Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 2/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 138 par. 2,  art. 7,  art. 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 71 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak – sprawozdawca Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Protokolant: Asystent sędziego Paweł Czyszkowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie robót budowlanych prowadzonych przy czterech budynkach inwentarskich, związanych ze zmianą sposobu użytkowania tych obiektów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., powołując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 105 § 1 KPA, umorzył postępowanie w sprawie robót budowlanych prowadzonych przy czterech budynkach inwentarskich, zlokalizowanych na działce nr [...] w R. przy ul. W., związanych ze zmianą sposobu ich użytkowania, wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W motywach podjętego rozstrzygnięcia organ I instancji przedstawił dotychczasowy przebieg sprawy, która prowadzona jest od 2004 r. Wskazał, że niniejsze postępowanie wszczęte zostało na wniosek S. i K.Sz., współwłaścicieli działki nr [...] w R., którzy podali, że właściciel sąsiedniej nieruchomości oznaczonej nr [...] prowadzi od grudnia 2002 r. hodowlę indyków w znajdujących się na tej działce 4 budynkach inwentarskich.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, iż w toku prowadzonego postępowania ustalono, że M. W. prowadzi hodowlę indyków w ilości 10.000 sztuk w systemie ściółkowym w budynkach, w których była prowadzona hodowla cieląt w systemie bezściółkowym, a budynki nabył w dniu 30 stycznia 2002 r. jako część składową nieruchomości od Skarbu Państwa reprezentowanego przez Agencję Nieruchomości Rolnych. Z aktu notarialnego wynika, że M. W. został zobowiązany do użytkowania nieruchomości w celu wykonywania na niej działalności rolniczej, do której zalicza się produkcję zwierzęcą. Z przedłożonego natomiast przez M. W. raportu oddziaływania hodowli indyków w ilości 12 000 sztuk wraz z wychowalnią piskląt wynika, że zamknie się ona w granicach terenu, do którego inwestor posiada tytuł prawny nie przekraczając wielkości dopuszczalnych określonych prawodawstwem polskim. Organ ustalił ponadto, że przy każdym z budynków wykonano roboty budowlane polegające na m.in. wymianie ścian osłonowych, dociepleniu dachu, odtworzeniu instalacji elektrycznej, wentylacyjnej i wodociągowej, wymianie stolarki okiennej i zastąpieniu zniszczonej klapami wentylacyjnymi. Na wykonanie powyższych robót inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę, ani nie dokonał zgłoszenia właściwemu organowi. Z przedłożonych dla potrzeb niniejszej sprawy ekspertyz technicznych wynika jednakże, że jakość wykonanych robót nie budzi zastrzeżeń. Organ nadmienił także, że postanowienia obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. (uchwalonego uchwałą Rady Gminy L. nr [...] z dnia [...]r.), określają, że przedmiotowa działka znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 09 U/P, MN i przeznaczona jest pod zabudowę usługowo-produkcyjną oraz zabudowę mieszkaniową. Ustalenia szczegółowe zakładają lokalizację nieuciążliwej zabudowy usługowej lub produkcyjno-składowej (działalności komercyjnej) z wykluczeniem funkcji mieszkaniowej na terenie działki[...], przy czym dopuszcza się w obrębie terenów zainwestowania wiejskiego lokalizację zabudowy zagrodowej, mieszkaniowej i usługowej, nieuciążliwej produkcyjnej i magazynowo-składowej oraz zainwestowania służącego celom publicznym. Nie dopuszcza się zaś realizacji przedsięwzięć mogących znacząco wpływać na środowisko, dla których wymagane jest sporządzenie oceny oddziaływania na środowisko. Natomiast przed wejściem w życie powyższego miejscowego planu zagospodarowania - w czasie, gdy M. W. kupił przedmiotowe obiekty, a następnie po ich wyremontowaniu, zaczął w nich hodować indyki, obowiązywały ustalenia miejscowego planu zagospodarowania, które określały, że "działka nr [...] przeznaczona jest pod teren upraw polowych i ogrodniczych - symbol R, pod teren ośrodka produkcji zwierzęcej - symbol 20 RPZ, pod teren wiejskiego punktu gromadzenia odpadów - symbol 23 NU".

W tak kształtującym się stanie faktycznym, nie dopatrując się przesłanek do stwierdzenia zmiany sposobu użytkowania obiektów, decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie. Decyzja ta na skutek złożonego odwołania została uchylona przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Rozpoznając ponownie sprawę, organ wydał postanowienie z dnia [...] r. o wstrzymaniu prowadzenia robót wykonywanych przy przedmiotowych 4 budynkach inwentarskich bez wymaganego pozwolenia, które następnie zostało zaskarżone do organu II instancji. W związku natomiast z upływem 2 miesięcy od daty wydania wyżej wymienionego postanowienia organ podjął w dniu [...]r. decyzję nakładającą na inwestora robót obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do zgodności z prawem. Decyzja ta stała się ostateczna.

Dalej organ I instancji wskazał, że na skutek uchylenia powyższego postanowienia z dnia [...] r. wznowił z urzędu niniejsze postępowanie i wydał decyzję z dnia [...]r. ([...]), którą uchylił swoją ostateczną decyzję w sprawie, a następnie postanowieniem z dnia [...] r. ([...]) wstrzymał użytkowanie przedmiotowych budynków oraz prowadzenie robót budowlanych przy tych budynkach, które to orzeczenie zostało następnie uchylone przez organ II instancji.

Wobec powyższego postanowieniem z dnia [...] r. organ I instancji ponownie wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy przedmiotowych obiektach, a następnie wydał decyzję z dnia [...]r. (Nr[...]) nakładającą na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności i robót w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Powyższa decyzja w toku prowadzonego postępowania odwoławczego została uchylona z powodu zaniechania wyjaśnienia kwestii zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania, błędnego określenia obowiązków nałożonych na inwestora oraz konieczności wystąpienia o opinię organu ochrony środowiska w formie postanowienia.

Mając na względzie powyższe, organ I instancji rozpoznając ponownie sprawę wystąpił o wskazaną opinię do Wójta Gminy L., a postępowanie swoje zawiesił do czasu jej uzyskania. Wójt opinię taką wyraził, ale w trybie zażaleniowym została ona uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. z sugestią, iż organem właściwym do jej wyrażenia jest starosta. Starosta L. pismem z dnia [...]r. odmówił wyrażenia takiej opinii argumentując, iż przepisy ustawy - Prawo ochrony środowiska nie dają podstaw do jej wydania, co oznacza, że brak jest organu administracji, który byłby uprawniony do wyrażenia takiej opinii. W tych okolicznościach Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z dnia [...] r. ([...]) nakazał inwestorowi zaniechanie dalszych robót oraz przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektów. Decyzja ta także nie ostała się w obrocie prawnym, gdyż została uchylona na skutek przeprowadzonego postępowania odwoławczego.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji wydał kolejną decyzję z dnia [...]r., która również została wyeliminowana z obrotu prawnego.

Wobec tego organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego ponownie wydał decyzję z dnia [...] r. ([...]), nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektów, która następnie została uchylona decyzją organu II instancji z dnia [...]r. Wskazane rozstrzygnięcie organu II instancji zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 3 marca 2009 r. oddalił skargę, wywodząc, że w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających poprzedni stan użytkowania (np. pozwolenie na budowę lub pozwolenie na użytkowanie), a ponadto podkreślając, że nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania nie precyzuje na czym konkretnie to przywrócenie miałoby polegać.

Aby wyjaśnić wskazaną przez Sąd kwestię organ I instancji wezwał poprzedniego właściciela przedmiotowej nieruchomości do przekazania wszelkich dokumentów związanych z przedmiotowymi obiektami, które mogłyby się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a w szczególności decyzji o pozwoleniu na budowę lub o pozwoleniu na użytkowanie. Z przekazanych wyjaśnień wynika, że przedmiotowe obiekty są typowymi budynkami przeznaczonymi do chowu bydła (zaliczającego się do produkcji zwierzęcej) i taką też informację zawarto w akcie notarialnym ich sprzedaży. Ponadto wyjaśniono, że w zasobach Agencji Nieruchomości Rolnych nie odnaleziono decyzji o pozwoleniu na budowę ani użytkowanie, natomiast odnaleziono dokumenty z 2001 r. (poprzedzającego rok sprzedaży obiektów), w tym orzeczenia dotyczące stanu technicznego przedmiotowych budynków, a także inne dokumenty związane z przygotowaniem ich sprzedaży.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. wskazał, że także w zasobach organów właściwych brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę lub użytkowanie. Zdaniem organu, ujawnienie treści tych decyzji stanowiłoby bardzo ważny dowód w sprawie, jednak brak możliwości ich uzyskania przez organ nie może świadczyć bezpośrednio, że nie zostały one wydane i stanowić dowodu naruszenia prawa.

W dalszej części uzasadnienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że z pisma Wójta Gminy L. nr [...] z dnia [...] r., załączonego do sporządzonego operatu szacunkowego, wynika, że obowiązujące ustalenia miejscowego planu zagospodarowania określają, że działka nr [...] przeznaczona jest pod teren upraw polowych i ogrodniczych - symbol R, pod teren ośrodka produkcji zwierzęcej - symbol 20 RPZ, pod teren wiejskiego punktu gromadzenia odpadów - symbol 23 NU. W piśmie tym nie wzmiankuje się jednak o mającej wkrótce nastąpić zmianie planu zagospodarowania pomimo, iż z jego treści wynika, że Agencja Nieruchomości Rolnych wyraźnie sformułowała zapytanie o ewentualne zmiany przeznaczenia terenu w najbliższych latach. Powyższe opracowanie zawiera ponadto opis i określenie stanu użytkowego, z którego wynika, że działka zabudowana nr [...] stanowi część dawnego gospodarstwa rolnego L., znajduje się na niej zabudowa gospodarcza (m.in. 4 budynki inwentarskie - jałowniki), która może być wykorzystywana w dalszym ciągu rolniczo bądź zagospodarowana "na tereny urządzeń gospodarki odpadami".

Reasumując organ I instancji uznał, że podjęcie przez M. W. działalności polegającej na hodowli indyków w czasie obowiązywania wyżej wymienionego miejscowego planu zagospodarowania nie naruszało jego ustaleń. Wyjaśnienie natomiast ewentualnego wpływu zmiany planu zagospodarowania przestrzennego jest możliwe jedynie w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co nie należy do właściwości organu nadzoru budowlanego.

Następnie Powiatowy Inspektor podniósł, że z przedłożonych orzeczeń technicznych wynika m.in., że stolarka drzwiowa i okienna jest zniszczona, instalacje wewnętrzne (elektryczna, wentylacyjna, wodociągowa) zdewastowane w całości, zniszczone jest docieplenie z wełny mineralnej, a elementy wyposażenia związanego z produkcją zwierzęcą (np. metalowe przegrody lub kojce) są zdemontowane bądź silnie skorodowane. Instalację kanalizacyjną stanowiły z kolei odkryte kanały żelbetowe, zabezpieczone metalowym rusztem z odprowadzeniem do zbiornika na gnojowicę, zlokalizowanego na zewnątrz budynków. Z dołączonych natomiast do jednego z orzeczeń zdjęć wynika, że zbiornik funkcjonował jako odkryty, a intensywność odorowa odpadów zgromadzonych w zbiorniku była bardzo znaczna. Według wniosków osoby sporządzającej przedmiotowe orzeczenia - stopień dewastacji i zużycia obiektów jest tak duży, że ewentualny remont przekroczy wartość obiektów - wobec czego zaproponowano właścicielowi ich likwidację.

W dalszej części uzasadnienia organ I instancji wskazał, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym do 30 maja 2004 r., ze względu na przepis art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888). Z art. 71 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 wynika natomiast, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności:

1) przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź budowane było w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na niemieszkalne,

2) podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniające warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń.

W ocenie organu I instancji, w realiach rozpoznawanej sprawy nie zachodzą przesłanki zmiany sposobu użytkowania określone w art. 71 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Głębszej analizie podlega natomiast krąg przesłanek określony w art. 71 ust. 2 pkt 2 tejże ustawy. Zdaniem jednak tegoż organu nie nastąpiła istotna zmiana warunków użytkowania, w tym wskazanych w cytowanym przepisie. Nie można też stwierdzić, że dokonano zasadniczych, radykalnych zmian przeznaczenia obiektu budowlanego. W tym kontekście organ wyjaśnił, że chów jałówek w systemie bezściółkowym, w którym odchody zwierzęce były transportowane bezpośrednio do odkrytego, mającego znaczne rozmiary, zbiornika na gnojowicę, za pomocą odkrytych kanałów gnojowicowych oraz rusztów gnojowych, stanowiło niewątpliwie większą uciążliwość niż chów indyków w systemie ściółkowym. Co za tym idzie, brak jest przesłanek do stwierdzenia, że prowadzona obecnie w przedmiotowych obiektach produkcja zwierzęca w postaci chowu indyków w miejsce uprzednio prowadzonego chowu jałówek nosi znamiona zmiany sposobu użytkowania.

Następnie organ I instancji podał, że w realiach rozpoznawanej sprawy stwierdzono fakt wykonania robót budowlanych przy przedmiotowych obiektach bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednakże, w opinii Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L., fakt ten pozostaje bez wpływu na ocenę czy dokonano zmiany sposobu użytkowania, gdyż jak wykazują zgromadzone dowody, stan techniczny obiektów był zły na tyle, że uniemożliwiał ich użytkowanie zarówno do chowu jałówek, jak i indyków, lub w jakikolwiek inny sposób.

Wskazując na wykonanie robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej organ I instancji wywiódł, że dostarczone w trakcie postępowania ekspertyzy techniczne dowodzą, że prace te nie spowodowały naruszenia przepisów, które dawałoby przesłanki do merytorycznego rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Przepis ten ma bowiem zastosowanie w celu doprowadzenia wykonanych samowolnie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, jeśli ich istnienie (np. poprzez naruszenie przepisów technicznych, o wyrobach budowlanych itp.) narusza obowiązujący porządek prawny. W omawianej sytuacji, z uwagi na brak możliwości zastosowania przepisu art. 51 Prawa budowlanego, niniejsze postępowanie stało się bezprzedmiotowe i jako takie podlegało umorzeniu.

W końcowej części uzasadnienie organ i instancji, powołując się na art. 28 KPA oraz art. 5 prawa budowlanego, wywodził, że najbardziej aktywna ze stron – S.Sz. nie wykazała swego interesu prawnego w niniejszym postępowaniu, a zatem nie wykazała w jaki sposób hodowla indyków utrudnia lub uniemożliwia jej gospodarowanie na działce rolnej nr[...] , która z tą hodowlą sąsiaduje. Podał przy tym, że niesłusznie uznał, że przymiot strony przysługuje wszystkim właścicielom działek sąsiadujących bezpośrednio z działką nr[...] , na której zlokalizowane są przedmiotowe obiekty, co skutkowało wszczęciem postępowania na wniosek K. i S. Sz.. W tym kontekście wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. nie wziął pod uwagę przepisu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, który określa, że przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia. Dotychczasowe postępowanie dowodowe nie wykazało natomiast, aby istniały wynikające z przepisów odrębnych ograniczenia w gospodarowaniu na działce rolnej K. i S. Sz.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła S. Sz., wnosząc o jej uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa administracyjnego materialnego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności: art. 28,10,7,80,105 KPA, art. 71 Prawa budowlanego oraz art. 153 ustawy-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Argumentując zasadność złożonego odwołania S. Sz. oświadczyła, że jest stroną niniejszego postępowania, a okoliczność ta wynika z orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 marca 2009 r. oraz z dnia 21 października 2010 r., a nadto z decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Zdaniem odwołującej się, w kwestionowanej przez nią decyzji organ po raz kolejny zlekceważył stanowisko Sądu oraz organu II instancji uznając, że nie jest ona stroną postępowania. Zaznaczyła przy tym, że powyższe stwierdzenie nie skutkowało umorzeniem postępowania z uwagi na jego wszczęcie na wniosek osoby, która nie jest stroną postępowania.

Wobec powyższego S.Sz. uznała, że w zaistniałej sytuacji zasadne są zarzuty naruszenia przez organ I instancji art. 28 KPA oraz art. 10 § 1 KPA poprzez pozbawienie jej czynnego udziału w postępowaniu, wskutek wydania decyzji bez wcześniejszego zawiadomienia o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów.

Następnie S.Sz., odwołując się do zapadłych w niniejszej sprawie wyroków, wywodziła, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy decydujące znaczenie miało to, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Pomimo jednak tego w toku prowadzonego postępowania organ I instancji nie ustalił należycie, jakie dokładnie zmiany zostały wprowadzone, gdyż wymienił tylko, że wraz ze zmianą systemu chowu, z bezściółkowego na ściółkowy, zmienił się sposób usuwania odchodów zwierzęcych. Zdaniem odwołującej się rzeczą organu w niniejszej sprawie było dokładne przeanalizowanie, jakie warunki użytkowania były w budynkach przed dokonaniem w nich "przeróbek", a jakie po ich dokonaniu. Tymczasem – w jej ocenie – organ uchylił się od ustalenia, jak wykonane roboty budowlane wpłynęły na zmianę warunków użytkowania obiektu, a stwierdził jedynie, że wykonane one zostały one w celu doprowadzenia obiektów do odpowiedniego stanu technicznego i dlatego fakt ich wykonania pozostaje bez wpływu na ocenę kwestii zmiany sposobu użytkowania. Uchybienie to – zdaniem strony – stanowi nie tylko niewykonanie wytycznej Sądu, ale jest także naruszeniem przepisu art. 7 i 80 KPA. Podjęcie natomiast rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania, bez dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jest co najmniej przedwczesne i stanowi naruszenie przepisu art. 105 KPA.

Odwołująca się zarzuciła przy tym, że organ błędnie zinterpretował przepis art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, wskazując, że dotyczy on sytuacji "pogorszenia warunków", a nie "zmiany warunków". W jej opinii, przepis definiujący zmianę sposobu użytkowania abstrahuje od wartościowania skutków tych zmian, a wartościowanie to może mieć znaczenie dopiero na etapie ustalania zgodności nowego sposobu użytkowania z prawem.

W dalszej części S.Sz. podkreśliła, że ze zmianą hodowli wiązała się także zmiana systemu wentylacji pomieszczeń. Zmienił się także system pojenia i podawania pasz, a nadto oświetlenie, ogrzewanie budynków, warunki bezpieczeństwa pożarowego. Ponadto wielkość hodowli - 10 tys. sztuk indyków przesądza o zakwalifikowaniu jej, na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. (Dz.U. Nr 199, poz.1227) oraz wydanego do niej rozporządzenia Rady Ministrów, do mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a w związku z tym konieczne jest uzyskanie decyzji określającej wielkość emisji zanieczyszczeń. Aby możliwe było udzielenie pozwolenia określającego ilości i rodzaje zanieczyszczeń dopuszczonych do wprowadzania do powietrza oraz wykonywanie pomiarów kontrolnych w celu sprawdzenia ich dotrzymywania budynki muszą być wyposażone w emitory i stanowiska pomiarowe. Odwołująca się wskazała przy tym, że właściciel hodowli złożył do Wojewody wniosek o wydanie pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza ale wycofał go, po umorzeniu postępowania decyzją z dnia [...]r., w którym została ona pozbawiona statusu strony. Zdaniem S. Sz., powyższe w sposób jednoznaczny przesadza, że wraz ze zmianą rodzaju hodowanych zwierząt i sposobu hodowli zmieniły się warunki użytkowania obiektu, wymienione w art. 71 ust. 2 pkt 2.

Następnie strona odwołująca się podała, że w art. 71 ust. 2 pkt. 2 Prawa budowlanego – wbrew twierdzeniom organu - nie ma mowy o zmianie przeznaczenia obiektu. W jej opinii, ewentualną okoliczność zmiany przeznaczenia obiektu można rozważać w odniesieniu do przepisu art. 5 ust. 2, czyli dopiero na etapie ustalania czy został naruszony interes prawny osób trzecich. Zauważyła także, że brak podstaw do zastosowania w sprawie art. 51 Prawa budowlanego nie czyni postępowania bezprzedmiotowym, a w konsekwencji nie skutkuje umorzeniem postępowania, gdyż dopiero niebudzące wątpliwości ustalenie, że nie zmieniły się warunki użytkowania obiektu uprawniałoby organ do umorzenia postępowania w sprawie.

W ocenie skarżącej, w realiach rozpoznawanej sprawy istnieją wystarczające przesłanki do stwierdzenia, że budynki wybudowano w warunkach samowoli budowlanej, co uzasadnia możliwość przeprowadzenia jednego postępowania w sprawie dotyczącej: samowolnej budowy budynków inwentarskich, samowolnej zmiany sposobu użytkowania tych budynków, samowolnego wykonania robót budowlanych przy tych budynkach. Skarżąca wywodziła przy tym, że w jednym postępowaniu mogą być kolejno stosowane przepisy art. 37 i 40 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. oraz przepisy art. 71 i 51 ustawy Prawo budowlane z 1994 r.

W dalszej części uzasadnienia, S.Sz., odwołując się w sposób szczegółowy do okoliczności niniejszej sprawy i zapadłych rozstrzygnięć, zarzuciła organowi I instancji nieuprawnioną zmianę przedmiotu postępowania. Wywodziła, że skoro Sąd w wyroku z dnia 3 marca 2009 r. uznał, że sprawa, w której organ nadzoru prowadzi postępowanie, dotyczy samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych i postępowanie winno się toczyć w trybie art. 71 ustawy Prawo budowlane, to decyzja je kończąca powinna zapaść w sprawie zmiany sposobu użytkowania cielętników na indyczniki, a nie w sprawie robót budowlanych wykonanych bez pozwolenia na budowę.

Skarząca podniosła, że ma wątpliwości co do tego, czy stan budynków pozwala na ich użytkowanie, czy wykonane roboty budowlane rzeczywiście doprowadziły budynki do stanu zgodnego z prawem, a tym samym czy brak jest podstaw do zastosowania art. 51 Prawa budowlanego. Wątpliwości S. Sz. związane są ze znajdującą się w aktach sprawy, ekspertyzą techniczną z 2001 r., w której wnioskach końcowych stwierdzono, że "biorąc pod uwagę stopień dewastacji i zużycia obiektów oraz zagrożenie ekologiczne jakie stwarzają elementy zawierające azbest przedmiotowe budynki należy rozebrać". Tymczasem właściciel budynków inwentarskich nie tylko nie usunął przyczyny stwarzającej zagrożenie ekologiczne (stary uszkodzony eternit na dachu), ale też zwiększył to zagrożenie poprzez wykonanie wentylacji mechanicznej.

S. Sz. zakwestionowała ponadto prawidłowość zakwalifikowania wykonanych robót wywodząc, że ich legalizacji winna nastąpić w trybie przepisów art. 48 Prawa budowlanego. W jej opinii, jedynie zmiana ocieplenia dachu stanowi remont. Mając powyższe na względzie S. Sz. wskazała, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu I instancji, że wszystkie wykonane roboty budowlane mają charakter odtworzeniowy.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., działając na podstawie art. 138 § 2 KPA, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności, podobnie jak organ I instancji, przywołał okoliczności stanu faktycznego, w tym zapadłe w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organów oraz orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Następnie Wojewódzki Inspektor stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. nie wykorzystał wszystkich możliwości celem uzyskania dokumentacji, na podstawie której należy ustalić poprzedni stan użytkowania obiektów inwentarskich przed dokonanymi zmianami - pozwolenia na budowę, ewentualnie pozwolenia na użytkowanie. Informacje Starosty L. oraz Wójta Gminy L. o nie posiadaniu tych dokumentów oraz brak odpowiedzi Wojewody D. na zapytanie w sprawie posiadania dokumentacji w sprawie budynków inwentarskich, nie świadczą o tym, że takie dokumenty nie istnieją. Starosta L. poinformował, że do roku 1990 wszystkie decyzje dotyczące pozwoleń na budowę wydawane były przez Urząd Miejski w L. Organ I instancji zwracając się o akta do wyżej wymienionych organów informował, że budynki pochodzą z lat 70 XX wieku. Pomimo tego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. nie zwrócił się do Urzędu Miejskiego w L. z zapytaniem o pozwolenia na budowę budynków inwentarskich na działce nr [...] w R. W aktach jest kopia skierowanego do S. Sz. pisma Urzędu Miejskiego w L. z dnia [...] r. informującego, że Urząd nie posiada akt dotyczących budynków inwentarskich na działce nr [...] w R. W piśmie tym zawarto informację, że Urząd jest w posiadaniu tylko części dokumentacji dotyczącej wydawanych do 31 maja 1975 r. przez byłe Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. pozwoleń na budowę. W ocenie organu odwoławczego, zarówno kopia tego pisma, jak i uzyskane od innych organów odpowiedzi o braku dokumentacji dotyczącej pozwoleń na budowę wydawanych dla budynków inwentarskich na działce nr [...] w R. nie stanowią wystarczającej podstawy do umorzenia postępowania.

Zdaniem organu II instancji, inspektor nadzoru budowlanego stopnia powiatowego powinien wyjaśnić, czy brak w organach, które mogły udzielać pozwoleń na budowę przedmiotowych budynków tychże pozwoleń, świadczy o tym, że takie pozwolenia nigdy nie były wydawane, bowiem posiada on całość dokumentacji dotyczącej wydanych przez siebie pozwoleń, czy też takiego wniosku nie można przyjąć, gdyż część dokumentów związanych z udzielaniem pozwoleń na budowę bądź użytkowaniem została np. przekazana innym organom lub Archiwum Państwowemu. Jeżeli okazałoby się, że dokumenty dotyczące pozwoleń na budowę były przekazywane innym organom, powinna istnieć odpowiednia dokumentacja na ten temat. W takim wypadku należałoby się zwrócić do organów, które winny być w posiadaniu rzeczonych akt o ich przekazanie. Skoro Urząd Miejski w L. poinformował S. Sz., że jest w posiadaniu jedynie części dokumentacji dotyczącej pozwoleń na budowę wydawanych do 31 maja 1975r. przez byłe Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L., to koniecznym było ustalenie co stało się z resztą dokumentacji, tym bardziej, iż jak stwierdza organ I instancji przedmiotowe budynki pochodzą z lat 70 ubiegłego wieku.

W opinii Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dotychczasowe działania organu I instancji były niewystarczające do przyjęcia, że dokumenty, których uzyskanie nakazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu związane z budową bądź oddaniem do użytkowania budynków inwentarskich na działce nr [...] w R., zostały bezpowrotnie utracone.

Następnie organ odwoławczy stwierdził, że w prowadzonym przez organ I instancji postępowaniu doszło również do naruszenia art. 10 § 1 KPA, poprzez brak zawiadomienia stron o prawie wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji. Wyznaczony natomiast postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. 60 - dniowy termin załatwienia sprawy był wystarczający, aby zawiadomić strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia.

Mając na uwadze wyżej wymienione uchybienia proceduralne D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że w realiach niniejszej sprawy koniecznym było zastosowanie art. 138 § 2 KPA, poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia celem podjęcia niezbędnych kroków do uzupełnienia materiału dowodowego o akta dotyczące pozwoleń na budowę budynków inwentarskich na działce nr [...] w miejscowości R.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył M. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania administracyjnego odwoławczego, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

- naruszenie art. 28 KPA w związku z art. 3 pkt. 20 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., poprzez jego niezastosowanie i związku z tym niepoczynienie przez organ II instancji istotnych ustaleń, iż w przedmiotowej sprawie S. i K. Sz. (pomimo tego, że są właścicielami sąsiedniej nieruchomości w stosunku do nieruchomości skarżącego) nie są stronami przedmiotowego postępowania, gdyż nie udowodnili istnienia interesu prawnego poprzez wykazanie, w jaki sposób hodowla indyków utrudnia lub uniemożliwia im gospodarowanie na działce rolnej nr[...];

- naruszenie art. 138 § 2 KPA poprzez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki uprawniające organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdyż decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie - podczas gdy w przedmiotowej sprawie powyższe przesłanki nie zachodzą;

- naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz 80 KPA, polegające na braku podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, w szczególności poprzez gromadzenie i rozpatrywanie materiału dowodowego w sposób wybiórczy, co skutkowało uchyleniem decyzji organu I instancji stwierdzającej, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania;

- naruszenie art. 107 § 3 KPA, poprzez jego niezastosowanie i brak wskazania w zaskarżonej decyzji organu II instancji kompletnego uzasadnienia prawnego i faktycznego, pozwalającego stronie na merytoryczne ustosunkowanie się do argumentów podnoszonych w zaskarżonej decyzji przez organ II instancji;

- błąd w ustaleniach faktycznych, który spowodował naruszenie prawa materialnego, to jest art. 71 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 maja 2004 r., przejawiający się w pominięciu przez organ II instancji, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły żadne przesłanki zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych, gdyż żadna z okoliczności wymienionych w w/w przepisach w niniejszej sprawie nie miała miejsca, a ponadto pominięcie faktu, iż w rzeczywistości nie nastąpiła także istotna zmiana przez skarżącego warunków użytkowania obiektów budowlanych na działce nr[...], a tym bardziej radykalna zmiana przeznaczenia tych obiektów budowlanych, co czyni niniejsze postępowanie bezprzedmiotowym.

Rozwijając w dalszej części zarzuty skargi M. W. wywodził, że S.Sz. nie jest stroną niniejszego postępowania administracyjnego, czego nie uwzględnił organ odwoławczy. Stwierdził przy tym, że wnosząca odwołanie nie wykazała swojego interesu prawnego poprzez wykazanie, w jaki sposób hodowla indyków utrudnia lub uniemożliwia gospodarowanie na działce rolnej nr[...], z którą ta hodowla sąsiaduje. Powyższa okoliczność stanowi natomiast przesłankę do umorzenia postępowania wszczętego na skutek odwołania.

Skarżący podał, że nawet, gdyby przyjąć, że podjęte roboty budowlane nosiły znamiona samowoli budowlanej, to jednak dostarczone w trakcie postępowania ekspertyzy techniczne dowodzą, że nie spowodowały one naruszenia przepisów, które dawałyby organowi nadzoru budowlanego przesłanki do merytorycznego rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 Prawa Budowlanego. Przepis ten ma bowiem zastosowanie w celu doprowadzenia wykonanych samowolnie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, jeśli ich istnienie narusza obowiązujący porządek prawny. Powyższe – zdaniem skarżącego – wskazuje, że niniejsze postępowanie uznać należy za bezprzedmiotowe.

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Wskazał nadto, że o tym, że S. Sz. jest stroną postępowania, w ramach którego została wydana kwestionowana decyzja, przesądził Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wydanych w sprawie orzeczeniach, co dobitnie podkreślił w ostatnim wyroku z dnia 21 października 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 409/10.

W przesłanym do Sądu piśmie z dnia [...] r. S.Sz. podtrzymała swoje stanowisko w sprawie wywodząc, że jest stroną niniejszego postępowania. Dodała nadto, że należąca do niej działka nr [...] przeznaczona jest na cele mieszkaniowe, a nie jak wskazano w skardze na cele rolne.

W piśmie z dnia 24 kwietnia 2012 r. S. Sz. wskazała, że w aktach sprawy brakuje dokumentu, który wcześniej się w nich znajdował, to jest skierowanego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. wniosku o likwidację czterech budynków inwentarskich w R. Nadmieniła przy tym, że jakkolwiek z pozyskanej od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego informacji wynika, że nie wydał on decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowych obiektów, to jednak fakt ten budzi jej wątpliwość.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona.

Kontroli Sądu podlegała decyzja D. Wojewódzkiego Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...]r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych prowadzonych przy czterech budynkach inwentarskich, zlokalizowanych na działce nr [...] w R. przy ul. W., związanych ze zmianą sposobu użytkowania tych obiektów, wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 2 KPA, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z powyższej regulacji normatywnej wynika, że dla podjęcia decyzji kasacyjnej konieczne jest łączne wystąpienie dwóch przesłanek: stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przyłączającego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, to jednak nie stanowi przesłanki wystarczającej; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, opublikowany w Lex/el).

Dokonując w realiach rozpoznawanej sprawy oceny prawidłowości podjętej decyzji kasacyjnej w pierwszej kolejności rozważyć należało, czy S.i K.Sz. mają przymiot strony w niniejszym postępowaniu. W ocenie Sądu okoliczność posiadania przez S.i K.Sz. przymiotu strona nie powinna budzić wątpliwości, na obecnym etapie postępowania. Została bowiem przesądzona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 października 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 409/10, a nadto nie została zakwestionowana przez Sąd, w podjętym uprzednio wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 562/08, który rozpoznawał skargę S. Sz. Wbrew zatem twierdzeniom organu I instancji oraz zarzutom skargi, S. i K. Sz. mają przymiot strony w niniejszym postępowaniu, a w konsekwencji mogli skutecznie złożyć odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. Z tego też względu, w realiach rozpoznawanej sprawy, uchybieniem organu I instancji było kwestionowanie tejże okoliczności w uzasadnieniu podjętej decyzji. W myśl bowiem art. 153 ustawy – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1328/10, Lex nr 1104099). Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie i sądzie, może być wyłączony natomiast tylko w wypadku zmiany stanu prawnego lub istotnej zmiany okoliczności faktycznych, a także po wzruszeniu wyroku zawierającego ocenę prawną, w przewidzianym do tego trybie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1296/10, Lex 1107582).

Oceniając ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny stwierdzić trzeba, że uchybienia popełnione przez organ I instancji, wytknięte przez D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, świadczą o naruszeniu w toku prowadzonego postępowania pierwszoinstancyjnego przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 KPA, a konieczny i wskazany przez organ odwoławczy zakres sprawy do wyjaśnienia ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zgodzić się przy tym należy z twierdzeniami organu odwoławczego, że organ I instancji nie podjął wszystkich niezbędnych kroków mających na celu wyjaśnienie podstawowej i niezbędnej dla prawidłowego rozstrzygnięcia okoliczności, to jest ustalenia poprzedniego stanu użytkowania obiektów inwentarskich przed dokonanymi zmianami. Jakkolwiek z uzasadnienia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. wynika, że pismem z dnia [...] r. zwrócił się on do Wójta Gminy L., Starosty L. oraz Wojewody o przekazanie wszelkich dokumentów związanych z przedmiotowymi obiektami, które mogłyby się przyczynić do wyjaśnienia poprzedniego stanu użytkowania, a zwłaszcza decyzji o pozwoleniu na budowę lub o pozwoleniu na użytkowanie, to jednak uzyskane od Starosty i Wójta odpowiedzi o braku dokumentacji dotyczącej pozwoleń na budowę wydawanych dla budynków inwentarskich na działce nr [...] w R. nie mogą stanowić wystarczającej podstawy umorzenia postępowania. Słusznie zauważył organ odwoławczy, że w stanowiącym odpowiedź na powyższe wezwanie organu I instancji piśmie z dnia [...] r. Starosta L., oprócz wskazania, że w zasobach archiwum Starostwa brak jest dokumentacji dotyczącej czterech budynków inwentarskich zlokalizowanych na działce nr[...], poinformował także, że do roku 1990 wszystkie decyzje dotyczące pozwoleń na budowę były wydawane przez Urząd Miejski w L. Pomimo tej adnotacji organ I instancji nie zwrócił się do Urzędu Miejskiego w L. o wskazanie, czy posiada dokumenty dotyczące przedmiotowych obiektów, które mogłyby przyczynić się do wyjaśnienia kwestii zmiany użytkowania, w tym zwłaszcza pozwolenia na budowę lub użytkowanie. W aktach sprawy znajduje się co prawda pismo z dnia [...] r. wskazujące, że Urząd Miejski w L. nie jest w posiadaniu dokumentacji dotyczącej budowy budynków inwentarskich na działce nr[...], to jednak stwierdzenie to nie może uzasadniać zaniechania zwrócenia do urzędu przez organ I instancji. Zauważyć bowiem należy, że w piśmie tym wskazano również, że Urząd Miejski w L. jest w posiadaniu jedynie części dokumentacji dotyczącej wydawanych do dnia 31 maja 1975 r. przez byłe Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. pozwoleń na budowę, a z akt niniejszej sprawy wynika, że przedmiotowe budynku pochodzą z lat 70 – tych XX w. W takiej więc sytuacji powinnością organu było ustalenie, czy dokumenty dotyczące pozwoleń na budowę nie zostały przekazane do innego organu oraz czy zachowała się jakakolwiek adnotacja na ten temat. Z tego też względu zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji twierdzenie o braku możliwości uzyskania informacji o treści decyzji o pozwoleniu na budowę lub użytkowaniu jest przedwczesne i opiera się na nienależycie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym. Wskazane powyżej uchybienie nie pozwala bowiem na przyjęcie, że zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, stanowiący podstawę orzekania organu I instancji, został zgromadzony w sposób prawidłowy, co stanowi naruszenie art. 7 i 77 KPA. Celem zaś tychże regulacji prawnych jest nałożenie na organ administracji publicznej obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez zobligowanie organu prowadzącego postępowanie administracyjne nie tylko do rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ale również do podjęcia czynności mających na celu zebranie tegoż materiału. W doktrynie podkreśla się, iż uzyskanie pełnego materiału dowodowego, to zebranie dowodów odnoszących się do wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy okoliczności. Nadto nałożony na organy obowiązek przeprowadzenia całego postępowania dowodowego co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie i nie może być przerzucony na stronę. W sytuacji jednak gdy strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 402 - 405).

Ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości poprzedniego stanu użytkowania przedmiotowych obiektów ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Bez wyjaśnienia tej kwestii nie jest możliwe dokonanie oceny, czy w realiach rozpoznawanej sprawy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 maja 2004 r. ze względu na przepis art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888). Nie jest w szczególności możliwe ustalenie, na ile zmieniły się dotychczasowe warunki użytkowania i jaką funkcję posiadały obiekty w chwili ich wybudowania, a w konsekwencji ustalenie czy dokonana zmiana rodzaju prowadzonej hodowli oraz wykonane w związku z tym roboty wyczerpują znamiona samowolnej zmiany sposobu użytkowania, co też uprzednio zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyrokach z dnia 21 października 2010 r. oraz z dnia 3 marca 2009 r., wiążących zarówno organy administracyjne, jak i sąd. Nie sposób przy tym zgodzić się z twierdzeniami skarżącego, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły żadne przesłanki zmiany sposobu użytkowania obiektów, skoro w toku prowadzonego postępowania, poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich kroków mających na celu prawidłowe zebranie materiału dowodowego, nie ustalono w sposób jednoznaczny poprzedniego sposobu użytkowania obiektów.

Konkludując, uznać należy, iż zaniechanie należytego ustalenia przez organ I instancji okoliczności stanu faktycznego w zakresie ustalenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektów zlokalizowanych na działce nr [...] w R. stanowiło wystarczającą przesłankę do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji umarzającej postępowanie. Niewątpliwie bowiem kwestia wyjaśnienia uprzedniego sposobu użytkowania obiektów i związana z tym potrzeba zwrócenia się do właściwych organów o dokumenty, na podstawie których można byłoby ustalić stan istniejący przed dokonanymi zmianami ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a nadto przekracza zakres uzupełniającego postępowania, które mógłby przeprowadzić organ II instancji.

Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu naruszenia art. 107 § 3 KPA wypada wyjaśnić, że integralną częścią decyzji administracyjnej jest jej uzasadnienie faktyczne i prawne, którego celem jest dokładne i kompletne przedstawienie motywów rozstrzygnięcia. Strona postępowania ma bowiem prawo do uzyskania pełnego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ wydając decyzję. Z uzasadnienia powinno wynikać, że organ rozpoznający konkretną sprawę przeprowadził dokładną analizę stanu faktycznego, ustalił wszystkie zaistniałe w sprawie okoliczności, które miały znaczenie dla podjęcia decyzji, a także wyjaśnił znaczenie zastosowanej normy prawnej. Sporządzone w niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera powyżej wskazane elementy. Organ II instancji wyjaśnił podstawę prawną przyjętego rozstrzygnięcia w sposób wyczerpujący, tak aby strony mogły zrozumieć przesłanki i argumenty, którymi organ ten kierował się przy załatwianiu sprawy, nie naruszając tym samym wyrażonej w art. 11 KPA zasady przekonywania. Sporządzone uzasadnienia odzwierciedla także poszczególne etapy prowadzonego postępowania administracyjnego, w tym postępowania dowodowego.

Mając powyższe na względzie i kierując się dyspozycją z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.