Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 587/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9e ust. pkt 2, art. 91 ust. 2, art. 9x ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.
article: art. 133 par. 1, art. 141 par. 4, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia WSA del. Dorota Pędziwilk-Moskal Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. spółka z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1346/15 w sprawie ze skargi S. spółka z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1346/15, oddalił skargę S. Sp. z o. o. z siedzibą w W. (dalej jako skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W związku z wynikami kontroli przeprowadzonej u skarżącej Spółki przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w dniach od [...] lipca do [...] sierpnia 2014 r., która wykazała, że w 2013 r. Spółka odbierała od właścicieli nieruchomości niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne o kodzie 20 03 01, a następnie przekazywała te odpady do instalacji wskazanych w Wojewódzkim Planie Gospodarki Odpadami dla Mazowsza na lata 2012 - 2017 z uwzględnieniem lat 2018 - 2023 jako instalacje zastępcze do obsługi regionu warszawskiego, Wójt Gminy Michałowice wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za nieprzekazywanie w 2013 r. odebranych od właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy Michałowice zmieszanych odpadów komunalnych i pozostałości z sortowania przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych ( dalej: RIPOK).

Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. Wójt Gminy Michałowice wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości 500,00 zł z tytułu nieprzekazania w I i II kwartale 2013 r. odebranych od właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy Michałowice zmieszanych odpadów komunalnych do regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów 7, 77 § 1 oraz 80 K.p.a. przez dokonanie ustaleń w sposób rażąco sprzeczny z treścią materiału dowodowego, nierozpatrzenie całości materiału dowodowego oraz pominięcie wyjaśnień i niektórych dowodów złożonych przez stronę. Spółka przywołała wcześniejszą argumentację związaną z niezawarciem umów na zagospodarowanie odpadów ze względu na wykorzystywanie przez przedsiębiorstwa prowadzące regionalne instalacje sytuacji odwołującej się spółki. Według niej to podmioty te ponosić mają odpowiedzialność za niezawarcie odpowiednich umów i w konsekwencji nieprzekazanie do nich odpadów. Zakwestionowano ustalenia organu, że to S. Sp. z o.o. w W. prowadziła mało intensywnie korespondencję z ww. podmiotami. Spółka podniosła, że w kolejnych dwóch sprawach SKO w Warszawie uznało rację odwołującej się i uchyliło nałożone kary.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Kolegium przywołując treść art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 z późn. zm., zwanej dalej ustawą) wskazało na obowiązek przekazywania zmieszanych odpadów komunalnych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania odebranych od właścicieli nieruchomości przez uprawniony do tego podmiot do RIPOK. Niezastosowanie się do tego obowiązku jest zagrożone sankcją, o której mowa w art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy tj. karą pieniężną w wysokości od 500 zł do 2000 zł za pierwszy ujawniony przypadek. Podkreśliło, że ww. odpady mają być przekazywane do RIPOK lub instalacji zastępczych określonych w uchwale sejmiku województwa w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. W uchwale Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia 22 października 2012 r. nr 2123/12 w sprawie wykonania Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla Mazowsza na lata 2012-2017 z uwzględnieniem lat 2018-2023 (Dz. Urz. Woj. Maz. z dnia 21 listopada 2012 r. poz. 7849 ze zm.), która weszła w życie 6 grudnia 2012 r., zostały wskazane instalacje główne (RIPOK tj. M., B. oraz P.) oraz instalacje zastępcze dla obsługi regionu warszawskiego. Nowelizacja tej uchwały uchwałą Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia 18 lutego 2013 r. Nr 35/13 wpisano dodatkowe RIPOK dla regionu warszawskiego tj. R. Sp. z o.o. w W. i P. Sp. z o.o. w W. Uchwała ta obowiązywała od 14 marca 2013 r. Odpady z Gminy Michałowice należącej do regionu warszawskiego powinny zostać przekazane do jednego z ww. RIPOK. Kolegium przywołało także art. 9l ust. 2 ustawy przewidujący sytuację, w których możliwe jest odstąpienie od wskazanego powyżej obowiązku przekazywania odpadów do RIPOK.

Według Kolegium przekazywanie przez skarżącą w okresie I i II kwartał 2013 r. odpadów do instalacji technicznej typu sito mobilne do odzysku zmieszanych odpadów komunalnych w W. przy ul. M. - S. Sp. z o.o., która w uchwale Sejmiku Województwa z 22 października 2012 r. została wymieniona, jako instalacja zastępcza mogło odbywać się tylko do czasu uruchomienia RIPOK, w przypadku awarii RIPOK albo gdy RIPOK nie mogła przyjmować odpadów z innych przyczyn. Kolegium na podstawie akt sprawy ustaliło, że żadna z tych sytuacji nie miała miejsca zatem odpady wbrew ustawowemu obowiązkowi były przekazywane do instalacji zastępczej.

Organ odwoławczy uznał, że kwestia sposobu prowadzenia przez S. Sp. z o.o. oraz przedsiębiorców prowadzących RIPOK działań zmierzających do zawarcia umowy o zagospodarowanie odpadów nie ma znaczenia dla oceny czy wystąpiła inna przyczyna uniemożliwiająca przekazanie odpadów. Mając na uwadze załącznik nr 3 do uchwały z dnia 22 października 2012 r. Kolegium zaznaczyło, że instalacje S. Sp. z o.o. zostały wskazane do zastępczej obsługi na wypadek awarii lub niemożliwości przekazywania odpadów z innych przyczyn dla wskazanych tam trzech instalacji a nie jako instalacja zastępcza w przypadku awarii dowolnej instalacji np. RIPOK. Taka sytuacja nie miała w ogóle miejsca.

Kolegium stwierdziło, że "inna przyczyna" o jakiej mowa w art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach oraz w przepisach ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach musi odnosić się do obiektywnych przeszkód w możliwości przekazania do RIPOK odpadów. Założeniem przywołanych ustaw jest aby odpady trafiały do RIPOK. Przekazanie ich do innych instalacji, tj. instalacji zastępczych, powinno następować tylko w sytuacjach wyjątkowych, takich jak np. awaria. Z tego też względu pojęcie "inne przyczyny", wskazane w ww. przepisie, muszą być interpretowane ściśle, mając na względzie nadrzędny cel ustawy, czyli prawidłowe gospodarowanie odpadami. Nie można przy takiej interpretacji uznać, że niesfinalizowanie zawarcia umowy z przedsiębiorcą prowadzącym RIPOK stanowiłoby podstawę do możliwości przekazywania odpadów do instalacji zastępczej. Kolegium stwierdziło, że to na przedsiębiorcy odbierającym odpady ciąży obowiązek zapewnienia prawidłowej obsługi prowadzonej przez siebie działalności, w tym zapewnienia sobie miejsca przekazywania zebranych odpadów. Spółka, będąca profesjonalistą w zakresie gospodarowania odpadami, nie może zasłaniać się i przerzucać ciężaru odpowiedzialności za brak stosownej umowy na inne podmioty. Skoro spółka podjęła się określonego rodzaju działalności, powinna spełniać wszystkie ustawowe wymagania w tym względzie.

Zdaniem Kolegium stany faktyczne objęte dyspozycją "inna przyczyna" muszą być odnoszone do obiektywnych okoliczności takich jak np. zniszczenie lub zalanie dróg dojazdowych, blokada z powodu protestu itp. Muszą to być więc okoliczności związane z samym funkcjonowaniem, istnieniem instalacji, a nie związane z przedsiębiorcą go prowadzącym, czy też otoczeniem prawnym (umowy o zagospodarowanie odpadów) lub też relacjami podmiotu przekazującego odpady i przedsiębiorcy prowadzącego RIPOK. Gdyby wolą ustawodawcy było uwzględnianie takich okoliczności musiałoby to zostać wyraźnie wyrażone w ustawie, co nie ma miejsca w obecnie obowiązującym stanie prawnym.

Kolegium podkreśliło, że argumentacja odwołania nie daje podstaw do skorzystania przez skarżącą z wyłączenia (z powodu "innej przyczyny") od obowiązku przekazywania odpadów do RIPOK. W jego ocenie S. Sp. z o.o. w W. nie mogła skorzystać z tego przepisu w okresie co najmniej do dnia 14 marca 2013 r., tj. do dnia wejścia w życie uchwały zmieniającej uchwałę Sejmiku Województwa Mazowieckiego nr 212/12 z dnia 22 października 2012 r., którą to zmianą dodano RIPOK w postaci P. Sp. z o.o. w W. - Zakład mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych komunalnych, ul. T. [...], N. Do tej daty instalacja S. Sp. z o.o. w W. nie była instalacją zastępczą na wypadek awarii lub niemożliwości przyjmowania odpadów z innej przyczyny dla żadnego z RIPOK. Tym samym, do tej daty, inna awaria lub inna przyczyna odnosiła się w stosunku do instalacji S. Sp. z o.o. w W. tylko, gdy takie sytuacje dotyczyły instalacji nie mających statusu RIPOK (wymienione w załączniku nr 3 do uchwały 3 instalacje, w tym instalacja PU H. Sp. z o.o. w W., niebędąca wtedy RIPOK). Zgodnie z przepisami, tylko awaria lub inna przyczyna dotycząca RIPOK pozwała przekazywać odpady do instalacji zastępczej.

Kolegium uznało, że wysokość wymierzonej kary pieniężnej określono prawidłowo i była ona adekwatna do dokonanego czynu.

W zakresie uchylania nałożonych kar i umarzania postępowań przez inne składy SKO w Warszawie w innych sprawach z uwagi na okoliczności związane z niezawarciem umowy o zagospodarowanie odpadów z przyczyn leżących poza S. Sp. z o.o. Kolegium stwierdziło, że Członkowie Samorządowego Kolegium Odwoławczego przy orzekaniu są związani wyłącznie przepisami powszechnie obowiązującego prawa, a więc orzeczenia wydane przez inne składy, w innych sprawach nie mogą wiązać lub mieć wpływu na niniejszy skład.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pomimo postaw do jej uchylenia i umorzenia postępowania - art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.;

2. art. 8 oraz art. 11 K.p.a. poprzez wydanie przez organ II instancji decyzji całkowicie odmiennej od uprzednio wydanych (przez ten sam organ) 5 decyzji, podczas gdy stan faktyczny i prawny, na podstawie którego wszystkie ww. decyzje zostały wydane, był identyczny;

3. art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a., co doprowadziło do ustalenia przez SKO nieprawidłowego stanu faktycznego sprawy tj. błędnego przyjęcia, że:

a. w niniejszej sprawie "nie zaszły ustawowe okoliczności pozwalające na przekazywanie odpadów do instalacji zastępczej" podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, że skarżąca nie miała obiektywnej możliwości przekazania odpadów do RIPOK;

b. prowadzenie przez skarżącą działań zmierzających do zawarcia umów o zagospodarowanie odpadów "nie ma znaczenia" dla oceny, czy Skarżąca podlega odpowiedzialności z art. 9x ust. 1 pkt. 3 ucpg, podczas gdy okoliczności przytoczone przez skarżącą w toku postępowania wskazują, że nie miała ona obiektywnej możliwości przekazania odpadów do RIPOK;

c. skarżąca nie mogła skorzystać z przepisów art. 35 ust. 4 pkt. 2 oraz art. 38 ust. 2 pkt. 2 Ustawy o odpadach "co najmniej do dnia 14 marca 2013 r.", ponieważ "do tej daty instalacja S. nie była instalacją zastępczą na wypadek awarii lub niemożliwości przyjmowania odpadów z innej przyczyny dla żadnego z RIPOK" podczas gdy instalacja zastępcza skarżącej była wpisana do Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami od dnia jego uchwalenia;

d. zestawienie instalacji zawarte w załączniku nr 3 do uchwały Sejmiku Województwa Mazowieckiego nr 212/12 dotyczy także "innych przyczyn" w rozumieniu art. 35 ust. 4 pkt. 2 oraz art. 38 ust. 2 pkt. 2 Ustawy o odpadach, co z uwagi na brak wskazania instalacji skarżącej jako instalacji na wypadek awarii w stosunku do wszystkich instalacji RIPOK, zdaniem organu spowodowało, że skarżąca nie mogła przekazać odpadów do własnej instalacji i w związku z tym podlega karze za nieprzekazywanie do RIPOK, podczas gdy zestawienie zawarte w załączniku nr 3 obejmuje tylko sytuacje awarii instalacji, a przede wszystkim nie ma żadnego znaczenia dla kwestii odpowiedzialności Skarżącej za nieprzekazywanie odpadów do RIPOK.

Skarżąca zarzuciła ponadto organowi administracji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1. art. 35 ust. 4 pkt. 2 oraz art. 38 ust. 2 pkt. 2 ustawy o odpadach poprzez ich nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przepisie tym jest mowa tylko o "wyjątkowych" przeszkodach w przekazaniu odpadów do RIPOK, oraz na przyjęciu, że przepis ten nie obejmuje sytuacji, gdy nieprzekazanie odpadów do RIPOK nastąpiło z przyczyn niezależnych (bez winy) od podmiotu odbierającego odpady, podczas gdy okoliczności takie nie wynikają z ww. przepisów;

2. art. 35 ust 4 pkt 2 oraz art. 38 ust. 2 pkt. 2 ustawy o odpadach poprzez ich nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, że "inne przyczyny" powinny być wykładane w sposób ścisły, podczas gdy jest to pojęcie nieostre stanowiące klauzulę generalną i nie może być wykładane w sposób mechaniczny i nieuwzględniający obiektywnej niemożności przekazania odpadów do RIPOK;

3. art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, podczas gdy w sprawie zachodzą "inne przyczyny" uzasadniające przekazanie odpadów odebranych przez skarżącą do instalacji zastępczej i tym samym kara nie powinna zostać nałożona;

4. art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w zw. z art. 35 ust. 4 pkt. 2 oraz art. 38 ust. 2 pkt. 2 Ustawy o odpadach w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolite] Polskiej poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na nałożeniu na Spółkę kary pieniężnej za nieprzekazanie zmieszanych odpadów komunalnych do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w sytuacji, gdy stan taki zaistniał na skutek okoliczności, za które Spółka nie ponosi odpowiedzialności co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia przez organ, iż odpowiedzialność wynikająca z art. 9x ust. 1 pkt. 3 ma charakter odpowiedzialności absolutnej, co z kolei jest nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1346/15 oddalił skargę uznając, że nie miała ona usprawiedliwionych podstaw.

Sąd podzielając stanowisko organów uznał, że ustawowe przesłanki do wymierzenia skarżącej kary pieniężnej za nieprzekazywanie w okresie I i II kwartału 2013 r. zmieszanych odpadów komunalnych do RIPOK wystąpiły i organy słusznie zastosowały art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy.

Sąd zwrócił uwagę, że powyższy przepis w toku postępowania przed SKO w Warszawie uległ zmianie na mocy art. 1 pkt 38 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 87). Zmiana ta weszła w życie 1 lutego 2015 r. i z uwagi na brak przepisów przejściowych, które stanowiły by o stosowaniu dotychczasowej regulacji do postępowań wszczętych a nie zakończonych przed dniem wejścia w życie nowych przepisów należało od dnia 1 lutego 2015 r. zastosować art. 9x ust. 1 pkt 3 w brzmieniu nadanym nowelizacją.

Sąd zauważył, że kara administracyjna przewidziana w art. 9x ust.1 pkt 3 ustawy służy wyegzekwowaniu od podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości obowiązku nałożonego na te podmioty przepisem art. 9e ust.1 pkt 2 ustawy, w myśl którego podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do przekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (brzmienie obowiązujące od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 1 lutego 2015 r., a zatem również w okresie dwóch pierwszych kwartałów 2013 r.).

W art. 9l (w brzmieniu obowiązującym m.in. w dwóch pierwszych kwartałach 2013 r.) ustawa przewidziała instrumenty, mające na celu umożliwienie podmiotowi odbierającemu odpady komunalne od właścicieli nieruchomości wykonanie obowiązku nałożonego w art. 9e ust.1 pkt 2, stanowiąc:

– w ust. 1, że prowadzący regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych jest obowiązany zawrzeć umowę na zagospodarowanie zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych lub pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania ze wszystkimi podmiotami odbierającymi odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, którzy wykonują swoją działalność w ramach regionu gospodarki odpadami komunalnymi,

– w ust. 2, że w przypadku wystąpienia awarii regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, uniemożliwiającej odbieranie zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych lub pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania od podmiotów odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości odpady te przekazuje się do instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tego regionu, wskazanych w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Prowadzący instalację do przetwarzania odpadów komunalnych, która została wskazana, jako instalacja zastępcza, jest obowiązany przyjąć przekazywane do tej instalacji odpady.

Sąd wskazał, że uchwałą z dnia 22 października 2012 r. nr 212/12 w sprawie wykonania Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla Mazowsza na lata 2012 - 2017 z uwzględnieniem lat 2018 – 2023 (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2012 r., poz.7849 z późn. zm.), wydaną na podstawie art. 15 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243, z późn. zm.) w związku z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897 z późn. zm.), Sejmik Województwa Mazowieckiego określił:

1. regiony gospodarki odpadami komunalnymi, określone w załączniku nr 1 do uchwały;

2. regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami oraz instalacje przewidziane do zastępczej obsługi regionów, określonych w punkcie 1, do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, określone w załączniku nr 2 do uchwały;

3. instalacje zastępcze w przypadku, gdy znajdująca się na terenie danego regionu instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn, określone w załączniku nr 3 do uchwały.

Uchwała ta weszła w życie z dniem 6 grudnia 2012 r. (§ 3).

Sąd podkreślił, iż z załączników do przedmiotowej uchwały w brzmieniu obowiązującym w dniu jej wejścia w życie wynikało, że:

(-) Gmina Michałowice znajdowała się w warszawskim regionie gospodarki odpadami (Załącznik nr 1),

(-) dla regionu warszawskiego wskazano trzy instalacje regionalne do przetwarzania odpadów komunalnych, tj. instalacje prowadzone przez M., B. oraz P. (Załącznik nr 2),

(-) jako instalację zastępczą do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych wskazano instalację prowadzoną przez skarżącą (S. Sp. z o.o. w W.) - urządzenie techniczne typu sito mobilne do odzysku odpadów komunalnych zmieszanych i selektywnie zebranych, m. st. Warszawa, ul. M. (Załącznik nr 2),

(-) jako instalację zastępczą na wypadek awarii – w odniesieniu do instalacji sortownia odpadów R. Sp. z o.o. w W. przy ulicy Z. – wskazano instalację prowadzoną przez skarżącą (Załącznik nr 3).

Uchwałą nr 35/13 z dnia 18 lutego 2013 r., która weszła w życie w dniu 14 marca 2013 r. Sejmik Województwa Mazowieckiego znowelizował własną uchwałę z dnia 22 października 2012 r. nr 212/12. Na mocy tej nowelizacji, jako regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych wskazano dwie dodatkowe instalacje, prowadzone przez R. Sp. z o.o. w W. oraz P. sp. z o.o. w W.

Za bezsporne Sąd uznał, że w okresie będącym przedmiotem rozliczenia (I i II kwartał 2013 r.) skarżąca nie przekazała zmieszanych odpadów komunalnych, odebranych od właścicieli nieruchomości, do którejkolwiek ze wskazanych w uchwale instalacji RIPOK (mając w okresie od 1 stycznia do 13 marca 2013 r. do wyboru trzy takie instalacje, a od 14 marca do 30 czerwca 2013 r. pięć instalacji), przekazując je w to miejsce do własnej instalacji, mającej status instalacji zastępczej. Uzasadnienie dla takiego działania skarżącej miało stanowić to, że w dwóch pierwszych kwartałach 2013 r. zaistniał stan braku możliwości przekazywania zmieszanych odpadów komunalnych do instalacji RIPOK z innych przyczyn aniżeli ich awaria. Braku takiej możliwości skarżąca upatrywała w obstrukcyjnym działaniu podmiotów prowadzących wskazane wyżej instalacje, które to podmioty, motywowane chęcią utrudnienia działalności gospodarczej skarżącej (konkurencyjnej w stosunku do działalności prowadzonej przez nich), nie wykazały rzeczywistej woli zwarcia ze skarżącą umów o przekazywanie odpadów, pomimo podejmowania przez skarżącą stosownych starań w tej kwestii. Organy obu instancji nie podzieliły oceny skarżącej, stwierdzając niewykonanie przez skarżącą obowiązku przekazywania odpadów do instalacji RIPOK w sytuacji, w której obiektywne przeszkody do wykonania tego obowiązku (awaria instalacji RIPOK, ewentualnie inne przyczyny) nie zaistniały.

Sąd dostrzegł podnoszone w skardze zróżnicowanie argumentacji przedstawionej w uzasadnieniach obu wydanych w sprawie decyzji. Sąd uznał, że stanowisko Wójta należy postrzegać, jako co do zasady niewykluczające dopuszczalności uznania, że usprawiedliwioną przyczyną niewykonania obowiązku przekazywania odpadów do instalacji RIPOK może być niezawinione przez podmiot zobowiązany do dokonywania takiego przekazywania niedojście do skutku stosownej umowy (aczkolwiek w ocenie Wójta sytuacja tego rodzaju nie miała miejsca w niniejszej sprawie, a to z uwagi na niedostateczną aktywność skarżącej w kwestii zawarcia koniecznych umów). Z kolei stanowisko SKO, zdaniem Sądu, skłania się do rygorystycznego traktowania przyczyn wyłączających obowiązek przekazania odebranych odpadów do instalacji RIPOK, akcentując wymóg posiadania przez brane w tym kontekście pod uwagę okoliczności faktyczne charakteru obiektywnego. Sąd podkreślił, że w ocenie SKO taki obiektywny charakter przeszkody należy bezspornie stwierdzić w przypadku fizycznej niemożliwości przekazania odpadów (np. awaria, powódź, strajk), nie zaś w odniesieniu do takich zagadnień jak fiasko negocjacji w sprawie zawarcia umowy o przekazywanie odpadów, a to z uwagi na daleko idącą uznaniowość kryteriów koniecznych do oceny braku zawinienia podmiotu zobowiązanego do przekazywania odpadów, jak też na realne ryzyko nadużyć.

Sąd, co do zasady, uznał, że stwierdzony w oparciu o stosowną dokumentację obiektywny brak możliwości zawarcia przez podmiot zobowiązany do przekazywania zmieszanych odpadów komunalnych do instalacji RIPOK, umów o takie przekazywanie z podmiotami prowadzącymi przedmiotowe instalacje, może być skutecznie powoływany, jako usprawiedliwiony brak możliwości wywiązania się z ustawowego obowiązku. Sąd podkreślił, że sytuacja tego rodzaju ma charakter zdecydowanie wyjątkowy i na pewno nie powinna być automatycznie utożsamiana z każdą taką sytuacją, w której podmiot zobowiązany do przekazywania odpadów napotyka pewne trudności z zawarciem tego rodzaju umów.

Zdaniem Sądu, dla stwierdzenia obiektywnego braku możliwości zawarcia umów o przekazywanie odpadów koniecznym jest przekonujące wykazanie, że podmiot zobowiązany do przekazywania odpadów dołożył w stosownym czasie niezbędnej staranności celem doprowadzenia do zawarcia wspomnianych umów a pomimo tego, z żadnym z podmiotów prowadzących instalacje RIPOK umowy tej nie był w stanie zawrzeć (z przyczyn leżących po stronie tych podmiotów).

Sąd przychylił się do stanowiska Wójta, że pomimo bezspornego wykazania przez skarżącą zainteresowania zawarciem umów z podmiotami prowadzącymi instalacje RIPOK (podejmowane w tym kierunku kroki szczegółowo przedstawiono zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak i w skardze), postawy skarżącej nie można uznać za dostatecznie zaangażowaną.

W ocenie Sądu, Wójt dokonał w tym zakresie prawidłowej analizy korespondencji prowadzonej przez skarżącą oraz poszczególne podmioty prowadzące instalacje RIPOK na przełomie 2012 i 2013 r. W szczególności, w ocenie Sądu, nie można bronić poglądu o dołożeniu przez skarżącą należytej staranności w działaniach na rzecz zawarcia umów z właściwymi podmiotami w sytuacji, w której skarżąca nie reagowała w dostatecznie zdecydowany sposób na zaistniałą dwukrotnie kilkumiesięczną zwłokę adresatów jej zapytań w udzieleniu na nie odpowiedzi (por. upływ trzech miesięcy pomiędzy skierowaniem przez skarżącą zapytań z dnia [...] listopada 2012 r. a otrzymaniem żądanych wzorców umów oraz podobnie długi czas ustosunkowywania się przez adresatów zapytań skarżącej do zaproponowanych przez skarżącą zmian do tych wzorców).

Słusznym według Sądu było stanowisko skarżącej odnośnie konieczności prowadzenia przez organy administracji postępowania w sposób mający na celu pogłębianie zaufania stron do działań organów. Sąd podkreślił zasadność utrzymywania jednolitości i przewidywalności orzecznictwa administracyjnego w szczególności w sprawach o podobnym stanie faktycznym, rozstrzygających sytuację prawną tych samych podmiotów. Występowanie rozbieżności w orzecznictwie, w tym pochopne odstępowanie od dotychczasowej, utrwalonej linii orzeczniczej, Sąd uznał za wysoce niepożądane. Zaznaczył, że z niekwestionowanej potrzeby zapobiegania wskazanym wyżej zjawiskom nie można jednakże wywodzić bezwzględnego zakazu rewidowania przez organy administracji stanowiska formułowanego we wcześniejszym orzecznictwie. Możliwość takiej rewizji istnieje, natomiast wymaga szczegółowego, przekonującego uzasadnienia. W ocenie Sądu uzasadnienie takie zostało zawarte w zaskarżonej decyzji SKO.

Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie prawa materialnego - art. 9x ust. 1 pkt 3 Ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ("Ustawa o utrzymaniu czystości") oraz art. 38 ust. 2 pkt. 2 Ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach ("Ustawa o odpadach"), poprzez ich błędną wykładnię uznającą, że w niniejszej sprawie nie zachodzą tzw. "inne przyczyny", o których mowa w ww. przepisach, a uzasadniających przekazanie odpadów do instalacji zastępczej i w efekcie oddalenie skargi, podczas gdy skarga powinna zostać uwzględniona gdyż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżąca obiektywnie nie miała możliwości przekazania odpadów do RIPOK.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 145 par. 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego i decyzja Wójta Gminy Michałowice wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 9x ust. 1 pkt 3 Ustawy o utrzymaniu czystości oraz art. 38 ust. 2 pkt. 2 Ustawy o odpadach gdyż brak jest racjonalnych i słusznych okoliczności faktycznych, a w konsekwencji podstaw prawnych uzasadniających oddalenie skargi;

2. art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe całkowite pominięcie w podstawie wyrokowania decyzji organu drugiej instancji w zakresie wystąpienia "innych przyczyn" oraz pominięcie zarzutów skargi w tym zakresie i oparcie się tylko na twierdzeniach uchylonej przez organ drugiej instancji decyzji Wójta Gminy Michałowice, podczas gdy WSA powinien wyrokować na podstawie całości akt sprawy, w szczególności na podstawie zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji i skargi skierowanej przeciwko tej decyzji;

3. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku polegające m.in., na całkowitym pominięciu części zarzutów skargi oraz braku rozważenia argumentów podnoszonych w skardze, m.in. dotyczących odstępstw od dotychczas wydawanych w takim samym stanie prawnym i faktycznym decyzji, błędów w zastosowaniu i interpretacji przepisów przez organ II instancji czy niezwykle lakonicznych rozważaniach dotyczących merytorycznego rozpatrzenia skargi, podczas gdy uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone rozstrzygnięcie za zgodne z prawem,

4. art. 145 par 1 lit c P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe oddalenie skargi w sytuacji w której organ drugiej instancji podjął decyzję całkowicie odmienną od pięciu uprzednio oraz jednej następczo wydanych decyzji przez ten sam organ w identycznym stanie faktycznym i prawnym, podczas gdy sąd w takiej sytuacji powinien skargę uwzględnić;

5. art. 145 § 1 lit a P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe oddalenie skargi i nieprawidłowe uznanie, że organy administracji zarówno pierwszej jak i drugiej instancji nie naruszyły art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku i art. 9x ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 9 zc Ustawy o utrzymaniu czystości, poprzez nałożenie na Spółkę kary pieniężnej za nieprzekazanie zmieszanych odpadów komunalnych do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w sytuacji, w której skarżąca obiektywnie nie miała możliwości wypełnienia tego obowiązku, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia przez Organ i błędnego potwierdzenia przez WSA, iż odpowiedzialność wynikająca z art. 9x ust. 1 pkt 3 ma charakter odpowiedzialności absolutnej, podczas gdy skarga powinna zostać uwzględniona gdyż stan taki zaistniał na skutek okoliczności, za które Spółka nie ponosi odpowiedzialności i zgodnie z zasadą demokratycznego państwa prawa nie może w takiej sytuacji podlegać odpowiedzialności.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu poniesionych przez skarżącą kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona argumentacja potwierdzająca słuszność postawionych wyżej zarzutów. Kolejny raz skarżąca opisała okoliczności związane z procesem zawierania z firmami prowadzącymi RIPOK umów dotyczących zagospodarowania odpadów odbieranych przez nią od właścicieli nieruchomości na terenie regionu warszawskiego. Przedstawione okoliczności w jej ocenie uzasadniały uznanie, iż wystąpiły inne przyczyny uniemożliwiające przyjęcie odpadów przez RIPOK. Wobec tego nie było podstaw do nałożenia kary administracyjnej z art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy.

Skarżąca wskazuje jak należy rozumieć termin "inne przyczyny" zawarty w art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy oraz art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach. Skarżąca dowodzi, że przesłanka ta w sposób celowy nie została przez ustawodawcę rozwinięta ani skonkretyzowana. Nie jest bowiem możliwe przewidzenie i opisanie w przepisach o randze ustawowej wszystkich przyczyn, które uzasadniałyby skierowanie zmieszanych odpadów komunalnych do instalacji zastępczej. Za takie inne przyczyny uznaje się okresowe przestoje RIPOK, niedostateczną wydajność, uchylenie decyzji administracyjnej warunkującej działalność instalacji czy wstrzymanie działalności instalacji dokonane na podstawie przepisów odrębnych, brak woli ze strony instalacji zawarcia umowy na zagospodarowanie odpadów, czy odmowę instalacji przyjęcia odpadów.

Zdaniem Spółki, nowelizacja treści art. 9l ust. 2 i art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy, która weszła w życie od 1 lutego 2015 r. poprzez bezpośrednie odniesienie się w treści tych przepisów do innych przyczyn wskazanych w art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach jest formalnym potwierdzeniem wcześniejszej sytuacji, w której to należało za pomocą dyspozycji z art. 1a ustawy o utrzymaniu czystości wykładać art. 9l czy 9x ustawy przy pomocy art. 38 ust. 2 ustawy o odpadach. Tym samym nie może być jakichkolwiek wątpliwości, że normy mówiące o "innych przyczynach" skierowane są również do przedsiębiorców odbierających odpady oraz mogą uzasadniać nieprzekazywanie przez przedsiębiorcę odpadów do RIPOK.

Za "inną przyczynę" w rozumieniu art. 35 ust. 4 pkt 2 i art. 38 ust. 2 pkt. 2 ustawy o odpadach, należy w przedmiotowej sprawie uznać również niezawarcie umowy na zagospodarowanie odpadów spowodowane działaniami i zaniechaniami podmiotów zarządzających instalacjami RIPOK w regionie warszawskim, które faktycznie uniemożliwiły przekazanie im odpadów.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy skarżąca obiektywnie nie miała możliwości przekazania odpadów do instalacji RIPOK i dlatego odpady te musiały zostać skierowane do instalacji zastępczej. Organy administracji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania poprzez ustalenie nieprawidłowego stanu faktycznego i uznaniu, że przeszkody w zagospodarowaniu odpadów w RIPOK jakie miała skarżąca nie miały natury obiektywnej. Dodatkowym błędem jakie popełniło Kolegium analizując zaistnienie "innych przyczyn" jest całkowicie nieuprawniona zawężająca wykładnia tego pojęcia. W ocenie skarżącej nie ma żadnych przesłanek do "ścisłego" wykładania tego pojęcia, ponieważ ustawodawca celowo sformułował tą przesłankę jako pojęcie nieostre stanowiące klauzulę generalną.

Skarżąca dowodzi, iż "obiektywność" niemożności przekazania odpadów zawsze musi być rekonstruowana i badana przez organ administracji w odniesieniu realiów konkretnej sprawy. Nie może być tak że organ z góry zakłada, że tylko naprawdę wyjątkowe okoliczności "związane z funkcjonowaniem instalacji" usprawiedliwiają nieprzekazanie do RIPOK odpadów. Nic takiego nie wynika z przepisów. Jest to tylko kolejne niezdefiniowane pojęcie, które nic nie dodaje do sprawy. Organ w każdym razie musi przeprowadzić analizę in concreto czy zaszły inne przyczyny i nie może nie uwzględniać całości okoliczności sprawy mówiąc, że nie ma w niej żadnej "wyjątkowości".

Obiektywna niemożność zawarcia przez Spółkę umowy w celu przekazywania zmieszanych odpadów komunalnych była spowodowana postawą podmiotów prowadzących instalacje RIPOK. Podmioty te, znając uregulowania art. 9l ust. 1 oraz art. 9za pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i wiedząc, że wystosowanie wyraźnej czy udokumentowanej odmowy zawarcia umowy w sposób bezpośredni prowadzić będzie do wymierzenia im kary w wysokości 10.000 zł. ograniczały swoje działania jedynie do formalnych czynności, które jednak nie miały realnie prowadzić do zawarcia umów do czasu rozstrzygnięcia przetargu na odbiór odpadów w Województwie Mazowieckim (nie dając tym samym formalnej podstawy do nałożenia ww. kary za złożenie "odmowy" zawarcia umowy z podmiotem odbierającym odpady. Na okoliczność tę składa się ogół czynności i zaniechań podmiotów prowadzących RIPOK (odpowiedzi wysyłane z kilkumiesięcznym opóźnieniem w stosunku do próśb Spółki, proponowanie warunków niezgodnych z przepisami, nie odpowiadanie na korespondencje Spółki, brak przesłania, wbrew ustawowemu obowiązkowi kalkulacji kosztów zagospodarowania, etc.); powyższa sytuacja stanowiła de facto dorozumianą odmowę instalacji RIPOK zawarcia umowy ze skarżącą choć nie wyrażoną przez RIPOK w formie pisemnej.

Powodem nieprzekazania odpadów do RIPOK był także fakt, że żaden z podmiotów prowadzących przedmiotowe instalacje (Spółka zwróciła się z prośbą do wszystkich instalacji prowadzących RIPOK na terenie regionu warszawskiego zgodnie z Wojewódzkim Planem Gospodarki Odpadami), nie zagwarantował jej realizacji ustawowych obowiązków nałożonych na Spółkę jako podmiot odbierający odpady komunalne (z wyjątkiem spółki R., która ostatecznie w czerwcu 2013 roku, wzięła na siebie takie zobowiązanie).

Takie okoliczności uzasadniały przekazanie tych odpadów do instalacji zastępczej i w związku z taką sytuacją skarżąca nie może zostać ukarana. Przyjęcie odmiennej argumentacji byłoby nielogiczne i sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawa, a także niezwykle krzywdzące w stosunku do podmiotów odbierających odpady, które pozostają bezradne wobec postawy RIPOK, a muszą zagospodarować odpad, który już fizycznie posiadają.

Podmioty odbierające odpady nie dysponują jakimikolwiek narzędziami, które "zmusiłby" instalację RIPOK do określonej aktywności np. do sporządzenia "pisemnej" odmowy.

Przyjęcie wykładni zaproponowanej przez SKO tj. nie dającej Spółce możliwości przekazania w tej sytuacji odpadów do instalacji zastępczej, prowadziłoby z jednej strony do niespójności systemu regulującego gospodarowanie odpadami, a także do braku fizycznej możliwości zgodnego z prawem zagospodarowania odpadów, w sytuacji kiedy RIPOK mimo, że nie uległ awarii, to podmiot odbierający odpady nie może przekazać do niej odpadów z powodów nie leżących po jego stronie, (np. z powodu braku zgody zarządzającego instalacją).

Powyżej opisana sytuacja pozostawiła skarżącą w sytuacji, w której obiektywnie nie miała ona możliwości zagospodarowania odpadów w RIPOK i dlatego odpady te musiały zostać skierowane do instalacji zastępczej.

Zgodnie z art. 9l ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości "Prowadzący regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych jest obowiązany zawrzeć umowę na zagospodarowanie zmieszanych odpadów komunalnych ze wszystkimi podmiotami odbierającymi odpady komunalne w ramach regionu gospodarki odpadami". Takiej umowy instalacje RIPOK z regionu warszawskiego ze skarżącą nie zawarły.

Skarżąca nie jest odpowiedzialna za brak zawarcia umowy z RIPOK. Skarżąca stwierdziła, że nie zna sposobu "przymuszenia" innego podmiotu do odbioru odpadów czy wydania dokumentu (np. odmowy przyjęcia odpadów), podmiot odbierający odpady może tylko ewentualnie o taki dokument prosić. Brak jest jednak jakichkolwiek środków w przypadku, gdy podmiot zarządzający RIPOK prośby takiej nie spełnia.

Skarżąca uważa, że dołożyła niezbędnej staranności celem doprowadzenia do zawarcia umów z RIPOK. Z wyprzedzeniem zgłosiła się do prowadzących instalacje RIPOK, jeszcze przed wejściem w życie WPGO, kierowała pisma oraz prowadziła rozmowy i odbywała spotkania z prowadzącymi instalacje. Odmienna ocena ww. okoliczności przez WSA jest w okolicznościach niniejszej sprawy całkowicie bezpodstawna, niezrozumiała i niezgodna ustawą o utrzymaniu czystości.

W ocenie skarżącej nie ma racji WSA twierdząc, że S. wykazała się "niedostatecznie zaangażowaną postawą" i "niedołożeniem należytej staranności w działaniach na rzecz zawarcia umów z właściwymi podmiotami w sytuacji, w której skarżąca nie reagowała w dostatecznie zdecydowany sposób na zaistniałą dwukrotnie kilkumiesięczną zwłokę adresatów zapytań w udzieleniu na nie odpowiedzi" (str. 23). Skarżąca nie dysponuje jakimikolwiek możliwościami wpływu na podmioty trzecie, dodatkowo działające na tym samym rynku, o często odmiennych od Skarżącej interesach. W sposób zupełnie bezpodstawny WSA wprowadza niejasne wartościowanie "poziomu zaangażowania" skarżącej w korespondencję z podmiotami prowadzącymi RIPOK. Jest to całkowicie nieuprawnione na tle przepisów ustawy o utrzymaniu czystości jak i ustawy o odpadach, a dodatkowo stanowi całkowicie nieklarowne kryterium (przy jak często kierowanych pismach bez odpowiedzi będzie można uznać, że dany podmiot był dostatecznie zaangażowany?).

Biorąc pod uwagę postępowanie zarządzających instalacjami RIPOK tj. brak lub niezupełność umów/ofert czy nieprzekazanie kalkulacji kosztów naruszające art. 9m ucpg oraz opóźnianie rozmów, wychodzi ono poza ramy okoliczności, na które wpływ na skarżąca i tym samym nie można mówić o subiektywnej ocenie skarżącej wystąpienia określonych okoliczności zwalniających ją z obowiązku przekazania zmieszanych odpadów komunalnych do RIPOK, ale o obiektywnie istniejących okolicznościach, nieleżących po stronie skarżącej, które spowodowały nieprzekazanie przez Skarżącą odpadów do RIPOK.

Nawet jednak uwzględniając, tak nieklarowne kryterium "poziomu zaangażowania" zaproponowane przez WSA, w opinii skarżącej i tak dochowała ona należytej staranności w korespondencji i prowadzeniu rozmów z RIPOKami - wysyłała pisma, odbywała spotkania, próbowała uzyskać kalkulacje kosztów czy zgodne z prawem wzory umów. W okolicznościach niniejszej sprawy jednak wszystkie te zabiegi nie dały efektu, co uzasadniało przekazanie odpadów do instalacji zastępczej. W związku z taką sytuacją skarżąca nie może zostać ukarana.

Sąd administracyjny, poza powyższymi bardzo lakonicznymi rozważaniami dotyczącymi "stopnia zaangażowania" w zasadzie w ogóle nie podejmuje merytorycznej dyskusji w zakresie kluczowym dla niniejszej sprawy tj. występowaniu ww. "innych przyczyn". WSA w ogóle nie odnosi się do twierdzeń zawartych w zaskarżonej decyzji ani do zarzutów sformułowanych przez Spółkę w stosunku do tej decyzji.

Formułując zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez całkowicie wadliwe uzasadnienie wyroku skarżąca podnosi, że WSA odnosi się jedynie - bardzo pobieżnie - do kwestii obiektywności występowania «innych przyczyn» uzasadniających przekazanie odpadów do instalacji zastępczej oraz kwestii zmiany poglądów przez organy administracji.

W efekcie, kwestia mająca absolutnie fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, zarówno na poziomie organów administracyjnych, jak i na poziomie sądowoadministracyjnym, w uzasadnieniu wyroku zajmuje niecałą jedną stronę papieru A4. Co więcej, WSA w żaden sposób nie odniósł się ani do twierdzeń organu drugiej instancji, ani do zarzutów podniesionych przez skarżącą w stosunku do tych twierdzeń, lecz zdawkowo stwierdził, że organ pierwszej instancji miał rację uznając, że postawa skarżącej była "niedostatecznie zaangażowana".

Brak w rozważaniach Sądu jakiejkolwiek refleksji nad okolicznościami faktycznymi przytoczonymi przez Skarżącą czy postępowaniem instalacji RIPOK. WSA całkowicie pominął również zarzuty Skarżącej odnoszące się do nieprawidłowości argumentów stojących u podstaw zaskarżonej decyzji.

W żaden sposób WSA nie poświęca uwagi temu czy organ był uprawniony do odmiennego traktowania identycznych przypadków w sposób rozbieżny.

W efekcie można odnieść wrażenie, że "niedostatecznie zaangażowane" upominanie się o odpowiedzi na wysłane przez skarżącą pisma stanowi w istocie podstawę i jedyną przyczynę podtrzymania przez WSA nałożonej kary administracyjnej, ponieważ jest to jedyna kwestia, do której odnosi się i na której opiera swoje orzeczenie ten sąd.

W ocenie skarżącej, skrajnie zdawkowe odniesienie się do istoty sprawy, pominięcie decyzji organu drugiej instancji w tym zakresie i zarzutów skargi, uniemożliwia kontrolę instancyjną w niniejszej sprawie. Brak analizy istoty sprawy w niniejszej sprawie poddaje w wątpliwość czy WSA faktycznie pochylił się nad zagadnieniami zawartymi w decyzji organu drugiej instancji i w skardze w zakresie «innych przyczyn».

Zdaniem skarżącej, Sąd naruszył art. 133 § 1 P.p.s.a., bowiem wbrew obowiązkowi orzekania na podstawie całości akt sprawy Sąd I instancji wydając wyrok pominął twierdzenia organu II instancji oraz zarzuty skargi odnoszące się do tych twierdzeń. Sąd przyznał rację organowi I instancji, którego decyzja nie stanowiła przedmiotu zaskarżenia do WSA. Zwraca uwagę, że decyzja Wójta została uchylona zaś rozważania tam zawarte SKO uznało za pozbawione znaczenia. SKO przedstawiło własną interpretację "innych przyczyn" i to właśnie ta interpretacja organu II instancji oraz jej wadliwość były przedmiotem zaskarżenia do WSA. W zakresie występowania "innych przyczyn" Sąd oparł się wyłącznie na decyzji organu I instancji.

Skarżąca zarzuca, że Sąd nie uchylił zaskarżonej decyzji mimo naruszenia zasady zaufania obywateli do władzy publicznej zawartej w art. 8 K.p.a. Wynika to z rozbieżnych decyzji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych oraz tego samego stanu prawnego i bez dostatecznego uzasadnienia takiej zmiany. Wskazano, że SKO w Warszawie w analogicznych sprawach o podobnym stanie faktycznym wydało jednakowe rozstrzygnięcia tj. uchyliło nałożone kary oraz umorzyło postępowania jako bezprzedmiotowe. W każdej z pięciu spraw stan faktyczny był dokładnie taki sam jak w przypadku zaskarżonej decyzji Wójta Gminy Michałowice. Wszystkie ww. decyzje SKO zostały załączone do skargi do WSA.

Skarżąca zarzuca, że WSA w żaden sposób nie odniósł się do kwestii prawidłowości zajętego przez SKO stanowiska - a jedynie stwierdza, że organ drugiej instancji zobowiązany był do uzasadnienia takiego odstępstwa i to zrobił - bez analizy podniesionej przez SKO wadliwej argumentacji.

Przeprowadzone przez skarżącą próby zawarcia umowy z RIPOK w celu zagospodarowania w nich zmieszanych odpadów komunalnych, ujawnione w toku wcześniejszych postępowań, i uznane pięciokrotnie za bezskuteczne bez winy skarżącej, są dokładnie tymi samymi próbami zawarcia umowy, które na gruncie tej sprawy zostały uznane przez SKO za pozbawione znaczenia.

Skarżąca podnosi, iż w kolejnej rozpatrywanej przez SKO w Warszawie sprawie w podobnym stanie faktycznym i prawnym także uchylono decyzję Burmistrza Błonia nakładającą karę za nieprzekazanie odpadów do RIPOK oraz umorzono postępowanie. W uzasadnieniu tej decyzji uznano za "inne przyczyny" okoliczności związane z niezawarciem umowy przez skarżącą z uwagi na zaniechania podmiotów prowadzących RIPOK w zakresie terminowego zawarcia umów o dostarczanie odpadów, pomimo licznie podjętych przez S. prób ich zawarcia. Powołano tam okoliczności, które skarżąca podnosiła w niniejszej sprawie. Stwierdzono także, że przyczyną niezawarcia umów z podmiotami RIPOK nie było kwestionowanie przez S. warunków handlowych przedstawionej oferty, a jej brak lub niezupełność (brak kalkulacji kosztów). Skoro zatem S. pomimo podjęcia starań o zawarcie stosownych umów, z przyczyn od niej niezależnych, przedmiotowych umów nie zawarła, zobowiązana była na podstawie art. 38 ust. 2 pkt 2 Ustawy o odpadach przekazać odpady do instalacji zastępczej co zasadnie uczyniła. Okoliczności faktyczne nie dawały tym samym podstaw do zastosowania art. 9x ust. 1 pkt 3 ucpg i wymierzenia S. administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 500 zł.

Z powyższego w sposób jednoznaczny wynika, że SKO wbrew twierdzeniom WSA w niniejszym postępowaniu wcale nie zrewidowało swojego stanowiska formułowanego we wcześniejszym orzecznictwie. Wręcz przeciwnie, w kolejnym postępowaniu, Kolegium orzekło podobnie jak we wcześniejszych pięciu postępowaniach, co jeszcze bardziej uwidacznia nieprawidłowość i bezzasadność odrębności stanowiska SKO w niniejszym postępowaniu.

Skarżąca zarzuca, że WSA w żaden sposób nie odnosi się do kwestii prawidłowości zajętego przez SKO stanowiska - a jedynie stwierdza, że organ drugiej instancji zobowiązany był do uzasadnienia takiego odstępstwa i to zrobił - bez analizy podniesionej przez SKO wadliwej argumentacji.

Skarżąca uważa, że o ile organ może dokonać odmiennej od dotychczasowej oceny stanu faktycznego i prawnego gdy to uzasadni, to uzasadnienie takiego odstępstwa nie może się sprowadzić do twierdzenia, że organ odstąpił od dotychczasowego orzecznictwa tylko dlatego że mógł to zrobić. Sam przymiot niezawisłości członków SKO nie może prowadzić do rozbieżnych ocen tych samych stanów faktycznych, z pominięciem zasady z art. 8 K.p.a.

W efekcie Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie wychwytując wadliwości argumentacji przedstawionej przez SKO i tym samym wadliwości podjętego rozstrzygnięcia sam naruszył przepisy postępowania sądowoadministracyjnego nakazujące w takiej sytuacji decyzję administracyjną uchylić, jako naruszającą przepisy postępowania (art. 145 § 1 ust. 1 lit c P.p.s.a.).

Skarżąca uważa, że odpowiedzialność z art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości nie ma charakteru odpowiedzialności absolutnej. Jej zdaniem, wynika to już choćby z odniesienia tego przepisu do art. 9zc Ustawy o utrzymaniu czystości wskazującego, że organ obowiązany jest wziąć pod uwagę stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu.

Skarżąca wywodzi, że nakładanie na dany podmiot kary, w sytuacji, w której nie może on wypełnić przesłanek jej nałożenia z przyczyn nie leżących po jego stronie jest nie do pogodzenia z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego oraz zasadą demokratycznego państwa prawa określoną w art. 2 Konstytucji. W polskim systemie prawa, w tym administracyjnego nie obowiązuje zasada odpowiedzialności absolutnej. Zgodnie z zasadami demokratycznego państwa prawa dopuszczalne jest pociągnięcie podmiotu do odpowiedzialności administracyjnej tylko i wyłącznie za działania lub z zaniechania zależne od tego podmiotu. Innymi słowy jeśli delikt administracyjny powstał w szczególności wskutek działania podmiotów trzecich nałożenie odpowiedzialności administracyjnej nie jest dopuszczalne. Z taką sytuacją mamy do czynienie w niniejszej sprawie, w której nieprzekazanie odpadów do RIPOK wynikało z faktu niezawarcia przez te instalacje umowy ze Spółką. W takim przypadku działanie Spółki polegające na przekazaniu odpadów do instalacji zastępczej było jak najbardziej prawidłowe i zgodne z przepisami prawa.

O niedopuszczalności uznania możliwości wystąpienia odpowiedzialności absolutnej Trybunał Konstytucyjny wypowiadał się m.in. w orzeczeniu z dnia 1 marca 1994 r. twierdząc, że: "W odniesieniu do kary administracyjnej dla jej wymierzenia musi bowiem wystąpić subiektywny element zawinienia. Podmiot, który nie dopełnia obowiązku administracyjnego, musi więc mieć możliwość obrony i wykazywania, że niedopełnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności. Nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego jest mechaniczne i rygorystyczne uregulowanie sytuacji prawnej zobowiązanego" [sygn. akt.: U 7/93, Lex nr 25109, identyczne stanowisko TK w orzeczeniu z dnia 29 kwietnia 1998 r., sygn. akt K 17/97 OTK 1998 nr 3, poz. 30].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem NSA, skarga kasacyjna S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji SKO w Warszawie z dnia 23 lutego 2015 r., utrzymującej w mocy decyzję Wójta Michałowice z dnia 5 stycznia 2015 r. nr 2/2015 nakładającą na S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. karę pieniężną w wysokości 500 zł za nieprzekazanie - w I i II kwartale 2013 r. - odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy Michałowice zmieszanych odpadów komunalnych (kod 20 03 01) do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, zastosowanie znajdzie art. 9x ust. 1 pkt 3 w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 38 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 87, dalej jako ustawa nowelizująca). Wynika to z braku w ustawie nowelizującej przepisów przejściowych, które stanowiłyby o prowadzeniu postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej przepisów dotychczasowych. Zatem zaskarżona decyzja SKO w Warszawie będzie oceniana pod kątem przepisów obowiązujących na dzień jej wydania tj. z uwzględnieniem zmian wprowadzonych ww. ustawą nowelizującą, która weszła w życie 1 lutego 2015 r.

I tak zgodnie z art. 9l ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm., dalej jako ustawa) prowadzący regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych, w granicach posiadanych mocy przerobowych, jest obowiązany zawrzeć umowę na zagospodarowanie zmieszanych odpadów komunalnych i odpadów zielonych ze wszystkimi podmiotami odbierającymi odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, którzy wykonują swoją działalność w ramach regionu gospodarki odpadami komunalnymi lub z gminą organizującą odbieranie odpadów komunalnych, wchodzącą w skład regionu gospodarki odpadami komunalnymi.

W myśl art. 9l ust. 2 ustawy w przypadku wystąpienia awarii regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych lub w innych przypadkach, o których mowa w art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, uniemożliwiających przyjmowanie zmieszanych odpadów komunalnych lub odpadów zielonych od podmiotów odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości odpady te przekazuje się do instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tego regionu, wskazanych w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami.

Inne przypadki uniemożliwiające przyjmowanie odpadów poza awarią RIPOK, kiedy właściwe jest przekazanie tych odpadów do instalacji zastępczych wskazuje art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem w brzmieniu na dzień 1 lutego 2015 r. uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami określa m.in. regionalne instalacje do przetwarzania odpadów w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacje przewidziane do zastępczej obsługi tych regionów, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn oraz do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych.

Z powyższego wynika, że podmioty odbierające zmieszane odpady komunalne i odpady zielone od właścicieli nieruchomości położonych w regionie gospodarki odpadami komunalnymi, gdzie podmioty te prowadzą działalność mają obowiązek kierować odebrane odpady do RIPOK wskazanych w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami.

Odstępstwem od powyższego obowiązku jest wystąpienie awarii RIPOK a nadto zaistnienie sytuacji, kiedy RIPOK nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn oraz kiedy RIPOK nie została jeszcze uruchomiona na terenie działalności podmiotu odbierającego odpady.

W niniejszej sprawie organy ustaliły, że S. Sp. z o.o., prowadząca działalność w zakresie odbioru zmieszanych odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie, położonej w regionie warszawskim, Gminy Michałowice nie przekazała ww. odpadów zebranych w I i II kwartale 2013 r. do żadnego z RIPOK wskazanych w uchwale Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia 22 października 2012 r. nr 2123/12. W sprawie wykonania Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla Mazowsza na lata 2012-2017 z uwzględnieniem lat 2018-2023 (Dz. Urz. Woj. Maz. z dnia 21 listopada 2012 r. poz. 7849 ze zm.) tj. M., B. oraz P.). Nie zostały one przekazane także do R. Sp. z o.o. w W. i P. Sp. z o.o. w W., które uzyskały status RIPOK od 14 marca 2013 r. w związku ze zmianą powyższej uchwały uchwałą Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia 18 lutego 2013 r. Nr 35/13.

Wobec powyższego Wójt Gminy Michałowice nałożył na skarżącą karę administracyjną w wysokości w wysokości 500 zł za nieprzekazanie - w I i II kwartale 2013 r. - odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy Michałowice zmieszanych odpadów komunalnych (kod 20 03 01) do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych na podstawie wówczas obowiązującego art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Organ uznał, że okoliczność niezawarcia umowy z RIPOK o zagospodarowanie odpadów przez S. Sp. z o.o. nie stanowi innej przyczyny uniemożliwiającej przejmowanie odpadów. Zdaniem tego organu podejmowane przez Spółkę działania w celu zawarcia umowy były mało intensywne i wobec tego należy jej przypisać winę za niezawarcie umowy, której brak uniemożliwił przekazywanie odpadów do wskazanych RIPOK-ów. Wskazano, że realizacja obowiązku z art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy nie jest przez ustawodawcę uwarunkowana realizacją obowiązku uregulowanego w art. 9g ustawy (osiągnięcie określonych poziomów recyklingu, przygotowanie do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowiska - wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 264/14).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej do Sądu decyzji utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Michałowice. Jednakże w uzasadnieniu przedstawiło odmienną od dotychczasowej argumentację, która była podstawą rozstrzygnięcia. Według SKO w Warszawie powodem nieprzekazania odpadów do RIPOK nie mogła być ani awaria RIPOK ani brak uruchomienia takiej instalacji na terenie regionu warszawskiego, bowiem awaria nie wystąpiła w okresie I i II kwartału 2013 r., a wskazane w wojewódzkim planie gospodarki odpadami RIPOK-i funkcjonowały na terenie działania skarżącej w okresie I i II kwartału 2013 r.

Organ odwoławczy przyjął, że argumenty i dowody na okoliczność działań podejmowanych przez Skarżąca w celu zawarcia umowy z RIPOK-ami na zagospodarowanie odpadów nie mają wpływu na wynik sprawy. Podnoszona w odwołaniu kwestia sposobu prowadzenia przez S. Sp. z o.o. oraz przedsiębiorców prowadzących RIPOK-i działań zmierzających do zawarcia umowy o zagospodarowanie odpadów nie miała charakteru obiektywnej przeszkody uniemożliwiającej przekazanie odpadów do RIPOK. Inne przeszkody muszą być interpretowane ściśle, mając na względzie nadrzędny cel ustawy, czyli prawidłowe gospodarowanie odpadami. Niesfinalizowanie zawarcia umowy z przedsiębiorcą prowadzącym RIPOK nie stanowiło, według Kolegium, podstawy do możliwości przekazywania odpadów do instalacji zastępczej. Uznano, że Spółka, jako profesjonalista była zobowiązana zapewnić prawidłowe warunki dla prowadzonej działalności w tym miejsce przekazywania odpadów. Nie może przerzucać odpowiedzialności na inne podmioty. Powinna spełniać ustawowe wymagania w tym względzie.

Dalej wskazano, że zaprezentowane rozumienie "innych przyczyn" może prowadzić do uznaniowości przedsiębiorcy czy w danych okolicznościach taka przesłanka wystąpiła. Podkreślono konieczność odnoszenia "innych przyczyn" do obiektywnych okoliczności takich jak np. zniszczenie lub zalanie dróg dojazdowych, blokada z powodu protestu. Okoliczności rozumiane, jako inne przyczyny muszą być związane z samym funkcjonowaniem, istnieniem samej instalacji. Do takich nie zaliczono okoliczności związanych z przedsiębiorcą prowadzącym instalację, czy otoczeniem prawnym (umowa o zagospodarowanie odpadów), a także relacji pomiędzy podmiotem przekazującym odpady a podmiotem prowadzącym RIPOK.

SKO w Warszawie przyjęło wskazując na zapisy w załączniku nr 3 do uchwały Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia 22 października 2012 r., że instalacja zastępcza skarżącej była instalacją zastępczą na wypadek awarii i niemożliwości przekazywania odpadów z innych przyczyn tylko i wyłącznie dla wskazanych tam instalacji. Skoro wskazane tam instalacje nie doznały awarii ani nie wystąpiły względem nich inne przyczyny uniemożliwiające przekazanie odpadów to odbierane przez Skarżącą odpady powinny być kierowane do RIPOK.

Organ zwrócił uwagę, że wykorzystanie przez skarżącą art. 9l ust. 2 ustawy z uwagi na wystąpienie innych przyczyn mogło nastąpić dopiero po 14 marca 2013 r. a to z uwagi na fakt, że instalacja skarżącej do tej daty nie była instalacją zastępczą dla żadnego z RIPOK, na co wskazuje treść załącznika nr 3 do uchwały z 22 października 2012 r.

W zaskarżonym wyroku Sąd zwrócił uwagę na odmienność argumentacji przedstawionej przez organy administracji w wydanych przez nie decyzjach (str. 22). Sąd opowiedział się za poglądem prezentowanym przez Wójta Gminy Michałowice wskazując, że stosownie udokumentowany obiektywny brak możliwości zawarcia umowy przez podmiot zobowiązany do przekazywania odpadów umowy o takie przekazywanie z podmiotami prowadzącymi RIPOK może być skutecznie powoływany jako usprawiedliwiony brak możliwości wywiązania się z ustawowego obowiązku. Sytuacja ta ma charakter wyjątkowy i nie może być utożsamiana z każdą taką sytuacją, w której podmiot zobowiązany do przekazywania odpadów napotyka na pewne trudności z zawarciem tego rodzaju umów (str. 23). Dalej Sąd stwierdził, że obiektywny brak możliwości zawarcia umów należy przekonująco wykazać tzn. wykazać, że zobowiązany do zawarcia umowy dołożył w stosownym czasie niezbędnej staranności celem doprowadzenia do zawarcia umowy a mimo to z przyczyn leżących po stronie podmiotów prowadzących RIPOK tej umowy nie był w stanie zawrzeć. Sąd zauważył, iż pomimo bezspornego zainteresowania przez skarżącą zawarciem umowy jej postawy nie można uznać za dostatecznie zaangażowaną. Świadczyć o tym miało to, że skarżąca nie reagowała w dostatecznie zdecydowany sposób na zaistniałą dwukrotnie kilkumiesięczną zwłokę adresatów w udzieleniu odpowiedzi na jej pisma.

W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma ustalenie czy okoliczność braku zawarcia umowy o zagospodarowanie odpadów pomiędzy skarżącą i przedsiębiorcami prowadzącymi RIPOK można zakwalifikować jako inną przyczynę uniemożliwiającą przekazywanie odpadów do RIPOK.

Zgodnie z art. 9l ust. 1 ustawy podmiot prowadzący RIPOK ma obowiązek zawrzeć umowę o zagospodarowanie odpadów z wszystkimi podmiotami odbierającymi zmieszane odpady komunalne od właścicieli nieruchomości położonych na terenie obsługiwanym przez RIPOK.

Z art. 9m wynika, że prowadzący regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych jest obowiązany, na wniosek gminy lub podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, przedstawić kalkulację kosztów zagospodarowania zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania, w terminie 7 dni od dnia jego złożenia.

Ponadto art. 9g ustawy stanowi, że podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który nie działa na podstawie umowy, o której mowa w art. 6f ust. 1, i nie świadczy takiej usługi w trybie zamówienia z wolnej ręki, o którym mowa w art. 6f ust. 2, jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 3b ust. 2 i art. 3c ust. 2.

Z powyższego wynika, że podmiot prowadzący RIPOK ma zawrzeć umowę z wszystkimi podmiotami odbierającymi zmieszane odpady komunalne na danym terenie obsługiwanym przez RIPOK. Zawarcie takiej umowy powoduje, że odpady odebrane od właścicieli nieruchomości za pośrednictwem firmy odbierającej odpady trafią do RIPOK. RIPOK ma ustawowy obowiązek zawrzeć taką umowę a w razie jego niewypełnienia grozi mu kara.

Strony takiej umowy mają uzgodnić wzajemne warunki współpracy. W szczególności RIPOK ma przedstawić koszty zagospodarowania odpadów na żądanie podmiotu odbierającego odpady (art. 9m ustawy). Jednak z przepisów nie wynika aby podmioty obierające odpady w związku z umową z organem gminy, wyłonione na podstawie ogłoszonego przetargu (art. 6f ust. 1 ustawy) zobowiązane były do przestrzegania obowiązku z art. 9g ustawy.

Zatem o ile negocjacje warunków umowy przez skarżącą z RIPOK były sprawą oczywistą, to oczekiwanie spełnienia niektórych uważanych przez nią za istotne postanowień takiej umowy było prawnie nieuzasadnione. Chodzi tu w szczególności o wymogi z art. 9g ustawy, których zagwarantowania w umowie domagała się skarżąca. Skarżąca dysponując umową z organem gminy na odbiór odpadów od właścicieli nieruchomości zawartą w wyniku przetargu nie musiała takiego obowiązku spełniać, a tym samym wymagać zagwarantowania tego w umowie z RIPOK.

Sprawa określenia w umowie na zagospodarowanie odpadów kosztów tego zagospodarowania należy do istnych elementów takiej umowy, jako wynagrodzenie za usługę. Z korespondencji z RIPOK wynika, że jedynie M. określiło stawkę. Natomiast L. i B. powoływały się na konieczność późniejszego ustalenia stawki bowiem nie dysponowały danymi o koszcie składowania odpadów na składowiskach. Tym samym nie mogły ostatecznie określić swojego wynagrodzenia. Hetman w ogóle nie odpowiedział, na żadne z kierowanych do niego pism. Pozostałe przedsiębiorstwa prowadzące RIPOK wyrażały chęć współpracy z S. Sp. z o.o. ale z wskazanych w pismach powodów nie były w stanie zadośćuczynić prośbom skarżącej.

Po analizie korespondencji skarżącej i przedsiębiorstw prowadzących RIPOK-i wyłania się, z jednej strony impas rozmów z uwagi na nie spełnienie wymagań skarżącej określonych w pismach (wzory umów, stawki, wyeliminowanie żądania określenia ilości przekazywanych odpadów) a także brak danych RIPOK pozwalających na udzielenie odpowiedzi skarżącej (brak danych o kosztach składowania odpadów na składowiskach). Można uznać, że wola zawarcia umowy była ale żadna ze stron nie była w stanie zaspokoić wymagań kontrahenta. Skarżąca poczytuje to za złą wolę i celowe działanie z uwagi na konkurencyjność wzajemnych interesów firm działających w tej samej branży.

Wskazać należy, że brak wskazanej wyżej umowy uniemożliwia przekazywanie odbieranych odpadów do RIPOK. W tej sytuacji obie zainteresowane podpisaniem takiej umowy strony powinny dopełnić wszelkich formalności by możliwe stało się zawarcie przedmiotowej umowy. Mają udostępnić określone dane, złożyć stosowne oświadczenia, wskazać stawki za zagospodarowanie odpadów, podjąć negocjacje i uzgodnić warunki wzajemnej współpracy. Ostatecznie tak się nie stało. Skarżąca winą za ten stan rzeczy obarcza kierujących RIPOK-ami. Skarząca podnosi, że nie miała żadnego środka prawnego pozwalającego na wymuszenie zawarcia przez nich umowy. Nie mogła też wymóc oświadczenia o odmowie zawarcia takiej umowy co wprost świadczyło by o naruszeniu art. 9l ust. 1 ustawy. W tych okolicznościach uznała, że wystąpiła inna przyczyna uniemożliwiająca przekazanie odpadów bo nie było podstawy prawnej (umowy) uprawniającej ją do przekazania odebranych odpadów do RIPOK.

W ocenie NSA brak zawarcia umowy będącej podstawą wykonania ustawowego obowiązku przekazywania przez podmiot odbierający odpady od właścicieli nieruchomości do RIPOK może stanowić przesłankę określaną mianem innej przyczyny uniemożliwiającej przyjmowanie odpadów z art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach.

W tym kontekście Sąd I instancji słusznie pominął w uzasadnieniu skarżonego wyroku argumentację Kolegium, która w okolicznościach zawarcia umowy nie widziała podstawy do uznania ich za "inne przyczyny" uniemożliwiające przekazanie odpadów. Jak wynika z decyzji SKO odmówiono im charakteru obiektywności i z uwagi na uznaniowość stwierdzono, że nie mogą być zastosowane bowiem "inne przyczyny" jako wyjątek powinny być rozumiane ściśle. Przedstawione zaś rozumienie dopuszcza uznaniowość co do tego, który kontrahent przyczynił się do niezawarcia umowy.

Sąd I instancji, w ocenie NSA, prawidłowo uznał, że okoliczności niezawarcia umowy o zagospodarowanie odpadów mogą stanowić "inną przyczynę" uniemożliwiającą przekazywanie odpadów do RIPOK, podzielając jednocześnie argumentację Wójta.

Wobec tego niezasadny jest zarzut, że Sąd pominął zarzuty skargi czy też nie dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji SKO w Warszawie. Sąd poprzez odwołanie się wprost do stanowiska Wójta i wyrażonych w jego decyzji motywów rozstrzygnięcia podważył zasadność argumentacji Kolegium. Sąd nie koncentrował się jednak nad konkretnymi zarzutami skargi. Poprzez przyjęcie za słuszną stanowiska organu I instancji przesądził, że zasadniczo odmienne stanowisko Kolegium nie zasługiwało na uwzględnienie.

Sąd I instancji uznając możliwość przypisania okolicznościom niezawarcia umowy waloru "innej przyczyny" uniemożliwiającej przekazanie odpadów do RIPOK, stwierdził jednocześnie, że okoliczności te w istocie nie świadczą wyłącznie o winie przedsiębiorców prowadzących RIPOK. NSA podziela powyższe stanowisko.

Jak wynika z akt sprawy skarżąca zainicjowała korespondencję z wszystkimi przedsiębiorcami będącymi RIPOK. Początkowo były to M., L. oraz B.. Następnie korespondencja była kierowana także do H. i R. z uwagi na ustanowienie ich RIPOK w połowie marca 2013 r.

Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że skarżąca po piśmie wstępnym z [...] listopada 2012 r. po otrzymaniu odpowiedzi oczekiwała kilka miesięcy zanim ustosunkowała się do otrzymanego pisma (odpowiedź M. z [...] grudnia 2012 r. zaś kolejne pismo skarżącej z [...] lutego 2013 r., brak odpowiedzi M., kolejne pismo do M. dopiero [...] maja 2013 r.; odpowiedź B. z [...] listopada 2012 r. pismo skarżącej z [...] lutego 2013 r., brak odpowiedzi B., kolejne pismo do B. z [...] kwietnia 2013 r., odpowiedź B. z [...] maja 2013 r.; odpowiedź L. z [...] grudnia 2012 r. pismo skarżącej z [...] lutego 2013 r., brak odpowiedzi L., pismo skarżącej z [...] kwietnia 2013 r. i [...] kwietnia 2013 r., pismo z [...] maja 2013 r.; pismo do H. [...] marca 2013 r. bez odpowiedzi, kolejne pismo skarżącej z [...] maja 2013 r., H. brak reakcji, początek korespondencji z R. z [...] maja 2013 r.).

NSA podziela stanowisko Sądu I instancji, że skarżąca nie wykazała w sposób przekonujący, że dołożyła w stosownym czasie niezbędnej staranności w celu doprowadzenia do zawarcia wspomnianych umów, a pomimo tego z żadnym RIPOK umowy tej nie była w stanie zawrzeć (z przyczyn leżących po stronie tych podmiotów). Okres kilku miesięcy, który upłynął od wezwania RIPOK o nadesłanie wzorców umów do czasu ich uzyskania a potem kilkumiesięczny okres oczekiwania na uzgadnianie postanowień tych umów przez RIPOK świadczyć może o tym, że skarżąca nie reagowała w zdecydowany sposób na zwłokę RIPOK w udzielaniu odpowiedzi. Wobec powyższego obiektywny charakter przeszkody, o której mówi skarżąca nie był zachowany bowiem sama skarżąca własną postawą pozwoliła na odwlekanie momentu zawarcia umowy, a w tym czasie, nie ponosząc dodatkowych kosztów przekazania odpadów, składowała je we własnej instalacji jako zastępczej.

Nie można zatem nie dostrzec, że odwlekanie w czasie zawarcia umowy z RIPOK i przerzucanie odpowiedzialności na te przedsiębiorstwa za nie sfinalizowanie umowy było na rękę skarżącej. Potwierdza to jej niewielkie, w stosunku do oczekiwanego w takich sytuacjach, zaangażowanie w proces uzgadniania warunków umowy i zabieganie o szybką i sprawną wymianę stanowisk zainteresowanych stron. Nie można uznać, że podmiot prowadzący profesjonalną działalność w zakresie zagospodarowania odpadów w kwestiach podstawowych dla zachowania prowadzonej działalności (spełnienie wymogów prawnych) pozwala sobie na wielomiesięczne (dwa kwartały 2013 r.) uzgadnianie warunków współpracy zapisanych w umowie.

W zakresie zarzutu, iż Sąd nie dopatrzył się naruszenia zasady zaufania stron do działań organów w sytuacji wydania przez SKO w Warszawie odmiennego od już wcześniej zapadłych przed tym organem orzeczeń w sprawach o analogicznym stanie prawnym i faktycznym podzielić należy argumentację Sądu, że organ odwoławczy nie jest związany poprzednimi orzeczeniami. Odstąpienie od ukształtowanej linii orzeczniczej jest dopuszczalne, jeżeli stanowisko odmienne zostanie prawidłowo uzasadnione i przedstawiony pogląd nie narusza prawa. W tym kontekście domaganie się przez skarżącą by Sąd uchylił zaskarżoną decyzję SKO w Warszawie z uwagi na odmienność zawartego tam rozstrzygnięcia w stosunku do poprzednio wydanych decyzji tego organu w podobnych sprawach jest pozbawione podstaw. Sąd I instancji nie dostrzegł podstaw prawnych by uchylić zaskarżoną decyzję tak ze względu na zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i procesowego sformułowane w skardze. Sąd uznał zatem, że odmienne stanowisko jest zgodne z prawem i skarga powinna zostać oddalona jako niezasadna. Nie można zarzucić, że SKO w zaskarżonej decyzji nie uzasadniło swego odmiennego stanowiska. Także okoliczność, że Sąd nie zgodził się z tą argumentacją i przyjął stanowisko organu I instancji nie powoduje, że wydane przez SKO rozstrzygnięcie było wadliwe. Stanowisko Sądu wyrażone w uzasadnieniu świadczy o tym, że Sąd nie podzielił argumentacji Kolegium jednak przyjął, że rozstrzygnięcie czyli nałożenie kary pieniężnej za nieprzekazanie odpadów do RIPOK było zasadne z powodów wskazanych w decyzji organu I instancji. Dlatego uchylanie zaskarżonej decyzji tylko z powodu wadliwego uzasadnienia przy prawidłowym rozstrzygnięciu o nałożeniu kary było niecelowe i należało oddalić skargę.

Wobec powyższego uznać należało, że zarzuty wskazane w treści skargi kasacyjnej były niezasadne a wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.