Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 509/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant starszy sekretarz sądowy Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 października 2013 r. sprawy ze skargi D.W. i R.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Wójt Gminy Ż. ustalił na rzecz firmy G. sp. z o.o. Spółka Komandytowa z siedzibą w Ł., środowiskowe uwarunkowania zgody dla przedsięwzięcia pn. ,,Budowa instalacji o mocy 1,6 MWe wytwarzającej energią elektryczną i energią cieplną z surowca rolniczego wraz z instalacją wytwarzania bionawozu w D. na D.Ś.", planowanego do realizacji na terenie działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr 93/1, nr 93/2 i nr 95, obręb D. Gmina Ż..

Od tej decyzji wnieśli odwołanie D.W. i R.W., kwestionując m.in. treść raportu o oddziaływaniu planowanej inwestycji na środowisko oraz postępowanie sołtysa wsi D. odnoszące się do podania do publicznej wiadomości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. Nr [...]. Nie zgodzili się też z konkretnymi warunkami określonymi w decyzji organu I instancji odnoszącymi się do planowanej decyzji.

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 3 kpa umorzyło postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze zważyło, co następuje:

W niniejszej sprawie istotne jest prawidłowe ustalenie stron postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu

prawnego nie zostało zdefiniowane w Kodeksie postępowania administracyjnego, jednak jak się przyjmuje musi być on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Zatem istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, to jest taką normą którą można wskazać jako podstawę i z której podmiot legitymujący się interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą a sytuacją prawną konkretnego podmiotu.

W badanej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.). Organ I instancji uznał, iż stronami niniejszego postępowania są osoby i podmioty mające tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w granicach oddziaływania normatywnego przedsięwzięcia. Do określenia tej granicy przyjął następujące założenia:

- oddziaływanie w zakresie ochrony powietrza - ze względu na największy zasięg oddziaływania;

- substancja reprezentatywna - tlenki azotu - ze względu na najwyższe stężenie w powietrzu, również w stosunku do norm dopuszczalnych,

- rozkład stężeń średniorocznych - ze względu na możliwość sumowania stężeń pochodzących z różnych źródeł emisji (organ przyjął, iż zgodnie z obowiązującą metodyką dla zespołu źródeł emisji i kryteriami doboru czasu uśredniania emisji w tego typu obliczeniach, stężenia maksymalne można sumować tylko w określonych sytuacjach metodologicznych, czyli w warunkach określonych stanów równowagi i prędkości wiatru, których jest 36 - wg metodyki, w stężeniach średniorocznych mamy obraz uśredniony również w stosunku do istniejącego tła zanieczyszczenia);

- kryterium graniczne dla wyboru stron postępowania - jest jednoznaczne z przyjętym kryterium zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia, odpowiada przebiegowi izolinii stężeń zanieczyszczeń w powietrzu w wysokości od 5 - 10% wartości maksymalnych określonych z rozkładu stężeń średniorocznych. Natomiast jak stwierdził organ I instancji, poniżej tego poziomu program obliczeniowy, dla optymalizacji czasu obliczeń zakłada poziom stężeń równy zero, co zdaniem organu oznacza, iż można przyjąć takie progi stężeń jako zasięg oddziaływania analizowanego przedsięwzięcia.

Z akt sprawy wynika, iż organ I instancji w oparciu o przedłożone mapy ewidencyjne obejmujące przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obejmujące obszar, na który będzie ono oddziaływać, jak również w oparciu o wypisy z rejestru gruntów obejmujące przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz o dowody, które są znane organowi z urzędu, dokonał ustaleń kręgu stron niniejszego postępowania i sporządził stosowny wykaz znajdujący się w aktach badanej sprawy. Z dokumentu tego wynika, iż stronami w niniejszym postępowaniu oprócz inwestora zostało uznanych łącznie 21 podmiotów, w tym osoby fizyczne i prawne.

Dodatkowo wskazać należy, iż organ specjalistyczny z zakresu ochrony środowiska jakim jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w postanowieniu uzgodnieniowym dla planowanej inwestycji, znak: [...] z dnia 22 lutego 2013r. stwierdził, iż zawarta w dokumentacji sprawy analiza obliczeń rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń gazowych i pyłowych z projektowanego obiektu, wykazała brak przekroczeń dopuszczalnych wartości dla: pyłu zawieszonego, tlenku węgla, węglowodorów alifatycznych i aromatycznych, dwutlenku azotu, dwutlenku siarki i benzenu. Jednocześnie organ ten uwzględniając powyższe uznał, iż planowana inwestycja nie powinna ponadnormatywnie oddziaływać na powietrze atmosferyczne.

Wobec powyższego Kolegium nie znalazło podstaw do zakwestionowania wyznaczonego, według wskazanych wyżej kryteriów, przez organ I instancji obszaru oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko.

Z informacji będących w posiadaniu organu I instancji wynika, iż R.W. jest właścicielem następujących nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów: nr 56, nr 25, nr 26, nr 300/1, nr 290/1, nr 301/1, nr 299/1 i nr 289/2 obręb D., Gmina Ż.. Natomiast D.W. razem z R.W. są współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr 67/5, obręb D., Gmina Ż.. Z dołączonych do akt sprawy map wynika, iż nieruchomości skarżących nie leżą w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Nadto nie znajdują się także w przyjętym przez organ I instancji obszarze oddziaływania przedsięwzięcia uwzględniającym średnioroczny rozkład stężeń zanieczyszczeń w powietrzu. Tym samym, ani R.W., ani też D.W. nie mogą zostać uznani za strony postępowania w niniejszej sprawie.

W tym miejscu należy jednak podkreślić, że od interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. należy odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowanym rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Argumenty podnoszone przez D.W. i R.W. w złożonym odwołaniu świadczyć mogą, co najwyżej o istnieniu po ich stronie interesu faktycznego. Jednakże, interes faktyczny nie może być utożsamiany z interesem prawnym.

W myśl uchwały Składu Siedmiu Sędziów NSA z 5 lipca 1999 r., sygn. OPS 16/98, stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.

Reasumując, mając na względzie cały zebrany materiał dowodowy stwierdzić należy, że w/wymienieni nie mają w niniejszym postępowaniu przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. zatem, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., należało umorzyć postępowanie odwoławcze.

Skargę na tę decyzję złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu D.W. i R.W. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi zarzucili, że SKO argumentuje umorzenie postępowania odwoławczego, tym, iż nie są oni stronami. Natomiast to samo Kolegium decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło decyzją Wójta Gminy Ż. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji i wówczas byli stronami postępowania.

Dalej skarżący stwierdzili, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. argumentuje umorzenie postępowania odwoławczego powołując się na dokumenty dostarczone przez organ I instancji - Wójta Gminy Ż., który uznał, iż stronami niniejszego postępowania są osoby, podmioty, mające tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w granicach oddziaływania normatywnego przedsięwzięcia.

Do określenia tej granicy Wójt przyjął założenia z raportu sporządzonego przez inwestora i właściciela, firmę G. Sp. z o.o. Spółka Komandytowa, którego autorem jest pełnomocnik firmy – A.Sz..

W dalszej części skarżący zakwestionowali kryteria jakimi posłużył się organ przy ustalaniu stron niniejszego postępowania stwierdzając, iż organ oparł swoje ustalenia o dowód jakim jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Wątpliwości skarżących budzi fakt, iż dowód ten został sporządzony przez inwestora - firmę "G." Sp. z o.o. Spółka Komandytowa, i przez niego opłacona.

Przywołując ustalenia Kolegium w oparciu o pozytywne postanowienie uzgodnieniowe Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska znak: [...] z dnia 22 lutego 2013 r., skarżący stwierdzili, iż jako organ specjalistyczny, wydając przedmiotowe postanowienie kierował się on cyt.: "rutyną i lenistwem". Zasugerowali także, iż organ ten, dla prawidłowości swoich ustaleń mógł zwrócić się o opracowanie opinii lub sprawdzenie wiarygodności przedłożonego przez inwestora raportu do STIR Oddział we W. - Stowarzyszenie Naukowo-Techniczne Inżynierów i Techników Rolnictwa.

Z powyższych względów wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia [...] r. nr [...] oraz powołanie STIR celem przedstawienia, przez niezależną i wiarygodną instytucję, swojego stanowiska, dotyczącego raportu przedłożonego przez Spółkę "G.'. Według skarżących inwestor celowo kłamie zmniejszając obszar oddziaływania przedsięwzięcia, m. in. uwzględniający średnioroczny rozkład stężeń zanieczyszczeń w powietrzu. Jak twierdzą wydanie niezależnej opinii pozwoli na udowodnienie (w oparciu o mapy), iż ich nieruchomości leżą w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji.

Skarżący podnieśli także, iż oprócz faktu, że są właścicielami działek wymienionymi w decyzji Kolegium, to pominięty został fakt, iż zamieszkują w D. pod nr 68, tj. w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru, na którym planowana jest inwestycja.

W dalszej obszernej części skargi D.W. i R.W. wskazali na nieprawidłowości jakich dopuścił się Wójt Gminy Ż. wydając przedmiotową decyzję.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie i podtrzymała argumentację zawartą w skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), jak też w przypadku naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia prawa materialnego ani przepisów postępowania administracyjnego, dających podstawę do jej uchylenia.

Podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie był przepis art. 138 § 1 pkt 3 kpa, według którego organ odwoławczy wydaje decyzję w której umarza postępowanie odwoławcze. Z tego też powodu Sąd badał sprawę tylko w zakresie procesowym, w związku z czym zarzuty skargi odnoszące się do meritum rozstrzygnięcia organu

I instancji nie mogły być przedmiotem rozważań Sądu. Sąd podziela wyrażony w skarżonej decyzji pogląd, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony w przedmiotowej sprawie, wobec czego organ odwoławczy był zobowiązany na podstawie przywołanego wyżej przepisu art. 138 § 1 pkt 3 kpa umorzyć postępowanie odwoławcze.

Należy zwrócić uwagę, odnosząc się do zarzutów skargi, że rozpoznając odwołanie D.W. i R.W. od decyzji Wójta Gminy Ż. nr [...] z dnia [...] r. organ II instancji decyzją z dnia [...]r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Za podjęciem takiej decyzji przemawiał m.in. fakt, iż organ I instancji nie przedstawił poprzednio kryteriów jakimi się kierował przy ustaleniu kręgu stron postępowania, jak również brak było dokumentów źródłowych, w oparciu o które ustaleń tych można było dokonać. Te właśnie istotne wadliwości wydanego rozstrzygnięcia spowodowały, iż wówczas odwołanie odwołujących zostało uwzględnione. Takie ówczesne postępowanie organu Sąd ocenia pozytywnie, aczkolwiek decyzja SKO w L. z dnia [...] r. nie jest przedmiotem rozpoznania Sądu.

Natomiast na etapie ponownego postępowania odwoławczego Kolegium badając czy D.W. i R.W. są stronami – czyli czy posiadają interes prawny w postępowaniu dotyczącym środowiskowych uwarunkowań zgody dla przedsięwzięcia pn. "Budowa instalacji o mocy 1,6 MWe wytwarzającej energię elektryczną i energię cieplną z surowca rolniczego, wraz z instalacją wytwarzania BioNawozu, w D. na D.Ś.", planowanego do realizacji na terenie działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr 93/1, nr 93/2 i nr 95, obręb D., uznało, że Gmina Ż. zasadnie swoje rozstrzygnięcie oparła o materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji. Istotnymi dowodami w niniejszej sprawie są bowiem mapy ewidencyjne obejmujące teren przyszłego zainwestowania, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obejmujące obszar, na który będzie ono oddziaływać. Obok tego również wypisy z rejestru gruntów obejmujące przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcia oraz informacje, które organ I instancji posiadał. Ważnym dowodem w niniejszej sprawie są także ustalenia zawarte w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, które przedstawiały wpływ zamierzenia na środowisko zawierający także załączniki mapowe. Na podstawie powyższych dokumentów organ I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, w dniu 7 lutego 2013 r. sporządził informację, która zawierała kryteria jakimi się kierował przy ustaleniu kręgu stron postępowania. Jak każdy dowód, wskazane wyżej dokumenty zostały poddane ocenie, której Sąd nie podważa. Nie bez znaczenia dla takiej oceny było również stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W. zawarte w postanowieniu uzgodnieniowym znak: [...] z dnia 22 lutego 2013 r. Organ specjalistyczny z zakresu ochrony środowiska, jakim jest w/w Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we W., nie znalazł podstaw do kwestionowania ustaleń zawartych w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz w załączonych mapach. W związku z powyższym brak jest podstaw do zakwestionowania argumentów, na jakie powołał się organ II instancji.

Odnosząc się do zarzutu skarżących, co do wiarygodności, wykonanego na zlecenie inwestora i przez niego opłaconego, raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko, należy zwrócić uwagę, iż z przepisów art. 74 ust. 1 pkt 1 oraz art. 63 ust. 5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.) wynika, że obowiązek przedłożenia raportu w postępowaniu, w którym dokonywana jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, obciąża wnioskodawcę. Zatem to ustawodawca przewidział, iż raport, co do zasady, musi zostać sporządzony na zlecenie wnioskodawcy, co w skarżonej decyzji zostało słusznie podkreślone. Ponadto należy zauważyć, że raport określa przewidywane oddziaływanie planowanej (podkr. Sądu) inwestycji, natomiast rzeczywiste oddziaływanie w toku prowadzonej działalności może być przedmiotem odrębnego postępowania właściwych organów.

Przymiot strony w sprawach dotyczących wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach posiadają podmioty mające tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w granicach oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, co związane jest z narażeniem na jego oddziaływanie. Powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowo-administracyjnym (vide: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Go 119/10, wyrok WSA w Kielcach z dnia 3 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Ke 658/09, wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 czerwca 2005 r. sygn. akt IV SA 2586/03). Tym samym podmioty, które jedynie zamieszkują w granicach oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, nie będą miały przymiotu strony.

Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia

5 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2479/12, akceptując kryterium zasięgu oddziaływania planowanych inwestycji na grunty sąsiednie.

Zarzuty skarżących wobec raportu należy ocenić jako gołosłowne, ponieważ

nie zostały poparte żadnym stanowiskiem kompetentnego w tej dziedzinie wiedzy podmiotu, zaś wniosek skarżących o dopuszczenie przez Sąd dowodu z opinii biegłych ze STIR-u nie mógł być uwzględniony z uwagi na to, że Sąd nie prowadzi postępowania dowodowego w żądanym zakresie, co wynika z art. 106 § 3 p.p.s.a.

Z tych też powodów skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.

PM 21.11.2013 r.