Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1696/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji I instancji
Powołane przepisy: article: art 132 ust 3
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) WSA Małgorzata Łoboz Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta K. na decyzję Wojewody z dnia [...] października 2017 r., znak: [...] w przedmiocie waloryzacji odszkodowania za nieruchomość I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej Gminy Miasta K. kwotę [...]zł (cztery tysiące czterysta dwadzieścia jeden złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 23 października 2017 r., znak [...], Wojewoda, działając na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), po rozpatrzeniu odwołania Gminy K. od decyzji Starosty [...] z dnia 26 września 2016 r. znak: [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Pismem z dnia 5 marca 2014 r., sprecyzowanym w dniu 3 kwietnia 2014 r., J. U. wniosła o wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 17 maja 1996 r. nr [...] za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], obr. [...], wydzieloną pod budowę ulicy, przejętą z mocy prawa na własność przez Gminę K. z dniem 23 sierpnia 1995 r., co potwierdzone zostało w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 2 sierpnia 1995 r. nr [...], zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działki: nr [...] i nr [...], obr. [...], która stała się ostateczna z dniem 23 sierpnia 1995 r.

Postanowieniem z dnia 12 listopada 2014 r., znak [...], Wojewoda – działając na podstawie art. 26 § 2 k.p.a. – wyznaczył Starostę K. do załatwienia przedmiotowej sprawy. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że Prezydent Miasta K. "uznał za zasadne" wyłączenie się od załatwienia sprawy z wniosku J. U. o wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania. Wojewoda stwierdził zaś, że zachodzą podstawy do takiego wyłączenia, gdyż podmiotem zobowiązanym jest Gmina K., reprezentowana przez Prezydenta Miasta K.. Zatem w takiej sytuacji ma zastosowanie pogląd prawny zaprezentowany w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03.

Zawiadomieniem z dnia 23 grudnia 2014 r., nr [...], Starosta [...], działając na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazał według właściwości przedmiotową sprawę do rozpatrzenia Prezydentowi Miasta K., powołując się na pogląd prawny zawarty m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1483/13, w którym wskazano, że waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania.

Pismem z dnia 2 lutego 2015 r., znak [...], powołując się na przepis art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. Prezydent Miasta K. zwrócił się do Wojewody z prośbą o rozstrzygnięcie sporu o właściwość w przedmiotowej sprawie. Postanowieniem z dnia 8 maja 2015 r., nr [...], Wojewoda wskazał Starostę K. jako organ właściwy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku J. U. o wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], obr. [...], m. K..

Decyzją z dnia 26 września 2016 r., znak: [...], Starosta [...], działając na podstawie art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – orzekł, iż odszkodowanie w wysokości [...] zł, do wypłaty którego zobowiązana została Gmina K. na mocy decyzji z dnia 17 maja 1996 r., znak: [...], Kierownika Urzędu Rejonowego w K., orzekającej o odszkodowaniu za działkę nr [...] o pow. 0,0593 ha, obr. [...], na rzecz J. U., w wyniku jego waloryzacji wynosi [...] zł (słownie złotych: dwadzieścia siedem tysięcy trzysta czterdzieści trzy [...]).

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał w szczególności, że decyzją z dnia 17 maja 1996 r., znak: [...], Kierownik Urzędu Rejonowego w K. orzekł o odszkodowaniu w wysokości [...] zł (słownie złotych: jedenaście tysięcy osiemset sześćdziesiąt [...]) za działkę nr [...] o pow. 0,0593 ha, obr. [...] na rzecz J. U.. Do wypłaty odszkodowania zobowiązano Gminę K. w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, tj. od dnia 11 czerwca 1996 r. Następnie organ przedstawił czynności zamierzające do odnalezienia dowodów wypłaty przedmiotowego odszkodowania i – wobec braku takich dowodów – skonkludował, że wypłata nie nastąpiła. W konsekwencji Starosta [...] uznał, że zachodzi podstawa do zwaloryzowania kwoty odszkodowania orzeczonego decyzją z dnia 17 maja 1996 r., znak: [...], Kierownika Urzędu Rejonowego w K., gdyż roszczenie odszkodowawcze wynikające z decyzji administracyjnej nie ulega przedawnieniu. Organ podkreślił przy tym, że samo zobowiązanie do wypłaty odszkodowania wynika z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 17 maja 1996 r. W końcowej części uzasadnienia swojej decyzji Starosta [...] przedstawił sposób wyliczenia zwaloryzowanej kwoty odszkodowania.

Odwołanie od powyższej decyzji Starosty [...] złożyła Gmina K., reprezentowana przez Prezydenta Miasta K., zarzucając organowi I instancji zebranie niewystarczającego materiału dowodowego na potwierdzenie braku wypłaty ustalonego odnośną decyzją odszkodowania, nieodniesienie się do kwestii przedawnienia roszczeń o odszkodowanie, jak też zwrócono uwagę, iż w sytuacji gdyby uznać za zasadny wniosek o wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania, wątpliwości budzi sposób dokonania i okres za jaki dokonano waloryzacji odszkodowania. Pismem z dnia 8 lutego 2017 r. J. U. ustosunkowała się do treści odwołania Gminy K., wskazując na brak wypłaty odszkodowania.

Działając na skutek odwołania, Wojewoda wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 23 października 2017 r., którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył art. 132 ust. 3 u.g.n., zreferował przebieg postępowania dowodowego przed organem I instancji oraz wyniki uzupełniającego postępowania dowodowego na okoliczność wypłaty odszkodowania ustalonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 17 maja 1996 r. W konkluzji Wojewoda zgodził się z organem I instancji co do tego, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza wypłaty odszkodowania ustalonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 17 maja 1996 r. znak: [...] i tym samym w niniejszej sprawie istnieje podstawa do zwaloryzowania kwoty odszkodowania ustalonego w/w decyzją. Zastosowany mechanizm waloryzacji organ odwoławczy uznał za prawidłowy. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących przedawnienia roszczenia, Wojewoda wskazał, że na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczenia, ustalonego decyzją administracyjną, można mówić jedynie wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Skoro więc powyższe ustawy nie przewidują przedawnienia roszczenia o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, to tym samym, roszczenie to nie ulega przedawnieniu, jeżeli wysokość tego roszczenia ustalona została decyzją administracyjną. Ponadto "nieprzedawnialność" tego uprawnienia (roszczenia) wynika nie tyle z publicznoprawnego charakteru odszkodowania, co wyczerpującego uregulowania w ustawie o gospodarce nieruchomościami i odesłania w tym zakresie do przepisów kodeksu cywilnego jedynie w odniesieniu do skutków zwłoki lub opóźnienia w wypłacie odszkodowania.

Pismem z dnia 22 listopada 2017 r. Gmina Miasta K. wniosła skargę na powyższą decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w związku z art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, iż organ I instancji posiadał ustawowe kompetencje do orzekania w drodze decyzji w sprawie waloryzacji odszkodowania ustalonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 17 maja 1996r. znak [...] [...]; 2) w związku z powyższym, naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty [...] z dnia 26 września 2016 r., [...]; 3) naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 105 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie. W związku z tym zarzutami skarżąca wniosła stwierdzenie nieważności decyzji obu instancji. Na wypadek nieuwzględnienia powyższych zarzutów skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie zasad postępowania tj. art. 7, art. 8 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, gdyż spowodowało utrzymanie w mocy nieprawidłowej decyzji organu I instancji; 2) naruszenie art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez rozpatrzenie całości materiału dowodowego zebranego w sprawie w sposób dowolny, a to poprzez przyjęcie, iż odszkodowania za działkę nr [...] o pow. 0,0593 ha obr[...], ustalone decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 17 maja 1996 r., znak: [...], nie zostało wypłacone, pomimo że okoliczność ta, w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie została wykazana, i w związku z tym nieuzasadnione przyjęcie, iż istnieje podstawa do waloryzacji niezaspokojonej wierzytelności odszkodowawczej. W związku z tym zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W każdym przypadku skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie swojego stanowiska.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. O oddalenie skargi wniosła również uczestniczka J. U..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, a także czy przy jego wydawaniu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzi przesłanka do stwierdzenia jej nieważności opisana w art. 156 § 1 pkt 2 ab initio ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej "k.p.a."). W ocenie Sądu nie ma podstawy prawnej do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o waloryzacji uprzednio ustalonego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. W szczególności podstawy takiej nie stanowi art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 121, dalej "u.g.n."); przepis ten nie może również stanowić podstawy do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej sporów o byt wierzytelności odszkodowawczej tudzież sporów dotyczących innych aspektów jej funkcjonowania w obrocie prawnym (np. przedawnienia, skutków ewentualnej cesji, potrącenia bądź innych czynności prawnych rozporządzających).

Niezależnie od powyższego, warto zauważyć, że gdyby nawet, hipotetycznie rzecz ujmując, opowiedzieć się za dopuszczalnością orzekania o waloryzacji odszkodowania w drodze decyzji na podstawie art. 132 ust. 3 u.g.n. – zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegałaby stwierdzeniu nieważności z innej przyczyny. Decyzja organu pierwszej instancji z uwagi na jej wydanie z naruszeniem przepisów o właściwości w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. (w wyniku bezpodstawnego zastosowania instytucji wyłączenia organu), a decyzja zaskarżona – z uwagi na rażące naruszenia prawa art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. (utrzymanie w mocy decyzji wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości). Kwestia ta jest tu jednak sygnalizowana tylko niejako na marginesie, bowiem w razie braku sprawy administracyjnej – a, w ocenie Sądu, taki brak w niniejszym przypadku zachodzi – o właściwości organu administracji publicznej w ogóle niepodobna mówić.

1. Powszechnie przyjmuje się, że zewnętrzny akt administracyjny, w szczególności decyzja administracyjna, musi być oparty na szczegółowym upoważnieniu ustawowym (zob. np. A. Zieliński, Podstawa prawna decyzji administracyjnej, Państwo i Prawo 1984, z. 3, s. 26-27). Termin "szczegółowe upoważnienie" ma w gruncie rzeczy charakter konwencjonalny i tak naprawdę oznacza kompletną normę kompetencyjną, zwaną też normą uprawniającą do konkretyzacji prawa. Jest to norma, która w ujęciu abstrakcyjnym kreuje określony typ aktu administracyjnego i sprawia, że – w razie ziszczenia się relewantnych okoliczności faktycznych – powstaje sprawa administracyjna jako przedmiot jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Norma, o której mowa, jest zatem elementem konstytutywnym sprawy administracyjnej i warunkiem sine qua non merytorycznego orzekania przez organ administracji. Może ona być rekonstruowana w drodze wnioskowania, ale powinno ono mieścić się w ramach wyznaczonych przez traktowane dość ściśle dyrektywy interpretacji tekstu prawnego; nie można istnienia tej normy ani domniemywać, ani przyjmować w sposób dowolny, z powołaniem się wyłącznie na względy o charakterze teleologicznym.

2. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdzeniu nieważności podlega decyzja, która wydana została bez podstawy prawnej, a zatem w sytuacji braku zaktualizowanej normy uprawniającej do decyzyjnej konkretyzacji prawa (normy kompetencyjnej), stanowiącej element konstytutywny stosunku administracyjno-prawnego i zarazem sprawy administracyjnej (E. Śladkowska, Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012, s. 186-189). Nie idzie tu zatem o to, że sprawa administracyjna została wadliwie rozstrzygnięta, lecz o to, że sprawy tej w ogóle nie było. Innymi słowy, idzie o sytuację, w której organ wydał decyzję merytoryczną, mimo że w ogóle nie powinien był wszczynać postępowania jurysdykcyjnego względnie, gdy ono jednak zostało wszczęte, powinien był je umorzyć. Z takim ujęciem odnośnej przyczyny nieważności korespondują wskazywane w piśmiennictwie typowe przypadki, w których ona występuje. Zalicza się do nich: wydanie decyzji poza sferą stosunków regulowanych prawem powszechnie obowiązującym; wydanie decyzji w sferze regulowanej przepisami prawa cywilnego; wydanie decyzji na podstawie przepisów prawa niemających charakteru powszechnie obowiązującego; wydanie decyzji w sytuacji, gdy konkretyzacja odnośnych uprawnień i obowiązków nastąpiła z mocy prawa lub powinna nastąpić za pomocną innej czynności konwencjonalnej (zob. M. Jaśkowska, w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 889–893; E. Śladkowska, Wydanie decyzji..., s. 176-181). Wspólną cechą tych przypadków jest to, że wchodząca w rachubę decyzja nie odpowiada żadnemu normatywnemu wzorcowi decyzji, innymi słowy, nie ma owego ustawowego upoważnienia do jej wydania – i można to stwierdzić przez analizę jej samej oraz obowiązujących przepisów prawa, bez potrzeby odwoływania się do sfery faktu.

3. Instytucja odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości sytuuje się na "styku" prawa publicznego i prawa prywatnego, co dało asumpt do teoretycznej polemiki, w ramach której formułowane są rozliczne argumenty za jej przynależnością do pierwszego albo drugiego; nie brak też głosów, że łączy ona elementy ich obu. Tak czy inaczej nie można kwestionować istnienia w jej ramach komponentu jurysdykcji administracyjnej – wyraża się on w przyznaniu organowi administracji publicznej kompetencji do decyzyjnego ustalenia odszkodowania. Kompetencję tę obecnie statuuje art. 129 ust. 1 i 5 u.g.n. Przepis ten sprawia, że – niezależnie od poglądu co do prawnej "natury" samego odszkodowania – nie można kwestionować istnienia "sprawy ustalenia odszkodowania" jako sprawy administracyjnej należącej do drogi jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego; nie można też kwestionować istnienia podstawy prawnej do wydania decyzji, która tego typu sprawę rozstrzyga tudzież załatwia.

Znaczenie decyzji ustalającej odszkodowanie jest już – w zależności od przyjmowanych założeń teoretycznych – postrzegane różnie. Można w niej upatrywać: 1) instrumentu dochodzenia istniejącej już wierzytelności porównywalnego z wyrokiem sądu cywilnego zasądzającego "zwykłe" odszkodowanie (zob. S. Czuba, Cywilnoprawna problematyka wywłaszczenia, Warszawa 1980, s. 165); 2) czynności, dzięki której istniejąca wierzytelność staje się wymagalna (zob. T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, Warszawa 2011, s. 281); 3) drugiej, specyficznej, chronologicznie późniejszej niż wystąpienie szkody, przesłanki kreacyjnej wpisującej się w proces powstawania wierzytelności (zob. E. Lemańska, Przedawnienie roszczeń związanych z wywłaszczeniem nieruchomości, Warszawa 2014, s. 218).

Tak czy inaczej decyzja ustalająca odszkodowanie nierozerwalnie wiąże się z procesem konkretyzacji prawa i proces ten kończy. Po jej wydaniu w obrocie prawnym pojawia się w pełni skonkretyzowana wierzytelność odszkodowawcza (roszczenie) i zarazem rozpoczyna się etap wykonywania prawa, w ramach którego co do zasady powinna nastąpić już tylko czynność faktyczna – spełnienie świadczenia. Na tym etapie nie ma już miejsca na jurysdykcję, a w szczególności nie ma miejsca na jurysdykcję administracyjną.

4. Nie można nie zauważyć, że w związku z funkcjonowaniem w obrocie prawnym decyzyjnie wykreowanej czy też skonkretyzowanej wierzytelności odszkodowawczej mogą w praktyce powstać wcale liczne problemy czy też spory. W szczególności może powstać spór co do tego, czy wierzytelność nadal istnieje, czy też wygasła na skutek zapłaty bądź innych zdarzeń; może też zaistnieć sytuacja, w której z innych przyczyn podmiot uprawniony de facto nie otrzymuje świadczenia odszkodowawczego. Powstaje zatem pytanie o drogę rozstrzygania wspomnianych sporów oraz o instrument prawny, za pomocą którego wierzyciel mógłby dochodzić już nie tyle ustalenia (konkretyzacji), ile faktycznego wykonania prawa (zapłaty). W doktrynie, która dostrzega to pytanie i poszukuje na nie odpowiedzi, zarysowały się trzy poglądy: pierwszy głosi, że mają tu zastosowanie przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (zob. T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości..., s. 353–359); drugi – że wspomnianej decyzji należy nadać sądową klauzulę wykonalności, dzięki czemu stanie się ona tytułem wykonawczym w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania cywilnego (zob. uchwałę Sądu Najwyższego z 7 lutego 1997 r., III CZP 1/97, OSNC 1997, nr 8, poz. 98, podjętą w odniesieniu do decyzji odszkodowawczej wydanej na podstawie uchylonego art. 160 § 4 k.p.a.); a trzeci – że wierzyciel może domagać się zasądzenia należnej mu kwoty w procesie cywilnym i po uzyskaniu wyroku wszcząć na jego podstawie cywilne postępowanie egzekucyjne (szerzej poglądy te omawia E. Lemańska, Przedawnienie roszczeń..., s. 218–228).

W niniejszej sprawie nie ma oczywiście potrzeby rozstrzygania powyższego dylematu, ważna jest natomiast konkluzja o charakterze niejako negatywnym, a mianowicie że pośród potencjalnych dróg dochodzenia faktycznej wypłaty decyzyjnie ustalonego odszkodowania nie ma drogi administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego. Otwarcie drogi tego postępowania dla rozstrzygania sporów wynikających na tle uprzednio skonkretyzowanego prawa byłoby hipotetycznie możliwe, ale musiałoby się dokonać przez ustanowienie w tym celu przez prawodawcę wyraźniej normy kompetencyjnej. Dodać należy, że byłoby to rozwiązanie nietypowe, odbiegające od standardowego mechanizmu działania prawa administracyjnego, w którym zasadniczo jest miejsce tylko na jeden akt jurysdykcji – akt konkretyzujący określone uprawnienia i obowiązki w sposób pierwotny i zarazem autorytatywny.

5. Jako że organy administracji powołały się w niniejszej sprawie na art. 132 ust. 3 u.g.n., należy rozważyć charakter i funkcję tego przepisu. W ocenie Sądu przepis ten w ogóle nie stanowi podstawy prawnej do orzekania w formie decyzji administracyjnej, a w szczególności nie nadaje charakteru administracyjnego sprawie o takich znamionach jak sprawa, w której zapadła zaskarżona decyzja.

Artykuł 132 ust. 3 u.g.n. – w obecnym brzmieniu – postanawia, że waloryzacji wysokości odszkodowania ustalonej w decyzji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. Jednocześnie ust. 5 tego przepisu stanowi, że do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości jest zobowiązany starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa, albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki. "W związku z tymi postanowieniami art. 132 u.g.n. należy przyjąć, że ustawodawca zdecydował się na odejście od konstrukcji waloryzacji odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. Taka musi być bowiem konsekwencja przyjęcia przez ustawodawcę zasady, że obowiązek waloryzacji ciąży na podmiocie zobowiązanym do zapłaty odszkodowania, a nie na organie, który dokonuje ustalenia odszkodowania. W przypadku bowiem wywłaszczenia nieruchomości na rzecz określonej jednostki samorządu terytorialnego jej organ wykonawczy nie jest organem właściwym do prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego w rozumieniu art. 4 pkt 9 u.g.n. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, aby wójt (burmistrz, prezydent miasta) w przypadku wywłaszczenia na rzecz gminy, zarząd powiatu czy też zarząd województwa w przypadku wywłaszczenia – odpowiednio na rzecz powiatu lub województwa, mogli waloryzować odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, a więc podejmować decyzję na zasadach i w trybie określonym w ustawie o gospodarce nieruchomościami. W związku z powyższym należy zaakceptować pogląd (...), że waloryzacja odszkodowania stanowi obecnie czynność faktyczną, techniczno-obrachunkową dokonywaną przez podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania na etapie spełnienia przez niego świadczenia" (T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości..., s. 313-314; por. też M. Szalewska, Wywłaszczenie nieruchomości, Toruń 2005, s. 287-289 i 293; wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 lipca 2009 r., II SA/Kr 673/09, CBOSA).

6. Niezależnie od powyższego trzeba zauważyć, że istotą żądania wnioskodawczyni w niniejszym postępowaniu była przede wszystkim sama wypłata ustalonego ongiś odszkodowania; kwestia ewentualnej jego waloryzacji ma charakter wtórny i nie o nią tak naprawdę chodziło (kwestia ta została podniesiona dopiero w toku postępowania). Zatem – gdyby nawet założyć, że art. 132 ust. 3 u.g.n. stanowi podstawę do orzekania w drodze decyzji (jest to założenie hipoteczne, bo Sąd prezentuje odmienne stanowisko) – to przedmiot tego orzekania byłby inny: byłaby nim kwestia, czy i ewentualnie jak zwaloryzować niezaspokojoną wierzytelność odszkodowawczą, a nie kwestia czy w ogóle niezaspokojona wierzytelność odszkodowawcza istnieje i czy należy spełnić objęte nią świadczenie (tymczasem organ przyznaje, że "w przedmiotowym postępowaniu zasadniczą kwestią jest ustalenie czy odszkodowanie (...) zostało wypłacone osobie uprawnionej"). Innymi słowy, art. 132 ust. 3 u.g.n. w żadnym razie nie mógłby być podstawą do rozstrzygania decyzją administracyjną sporów, o których była mowa wyżej w pkt 4, tj. sporów o byt wierzytelności odszkodowawczej tudzież o jej wygaśnięcie lub przedawnienie; nie mógłby też być traktowany jako instrument dochodzenia faktycznej wypłaty odszkodowania. W sprawie waloryzacji odszkodowania, gdyby istnienie takiej sprawy przyjąć, kwestia bytu wierzytelności odszkodowawczej – ilekroć okazałaby się sporna – mogłaby w szczególnych okolicznościach urastać nawet do rangi zagadnienia wstępnego. Rozważania te, co trzeba jeszcze raz podkreślić, mają charakter hipotetyczny, gdyż – w ocenie Sądu – art. 132 ust. 3 u.g.n. w ogóle nie ustanawia kompetencji jurysdykcyjnej dla organu administracji publicznej.

7. Istotnym argumentem przemawiającym przeciwko upatrywaniu w art. 132 ust. 3 u.g.n. kompetencji jurysdykcyjnej przysługującej organowi administracji publicznej jest to, że ustalona decyzją wierzytelność odszkodowawcza może ulegać modyfikacjom przedmiotowym i podmiotowym nie tylko w wyniku waloryzacji, ale także w wyniku innych czynności, które mają – bezspornie – charakter cywilnoprawny. W doktrynie i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że odnośna wierzytelność może być, przykładowo, przedmiotem przelewu (cesji) – zarówno jako wierzytelność przyszła, przed jej decyzyjnym ustaleniem, jak i jako wierzytelność już istniejąca, po jej decyzyjnym ustaleniu (zob. np. S. Czuba, Cywilnoprawna problematyka wywłaszczenia, Warszawa 1980, s. 172; E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2014, s. 620; wyrok NSA z 14 listopada 2007 r., I OSK 1485/06, CBOSA; wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., I OSK 687/11, CBOSA). Implikuje to wniosek, że wierzytelność z tytułu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość – po jej wykreowaniu "metodą administracyjną" – staje się "zwykłą" wierzytelnością, elementem cywilnoprawnego stosunku obligacyjnego i funkcjonuje w obrocie prawnym na takich samych zasadach jak wierzytelności powstałe w inny sposób. Nie ma zatem żadnych celowościowych przesłanek, by domniemywać, że ingerencja w tę wierzytelność ma przybrać postać decyzji administracyjnej. Notabene, można też zadać retoryczne poniekąd pytanie, czy w formule "waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania" rzeczywiście zakodowana jest kompetencja jurysdykcyjna do decyzyjnego rozstrzygnięcia nie tylko o tym, czy dana wierzytelność nadal istnieje (jak w niniejszym postępowaniu), ale także np. o tym, czy jej przelew był skuteczny i kto jest jej aktualnym podmiotem (z żądaniem wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania może przecież wystąpić również cesjonariusz).

8. W kontekście rozważanego zagadnienia warto też wyeksponować niezwykle istotną (a pomijaną niekiedy) dystynkcję między domniemaniem decyzji administracyjnej a domniemaniem sprawy administracyjnej. Są to dwa różne zjawiska, przy czym pierwsze ma generalnie pozytywne implikacje dla prawa podmiotowych jednostek, a drugie – wprost przeciwnie, jest dla tych praw szkodliwe i niebezpieczne, bo prowadzi pozaustawowego rozszerzenia obszaru władczej działalności administracji publicznej.

"Podstawą (...) koncepcji domniemania załatwiania spraw w drodze decyzji administracyjnej jest regulacja materialnego prawa administracyjnego, która kreuje sprawę indywidualną przez normę prawną wymagającą konkretyzacji bez określenia formy tej konkretyzacji. To właśnie dążenie do gwarancji prawnych przyznania prawa do ochrony jednostki w zakresie władczej ingerencji organów administracji publicznej przez uzależnienie przyznania uprawnienia prawnego lub nałożenia obowiązku prawnego jest uzasadnieniem dla wykładni przepisów materialnego prawa administracyjnego co do takiej formy konkretyzacji, która zapewni jednostce prawo do obrony w drodze postępowania administracyjnego. W tym zatem tkwi różnica między domniemaniem sprawy indywidualnej, które prowadziłoby do przedmiotowego rozszerzenia ingerencji władczej w prawa jednostki, a domniemaniem załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej, które służy poddaniu interesu prawnego jednostki systemowi ochrony prawnej" (B. Adamiak, Refleksje na temat dopuszczalności postępowania administracyjnego, ZNSA [...], s. 17-18; por. też A. Wróbel, w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 554).

Innymi słowy, w ramach koncepcji domniemania decyzji administracyjnej zakłada się, że w razie jednoznacznego zidentyfikowania w przepisach prawa materialnego wszystkich znamion sprawy administracyjnej należy przyjąć, iż właściwą formą jej rozstrzygnięcia jest decyzja administracyjna, nawet gdy ustawodawca wyraźnie tego nie wskaże (dzięki temu adresat działań administracji uzyskuje daleko idące gwarancje natury procesowej). Domniemanie sprawy administracyjnej polega zaś na domniemaniu wpierw jej znamion, a następnie – niejako wtórnie – na przyjęciu, że skoro jest sprawa, to ma być wydana decyzja administracyjna (w ten sposób administracja podejmuje działania władcze poza wyznaczonym ustawowo obszarem takich działań).

W ocenie Sądu, wykładnia prawa prowadząca do wniosku o istnieniu podstaw do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o waloryzacji odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości – zasadza się na nieakceptowalnym domniemaniu sprawy administracyjnej.

9. Domniemanie sprawy administracyjnej, zawsze budzące zastrzeżenia, w rozważanym przypadku ma konsekwencje wyjątkowo daleko idące i wyjątkowo trudne do zaakceptowania. Jak pokazuje stan faktyczny ujawniony w niniejszym postępowaniu, domniemana sprawa administracyjna tylko pozornie dotyczy nieskomplikowanej kwestii o charakterze rozrachunkowym (samej waloryzacji). Tak naprawdę organ w jej ramach rozstrzyga (nawet jeżeli nie daje temu wyrazu w sentencji decyzji) spór dotyczący bardziej fundamentalnych kwestii, w tym kwestii istnienia wierzytelności odszkodowawczej. Nie sposób przyjąć – o czym była już mowa wyżej – by taką funkcję miał pełnić art. 132 ust 3 u.g.n. Nie sposób przyjąć, by przepis ten, przy okazji czy też pod pozorem waloryzacji, otwierał drogę jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego do badania i orzekania o właściwie wszystkich aspektach stosunku odszkodowawczego.

Ale omawiane domniemanie ma tu jeszcze inną konsekwencję o charakterze negatywnym: przyjęcie drogi postępowania administracyjnego wyklucza, a w każdym razie może skłaniać do wykluczenia drogi postępowania przed sądem powszechnym. Artykuł 132 ust 3 u.g.n., zinterpretowany i zastosowany jak w zaskarżonej decyzji, w której zasadnicza część uzasadnienia oscyluje wokół tego, czy wypłata odszkodowania ongiś nastąpiła, czy też nie – staje się, raczej wbrew intencji ustawodawcy, instrumentem, którym wierzyciel może się posłużyć w celu dochodzenia wierzytelności, w jego mniemaniu, istniejącej i niezaspokojonej. Jednak jest to instrument, który – także z perspektywy wspomnianego wierzyciela – sam w sobie jest niedoskonały (choćby dlatego, że wciąż nie daje tytułu do ewentualnego przymuszenia dłużnika do zapłaty – zob. uwagi w pkt 4), a przy tym wypiera inny instrument – z teoretycznoprawnego i praktycznego punktu widzenia bardziej adekwatny i skuteczny: powództwo do sądu powszechnego.

10. Z uwagi na charakter podejmowanego rozstrzygnięcia (stwierdzenie nieważności decyzji z powodu jej wydania bez podstawy prawnej) w zasadzie nie jest konieczne zajmowanie stanowiska co do przedawnienia przedmiotowego roszczenia odszkodowawczego. Dlatego też jedynie na marginesie, ustosunkowując się do twierdzeń stron w tej mierze, wypada zauważyć, że w doktrynie i judykaturze odnośnej kwestii poświecono wiele uwagi (zob. E. Lemańska, Przedawnienie roszczeń..., passim). W świetle poglądów zaprezentowanych w niniejszym wyroku konieczne jest również w tym kontekście rozróżnienie między możnością żądania od organu administracji publicznej ustalenia odszkodowania (wydania decyzji administracyjnej skutkującej powstaniem wierzytelności) a możnością żądania od dłużnika świadczenia (zapłaty). Ta pierwsza możność jest elementem stosunku administracyjnoprawnego i – w razie braku przepisów szczególnych – o jej przedawnieniu niepodobna mówić; wszak w prawie administracyjnym generalnie uregulowanej instytucji przedawnienia nie ma. Z kolei ta druga możność jest wpisanym w stosunek obligacyjny roszczeniem i o tym, czy podlega przedawnieniu, czy też nie rozstrzygają przepisy prawa cywilnego, a autorytatywną wypowiedź w tej mierze władny jest sformułować sąd powszechny.

11. Zgodnie z art. 132 ust. 3 zd. 2 u.g.n. "waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania". Tymczasem w niniejszym postępowaniu Wojewoda uznał, iż to, że Prezydent Miasta K. reprezentuje podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania, stanowi podstawę do jego wyłączenia od załatwienia sprawy. W efekcie do załatwienia sprawy wskazany został Starosta [...]. W ocenie Sądu, gdyby opowiedzieć się za dopuszczalnością orzekania o waloryzacji odszkodowania w drodze decyzji, trzeba by skonstatować naruszenie przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.) – wszak podstaw do wyłączenia Prezydenta Miasta K. nie było.

Występujące w niniejszej sprawie kontrowersje dotyczące właściwości organów (wniosek Prezydenta Miasta K. o wskazanie innego organu celem rozstrzygnięcia o treści stosunku obligacyjnego, w którym Gmina Miasta K. jest stroną; stwierdzenie swojej niewłaściwości przez Starostę K.; spór o właściwość i jego rozstrzygnięcie przez Wojewodę) doprowadziły do powstania alternatywnej niejako przyczyny nieważności zaskarżonej decyzji. Ale poza tym uzmysławiają one jak bardzo dysfunkcjonalny okazuje się art. 132 ust. 3 u.g.n., gdy upatruje się w nim podstawy do prowadzenia administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego.

Skoro zasadny okazał się zarzut wskazujący na nieważność zaskarżonej decyzji, zbędne jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz – zgodnie z art. 135 p.p.s.a. – poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.