Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 1778/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1438
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Sławomir Kozik, Sędzia WSA Marek Kraus, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Monika Szymańska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi C. L. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. z dnia 4 września 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 4 września 2015 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, po rozpatrzeniu odwołania C. L. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 9 kwietnia 2015 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności do gruntów rolnych na rok 2008, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Decyzja organu odwoławczego zapadła na tle następującego stanu faktycznego:

C. L. działając jako rolnik, wystąpiła w dniu 10 maja 2008 r. do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2008, wnosząc o przyznanie jednolitej płatności obszarowej do działek rolnych o łącznej powierzchni 9,75 ha oraz płatności uzupełniającej do powierzchni grupy upraw podstawowych do działek rolnych o łącznej powierzchni 9,58 ha, położonych na działkach ewidencyjnych zlokalizowanych w województwie p., powiecie c., gminie C., obrębie J.

Decyzją z dnia 19 listopada 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał C. L. na rok 2008 płatność z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w wysokości 5. 888,36 zł, w tym: jednolitą płatność obszarową w wysokości 3.308,27 zł, do powierzchni 9,75 ha; uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 2.580,09 zł, do powierzchni 9,58 ha.

Płatność przyznana ww. decyzją została w dniu 18 grudnia 2008 r. przekazana na rachunek bankowy wskazany przez stronę we wniosku o wpis do ewidencji producentów.

W dniu 16 kwietnia 2010 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynęły dokumenty przekazane przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, a otrzymane z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Placówka Terenowa w S. wraz z pismem z dnia 31 marca 2010 r., w tym m.in. umowa dzierżawy z dnia 29 grudnia 1995 r. zawarta na 10 lat pomiędzy Państwem C. i J. L. a M. P., dotycząca wydzierżawienia działek ewidencyjnych nr [...], [...] oraz [...] o łącznej powierzchni 8,95 ha.

Postanowieniem z dnia 18 marca 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wznowił postępowanie administracyjne zakończone ww. decyzją z dnia 19 listopada 2008 r .

Decyzją z dnia 23 maja 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR uchylił decyzję z dnia 20 listopada 2008 r. oraz odmówił C. L. przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2008 rok oraz nałożył sankcje z tytułu jednolitej płatności obszarowej w wysokości 3.308,27 zł oraz z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 2.580,09 zł, które będą potrącane z płatności, do których producent rolny jest uprawniony w ramach wniosków składanych przez niego w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności. W uzasadnieniu organ wskazał, iż strona nie była faktycznym użytkownikiem działek rolnych zadeklarowanych we wniosku na rok 2008.

W wyniku rozpatrzenia odwołania strony, decyzją z dnia 31 sierpnia 2011 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz uchylił decyzję z dnia 19 listopada 2008 r. Nr [....] i odmówił przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008 oraz nałożył sankcję wieloletnią w łącznej wysokości 5.888,36 zł, w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej w wysokości 3.308,27 zł oraz uzupełniającej płatności podstawowej w wysokości 2.580,09 zł, ze względu na stwierdzony brak użytkowania gruntów zgłoszonych do wnioskowanych płatności.

Zawiadomieniem z dnia 30 września 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR poinformował C. L. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2008 przyznanych jej na mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 19 listopada 2008r..

Decyzją z dnia 9 kwietnia 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ustalił C. L. kwotę nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, przyznanych na mocy decyzji z dnia 19 listopada 2008 r. w wysokości 5.888,36 zł, w tym 3.308,27 zł, z tytułu jednolitej płatności obszarowej (JPO) oraz 2. 580,09 zł z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej (UPO).

W uzasadnieniu organ wskazał, iż strona utraciła uprawnienie do uzyskania płatności przyznanych decyzją z dnia 19 listopada 2008 r., na podstawie której uzyskała płatność obszarową, z uwagi na wydaną w postępowaniu wznowieniowym decyzję o uchyleniu decyzji dotychczasowej i odmowie przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2008. Ponadto organ wskazał, iż każda z kwot (JPO oraz UPO), przekraczała kwotę stanowiącą równowartość 100 euro, przeliczoną na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z art. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1913/2006 z dnia 20 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania agromonetarnego systemu dla euro w rolnictwie i zmieniające niektóre rozporządzenia (Dz. U. UE L 2006.365.52 ze zm.) i tym samym nie zaistniały przesłanki do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności.

Organ wyjaśnił, że brak było podstaw wykluczających obowiązek zwrotu zgodnie z art. 73 ust. 4 i 5 Komisji (WE) z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. L 141 z 30.4.2004 ze zm.).

Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie art. 104 w zw. z art. 12, art. 107 § 3, art. 7 oraz art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej jako "K.p.a."), art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014, poz. 1438 ze zm.- dalej jako "ustawa o ARIMR") oraz art. 73 ust.4 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004.

W związku z tym strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania lub w przypadku nieuwzględnieniu wniosku, o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia 4 września 2015 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że decyzja dnia 19 listopada 2008 r., na mocy której ARiMR przyznała a następnie wypłaciła rolnikowi płatność, została ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego wskutek wydania przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR decyzji z dnia 31 sierpnia 2011 r. W rezultacie organ odwoławczy stwierdził, że ustalenie rolnikowi kwoty nienależnie pobranej płatności w wysokości 5. 888,36 zł jest uzasadnione.

W przedmiotowej sprawie płatność przyznana została na podstawie żądania strony i oświadczenia, któremu organ dał wiarę. Wypłacone w dniu 18 grudnia 2008 r. przyznane na podstawie decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR płatności JPO oraz UPO nie wynikały z pomyłki ARIMR.

Organ odwoławczy stwierdził zatem, że skoro płatność nie została dokonana na skutek błędu Agencji, to brak jest przesłanek do zastosowania art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004.

Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie można uznać, iż strona działała w dobrej wierze (art. 73 ust. 5 akapit drugi), co stanowić mogłoby podstawę do przyjęcia krótszego (czteroletniego) okresu między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności, wykluczającego obowiązek zwrotu płatności pobranej nienależnie. Organ wskazał, że w materiale dowodowym brak jest jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, iż strona poinformowała organ, iż z uwagi na podeszły wiek nie prowadzi działalności rolniczej na działkach ewidencyjnych zgłoszonych w przedmiotowym wniosku.

Ponadto organ II instancji wskazał, iż nie znajduje podstaw uzasadniających umorzenie postępowania w przedmiocie ustalenia kwoty do zwrotu, gdyż brak jest przesłanek zarówno przedmiotowych jak i podmiotowych do umorzenia wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008, o czym zawiadomiono stronę pismem z dnia 30 września 2014 r.

Mając na uwadze podnoszoną przez stronę trudną sytuację materialną, organ II instancji wskazał, iż rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłaty należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej (Dz.U. z 2010 Nr 258, poz. 1474 ze zm.) przewiduje na wniosek dłużnika, możliwość, w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, odroczenia terminu spłaty całości lub części należności lub rozłożenia całości lub części należności na raty, biorąc pod uwagę możliwości płatnicze dłużnika. Procedura regulowana powyższym rozporządzeniem jest jednak odmiennym postępowaniem od niniejszego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, celem umorzenia postępowania oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 104 K.p.a. w związku z art. 12 K.p.a., poprzez wadliwe uznanie, iż zachodzą przesłanki natury faktyczno-prawnej dla wydania zaskarżonej decyzji, w której organ oparł swoje rozstrzygnięcie na pobieżnej analizie stanu faktycznego oraz wydał przedmiotową decyzję z naruszeniem przepisów prawa. Ponowne merytoryczne orzekanie w niniejszej sprawie, po upływie blisko 10 lat od wydania pierwotnej decyzji oraz ponad 4 lata po wydaniu postanowienia przez organ o wznowieniu postępowania administracyjnego, nie znajduje uzasadnienia na gruncie regulacji prawnej i pozostaje w sprzeczności z art. 12 K.p.a., statuującym zasadę szybkości i prostoty postępowania,

2. art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia rozstrzygnięcia, a w szczególności:

a) brak odniesienia się przez organ do okoliczności towarzyszących procesowi weryfikacji i realizacji wniosku o przyznanie płatności - organ II instancji poprzestał na stwierdzeniu, że pracownicy ARiMR nie mieli wiedzy na temat wydzierżawienia przez nią roli. Skarżąca zaznaczyła, że na szkoleniach odnośnie dofinansowania była mowa, że wnioski może składać właściciel albo dzierżawca i tym sugerowała się; ponadto z tego, co pamięta mówiła, że wydzierżawia rolę;

b) zaniechanie wskazania, w oparciu o jakie kryteria i dokumenty przedstawione przez stronę organ wydał decyzję pozytywną, przyznając wnioskodawczyni płatności, a także jakie ustalenia faktyczne poczynił w procesie w zakresie wieku strony oraz faktycznej możliwości zajmowania się przez nią produkcją rolną, gdzie oczywistym jest, że z uwagi na to, iż w momencie składania wniosku była osobą samotną i wiekową oraz schorowaną i nie była w stanie samodzielnie tej produkcji prowadzić ani koordynować (brak zweryfikowania posiadania zależnego),

3. art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, poprzez jego niezastosowanie. Skarżąca podniosła, że w pierwszych latach obowiązywania dopłat uprawnionymi do występowania o nie i do ich otrzymania, według ARiMR na terenie całego kraju, w tym w C., byli zamiennie i solidarnie właściciele, bądź posiadacze zależni, dlatego też nigdy przed Kierownikiem Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, jak i pracownikami, nie ukrywała, że wydzierżawiła przedmiotową nieruchomość. Zdaniem skarżącej, niniejsze postępowanie administracyjne zostało zainicjowane ze względu na zmianę interpretacji przez organ przepisów prawa na niekorzyść osób ubiegających się o dopłatę, co nie może skutkować negatywnymi konsekwencjami dla niej. Przez minione lata nie miała wiedzy o zmianie powyższych zasad pomimo, że osobiście, bądź przy pomocy sąsiadów, składała wnioski w poszczególnych latach o dofinansowanie, informując jednocześnie pracowników ARiMR, że grunty użytkują dzierżawcy i że to dla nich jest subwencja. W ocenie skarżącej, to pracownicy ARiMR nie dopełnili swoich obowiązków, poprzez udzielenie podstawowych informacji, co do zmiany zasad udzielania dotacji oraz wobec braku sprawdzenia informacji podawanych przez nią. Organ II instancji sam wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że ustawodawca dopiero w 2007 r. w ustawie z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ustanowił przepis, który wprost stanowi, iż w przypadku gdy działka rolna stanowi przedmiot posiadania samoistnego i posiadania zależnego, płatności obszarowe przysługują posiadaczowi zależnemu. Według skarżącej, wydaje się, że ustawodawca sam zauważył, iż są różne interpretacje odnośnie osoby mogącej złożyć zasadny wniosek o dofinansowanie, dlatego też ustanowił tenże przepis,

4. art. 73 ust. 5 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez:

a) brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, skutkujących wadliwym przyjęciem, że brak jest podstaw dla uznania, że składając wniosek o przyznanie wsparcia finansowego działała w dobrej wierze, podczas gdy jako osoba: mająca 81 lat, posiadająca wykształcenie w stopniu podstawowym, posiadająca I grupę inwalidzką - nie miała świadomości o szczególnych zasadach przyznawania ww. dotacji, gdzie to organ jako profesjonalista powinien dołożyć należytej staranności w procesie weryfikacji wniosku i w związku z tym był w obowiązku poczynić ustalenia w przedmiocie spełniania przez nią niezbędnych przesłanek dla uzyskania środków pieniężnych, gdzie jak wskazała wyżej w pierwszych latach obowiązywania dopłat uprawnionymi, według pracowników ARiMR, do ich otrzymania byli zamiennie właściciele, bądź posiadacze zależni (nigdy nie zatajała informacji, że przedmiotowe nieruchomości wydzierżawiła, o czym świadczy fakt, iż w postępowaniach w przedmiocie wznowienia postępowania przedkładała wszelkie dokumenty, w których była posiadaniu);

b) organ w żaden sposób się nie odniósł do wyroku Sądu Okręgowego z dnia 7 kwietnia 2011r., sygn. akt [...], gdzie potwierdzono okoliczność, że w związku z udzielonym dofinansowaniem nie odniosła korzyści materialnej; według skarżącej jest to istotna okoliczność świadcząca o istnieniu dobrej wiary po jej stronie;

c) zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na jej niekorzyść, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony oraz zasady ochrony, jaką powinno zapewnić obywatelom państwo prawa, gdzie na skutek oczywistych zaniedbań po stronie organu w zakresie weryfikacji wniosku organ przyznał jej środki finansowe i naraził obecnie na wysokie koszty związane z ich zwrotem; w treści uzasadnienia decyzji organ pominął własne uchybienia w przedmiocie rozpatrywania ww. wniosku, m. in. kilkakrotne wydawanie decyzji pozytywnych w przedmiocie przyznania dofinansowania, które rodziły u niej uzasadnione podstawy dla przypuszczenia, iż procedura przyznawania dofinansowania przebiega według dotychczasowych zasad i w granicach prawa.

Skarżąca podniosła, że organ zarzuca jej, że powinna przedstawić jakieś dokumenty na okoliczność dobrej wiary, ale fizycznie oprócz zeznań nie mam możliwości przedstawić innych dowodów. Sam organ opiera się na zdaniu swoich pracowników odnośnie jej sprawy oraz braku dokumentów z tamtych lat o wydzierżawieniu przez nią nieruchomości. Według skarżącej, jest to słowo przeciwko słowu, gdyż nie pamięta ze względu na duży upływ czasu, czy pokazywała dokumenty związane z dzierżawą nieruchomości (wie, że mówiła o tym), czy pracownik ARiMR brał od niej te dokumenty. Kategoryczna wypowiedź pracowników ARiMR wskazuje, zdaniem skarżącej, że faktycznie nie pamiętają momentu składania przez nią wniosku i okazywanych dokumentów, a jedynie bazują na obecnej procedurze rozpatrywania zasadności wniosku;

d) organ administracji przy ocenie, czy zachodzi po jej stronie istnienie dobrej wiary nie wziął pod uwagę dodatkowo tego, że jest osobą: w podeszłym wieku - 81 lat, która posiada wykształcenie podstawowe, choruje na reumatyzm, schorzenia kręgosłupa, od wielu lat ma bardzo duże problemy z poruszaniem, ma zaawansowaną chorobę wieńcową oraz miażdżycę naczyń, co w istotny sposób determinowało sposób interpretacji jak też znajomości wprowadzonych przepisów dotyczących dopłat unijnych- zdaniem skarżącej ww. przymioty w sposób jednoznaczny świadczą o tym, iż przedmiotowa decyzja nie powinna się ostać ze względu na istnienie dobrej wiary po jej stronie;

e) jednocześnie skarżąca wskazała, że w 2011 r. organ jedynie wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją, a decyzja w tej sprawie zapadła dopiero w 2015 r. i z tą datą (tj. w roku 2015) została powiadomiona o tym, że organ po latach zaczął inaczej interpretować przepisy prawa i mogą mi grozić poważne konsekwencje finansowe;

5. art. 8 k.p.a. statuującego zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej, poprzez brak rzetelnej weryfikacji przez organ administracji spełnienia przez nią przesłanek dla przyznania mi środków pieniężnych, a w konsekwencji wprowadzenie w błąd poprzez wytworzenie u niej fikcyjnego obrazu działania w granicach przepisów prawa.

Z ostrożności procesowej w przypadku nieuwzględnienia ww. zarzutów skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, poprzez wadliwe ustalenie, że środki z tytułu płatności do gruntów rolnych za rok 2008 zostały pobrane przez nią nienależnie, podczas gdy otrzymaną dotację przekazała faktycznemu użytkownikowi gospodarstwa rolnego. Skoro dotacje trafiły ostatecznie do właściwego beneficjenta i były przeznaczone na środki produkcji i zabiegi agrotechniczne zostały wykorzystane zgodnie z celem któremu służą, to sprzecznym z zasadą sprawiedliwości społecznej i zasadami państwa prawnego jest zmuszanie ją do ich zwrotu, tym bardziej, że cel dla których została wydana decyzja o ich przyznaniu został osiągnięty.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowały koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 4 września 2015 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 9 kwietnia 2015 r., ustalająca skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności do gruntów rolnych na 2008 r.

Wskazać należy, że Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia z dnia 31 sierpnia 2011 r. uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 23 maja 2011 r., którą uchylono decyzję z dnia z dnia 20 listopada 2008 r. oraz odmówiono C. L. przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2008 rok, oraz uchylił decyzję Nr [...] z dnia 19 listopada 2008 r. i odmówił skarżącej przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008.

Zatem decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia z dnia 31 sierpnia 2011 r. jest ostateczna i wywołuje skutek prawny w postaci stwierdzenia, że skarżącej płatność za 2008 r. nie przysługiwała.

Należy wskazać, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej, krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Z zacytowanej treści przepisu wynika wprost, że przedmiotem postępowania toczącego się przed organem ARiMR jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków.

Ustalenie, czy przyznane uprzednio kwoty pomocy, czy płatności były przyznane nienależnie lub w nadmiernej wysokości może wynikać z ustaleń dokonanych w toku postępowania toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR jak i z ostatecznych decyzji wydanych w postępowaniach nadzwyczajnych w przedmiocie przyznania płatności lub pomocy. W tej drugiej sytuacji zadaniem organu nie jest kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki, a jedynie ustalenie, czy wyeliminowanie to jest prawnie skuteczne.

W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że w postępowaniu uregulowanym w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR organ ma za zadanie zbadać czy dana kwota stanowi kwotę nienależnie pobranych lub nadmiernie pobranych środków, co ma miejsce w postępowaniu odrębnym od postępowania o przyznanie danej płatności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2014 r. II GSK 1201/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wypłacone nienależnie skarżącej środki publiczne za rok 2008 z tytułu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego pochodzą ze środków z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (SGEFOiG) tj. z funduszu, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o ARiMR.

Jak trafnie zauważył organ odwoławczy przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy o ARIMR, przewiduje wydanie decyzji w razie dokonania nienależnej lub nadmiernej wypłaty rodzajowo określonych środków publicznych. Przepis ten nie uzależnia konieczności wydania decyzji od przyczyny, z powodu której nastąpiła taka wypłata.

Zatem w przedmiotowym postępowaniu organ był zobowiązany do ustalenia, czy skarżąca pobrała nienależne lub nadmierne płatności bezpośrednie do gruntów rolnych za rok 2008.

W przedmiotowej w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy ustalono, że decyzja z dnia 19 listopada 2008 r. Nr [...], na mocy której ARiMR przyznała a następnie wypłaciła rolnikowi ww. płatność, została ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego wskutek wydania przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR decyzji z dnia 31 sierpnia 2011 r. Nr [...] Organy ustaliły, że decyzja 19 listopada 2008 r. została wydana z naruszeniem art.7 ust.1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz.U. Nr 35, poz. 217).

W rezultacie powyższego zasadnie organy orzekające w niniejszej sprawie stwierdziły, że ustalenie rolnikowi kwoty nienależnie pobranej płatności w wysokości 5.888,36 zł, jest uzasadnione, tym bardziej, że ostateczne rozstrzygnięcie wydane przez organ administracji publicznej w zakresie wniosku o przyznanie płatności na rok 2008 odmawia rolnikowi przyznania jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych.

Należy podkreślić, iż strona zgłosiła do płatności grunty rolne, na których nie prowadziła działalności rolniczej, gdyż jak sama przyznała, grunty te użytkowały inne osoby, którym następnie miała przekazywać otrzymywane dopłaty. Decyzja organu odwoławczego z dnia 31 sierpnia 2011 r. Nr [...] w sprawie płatności na rok 2008 jest rozstrzygnięciem ostatecznym w kwestii płatności, a odmowa ich przyznania jest rezultatem stwierdzonego stanu faktycznego, tj. niekwestionowanej przez stronę okoliczności, że nie była użytkownikiem działek rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności obszarowych na rok 2008.

Dalej wskazać należy, że zgodnie z art. 73 ust. 1-5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004:

1.W przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 3.

2.(skreślony).

3.Odsetki naliczane są za okres między powiadomieniem rolnika o konieczności zwrotu oraz zwrotem lub potrąceniem.

Stosowana stopa odsetek jest obliczana zgodnie z przepisami prawa krajowego, lecz nie jest ona niższa niż stopa procentowa stosowana w przepisach krajowych w odniesieniu do przypadków zwrotu kwot pieniężnych.

4.Obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika.

Jednakże w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności.

5.Obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat.

Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany w akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy płatność przyznana decyzją Nr [...] w roku 2008 była rezultatem wniesionego w dniu 10 maja 2008 r. żądania i oświadczenia, któremu organ dał wiarę. Wypłacone w dniu 18 grudnia 2008 r. na podstawie decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR Nr [...] płatności JPO oraz UPO nie wynikały z pomyłki ARiMR, bowiem organ przyznając ww. płatność nie był w posiadaniu umowy dzierżawy z dnia 31 stycznia 2006 r., zawartej pomiędzy C. L. a G. W.oraz umowy dzierżawy z dnia 30 września 2008 r., zawartej pomiędzy C. L. a M. P., a także oświadczenia strony, iż nie jest użytkownikiem działek ewidencyjnych zgłoszonych na powierzchni odpowiadającej działkom rolnym zadeklarowanym we wniosku na rok 2008.

Skoro płatność nie została dokonana na skutek błędu Agencji, to słusznie organ II instancji uznał, że brak jest przesłanek do zastosowania art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, tym bardziej, że w aktach sprawy brak jest jakiekolwiek dowodu potwierdzającego, iż na dzień wydawania decyzji nr [...] organ był w posiadaniu informacji, by wnioskująca nie była faktycznym użytkownikiem gruntów zgłoszonych do płatności w roku 2008.

Należy również w pełni zaakceptować stanowisko organu odwoławczego, że w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, gdyż płatność, uznana za nienależnie pobraną, nastąpiła w dniu 18 grudnia 2008 r., natomiast decyzja z dnia 31 sierpnia 2011 r. Nr [...] o uchyleniu decyzji z dnia 23 maja 2011 r. Nr [...] oraz uchyleniu decyzji z dnia 19 listopada 2008 r. Nr [...] i odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008, stanowiąca pierwsze powiadomienie beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności, została doręczona stronie w dniu 12 września 2011 r., a więc powiadomienie o nieuzasadnionym charakterze płatności nastąpiło przed upływem zarówno czterech jak i dziesięciu lat od daty przekazanej płatności. Natomiast ostateczne powiadomienie beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności nastąpiło z dniem doręczenia w dniu 20 kwietnia 2015 r. decyzji Nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008, czyli także przed upływem dziesięciu lat od daty płatności.

Jednocześnie zasadnie organ II instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie można uznać, iż strona działała w dobrej wierze (art. 73 ust. 5 akapit drugi), co mogłoby stanowić podstawę do przyjęcia krótszego (czteroletniego) okresu między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności, wykluczającego obowiązek zwrotu płatności pobranej nienależnie.

Sąd wskazuje, że pojęcie "dobrej wiary" nie zostało zdefiniowane i wiąże się z tzw. klauzulami generalnymi w prawie, istotą których jest możliwość uwzględnienia w ocenie stanu faktycznego różnych okoliczności faktycznych, które w oderwaniu od konkretnej sprawy nie mogą być ocenione raz na zawsze i w jednakowy sposób według schematu o walorze bezwzględnym.

Jak przyjmuje się zgodnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, dobra lub zła wiara beneficjenta płatności wiąże się ze sferą faktów i ich oceną. Dla oceny dobrej lub złej wiary istotna jest świadomość beneficjenta. Generalnie przyjmuje się, że dobra wiara polega na usprawiedliwionym w danych okolicznościach przekonaniu, że podmiotowi przysługuje prawo czyli, że działał zgodnie z prawem. Może to być więc błędne, ale w danych okolicznościach usprawiedliwione przekonanie, że działa zgodnie z prawem. Dobra wiara jest oparta na przesłankach obiektywnych, wywodzących się ze stosunku będącego podstawą i przyczyną konkretnego stanu faktycznego. W dobrej wierze jest ten, kto powołuje się na pewne prawo lub stosunek prawny mniemając, że to istnieje, choćby mniemanie to było błędne, jeżeli tylko błędność mniemania należy w danych okolicznościach uznać za usprawiedliwioną.

W złej wierze jest ten, kto powołując się na pewne prawo lub stosunek prawny wie, że owo prawo lub stosunek prawny nie istnieje, albo też wprawdzie tego nie wie, ale jego braku wiedzy w danych okolicznościach nie można uznać za usprawiedliwiony. Zła wiara występuje gdy brak świadomości o nieistnieniu pewnego prawa lub stosunku jest "wynikiem niedbalstwa, niezachowania normalnej w danych okolicznościach staranności". W złej wierze działa ten, kto nie wie o prawie, ale przyjąć należy, że wiedziałby gdyby się zachował należycie, a więc gdyby w konkretnej sytuacji postępował rozsądnie i zgodnie z zasadami współżycia społecznego (zob. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1209/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższego stwierdzić należy, że art. 73 ust. 5 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, w materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu wszczętym na wniosek strony z dnia 10 maja 2008 r. a zakończonym wówczas decyzją z dnia 19 listopada 2008 r. nie ma bowiem jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, że strona poinformowała organ, że z uwagi na podeszły wiek nie prowadzi działalności rolniczej na działkach ewidencyjnych zgłoszonych w przedmiotowym wniosku, a działki te są wydzierżawiane.

Skarżąca, usprawiedliwiając złożenie nieprawdziwej informacji, podała, że wnioski o przyznanie płatności wypełniła, po tym jak na szkoleniach dla rolników po wprowadzeniu dopłat unijnych poinformowano, że wnioski alternatywnie mogą składać właściciele albo dzierżawcy. Ten argument nie przekonuje o działaniu skarżącej w dobrej wierze, gdyż każdy wnioskodawca obowiązany jest zapoznać się zasadami przyznawania danej płatności oraz pomocy objętej wnioskiem oraz powinien mieć świadomość, że jego wniosek i zadeklarowane grunty będą podlegały kontroli w zakresie spełnienia tych zasad. Wnioskujący o pomoc ma także obowiązek informowania organów o każdym fakcie mogącym mieć wpływ na nienależne bądź nadmierne przyznanie płatności, jak również o każdej zmianie w szczególności gdy dotyczy wykorzystania gruntów rolnych czy wielkości upraw. Skarżąca na formularzu wniosku podpisała stosowne oświadczenie, że zasady te zna (sekcja VIII Oświadczenia i zobowiązania) - na co również zasadnie zwrócił uwagę organ odwoławczy.

Ponadto treść art. 73 ust. 5 akapit drugi rozporządzenia nr 796/2004 nie pozostawia wątpliwości, że w okolicznościach wskazanych w tym przepisie dobrą wiarę powinien wykazać beneficjent, nie zaś organ.

Natomiast skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów potwierdzających jej działanie w dobrej wierze, w szczególności brak jest dowodów poinformowania przez stronę organu, iż grunty objęte wnioskiem są przedmiotem zawartej umowy dzierżawy.

Sąd odnotowuje, że kwoty w wysokości 3.308,27 zł oraz w wysokości 2.580,09 zł, uznane za nienależnie pobraną płatność przekraczają kwotę stanowiącą równowartość 100 euro, przeliczoną na złote według kursu euro, ustalonego zgodnie z art. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1913/2006, stąd rację ma Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, że w odniesieniu do ww. płatności nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności.

Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej, zdaniem Sądu, prawidłowo organ odwoławczy wyjaśnił, że wszczęte przez ARiMR z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest rezultatem wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznających płatność w tym m.in. decyzji z dnia 19 listopada 2008 r., a nie rezultatem zmiany interpretacji przepisów prawa.

Stwierdzić należy, że trafnie w tym zakresie organ zaakcentował, iż od początku istnienia dopłat unijnych w zakresie płatności obszarowych, tj. od roku 2004, o płatności mogła ubiegać się osoba będąca w posiadaniu gruntów. W żadnym akcie prawa (ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru czy też ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego) ustawodawca nie wskazuje, by o dopłaty mogła występować osoba, która podsiada tytuł prawny do nieruchomości, ale jej nie użytkuje rolniczo.

Organ odwoławczy dodał, iż w 2007 roku ustawodawca w ustawie z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (brzmienie obecne) ustanowił przepis, który wprost stanowi, iż w przypadku gdy działka rolna stanowi przedmiot posiadania samoistnego i posiadania zależnego, płatności obszarowe przysługują posiadaczowi zależnemu.

Ponadto prawidłowo organ wyjaśnił, że rolnik wnioskujący o płatność obszarową nie jest zobowiązany do bezpośredniej pracy na gruntach, tzn. nie musi stosownych czynności agrotechnicznych wykonywać osobiście. W zależności od możliwości władanie gruntem może polegać także na zlecaniu osobom trzecim dokonania stosownych zabiegów, jednak istotne jest to by rolnik posiadał decyzyjność jak, gdzie i kiedy dany grunt użytkować. Istotą przedmiotowych płatności jest więc to, że są one przyznawane osobie, która rzeczywiście użytkuje grunty, tzn. decyduje, jakie rośliny uprawiać, jakich dokonywać zabiegów agrotechnicznych, zbiera plony, utrzymuje te grunty zgodnie z normami dobrej kultury rolnej.

Zatem podnoszona przez stronę skarżącą okoliczność, iż składając wnioski była w podeszłym wieku, nie świadczy, iż wnioskujący o płatność nie jest posiadaczem gruntów objętych wnioskiem w myśl art. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051, Nr 214, poz. 1349 oraz z 2009 r. Nr 20, poz. 105), tym bardziej że w aktach sprawy do dnia wydania decyzji o przyznaniu płatności JPO oraz UPO na rok 2008, brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających fakt, by organ był w posiadaniu wiedzy o braku użytkowania przez wnioskującą gruntów zadeklarowanych we wniosku.

Również o dobrej wierze nie może świadczyć powołany przez Skarżącą wyrok Sądu Okręgowego z dnia 7 kwietnia 2011 r. sygn. akt [...]. Należy wskazać, że do akt sprawy strona skarżąca złożyła powołany wyrok bez uzasadnienia, natomiast z sentencji wyroku wynika, że Sąd Okręgowy zmienił zaskarżoną decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, uznając że skarżąca uprawniona była do pobierania części uzupełniającej świadczenia za okres od 1 września 2008 do 31 marca 2010 r. i nie jest zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Mając powyższe na uwadze brak jest podstaw do przyjęcia, że powaga rzeczy osądzonej jaka wynika z powołanego, prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego dotycząca sprawy w zakresie świadczeń wypłacanych przez KRUS ma znaczenie w niniejszej sprawie administracyjnej, dotyczącej ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2008 rok.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, poprzez wadliwe przyjęcie, że środki z tytułu płatności bezpośrednich zostały pobrane przez skarżącą nienależnie, podczas gdy otrzymaną dotację przekazała faktycznemu użytkownikowi gospodarstwa rolnego.

Należy podkreślić, że w przedmiotowej sprawie, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy ustalono, że decyzją z dnia 19 listopada 2008 r., ARiMR przyznała a następnie wypłaciła skarżącej ww. płatność.

W związku z powyższym skoro organy wykazały, że na rzecz skarżącej zostały wypłacone nienależnie płatności, to organy zasadnie wydały decyzję o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności.

Natomiast z oświadczeń dzierżawców gruntu, złożonych do akt sprawy wynika jedynie, że są finansowo rozliczeni z właścicielką gruntów z tytułu umowy dzierżawy, nie wynika natomiast, że skarżąca przekazała dzierżawcom otrzymane płatności bezpośrednie do gruntów rolnych.

Za bezzasadny uznać należy również zarzut dotyczący ponownego orzekania w sprawie z uwagi na upływ czasu od wydania pierwotnej decyzji, albowiem postępowanie dotyczące ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności za rok 2008 nie jest kontynuacją, bądź też ponownym rozpoznaniem sprawy przyznania płatności za rok 2008.

Organ odwoławczy prawidłowo wyjaśnił, iż postępowanie w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2008 wznowione postanowieniem z dnia 18 marca 2011 r. zostało zakończone decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 31 sierpnia 2011r., zatem jej rozstrzyganie nie trwało 10 lat, stąd wskazany powyżej zarzut jest bezpodstawny.

Natomiast postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2008 jest zupełnie odrębnym postępowaniem od postępowania wskazanego powyżej i jest wszczynane przez organ w momencie ustalenia przesłanek do jego wszczęcia.

Nieuzasadniony jest także zarzut dotyczący naruszenia art. 107 § 3 K.p.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi w zakresie uzasadnienia faktycznego jak i prawnego, wynikające z powołanego przepisu.

Należy podkreślić, iż art. 6 K.p.a. jednoznacznie określa, iż organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zasada praworządności uniemożliwia podejmowanie jakichkolwiek działań sprzecznych lub niezgodnych z obowiązującym porządkiem prawnym. Przyznanie przez organ administracyjny płatności osobie, która nie spełniła przesłanek niezbędnych dla jej przyznania, wskazanych w aktach prawnych, byłoby bezwzględnie sprzeczne z zasadą praworządności i zaufania do organu (art. 8 K.p.a.).

Z tych przyczyn na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.