Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1455/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184 w zw. z art. 182 § 2a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 15 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 305/21 w sprawie ze sprzeciwu [...] S.A. z siedzibą w [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za szkody wyrządzone na działce oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 14 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 305/21 oddalił sprzeciw [...] S.A. z siedzibą w [...] od decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za szkody wyrządzone na działce.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wnioskiem z [...] marca 2020 r. J.B. zwrócił się do Starosty [...] (dalej "Starosta") o ustalenie odszkodowania za szkody wyrządzone na działce nr [...] położonej w [...], gm. [...], w związku z budową linii energetycznej objętej decyzją Naczelnika Gminy w [...] z [...] kwietnia 1988 r., znak: [...].

Decyzją z [...] czerwca 2020 r., nr [...] Starosta, po rozpoznaniu powyższego wniosku odmówił ustalenia przedmiotowego odszkodowania. W uzasadnieniu wyjaśnił, że ww. nieruchomość została objęta decyzją Naczelnika Gminy w [...] z [...] kwietnia 1988 r. zezwalającą na przeprowadzenie i wykonanie na jej terenie odcinka linii elektroenergetycznej [...], wydaną na wniosek Zakładu Energetycznego w [...] w związku z decyzją Wojewody [...] nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji z [...] marca 1988 r. znak: [...]. Właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na przeprowadzenie i wykonanie linii elektroenergetycznej, zgodnie z aktem własności ziemi AWZ z [...] maja 1973 r. (nr [...]) był J.B. Obecnie zgodnie z KW nr [...] właścicielem działki nr [...] jest G.B. (akt notarialny z [...] czerwca 1999 r. Rep. A nr [...]). Starosta wskazał, że J.B. przed przeniesieniem własności przedmiotowej działki nie starał się o ustalenie odszkodowania i wobec tego, że aktualnie nie jest właścicielem nieruchomości, to orzeczenie o odszkodowaniu nie jest możliwe. Organ wyjaśnił, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, inaczej niż w innych rodzajach wywłaszczenia, nie zawsze musi skutkować przyznaniem prawa do odszkodowania. Zgodnie art. 80 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r., Nr 22, poz. 99 – dalej "ustawa z 1985 r.") odszkodowanie, o które miał prawo ubiegać się wnioskodawca przysługiwało za straty powstałe na skutek zajęcia nieruchomości i przeprowadzenia na niej działań związanych z budową linii elektroenergetycznej 400kV, a nie za samo ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości.

Odwołanie od tej decyzji złożył J.B. wnioskując o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 128 i art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej "u.g.n."), poprzez odmowę ustalenia odszkodowania należnego za ograniczenie prawa własności nieruchomości; art. 128 ust. 1 u.g.n. poprzez uznanie, że wnioskodawca nie podsiada legitymacji prawnej do ubiegania się o stosowne odszkodowanie pomimo, że decyzja z [...] kwietnia 1988 r. została wydana w stosunku do wnioskodawcy, który w czasie jej wydania był właścicielem przedmiotowej nieruchomości; art. 64 i 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez niezagwarantowanie prawa do odszkodowania w przypadku dokonania wywłaszczenia; art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 20 marca 1952 r., ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r., poprzez generowanie braku zaufania obywateli do Państwa i prawa pochodzącego od Państwa, jako elementu składającego się na zasadę praworządności i zobowiązującego władze do eliminowania dysfunkcyjnych regulacji z systemu prawnego i naprawiania bezprawnych praktyk. Zarzucił także naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia.

W wyniku rozpoznania odwołania, Wojewoda [...] (dalej "Wojewoda", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., decyzją z [...] stycznia 2021 r. nr [...] uchylił decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W ocenie Wojewody, zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 128 i art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Cytując treść art. 128 ust. 1 i ust, 4 oraz art. 129 ust. 5 u.g.n. organ odwoławczy wyjaśnił, że przewidziane w art. 124 ust. 1 u.g.n. ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości poprzez zezwolenie na założenie i przeprowadzenie przez nieruchomość np. napowietrznej linii elektroenergetycznej, jest jednym z rodzajów wywłaszczenia, które nastąpić może jedynie za odszkodowaniem, o czym wprost stanowi art. 128 ust. 1 u.g.n. Wbrew stanowisku Starosty ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 75 ustawy z 1985 r. należy kwalifikować jako jeden ze sposobów wywłaszczenia, gdyż wiąże się z trwałością stanu, jaki stwarza decyzja organu, obejmując sobą każdoczesnego właściciela nieruchomości, której dotyczy oraz każdoczesnego przedsiębiorcę przesyłowego wstępującego w miejsce pierwotnego adresata decyzji. Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że do stosunków powstałych pod rządami ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości należy stosować przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem art. 75 ustawy z 1985 r. odpowiada w swej treści art. 124 ust. 1 u.g.n. Zdaniem organu nie budzi wątpliwości, że w sprawie wniosku o ustalenie odszkodowania za grunt wywłaszczony w trybie ustawy z 1985 r. zastosowanie znajdzie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który przewiduje, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Wojewoda zauważył jednocześnie, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. został zamieszczony wśród przepisów ustanawiających w sposób zamknięty (wyczerpujący) wyjątki od jednoczesnego orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu. Przepis ten ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie aktualnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania.

Wojewoda podkreślił, że w przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że do ograniczenia prawa do nieruchomości na podstawie art. 75 ustawy z 1985 r. doszło w 1988 r. względem właściciela działki nr [...] – J.B. Podzielił także pogląd prezentowany w judykaturze, że legitymację prawną do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie w sytuacji wymienionej w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma przede wszystkim osoba wywłaszczona, w stosunku do której nastąpiło ograniczenie prawa do korzystania z nieruchomości. Uszczerbek ten ponosi podmiot legitymujący się tytułem do nieruchomości w momencie dokonywania ograniczenia prawa rzeczowego. Późniejsi nabywcy takiej nieruchomości uzyskują prawo rzeczowe już ograniczone orzeczonym wywłaszczeniem, a tym samym dokonane wcześniej wywłaszczenie nie wyrządza szkody w ich prawach majątkowych. W przedmiotowej sprawie na skutek realizacji budowy linii elektroenergetycznej doszło do ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości i stan ten trwa nadal. Zgłoszone przez byłego właściciela roszczenie winno zostać rozpatrzone na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów regulujących kwestie odjęcia i ograniczenia prawa własności na skutek decyzji administracyjnych organów państwa.

Wojewoda zauważył jednocześnie, że w stosunku do przedmiotowej nieruchomości o odszkodowanie ubiegał się G.B. (aktualny właściciel), któremu odmówiono ustalenia i wypłacenia odszkodowania. W sprawie tej zapadł wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2701/17 w którym stwierdzono, że skierowanie decyzji z [...] kwietnia 1988 r. do ówczesnego właściciela przedmiotowej nieruchomości spowodowało, że to jego prawo zostało ograniczone tą decyzją. Skutek w postaci ograniczenia prawa własności należy odnosić do podmiotu tego prawa, według stanu z daty wydania takiej decyzji. Współczesne regulacje dotyczące administracyjnoprawnego trybu ustalania odszkodowania za skutki decyzji powodującej ograniczenie prawa przysługującego do nieruchomości poprzez założenie na niej określonych urządzeń infrastruktury technicznej (np. art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 u.g.n.) stosuje się właśnie wtedy, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości doznał takiego ograniczenia na skutek decyzji wydanej wobec tego podmiotu.

W konkluzji Wojewoda stwierdził, że podstawowe znaczenie w sprawach o ustalenie odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości spowodowane wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej ma okoliczność czy odszkodowanie takie nie zostało już ustalone i wypłacone w przeszłości. W ocenie organu odwoławczego w rozpoznawanej sprawie Starosta takich ustaleń nie poczynił, a zebrany materiał dowodowy nie pozwalał na przyjęcie, że takie odszkodowanie zostało ustalone i wypłacone.

Sprzeciw od powyższej decyzji złożyły [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej "Spółka") wnosząc o uchylenie decyzji w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepis ten znajduje zastosowanie także do ograniczenia prawa do nieruchomości, podczas gdy z brzmienia tego przepisu wyraźnie wynika, że odnosi się on wyłącznie do pozbawienia prawa w ramach wywłaszczenia oraz w świetle dokonanego przez ustawodawcę wyraźnego rozróżnienia pojęć: ograniczenie oraz pozbawienie prawa do nieruchomości oraz, że nie obejmuje on swoim zakresem spraw sprzed wejścia w życie u.g.n., a wyłącznie – zgodnie z art. 233 u.g.n. – sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie przepisów u.g.n.;

2. art. 112 ust. 2 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji pominięcie ustawowego rozróżnienia na wywłaszczenie polegające na ograniczeniu prawa do nieruchomości oraz wywłaszczenie polegające na pozbawieniu prawa do nieruchomości;

3. art. 117 K.c. na skutek błędnego uznania, że roszczenie o ustalenie i zapłatę odszkodowania z tytułu ograniczenia (pozbawienia) prawa własności nieruchomości nie stanowi cywilnoprawnego roszczenia majątkowego, które przedawnia się w terminie określonym w art. 118 K.c., co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Spółka zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 104 § 2 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji zawierającej prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy i dokonanie wykładni przepisów ustawy z 1985 r. i u.g.n. w sposób stanowiący dla organu pierwszej niezgodne z prawem wskazanie co do kierunku załatwienia sprawy.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. sprzeciw oddalił.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd, odwołując się do wyroku NSA z 28 sierpnia 2019 r. zapadłego w sprawie o sygn. akt I OSK 2701/17 wskazał, że sprawa ta pozostaje w ścisłym związku z niniejszą sprawą, bowiem w sprawie objętej ww. wyrokiem wystąpił o odszkodowanie w tym samym przedmiocie i zakresie co w niniejszej sprawie G.B. - syn J.B. NSA stwierdził w tym wyroku, że skierowanie decyzji z [...] kwietnia 1988 r. do ówczesnego właściciela przedmiotowej nieruchomości spowodowało, że to jego prawo zostało ograniczone tą decyzją. Skutek w postaci ograniczenia prawa własności należy odnosić do podmiotu tego prawa, według stanu z daty wydania takiej decyzji. W konkluzji NSA uznał, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., jest odszkodowaniem należnym tylko podmiotowi wywłaszczonemu dlatego też prawo to co do zasady nie przechodzi na następców syngularnych, a w istocie również na następców uniwersalnych. W związku z tym, że G.B. nie jest podmiotem, w stosunku do którego skierowano decyzję z 1988 r., wyklucza dopuszczalność ustalenia w stosunku do niego odszkodowania w trybie administracyjnym na podstawie aktualnych przepisów u.g.n.

Sąd I instancji podzielił stanowisko Wojewody, że kluczową dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest kwestia czy w przeszłości odszkodowanie za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości spowodowane wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej zostało już ustalone i wypłacone. Sąd zgodził się także ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż Starosta w niniejszej sprawie nie poczynił takich ustaleń, a zebrany materiał dowodowy nie pozwalał na przyjęcie, że takie odszkodowanie zostało ustalone i wypłacone.

Wobec powyższego, Sąd I instancji uznał za prawidłowe stanowisko organu odwoławczego, że decyzja Starosty została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 118 K.c. w zw. z art. 117 K.c. i art. 1 K.c. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu przy rozstrzyganiu sprawy i uznaniu za zasadne roszczenia o odszkodowanie, podczas gdy roszczenie o odszkodowanie jako roszczenie cywilnoprawne i majątkowe podlega przedawnieniu - przy braku przepisu szczególnego - zgodnie z ogólnym terminem przedawnienia wskazanym w art. 118 K.c.,

II. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 151a § 2 P.p.s.a w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie zachodzi naruszenie przepisów postępowania oraz konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia przepisów prawa materialnego pozwalała na merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ Il instancji, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonej decyzji;

2. art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącą w skardze zarzutu naruszenia art. 117 K.c., a także polegające na nienależytym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z uwagi na sporządzenie lakonicznego uzasadnienia i zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń niewyjaśniających istoty problemu.

W oparciu o przytoczone zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, w razie uznania, że podstawa naruszenia przepisów postępowania nie zachodzi lub jest nieuzasadniona – na podstawie art. 188 P.p.s.a. – uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji Wojewody, przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka, powołując uchwałę NSA z 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OPS 1/20 wskazała, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. może być od 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. Wskazano jednocześnie, że podstawę prawną ustalenia kręgu spadkobierców w wyniku realizacji konstytucyjnej zasady ochrony prawa dziedziczenia będą stanowić przepisy prawa spadkowego zawarte w kodeksie cywilnym, albowiem tylko na podstawie tych przepisów możliwe jest ustalenie statusu spadkobiercy, jako osoby ustawowo uznanej za podmiot konstytucyjnego prawa dziedziczenia.

Spółka wskazała, że roszczenie o odszkodowanie za obniżenie wartości nieruchomości jest roszczeniem majątkowym niezależnie czy jest to roszczenie już ustalone czy o ustalenie odszkodowania. Zgodnie natomiast z art. 117 K.c. roszczenia majątkowe ulegają przedawnieniu w terminie 6 lat jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, a dla roszczeń o świadczenia okresowe oraz związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej – 3 lata (art. 118 K.c.). W świetle powyższego, zdaniem Spółki, w przypadku roszczenia o ustalenie odszkodowania na podstawie art. 128 ust. 1 i 4 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. brak jest przepisu szczególnego, który wyłączałby przedawnienie, co prowadzi do wniosku, że roszczenie to przedawnia się w "ogólnym" terminie, tj. zgodnie z art. 118 K.c. W ocenie Spółki roszczenie objęte niniejszym postępowaniem uległo przedawnieniu, dlatego też w sprawie winna zostać utrzymana w mocy decyzja Starosty z [...] czerwca 2020 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Odnosząc się do wniosku o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie wskazać należy, iż zgodnie z art. 182 § 2a P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpatruje skargę kasacyjną od wyroku oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Zatem wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie nie mógł zostać uwzględniony, bowiem w myśl ust. 3 ww. przepisu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w składzie jednoosobowym.

Podkreślenia wymaga, że zaskarżony wyrok został wydany w wyniku rozpoznania przez Sąd I instancji sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W myśl natomiast art. 64e P.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ocena sądu I instancji sprowadza się zatem wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sąd I instancji kontrolując taką decyzję nie powinien wyrażać oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 K.p.a. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 K.p.a.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zauważa się, że rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny zasadniczo nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Podkreślić należy, że zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które powinny przeprowadzić organy administracji wyznaczają przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie. Zatem, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, oceniając, czy zostały należycie wyjaśnione okoliczności sprawy konieczne do jej rozstrzygnięcia, nie można abstrahować od przepisów prawa materialnego. Przepis art. 64e P.p.s.a. należy zatem rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., a także winien to czynić w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia czy ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 75 ustawy z 1985 r. należy kwalifikować jako jeden ze sposobów wywłaszczenia na gruncie obecnie obowiązującej ustawy u.g.n., a tym samym czy przysługuje i zostało ustalone oraz wypłacone w przeszłości roszczenie o ustalenie i zapłatę odszkodowania z tytułu ograniczenia (pozbawienia) prawa własności nieruchomości.

Na wstępie wskazać należy, że zagadnienie stosowania przepisów nowej ustawy do stanów faktycznych powstałych pod rządami uprzednio obowiązującej ustawy przy braku przepisów przejściowych było niejednokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wielu orzeczeniach wyrażał pogląd o dopuszczeniu możliwości stosowania nowych regulacji prawnych do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie nowej ustawy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny podejmując uchwałę z 10 kwietnia 2006 r., sygn. I OPS 1/06, w sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej jednak trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy. Z retrospektywnością prawa mamy zaś do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy. Akcentowano przy tym, że przyjęte przez ustawodawcę ustalenia w zakresie przepisów intertemporalnych, czy też przyjęte przez organ w drodze wykładni reguły intertemporalne w przypadku braku regulacji ustawowych, nie mogą naruszać podstawowych zasad konstytucyjnych. Stanowisko to podzielił Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z 21 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1111/08; z 26 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OSK 147/13; z 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2035/13 i 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1857/15.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że bezspornym jest, iż na skutek realizacji budowy linii elektroenergetycznej objętej decyzją Naczelnika Gminy w [...] z [...] kwietnia 1988 r. doszło do ograniczenia, na podstawie art. 75 ówcześnie obowiązującej ustawy z 1985 r., sposobu korzystania z nieruchomości nr [...] należącej do ówczesnego właściciela nieruchomości – J.B. Nie ulega także wątpliwości, że art. 75 ustawy z 1985 r. odpowiada w swej treści art. 124 ust. 1 aktualnie obowiązującej u.g.n. Dlatego też uznać należy, że w sprawie wniosku o ustalenie odszkodowania za grunt wywłaszczony w trybie ustawy z 1985 r. zastosowanie znajdzie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który przewiduje, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest już pogląd, że art. 129 ust. 5 u.g.n. znajduje zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy i to nie tylko w sytuacji całkowitego pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, lecz również w przypadku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości (zob. wyroki NSA z: 9 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 23/16, z 27 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 908/16, CBOIS).

Wskazać nadto należy, że w stosunku do przedmiotowej nieruchomości o odszkodowanie ubiegał się również G.B. (aktualny właściciel), któremu odmówiono ustalenia i wypłacenia odszkodowania. Wyrokiem z 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2701/17 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "skierowanie decyzji z dnia [...] kwietnia 1988 r. do ówczesnego właściciela przedmiotowej nieruchomości spowodowało, że to jego prawo zostało ograniczone tą decyzją. Skutek w postaci ograniczenia prawa własności należy odnosić do podmiotu tego prawa, według stanu z daty wydania takiej decyzji. Współczesne regulacje dotyczące administracyjnoprawnego trybu ustalania odszkodowania za skutki decyzji powodującej ograniczenie prawa przysługującego do nieruchomości poprzez założenie na niej określonych urządzeń infrastruktury technicznej (np. art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 u.g.n.) stosuje się właśnie wtedy, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości doznał takiego ograniczenia na skutek decyzji wydanej wobec tego podmiotu. Bezsporna okoliczność, że skarżący nie jest podmiotem, w stosunku do którego skierowano decyzję z 1988 r., wyklucza dopuszczalność ustalenia w stosunku do niego odszkodowania w trybie administracyjnym na podstawie aktualnych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami – w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 tej ustawy."

Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zasadnie zaakceptował ocenę Wojewody [...], iż materiał zgromadzony w sprawie nie pozwalał na przyjęcie czy odszkodowanie za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na rzecz J.B. zostało w przeszłości ustalone i wypłacone. Wskazać bowiem należy, że jest to podstawowa okoliczność, o jakiej przesądzić powinien organ I instancji, bowiem determinuje pozostałe czynności dowodowe w sprawie, jak i jej wynik. Jeśli bowiem odszkodowanie zostało ustalone w przeszłości, to nie ma podstaw do orzekania w przedmiocie aktualnego wniosku strony. W tym względzie organ odwoławczy prawidłowo wskazał zakres i rodzaj środków dowodowych, które powinien przeprowadzić organ I instancji w celu ustalenia powyższej, kluczowej dla sprawy okoliczności. Tym samym uznać należy, że w przedmiotowej sprawie niewątpliwie istniały podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej w trybie art. 138 § 2 K.p.a.

W konsekwencji za nieuzasadnione należało uznać zarzuty niewłaściwego zastosowania art. 151a § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 3 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazać należy, że zarzuty te nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (zob. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za pomocą zarzutu naruszenia powyższego przepisu prawa nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w sprzeciwie, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, dlatego też uznać należy, że Sąd I instancji rozpoznał sprawę zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Zwrócić należy uwagę, że podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez Sąd I instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (zob. wyroki NSA z 13 stycznia 2012 r., sygn. akt I FSK 1696/11; z 16 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GSK 285/12; z 19 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2321/13).

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji wyjaśnił, przyczyny podjętego rozstrzygnięcia i ocenił zgodność z prawem zaskarżonej sprzeciwem decyzji. Sąd I instancji wyjaśnił w sposób jasny i wyczerpujący, dlaczego zaskarżona decyzja, w ocenie Sądu nie narusza prawa, a w konsekwencji - dlaczego sprzeciw jako nieuzasadniony podlegał oddaleniu.

Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów postawionych w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, tj. naruszenia art. 118 K.c. w zw. z art. 117 K.c. w zw. z art. 1 K.c. dotyczących kwestii przedawnienia stwierdzić należy, że w prawie administracyjnym z przedawnieniem roszczenia mamy do czynienia tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Tymczasem ani w ustawach gruntowych z 1958 r. i z 1985 r. jak również w obecnie obowiązującej – u.g.n. takiego ogólnego przepisu nie zamieszczono. Powyższe oznacza zatem, że nawet gdy sama instytucja odszkodowania ma charakter cywilny i generalnie roszczenie odszkodowawcze podlega rygorom, zawartym w przepisach art. 117 – 125 K.c., to jednak w sytuacji, gdy jest ono ustalane w postępowaniu administracyjnym, zasady te nie obowiązują, bowiem brak jest stosownej regulacji prawnej. Przedawnienie w prawie cywilnym uregulowano w art. 117 § 1 i 2 K.c. Zgodnie z tym przepisem: "§ 1. Z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, roszczenia majątkowe ulegają przedawnieniu. § 2. Po upływie terminu przedawnienia ten, przeciwko komu przysługuje roszczenie, może uchylić się od jego zaspokojenia, chyba że zrzeka się korzystania z zarzutu przedawnienia. Jednakże zrzeczenie się zarzutu przedawnienia przed upływem terminu jest nieważne". Istotą przedawnienia cywilnego jest zatem występujące po upływie określonego ustawowo czasu osłabienie ochrony uprawnionego z prawa podmiotowego, polegające na tym, że co prawda zachowuje on możliwość dochodzenia swego roszczenia przed sądem lub innym właściwym organem, ale musi się liczyć z wyłączeniem jego zasądzenia i w konsekwencji przymusowej realizacji, jeśli strona przeciwna zasadnie wskaże na upływ czasu, w którym dochodzenie roszczenia było możliwe, czyli podniesie zarzut przedawnienia. Procedura administracyjna nie przewiduje możliwości podniesienia zarzutu przedawnienia, jest procedurą odrębną od procedury cywilnej. Nie ma zatem w procedurze administracyjnej możliwości zgłoszenia, przez zobowiązanego do zaspokojenia roszczenia, zarzutu przedawnienia roszczenia. Jak już wskazano we wcześniejszych rozważaniach, w prawie administracyjnym z przedawnieniem roszczenia mamy do czynienia tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.