie wpłynęło.

3. W uzasadnieniu postanowienia Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził, że podtrzymuje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu wobec uznania, że stowarzyszenie to nie legitymuje się interesem prawnym wynikającym z przepisów prawa materialnego do żądania wznowienia przedmiotowego postępowania. Wznowienie postępowania jest nadzwyczajnym trybem wzruszania orzeczeń wydawanych w toku postępowania administracyjnego, który ma na celu usunięcie z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, dotkniętych wadami istotnymi kwalifikowanymi. Kpa wyczerpująco wylicza w art. 145 § 1 kpa i w art. 145a § 1 kpa podstawy wznowienia postępowania, nie dopuszczając wykładni rozszerzającej (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 1999 r. IV SA 1739/97). Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na wniosek strony.

Organ stwierdził, że Stowarzyszenie "[...]", będące stowarzyszeniem rejestrowym, posiada osobowość prawną, i chociaż reprezentuje interesy swoich członków, samo nie legitymuje się interesem prawnym wynikającym z przepisów prawa materialnego, ponieważ nie jest ani właścicielem ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania powyższej inwestycji. Dlatego też, zgodnie z art. 28 kpa nie jest i nie może być stroną niniejszego postępowania. Legitymowaną prawnie, zdaniem organu, jest sekretarz-skarbnik Stowarzyszenia "[...] " [...], która była właścicielką działki objętej w całości zakresem przedmiotowej inwestycji drogowej, i to wyłącznie ona uprawniona jest do wnoszenia i popierania środków zaskarżenia, bowiem zgodnie z art. 28 kpa jako osoba posiadająca interes prawny oparty na przepisach materialnego prawa administracyjnego może być stroną niniejszego postępowania. Skoro zatem Stowarzyszenie "[...]" nie legitymuje się interesem prawnym wynikającym z przepisów prawa materialnego do żądania wznowienia przedmiotowego postępowania, za prawidłowe należy uznać stanowisko przedstawione w postanowieniu organu pierwszej instancji, w którym wskazano, że organ nadzoru zobowiązany był odmówić wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych.

Organ podniósł również, że nawet jeśli członek Stowarzyszenia "[...]" - [...]indywidualnie może posiadać interes prawny w niniejszej sprawie, to nie można tego przekładać automatycznie na uzasadnienie posiadania interesu prawnego przez organizację społeczną, której jest członkiem. Zauważył, że [...] będąca sekretarzem-skarbnikiem Stowarzyszenia "[...] " osobiście oraz działając przez pełnomocnika zawodowego wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju, podnosząc zarzuty tożsame jak Stowarzyszenia "[...]".

4. Skargę z dnia 27 czerwca 2016 r. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Stowarzyszenie [...]" z siedzibą w [...]i domagało się uchylenia zaskarżonego postanowienia, postanowienia poprzedzającego, oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego. W uzupełnieniu skargi pismem procesowym z dnia 21 lipca 2016 r. Stowarzyszenie "[...]" reprezentowane przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zarzuciło naruszenie:

1) art. 28, art. 31 § 1 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 5 oraz art. 147 kpa, przez uznanie, że skarżący nie legitymuje się interesem prawnym wynikającym z przepisów prawa materialnego do żądania wznowienia postępowania i w konsekwencji odmowę wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] [prawidłowo powinno być: zakończonego decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...]o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej];

2) art. 7, art. 31 § 1 w zw. z art. 31 § 2 oraz art. 147 kpa przez uznanie, że nie zachodzą przesłanki do wznowienia z urzędu postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] [prawidłowo powinno być: zakończonego decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...]o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej] –

- wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

5. W odpowiedzi na skargę uzupełnioną pismem procesowym z dnia 21 lipca 2016 r. organ wniósł o oddalenie skargi.

II. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

7. Zaskarżonym postanowieniem Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy własne postanowienie o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi krajowej nr [...] z ulicą [...] i ulicą [...]wraz z budową wiaduktu drogowego nad drogą krajową nr [...] oraz niezbędnym układem łącznic, dróg serwisowych i ciągów pieszo – rowerowych, realizowanej pod nazwą "Zmiana układu komunikacyjnego w miejscowości [...]– węzeł z DK [...]".

Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżone jak również poprzedzające postanowienie nie narusza prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, zarówno w zakresie ustalonego stanu faktycznego jak również zastosowanych przepisów prawa.

8. Zgodnie z art. 147 kpa, wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na wniosek strony. Wznowienie postępowania z urzędu następuje z inicjatywy organu, czyli z reguły organu, który wydał decyzję w ostatniej instancji, lub też organu nadzoru. Organ może działać z własnej inicjatywy, lub z inicjatywą wznowienia może wystąpić podmiot na prawach strony: organizacja społeczna, która pełnia przesłanki z art. 31 § 1 kpa, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 lipca 2014 r. II OSK 225/13 stwierdził, że organizacja społeczna, która nie jest stroną z uwagi na swój interes prawny lub obowiązek, lecz podejmuje czynności procesowe na podstawie art. 31 k.p.a., działa w sprawie dotyczącej innej osoby (art. 31 § 1 k.p.a.). Przedmiotem takiej sprawy administracyjnej nie są zatem prawa lub obowiązki, wynikające z prawa materialnego, dotyczące organizacji społecznej. W związku z tym, przepis art. 31 § 3 k.p.a. daje organizacjom społecznym prawo uczestniczenia w postępowaniu wyłącznie na prawach strony. Z taką formą uczestnictwa w postępowaniu wiążą się określone konsekwencje prawne. Organizacja społeczna może, zgodnie z art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. występować z żądaniem wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu. Natomiast organizacji społecznej nie przysługują uprawnienia, które przysługują tylko stronie. Do takich uprawnień należy żądanie wszczęcia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.(LEX nr 1519309). Niniejszy skład orzekający pogląd ten podziela w zupełności.

Zgodnie z art. 148 § 1 kpa, podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, a zgodnie zaś z § 2, termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Stosownie zaś do art. 149 kpa, wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia (§ 1). Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2). Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia (§ 3).

Jak słusznie wskazał organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wniesienie podania o wznowienie postępowania nie wszczyna postępowania wznowieniowego, lecz uruchamia postępowanie wstępne, w trakcie którego organ – właściwy w sprawie wznowienia, w pierwszej kolejności bada właściwość oraz formalne podstawy wznowienia postępowania, tj. czy wniosek pochodzi od strony, czy powołuje podstawy wznowienia, oraz czy zachowany został termin, o którym mowa w art. 148 kpa, który umożliwia złożenie podania o wznowienia postępowania. Art. 149 § 3 kpa przewiduje możliwość odmowy wznowienia postępowania, jednakże nie określa przesłanek odmowy. Przyjąć zatem należy, zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem orzecznictwa sądowo-administracyjnego i doktryny, że przesłanki odmowy wznowienia postępowania mogą być przedmiotowe lub podmiotowe. Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych zachodzi wtedy, gdy z podaniem o wznowienie postępowania administracyjnego występuje podmiot nie będący stroną.

W niniejszej sprawie Stowarzyszenie [...]" złożyło wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Wojewody [...]o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która to decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Jako podstawę wznowienia wskazano art. 145 § 1 pkt 5 kpa, zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

Racje miał organ twierdząc w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że skoro z przepisów specustawy drogowej wynika, że stroną tego postępowania jest inwestor oraz są pozostałe strony, a równocześnie ustawa nie wprowadza definicji strony postępowania, to zastosowanie w tym zakresie ma art. 28 kpa, ponieważ zgodnie z art. 11c tej ustawy, do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy kpa, z zastrzeżeniem przepisów tej ustawy. Zgodnie natomiast z art. 28 kpa, stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny rozumiany jest jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej, musi być własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny. Uprawnienie do złożenia skargi wiąże się zatem z istnieniem norm prawa materialnego, z których wynikają dla podmiotu wnoszącego skargę określone prawa i obowiązki związane z wydaniem konkretnej decyzji.

Słusznie stwierdził organ, że Stowarzyszenie "[...]", które będąc stowarzyszeniem rejestrowym posiada osobowość prawną, jednakże w niniejszej sprawie nie legitymuje się interesem prawnym wynikającym z przepisów prawa materialnego, ponieważ nie jest ani właścicielem ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Dlatego też, zgodnie z art. 28 kpa nie jest, i nie może być stroną niniejszego postępowania. A skoro Stowarzyszenie "[...]" nie legitymuje się interesem prawnym wynikającym z przepisów prawa materialnego do żądania wznowienia przedmiotowego postępowania, co nie budzi wątpliwości w oparciu o akta sprawy, za prawidłowe należy uznać stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu, iż organ nadzoru w sprawie niniejszej zobowiązany był odmówić wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych.

9. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, w tym wskazanych w skardze, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

10. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.