Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2378/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 24 ust 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity
article: art. 6 pkt 4
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków prowadzenia robót na terenach o szczególnych wartościach przyrodniczych - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, zwany dalej: GDOŚ, po rozpatrzeniu sprawy w wyniku odwołania [....] Badań i Ochrony Przyrody, zwanym dalej: [....], od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K., z dnia [...] listopada 2011 r. w przedmiocie ustalenia warunków prowadzenia robót konserwacyjnych rzeki C. - na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Wymieniona decyzja GDOŚ została wydana w następującym stanie faktycznym.

Pismem z dnia 13 maja 2011 r. [....] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. o uzgodnienie warunków realizacji zamierzonej konserwacji rzeki C. w km 36+440 - 38+800, 40+000 - 52+800 (ureg.) oraz w km 38+800 – 40+000 w miejscowościach: [....], polegającą na: wykoszeniu skarp z roślinności na powierzchni 98 160 m²; wycięciu krzewów (lokalnie) rosnących na skarpach na powierzchni 0,72 h; wycięciu drzew (o średnicy 10-15 cm) w ilości 28 sztuk, rosnących na skarpach; odmuleniu mechanicznym dna warstwą 40 cm na długości 16 360 mb (rozpoczęcie prac od dołu cieku, ku górze- pod "prąd" wody); rozplantowaniu urobku (grubością około 20,0 cm) z odmulenia na długości 16 360 mb na terenie przyległym do rzeki, tuż przy górnej krawędzi skarpy rzeki; rozbiórce tam bobrowych w ilości 8 sztuk; wysiewie nasion traw na rozplantowanym urobku.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. na podstawie art. 118 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r., Nr 151, poz. 1220 ze zm.) ustalił warunki prowadzenia planowanych robót dla przedsięwzięcia polegającego na konserwacji rzeki C. na odcinkach wskazanych we wniosku [....] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych.

Odwołanie od powyżej decyzji RDOŚ wniosło [....] Badań i Ochrony Przyrody podnosząc m.in., że zgoda na realizację przedsięwzięcia mogącego potencjalnie szkodzić środowisku wymaga uprzedniego wyjaśnienia wszystkich wątpliwości dotyczących tego szkodliwego oddziaływania, a dane zawarte w decyzji nie pozwalają na jednoznaczne wykluczenie negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Wskazano także na nieprecyzyjność ustalonych warunków prowadzenia prac i w wielu przypadkach ich niewykonalność.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. orzekł jak wskazano na wstępie. Podzielił stanowisko [...], że nałożone warunki prowadzenia robót są zbyt ogólne i niedookreślone, a tym samym nie jest możliwa ich weryfikacja.

Organ odwoławczy wskazał, że objęty planowaną konserwacją odcinek rzeki C. zlokalizowany jest w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, na terenie którego obowiązuje rozporządzenie Nr [...] Wojewody [....] z dnia [...] lipca 2005 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Z 2005 r., Nr [...], poz. [....] ze zm.). Z tego też względu organ uzgadniający powinien rozważyć czy przedmiotowe prace są zaliczane do inwestycji celu publicznego i czy w związku z tym zakazy obowiązujące na terenie [....] Obszaru Chronionego Krajobrazu będą miały zastosowanie do przedmiotowej inwestycji. W zaskarżonej decyzji brak jest natomiast analizy wpływu prowadzonych prac pod kątem zakazów obowiązujących na w/w obszarze chronionym, a zgromadzony materiał dowodowy nie wskazuje jednoznacznie jaka jest sytuacja na terenie wnioskowanej inwestycji.

Ponadto GDOŚ stwierdził, że w myśl § 3 ust. 1 pkt 65 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397), należy przyjąć, że wszelkie prace określane jako regulacja wód, czyli podejmowanie przedsięwzięć polegających m.in. na kształtowaniu przekroju podłużnego i poprzecznego oraz układu poziomego koryta cieku naturalnego (w konsekwencji na zmianie warunków hydrotechnicznych), których celem jest poprawa warunków korzystania z wód i ochrona przeciwpowodziowa – niezależnie od tego czy w świetle przepisów ustawy-Prawo wodne pracom takim zostanie przypisana nazwa "utrzymanie wód" czy też "regulacja wód"- stanowią przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Stosownie zaś do art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (D. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwaną dalej u.o.o.ś, przed realizacją przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie zaś z art. 72 ust 1 pkt 7 u.o.o.ś wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji ustalającej warunki prowadzenia robót polegających na regulacji wód oraz budowie wałów przeciwpowodziowych, a także robót melioracyjnych, odwodnień budowlanych oraz innych robót ziemnych zmieniających stosunki wodne na terenach o szczególnych wartościach przyrodniczych.

GDOŚ zauważył, że w aktach sprawy brak jest decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jak również nie ma informacji na temat powodów zaniechania wydania takiej decyzji. Jednocześnie GDOŚ podkreślił, że organ odwoławczy nie przesądza, czy decyzja środowiskowa jest przy tej inwestycji obligatoryjna. Zauważył jednak, biorąc pod uwagę rozmiar i specyfikę przedsięwzięcia, że rozważenie konieczności uzyskania decyzji środowiskowej powinno być w tym postępowaniu gruntownie przeanalizowane.

Za konieczne organ odwoławczy uznał wskazać, że RDOŚ w K. pomimo, że kilkakrotnie powoływał się na skomplikowany charakter sprawy, określił warunki prowadzenia robót bez uprzedniego przeprowadzenia wizji w terenie. Tymczasem ze zdjęć załączonych przez [....] Badań i Ochrony Przyrody wynika, że być może niektóre fragmenty rzeki powinny pozostać bez ingerencji. Ponadto GDOŚ zauważył, iż [....] wskazywało na występowanie włosienicznika wodnego (Batrachium aquatile), zaś Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w swojej decyzji zupełnie ten fakt pomija, nie sprawdzając jaki jest stan faktyczny. Zdaniem GDOŚ organ nie będąc na miejscu nie ma możliwości zweryfikowania wynikłych w trakcie postępowania informacji, a także nie może w prawidłowy sposób nałożyć warunków przeprowadzenia robót. Z tego też względu rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji nie znajduje poparcia w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie.

W ocenie GDOŚ powyższe uchybienia organu pierwszej instancji wskazują, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił przedmiotowej sprawy w sposób wystarczający do dokonania rozstrzygnięcia, czym naruszył art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. i w tej sytuacji zasadne jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten organ.

Skargę na decyzję GDOŚ wniósł [....] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K., zwany dalej [...]ZMiUW, zarzucając naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 67 ustawy-Prawo wodne, przez nie znajdujące oparcia w materiale dowodowym sprawy uznanie, że stanowiące przedmiot decyzji prace konserwacyjno-utrzymaniowe na rzece C.są regulacją wód.

W uzasadnieniu skargi [....]ZMiUW podał, że w wyniku przejścia fal powodziowych w 2010 r., które doprowadziły do naniesienia materiału mineralnego (rumowiska) ze zlewni, zamuleniu uległo koryto rzeki C., która przed powodzią była drożna i nie wymagała prowadzenia prac konserwacyjnych. Zamulenie koryta rzeki powoduje jej wylewania i w konsekwencji tego zalewanie i trwałe podtapianie położonych w sąsiedztwie łąk, powodując wyłączenie ich z produkcji rolnej. Mając powyższe na uwadze oraz obowiązek nałożony w art. 21 ust. 1 ustawy-Prawo wodne, skarżący podjął działania mające na celu umożliwienie wykonania prac konserwacyjnych rzeki na wnioskowanym odcinku. Zdaniem skarżącego błędny jest pogląd GDOŚ, że wnioskowane roboty stanowią regulację rzeki. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 1 pkt 65 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. mowa jest o regulacji wód, lecz wyłącznie rozumianej jako zagospodarowanie wód umożliwiające ich wykorzystanie do celów żeglugowych. Natomiast rzeka C., ze względu na rolniczy charakter (zaliczaną zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r.( Dz. U. z 2003 r., Nr 16, poz. 149) do wód istotnych dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa), nie jest rzeką wykorzystywaną do celów żeglugowych. W konsekwencji skarżący podniósł, że powołanego przepisu § 3 w/w rozporządzenia nie można odnieść do rzeki nie wykorzystywanej do celów żeglugowych.

Strona skarżąca podkreśliła, że nie ma uzasadnienia zaliczenie robót stanowiących przedmiot decyzji organu pierwszej instancji jako regulacji wód. Wskazała, że definicja legalna regulacji wód zawarta jest w art. 67 ust. 2 Prawa wodnego, zaś w piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że regulację wód stanowią przedsięwzięcia, których zakres wykracza poza działania związane z utrzymaniem wód i które mają służyć poprawie warunków korzystania z wód i ochronie przeciwpowodziowej. Zdaniem skarżącego regulacja wód nie może obejmować doraźnych prac realizowanych na krótkich odcinkach cieków w celu ochrony jego brzegów lub zlokalizowanych w pobliżu obiektów budowlanych. Poniósł, że planowane prace będą miały miejsce na trasie już uregulowanego koryta rzeki w ramach innego zadania inwestycyjnego i nie wpłyną na zaburzenie dynamiki rzecznej, ponieważ mają charakter doraźny i w niedługim czasie teren powróci do stanu sprzed wykonania prac, a odmulenie koryta cieku wiąże się z usunięciem materiału mineralnego naniesionego w czasie przejścia fal powodziowych.

Zaznaczył, że zaproponowane prace związane z utrzymaniem śródlądowych wód powierzchniowych polegają na zachowaniu lub odtworzeniu stanu ich dna lub brzegów oraz na konserwacji lub remoncie istniejących budowli regulacyjnych w celu zapewnienia swobodnego spływu wód oraz lodów, a także właściwych warunków korzystania z wody- art. 22 ustawy-Prawo wodne.

W ocenie skarżącego planowane prace nie naruszają również zakazów wymienionych w § 4 rozporządzenia Nr [....] Wojewody [....] z dnia [...] lipca 2005 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2152/12 uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że skargę należało uwzględnić, albowiem decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. W zaskarżonej decyzji nie wykazano bowiem w sposób dostateczny, że w sprawie wystąpiły ustawowe przesłanki upoważniające organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania. Z tej racji zaskarżoną decyzję GDOŚ należało wyeliminować z obrotu prawnego. Sąd stwierdził, że ustawowe przesłanki zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, bez związku z art. 136 k.p.a. określającym obowiązki organu odwoławczego w sferze postępowania wyjaśniającego. Podkreślił, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy.

W ocenie Sądu ustalenia GDOŚ w zakresie zakwalifikowania planowanych przez skarżącego robót jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 u.o.o.ś. nie są dostatecznie wyczerpujące, w związku z czym stanowisko organu odwoławczego odnośnie tego, że niniejsza sprawa dotyczy przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jest przedwczesne. Jednocześnie Sąd wskazał, że nie przesądza niniejszym, że końcowe wnioski organu są bezspornie wadliwe, stwierdza natomiast, że na obecnym etapie sprawy wnioski te nie posiadają dostatecznego oparcia w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego.

Ponadto Sąd w powołanym wyroku zauważył, że w zaskarżonej decyzji nie wykazano w sposób dostateczny, że planowane prace stanowią regulację wód w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 65 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Sąd zwrócił uwagę, że cytowany przepis rozporządzenia posługuje się pojęciem "regulacja wód" w kontekście umożliwienia wykorzystywania wód do celów żeglugowych. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że celem planowanych prac nie jest poprawa warunków żeglugowych, a usunięcie z koryta rzecznego naniesień, które w efekcie powodują podtapianie pobliskich użytków rolnych.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł GDOŚ, zarzucając:

I. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny, że organ I instancji nie wykazał w sposób dostateczny, że w sprawie wystąpiły ustawowe przesłanki upoważniające organ do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie;

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi w oparciu o błędną ocenę Sądu, że organ II instancji nie wykazał w dostateczny sposób, że w sprawie wystąpiły ustawowe przesłanki upoważniające ten organ do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, podczas gdy zarówno z uzasadnienia uchylonej decyzji, jak i akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił trzech najistotniejszych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii, tym samym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co stanowiło uchybienie przez ten organ przepisom postępowania;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez ograniczenie zakresu kontroli zaskarżonej decyzji do stwierdzenia, że organ II instancji nie wykazał w sposób dostateczny, że planowane prace stanowią regulację wód w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 65 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i tym samym wymagają uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy podstawą przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia było przede wszystkim niewyjaśnienie przez organ pierwszej instancji zgodności planowanych prac z zakazami wynikającymi z § 4, w szczególności pkt 4 i 5, rozporządzenia Nr [....] Wojewody [....] z dnia [....] lipca 2005 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu, oraz niewyjaśnienie stanu faktycznego w zakresie występowania na terenie planowanych prac gatunku podlegającego ścisłej ochronie gatunkowej - włosienicznika wodnego (ewentualnie innych);

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że organ II instancji nie wykazał w sposób dostateczny, że planowane prace stanowią regulację wód w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 65 w/w rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. i tym samym wymagają uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy właśnie to fakt, że kwestii tej oraz przede wszystkim zakresu sprawy wskazanego w poprzednim zarzucie nie wyjaśnił organ pierwszej instancji, stanowiło podstawę do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a;

4. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez dokonanie błędnej oceny prawnej, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 65 w/w rozporządzenia przedsięwzięciem potencjalnie mogącym znacząco oddziaływać na środowisko jest jedynie regulacja wód jeżeli związana jest z zagospodarowaniem wód umożliwiającym ich wykorzystanie do celów żeglugowych, podczas gdy wymóg ten dotyczy jedynie kanalizacji, za czym przemawia także prowspólnotowa wykładnia przepisów prawa krajowego.

Wyrokiem z dnia 29 października 2014 r., sygn. akt II OSK 867/13, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi.

Naczelny Sąd Administracyjny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi w oparciu o błędną ocenę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że organ II instancji nie wykazał w dostateczny sposób, że w sprawie wystąpiły ustawowe przesłanki upoważniające ten organ do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, uznał za zasadny. W ocenie NSA organ II instancji wykazał, iż organ pierwszej instancji nie wyjaśnił trzech uznanych przez niego za najistotniejsze dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii. Jednocześnie NSA zaznaczył, że na mocy art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeśli jednak organ II instancji wskazuje, jak w tej sprawie, uzasadnioną potrzebę wyjaśnienia określonych okoliczności, bez wyjaśnienia których, nie jest możliwa ocena, czy zastosowanie znajdzie określony przepis prawa, a zatem subsumcja stanu faktycznego pod określoną normę prawną, a w konsekwencji również możliwość odniesienia się stron do materiału niezbędnego do rozpoznania sprawy, oznacza, że bez naruszenia zasady dwuinstancyjności nie będzie możliwe rozpoznanie sprawy. W tych okolicznościach uzasadnione może być uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i ponowienie postępowania.

Za zasadny uznał również NSA pogląd wyrażony w zarzucie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., że podstawą przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia było przede wszystkim niewyjaśnienie przez organ pierwszej instancji zgodności planowanych prac z zakazami wynikającymi z § 4, w szczególności pkt 4 i 5, rozporządzenia Nr [....] Wojewody [...]. Podkreślił, że obszernie wywiedziono w zaskarżonej decyzji niedostatki w zakresie oceny przez organ pierwszej instancji ewentualnych skutków wynikających z art. 24 ust. 2 pkt 3 ustawy pod kątem, czy zamierzone prace należało zaliczyć do inwestycji celu publicznego. Naczelny Sądu Administracyjny zaznaczył, że organ II instancji, zasadnie wskazując na w/w problem wskazał, że od wyniku tej oceny zależało rozstrzygnięcie sprawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd Wojewódzki pominął w ocenie zaskarżonej decyzji te okoliczności, które wskazywały na konieczność ponowienia postępowania, skoncentrował natomiast swoje rozstrzygnięcie jedynie na poglądzie dotyczącym rozumienia § 3 ust. 1 pkt 65 w/w rozporządzenia Rady Ministrów.

Przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska wyspecjalizowanemu organowi ochrony środowiska, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwarza temu organowi pełną możliwość przeprowadzenia ocen niezbędnych do tego, aby ustalić, czy podjęcie zamierzonych prac nie będzie naruszało przepisów prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny będzie miał na uwadze powyższe rozważania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że sprawa jest rozpoznawana po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wcześniej wydanego w tej sprawie wyroku przez Sąd pierwszej instancji. Oznacza to, że Sąd rozpoznając tę sprawę po raz kolejny jest związany orzeczeniem NSA z uwagi na treść art. 190 i art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 270), dalej: p.p.s.a.

Zgodnie z treścią art. 190 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie wykładnią prawa, o którym mowa w art. 190 p.p.s.a. dotyczy zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, zawęża to również "granice danej sprawy" w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. dla sądu pierwszej instancji, któremu sprawa została przekazana, gdyż w takim przypadku granice te wyznacza wyrok NSA wydany na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. (wyrok NSA z 20 września 2006r., II OSK 1117/05, LexPolonica nr 2211810).

Jak powyżej wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę kasacyjną Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wskazał, że Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę uwzględni rozważania zawarte w uzasadnieniu wyroku.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, doszedł do przekonania, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja z dnia [...] lipca 2012 r. Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu, jest rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym, w którym organ nie przesądzał o istocie sprawy. Przywołany jako prawna podstawa decyzji będącej przedmiotem skargi art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić decyzję organu I instancji wyłącznie wtedy, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z zacytowanej normy prawnej zawartej w art. 138 § 2 k.p.a. stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania pozostaje w ścisłym związku z niewyjaśnieniem zakresu sprawy o istotnym znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a Sąd nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa powróciła do jej merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem.

Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie sąd jest władny uwzględnić skargę. Także w przypadku, gdyby w uzasadnieniu decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska znalazły się błędne wskazówki odnośnie okoliczności, jakie organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy, stanowiłoby to naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego o istotnym dla wyniku sprawy charakterze.

Sytuacja taka jednak nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie. Trudno bowiem nie przyznać racji Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska, który po analizie akt sprawy i uzasadnienia decyzji organu I instancji potraktował sprawę, jako nie wyjaśnioną należycie.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcie sprawy, w której zapadła kontrolowana decyzja wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Ponadto dokonanie niezbędnej oceny stanu faktycznego na poziomie organu II instancji powodowałby de facto pozbawienie strony prawa do dwuinstancyjnego rozpatrzenia sprawy.

Analiza materiału dokumentacyjnego zawartego w aktach administracyjnych sprawy wskazuje, że należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, w ocenie którego RDOŚ w K., wydając decyzję nie wyjaśnił istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii.

Trafnie podniósł organ odwoławczy, że organ pierwszej instancji powinien był rozważyć, czy ze względu na zakres wnioskowanych przez [....] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych robót związanych z konserwacją rzeki C. w określonych odcinkach, można je uznać za inwestycję celu publicznego i czy w związku z tym zakazy obowiązujące na terenie [....] Obszaru Chronionego Krajobrazu będą miały zastosowanie do przedmiotowej inwestycji. Wyjaśnienie tej kwestii ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawie, bowiem jak słusznie wskazał organ odwoławczy, zgodnie z art. 24 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, zakazy wprowadzone na obszarze chronionego krajobrazu nie dotyczą realizacji inwestycji celu publicznego. Natomiast celem publicznym w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jest zgodnie z art. 6 pkt 4 budowa oraz utrzymanie obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska, zbiorników i innych urządzeń wodnych służących zaopatrzeniu w wodę, regulacji przepływów i ochronie przed powodzią, a także regulacja i utrzymanie wód oraz urządzeń melioracji wodnych, będących własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego.

Stwierdzić należy, iż w decyzji organu pierwszej instancji brak analizy dotyczącej charakteru przedmiotowego przedsięwzięcia w kontekście ich zwolnienia na podstawie art. 24 ust. 2 pkt 3 w/w, od zakazów wprowadzonych przepisami Rozporządzenia Nr [...] Wojewody [....] z dnia 14 lipca 2005 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [....] Nr [....], poz. [....]). Niewątpliwie niewyjaśnienie tej kwestii prze organ I instancji, stanowi czyni zasadnym ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten organ.

Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja podjęta została z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. znalazły jednoznaczny wyraz w jej uzasadnieniu, co pozostaje w zgodzie z obowiązkami organu wymienionymi w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.