Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 102/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6335 Zwrot nienależnego świadczenia
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Pomoc społeczna
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Przyznano pełnomocnikowi od Skarbu Państwa zwrot kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu
Powołane przepisy: article: art. 76 ust. 7 pkt 2, art. 22 ust. 3
journal: Dz.U. 2008 nr 69 poz 415
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - tekst jednolity
article: art. 8 ust. 3
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art. 8
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: art. 21 ust. 1 pkt 17, art. 13 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2010 nr 51 poz 307
law: Ustawa z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych - tekst jednolity
article: art. 24h, art. 25 ust. 4
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 106 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151, art. 250
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 18 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz par. 2 ust. 1, 2 i 3
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1348
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant Starszy sekretarz sądowy Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2011 r. sprawy ze skargi L. C. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2010r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranego zasiłku I. oddala skargę. II. przyznaje adwokatowi J. K. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu kwotę [...] zł ([...]), w tym [...] zł ([...]) tytułem podatku od towarów i usług.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] maja 2001 r. ([...]), wydaną na podstawie art. 155 i art. 104 kpa, Starosta [...] (działający z upoważnienia Starosty Kierownik Powiatowego Urzędu Pracy) uchylił w całości decyzję własną nr [...] z dnia [...] 2000 r. w sprawie uznania L. C. za osobę bezrobotną od dnia [...] czerwca 2000 r. oraz przyznającą prawo do zasiłku dla bezrobotnych od [...] czerwca 2000 r. i orzekł o odmowie przyznania skarżącemu statusu osoby bezrobotnej od dnia [...] czerwca 2000 r.

Następnie decyzją z [...] maja 2001 r. ([...]) Starosta [...] orzekł o zwrocie nienależnie pobranego przez L. C. zasiłku dla bezrobotnych za okres od [...] czerwca do [...] lutego 2001 r., w łącznej kwocie brutto [...] zł.

Zobowiązany złożył wniosek o stwierdzenie nieważności wyżej wskazanych decyzji, w wyniku czego została wydana przez Prezesa Krajowego Urzędu Pracy decyzją z [...] stycznia 2002 r. ([...]), którą organ ten utrzymał w mocy decyzje Wojewody Wielkopolskiego z [...] listopada 2001 r. (znak: [...] oraz [...]) odmawiające stwierdzenia nieważności wyżej opisanych decyzji Starosty [...] z [...] i [...] maja 2001 r.

Wyrokiem z dnia 4 lutego 2003 r. sygn. akt II SA 1875/02 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. C. na decyzję Prezesa Krajowego Urzędu Pracy z [...] stycznia 2002 r.

Decyzją z [...] 2003 r. nr [...] Starosta [...] (upoważniony pracownik Powiatowego Urzędu Pracy) zmienił za zgodą stron decyzję z [...] 2001 r. - o rozłożeniu spłaty kwoty nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych w kwocie [...] zł na 24 raty, płatne począwszy od [...] r. - poprzez rozłożenie płatności na 44 raty płatne miesięcznie począwszy od [...] 2003 r.

Pismem z [...] lutego 2008 r. zobowiązany złożył wniosek o umorzenie pozostałej do spłaty kwoty 2 900 zł, płatnej na podstawie decyzji z dnia [...] 2003 r.. W uzasadnieniu wnioskodawca podał, iż choruje na bliżej opisane w piśmie schorzenia, wskutek czego zakupuje niezbędne leki, na co wydaje 100 zł miesięcznie. Wskazał na to, że utrzymuje się z renty w kwocie [...] zł; przybliżył miesięczne wydatki na niezbędne utrzymanie oraz wyjaśnił, iż na utrzymanie mieszkania zakupił 3 tony węgla za 1500 zł i pobrał na ten cel pożyczkę w kwocie [...] zł, którą aktualnie spłaca.

Starosta [...] decyzją z [...] 2009 r. ([...]) umorzył stronie odsetki powstałe "w wyniku nieterminowej spłaty roszczenia głównego" w wysokości [...] zł za okres od [...] lipca 2001 r. do [...] października 2009 r. oraz odmówił "umorzenia roszczenia głównego" w kwocie [pozostałej do zapłaty] 334,80 zł, dotyczącego nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych za okres od [...] czerwca 2000 r. do [...] lutego 2001 r. Decyzja ta została uchylona przez Wojewodę Wielkopolskiego - na skutek odwołania wnioskodawcy - decyzją z [...] stycznia 2010 r. ([...]), który miedzy innymi zauważył, iż wniosek strony umorzenia zadłużenia w kwocie 2 900 zł, a zaopiniowaniu przez Powiatową Radę Zatrudnienia podlegała propozycja urzędu pracy, która nie miała nic wspólnego z wnioskiem strony.

W piśmie z [...] lipca 2010 r. strona podtrzymała w całości swój wniosek z [...] lutego 2008 r. i domagał się umorzenia w całości kwoty 2 900 zł.

Starosta [...] (upoważniony Zastępca Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy) - w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy - decyzją z [...] 2010 r. ([...]):

- umorzył odsetki powstałe "w wyniku nieterminowej spłaty roszczenia głównego" w wysokości 812,30 zł za okres od [...] lipca 2001 r. do [...] października 2009 r.,

- odmówił "umorzenia roszczenia głównego" w kwocie 2 900 zł, dotyczącego nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych za okres od [...] czerwca 2000 r. do [...] lutego 2001 r.

W podstawie prawnej decyzji organ wskazał między innymi art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. d w związku z art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.) oraz art. 8 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wyjaśnił, iż postępowanie w sprawie umorzenia nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych toczy się od dnia [...] lutego 2008 r., to jest od daty wpływu pisma strony domagającej się umorzenia. W czasie tego postępowania organ ustalił, iż: zobowiązany chociaż zamieszkuje z bratem, to oddzielnie prowadzi gospodarstwo domowe; jest właścicielem nieruchomości o powierzchni [...] m² (działka włącznie z zabudowaniami i ogrodem), domu o powierzchni [...] m² oraz budynku gospodarczego o powierzchni [...] m² (przewidzianego, jak oświadczył zainteresowany, do rozbiórki; nie posiada żadnych innych nieruchomości, ruchomości oraz innych zasobów pieniężnych lub wartościowych przedmiotów. Z przeprowadzonych wywiadów środowiskowych organ wywiódł, iż zobowiązany utrzymuje się z renty w kwocie [...] zł brutto ([...] zł netto) z tytułu częściowej niezdolności do pracy, wypłacanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych; leczy schorzenie będące podstawą orzeczenia niezdolności do pracy, koszt leczenia wynosi 100 zł miesięcznie, ostatnio z uwagi na pogarszający się stan zdrowia (w okresie od [...] do [...] 2009 r. przebywał w szpitalu) zwiększyły się wydatki na leki (faktura z dnia [...] września 2009 r. na kwotę 192,49 zł); zobowiązany jest radnym gminnym i z tego tytułu otrzymuje dietę w wysokości 500 zł miesięcznie - od stycznia 2008 r. 530 zł (rzeczywista wysokość diety zainteresowanego za pierwsze półrocze 2008 r. wyniosło 3 180 zł - miesięcznie 530 zł), a radny nie jest zobowiązany do udokumentowania wydatków poniesionych z tytułu pełnienia funkcji społecznej; dalej organ wyszczególnił inne wydatki - stałe obciążenia finansowe związane z bieżącym utrzymaniem (koszty z tytułu zużycia energii elektrycznej, gazu i wody, podatek od nieruchomości, opłaty za telefon i telewizję). Organ zwrócił uwagę na fakt, że dochód z uzyskanej diety z tytułu pełnienia funkcji radnego jest zwolniony od podatku dochodowego do kwoty 2 280 zł miesięcznie; skarżący w 2007 r. nie korzystał z odliczeń wydatków poniesionych na zakup leków (informacja z Urzędu Skarbowego w K.). Dalej organ wyjaśnił, iż z dołączonych do wniosku z dnia [...] lutego 2008 r. dokumentów wynika, iż od września 2007 r. korzysta z kredytu w banku A - kwota dostępna to [...] zł, z terminem spłaty do [...] maja 2010 r. ([...] raty po około [...] zł), a ponadto strona ma zadłużenie z tytułu korzystania z tzw. linii kredytowej w banku B na kwotę [...] zł, z terminem spłaty do dnia [...] września 2009 r. w miesięcznych ratach po około [...] zł. Organ podał również, iż w dniu 10 grudnia strona dołączyła do akt wyciąg nr [...] za okres od [...] października do [...] listopada 2008 r. z rachunku karty kredytowej [...] z banku C, z którego wynika, iż w powyższym banku ma przyznany limit kredytowy na kwotę [...] zł oraz limit wypłat gotówkowych na kwotę [...] zł.

Miesięczny dochód skarżącego - którego źródłem jest renta inwalidzka i dieta radnego - organ, w oparciu o art. 8 ustawy o pomocy społecznej i art. 24h ustawy o samorządzie gminnym, ostatecznie ustalił na kwotę 1 [...],[...] zł (poprzednio na kwotę 998,[...] zł), na który składa się renta w kwocie [...] zł i dieta w wysokości 551 zł. Organ uznał (odwołując się do opinii prawnej radcy pranego), iż ustalając dochód na potrzeby sprawy o umorzenie na podstawie art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia (...) należy stosować art. 8 ustawy o pomocy społecznej i zsumować miesięczne przychody bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, a co do diety radnego ustawa nie stanowi inaczej.

Organ wyjaśnił, iż [...] sierpnia 2010 r. do organu wpłynęło pismo zobowiązanego, w którym podtrzymał swój wcześniejszy wniosek z [...] lutego 2008 r. i wnosi o umorzenie w całości kwoty 2 900 zł.

Wobec treści wniosku skarżącego, który argumentował, że jego trudna sytuacja finansowa powinna stanowić "podstawę prawną do umorzenia mu kwoty 2.900zł", a dieta radnego nie jest dochodem, lecz stanowi rekompensatę z tytułu "pokrycia kosztów pełnienia obowiązków radnego, udziału w posiedzeniach Rady Miejskiej, kosztów wyjazdu radnego w celach służbowych, w celach pełnienia obowiązków radnego na podstawie delegacji.", organ pozyskał dodatkowe informacje w sprawie. Na podstawie informacji z UMiG K. organ ustalił, iż: posiedzenia rady gminy odbywają się średnio co drugi miesiąc, natomiast posiedzenia komisji raz w miesiącu, w okresie wakacyjnym posiedzenia się nie odbywają, jednak diety są wypłacane w tej samej wysokości, posiedzenia rady lub komisji trwają od 1 do 3 godzin. W związku z faktem, iż wnioskodawca nie posiada własnego środka transportu (samochodu) organ uzyskał informacji od spółdzielni A przewoźnika obsługującego trasę [...], iż jednorazowy przejazd rencisty na tej trasie kosztuje 1,80 zł, a miesięczny koszt dojazdów w miesiącu, w którym odbywają się posiedzenia rady i komisji wynosi 7,20 zł, których to kosztów wnioskodawca w okresie wakacyjnym nie musi ponosić; żadnych dodatkowych spotkań z wyborcami (od momentu złożenia wniosku o umorzenie, to jest od lutego 2008 r. nie informował urzędu o dodatkowym koszcie poniesionym w związku ze spotkaniami prowadzonymi w terenie ze swoimi wyborcami), a jeżeli w czasie pełnienia funkcji był oddelegowany do jej pełnienia, to wówczas koszty delegacji są finansowane przez radę i nie są to dodatkowe koszty dla radnego.

Uwzględniając powyższe organ uznał, iż comiesięczny budżet domowy wnioskodawcy zasilany jest rentą z tytułu niezdolności do pracy i dietą z tytułu pełnienia funkcji radnego, jest to kwota ponad 1 000 zł miesięcznie; sytuacja finansowa wnioskodawcy od 2000 r. nie uległa zmianie, przez ten cały okres strona uzyskiwała rentę i dietę radnego; sytuacja zdrowotna strony uległa w tym okresie pogorszeniu, jednak strona nie przedstawiła dodatkowych zaświadczeń specjalisty potwierdzających ten fakt. Organ powołał się także na zapisy ustawy o promocji zatrudnienia (...) i ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wskazując, iż stan zdrowia jest wskazany jako przesłanka do umorzenia nienależnie pobranego świadczenia bądź też zawieszenia trwającej już egzekucji, a sytuacji wnioskodawcy "na podstawie prawomocnej decyzji wnioskodawca został zobowiązany do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku i w związku z nieterminowymi wpłatami został skierowany do komornika tytuł wykonawczy.

Organ powołał się również na uchwałę Powiatowej Rady Zatrudnienia z [...] września 2010 r., na której posiedzeniu zgodnie z sugestią strony została przedstawiona sytuacja finansowa, zdrowotna i majątkowa wnioskodawcy, jak i podstawa prawna; powiatowa rada zatrudnienia po przeanalizowaniu całej dokumentacji sprawy począwszy od 2000 r. nie przychyliła się do wniosku zobowiązanego i negatywnie zaopiniowała wniosek strony co do umorzenia kwoty 2 900 zł oraz jednocześnie przychyliła się do wniosku w przedmiocie umorzenia odsetek i uznała z uwagi na wysokość dochodu wnioskodawcy i jego pogarszającą się sytuację zdrowotną, iż nie należy obciążać strony dodatkowymi kosztami związanymi z uregulowaniem odsetek z tytułu nieterminowych wpłat w kwocie 812,30 zł.

W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawca domagał się zmiany punktu drugiego tej decyzji i umorzenie kwoty 2 900 zł, bowiem bardzo trudna sytuacja finansowa odwołującego winna stanowić podstawę prawną do umorzenia tej kwoty.

Decyzją z [...] grudnia 2010 r. ([...]) Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił ustalenia faktyczne analogiczne jak organ I instancji.

W uzasadnieniu prawnym organ powołał się na treść art. 76 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i wyjaśnił, iż w przedmiotowej sprawie wnioskodawca nie spełnia przesłanki umorzenia należności, polegającej na braku majątku, z którego można dochodzić należności, bowiem strona jest właścicielem domu i nieruchomości o powierzchni [...] m². Z kolei przesłanka w postaci pozbawienia - w wyniku dochodzenia należności - osoby niezbędnych środków utrzymania została szczegółowo zbadana przez organ I instancji.

Organ II instancji uznał za prawidłowe ustalenie kryterium dochodu na podstawie art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej. Wojewoda zaznaczył, iż katalog obciążeń pomniejszających dochód, jak i katalog przychodów odliczanych od dochodu są na gruncie ustawy o pomocy społecznej zamknięte; nie obejmują one kwot uzyskiwanych z pożyczki czy diety radnego organów samorządu terytorialnego. W ocenie organu żaden przepis nie stanowi, iż dieta radnego nie podlega zaliczeniu do dochodu bądź że kwota ta podlega odliczeniu od dochodu ; przy ustalaniu kryterium dochodowego nie ma znaczenia tytuł i źródło uzyskanych środków, bowiem pożyczka podobnie jak kredyt jest przychodem mogącym stanowić źródło utrzymania w okresie dysponowania kwotą pożyczki, dlatego też nawet kwoty pożyczek i kredytów wydatkowanych na podstawowe utrzymanie stanowią z punktu widzenia ustawy o pomocy społecznej przychód podlegający wliczeniu do dochodu (w tym zakresie organ powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 8 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 700/06).

Organ odwoławczy stwierdził, iż przepisy ustawy o pomocy społecznej nie wyłączają przychodu w postaci pożyczki i diety radnego z dochodu ustalonego jako kryterium dochodowe na podstawie art. 8 tej ustawy. Ponadto powołał się na stanowisko wyrażone na posiedzeniu Powiatowej Rady Zatrudnienia w K. z [...] września 2010 r.

Organ powołał się również na uchwałę Powiatowej Rady Zatrudnienia z [...] września 2010 r., gdzie zgodnie z sugestią wnioskodawcy została przedstawiona sytuacja finansowa strony - zostały przedstawione: kwota miesięcznego budżetu domowego, wyliczone we wniosku wydatki ponoszone przez stronę, koszty związane z pełnieniem funkcji radnego, dokumenty z banków poświadczające przyznane limity kredytowe i przyznane pożyczki. Powiatowa Rada Zatrudnienia po przeanalizowaniu całej dokumentacji odmówiła stronie umorzenia kwoty 2 900 zł, jednakże Rada podjęła uchwałę o umorzeniu kwoty 812,30 zł stanowiącą koszty związane z uregulowaniem odsetek z tytułu nieterminowych wpłat.

Wojewoda wyjaśnił także, iż została rozpatrzona także sytuacja zdrowotna strony na podstawie wywiadu środowiskowego i jej sytuacja majątkowa.

W takim stanie faktycznym i prawnym organ odwoławczy uznał, iż decyzja organu I instancji tak co do umorzenia odsetek w kwocie 812,30 zł powstałych w wyniku nieterminowej spłaty roszczenia głównego, jak i o odmowie umorzenia roszczenia głównego w kwocie 2 900 zł jest prawidłowa.

W skardze na decyzję organu odwoławczego L. C. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, w zakresie punktu drugiego tej decyzji dotyczącej odmowy umorzenia kwoty 2 900 zł.

Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie:

- art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 76 ust. 7 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy,

- art. 3 § 1, art. 4, art. 5 § 1 pkt 1, art. 7 § 1 i § 3, art. 8 ust. 1 pkt 10, art. 13 § 1 i § 2, art. 17 § 1, art. 18, art. 26 § 1, “art. 56 § pkt 1 i 5 1" ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji,

- art. 6 - 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 106 § 1 - 5 kpa,

- art. 25 ust. 4, 6, 8 ustawy o samorządzie gminnym i uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w K. w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych, zmienionej uchwałą Nr [...] tej rady w sprawie wprowadzenia zmian do uchwały Nr [...] w sprawie ustalenia diet dla radnych.

Na uzasadnienie powyższego skarżący podniósł, iż bardzo trudna sytuacja finansowa skarżącego winna stanowić podstawę prawną do umorzenia kwoty 2 900 zł, którą skarżący zobowiązany był zapłacić na rzecz Powiatowego Urzędu Pracy w K. na podstawie decyzji z [...] lipca 2003 r. nr [...].

Podniósł, iż otrzymywana przez niego dieta z tytułu pełnienia obowiązków radnego nie jest jego dochodem, lecz stanowi rekompensatę dla radnego na pokrycie kosztów: pełnienia obowiązków radnego, spotkań z wyborcami, przygotowania strony do udziału w posiedzeniach Rady Miejskiej w K. i posiedzeniach jej komisji, przedstawiania interpelacji, wyjazdów radnego w celach służbowych, w celach pełnienia obowiązków radnego na podstawie delegacji wystawionej przez przewodniczącego Rady Miejskiej w K. Dalej zauważył, iż przedmiotowa dieta nie podlega zajęciu w postępowaniu egzekucyjnym; nie jest też uzależniona od ilości posiedzeń Rady ani od ilości posiedzeń komisji tej Rady. W ocenie strony zaskarżona decyzja podważa jej zaufanie co do bezstronności organu administracji rządowej wydającej decyzję administracyjną w niniejszej sprawie.

W ocenie strony wskutek wznowienia z urzędu postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. o rozłożeniu na raty nienależnie pobranego świadczenia w łącznej kwocie [...] zł, co powoduje, iż uzasadnione było zawieszenie z urzędu postępowania egzekucyjnego w sprawie prowadzonej przez Komornika Skarbowego Urzędu Skarbowego w K. nr [...] do czasu "prawomocnego rozpoznania przez Powiatowy Urząd Pracy w K. wniosku odwołującego z dnia 25.02.2008 r. o umorzenie w całości kwoty 2.900,00 zł", a którego to obowiązku Starosta [...] nie wykonał mimo, że był do niego zobowiązany ustawowo przepisami" art. 8 ust. 1 pkt 10, art. 18, art. 26 § 1, "art. 56 § pkt 1 i 5 1" ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W dalszej części obszernego uzasadnienia skarżący przedstawił stan faktyczny sprawy, dotychczasowy przebieg postępowania i szczegółowo rozwinął wyżej opisane zarzuty. Między innymi zwrócił uwagę na fakt, że wskutek przedłużającego się postępowania administracyjnego, z winy organu, skarżący był zobowiązany zapłacić na rzecz Powiatowego Urzędu Pracy w K. kwotę wynikającą z decyzji z dnia [...] lipca 2003 r., co spowodowało, że Komornik Skarbowy w K. wyegzekwował od skarżącego prawie w całości należność główną w kwocie 2 900 zł, a pozostała do zapłaty skarżącemu tylko kwota należności głównej w wysokości [...] zł.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski przedstawił stan faktyczny sprawy i dotychczasowy przebieg postępowania, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

Rozpoznając sprawę w zakresie kognicji wynikającym z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.), Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie zostały wydane z tego rodzaju naruszeniem prawa, które mogłoby uzasadniać wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i decyzji ja poprzedzającej.

W myśl art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.) - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji - Starosta między innymi może po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć nienależnie pobrane świadczenie, refundację lub jednorazowo przyznane środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, w całości albo w części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek:

1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności;

2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania;

3) osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności;

4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne.

Powyższy przepis określa cztery samodzielne przesłanki, warunkujące umorzenie nienależnie pobranego świadczenia, wyznaczając w ten sposób granice uznania administracyjnego.

Decyzje wydawane na podstawie art. 76 ust. 7 powołanej ustawy należą do instytucji uznania administracyjnego, charakteryzującego się tym, iż po ustaleniu przez organ spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek normatywnych warunkujących wydanie decyzji, po stronie organu administracji brak jest obowiązku orzeczenia zgodnie z wnioskiem. Występuje natomiast możliwość wyboru konsekwencji stosowanej przezeń normy prawnej. W przypadku uznania administracyjnego decyzja zgodna z prawem powinna być poprzedzona rzetelnym przeprowadzeniem postępowania dowodowego, poprawną oceną zgromadzonych dowodów oraz wyjaśnieniem powodów podjętego rozstrzygnięcia. Wyposażenie organu w luz decyzyjny oznacza, iż sąd administracyjny, badając zgodność z prawem, nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia w niej zawartego. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 579/06 LEX nr 341251 - orzeczenie dostępne w centralnej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie skarżący pismem z [...] lutego 2008 r. zobowiązany złożył wniosek, podtrzymany w piśmie z [...] lipca 2010 r., o umorzenie pozostałej do spłaty kwoty 2 900 zł, płatnej na podstawie decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2003 r. nr [...], która to decyzja dotyczyła rozłożenia na raty [zmiany wcześniejszej własnej decyzji z [...] czerwca 2001 r. w tym przedmiocie] należności, co do których obowiązek zwrotu został wcześniej orzeczony decyzją z [...] maja 2001 r. ([...]) o zwrocie nienależnie pobranego przez L. C. zasiłku dla bezrobotnych za okres od [...] czerwca do [...] lutego 2001 r., w łącznej kwocie brutto [...] zł. Jako przesłankę umorzenia skarżący wskazał w istocie na fakt, że nie jest w stanie uiścić tej kwoty, bowiem spowoduje to pozbawienie go niezbędnych środków utrzymania, to jest przesłanki z art. 76 ust. 7 pkt 2 wyżej przywołanej ustawy.

Zdaniem Sądu organy w niniejszej sprawie prawidłowo i wyczerpująco wyjaśniły, iż tego rodzaju przesłanka nie występuje w sprawie.

Trafnie też, w celu ustalenia wysokości dochodu skarżącego, organy odwołały się do art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), jak również zgromadziły i oceniły materiał dowodowy dotyczący całokształtu sytuacji finansowej, osobistej i majątkowej skarżącego. Ustalenie wysokości dochodu skarżącego było z kolei niezbędne dla oceny, czy dochodzenie należności objętej wnioskiem o umorzenie mogłoby go pozbawić niezbędnych środków utrzymania. Skoro zasadność umorzenia nienależnie pobranych świadczeń na podstawie tej przesłanki odnosi się do kryterium pozbawienia osoby niezbędnych środków utrzymania, to umorzenie tych należności z uwagi na omawianą przesłankę, jest swego rodzaju formą udzielenia pomocy społecznej, bowiem przeciwdziałanie pozbawieniu niezbędnych środków utrzymania jest rodzajem wsparcia osoby w zakresie zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (bytowych).

Należy pamiętać, iż ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie zawiera przepisów szczególnych, które samodzielnie regulowałyby sposób ustalania dochodu osób, co do których może być zastosowany art. 76 ust. 7 tej ustawy. Co oczywiste, również ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) nie zawiera takich przepisów, bowiem art. 8 tej ustawy, wespół z dalszymi przepisami (art. 8a - 10) kształtujących zasadę ogólną szerokich wyłączeń spod egzekucji, którą określa się jako zasadę "poszanowania minimum egzystencji". Z przepisów tych można wywieść wniosek, że katalog rzeczy i praw podlegających wyłączeniu spod egzekucji służy ochronie zobowiązanego przed zajęciem majątku, który powinien zagwarantować zobowiązanemu minimum egzystencji. Nie stanowią one jednakże żadnej podstawy do ustalenia dochodu osoby ubiegającej się o umorzenie na podstawie art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nienależnie pobranego świadczenia i stwierdzenia przesłanek do zastosowania tej instytucji.

Organy zatem prawidłowo oceniły charakter uzyskiwanej przez skarżącego należności w postaci diety z tytułu pełnienia funkcji radnego gminnego, które to należności wprawdzie korzystają ze zwolnienia od opodatkowania, o którym mowa w art. 21 ust. 1 pkt 17 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 51, poz. 307 ze zm.), ale wskutek tego nie przestają być przychodem, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, to jest przychodem z działalności wykonywanej osobiście - przychodem otrzymywanym przez osoby wykonujące czynności związane z pełnieniem obowiązków społecznych lub obywatelskich, bez względu na sposób powoływania tych osób, nie wyłączając odszkodowania za utracony zarobek.

Wyłączenie tego rodzaju należności spod egzekucji administracyjnej nie ma wpływu na uznanie, że otrzymywana przez skarżącego dieta radnego stanowi składnik jego rocznego i miesięcznego dochodu. Warto również zauważyć, iż skarżący już w oświadczeniu majątkowym z [...] marca 209 r., złożonym na podstawie art. 24h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), wskazał roczne dochody w postaci renty chorobowej w kwocie [...] zł i dietę radnego w kwocie 6 [...] zł. Zatem potwierdził fakt uzyskiwania diety, o której mowa w art. 25 ust. 4 tej ustawy. Dodać należy, iż ustawa o samorządzie gminnym w przywołanym przepisie odróżnia dietę oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Ewentualne, zwrócone skarżącemu, koszty podróży służbowych nie były uwzględniane przez organy przy ustalaniu miesięcznego dochodu skarżącego. Z pisma Przewodniczącego Rady Miejskiej w K. wprost wynika, iż skarżący w związku z pełnieniem funkcji radnego otrzymuje dietę w wysokości 40% - maksymalnej wysokości diety w gminach do 15 tys. mieszkańców, zgodnie z Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w K. z [...] listopada 2000 r. i od stycznia bieżącego roku kwota diety wynosi 551 zł (karta 109 - II tom akt adm.). Z pisma wynika, iż koszty dojazdów na posiedzenia rady i komisji radny sam pokrywa w ramach otrzymanej diety i nie musi ich dokumentować; z kolei w razie delegacji w celu odbycia podróży służbowej radny otrzymuje zwrot kosztów podróży służbowej na zasadach określonych w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju (Dz.U. z 2002 r. Nr 236, poz. 1990 ze zm.). Z pisma Urzędu Miasta i Gminy w K. z dnia [...] września 2010 r. (karta 189 - tom III akt adm.) wprost wynika, iż wysokość diety wypłacona skarżącemu od [...] stycznia 2010 r. do dnia sporządzenia pisma wyniosła 4 408 zł [551 zł miesięcznie], okoliczności tej skarżący również nie zaprzeczył, bowiem ogranicza się on do kwestionowania uznania diety radnego za składnik dochodu, jak to przyjęły organy w niniejszej sprawie oraz wskazuje, iż diety ma ze swej istoty charakter rekompensaty [swego rodzaju ryczałtu] na pokrycie kosztów pełnienia obowiązków radnego. Koszty te w niniejszej sprawie zostały jednak oszacowane na niezbyt wysokie, a skarżący sam nie wskazał w swoich wydatkach miesięcznych jakie kwoty i na jaki cel związany z pełnieniem funkcji radnego przeznacza.

W konsekwencji zasadnie miesięczny dochód skarżącego został w niniejszej sprawie ustalony poprzez zsumowanie renty z tytułu niezdolności do pracy - netto [...] zł miesięcznie i diety radnego w kwocie 530 zł miesięcznie; razem 1 [...],[...] zł miesięcznie. Dodać należy, iż skarżący w żaden sposób nie zakwestionował wysokości otrzymywanych należności, ograniczał się jedynie do traktowania uzyskiwanej diety radnego jako składnika jego dochodu

Również prawidłowo w sprawie została ustalona wysokość miesięcznych wydatków ponoszonych przez skarżącego na własne utrzymanie, co bazowało na oświadczeniach samego skarżącego i wywiadzie środowiskowym. Powyższe odnosi się także do "pewnych" wydatków, jakie skarżący może ponosić na cele dojazdu na posiedzenia komisji i rady gminny (wydatki na komunikację drogową).

W tym zakresie Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury administracyjnej, w szczególności art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego potrzebnego do załatwienia sprawy. Również uprawnienia strony nie zostały naruszone, bowiem została skarżącemu zapewniono możliwość uczestniczenia w postępowaniu, poinformowano stronę o prawie zapoznania się z aktami sprawy, jak również skarżący został poinformowany o wyznaczonym terminie posiedzenia Powiatowej Rady Zatrudnienia w K., na którym miał być opiniowany jego wniosek (pismo Starosty z dnia [...] września 2010 r.).

W tym kontekście uznaniowe rozstrzygnięcie organów w niniejszej sprawie, poprzedzone uzyskaniem opinii Powiatowej Rady Zatrudnienia w K. co do zasadności uwzględnienia wniosku skarżącego w przedmiocie umorzenia kwoty 2 900 zł - nienależnie pobranego świadczenia (zasiłku dla bezrobotnych) pozostałego do zapłaty na dzień złożenia wniosku, przy jednoczesnym umorzeniu skarżącemu należności odsetkowych w kwocie 812,30 zł z tytułu nieterminowej spłaty należności, z formalnego punktu widzenia nie budzi zastrzeżeń Sądu.

Jak już wspomniano, zapewniona przez ustawodawcę swoboda wyboru w konsekwencji powoduje, że kontrolujący działalność organu sąd administracyjny nie może zakwestionować dokonanego przez organ rozstrzygnięcia opartego na uznaniu administracyjnym. Sąd jest jedynie władny skontrolować, czy rzeczywiście zaistniała sytuacja, iż organ może dokonać swobodnego wyboru oraz czy dokonując wyboru nie przekroczył granic przyznanej mu swobody, dopuszczając się dowolności wyboru, co miałoby miejsce gdyby dokonał wyboru bez uprzedniego rzetelnego zbadania stanu faktycznego, wysłuchania argumentów stron i bez spójnego uzasadnienia, dlaczego skorzystał z takiej a nie innej możliwości rozstrzygnięcia wniosku (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2007r. sygn. akt I OSK 579/06, LEX nr 431251 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 16 października 2007 r. sygn. akt III SA/Lu 320/07, LEX nr 492290).

Jeszcze raz należy przypomnieć, że w tego rodzaju sprawie właściwy starosta (upoważniony dyrektor powiatowego urzędu pracy) nie ma obowiązku umorzenia należności nawet w przypadku spełnienia przesłanek z art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Odmowa umorzenia należności, w sytuacji, gdy zostały ustalone miesięczne dochody i wydatki, a organ uznał, że przesłanka z art. 76 ust. 7 pkt 2 tej ustawy nie zachodzi, to jest dochodzenie należności w tej sytuacji nie mogło pozbawić skarżącego niezbędnych środków utrzymania, jest wprawdzie uznaniowa, ale nie dowolna. Wobec tego wydanie takiej decyzji nie spowodowało naruszenia art. 6 - 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 106 § 1 - 5 kpa, które zarzucił skarżący - w szczególności nie można jej skutecznie postawić zarzutu podważenia zaufania stron do działania organów administracji (art. 8 kpa). Pozostałe zaś zarzuty dotyczące procedury administracyjnej nie zostały przez stronę jasno umotywowane, a Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów ich naruszenia. Stanowisko organów zostało wyjaśnione, w (obszernych) uzasadnieniach wydanych decyzji, jak tego wymaga art. 11 i art. 107 § 1 i 3 kpa. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, jakie czynności wykonał w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, odwołując się do uzasadnienia wcześniejszej decyzji kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2010 r. (karty 193dv – 193e v akt adm. - III tom), zaś organ odwoławczy rozpatrując sprawę w II instancji podzielił stanowisko Starosty. Zatem w tym zakresie sprawa została dwukrotnie rozpatrzona, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 kpa), już z uwzględnieniem okoliczności, na które zwrócił uwagę Wojewoda we wcześniejszej decyzji kasacyjnej i okoliczności dotyczące charakteru diety radnego i koszty związane w wykonywaniem funkcji radnego przez skarżącego zostały wyjaśnione przy wykorzystaniu dodatkowego materiału dowodowego.

Zdaniem Sądu powiatowa rada zatrudnienia jest na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wyłącznie organem opiniodawczo - doradczym starosty w sprawach polityki rynku pracy. Jest to również organ w istocie powoływany przez starostę i podległy staroście. Z tych też powodów powiatowa rada zatrudnienia nie jest organem współdziałającym w rozumieniu art. 106 § 1 kpa (tak tutejszy Sąd w wyroku z dnia 18 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Po 888/10; dostępne w bazie orzeczeń pod adresem jw.), zatem w sprawie nie znalazły zastosowania wskazane przez skarżącego przepisy art. 106 kpa.

Ponadto trafnie organ odwoławczy zauważył także, iż w sprawie nie została spełniona inna przesłanka do umorzenia należności, to jest brak majątku, z którego można dochodzić należności od osoby, która pobrała nienależne świadczenie, bowiem skarżący dysponuje określonym majątkiem - jest właścicielem domu i nieruchomości o powierzchni [...] m².

Warto też w tym miejscu wspomnieć, że w sytuacji finansowej skarżącego egzekucja administracyjna (komornika skarbowego) okazała się skuteczna i należność główna została wyegzekwowana (pismo Komornika Skarbowego w K. z dnia [...] kwietnia 2010 r., pismo organu I instancji skierowane do organu odwoławczego wraz z odwołaniem od decyzji z dnia [...] września 2010 r.).

Reasumując powyższe tutejszy Sąd stwierdza, iż nie doszukał się w sprawie naruszenia art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 76 ust. 7 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ani szeregu przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, które zarzucił skarżący. Niniejsza sprawa nie dotyczy prowadzenia egzekucji, nie stanowi oceny działania organów egzekucyjnych w postępowaniu egzekucyjnym. Zarzuty wobec prowadzonej egzekucji i inne środki prawne skarżący mógł wnosić w osobnym trybie w postępowaniu egzekucyjnym. Również pozostałe zarzuty skargi (rozwinięte w uzasadnieniu), w tym dotyczące naruszenia procedury administracyjnej, nie znalazły dostatecznego potwierdzenia w sprawie. Trudno również stwierdzić w jaki sposób organy w sprawie naruszyły uchwały Rady Miejskiej w K. w sprawie ustalenia wysokości diet radnych, skoro przyjęły za podstawę ustaleń faktycznych w sprawie fakt otrzymania przez skarżącego określonej kwoty diety radnego, której to okoliczności skarżący nie zaprzeczył, a wysokość wypłaconej skarżącemu diety radnego wynikał ze zgromadzonej dokumentacji.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji.

O wynagrodzeniu pełnomocnika, wyznaczonego dla strony skarżącej z urzędu, Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 2 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).

[...]