Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 485/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2006-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Dnia 10 października 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.), Protokolant Referendarz sądowy Beata Czyżewska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 września 2006 r. sprawy ze skargi A. Sz. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] nr [...].


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 7 stycznia 2005r., II S.A./Łd 653/03 uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...], Nr [...] umarzającą postępowanie pierwszoinstancyjne oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...], Nr [...] odmawiającą wydania nakazu rozbiórki szopy drewnianej położonej na nieruchomości nr ew. 1315 w B. przy ul A 51.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na uchybienia procesowe w toku postępowania administracyjnego, a mianowicie na to, iż organ pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę nie wykonał wytycznych zawartych w decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], tj. nie uzupełnił postępowania dowodowego, uniemożliwił A. Sz. udział w wizji lokalnej oraz zaniechał ustalenia, czy są użytkowane budynek gospodarczy i mieszkalny, na potrzeby budowy których wzniesiono sporną szopę. Sąd zauważył, iż mimo braku w załączonych aktach administracyjnych udokumentowania jakiegokolwiek postępowania uzupełniającego organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzje pierwszoinstancyjną z dnia [...] Nr [...], zmieniając jedynie formę rozstrzygnięcia. Nadto Sąd podkreślił, iż postępowanie przed organem odwoławczym zostało uzupełnione wizją lokalną, brak jednak w aktach dowodu, że A. Sz. została o niej powiadomiona, zaś znajdująca się w aktach kserokopia dowodu doręczenia powiadomienia, pokwitowanego przez skarżącą w dniu 18 stycznia 2003r. nie określa jakiej przesyłki dotyczy, a w protokole z wizji z dnia 31 stycznia 2003r. A. Sz. nie została wskazana jako osoba uczestnicząca w tej czynności procesowej. Sąd wskazał również, iż nie ma dowodu pouczenia A. Sz. w trybie art. 10 § 1 k.p.a., że może się ona wypowiedzieć co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, zwłaszcza, że podczas wizji uczestnicy okazali dokumenty dotyczące pozwoleń na budowę na spornej nieruchomości, dokumentów tych nie załączono jednak do akt, co spowodowało niemożność skorygowania przez skarżącą jej żądań a sądowi – skontrolowanie ustaleń poczynionych w tym zakresie przez organ odwoławczy. Zauważył ponadto, iż organy administracji publicznej nie wyjaśniły w toku postępowania w sposób wyczerpujący, kiedy budowa budynku gospodarczego, na potrzeby którego wzniesiono szopę, została zakończona, w szczególności, czy było to już pod rządami obecnie obowiązującego prawa budowlanego. Okoliczność ta miała, w ocenie Sądu, istotne znaczenie, gdyż skarżąca w jednym ze swoich pism podniosła zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego – prawa budowlanego z 1994r. zamiast poprzedniej ustawy z 1974r.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia [...] Nr [...] umorzył postępowanie w sprawie szopy drewnianej położonej na działce nr geod. [...] w B. przy ul. A 51.

W uzasadnieniu tej decyzji, poza obszernym przedstawieniem dotychczasowego przebiegu postępowania oraz wskazaniem na przeprowadzone oględziny nieruchomości w dniu 28 grudnia 2005r., przedłożoną przez państwo Z. decyzję z dnia [...], znak: [...] o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego, dziennik budowy Nr [...] oraz złożone przez nich oświadczenie, iż sporna szopa jest wykorzystywana jako zaplecze prowadzonej obecnie budowy budynku gospodarczego, a poprzednio jako zaplecze budowy budynku mieszkalnego, a także dokonane w dniu 16 czerwca 2003r. zawiadomienie o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego oraz przyjęciu tegoż budynku do użytkowania przez organ w dniu 26 czerwca 2003r. stwierdził, iż drewniana szopa jest obiektem tymczasowym, stanowiącym obecnie zaplecze budowy budynku gospodarczego. Zauważył nadto, iż nieobecna podczas wizji A. Sz. została zapoznana z aktami sprawy w dniu 29 grudnia 2003r. oraz pouczona o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Podkreślił, iż przedmiotowa szopa jest obiektem nieuciążliwym, bardzo niskim, położonym obok upraw rolnych w odległości 60cm od najbliższych zabudowań A. Sz., zaś przebieg granicy między działkami nr ew. 1314 i 1315 jest przedmiotem sporu przed sądem powszechnym. Zauważył, iż państwo Z. załączyli nieprawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w B. – Wydział Cywilny, sygn. akt [...] z dnia [...] dotyczące rozgraniczenia, według którego granica działek przebiega w odległości 1,55cm od szopy.

W obszernym odwołaniu od tej decyzji A. Sz. wskazała, iż decyzja została oparta na fałszywych dowodach oraz celowo udaremniono jej udziału w wizji. Zażądała uchylenia decyzji w całości i nakazania odsunięcia szopy na odległość 3 -4 m od istniejącego ogrodzenia w głąb działki Z..

Po rozpatrzeniu tegoż odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] Nr [...].

W uzasadnieniu, poza przedstawieniem stanu faktycznego sprawy, powołał przepis art. 29 ust. 1 pkt. 24 Prawa budowlanego, wywodząc, iż pozwolenia na budowę ani zgłoszenia nie wymaga budowa obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy, oraz ustawienie barakowozów używanych przy wykonywaniu robót budowlanych, badaniach geologicznych i pomiarach geodezyjnych. Z akt sprawy, w tym z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 28 grudnia 2005 r., wynikało, w ocenie organu odwoławczego, że sporna szopa wybudowana została jako obiekt tymczasowy wzniesiony dla potrzeb budowy budynku gospodarczego i mieszkalnego. Podczas przeprowadzonych oględzin organ stopnia podstawowego stwierdził, iż inwestorzy na podstawie decyzji z dnia [...] znak: [...] udzielającej pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego, budowę budynku gospodarczego, przyłącza wodociągowego oraz zbiornika na ścieki z przyłączem kanalizacyjnym, wybudowali budynek mieszkalny, który w dniu 16 czerwca 2003 r. został zgłoszony do użytku. Natomiast szopa drewniana wykorzystywana jest obecnie jako zaplecze budowy budynku gospodarczego objętego powyższą decyzją. Prowadząc postępowanie wyjaśniające organ ustalił, iż dla realizowanej inwestycji prowadzony jest dziennik budowy Nr [...], a na dzień kontroli inwestorzy wykonali fundamenty budynku gospodarczego oraz fundamenty pod piwnicę. W takim stanie faktycznym sprawy brak było, zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., podstaw do wydania nakazu rozbiórki lub przesunięcia istniejącej szopy drewnianej, użytkowanej jako tymczasowy budynek pomocniczy służący budowie budynku gospodarczego. Zważył dodatkowo, iż dopiero po zakończeniu budowy przedmiotowego budynku inwestorzy zobowiązani będą do dokonania rozbiórki drewnianej szopy. W takim stanie faktycznym i prawnym stwierdził, iż szopa nie stanowi samowoli budowlanej, brak było więc podstaw prawnych do wydania nakazu rozbiórki szopy drewnianej, umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość należało zatem uznać za prawidłowe, zgodnie bowiem z art. 105 kpa, organ administracji publicznej zobowiązany jest do umorzenia postępowania, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza zaś brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego i może wynikać z przyczyn podmiotowych bądź przedmiotowych.

Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., niezasadny był także zarzut skarżącej o naruszeniu art. 10 kpa oraz zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego, strona skarżąca była bowiem, co wynika z akt sprawy, informowana o każdej czynności, miała prawo zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem skarżonej decyzji, zaś wskazana wyżej forma przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji nie naruszała zasad procedury administracyjnej.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie A. Sz. wniosła o jego uchylenie oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] Nr [...].

W uzasadnieniu skargi podała, iż wskazane decyzje "zostały wydane z naruszeniem prawa, błędne, wbrew faktom i dowodom, z naruszeniem mojego interesu prawnego". Zdaniem skarżącej, sporna szopa została wybudowana przez Z. Z. w 1979r. przy granicy z jej działką nr 1314 bez jej zgody z prośbą użytkowania przez dalsze 2 lata. Wyjaśniła, iż wyraziła zgodę na użytkowanie szopy przez 2 lata, co zostało zapisane w protokole z oględzin z dnia 6 maja 1996r., termin użytkowania szopy upłynął w 1998r., a samowolnie wybudowany budynek mieszkalny w latach 80 – tych został ukończony w 1998r. i jest użytkowany przez Z. Z.. Podkreśliła również, iż państwo Z. materiały budowlane składują w garażu tegoż budynku, a cegła leży na zewnątrz luzem. W szopie, wedle oświadczenia skarżącej, inwestor hodował króliki. Zauważyła, iż Z. Z. do protokołu z dnia 4 listopada 2005r. w toku postępowania w Sądzie Rejonowym w B. [...] zeznał, iż materiały nie były składowane w szopie przy granicy z działką pani Sz.. Wyjaśniła nadto, iż jej wniosek z dnia 9 kwietnia 2003 r. złożony do WINB w Ł. dotyczył odsunięcia ww szopy od jej granicy w głąb działki Z. na przepisaną odległość, "gdyż nowa budowa może trwać kolejne 20 lat jak do tej pory", a obecna lokalizacja szopy zacienia jej uprawy rolne i utrudnia wykonywanie jej prawa własności. Podała, iż szopa stoi na gruncie bez podmurówki i może zostać odsunięta. Zaskarżonej decyzji zarzuciła nie wykonanie zaleceń zawartych w wyroku WSA w Łodzi II SA/Łd 653/03 z dnia 7 stycznia 2005r, który uchylił poprzednie decyzje w sprawie szopy, nieuczciwość, niesumienność oraz stronniczość w postępowaniu. Podała, iż złożyła skargę do WINB w Ł. w sprawie wizji nieruchomości z dnia 28 grudnia 2005r., wyjaśniła nadto, iż mimo dwukrotnej prośby nie wydano jej protokołu z wizji z dnia 28 grudnia 2005r. Podkreśliła, że organ drugiej instancji pomimo powiadomienia jej o przedłużeniu terminu rozpoznania jej odwołania i tak nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Zdaniem skarżącej, należało wydać decyzję nakazującą rozbiórkę szopy. Za błędne A. Sz. uznała podanie w zaskarżonej decyzji, iż inwestorzy jakoby wykonali fundamenty budynku gospodarczego, "bo na gruncie takich nie ma". Także w decyzji pierwszej instancji nie wskazano okoliczności, iż sporna szopa służy do potrzeb tymczasowych, do budowy budynku gospodarczego "z nakazem jej rozbiórki po wybudowaniu budynku". Skarżąca nie godzi się na pozostawienie szopy przy granicy ogrodzenia z siatki jak dotychczas, a wyczekiwanie następne 20 lat na rozbiórkę szopy jest dla niej nie do przyjęcia; odsunięcie szopy od granicy jest zatem uzasadnione. W odczuciu skarżącej, organ po raz kolejny ją zlekceważył, nie wyjaśniając wszystkich okoliczności sprawy, błędnie podając "ustalenia z gruntu" i "pozornie" prowadząc postępowanie.

W złożonym w toku rozprawy w dniu 29 września 2006r. piśmie A. Sz. dodatkowo podała, iż w sprawie organy naruszyły art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., a nadto nie udowodniły twierdzenia o rzekomym dalszym przeznaczeniu szopy jako obiektu tymczasowego pod kolejną budowę. Zauważyła, iż szopa stanowiła obiekt tymczasowy do budynku, który został ukończony i zgłoszony do użytkowania przez pana Z. zawiadomieniem z dnia 16 czerwca 2003r. i przyjęty przez Starostwo w dniu 26 czerwca 2003r. Z tego względu skończyła się, zdaniem A. Sz., rola tymczasowa szopy. Zauważyła, iż szopa winna zostać rozebrana tak samo jak jej szopa po zakończeniu budowy jej budynku, co "organ wymusił" na niej. W piśmie tym zarzuciła organom błędne podanie w decyzji roku zakończenia budowy jako 1981r. oraz brak w aktach sprawy protokołu z wizji z dnia 6 maja 1996r. W ocenie skarżącej, "obiekt tymczasowy nie może służyć do bez końca – dochodzi 27 lat jej istnienia". Zauważyła, iż organ nie wydał jej protokołu z wizji z dnia 28 grudnia 2005r. mimo jej pisemnej prośby. Pozostawienie szopy w dotychczasowym miejscu stwarza, zdaniem A. Sz., "realność nowego konfliktu przygranicznego, bo już za szopą a ogrodzeniem P. Z. zasadziła kolejne drzewo orzecha dzikiego i ogranicza mi w tym miejscu prawidłowe wykonywanie prawa własności" działki, zaś pan Z. zasadził przy granicy różne drzewa, a gałęzie i konary przechodzą na jej grunt oraz zacieniają pole.

W piśmie z dnia 19 września 2006r. uczestnicy postępowania Z. i M. Z. m.in. wskazując na sytuację rodzinną i majątkową zakwestionowali zasadność przyznania A. Sz. prawa pomocy oraz wyjaśnili, iż na własny koszt przeprowadzili rozgraniczenie oraz sprawę spadkową na rzecz skarżącej. W opinii uczestników, A. Sz. "robi sobie żarty z Sądów, nie przychodzi na rozprawy, adwokatów ma za darmo sprawy po kilka razy a płacone jest z budżetu państwa nie przynosi zaświadczeń". Zakwestionowali prawdziwość twierdzeń, że w szopie były króliki, według ich oświadczeń obok szopy były dwie klatki na króliki, w szopie zaś są m.in. druty i blacha, a dom nie jest samowolą. Do pisma załączyli postanowienie SR w B. z dnia [...] [...] w sprawie o rozgraniczenie oraz orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w Ł. z dnia [...] nr [...] zaliczające Z. Z. do inwalidów pierwszej grupy.

W piśmie z dnia 5 października 2006r. A. Sz. wniosła sprzeciw do pisma M. Z. z dnia 19 września 2006r. oraz zażądała dopuszczenia załączonych do pisma dowodów z dokumentów, w dniu 3 października 2006r. zaś złożyła kolejny wniosek dowodowy z załączonych do tegoż pisma dokumentów.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 270 ze zm.), zwanej dalej ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 powołanej ustawy, jeśli stwierdzi:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

2.naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

3. inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ppsa, skarga zgodnie z art. 151 ppsa podlega oddaleniu.

Wedle przepisu art. 134 § 1 ppsa rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ppsa).

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną przez A. Sz. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] Nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie szopy drewnianej położonej na działce nr geod. 1315 w B. przy ul. A 51, Sąd stwierdził, iż organy administracji publicznej ponownie rozpoznając sprawę nie zastosowały się, wbrew przepisowi art. 153 ppsa, do wszystkich wskazówek zawartych w podjętym w tej sprawie przez WSA w Łodzi wyroku z dnia 7 stycznia 2005r., syg. akt II S.A./Łd 653/03. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

W niniejszej sprawie organy nie zapewniły skarżącej możliwości udziału w wyznaczonych na dzień 28 grudnia 2005r. oględzinach nieruchomości położonej w B. przy ul. A 51. Wprawdzie wysłano do skarżącej wezwanie na wyznaczone na ten dzień oględziny, niemniej jednak wezwanie to, co potwierdza znajdujące się w aktach potwierdzenie odbioru, doręczono skarżącej dopiero w dniu 29 grudnia 2005r., a więc po dacie wyznaczonych oględzin. Zgodnie zaś z przepisem art. 50 § 1, art. 54 § 1 pkt 5 i art. 79 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000, Nr. 98, poz. 1071 z póż. zm.), zwanej dalej k.p.a., organ administracji publicznej może wezwać osoby do udziału w podejmowanych czynnościach i do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście przez pełnomocnika lub na piśmie, jeśli jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy lub dla wykonania czynności urzędowych, a w wezwaniu należy wskazać termin, do którego żądanie powinno być spełnione, albo dzień, godzinę i miejsce stawienia się wezwanego lub pełnomocnika. Strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzinach przynajmniej na siedem dni przed terminem. Z przepisów tych wynika, iż wezwanie na oględziny winno być wysłane przez organ w takim czasie, aby na co najmniej 7 dni przed datą dokonania czynności strona została o tym poinformowana. Doręczenie stronie wezwania do udziału w czynności procesowej, w niniejszej sprawie oględzinach nieruchomości, po upływie terminu, w którym strona obowiązana była zastosować się do wezwania uniemożliwiło więc stronie udział w czynności bez jej winy. Naruszenia tych przepisów nie może usprawiedliwić okoliczność powzięcia przez skarżącą A. Sz. wiadomości o oględzinach przed datą oględzin w sposób nieformalny, przypadkowy, zwłaszcza wobec zawartego w protokole oględzin z dnia 28 grudnia 2005r. stwierdzenia, iż "Pani Sz. nie przybyła na wizję. Pani M. Z. oświadczyła, że nie wpuściłaby jej na teren swojej posesji, bo nikogo z sąsiadów nie wpuszcza na swoją posesję" oraz treści przepisu art. 79 § 2 k.p.a. wedle którego strona ma prawo brać udział w przeprowadzaniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia.

Zauważyć nadto należy, iż w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 stycznia 2005r. WSA w Łodzi stwierdził, iż w protokole oględzin spornej nieruchomości z dnia 31 stycznia 2003r. odnotowano fakt okazania przez uczestników postępowania podczas oględzin dokumentów dotyczących pozwoleń na budowę na spornej nieruchomości, nie załączono jednak wskazanych w tym protokole dokumentów. Wobec braku w załączonych do niniejszej skargi aktach administracyjnych protokołu z dnia 31 stycznia 2003r. nie sposób jednoznacznie ocenić, czy znajdująca się aktach kopia decyzji z dnia [...] Nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego, przyłącza wodociągowego oraz zbiornika na ścieki z przyłączem kanalizacyjnym na spornej nieruchomości jest tym dokumentem, który został okazany w toku oględzin w dniu 31 stycznia 2003r. Wskazać również należy na rozbieżności między ustaleniami organu wskazanymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji a materiałem dowodowym sprawy. Organ przyjął wszak, iż sporna szopa była budowana jako obiekt tymczasowy dla budowy budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego; inwestorzy na podstawie decyzji z [...], znak [...] udzielającej pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego, budowę budynku gospodarczego, przyłącza wodociągowego oraz zbiornika na ścieki z przyłączem kanalizacyjnym wybudowali budynek mieszkalny, który w dniu 16 czerwca 2003r. został zgłoszony do użytkowania, zaś dla budowanego na podstawie tej decyzji budynku gospodarczego prowadzony jest dziennik budowy nr [...] (którego na marginesie brak w aktach), a na dzień kontroli inwestorzy wykonali fundamenty budynku gospodarczego oraz piwnicę. Z protokołu z oględzin nieruchomości z dnia 28 grudnia 2005r. wynika natomiast, iż "budynek został wybudowany jako zaplecze magazynowe dla budowanego budynku gospodarczego, a od 1989r. dla budynku mieszkalnego", a "Pani Z. przedstawiła decyzję znak [...] z dnia [...] Nr [...] Starosty [...] na budowę budynku gospodarczego, przyłącza wodociągowego i zbiornika na ścieki rozbudowę piwnicy. Budowa budynku mieszkalnego została zakończona. Przedmiotowy budynek gospodarczy stanowi nadal zaplecze budowy ww obiektów, realizowanych zgodnie z decyzją nr [...]". Z uzasadnienia znajdującej się w aktach kopii decyzji Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] wynika z kolei, iż wniosek o rozbudowę budynku mieszkalnego, odbudowie budynku gospodarczego, zbiornika na ścieki został złożony w dniu 29 października 1999r. Z uzasadnienia przedłożonej przez A. Sz. w dniu rozprawy decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] wynika m.in., że Burmistrz Miasta B. decyzją z dnia [...], znak: [...] odmówił Z. Z. pozwolenia na dalszą budowę budynku ze strychem użytkowym oraz udzielił pozwolenia na dalszą budowę budynku mieszkalnego ze stropodachem na spornej działce, Kierownik Urzędu Rejonowego w S. Oddział Zamiejscowy w B. decyzją z dnia [...], znak: [...] udzielił M. i Z. Z. pozwolenia na wykonanie strychu użytkowego na istniejącym stanie budynku mieszkalnego na spornej nieruchomości, z kopii dokonanego przez M. i Z. Z. w dniu 16 czerwca 2003r. zawiadomienia o zakończeniu budowy wynika, iż zawiadomienie to obejmowało obiekty, na które udzielono pozwolenia na budowę decyzjami z dnia [...] znak: [...] i z dnia [...] znak [...], z kopii protokołu z dnia 6 maja 1996r. z kolei, iż przedmiotowa szopa została wybudowana na okres budowy budynku mieszkalnego.

Wobec powyższych okoliczności przyjąć należało, iż organy nadal nie ustaliły w sposób nie budzący wątpliwości dla potrzeb budowy jakiego budynku sporna szopa powstała, czy budynek ten został zrealizowany i ewentualnie kiedy. Ustalenie powyższych okoliczności ma istotne znaczenie, zrealizowanie bowiem budynku, dla potrzeb budowy którego powstała szopa, uzasadniałaby jej rozbiórkę. Ocenić także należało, czy funkcjonujący ponad 20 lat obiekt budowlany może posiadać przymiot tymczasowości.

Tym samym w sprawie naruszono także przepisy art. 7 i art. 77 k.p.a. ustanawiające naczelną zasadę postępowania, która ma wpływ na ukształtowanie całego postępowania, tj. na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, co z kolei stanowi niezbędny element prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Stosownie do tej zasady na organach ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Organy winny więc określić z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne, a następnie zarządzić przeprowadzenie z urzędu wskazanych dowodów (wyrok NSA z 26 października 1984 r., II SA 1205/84, ONSA 1984, Nr 2, poz. 98).

W konsekwencji wskazanych naruszeń nie można również w sposób nie budzący wątpliwości ustalić, czy umorzenie postępowania administracyjnego było zasadne. Jak bowiem stanowi art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, przy czym, co słusznie podkreśla doktryna prawa administracyjnego i orzecznictwo sądowe, bezprzedmiotowość obejmuje te przypadki, w których brak jednego z konstytutywnych elementów materialnego stosunku prawnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Beck 2000, s. 428 i n. czy A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Bibliografia, Zakamycze 2000, s. 578 oraz wyrok NSA z 9 marca 2000r., IV S.A. 12/98, LEX nr 77609). Do tych elementów zalicza się brak podmiotu i przedmiotu postępowania, a także zaistnienia innych okoliczności wywołujących podobny skutek, skutkujące tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty(por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2003r., III SA 2225/01, Biul.Skarb. 2003/6/25, wyrok NSA z dnia 9 września 2000r., IV SA 12/98, LEX nr 77609). Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia w szczególności wówczas, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracyjny stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania, przestała być regulowana przepisami dającymi podstawę do wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2001r., V SA 381/01 LEX nr 78917 czy wyrok NSA z dnia 13 lutego 2001r., I SA 2032/99, LEX nr 75519, wyrok NSA z dnia 21 stycznia 1999r., SA/Sz 1029/97,LEX nr 36139, wyrok NSA z 18 kwietnia 1995r., SA/Łd 2424/94, ONSA 1996, nr 2, poz. 80, wyrok NSA z 25 stycznia 1990r., II SA 1240/89, ONSA 1990, nr 1, poz. 16 czy A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Bibliografia, Zakamycze 2000, s. 57). Jeśli natomiast istnieje stan faktyczny podlegający konkretyzacji przez organ administracji publicznej, na wniosek strony lub z urzędu, postępowanie w pierwszej instancji nie może być uznane za bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z 29 września 1987r., IV SA 220/87, ONSA 1987, nr. 2, poz. 67 z glosą H. Starczewskiego, GAP 1988, nr. 9, s. 44, wyrok NSA z 26 września 2001r., V S.A. 381/01, LEX nr 78917). Umorzenie postępowania administracyjnego jest orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, przepis art. 105 § 1 k.p.a. nie powinien być więc interpretowany rozszerzająco, a umorzenie postępowania powinno być traktowane jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 1998r., I SA/Ka 1254/96, LEX nr 34116, por. wyrok SN z dnia 9 lutego 2001r., III RN 57/00, OSNP 2001/16/502 czy wyrok NSA z dnia 9 września 1998r., IV SA 1634/96, LEX nr 43795, wyrok NSA z dnia 27 czerwca 1997r., I SA/Wr 871/96, LEX nr 30820).

Sąd podziela wyrażony w dotychczasowym orzecznictwie pogląd, wedle którego "nie znajduje uzasadnienia w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego wydanie decyzji o umorzeniu postępowania kończącego formalnie postępowanie w sprawie, w której strony są zainteresowane uzyskaniem decyzji merytorycznej po dokładnym ustaleniu okoliczności faktycznych" (np. wyrok NSA z 12 października 1987, IV SA 334/87, GAP 1988, nr. 21, s. 43).

Na marginesie powyższych rozważań zauważyć również trzeba, iż celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji, rozstrzygającej sprawę co do istoty. Temu powinna służyć działalność orzecznicza administracji publicznej zmierzająca do konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa.

Nie sposób też zaakceptować poglądu organu, wedle którego sporna szopa, stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 24 prawa budowlanego, nie wymagała ani zgłoszenia ani pozwolenia na budowę. Skoro bowiem szopa została wybudowana w 1981, jak twierdzi inwestor, ewentualnie w 1979r., co podnosi skarżąca, to sprawę jej legalnego wybudowania należało ocenić w świetle przepisów obowiązujących w dacie jej budowy, a więc na podstawie ustawy z 1974r., nie zaś prawa budowlanego z 1994r.

Na marginesie zauważyć należało, iż wnioski dowodowe złożone po zamknięciu rozprawy, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, nie mogą być przedmiotem oceny Sądu. Także złożone w toku rozprawy przez M. Z. wyjaśnienia co do sytuacji materialnej skarżącej nie miały, zdaniem Sądu, wpływu na cofnięcie przyznanego skarżącej postanowieniem WSA w Łodzi z dnia 12 lipca 2006r. prawa pomocy.

Jednocześnie z uwagi na brak przymiotu wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 152 wskazanej ustawy za zbędne.

Mając na uwadze fakt, iż przed wydaniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] Nr [...] doszło do naruszenia przepisów procesowych, decyzje te są niezgodne z prawem i podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.