Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 534/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 6 pkt 2, art. 124 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 47 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 23 października 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Rosińska, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2015 roku sprawy ze skargi K. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia [...], nr [...], orzekającej o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości, położonej w K., przy ul. A 18, oznaczonej w ewidencji gruntów, w obrębie [...], jako działki nr 54/1 oraz nr 17, stanowiącej własność K. P.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że wnioskiem z dnia 29 grudnia 2014r., uzupełnionym pismem z dnia 14 stycznia 2015r., B S.A. z siedzibą w L. wystąpiła do Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, o ograniczenie sposobu korzystania z ww. nieruchomości.

Wskazaną na wstępie decyzją organ I instancji, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2014r., poz. 518 ze .zm.) – powoływanej także jako: "u.g.n." - oraz art. 104 k.p.a. orzekł w pkt 1 o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości o łącznej pow. 2103 m2, położonej w K.. przy ul. A 18, oznaczonej w ewidencji gruntów, w obrębie [...], jako działki nr 54/1 o pow. całkowitej 1,4259 ha (powierzchnia ograniczenia - 699 m2) oraz nr 17 o pow. całkowitej 4,8295 ha (powierzchnia ograniczenia - 1404 m2), stanowiącej własność K. P., dla której w Sądzie Rejonowym w P. – [...] Wydziale Ksiąg Wieczystych prowadzona jest księga wieczysta Kw Nr [...], przez udzielenie B Spółka Akcyjna z siedzibą w L. w imieniu której działa C Spółka Akcyjna Oddział [...] z siedzibą w Ł., zezwolenia na wybudowanie dwutorowej podziemnej linii energetycznej 110 kV w pasie technologicznym o szerokości 4 m po 2 m od osi linii w każdą stronę (wykop o głębokości 1,3 m) na ww. części nieruchomości oraz poprzez wybudowanie na działce nr 17 komory łączeniowej, posadowionej w granicach wyznaczonego pasa technologicznego o szerokości 4 m, w której zostaną umieszczone mufy łączeniowe linii kablowej 110 kV o wymiarach 6,1 m (długość) x 2,5 m (szerokość), zgodnie z trasą oznaczoną na załącznikach graficznych do decyzji, sporządzonych w dniu 26 marca 2014r., w skali 1:1000. W pkt 2 decyzji zobowiązano inwestora do zapewnienia właścicielowi dojścia i dojazdu do pozostałej części nieruchomości nie objętej ww. robotami, zabezpieczenia pozostałej części nieruchomości przed zniszczeniem w trakcie trwania robót, dokonania inwentaryzacji naniesień znajdujących się w pasie zajęcia przed przystąpieniem do prac na nieruchomości, sporządzenia protokołu zniszczeń i strat po zakończeniu prowadzenia robót, celem ustalenia i wypłacenia odszkodowania oraz przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu prac. W pkt 3 orzeczono, że decyzja stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej.

Organ I instancji wyjaśnił, iż działki nr 17 i 54/1 zostały objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta K. w terenie ograniczonym od zachodu projektowaną drogą szybkiego ruchu [...], od północy i od wschodu granicami administracyjnymi miasta, od południa po północnej granicy działki nr 34 i po zachodniej i północnej granicy ulicy D, zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...]., ogłoszoną w dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...], poz. [...]. Wybudowanie kablowej linii energetycznej 110 kV na obszarze wynoszącym 699 m2 działki nr 54/1 i obszarze 1404 m2 działki nr 17 jest zgodne z zapisami ww. planu miejscowego. W związku z planowaną inwestycją na działkach nr 54/1 i nr 17 pełnomocnik inwestora przeprowadził z właścicielem nieruchomości rokowania, czego potwierdzeniem jest korespondencja prowadzona od września 2014r. do listopada 2014r. Pełnomocnik inwestora zaproponował kwotę 40.000 zł za ustanowienie służebności przesyłu na ww. nieruchomości. K. P., na tę kwotę nie wyraził zgody, proponując jednocześnie kwotę 200.000 zł lub przekazanie działki zamiennej. Pełnomocnik inwestora nie wyraził zgody na powyższe i podtrzymał dotychczasową propozycję 40.000 zł. Pomiędzy zainteresowanymi stronami nie doszło do uzgodnienia kwoty odszkodowania, gdyż K. P. nie wyraził zgody na budowę kablowej linii energetycznej 110 kV na przedmiotowej części nieruchomości na proponowanych przez inwestora warunkach.

Dalej organ II instancji wskazał, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji K. P. zarzucił naruszenie prawa materialnego - art. 124 ust. 1, 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na błędnej wykładni tego przepisu, w sytuacji gdy rokowania inwestora z właścicielem nieruchomości nie zostały przeprowadzone w sposób uzasadniający wszczęcie postępowania i wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ właściciel nieruchomości K. P. nigdy nie sprzeciwiał się wybudowaniu na jego gruntach dwutorowej podziemnej linii energetycznej, a jedynie przedmiotem sporu była wysokość odszkodowania za ustanowienie służebności przesyłu, którego inwestor nie uzasadnił, mimo wielu zgłaszanych zastrzeżeń właściciela nieruchomości. Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 7, 8, 77 i 107 § 3 k.p.a. ponieważ zaskarżona decyzja ograniczająca prawo własności skarżącego powoduje, że ograniczenie będzie miało charakter trwały, gdyż nie został sprecyzowany przedział czasowy zajęcia przedmiotowej części gruntów, a organ I instancji nie dokonał stosownych ustaleń w tym zakresie. Na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. odwołujący wniósł zatem o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Wojewoda stwierdził, że wydanie zezwolenia, o jakim mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., uzależnione jest od spełnienia dwóch warunków. Po pierwsze ograniczenie sposobu korzystania musi nastąpić w celu realizacji celu publicznego, który będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku - z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po drugie wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. powinno być poprzedzone przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań, mających na celu udostępnienie przez tę osobę nieruchomości w sposób dobrowolny. Dokumenty potwierdzające przeprowadzenie rokowań winny zostać dołączone do wniosku o udzielenie zezwolenia.

Dalej organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, podniósł, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest instytucją prawną, ingerującą w prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego i dlatego z decyzji wydanej na podstawie powołanego przepisu powinien wynikać zarówno projektowany przebieg inwestycji jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W ocenie organu odwoławczego, rozstrzygnięcie organu I instancji orzeka o ograniczeniu sposobu korzystania z działek nr 54/1 oraz 17 tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania prac tj. obszarze 699 m2 na działce nr 54/1 i obszarze 1404 m2 na działce nr 17. Obszar ten konieczny jest w celu wybudowania dwutorowej podziemnej kablowej linii energetycznej 110 kV oraz komory łączeniowej. Materiał dowodowy sprawy potwierdza, że przed wszczęciem niniejszego postępowania podjęte zostały przez inwestora próby przeprowadzenia rokowań z właścicielem nieruchomości. Z wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowych działek wynika, iż właściciel nieruchomości nie wyraził zgody na proponowane warunki finansowe udostępnienia nieruchomości i nie zaproponował warunków jakie mogłyby zostać zaakceptowane przez inwestora. Powyższe, w ocenie organu odwoławczego, oznaczało brak możliwości uzyskania zgody właściciela na przeprowadzenie inwestycji przez jego działki.

Wojewoda podkreślił, że w orzecznictwie uznaje się, iż niemożność uzyskania zgody właściciela zachodzi wówczas, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Warunki przedstawione przez inwestora z warunkami przedstawionymi przez właściciela działającego przez pełnomocnika diametralnie się od siebie różnią i żadna ze stron nie doszła do kompromisu. Proces rokowań został przeprowadzony natomiast zakończył się fiaskiem.

Organ II instancji wyjaśnił także, że ograniczanie praw do nieruchomości to rodzaj wywłaszczenia stosowany w przypadkach, gdy realizacja celu publicznego nie wymaga odebrania na stałe własności lub prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Z tej przyczyny, podniesione w odwołaniu zarzuty są niezasadne.

Zdaniem Wojewody, postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i prawidłowy, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Mające natomiast zastosowanie w sprawie przepisy zostały także należycie zinterpretowane i zastosowane. W myśl art. 124 ust. 4 u.g.n. organ I instancji zobowiązał wnioskodawcę do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po realizacji inwestycji. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4. Zgodnie z art. 128 ust. 4, za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 124 przysługuje odszkodowanie, które powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Organ odwoławczy podkreślił, że ustalenie ewentualnej rekompensaty za ograniczenie korzystania z prawa własności będzie przedmiotem odrębnego postępowania, które może być przeprowadzone dopiero po zakończeniu inwestycji.

Ponadto Wojewoda podniósł, że w sytuacji, gdy przeprowadzenie przez sporne działki dwutorowej podziemnej linii energetycznej 110 kV oraz wybudowanie komory łączeniowej uniemożliwi właścicielowi dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel będzie mógł żądać, aby występujący z wnioskiem o zezwolenie nabył od niego na rzecz Skarbu Państwa, w drodze umowy, własność nieruchomości (art. 124 ust. 5 u.g.n.).

Na ostateczną decyzję Wojewody [...] skargę do sądu administracyjnego złożył K. P., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami na skutek błędnej wykładni tego przepisu i uznanie, że zostały spełnione wszystkie warunki do wydania zaskarżonej decyzji, mimo że prowadzoną miedzy skarżącym a inwestorem korespondencję dotycząca ustalenia wysokości odszkodowania za zajęcie nieruchomości K. P. o powierzchni 2103 m2 nie można uznać za "przeprowadzenie rokowań z właścicielem", gdyż inwestor - mimo kilku propozycji finansowych, zmieniających się na korzyść właściciela nieruchomości - nie wskazał skarżącemu podstaw do ich ustalenia, co uniemożliwiło prowadzenie jakichkolwiek rokowań i zmianę stanowiska skarżącego, jak również poprzez fakt, że decyzja Starosty [...], ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości skarżącego, zawiera wszystkie niezbędne składniki wymagane przez prawo, mimo że decyzja ta nie określa czasu i okresu zajęcia nieruchomości skarżącego, potrzebnego do przeprowadzenia inwestycji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma nie tylko zabezpieczać możliwość realizacji danej inwestycji, ale także ma służyć wyraźnemu zdefiniowaniu ograniczenia prawa własności. Właściciel działki nie może być nieproporcjonalnie pokrzywdzony ograniczeniem jego własności, które nie jest wyraźnie sprecyzowane czasowo. Orzekając w tej sprawie organy administracji winny wskazać, że zajęcie nastąpi w określonym czasookresie, a właściciel nieruchomości ma obowiązek udostępnienia nieruchomości tylko na czas konieczny do wykonania robót. Ograniczenie czasowe inwestora do wykonania robót na nieruchomości skarżącego nie pozbawia skutków prawnych decyzji wydanej na podstawie art. 124 u.g.n., która stanowi nie tylko uprawnienie do wejścia na grunt w czasie zakładania tych urządzeń, ale także ograniczenie własności skarżącego, które będzie tak długo trwało, jak długo dane urządzenie przesyłowe będzie potrzebne dla celów, które spowodowały jego zainstalowanie i utrzymywanie.

Skarżący dodał, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego przeważa stanowisko, że decyzja administracyjna uprawniająca inwestora do zajęcia gruntu oraz budowy urządzeń przesyłowych, zobowiązująca właściciela do udostępnienia tego gruntu oraz znoszenia działań związanych z zakładaniem tych urządzeń i ich eksploatacją, doprowadza do nawiązania miedzy inwestorem a właścicielem nieruchomości do nawiązania stosunku o cechach trwałości. Decyzja taka stanowi tytuł prawny dla przedsiębiorcy przesyłowego do stałego korzystania wymienionej w tej decyzji nieruchomości.

W ocenie skarżącego, termin określony w decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie terenu jest jej istotnym elementem czasowym pozbawiającym właściciela jego uprawnień do nieruchomości i brak wskazania czasu zajęcia nieruchomości stanowi o wadliwości w stosowaniu prawa materialnego - art. 124 ust. 1 u.g.n. Ponadto, zdaniem skarżącego, ustalenie czy decyzja ma charakter czasowy, czy uprawnia do stałego korzystania z nieruchomości skarżącego, ma istotne znaczenie nie tylko dla zdefiniowana ograniczenia prawa własności, ale także dla ustalenia stosownej odpłatności za użytkowanie gruntu skarżącego.

Skarżący podkreślił także, że rokowania, od przeprowadzenia których jest uzależnione wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust., nie mogą ograniczać się do takiej sytuacji, że inwestor proponuje właścicielowi nieruchomości określone wynagrodzenie, bez wskazania podstaw do jego ustalenia i możliwości jakichkolwiek negocjacji. Przepis art. 124 u.g.n. nie definiuje pojęcia "rokowań", ani nie określa formy prowadzenia rokowań. Z uwagi jednak na ochronę własności w polskim systemie prawnym (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji oraz art. 140 k.c.) rokowania powinny oznaczać możliwość dyskusji oraz wzajemnego przekonywania się stron do złożonych propozycji, a nie sytuację, że właściciel musi przyjąć propozycję inwestora, nawet bez możliwości zapoznania się z podstawami do jej ustalenia. Inwestor proponował skarżącemu zawarcie umowy, ale za każdym razem z inną wysokością wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu, nie wyjaśniając jakie przesłanki zadecydowały o zmianie propozycji wynagrodzenia w ciągu tak krótkiego czasu. Inwestor nie przedstawił skarżącemu operatu szacunkowego, mimo że wewnętrzne procedury wymagają sporządzenia takiego dokumentu, a okoliczności niniejszej sprawy uzasadniały zapoznanie skarżącego z podstawami do wynagrodzenia, zaproponowanego przez inwestora. Organy obu instancji potraktowały rokowania jedynie jako przesłankę formalną, a nie ustawowy wymóg do wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n.

Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...], znak: [...], nadto o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.

Pismem z dnia 7 września 2015r. uczestniczka postępowania B S.A. w L. podkreśliła, że postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone wnikliwie i poprawnie przez organy administracji publicznej, a także z uwzględnieniem racjonalnej wykładni przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W sprawie zachodzi zgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w trakcie rokowań strony nie doszły do ugody.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych uczestniczka postępowania wskazała, że art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami ani inne przepisy tej ustawy nie nakładają na organ obowiązku określania terminu wykonania urządzeń. Zamieszczenie w decyzji obowiązków przy braku przepisów prawa skutkowałoby jej wadą kwalifikowaną, umożliwiającą ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Wskazano również, że stosowne ograniczenie czasowe, wskazane przez skarżącego, określone jest w przepisie 124b u.g.n., które dotyczy czasowego ograniczenia korzystania z nieruchomości w celu dokonania konserwacji, remontu oraz usuwania awarii.

Uczestniczka postępowania podniosła także, że zarzut skarżącego, jakoby w przedmiotowej sprawie naruszono zasady negocjacji, jest bezpodstawny i bez oparcia w doktrynie przedmiotu i judykaturze. Właściciel nieruchomości znał dokładnie sposób wyliczenia odszkodowania, które zostało wyliczone z zachowaniem reguł rządzących wyceną nieruchomości. Ze względu na rozmiar działek skarżącego oraz ich przeznaczenia w planie, kwota 40 tyś złotych z tytułu odszkodowania jest kwotą znacząco przekraczającą przyjęte ceny rynkowe za podobne ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości, tym bardziej, iż przedmiotowa inwestycja ma charakter podziemny. Rozmowy z właścicielem toczyły się już dużo wcześniej ze względu na długi proces inwestycyjny i uchylenie poprzedniej decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Tym samym negocjacje, które miały miejsce w przedmiotowej sprawie, spełniają warunki przyjęte w orzecznictwie. Podniesiono także okoliczność, że ustawa nie wymaga przedstawienia operatu szacunkowego w celu udokumentowania sposobu dokonania wyliczeń odszkodowawczych i ich wysokości. Zarzut braku przedstawienia operatu na żądanie właściciela nieruchomości powinien być obojętny dla przedmiotowej sprawy.

Pismem z dnia 12 października 2015r., K. P. wskazał, że treść art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera obowiązek precyzyjnego określenia obszaru nieruchomości, na którym następuje ograniczenie prawa własności (prawa rzeczowego) właściciela do nieruchomości, oraz wymóg czasowego obowiązywanie tego ograniczenia co w sposób oczywisty wynika z ust. 4 tego artykułu.

Dalej skarżący podkreślił, że organy orzekające przekroczyły uregulowania wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i określiły w decyzji ograniczenie sposobu korzystania z części jego nieruchomości nie określając czasu jego trwania na łącznej powierzchni 2103 m2 przy szerokości pasa technologicznego wynoszącej 4m (2 x po 2m na stronę od osi przebiegu lini kablowej 110kV). Tymczasem w planie miejscowym, jak wynika z obliczeń i załącznika graficznego planu będącego integralną jego częścią, przebieg linii kablowej określono w pasie technologicznym o szerokości 6m (2 x po 3m na stronę od osi przebiegu linii kablowej 110kV), na łącznym odcinku dla obydwu działek o długości wynoszącej 530m. Po obliczeniach okazuje się, że powierzchnia zajęcia terenu określona w planie miejscowym pod rozmieszczenie projektowanej inwestycji celu publicznego wynosi 3180 m2, a nie 2103 m2 jak wykazały organy. Jednocześnie treść przekazu, dotycząca obszaru określonego w decyzjach przesądza o tym, że organy również spowodowały przesunięcie o 1 m w kierunku zachodnim i południowym osi przebiegu projektowanej linii kablowej 110kV. Wynika to stąd, że gdy dla omawianego przypadku szerokość pasa technologicznego określona w decyzji organów wynosi 4 m (2 x po 2 m na stronę od osi przebiegu), a w planie miejscowym wynosi 6 m (2 x po 3 m na stronę od osi przebiegu) oraz biorąc pod uwagę to, że dla obydwu przypadków szerokości pasa linia wyznaczająca ich zachodnią i południową granicę pokrywa się z linią określającą zachodnią granicę obydwu działek i południową granicę działki nr 54/1 to nastąpiło tym samym przesunięcie osi przebiegu linii kablowej 110kV o 1 m w kierunku zachodnim i południowym od osi przebiegu tej linii jaką określono w planie miejscowym. Powyższe potwierdzają proste obliczenia matematyczne i mapy sporządzenia załączników graficznych planu i wniosku inwestora znajdujących się w aktach sprawy.

Odnośnie naruszenia przepisów postępowania określonych w art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i 4 oraz w art. 107 § 3 K.p.a. skarżący stwierdził, że zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K. przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. dnia [...] obowiązującego dla wymienionego w treści wypowiedzi przedmiotowego planu miejscowego, omawiania inwestycja celu publicznego określona jest jako napowietrzna 2-torowa linia elektroenergetyczna 110 kV. Inwestycja ta o znaczeniu ponadlokalnym stanowi tzw. domknięcie [...] ringu energetycznego 110kV i przebiega przez teren trzech powiatów tj. [...], [...] i [...]. Tymczasem organy nie rozważyły tego, że jest to inwestycja o znaczeniu ponadlokalnym, określona w wojewódzkim planie zagospodarowania przestrzennego i nie rozważyły tego na jakiej podstawie została wprowadzona do planu miejscowego.

Skarżący stwierdził, że z powodu niezastosowania w planie miejscowym uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] określeń, dotyczących oznaczenia granic terenów inwestycji celu publicznego, umieszczonych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa, co wynika z art. 15 ust. 3 pkt 4b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako zwykły mieszkaniec miasta zajęty pracą w gospodarstwie rolnym, miał ograniczoną możliwość ustalenia znaczenia takiej informacji (głównie z powodu jej braku) o inwestycjach ponadlokalnych na proces uchwalenia planu miejscowego i na obecny proces postępowania wywłaszczeniowego, prowadzony w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Skarżący podkreślił, że obowiązek rozważenia prawidłowości sposobu postępowania przy wprowadzeniu inwestycji celu publicznego do planów miejscowych w tym o działaniu i znaczeniu ponadlokalnym ciąży na wojewodzie, wynika to z treści art. 12 ust. 2, art. 20 ust. 2 i art. 42 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast obowiązek wynikający z treści art. 7, art. 8 i art. 9 oraz art. 77 § 4 k.p.a. ciąży na wszystkich organach administracji publicznej. Organy nie rozważyły tego, że wprowadzenie do planu miejscowego inwestycji celu publicznego, określonej w planie zagospodarowania przestrzennego województwa następuje w trybie art. 44 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu zagospodarowania przestrzennego (tekst jednolity Dz.U. z 2015r., poz. 199) oraz nie rozważały tego, że rozmieszczenie tych inwestycji ustalone w planie miejscowym powinno być również zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego województwa co wynika z art. 39 ust. 3 pkt 3 i art. 44 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co dalej tym samym przekłada się na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, określane w decyzji wydawanej w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W ocenie skarżącego, organy nie ustaliły na podstawie jakiego, kiedy i do kogo skierowanego wniosku wprowadzono do planu miejscowego omawianą inwestycję celu publicznego. B S.A. z siedzibą w L. w imieniu której działa C S.A. Odział [...] z siedzibą w Ł. nie mogła działać niezgodnie z normą określoną w art. 52 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która określa, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Wniosek inwestora wiąże organ administracji i nie ma on możliwości jego modyfikowania czy też zmieniania. Podobnie organy administracji publicznej nie mają możliwości i nie mogą, co wynika z art. 14 ust. 6 i art. 27 i 28 ww. ustawy zmieniać, czy też prostować tego co ustalono w planie miejscowym. Należy przy tym zauważyć i wymienić nieprawidłowość, że złamany został warunek nienaruszalności ustaleń studium podczas podejmowania uchwały zgodnie z art. 20 tej ustawy, czego wojewoda nie zauważył działając w trybie art. 20 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dot. zmiany zamiaru budowy linii napowietrznej jaką określono w studium na kablową jaką określoną w planie miejscowym oraz nieprawidłowego wprowadzenia tej inwestycji o znaczeniu ponadlokalnym do planu miejscowego).

Według skarżącego w przypadku realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, dla właściciela nieruchomości zgodność ustaleń planu miejscowego z ustaleniami studium i planu zagospodarowania przestrzennego województwa jest tak samo ważna i znacząca jak ważna i znacząca jest zgodność ograniczeń określonych w decyzji wywłaszczeniowej wydanej w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami z ustaleniami planu miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.). Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż podstawę prawną powyższego rozstrzygnięcia stanowi art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stosownie do którego starosta wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej może ograniczyć w drodze decyzji sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie przewodów i urządzeń, o których mowa w tym przepisie, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyrazi na to zgody. Takie ograniczenie może nastąpić jedynie zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku jego braku zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości w celu uzyskania zgody na wykonanie prac wymienionych w ust. 1 art. 124 ustawy. Decyzja wydana na podstawie powołanego przepisu prowadzi do ograniczenia prawa własności nieruchomości i z tego względu ma charakter wyjątkowy. Musi ona zatem ściśle określać zakres ograniczenia prawa własności, tj. w sposób jasny musi z niej wynikać, nie tylko jednoznaczny przebieg inwestycji, ale i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w granicach niezbędnych do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego. Uzasadniony interes właściciela nieruchomości wymaga by zakres ingerencji inwestora w prawa właściciela nieruchomości sprowadzony był do niezbędnego minimum (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2006r., sygn. akt I OSK 23/06, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Decyzja będąca przedmiotem kontroli sądowej posiada wszystkie wskazane wyżej, a określone przez prawo elementy. Poza sporem jest, że przedmiotem inwestycji jest budowa urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, stanowiąca inwestycję celu publicznego, w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. Wątpliwości nie budzi również zgodność projektowanego zamierzenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który wprost przewiduje realizację inwestycji w przebiegu określonym decyzją. Orzeczenie precyzyjnie wskazuje też zarówno przebieg inwestycji jak i związane z tym ograniczenia właściciela w sposobie korzystania z nieruchomości. Podnoszona w toku postępowania administracyjnego i przywoływana w skardze konieczność "czasowego" określenia owego ograniczenia, nie znajduje uzasadnienia w treści art. 124 u.g.n. Wydaje się zresztą, że zarzut wspomniany wynika z nieporozumienia, opartego na zestawieniu przepisów art. 124 u.g.n. oraz art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. 2013r, poz. 1409 ze zm.). Trzeba zaś odróżnić zajęcie nieruchomości, o którym orzeka się w trybie art. 124 u.g.n. pod określone w tym przepisie urządzenia, od zajęcia nieruchomości na czas prowadzenia robót budowlanych, o którym stanowi art.47 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W pierwszym przypadku już sama decyzja ma charakter trwały, a nie czasowy, bowiem zajęcie nieruchomości trwa dotąd, dokąd będą na niej zlokalizowane urządzenia celu publicznego (por. szerzej na ten temat uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 2 września 2014r., sygn. akt II SA/Bk 526/14, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w którym analizie poddano charakter zezwolenia na ograniczenie własności nieruchomości w trybie administracyjnym). Choćby więc z tej przyczyny, określenie wspomnianego "okresu zajęcia" w decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości nie jest możliwe. Decyzja o zajęciu nieruchomości daje tylko prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie może natomiast określać warunków prowadzenia robót budowlanych, terminów ich rozpoczęcia czy zakończenia. (por. G.Bieniek, S.Kalus, Z.Marmaj, E.Mzyk: "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Warszawa 2008, str.472-473).

Jedyny "okres", jaki przewiduje art. 124 u.g.n. to niezwłoczne przywrócenie stanu poprzedniego po wybudowaniu urządzeń (ust. 4). Wynika on wszakże z samego prawa, nie ma zatem potrzeby zamieszczania tego rodzaju rozstrzygnięcia w decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Okoliczność wiec, że zapis ten został w decyzji zawarty stanowi niepotrzebne powtórzenie regulacji ustawowej, nie będąc jednak uchybieniem, które skutkowałoby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Jeżeli natomiast chodzi o odpowiedź na pytanie, czy wydanie decyzji w niniejszej sprawie poprzedziły prawidłowo przeprowadzone rokowania, to, w ocenie Sądu, jest ona twierdząca. Skoro bowiem ustawa nie określa jak mają przebiegać rokowania, to przyjąć należy, że wystarczy, iż jedna ze stron przedstawi propozycję, której nie zaakceptuje druga, prezentując własne stanowisko, nieaprobowane z kolei przez kontrahenta. To zaś oznacza, że rokowania są bezskuteczne. Z rokowaniami mamy zatem do czynienia, gdy każda ze stron przedstawi swoje żądania lub właściciel nie odpowie na propozycję inwestora. Brak konsensusu oznacza koniec rokowań. Nie do zaakceptowania byłoby stanowisko, że rokowania należy prowadzić do czasu "przekonania" kontrahenta albo co do warunków porozumienia albo co do braku możliwości jego osiągniecia. W rozpoznawanej sprawie inwestor przestawił ofertę, której nie przyjął skarżący, artykułując własne oczekiwania na poziomie kilkakrotnie wyższym. Ani podnoszona przez skarżącego okoliczność, że kwota odszkodowania była przez inwestora modyfikowana ani też fakt, że nie została ona określona przez rzeczoznawcę czy też skalkulowania w sposób dlań przekonywujący, nie wskazuje na iluzoryczność prowadzonych rokowań. Bezspornie dowodzi natomiast braku konsensusu i braku możliwości jego osiągnięcia z uwagi na daleko idące rozbieżności w zakresie prezentowanych stanowisk. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2014r., sygn. akt I OSK 296/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów administracyjnych).

Odnosząc się zaś do zarzutów skarżącego co do nieprawidłowości zamieszczenia w planie miejscowym przebiegu linii podziemnej przez jego nieruchomości oraz fakt, że w studium przewidziano linię napowietrzną, wskazać należy, iż nie mają one znaczenia w rozpatrywanej sprawie. Przedmiotem kontroli sądowej nie jest bowiem plan miejscowy leczy decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, która wydawana jest w oparciu o ustalenia planu. Skoro uchwały w sprawie planu nie podważono we właściwym postępowaniu, to zarówno organy, jaki i sądy nie mogą kwestionować jej zapisów, pozostając nim związane.

Jeżeli natomiast chodzi o zarzut skarżącego, że powierzchnia zajętej nieruchomości będzie inna (większa) niż wynika to z decyzji, bowiem plan przewiduje pas technologiczny o szerokości 6 m, stwierdzić należy, że skarżący źle interpretuje i zestawia zapisy planu oraz ustalenia decyzji. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przyjęty uchwałą nr [...] z dnia [...] Rady Miejskiej w K. przewiduje pewnego rodzaju "korytarz", w którym można poprowadzić linię wysokiego napięcia (§ 20 ust. 1 pkt 4, § 25 ust. 2 pkt 5 i art. § 26 ust. 2 pkt 6). Szerokość owego pasa technologicznego określona została w części graficznej planu, co oznacza tylko tyle, że inwestor realizując inwestycję nie może przekroczyć granic tego korytarza, a zatem może zająć nieruchomość w pasie o szerokości mniejszej niż 6 metrów. Nie musi się wówczas stosować do linii środka, która nie ma charakteru bezwzględnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2014r, sygn. akt I OSK 537/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Istotne jest tylko by linia wysokiego napięcia została ułożona w pasie o przebiegu ustalonym w planie. O tym zaś, czy przyjęte ostatecznie przez inwestora wielkości zapewnią bezpieczeństwo użytkowania inwestycji rozstrzygać będzie organ udzielający pozwolenia na budowę.

Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu skutkującym potrzebą jej wyeliminowania z obrotu prawnego, na podstawie art.151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi jako bezzasadnej.

ds