Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 438/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust.1 i 3
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2017 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia 7 lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

IV SA/Po 438/17

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile decyzją z dnia 06.12.2016r. nr [...] orzekło o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Zakrzewo z dnia 19.12. 2013 r. znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowej o mocy elektrycznej do 2.0MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą przewidzianej do realizacji w obrębie ewidencyjnym Zakrzewo, gm. Zakrzewo, dz. nr [...].

W uzasadnieniu wyjaśniono, że [...] (dalej skarżący) wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Zakrzewo z dnia 19.12.2013 r. znak: [...] o ustaleniu dla [...] Sp. z o. o. w Łodzi warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowej o mocy elektrycznej do 2.0MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą przewidzianej do realizacji w obrębie ewidencyjnym Zakrzewo, gm. Zakrzewo, dz. nr [...].

We wniosku podniesiono, że decyzja ta nie spełnia wymogu § 9 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej także jako rozporządzenie) ponieważ nie dołączono do niej części graficznej i tekstowej analizy urbanistycznej, o której mowa w § 3 tego rozporządzenia, co stanowi o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych z art. 16 § 1 k.p.a. i może mieć miejsce tylko wówczas, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem ciężkim naruszeniem prawa jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w rażącej sprzeczności z przepisami prawa, a charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego prawa.

W sprawie przedmiotem postępowania było wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla budowy opisanej w sentencji elektrowni wiatrowej. Elektrownie wiatrowe zaliczane są do urządzeń infrastruktury technicznej. Konsekwencją tego jest uznanie, że do tej inwestycji w myśl art. 61 ust. 3 ustawy z dn. 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r, poz. 778, ze zm., dalej u.p.z.p.) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 tej ustawy. Oznacza to, iż wydanie decyzji dla tego zamierzenia inwestycyjnego nie jest uzależnione od spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej i tym samym nie ma obowiązku sporządzania analizy , o jakiej mowa w § 3 rozporządzenia. W tej sytuacji, skoro wyłączony jest obowiązek sporządzenia analizy, to wyłączony jest też obowiązek załączenia do decyzji części pisemnej i graficznej analizy.

Wobec powyższego zdaniem Kolegium, zarzut nie dołączenia przez organ I instancji do decyzji wymienionych wyżej załączników nie stanowi o naruszeniu prawa tj. § 9 ust. 2 rozporządzenia i brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Zakrzewo z dn. 19.12.2013 r.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł [...] wnosząc o:

1) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia 6 grudnia 2016 r., [...],

2) wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Zakrzewo o warunkach zabudowy z dnia 19 grudnia 2013 r., znak [...].

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z § 9 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i art. 107 § 2 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile decyzją z dnia 07.02.2017r nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło, że niniejsze postępowanie dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że nie jest ono prowadzone w zwykłym toku, lecz jest postępowaniem nadzwyczajnym, w trakcie którego zadaniem organu jest ocena badanej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, bądź wystąpienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Wskazano, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w rażącej sprzeczności z zastosowanymi w niej przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Kolegium wyjaśniło, że ustalenie warunków zabudowy dla danego zamierzenia inwestycyjnego winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez organ orzekający postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w szczególności zasady zwanej dobrym sąsiedztwem (pkt 1) i dostępu terenu do drogi publicznej (pkt 2). Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego określony został w rozporządzeniu. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, dokonując oceny, czy zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., organ administracji powinien wyznaczyć tzw. obszar analizowany i przeprowadzić na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia stanowi z kolei, że warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną, a wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

Jednakże w myśl przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej. Przepis ten pozwala na odstępstwo od ogólnej zasady dokonywania analizy urbanistycznej w celu zbadania podobieństwa funkcji i cech istniejącej zabudowy, a w konsekwencji odstępstwo od załączania do decyzji o warunkach zabudowy wyników tej analizy (części tekstowej i graficznej).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego istnieje ugruntowany pogląd, że elektrownie wiatrowe stanowią urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (por m.in. wyroki: NSA z 3 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2251/10, z 21 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 310/10 , z 11 kwietnia 2013r. sygn. akt II OSK 567/12, z 04 lutego 2014r. sygn. akt II OSK 2129/12).

Wobec powyższego organ nie naruszył obowiązku wynikającego z § 9 ust. 2 i 3, w zw. z § 3 rozporządzenia. Organ nie miał obowiązku załączania do badanej decyzji wyników analizy urbanistycznej albowiem na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyłączony został obowiązek jej przeprowadzenia. Wobec powyższego nie ma podstaw do wyeliminowania zaskarżonego rozstrzygnięcia, ponieważ nie ziściła się wskazana przesłanka wynikająca z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Przeprowadzono również analizę pod kątem ewentualnego występowania innych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., nie stwierdzając ich zaistnienia w przedmiotowej sprawie.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniósł [...] wnosząc o jej uchylenie decyzji oraz o uchylenie ją poprzedzającej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Zakrzewo o warunkach zabudowy z dnia 19 grudnia 2013 r., znak [...], a także o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, a w tym kosztów zastępstwa prawnego.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z § 9 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i art. 107 § 2 k.p.a.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że decyzja Wójta Gminy Zakrzewo z dnia 19 grudnia 2013 r. ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowej o mocy elektrycznej do 2,0 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą, przewidzianej do realizacji w obrębie ewidencyjnym Zakrzewo, gm. Zakrzewo, dz. [...] posiada dwa załączniki: załącznik graficzny w postaci mapy ewidencyjnej w skali 1:5000 oraz załącznik w postaci analizy wymagań dla nowej zabudowy - część tekstowa. Stroną tego postępowania był również skarżący, który jest właścicielem działki 167,168 i 169, obręb Zakrzewo.

Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy, art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 64 u.p.z.p. przepisy art. 51 ust. 3, art. 52 ust. 3-5a. art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. W myśl art. 54 pkt 3 u.p.z.p decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa m.in. linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Art. 61 u.p.z.p. określa warunki dopuszczające wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W wykonaniu delegacji ustawowej wskazanej w art. 61 ust. 6 u.p.z.p zostało wydane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

W myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W § 9 ust. 1 rozporządzenia zostało wskazane, że warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstowa i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, w myśl § 9 ust. 2 rozporządzenia. Zgodnie z § 9 ust. 3 rozporządzenia część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust.1 sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii.

Z powyższego wynika, że decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać część graficzną w postaci mapy z naniesionymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji oraz wyniki analizy - część tekstowa i wyniki analizy - część graficzną. Tymczasem analizowana decyzja o warunkach zabudowy zawiera jedynie część graficzną w postaci mapy z naniesionymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji (załącznik nr 1 do decyzji) oraz część tekstową wyników analizy (załącznik nr 2 do decyzji). W konsekwencji uznać należy, że decyzja ta nie jest kompletna.

Artykuł 107 § 2 k.p.a. przewiduje, że przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja, a takim przepisem szczególnym niewątpliwie jest art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z §9 ust. 2 rozporządzenia.

W wyroku z dnia 7 września 2012 r., II OSK 908/11, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że załączniki do decyzji o warunkach zabudowy są jej integralną częścią. Ich brak stanowi rażące ruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji.

Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 stycznia 2012 II SA/Wr 644/11, o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego

podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. WSA we Wrocławiu wskazał także, że skoro załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, określone w § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. :38 ze zm.), stanowią integralną część tej decyzji, to stosownie do art. 107 § 1 k.p.a. załączniki te, obok dokładnego oznaczenia decyzji, której dotyczą, muszą być opatrzone podpisem osoby uprawnionej do wydania tej decyzji. Obowiązek ten dotyczy zarówno części tekstowej i graficznej decyzji, jak również załączników w postaci mapy i wyników analizy. Na wynik analizy składa się część tekstowa i graficzna W przypadku wadliwego sporządzenia tych załączników, decyzja o warunkach zabudowy jest niekompletna i może budzić uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzenia analizy określonej w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 stycznia 2012 r., II SA/Wr 644/11). Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w wyroku z dnia 14 stycznia 2011 r., II SA/Łd 1275/10 stwierdził, że załącznik do decyzji o warunkach zabudowy stanowi zarówno kopia mapy w odpowiedniej skali, jak i analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która to analiza składa się z części tekstowej i graficznej.

Podkreślono, iż skoro załączniki do decyzji o warunkach zabudowy stanowią integralną część tej decyzji, to stosownie do art. 107 § 1 k.p.a. załączniki te, obok dokładnego oznaczenia decyzji, której dotyczą, muszą być opatrzone podpisem osoby uprawnionej do wydania tej decyzji. Obowiązek ten dotyczy zarówno części tekstowej i graficznej decyzji, jak również załączników w postaci wyników analizy, zawierających także część tekstową i graficzną.

W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 01 grudnia 2009 r. o sygn.T IV SA/Wa 1596/09 stwierdzono, że skoro decyzja burmistrza miasta o warunkach zabudowy kontrolowana przez organ w postępowaniu nieważnościowym, nie zawiera załącznika zawierającego część tekstową i graficzną warunków analizy, o której stanowi § 3 ust. 1 rozporządzę Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotycząc.: zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem nie spełnia wymogu z § 9 ust. 2 rozporządzenia, to należało uznać, iż została wydana z rażącym naruszeniem ww. paragrafów rozporządzenia, a w konsekwencji i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Z powyższego orzecznictwa w sposób jednoznaczny wynika, że decyzja Wójta Gminy Zakrzewo o warunkach zabudowy jest dotknięta nieważnością, bowiem została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a..

Samorządowe Kolegium Odwołąwcze w Pile w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia 07.02.2017r nr [...] utrzymującej w mocy decyzję własną z dnia 06.12.2016r. nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Zakrzewo z dnia 19.12. 2013 r. znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowej o mocy elektrycznej do 2.0MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą przewidzianej do realizacji w obrębie ewidencyjnym Zakrzewo, gm. Zakrzewo, dz. nr [...].

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Istotne jest to, że kontrolowane postępowanie jest postępowaniem nadzwyczajnym mającym na celu stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Zakrzewo z dnia 19.12. 2013 r. znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowej.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd wskazuje, że postępowanie nieważnościowe polega na badaniu, czy kontrolowana decyzja jest obarczona którąś z wad opisanych w art. 156 § 1 k.p.a., nie polega zaś na ponownym rozpoznaniu sprawy zakończonej tą decyzja. Tylko stwierdzenie wady lub wad decyzji wymienionych w zamkniętym katalogu ww. przepisu pozwala na wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Postępowanie nieważnościowe jest bowiem postępowaniem nadzwyczajnym i dla wzruszenia wprowadzonej skutecznie do obrotu prawnego decyzji administracyjnej wymagane jest spełnienie ściśle określonych przesłanek wynikających z art. 156 § 1 k.p.a., w tym przesłanki rażącego naruszenia prawa. Przy rozważaniu tego, czy zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa niewystarczające jest wykazanie, że doszło do oczywistego naruszenia przepisu prawa, nie mówiąc już o wykazaniu zwykłego naruszenia prawa. Z tego względu w orzecznictwie sądów administracyjnych zaostrzono kryteria, pozwalające na stwierdzenie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa, dając tym samym pierwszeństwo stabilności obrotu prawnego. Tylko w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności, możliwe jest wzruszenie zasady stabilności, pewności obrotu prawnego, wywodzonej z art. 16 k.p.a.

Pojęcie rażącego naruszenia prawa interpretowane jest jako naruszenie przepisu nie pozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego zrozumienia, jako oczywiste, wyraźne i bezsporne, jako sytuacja, w której rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w przepisie prawa. Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamione każde, nawet oczywiste naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać, ani tolerować (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1098/14).

Ponadto w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach, określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a. W tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest natomiast władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może czynić w postępowaniu zwykłym (odwoławczym). Organ rozpatruje w tym postępowaniu jedynie kwestie prawne i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej.

Ustawodawca przewidział w art. 156 § 1 k.p.a. następujące przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej:

1. wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości;

2. wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3. decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;

4. decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5. decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6. w razie wykonania decyzja wywołałaby czyn zagrożony karą;

7. decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Biorąc pod uwagę szczególny charakter postępowania z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Sąd podkreśla, że w postępowaniu nieważnościowym badaniu podlega, czy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1.04.2015r. I OSK 1806/13). Postępowanie nieważnościowe nie ma na celu ponownej oceny sprawy i wydania rozstrzygnięcia, ale jedynie ocenę wydanej przez Starostę Grodziskiego decyzji pod kątem zaistnienia kwalifikowanych wad prawnych tej decyzji skutkujących koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Przesłanki rażącego naruszenia prawa należy upatrywać nie w błędach wykładni przepisu, lecz w jasnych i niedwuznacznych przekroczeniach prawa i to takich, które z uwagi na ich skutki powodują, że dotkniętego wadą rozstrzygnięcia nie da się pogodzić z panującym porządkiem prawnym. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje więc przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub odmowy jego przyznania wbrew wszystkim przesłankom przepisu.

Jedynym zarzutem mogącym co do zasady skutkować stwierdzeniem nieważność decyzji w związku z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. był zarzut wydania przez Wójta Gminy Zakrzewo decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać trzeba, iż analiza treści przedmiotowej decyzji Wójta Gminy Zakrzewo prowadzi do wniosku, iż nie doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu przedmiotowej decyzji.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa przy wydaniu zaskarżonej decyzji SKO, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością jej uchylenia albo stwierdzenia nieważności, względnie stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa. Za takim stanowiskiem przemawiają następujące względy.

W postępowaniu nieważnościowym oceny legalności kwestionowanej decyzji (tu: decyzji o warunkach zabudowy) dokonuje się przez pryzmat stanu prawnego, jaki obowiązywał w dacie wydania tej decyzji (tu: w dniu 19.12. 2013 r.). W świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ówcześnie: Dz. U. z 2012 r. poz. 647, z późn. zm., dalej u.p.z.p.) w dacie wydania kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy jest zasadą (i nadal nią pozostaje), że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia m.in. warunku, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W celu sprawdzenia, czy planowana inwestycja spełnia warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., organ przeprowadza analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu – unormowaną w § 3 ust. 1 i nast. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz.1588) – i na jej podstawie określa warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w odniesieniu do planowanej inwestycji. Te warunki i wymagania ustala się – jak o tym stanowi § 9 ust. 1 rozporządzenia – w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Same zaś wyniki analizy, zawierające także część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (zob. § 9 ust. 2 rozporządzenia). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (zob. § 9 ust. 3 rozporządzenia). Część graficzną analizy sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (zob. § 9 ust. 4 rozporządzenia).

Powołane wyżej rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy zostało wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 61 ust. 6 u.p.z.p., w myśl którego minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Zgodnie z art. 61 ust. 7 u.p.z.p. w rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 6, należy określić wymagania dotyczące ustalania: (1) linii zabudowy; (2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; (3) szerokości elewacji frontowej; (4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; (5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Zwraca uwagę, że w ramach upoważnienia zawartego w cytowanych przepisach art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. nie została expressis verbis przewidziana możliwość dookreślania w rozporządzeniu wymagań formalnych ani dodatkowych składników decyzji o warunkach zabudowy, w tym jej załączników – którym to zagadnieniom został poświęcony § 9 rozporządzenia.

Jeden z wyjątków od wskazanego wyżej wymogu spełniania przez planowaną inwestycję tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, czyli kontynuacji funkcji i cech zabudowy, statuowanej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., przewiduje art. 61 ust. 3 u.p.z.p., który stanowi, że przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej. Nie ulega wątpliwości, że – jak trafnie wskazało SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – elektrownie wiatrowe są powszechnie kwalifikowane w orzecznictwie sądów administracyjnych jako "urządzenia infrastruktury technicznej" w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (por m.in. wyroki: NSA z 3 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2251/10, z 21 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 310/10 , z 11 kwietnia 2013r. sygn. akt II OSK 567/12, z 04 lutego 2014r. sygn. akt II OSK 2129/12).

Taka interpretacja ma istotne znaczenie dla braku konieczności stosowania do tego rodzaju inwestycji tzw. zasady dobrego sąsiedztwa (por. T. Filipowicz, A. Plucińska-Filipowicz, Skutki prawne uznania elektrowni wiatrowych jako infrastruktury technicznej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, LEX/el. 2013; A. Kosicki, Elektrownie wiatrowe (wiatraki) – glosa do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 12 października 2010 r. II SA/Bd 768/10, Nieruchomości 2013, nr 3 - dodatek).

Skoro bowiem w odniesieniu do urządzeń infrastruktury technicznej nie jest wymagane spełnienie wymogu kontynuacji funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu – o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. – to nie jest także konieczne przeprowadzanie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przewidzianej w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Wprawdzie zgodnie z literalnym brzmieniem tego ostatniego przepisu, ww. analizę przeprowadza się "w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.", to jednak skonfrontowanie cytowanego przepisu z pozostałymi przepisami tego rozporządzenia oraz z treścią i celem upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że owa analiza wykonywana jest w celu ustalenia, czy planowane przedsięwzięcie spełnia wymóg wydania decyzji o warunkach zabudowy statuowany w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Skoro w przypadku określonym w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. ustawodawca zrezygnował z egzekwowania wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., to tym samym sporządzanie analizy stało się zbędne. Niezależnie bowiem od tego, czy analiza ta wykazałaby, że istnieje kontynuacja funkcji i cech zabudowy, czy też nie, to i tak nie mogłoby to stanowić podstawy ustalenia albo odmowy ustalenia warunków zabudowy. Brak w konkretnym przypadku wymogu spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oznacza zatem brak konieczności wyznaczania obszaru analizowanego i sporządzania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepisy rozporządzenia, które jest aktem wykonawczym do ustawy, nie mogą modyfikować rozwiązań prawnych zawartych w ustawie. Co więcej, w sytuacji, gdy nie ma wymogu sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nie istnieje również wymóg dołączenia załączników, które zawierają wyniki takiej analizy, wskazanych w § 9 ust. 2 rozporządzenia (por. wyrok NSA z 27.05.2009 r., II OSK 838/08; a także prawomocne wyroki WSA: z 14.02.2008 r., II SA/Rz 746/07; z 12.01.2012 r., II SA/Go 846/11; z 29.03.2012 r., IV SA/Po 86/12; z 27.04.2017 r., IV SA/Po 1017/16 – CBOSA).

Skoro kwestionowana przez skarżącego decyzja o warunkach zabudowy dotyczyła przedsięwzięcia w postaci elektrowni wiatrowej – czyli "urządzenia infrastruktury technicznej" w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., co do którego, jak wynika z powyższych uwag, nie znajdował zastosowania wymóg przeprowadzania analizy przewidzianej w § 3 ust. 1 rozporządzenia – to zarzucane przez skarżącego niezałączenie do decyzji o warunkach zabudowy części graficznej wyników takiej analizy, o której to części mowa w § 9 ust. 2 i 3 rozporządzenia, nie może być kwalifikowane jako naruszenie prawa (i to niezależnie od sygnalizowanych wyżej wątpliwości co do tego, czy § 9 rozporządzenia nie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego z art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p.). A już na pewno nie jako naruszenie prawa "rażące" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Innymi słowy Wójt Gminy Zakrzewo nie naruszył obowiązku wynikającego z § 9 ust. 2 i 3, w zw. z § 3 rozporządzenia. Organ nie miał obowiązku załączania do badanej decyzji wyników analizy urbanistycznej albowiem, na podstawie art. 61 ust. 3 ustawy, wyłączony został bowiem obowiązek jej przeprowadzenia. Wobec powyższego nie ma podstaw do wyeliminowania zaskarżonego rozstrzygnięcia, ponieważ nic ziściła się wskazana przesłanka wynikająca z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Przepisy art. 61 ust. 2-4 u.p.z.p. wyłączają stosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 do inwestycji w nich określonych, przy czym – jak już wspomniano - w stosunku do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej nie stosuje się także przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2. Należy zgodzić się z tezą M. Szewczyka, że wyłączenie stosowania przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 w stosunku do tych inwestycji "oznacza w dalszej konsekwencji - podobnie jak w przypadku inwestycji celu publicznego - wyłączenie stosowania przepisów rozporządzenia, a co za tym idzie - również sporządzania analizy urbanistycznej, ponieważ jest o niej mowa wyłącznie w rozporządzeniu, a nie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zostało ono bowiem ustanowione na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p., który zawiera upoważnienie do ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy, które miałyby zostać określone w planie miejscowym, który na danym terenie nie obowiązuje. Oznacza to, zwłaszcza w świetle art. 61 ust. 6 u.p.z.p., który zawiera wytyczne dotyczące treści rozporządzenia, że mają one dotyczyć wyłącznie określania warunków, które określałby MPZP, gdyby został uchwalony, a więc warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1, a nie - jak to podano w § 3 ust. 1 rozporządzenia - warunków określonych w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.". (LEX, Igor Zachariasz, Komentarz do art.61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

W świetle powyższych uwag należy podzielić stanowisko SKO, że kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy nie jest dotknięta zarzucaną przez skarżącego wadą nieważnościową z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w postaci rażącego naruszenia sprawa. W konsekwencji za niezasadne należało uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez SKO przepisów art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z § 9 ust. 2 i 3 rozporządzenia oraz art. 107 § 2 k.p.a.

Nie budzi również wątpliwości konstatacja SKO o braku ziszczenia się w odniesieniu do kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy którejkolwiek z pozostałych przesłanek nieważnościowych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.

Dodatkowo Sąd orzekający wskazuje, że identyczne stanowisko tut. Sąd zajął już w zbliżonym stanie faktycznym w wyroku z dnia 03.08.2017r. o sygn. IV SA/Po 439/17 (publ. CBOSA).