Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 429/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2013-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Zasądzono zwrot nadpłaconego wpisu
Powołane przepisy: article: art. 195 ust. 3
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 28, art. 49, art. 127 par. 1, art. 134
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie WSA Elżbieta Naumowicz – spr. WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. inspektor sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi R. P. na postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia 8 sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w sprawie pozwolenia na budowę 1) oddala skargę, 2) zwraca skarżącej R. P. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem nadpłaconego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 13 maja 2013 r., nr [...], Prezydent Miasta Opola zatwierdził projekt budowlany i udzielił R. R., prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą [...], pozwolenia na budowę - rozbudowę fermy drobiu o 4 kurniki, 4 silosy oraz zbiorniki na ścieki na działkach nr A, B i C przy ul. [...] w [...].

Informację o wydaniu powyższej decyzji Prezydent Miasta Opola - powołując się na przepis art. 95 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku, podał do publicznej wiadomości, poprzez m.in. zamieszczenie obwieszczenia w prasie lokalnej w dniu 16 maja 2013 r.

Odwołanie od powyższej decyzji, zawarte w piśmie z dnia 27 maja 2013 r., nadanym w dniu 31 maja 2013 r. (data stempla pocztowego), wniósł r. pr. K. K., podając, że jest pełnomocnikiem 16 osób wymienionych w odwołaniu. Zaskarżonej decyzji zarzucił w szczególności naruszenie przepisów art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że skarżący nie są stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę oraz art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane i art. 5 ust. 2 w zw. z art. 23 ustawy o ochronie przyrody poprzez niewłaściwe wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu. W uzasadnieniu zarzucono, że na skutek niewłaściwego wyznaczenia przez organ obszaru oddziaływania inwestycji osoby znajdujące się w obszarze oddziaływania obiektu, tj. mieszkające w bezpośrednim sąsiedztwie i w pobliżu nieruchomości, na której ma być realizowana rozbudowa, w toku postępowania nie zostały uznane za strony. Wskazano, że odwołujący znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, gdyż bezsprzecznie inwestycja ma niebagatelny wpływ na ich nieruchomości z uwagi na towarzyszące kurnikom zapachy, hałas i ścieki, co ograniczy też możliwość korzystania z nich pod kątem dalszej zabudowy mieszkaniowej albo funkcji rekreacyjnej.

Pismem z dnia 4 lipca 2013 r. Wojewoda Opolski wezwał pełnomocnika do przedłożenia pełnomocnictw, a ponadto do wykazania (udokumentowania), że odwołujący posiadają interes prawny w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. W wyniku wykonania powyższego wezwania pełnomocnik za pismem z dnia 20 lipca 2013 r. przedłożył pełnomocnictwo udzielone przez T. K., K. P.-K. i R. P. Poza tym zakwestionował konieczność wykazania posiadania przymiotu strony w postępowaniu, argumentując, że brak jest podstaw prawnych do formułowania przez organ tego rodzaju żądania, a poza tym w odwołaniu obszernie zostało wykazane przez odwołujących istnienie przymiotu stron w postępowaniu objętym kwestionowaną decyzją.

Wojewoda Opolski postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2013 r., nr [...], opartym o przepis art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej zwanej K.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez T. K., K. P.-K. i R. P. od decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 13 maja 2013 r. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazał, że z treści odwołania nie wynikało jakie nieruchomości należą do każdego z odwołujących. Następnie, przywołując treść art. 49 K.p.a., organ wskazał, że skoro obwieszczenie o wydanej decyzji ukazało się w prasie lokalnej w dniu 16 maja 2013 r., to odwołanie wniesione zostało w terminie. Wojewoda zauważył przy tym, że przepis art. 94 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, wskazywany przez organ pierwszej instancji jako podstawa prawna obwieszczenia, znajduje się w rozdziale dotyczącym ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a tymczasem w rozpoznawanej sprawie przeprowadzenie ponownej oceny oddziaływania na środowisko nie było wymagane, co wynika wprost z treści pkt 5 decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 11 lipca 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie fermy drobiu. W tych okolicznościach, zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji bezpodstawnie podał do publicznej wiadomości informację o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Dalej Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, przy czym od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny. Natomiast w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę interes prawny ustalany jest w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który ogranicza pojęcie strony do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu wyznaczonego przepisem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Ustalenie obszaru oddziaływania ma zatem decydujące znaczenie dla ustalenia stron postępowania. Organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji nie uznał żadnej z osób, które złożyły odwołanie za strony postępowania, jak również pełnomocnik nie wykazał interesu prawnego tych osób. Odnosząc się do analizy obszaru oddziaływania decyzji Wojewoda stwierdził, że zachowane zostały odległości wymagane przepisami rozporządzenia z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie oraz rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Kurniki na działkach nr A, B i C zostały zaprojektowane w odległości 8 m granicy z działką nr D oraz 5 m od granicy z działką nr E stanowiącymi drogi, a także w odległości 13,3 m od granicy z niezabudowaną działką nr F, oznaczoną w ewidencji gruntów symbolem "R". Poza tym organ odwoławczy ustalił, że silos paszowy na działce nr A zaprojektowany został w odległości 9 m od granicy z działką nr F. Organ stwierdził, że obszar oddziaływania zaprojektowanej rozbudowy fermy drobiu zamyka się w granicach działek nr A, B i C, należących do inwestora, bowiem nie ograniczy możliwości zagospodarowania sąsiednich działek. Z tego względu stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę powinni być wyłącznie współwłaściciele tych działek.

Na powyższe postanowienie R. P., nadal reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła skargę, w której domagała się uchylenia "decyzji z dnia 2 sierpnia 2013 r." oraz decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 13 maja 2013 r., nr [...], a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odniesieniu do zaskarżonego postanowienia z dnia 2 sierpnia 2013 r., określanego w skardze jako "decyzja", sformułowała zarzut naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 95 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku poprzez uznanie, że organ pierwszej instancji niesłusznie zastosował ten przepis podając do publicznej wiadomości informację o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu tych zarzutów skarżąca powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne podniosła, że stwierdzając, iż skarżąca nie posiada przymiotu strony, organ nie był uprawniony do orzekania w trybie art. 134 K.p.a., ale powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania. Poza tym skarżąca wywiodła, że organ pierwszej instancji miał obowiązek upublicznienia decyzji z dnia 13 maja 2013 r., co słusznie uczynił, a skarżąca zastosowała się do informacji udzielonych przez organ i wniosła odwołanie w terminie. W dalszej części skargi skarżąca powtórzyła podnoszone wcześniej w odwołaniu zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i postępowania, dotyczące decyzji z dnia 13 maja 2013 r., w tym argumentując jak w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wyjaśnił dodatkowo, że odwołanie nie było rozpatrywane merytorycznie a jedynie proceduralnie, co uzasadniało stwierdzenie jego niedopuszczalności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a, sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze, jednak w swej ocenie nie może wykraczać poza sprawę, która była przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej, tj. której dotyczy zaskarżony akt.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu decyzji lub postanowienia organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 P.p.s.a., tj. w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1) albo w razie zaistnienia przyczyn uzasadniających stwierdzenie ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa (pkt 2 i 3). W przypadku natomiast, gdy wskazane uchybienia nie występują, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. Podstawą do uwzględnienia skargi w trybie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. nie będzie zatem każde naruszenie przepisów lecz jedynie takie, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. "Istotność" tego wpływu wyraża się w tym, że gdyby do tego naruszenia nie doszło, to najprawdopodobniej zapadłoby rozstrzygnięcie odmiennej treści. Zatem nie chodzi w tym przypadku o naruszenie przepisów procesowych w ogólności, ale o ich naruszenie w sposób istotny.

Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia, dokonana według wskazanych powyżej kryteriów wykazała, że taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Pomimo wadliwości stanowiska organu, co zostanie omówione poniżej, w ocenie Sądu, brak było podstaw do stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie dotknięte jest wadą, którą można zakwalifikować jako naruszenie przepisów prawa w stopniu istotnym, skutkującym zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

W związku z powyższym od razu sprecyzowania wymaga, że przedmiotem zaskarżenia było postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżącej R. P., czyli akt administracyjny o charakterze procesowym. Oznacza to, że kontrola Sądu w niniejszym postępowaniu sprowadza się do ustalenia, czy w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy administracyjnej istniały podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skarżącej od decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 13 maja 2013 r. o pozwoleniu na budowę. Poza oceną Sądu pozostaje natomiast legalność tejże decyzji, zatem wszelkie argumenty skargi w tym zakresie nie mogą być brane pod uwagę.

Wyjaśnić należy, że niedopuszczalność odwołania organ stwierdza w formie postanowienia, co wynika z brzmienia art. 134 K.p.a. Przyjdzie zauważyć, że w orzecznictwie i doktrynie wypracowano niekwestionowane stanowisko, iż niedopuszczalność odwołania może wynikać zarówno z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Pierwsza z sytuacji zachodzi, gdy brak jest przedmiotu zaskarżenia oraz gdy przepisy prawne wyłączają możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę nieposiadającą legitymacji do jego wniesienia, tj. niebędącą stroną w sprawie ani adresatem decyzji, czy też nie mającą zdolności do czynności prawnych (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2007 r., II OSK 1661/06, dostępny na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nawiązując do drugiej ze wskazanych grup przyczyn niedopuszczalności odwołania wskazać w tym miejscu przyjdzie, że zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. odwołanie służy stronie. W związku z tym należy przyjąć, że odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. Jak zasadnie wywiedziono w skardze, w orzecznictwie i doktrynie nie budzi wątpliwości, że w razie gdy odwołanie wniosła jednostka, która twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, organ odwoławczy obowiązany jest podjąć postępowanie odwoławcze. Jeżeli w toku tego postępowania organ stwierdzi, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie (art. 127 § 1 K.p.a.), tj. gdy ustali, że brak jest po jego stronie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku w danej sprawie, wówczas wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 (por. wyrok NSA z 10 marca 2009 r., II OSK 316/08, LEX nr 526409; B. Adamiak [w:] B. Adamiak, K. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H.BECK, Warszawa 2012, s. 425).

Odmienna sytuacja ma natomiast miejsce wówczas, gdy odwołanie wnoszone jest przez podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, któremu nie została doręczona decyzja i który nie wniósł odwołania od decyzji kończącej postępowanie w terminie otwartym dla innej strony postępowania biorącej w nim udział. Jeśli od decyzji nie zostało wniesione odwołanie przez jedną ze stron, którym decyzję doręczono i w związku z tym decyzja ta uprawomocniła się wskutek upływu terminu odwoławczego, osoba, która nie uczestniczyła w postępowaniu, a jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. albo w świetle przepisów szczególnych, nie ma prawa do wniesienia odwołania. W tych okolicznościach organ odwoławczy winien na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdzić niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych, bowiem dotyczy ono decyzji ostatecznej.

Po upływie terminu do wniesienia odwołania stronie pominiętej w postępowaniu przysługuje jedynie wniosek o jego wznowienie, przewidziany w art. 145 § pkt 4 K.p.a., jeśli bez własnej winy nie brała w nim udziału (por. wyrok NSA z 20 czerwca 2002 r., SA/Rz 1571/00, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, a także B. Adamiak, op. cit., s. 499 i powołane tam orzecznictwo oraz literatura).

Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, w której poza sporem pozostaje okoliczność, że skarżąca R. P. nie była przez organ pierwszej instancji uznana za stronę w postępowaniu wszczętym z wniosku R. R. o pozwolenie na budowę, przy czym prawidłowość dokonania powyższego ustalenia nie podlega ocenie w niniejszym postępowaniu. Istotnym jest, że skarżąca nie była stroną formalnie. Stroną postępowania wykazaną w rozdzielniku decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 13 maja 2013 r. o pozwoleniu na budowę była jedynie R. R., w której imieniu działał E. R. Jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych, pełnomocnik inwestorki w dniu 14 maja 2013 r. odebrał w siedzibie organu egzemplarz tej decyzji. Skarżącej decyzja ta nie została doręczona. Termin do wniesienia odwołania rozpoczął zatem bieg w dniu 15 maja 2013 r. i upłynął z dniem 28 maja 2013 r. Natomiast skarżąca wniosła odwołanie w dniu 31 maja 3013 r.

Wbrew stanowisku organu, skarżąca nie mogła skutecznie powoływać się na zachowanie terminu do wniesienia odwołania, wynikające z faktu opublikowania informacji o wydaniu decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 13 maja 2013 r., które zostało dokonane w trybie art. 95 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Zgodnie z tym przepisem organ właściwy do wydania decyzji podaje do publicznej wiadomości informacje o wydanej decyzji i o możliwościach zapoznania się z dokumentacją sprawy (...). Oceniając skutki procesowe tego rodzaju "ogłoszenia" należy wskazać, że jest to forma charakterystyczna dla ww. ustawy, która pozwala na udostępnianie informacji społeczeństwu. Zapewnia bowiem realizację zagwarantowanego w art. 29 tej ustawy udziału społeczeństwa w sprawach, dla których przepisy prawa materialnego taką konieczność przewidują. Tożsame uregulowanie przewidziane jest w art. 85 ust. 3 tej ustawy. Zważywszy na powyższe stwierdzić przyjdzie, że podanie do publicznej wiadomości informacji o decyzji, dokonane zarówno na podstawie art. 95 ust. 3 omawianej ustawy, jak i na podstawie jej art. 85 ust. 3, nie jest jednak jednoznaczne z tym, że każdy podmiot ma z mocy ustawy przymiot strony (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 czerwca 2006 r., IV SA 2586/03, LEX nr 179130). Oznacza to, że uprawnienia przyznane społeczeństwu nie mogą stanowić źródła interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a., dającego poszczególnym członkom społeczeństwa przymioty strony w omawianej kategorii spraw. Podanie do publicznej wiadomości informacji o decyzji nie wywołuje też skutków tożsamych z ogłoszeniem decyzji stronom postępowania, co następuje w odrębnym w trybie, określonym w art. 49 K.p.a., który przewiduje, że strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Z ogłoszeniem dokonanym na podstawie art. 49 K.p.a. wiązać należy zatem rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia odwołania z upływem 14 dni od dnia ogłoszenia decyzji. Poza tym, aby można było mówić o ogłoszeniu decyzji w trybie art. 49 K.p.a. i rozpoczęciu biegu terminu do wniesienia odwołania od tego ogłoszenia, norma prawna musi wyraźnie wskazywać na możliwość zastosowania tego przepisu, na co wskazuje użyte w nim sformułowanie "jeżeli przepis szczególny tak stanowi". Takim przepisem szczególnym jest przepis art. 74 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, który stanowi, że jeżeli liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zwrócić trzeba w szczególności uwagę, że w przepisie art. 95 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku mowa jest jedynie o "podaniu informacji o decyzji do publicznej wiadomości". Przepis ten nie wskazuje natomiast na zastosowanie art. 49 K.p.a. w zakresie doręczenia decyzji stronom, stąd ogłoszenie na tej podstawie o wydaniu decyzji ma jedynie walor informacyjny. Nie przewiduje zatem możliwości otwarcia biegu terminu do wniesienia odwołania i w żaden sposób nie wpływa też na bieg tego terminu wobec podmiotów, które uznano za strony postępowania i którym decyzję doręczono. Skoro stronom postępowania decyzję doręczono, a nie ogłoszono, to od tego doręczenia biegnie termin do wniesienia odwołania dla podmiotów, które za stronę nie zostały uznane przez organ pierwszej instancji.

Powyższy pogląd wzmacnia również argument, że przepis art. 38 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) stanowi, iż "przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wskazują przypadki, gdy informacje o wydanych decyzjach o pozwoleniu na budowę podaje się do publicznej wiadomości oraz gdy dane o tych decyzjach zamieszcza się w publicznie dostępnych wykazach". W przepisie tym nie ma zatem mowy o ogłoszeniu stronom decyzji o pozwoleniu na budowę, a jedynie o podaniu do publicznej wiadomości decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadkach wskazanych w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku. Przypadek taki przewidziany został właśnie w art. 95 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, jak też w art. 85 ust. 3 tej ustawy. Jednocześnie, na gruncie ustawy Prawo budowlane ogłoszenie decyzji w trybie art. 49 K.p.a. ze skutkiem doręczenia przewidziane zostało tylko w odniesieniu do obiektów liniowych - w art. 5a ustawy Prawo budowlane.

Reasumując, podmiot, który w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie został uznany za stronę postępowania i któremu nie doręczono decyzji, może wnieść odwołanie w terminie biegnącym dla którejkolwiek ze stron tego postępowania, którym decyzję tę doręczono. Po upływie tego terminu, podmiot uważający się za stronę pominiętą w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, może jedynie żądać wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a jeśli wniesie w tych warunkach odwołanie organ odwoławczy powinien stwierdzić jego niedopuszczalność na podstawie art. 134 K.p.a., gdyż dotyczy ono decyzji ostatecznej.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należało stwierdzić, że ogłoszenie na podstawie art. 95 ust. 3 ustawy przez Prezydenta Miasta Opola decyzji własnej z dnia 13 maja 2013 r. o pozwoleniu na budowę nie otwierało dla skarżącej, ani dla żadnej osoby, która powzięła informację o wydaniu tej decyzji, odrębnego terminu do wniesienia odwołania. Podanie informacji o wydaniu tej decyzji nie było tożsame z ogłoszeniom decyzji stronom postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Skoro decyzja została doręczona w dniu 14 maja 2013 r. inwestorce, która nie wnosiła odwołania od tej decyzji, to tym samym odwołanie skarżącej, wniesione w dniu 31 maja 2013 r., skierowane zostało wobec decyzji, która uzyskała już walor ostateczności i tym samym było niedopuszczalne ze względów przedmiotowych.

Pomimo zatem wadliwego stanowiska organu odwoławczego co do zachowania przez skarżącą terminu do wniesienia odwołania, zaskarżone rozstrzygnięcie oparte o przepis art. 134 K.p.a. należało uznać za prawidłowe.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd uznał skargę za niezasadną i na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.

W zakresie zwrotu nadpłaconego wpisu od skargi, Sąd orzekł na podstawie art. 225 P.p.s.a.