Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1788/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 2, 3, 5, art. 29 ust. 1 pkt 12, art. 29 ust. 2 pkt 6, art. 30 ust. 1 i 6, art. 39 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 133
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 710/10 w sprawie ze skargi "S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru zainstalowania urządzenia reklamowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 czerwca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 710/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru zainstalowania urządzenia reklamowego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 i art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm., zwanej dalej Prawo budowlane) i art. 104 k.p.a. oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592, ze zm.) w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41 poz. 361 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku inwestora S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniósł sprzeciw do zgłoszenia dotyczącego zamiaru zainstalowania urządzenia reklamowego tablicy reklamowej typu ML na działce na działce nr ew. [...] z obrębu [...], przy ul. [...] w Warszawie.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przedmiotem zgłoszenia jest zainstalowanie tablicy reklamowej na działce przy ul. [...] w Warszawie, położonej na ternie osadnictwa z okresu brązu wczesnośredniowiecznego i średniowiecznego, objętego ul. [...],[...],[...],[...] i [...], który został wpisany do rejestru zabytków. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robot budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków, w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przepis ten wyłącza urządzenia reklamowe usytuowane na obiektach (w tym na obszarach) wpisanych do rejestru zabytków z katalogu robót, które mogą być przyjęte w formie zgłoszenia. Na podstawie art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego "prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego konserwatora zabytków".

Organ wskazał, że jeżeli zgłoszenie dotyczy inwestycji wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę, wbrew intencjom zgłaszającego, nie jest zgłoszeniem w rozumieniu art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego i nie wywołuje skutków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego dla tej inwestycji. Wniosek strony zawierający zgłoszenie w trybie art. 30 Prawa budowlanego jest bezzasadny w sytuacji, gdy sprawa wymaga rozstrzygnięcia poprzez wydanie decyzji w trybie art. 28 Prawa budowlanego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył inwestor S. Sp. z o.o. z siedzibą w W.

Wojewoda Mazowiecki, decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta m. st. Warszawy.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt. 1 Prawa budowlanego właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. W przedmiotowej sprawie wolno stojące urządzenie reklamowe posadowione jest na fundamencie nieprzestawnym, trwale związanym z gruntem.

Zamierzenie inwestycyjne objęte zgłoszeniem, jak wynika z projektu budowlanego, składa się z tablicy reklamowej o wymiarach ekspozycyjnych 3,4 m x 2,4 m (8,16 m²) usytuowanej na fundamencie o wymiarach 1,5 x 2,4 m. Ekran tablicy reklamowej usytuowany zostanie na wysokości 3,4 m. Pełna powierzchnia wymiarowa tablicy reklamowej wynosi 3,76 m x 2,78 m (10,45 m²), natomiast pełna wysokość urządzenia reklamowego wynosi 6,2 m.

Nadto organ stwierdził, że do zgłoszenia inwestor dołączył "projekt budowlany" sporządzony przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i zaświadczenie izby o przynależności do samorządu zawodowego. Projekt zawiera oświadczenie projektanta i osoby sprawdzającej o wykonaniu zgodnie z przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Tak sporządzony projekt budowlany jest wymagany na mocy art. 35 Prawa budowlanego, jako załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę, tak więc osoba dysponująca uprawnieniami budowlanymi dokonała kwalifikacji przedmiotowej inwestycji jako wymagającej projektu budowlanego (nie szkiców), a więc pozwolenia na budowę.

Organ po analizie akt administracyjnych uznał, że zgłoszone urządzenie reklamowe kwalifikuje się do budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.

Na powyższą decyzję S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 30 ust. pkt 2 w związku z artykułem 29 ust. 2 pkt 6 oraz art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że roboty budowlane związane z zainstalowaniem nośnika reklamowego w niniejszej sprawie, nie mogą być realizowane w trybie zgłoszenia, gdyż dotyczą wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

Wojewoda Mazowiecki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę wskazał, że w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane możemy mówić, o co najmniej dwóch rodzajach urządzeń reklamowych. Do pierwszej grupy należy zaliczyć, wymienione, jako budowle w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, na które wymagane jest pozwolenie na budowę, bowiem ich budowa nie została wymieniona, jako niewymagająca pozwolenia na budowę w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego. Do drugiej zaś grupy należy zaliczyć tablice i urządzenia reklamowe, na instalowanie, których jest wymagane jedynie, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi.

Przedmiotowa sprawa dotyczy wykonania urządzenia reklamowego na gruncie, dlatego też kluczowym zagadnieniem jest to, czy zgłoszone roboty stanowią "instalowanie tablic i urządzeń reklamowych" w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, czy też stanowią "budowlę" w rozumieniu przepisów tejże ustawy, objętą obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

Przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 znowelizowanej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stanowi, że "pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na: instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym". Z treści powyższej normy wynika, że ustawodawca wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych uzależnił tylko od "instalacji", natomiast faktycznie bez znaczenia dla tejże instalacji pozostaje miejsce, w jakim ma to nastąpić, a więc czy będzie to na budynku czy też na gruncie. W tych warunkach istotnym pozostaje zdefiniowanie pojęcia "instalacji" w odniesieniu do urządzeń reklamowych.

Analizując pojęcie "instalacji’ Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Prawo budowlane nie zawiera definicji tego terminu, w przeciwieństwie do pojęcia budowy. W tej sytuacji koniecznym jest odwołanie się do słownika języka polskiego zgodnie, z którym (np. Słownik języka polskiego PWN, Warszawa 1988, s. 794) przez instalowanie należy rozumieć zakładanie, montowanie jakiegoś urządzenia technicznego (w nowym miejscu). Bliskoznaczne pojęcie "montażu" oznacza zaś składanie, zespolenie części lub zespołów w dalsze zespoły lub gotowy wyrób (tenże, tom II, s. 209). Tak, więc zarówno pojęcie instalowania, jak i montażu odnosi się do pewnego sposobu, rodzaju działania, w wyniku którego powstaje nowy twór. Przenosząc te uwagi na grunt przedmiotowej sprawy i Prawa budowlanego należy stwierdzić, że w wyniku czynności instalowania ma powstać nowe urządzenie reklamowe, zakres jednak prac, jakie winny być wykonane przy realizacji tegoż urządzenia zawsze będzie wynikał z konkretnej ściśle zindywidualizowanej sytuacji, którą będzie z kolei kreowała wielkość tegoż urządzenia, jak i miejsce jego posadowienia. Inne będą, bowiem prace wykonywane przy realizacji urządzenia wolnostojącego o wadze kilku kilogramów, a inne o wadze kilku ton, inne przy urządzeniu o wysokości jednego metra, a inne przy urządzeniu o wysokości kilkunastu metrów.

W myśl art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego przez budowlę "należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: (...) wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe (...)". Zgodnie zaś z art. 3 pkt 1 ppkt b Prawa budowlanego "Ilekroć w ustawie jest mowa o: obiekcie budowlanym – należy przez to rozumieć budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami". W konsekwencji Sąd stwierdził, że urządzenie reklamowe, wolno stojące, trwale związane z gruntem stanowi obiekt budowlany, o jakim mowa w art. 3 pkt 1 ppkt b Prawa budowlanego.

W związku z powyższym dla przyjęcia, czy dokonane zgłoszenie wyczerpuje dyspozycję art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego istotne znaczenie, zdaniem Sądu pierwszej instancji, ma zakres prac poprzedzających wykonanie robót budowlanych polegających na montażu urządzenia reklamowego poprzez ustalenie czy planowane prace nie mieszczą się w zakresie robót budowlanych dla realizacji, których wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, bowiem przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego jest normą szczególną w stosunku do regulacji o charakterze ogólnym, jaką stanowi art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.

Sąd stwierdził, że wielkość przedmiotowego urządzenia reklamowego, jak i sposób osadzenia (fundament trwale związany z gruntem) świadczą o tym, że jest to wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Tym samym do tego typu budowli nie może mieć zastosowania przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Przedmiotowe urządzenie reklamowe niewątpliwie posiada trwałe związanie z gruntem, albowiem jego posadowienie na gruncie jest stabilne i odporne na działanie czynników atmosferycznych np. wiatru. Nazwanie określonych czynności robotami budowlanymi nie oznacza, iż muszą być wykonywane tylko i wyłącznie przy wykorzystaniu materiałów budowlanych, albowiem mogą polegać także na składaniu, zespalaniu części zespołów w dalsze zespoły lub gotowy wyrób, zakładaniu instalacji, czy łączeniu oddzielnych części w jedną całość jak to ma mieć miejsce przy projektowanej tablicy reklamowej, która ma być skręcona śrubami. Ponadto umieszczenie reklamy w konkretnym miejscu wiąże się z użyciem urządzeń budowlanych i stanowi roboty budowlane z uwagi na jej ciężar i wymiary.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ prawidłowo przyjął w zaskarżonej decyzji - dokonując w niej szerszej oceny, niż dokonał to Prezydent m.st. Warszawy w decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. - że jest to budowla w postaci wolno stojącego urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem i w konsekwencji utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2009 r. wnoszącą sprzeciw do zamiaru zainstalowania urządzenia reklamowego – tablicy reklamowej. Z opisu technicznego konstrukcji wynika, bowiem, iż posadowienie przedmiotowego obiektu wymagało przygotowania określonego nośnika (słupa posadowionego na betonowej podstawie prefabrykowanej, zaś w bryłę podstawy wkomponowano dwie donice na rośliny żywe oraz trzecią niszę, w której następuje zespolenie stalowej konstrukcji z podstawą, która również tworzy donicę na rośliny żywe) i wiązało się z koniecznością zadziałania w określony sposób na istniejący w miejscu jego ustawienia grunt (teren otwarty, stanowiący część utwardzoną chodnika), aby zapewnić wystarczająco stabilną podstawę dla słupa z tablicą uniemożliwiającą łatwe przesunięcie, przeniesienie w inne miejsce czy zniszczenie przy silnych podmuchach wiatru.

Od powyższego wyroku S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości na podstawie:

- art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego oraz uznanie, poprzez błędną wykładnię art. 3 pkt 3 i art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z obiektem budowlanym, o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego i w związku z powyższym konieczne jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz

- art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucając naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 133 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie za prawidłowe ustalenia organu administracji niezgodne ze stanem faktycznym sprawy polegające na ustaleniu, że przedmiotowe urządzenie reklamowe posadowione jest na nieprzestawnym fundamencie częściowo zagłębionym w ziemi, co mogło mieć znaczenie dla poczynionych przez sąd ustaleń.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Dodatkowo skarżąca wniosła o rozważenie możliwości zwrócenia się w trybie art. 187 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o rozstrzygnięcie budzącego poważne wątpliwości zagadnienia prawnego - czy wykonanie robót budowlanych polegających na ustawieniu urządzenia reklamowego bez związania tego urządzenia reklamowego za pomocą środków technicznych w sposób trwały z gruntem wymaga uzyskania pozwolenia na budowę i czy do przyjęcia trwałości związania z gruntem wystarczy jedynie waga i rozmiar urządzenia reklamowego zapewniająca mu stabilne i bezpieczne posadowienie na gruncie - przez skład siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, po uprzednim odroczeniu rozpoznania sprawy, albo przyjęcie do rozpoznania niniejszej sprawy przez skład siedmiu sędziów w trybie art. 187 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ustawodawca w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, postanowił: "Pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na: instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym." Treść tego przepisu wskazuje, że instalowanie tablic i urządzeń reklamowych zdaniem ustawodawcy, stanowi wykonywanie robót budowlanych. Ustawodawca w art. 3 pkt 7 definiującym pojęcie robót budowlanych nie wymienia "instalowania", ale nie może budzić wątpliwości, że instalowanie, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, jest wykonywaniem robót budowlanych. Istotne w rozważanym zagadnieniu jest to, że niewątpliwie według ustawodawcy wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu nie jest tożsame z wykonywaniem robót budowlanych polegających na budowie, o której mowa w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego.

W ocenie strony skarżącej istotą problemu podlegającego ustaleniu, czy w przedmiotowej sprawie wymagane jest pozwolenie na budowę, czy też zgłoszenie jest określenie charakteru robót budowlanych koniecznych do wykonania, tzn. czy mamy do czynienia z budową, czy też z instalacją.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że o trwałości związania z gruntem danego urządzenia reklamowego świadczy jego konstrukcja, a konkretnie część elementów konstrukcji, powodujących, że urządzenie to jest trwale związane z gruntem. W przedmiotowej sprawie, ani organy administracji rozpatrujące sprawę, ani Sąd pierwszej instancji nie wskazał na konkretny element (lub część tych elementów) konstrukcji urządzenia reklamowego powodujący trwałe związanie z gruntem. Pomijając już fakt, że Sąd nie ustalił, czy urządzenie ma być w ogóle postawione na gruncie, to stwierdzenie, że istniała konieczność zadziałania w określony sposób na grunt, nie oznacza, że to zadziałanie spowodowało trwałe połączenie z gruntem.

Zdaniem skarżącej Spółki, należy analiza przepisów winna prowadzić do rezultatu, że budowa jest procesem polegającym na prowadzeniu robót budowlanych mającym na celu wybudowanie obiektu budowlanego - w omawianym zagadnieniu budowli - urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Natomiast instalacja jest procesem polegającym na prowadzeniu robót budowlanych mających na celu powstanie urządzenia reklamowego nie będącego budowlą, a więc urządzenia nie związanego w sposób trwały z gruntem. Zestawienie tych dwóch rodzajów robót koniecznych do wykonania wskazuje na fakt, że w odniesieniu do urządzeń reklamowych różnica polega na tym, że w procesie budowy muszą być wykonane roboty budowlane polegające na doprowadzeniu do trwałego związania urządzenia reklamowego z gruntem, gdyż to jest cechą budowli wskazaną przez ustawodawcę. Natomiast przy instalacji nie występuje wykonywanie robót budowlanych mających na celu trwałe związanie urządzenia reklamowego z gruntem. Powyższe oznacza, że budowa urządzenia reklamowego polega na wykonaniu robót budowlanych, których część z tych robót ma na celu na doprowadzeniu do trwałego połączenia urządzenia reklamowego z gruntem, prac polegających na zespoleniu urządzenia reklamowego z gruntem, aby stanowiły jedną całość. Nie jest zatem prawdziwy i zgodny z prawem pogląd, że o stałym związaniu z gruntem nie decyduje metoda oraz sposób związania z gruntem, ale obciążeniowe działanie stopy fundamentowej. Podkreślić należy, że obciążeniowe działanie stopy fundamentowej wynika z działania na tą stopę siły grawitacji, a z analizy przepisów podanej powyżej wynika, że trwałe związanie z gruntem, ma powstawać w wyniku wykonania robót budowlanych (gdyż ten element - ten zakres robót budowlanych, różni budowę od instalacji). Działanie siły grawitacji nie jest wykonaniem robót budowlanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach przewidzianych w art. 174 P.p.s.a., jednakże zarzut naruszenia przepisów postępowania jest ściśle związany z zarzutem naruszenia prawa materialnego, co uzasadnia rozważenie w pierwszej kolejności zarzutu materialnoprawnego.

Zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie został w skardze kasacyjnej skierowany w stosunku do przepisów art. 3 pkt 3 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Dla porządku należy zauważyć, że żaden z tych przepisów nie miał bezpośredniego zastosowania w sprawie, bowiem decyzja Prezydenta m.st. Warszawy wnosząca sprzeciw została wydana na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Przepisy Prawa budowlanego, których naruszenie zarzuca się w skardze kasacyjnej, organom wydającym decyzje i Sądowi pierwszej instancji, służyły jedynie, jako uzasadnienie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i wykazanie, że urządzenie reklamowe, którego dokonano zgłoszenia wymagało pozwolenia na budowę.

Przedmiotem zgłoszenia było zainstalowanie tablicy reklamowej na terenie, który został wpisany do rejestru zabytków. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robot budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków, w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przepis ten wyłącza urządzenia reklamowe usytuowane na obiektach (w tym na obszarach) wpisanych do rejestru zabytków z katalogu robót, które mogą być przyjęte w formie zgłoszenia. Na podstawie art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego "prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego konserwatora zabytków".

Organ wprawdzie uznał, że skoro zgłoszenie dotyczy inwestycji wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę to nie jest zgłoszeniem w rozumieniu art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego i nie wywołuje skutków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego dla tej inwestycji. Wniosek strony zawierający zgłoszenie w trybie art. 30 Prawa budowlanego jest bezzasadny w sytuacji, gdy sprawa wymaga rozstrzygnięcia poprzez wydanie decyzji w trybie art. 28 Prawa budowlanego.

Sąd pierwszej instancji zasadnie dokonał szerszej, aniżeli Prezydent m.st. Warszawy w decyzji z dnia [...] listopada 2009 r., analizy normatywnej w kontekście stanu faktycznego sprawy i prawidłowo stwierdził, że jest to budowla w postaci wolnostojącego urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem.

Skarżąca zarzuca, że Sąd dokonał błędnej wykładni art. 3 pkt 3 oraz art. 29 ust. 2 pkt 6, gdyż w sprawie powinien mieć zastosowanie przepis art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Z poglądem tym nie można się zgodzić, gdyż w istocie cała argumentacja strony skarżącej sprowadza się do wykazania, że urządzenie reklamowe, którego dokonano zgłoszenia, nie jest trwale związane z gruntem, tym samym nie jest to "wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe", zaliczane do budowli, o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Przepisy Prawa budowlanego kwestię urządzeń reklamowych regulują w art. 3 pkt 3 oraz w art. 29 ust. 2 pkt 6. Z brzmienia tych przepisów już wynika, że odnoszą się one do różnych typów urządzeń reklamowych, konsekwencją, czego jest, że na jedne z nich wymagane jest pozwolenie na budowę a na drugie jedynie dokonanie zgłoszenia.

Kwalifikacja tego, czy dane urządzenie reklamowe wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia, należy do organów administracji architektoniczno-budowlanej (starosta, wojewoda), gdyż te organy mają kompetencje do wydania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia sprzeciwu (art. 30 ust. 6). Wśród cech wyróżniających (określających) urządzenia reklamowe zaliczane do budowli (art. 3 pkt 3) jest to, że są to urządzenia wolno stojące i trwale związane z gruntem, których to określeń nie zawiera przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 mówiący o "instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych", co nie jest zapewne przypadkiem, a czego nie zauważa się również w skardze kasacyjnej. To, że zgłoszone przez inwestora urządzenie reklamowe jest wolno stojące, nie ulega wątpliwości albowiem tak je określono w zgłoszeniu i wynika to z załączonego rysunku i opisu technicznego.

Sporne, jak wynika ze skargi jest natomiast to, czy jest to urządzenie reklamowe trwale związane z gruntem, czy też niepołączone trwale z gruntem. O trwałym związaniu z gruntem oprócz urządzeń reklamowych wymienionych wśród budowli (art. 3 pkt 3), ustawodawca mówi jeszcze w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego określając rozumienie budynku, jako "obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach". Natomiast wśród cech charakteryzujących tymczasowe obiekty budowlane, o których mowa w art. 3 pkt 5 i art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego zaznaczono, że są to obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem, co można rozumieć, jako brak trwałego związania z gruntem. Z powyższego wynika, że ustawodawca używa określenia "trwale związany z gruntem" lub "niepołączony trwale z gruntem" w tych przypadkach, kiedy chce wyraźnie rozróżnić dwa obiekty budowlane (budynek i tymczasowy obiekt budowlany), które podlegają odmiennym rygorom prawnym oraz w przypadku urządzeń reklamowych wskazując też różne ich typy (rodzaje) występujące w ustawie. Skoro w art. 3 pkt 3 ustawodawca wymienia wśród budowli "wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe" to oczywistym jest, że mówiąc w art. 29 ust. 2 pkt 6 o "instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych" (dalsza część tego przepisu dotyczy urządzeń reklamowych wymagających pozwolenia na budowę), chodzi tu o inne urządzenia reklamowe, niż te, o których mowa w art. 3 pkt 3. W przeciwnym razie te dwie różne regulacje zamieszczone w jednym akcie prawnym nie miałyby sensu.

Z rozumieniem pojęcia trwałego związania z gruntem urządzenia reklamowego, jakie prezentuje pełnomocnik strony skarżącej w skardze kasacyjnej, nie można się zgodzić, gdyż sprowadza się ono wyłącznie do związania z gruntem w znaczeniu fizycznym. Tymczasem pojęcie to użyte w przepisie art. 3 pkt 3, podobnie jak i w pkt 2 ma szersze znaczenie, bardziej złożone i nie można go rozumieć dosłownie, czyli tylko w znaczeniu technicznym. Proces stanowienia i stosowania prawa, nie może być rozumiany, jako dyscyplina konkurująca z postępem technicznym i nowymi technologiami. Z faktu, że podstawa żelbetowa prefabrykowana urządzenia reklamowego (nośnika reklamowego), nie jest wykonywana na miejscu posadowienia i że nie jest on zagłębiony w ziemi, nie wynika jeszcze, że brak tu trwałego związania z gruntem, bo "działają siły grawitacji". Gdyby tym tokiem rozumowania iść dalej, to do podobnie nowatorskich wniosków można by dojść w przypadku definicji budynku (art. 3 pkt 2). Jednakże kierunek interpretowania i rozumienia przepisów prawnych, przy pomocy rozwiązań technicznych, nie zyskał aprobaty w orzecznictwie sądowym, gdyż język prawniczy wymaga myślenia abstrakcyjnego i nie znosi kazuistyki. Dla trwałego związania z gruntem urządzenia reklamowego, nie jest konieczne, aby to związanie istniało w znaczeniu fizycznym za pośrednictwem np. fundamentu (wyrok NSA z 23 czerwca 2006 r., II OSK 923/05, niepubl.). Należy przyjąć, że język prawny i język prawniczy funkcjonują w innej płaszczyźnie, niż języki techniczne i fachowe z różnych innych dziedzin nauki i terminy w nich występujące nie zawsze się pokrywają w sensie znaczenia. W przeciwnym razie teksty aktów prawnych przypominałyby opisy, czy też instrukcje obsługi urządzeń technicznych, a nie taka przecież jest ich rola. Znaczenie terminów prawnych w akcie normatywnym nadane przez prawodawcę może być szersze, niż znaczenie tych terminów w języku potocznym lub fachowym, i tak jest też w przypadku pojęcia ustawowego: "wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe". Pojęcia tego, jako terminu ustawowego nie można dowolnie przestawiać, zmieniać i dekompletować, dopóki tego nie uczyni sam ustawodawca, który postanowił, że urządzenie reklamowe wolno stojące musi być trwale związane z gruntem, niezależnie od rozwiązań technicznych i technologicznych tego związania. Należy zauważyć, że pojęcie trwałego związania z gruntem istnieje w języku prawnym od kilkudziesięciu lat, niezależnie od tego, jak w tym czasie zmieniały się rozwiązania techniczne i technologie wykonawstwa tego trwałego związania. Poza tym należy zwrócić uwagę, że to pojęcie poza aspektem technicznym trwałego związania obiektu z gruntem, zawiera w sobie jeszcze powiązanie z aspektem czasowym. Tymczasowe obiekty budowlane, o których mowa w art. 3 pkt 5 i art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego z tej racji, że są przeznaczane do czasowego użytkowania, nie wymagają trwałego połączenia z gruntem w przeciwieństwie do tych obiektów, o których mowa w art. 3 pkt 2 i 3, których użytkowanie nie zostało ograniczone czasowo.

Z przedstawionych względów zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 oraz art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego nie zasługiwał na uwzględnienie.

W świetle powyższych rozważań za niezasadny należało uznać również zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a., gdyż kwestia czy fundament jest częściowo zagłębiony w gruncie, czy też nie, nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

W ocenie składu NSA rozpoznającego sprawę, w niniejszej sprawie nie występuje zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, które wymagałoby rozstrzygnięcia przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.