Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3013/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit , art. 141 § 4, art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 14 lipca 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 września 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 420/13 w sprawie ze skargi B. Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w Warszawie na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru wykonania montażu siatki winylowej z nadrukiem reklamowym wraz z oświetleniem oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 września 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 420/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę B. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w Warszawie na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru wykonania montażu siatki winylowej z nadrukiem reklamowym wraz z oświetleniem.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) - po rozpatrzeniu odwołania B. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w Warszawie - utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia [...] października 2012r. nr [...], którą wniesiono sprzeciw wobec zamiaru wykonania montażu siatki winylowej z nadrukiem reklamowym oraz oświetlenia wraz z podłączeniem do istniejącej instalacji elektrycznej na elewacji budynku przy ul. P. we Wrocławiu (działka nr [...]) i nakładającej na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...] października 2012 r. do Urzędu Miejskiego Wrocławia wpłynęło zgłoszenie spółki B. Sp. z o.o. Sp. k., reprezentowanej przez S. P., dotyczące wykonania wskazanych robót. W wyniku analizy tego zgłoszenia organ I instancji wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania tej inwestycji i nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Od tego rozstrzygnięcia w ustawowym terminie odwołanie wniósł inwestor.

Wojewoda stwierdził, że obiekty i roboty budowlane, których realizacja nie wymaga wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę, zostały enumeratywnie wymienione w przepisach art. 29 ustawy Prawo budowlane. Przepisy te określają wyjątki od ogólnej zasady, zawartej w art. 28 tej ustawy, obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, co powoduje niedopuszczalność stosowania do nich wykładni rozszerzającej. Zgodnie z art. 30 Prawa budowlanego, część inwestycji zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, w terminie 30 dni przed zamierzonym terminem rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonania robót budowlanych można wówczas przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji sprzeciwu, i nie później niż po upływie dwóch lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy (art. 30 ust. 6 pkt 2).

Wojewoda podkreślił, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę może dotyczyć tylko inwestycji, która dopiero ma być zrealizowana, a nie została już zakończona. Jest to pogląd utrwalony zarówno w orzecznictwie sądowym jak i w piśmiennictwie prawniczym.

Wojewoda przypomniał, że decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] organ I instancji wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania powyżej wskazanych robót. W dniu 22 listopada 2012 r. pracownik Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego Wrocławia wykonał zdjęcia elewacji tego budynku i stwierdził, iż roboty budowlane objęte zgłoszeniem zostały wykonane. W zaistniałej sytuacji Wojewoda pismem z dnia 23 stycznia 2013 r., zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia o przeprowadzenie kontroli mającej na celu ustalenie czy na ścianie frontowej i bocznej elewacji budynku istnieje konstrukcja stalowa służąca do montażu siatki winylowej z nadrukiem. W toku przeprowadzonej w dniu 28 lutego 2013 r. kontroli ustalono, że na omawianym budynku zainstalowano siatkę winylową z nadrukiem reklamowym na całej szerokości elewacji frontowej oraz bocznej, od poziomu drugiej kondygnacji do pokrycia dachowego.

W ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie Prezydenta Wrocławia, chociaż oparte na odmiennej podstawie prawnej, jest prawidłowe.

Odnosząc się do kwestii doręczenia inwestorowi sprzeciwu Wojewoda wskazał, że chociaż decyzja doręczona została stronie za pośrednictwem poczty, a nie za pomocą środków elektronicznych, jak wnioskowano w toku postępowania, to trudno uznać, że nie została wprowadzona do obrotu prawnego. Sprzeciw, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, został wniesiony w ustawowym terminie. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowego zgłoszenia dokonano w dniu 5 października 2012 r. Trzydziestodniowy termin do wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji, liczony od dnia dokonania zgłoszenia, upłynął dnia 4 listopada 2012r. (niedziela). Kwestionowana decyzja Prezydenta Wrocławia została wydana w dniu [...] października 2012 r. i nadana w placówce pocztowej tego samego dnia. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2012 r., II OSK 2425/10, "dla skuteczności wniesienia przez organ sprzeciwu ma znaczenie fakt wydania decyzji i nadania jej do strony w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego przed upływem 30-dniowego terminu, o jakim mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 79/06, i z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 574/08). Decyzja doręczona została pełnomocnikowi inwestora w dniu 5 listopada 2012 r. Zgłoszony przez organ I instancji sprzeciw Wojewoda uznał za skutecznie wniesiony.

Na decyzję Wojewody Dolnośląskiego B. Sp. z o.o. Sp. k. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie przepisu art. 30 ust. 5 Prawo budowlane i uznanie, iż inwestycja objęta zgłoszeniem została zrealizowana. Podniesiono również zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 391 § 1k.p.a. poprzez uznanie, iż fakt niedoręczenia stronie decyzji drogę elektroniczną, mimo złożenia przez Spółkę stosownego wniosku, nie ma wpływu na byt prawny orzeczenia. Nadto wskazano na naruszenie art. 6, 7, 8, 10, 15 oraz 107 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, naruszenie zasady legalności działania, naruszenie zasady zapewnienia stronie czynnego udziału na każdym etapie postępowania, naruszenie zasady dwuinstancyjności, a także naruszenie zasady prawdy obiektywnej poprzez niewłaściwe uzasadnienie decyzji i w konsekwencji niezasadne wydanie decyzji utrzymującej w mocy sprzeciw do zgłoszonych robót. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz rozważenie przez Sąd na podstawie przepisu art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi konieczności uchylenia decyzji organu I instancji. W skardze wniesiono również o zasądzenie od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie, wskazując, że po zapoznaniu się z zarzutami skargi nie znalazł powodów do uchylenia zaskarżonej decyzji. Wojewoda uznał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyczerpująco wyjaśniono przesłanki, jakimi kierował się organ.

W dniu 8 lipca 2013 r. do akt złożono pismo procesowe pełnomocnika skarżącej Spółki zatytułowane "Odpowiedź na odpowiedź na skargę". W piśmie podkreślono, że z aktualnego brzmienia art. 391 § 1 k.p.a. wynika, że organ jest obowiązany doręczać pisma za pomocą środków komunikacji elektronicznej, gdy o to wystąpiła strona oraz gdy organ poinformował o tym stronę lub uczestnika postępowania (art. 46 § 4 pkt 1), a ten wyraził zgodę na taką formę doręczania. Pomimo, iż skarżąca Spółka zgłaszając inwestycję zawnioskowała o doręczanie wszelkiej korespondencji drogą elektroniczną, na profil e-puap Spółki nie wpłynęła decyzja Prezydenta Wrocławia. Z uzasadnienia decyzji nie wynika, aby organ próbował w ogóle doręczyć decyzję inwestorowi drogą elektroniczną. Z uzasadnienia wynika, że organ przyjął, jakoby brak podjęcia próby doręczenia korespondencji drogą elektroniczną nie stanowił uchybienia i nie miał wpływu na byt prawny decyzji. Organ I instancji wydając decyzję wskazał jako podstawę orzeczenia fakt zakwalifikowania inwestycji jako budowli wymagającej pozwolenia na budowę - do czego skarżąca Spółka ustosunkowała się w odwołaniu. Wojewoda w zaskarżonej decyzji nie wskazuje w ogóle na kwestię kwalifikacji zgłoszonej inwestycji, a opiera swoje rozstrzygnięcie na twierdzeniu, że inwestycja została już zrealizowana, co rzekomo potwierdziło postępowanie dowodowe, w tym kontrola Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Spółka podkreśliła, iż powołane wyżej rozstrzygnięcia są dwoma odmiennymi rozstrzygnięciami, a wydanie przez Wojewodę decyzji pozbawiło skarżącą Spółkę prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy (art. 15 k.p.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutu uchybienia przez organ art. 391 § 1 k.p.a. Sąd podniósł, że pełnomocnik strony skarżącej ustanowiony przed organem I instancji wystąpił o doręczanie pism drogą elektroniczną - uczynił to w piśmie z dnia 4 października 2012 r., oznaczonym jako załącznik nr 10 do zgłoszenia (załącznik tego rodzaju nie jest wymagany przepisami prawa). Organ I instancji nie dokonał doręczenia decyzji w sposób żądany przez stronę, ale doręczył decyzję pełnomocnikowi za pomocą poczty. Sąd wskazał, iż w myśl art. 14 § 1 k.p.a. sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2013 r. poz. 235), doręczanego środkami komunikacji elektronicznej. Z przepisem tym koresponduje art. 109 § 1 k.p.a., który wprost stanowi, że decyzję administracyjną doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Zgodnie zaś z art. 391 § 1 k.p.a., doręczenie (np. decyzji) następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz.U. Nr 144, poz. 1204, ze zm.), jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania wystąpił do organu administracji publicznej o doręczenie albo wyraził zgodę na doręczenie mu pism za pomocą tych środków.

Z powyższych przepisów wynika – zdaniem Sądu – że ustawodawca przyjął dwa równoważne sposoby zakomunikowania stronie woli organu uzewnętrznionej w decyzji administracyjnej (pomijając ustne ogłoszenie decyzji): 1) doręczenie decyzji w formie papierowej i 2) doręczenie dokumentu elektronicznego, będącego decyzją, za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Każdy z tych sposobów prowadzi do skutecznego doręczenia decyzji, to jest takiego, po którym strona ma możliwość zapoznania się z treścią decyzji administracyjnej. Z powyższych przepisów nie wynika jednak norma prawna przewidująca bezskuteczność doręczenia decyzji w formie papierowej w sytuacji, gdy strona zawnioskowała o doręczenie decyzji za pomocą środków komunikacji elektronicznej w formie dokumentu elektronicznego. Przepis art. 391 § 1 k.p.a. określa bowiem warunki, które muszą być spełnione, aby możliwe było dokonywanie doręczeń za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Przepis ten nie stanowi podstawy do kwestionowania prawidłowości doręczenia decyzji w formie papierowej. Nadto art. 391 § 1 k.p.a. nie wyłącza zasady pisemności postępowania administracyjnego. Jeśli więc doręczenie decyzji nastąpiło do rąk adresata (lub jego pełnomocnika), choćby w formie papierowej, to nie można powiedzieć, że nie doszło do doręczenia decyzji w jeden z przewidzianych przez k.p.a. sposobów. Tak doręczona decyzja administracyjna wchodzi więc do obrotu prawnego, bowiem strona miała możliwość zapoznania się z jej treścią. Niedopuszczalna byłaby natomiast sytuacja odwrotna, a mianowicie gdyby organ doręczył decyzję w formie dokumentu elektronicznego, mimo iż strona o to nie wnioskowała i nie uzyskano na to jej zgody. Takie doręczenie nie wywołałoby skutku, gdyż nie można byłoby uznać, że strona miała możliwość zapoznania się z decyzją. Przepis art. 391 § 1 k.p.a. stanowi dla strony postępowania gwarancję, że bez jej zgody lub bez jej wniosku, nie będzie musiała korzystać ze środków komunikacji elektronicznej i utrzymywać infrastruktury niezbędnej do wymiany dokumentów elektronicznych z organem administracji. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji doręczył w formie papierowej swoją decyzję (sprzeciw wobec zgłoszenia robót budowlanych) pełnomocnikowi inwestora w sposób zgodny z przepisami o doręczeniach zawartymi w k.p.a. I chociaż, w ocenie Sądu, doszło do naruszenia art. 391 § 1 k.p.a. na etapie doręczenia decyzji organu I instancji, to jednak naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Strona skarżąca po zapoznaniu się z decyzją organu I instancji wniosła odwołanie od tej decyzji. Nie można zatem powiedzieć, że na skutek zaniechania doręczenia elektronicznego strona została pozbawiona możliwości działania, czy też uniemożliwiono jej podejmowanie określonych kroków prawnych. Dodatkowo sama strona skarżąca w treści odwołania podała datę doręczenia jej decyzji organu I instancji (2 listopada 2012 r.), a zatem przyznała, że decyzję tę jej doręczono. Sąd zaznaczył, że zapoznał się z orzeczeniami innych sądów przywołanymi w skardze, a dotyczącymi doręczeń, jednak ich lektura wykazała, że zapadły one w odmiennych okolicznościach faktycznych i jako takie nie mogą mieć wpływu na tok rozumowania sądu w niniejszej sprawie. Przede wszystkim Sąd zaznaczył, że mógłby uchylić decyzję z powodu naruszenia przepisów postępowania, jeśli naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sprawie opisane naruszenie procedury administracyjnej nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, a zatem nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ II instancji trafnie i zgodnie z prawem przyjął, iż decyzja organu I instancji została skutecznie doręczona pełnomocnikowi inwestora. Natomiast na etapie postępowania odwoławczego, pełnomocnik skarżącej Spółki wskazał adres pocztowy do doręczeń, na który była kierowana korespondencja, a zatem na tym etapie nie doszło już do żadnych uchybień przepisom procedury administracyjnej w tym zakresie.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji, Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organów administracji stanowią przepisy art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), w którym uregulowana została instytucja zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Na skutek zgłoszenia zamiaru budowy wszczyna się szczególne postępowanie administracyjne mające na celu ustalenie przez właściwy organ architektoniczno-budowlany, czy zamierzona budowa lub roboty budowlane są zgodne z wymogami prawa. Konsekwencją tego postępowania jest albo możliwość realizacji tych robót albo brak takiej możliwości, ze względu na niedopuszczenie do tego przez organ. Zgodnie z art. 30 ust. 2 Prawa budowanego w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Zawiadomienie jest alternatywną formą załatwienia sprawy, która z natury swej musi być wszczęta na żądanie strony (wniosek).

W niniejszej sprawie organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, który wniósł sprzeciw oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, argumentując, że planowane roboty budowlane mogą spowodować zagrożenie dla zdrowia i życia, a to z powodu ryzyka upadku z wysokości, a dodatkowo ryzyka ograniczenia oświetlenia, wentylacji i zagrożenia dla bezpieczeństwa przeciwpożarowego. W ocenie Sądu taka ocena była trafna i w świetle art. 30 ust. 7 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego uzasadniała wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej w zakresie nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu decyzja organu odwoławczego w zbyt małym stopniu odnosi się do powyższych przesłanek, lecz koncentruje się na tym, że planowane roboty budowlane zostały już wykonane. Takiemu działaniu organu II instancji nie można odmówić słuszności. Wykładnia językowa przytoczonych przepisów Prawa budowlanego jasno bowiem wskazuje, że zgłoszeniu podlega zamiar wykonania określonych robót, a zatem dana inwestycja winna w chwili zgłoszenia i do czasu reakcji organu architektoniczno-budowlanego pozostawać w sferze projektów. Tymczasem w niniejszej sprawie organ II instancji ustalił, że planowane roboty budowlane zostały już przez inwestora wykonane. Uprzednie wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem stanowi przesłankę do wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Wobec tego rodzaju ustaleń należało rozważyć, jaka winna być prawidłowa decyzja organu II instancji. Sąd zaznaczył, że skarżąca Spółka sugeruje, iż decyzja pierwszoinstancyjna powinna być przez organ odwoławczy uchylona, a organ II instancji rozpatrywał "inną" sprawę administracyjną niż organ I instancji. Sugestie takie są zdaniem Sądu nieuprawnione, gdyż zmiana okoliczności faktycznych sprawy nie powoduje, że dana sprawa traci swoją tożsamość jako sprawa administracyjna. Zmiana taka może co najwyżej prowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia na etapie postępowania odwoławczego. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego zapadło w obrębie tej samej sprawy administracyjnej, ponieważ dotyczy tych samych robót budowlanych (jak się okazało – wykonanych), zgłoszonych przez tego samego inwestora, na terenie tej samej nieruchomości. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu, w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia tego przepisu. Nawet po stwierdzeniu przez organ odwoławczy, że zamierzone roboty budowlane zostały już wykonane, rozpatrywana sprawa administracyjna musiała zostać przez organ II instancji zakończona. Organ odwoławczy nie mógł na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić decyzji o sprzeciwie i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, z możliwością ponownego wniesienia sprzeciwu, gdy upłynął termin wniesienia sprzeciwu, określony w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. W takiej sytuacji organ słusznie ograniczył się do utrzymania decyzji o sprzeciwie w mocy. Decyzja organu II instancji wydana została w obrębie tej samej sprawy administracyjnej z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ II instancji przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 i art. 107 k.p.a., a to głównie na tle przeprowadzenia kontroli budynku, na którego fasadzie inwestor wykonał "zamierzone" roboty budowlanego, Sąd uznał, iż zarzuty te są częściowo uzasadnione. Inwestorowi bowiem nie zapewniono czynnego udziału w przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia kontroli w dniu 28 lutego 2013 r. Sąd jednocześnie podkreślił, że inwestor był zawiadomiony o wystąpieniu z wnioskiem przez Wojewodę Dolnośląskiego do PINB o dokonanie kontroli (k. 8 akt II instancji), a później także o możliwości zaznajomienia się ze zgromadzonym materiałem dowodowym (k. 10 akt II instancji), ale z uprawnienia tego nie skorzystano. Organ zatem w pewnym stopniu sanował uchybienie polegające na niezawiadomieniu inwestora o dacie i godzinie planowanej kontroli. Sąd zaznaczył, że w skardze, choć zwrócono uwagę na powyższą kwestię, to nie wskazano, jakie czynności planował był podjąć inwestor w trakcie ewentualnego udziału w kontroli PINB. Tymczasem w przypadku podniesienia zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. konieczne jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. Strona skarżąca okoliczności tego rodzaju nie podała, a zatem nie można przyjąć, iż dostrzeżone uchybienie miało wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej B. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w Warszawie, reprezentowana przez radcę prawnego K. K. – P., zaskarżyła powyższy wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z przepisem art. 391 § 1 pkt 1, art. 7, art. 10 § 1 oraz art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez oddalenie skargi pomimo iż wydana przez Wojewodę decyzja dotknięta była naruszeniem prawa mającym istotny wpływ na wynik sprawy;

2. art. 145 w zw. z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wynikającej z przepisu art. 15 k.p.a.;

3. art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działalności organu I i II instancji, co skutkowało oddaleniem skargi;

4. art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zgromadzonego materiału w sprawie, brak ustaleń faktycznych i ich zgodności z prawem oraz brak ustosunkowania się przez Sąd w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów skarżącego zawartych w skardze, co doprowadziło do jej oddalenia;

5. art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niedokonanie przez Sąd wszechstronnych ustaleń faktycznych sprawy i tym samym faktyczne nierozpoznanie istoty sprawy, co doprowadziło do oddalenia skargi;

6. art. 133 § 1 oraz art. 106 § 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego na podstawie akt sprawy;

7. art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi, w przypadku gdy z przeprowadzonego przez Sąd postępowania wyjaśniającego nie wynika, iż zaskarżony akt nie narusza prawa albo że narusza prawo, jednak nie w takim stopniu, który dawałby podstawę do uwzględnienia skargi.

W oparciu o powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz B. Sp. z o.o. Sp.k. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W ocenie Spółki - Sąd stwierdzając, że uchybienia popełnione w zakresie przepisów postępowania nie miały wpływu na wynik sprawy - dokonał błędnej oceny legalności działania organów administracji. Nie sposób się zgodzić ze stanowiskiem Sądu, jakoby przepis art. 391 § 1 k.p.a. nie stanowił podstawy do kwestionowania prawidłowości doręczenia decyzji w formie papierowej i nie wyłączał zasady pisemności. Z aktualnego brzmienia przepisu art. 391 § 1 k.p.a. wynika, że organ jest obowiązany doręczać pisma za pomocą środków komunikacji elektronicznej, gdy o to wystąpiła strona oraz gdy organ poinformował o tym stronę lub uczestnika postępowania (art. 46 § 4 pkt 1), a ten wyraził zgodę na taką formę doręczania. Organ administracji publicznej jest zatem związany wnioskiem odwołującego się o doręczanie pism w sprawie za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Kwestia ta nie zależy od uznania organu administracji publicznej, jak było w poprzednim stanie prawnym (doręczenie może nastąpić), sprzed zmiany, która weszła w życie z dniem 17 czerwca 2010 roku. Wobec powyższego, skuteczne doręczenie zaskarżonej decyzji mogło nastąpić wyłącznie za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Nie ma zatem znaczenia dla oceny uchybienia okoliczność podnoszona przez Sąd w zaskarżonym wyroku, iż spółka odebrała decyzję organu I instancji, a następnie w terminie wniosła odwołanie. Spółka podniosła, że sposób potwierdzenia odbioru pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej został uregulowany w art. 46 § 3 k.p.a., zgodnie z którym w przypadku doręczenia pisma za pomocą środków komunikacji elektronicznej doręczenie jest skuteczne, jeżeli w terminie 7 dni od dnia wysłania pisma organ administracji publicznej otrzyma potwierdzenie doręczenia pisma. Dopiero w razie nieotrzymania takiego potwierdzenia, organ doręcza pismo w sposób określony w przepisach niniejszego rozdziału dla pisma w formie innej niż forma dokumentu elektronicznego, a nie jak zrobił to organ administracji, wysyłając decyzję w pierwszej kolejności za pośrednictwem poczty polskiej. Gdyby np. organy nie miały możliwości z przyczyn technicznych doręczania pism drogą elektroniczną, powinny wydać w tej kwestii postanowienie tak, aby skarżąca zgodnie z dyrektywą zawartą w przepisie art. 9 k.p.a., została należycie i wyczerpująco poinformowana o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W przedmiotowej sprawie organy nie wydały żadnych postanowień odnoszących się do tej kwestii. Tym samym, decyzję wnoszącą sprzeciw, uznać należy za nie doręczoną i nie wywołującą żadnych skutków prawnych. Powyższe oznacza, że decyzja organu I instancji doręczona jedynie za pośrednictwem Poczty Polskiej, nie wywołała skutku prawnego. Czynność doręczenia niezgodna z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego jest bezskuteczna ( por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 5 października 1994 roku, sygn. akt III ARN 54/94). Zdaniem strony skarżącej, organ II instancji - z uwagi na fakt, iż decyzja organu I instancji nie weszła do obrotu prawnego - winien uznać odwołanie za niedopuszczalne. Tymczasem Wojewoda rozpoznał merytorycznie odwołanie, co skutkowało wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z przepisem art. 391 § 1 pkt 1 k.p.a. Strona nie zgodziła się ze stanowiskiem Sądu, że organ II instancji wydając decyzję nie uchybił zasadzie wyrażonej w przepisie art. 15 k.p.a. tj. zasadzie dwuinstancyjności. Spółka podkreśliła, że organ I instancji wydając decyzję wskazał jako podstawę orzeczenia fakt zakwalifikowania inwestycji jako budowli wymagającej pozwolenia na budowę - do czego skarżąca Spółka ustosunkowała się w odwołaniu. Wojewoda wydając zaskarżoną decyzję nie wskazuje w ogóle na kwestię kwalifikacji zgłoszonej inwestycji, a oparł swoje rozstrzygnięcie na twierdzeniu, że inwestycja została już zrealizowana. W ocenie strony rozstrzygnięcia te są dwoma odmiennymi rozstrzygnięciami, a wydanie przez Wojewodę decyzji pozbawiło skarżącą Spółkę prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy. Ponadto zapewnienie stronie czynnego udziału w wizji pozwoliłoby na ustalenie prawidłowo stanu faktycznego — a tym samym, ustalenie że Spółka nigdy nie zrealizowała zgłoszonej inwestycji. Wbrew twierdzeniom Sądu możliwość zapoznania się z aktami sprawy, w żaden sposób nie konwaliduje zapewnienia czynnego udziału stronie na każdym etapie postępowania. Spółka podniosła nadto, że Sąd nie odniósł się do niektórych zarzutów strony skarżącej dotyczących naruszenia przez organy przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym ogólnych zasad postępowania administracyjnego, których naruszenie stanowi kwalifikowaną wadę postępowania. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego stanowi zasada prawdy obiektywnej, określona przepisem art. 7 k.p.a. Organ nie zastosował się również do określonej przepisem art. 77 k.p.a. zasady praworządności, która nakłada na niego obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Po pierwsze, nie są usprawiedliwione zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 p.p.s.a.), nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). W świetle tych przepisów wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną ( postanowienie ) z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji ( postanowienia ). I tak też postąpił w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji.

Sąd pierwszej instancji dokonał należytej oceny legalności zaskarżonej decyzji, w tym prawidłowo ocenił kwestie dotyczące doręczeń pism w postępowaniu administracyjnym i zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i w związku z art. 39¹ § 1 k.p.a. oraz art. 7, art. 8 i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez doręczenie decyzji organu I instancji (tj. sprzeciwu wobec zamiaru wykonania montażu siatki winylowej z nadrukiem reklamowym wraz z oświetleniem ) za pośrednictwem Poczty Polskiej zamiast za pomocą środków komunikacji elektronicznej, stwierdzić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony przez Sąd pierwszej instancji, że naruszenie art. 39¹ § 1 k.p.a. w okolicznościach tej sprawy nie miało wpływu na wynik sprawy.

Wprawdzie organ I instancji, mimo złożonego przez pełnomocnika strony skarżącej wniosku o "doręczanie wszelkich pism wyłącznie drogą elektroniczną" (pismo z dnia 4 października 2012r. ), doręczył decyzję pełnomocnikowi strony na piśmie za pokwitowaniem przez Pocztę Polską, to jednak nie można skutecznie twierdzić – jak czyni to skarżąca Spółka – iż decyzja organu I instancji nie weszła do obrotu prawnego.

Z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, iż decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia [...] października 2012r. nr [...] - sprzeciw wobec zamiaru wykonania montażu siatki winylowej z nadrukiem reklamowym oraz oświetlenia wraz z podłączeniem do istniejącej instalacji elektrycznej na elewacji budynku przy ul. P. we Wrocławiu i nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę – doręczono na piśmie za pokwitowaniem ustanowionemu w tej sprawie pełnomocnikowi strony skarżącej przez Pocztę Polską, tj. operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe - Dz. U. poz. 1529).

Doręczenie / lub ogłoszenie / decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego. Egzystencja prawna decyzji rozpoczyna się dopiero w chwili jej doręczenia przynajmniej jednej ze stron danego postępowania administracyjnego, a nieprawidłowe doręczenie jest równoznaczne z jej nieistnieniem w obrocie prawnym. Załatwienie sprawy administracyjnej polega więc na wydaniu i doręczeniu stronie decyzji ( por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J.Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck - Warszawa 1996, s. 653, W. Taras, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2002 roku, sygn. akt II SA/Kr 965/02, OSP 2003/11/139, uchwała 7 sędziów NSA z dnia 4 grudnia 2000 r., FPS 10/00, ONSA 2001/2/56 - glosa aprobująca: A.Bartosiewicz, R. Kubacki, OSP 2002/12/154 ).

Jak stanowi art. 109 § 1 k.p.a. decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. W przypadkach wymienionych w art. 14 § 2 decyzja może być stronom ogłoszona ustnie - art. 109 § 2 k.p.a. Organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej - art. 110 k.p.a.

W niniejszej sprawie decyzję na piśmie doręczono pełnomocnikowi strony na piśmie. Decyzja ta weszła do obrotu prawnego i wywołała określone skutki prawne; strona miała też możliwość zapoznania się z jej treścią.

Doręczenie decyzji pełnomocnikowi strony w tej formie odniosło właściwy skutek. Strona w toku całego postępowania administracyjnego reprezentowana była przez profesjonalnego pełnomocnika, który działał w sprawie, m.in. wnosząc w przepisanym terminie odwołanie od decyzji organu I instancji.

Organy administracji publicznej obciąża obowiązek wzięcia pod uwagę wniosków strony co do sposobu doręczania pism w postępowaniu administracyjnym. Przepis art. 39¹ § 1 k.p.a. nie wyłącza jednak zasady pisemności postępowania administracyjnego. Rację ma zatem Sąd pierwszej instancji, że jeśli doręczenie decyzji nastąpiło do rąk adresata (jego pełnomocnika) w formie papierowej, to nie można skutecznie powiedzieć, że nie doszło do doręczenia decyzji w jeden z przewidzianych przez k.p.a. sposobów.

Oceniając skuteczność doręczenia decyzji w niniejszej sprawie należy zauważyć, że doręczenie decyzji organu I instancji w formie papierowej nie spowodowało po stronie skarżącej żadnych negatywnych skutków prawnych. W szczególności - jak już wyżej wskazano - strona zachowała termin do wniesienia odwołania. W odwołaniu pełnomocnik strony wskazał datę doręczenia decyzji ( 2 listopad 2012 r.). A zatem, doręczenie przez organ decyzji na piśmie, zamiast w formie dokumentu elektronicznego za pomocą środków komunikacji elektronicznej, nie wpłynęło na możliwość działania strony i wynik sprawy.

Nie można także uznać - jak podnosi strona skarżąca - że doszło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, a więc, że został naruszony przepis art. 10 § 1 k.p.a. jak również art. 7 i art. 8 k.p.a.

Jak stanowi art. 79 k.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin i ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu. Jednocześnie – stosownie do art. 81 k.p.a. - okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2. Rację ma Sąd pierwszej instancji, iż wprawdzie strona skarżąca nie została powiadomiona o terminie wizji, to jednak inwestor był zawiadomiony o wystąpieniu z wnioskiem przez Wojewodę Dolnośląskiego do PINB o dokonanie kontroli, a następnie o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, z którego uprawnienia strona nie skorzystała. Nadto strona nie wykazała, jakich czynności procesowych nie mogła dokonać, w tym jakich dowodów nie mogła przedstawić z powodu zaistniałego uchybienia, co mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy.

Chybiony jest także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 15 k.p.a.

Wbrew bowiem zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, iż w postępowaniu administracyjnym nie został naruszony art. 15 k.p.a., a organ odwoławczy nie rozpatrywał innej sprawy niż organ I instancji. Trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż rozstrzygnięcia organów obu instancji zapadły w ramach tej samej sprawy; zachodziła tożsamość sprawy.

Nie ma racji strona skarżąca upatrując naruszenia art. 15 k.p.a. w tym, iż organ I instancji wydał decyzję kwalifikując inwestycję jako wymagającą pozwolenia na budowę zaś organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną przyjmując, że inwestycja została zrealizowana. Z tej przyczyny sprawa nie utraciła bowiem swej tożsamości.

Podkreślić należy, iż przedmiotem postępowania odwoławczego jest zarówno rozpatrzenie konkretnej sprawy i jej załatwienie, jak i weryfikacja decyzji organu I instancji. Złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu I instancji.

Zasada dwuinstancyjności, wyrażona w art. 15 k.p.a., stanowi o istocie postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega – w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot – ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji (por. B.Adamiak [w]: B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 1996, s. 83 – 85; B. Adamiak [w]: B. Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, 11 wydanie, s. 84). Organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a. to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji. Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się zatem do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej.

Na tle art. 15 k.p.a. szczególnego znaczenia nabiera zagadnienie tożsamości sprawy administracyjnej.

Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej ( por. B. Adamiak, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1998r., III SA 103/97, OSP 1999/1/19, B. Adamiak [w:] J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 586, J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, ZCO Łódź – Zielona Góra 1997, s. 110 , J.Borkowski [w:] J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 722; A. Kabat [w:] B.Dauter, B.Gruszczyński, A.Kabat, M.Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II).

Przedmiotem niniejszego postępowania jest inwestycja polegająca na montażu siatki winylowej z nadrukiem reklamowym oraz oświetlenia wraz z podłączeniem do istniejącej instalacji elektrycznej na elewacji budynku przy ul. P. we Wrocławiu. Inwestorem jest B. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w Warszawie. Decyzja organu odwoławczego i organu I instancji dotyczą tej samej inwestycji, przewidzianej do realizacji na tej samej nieruchomości i przez tego samego inwestora. Taki sam jest przedmiot postępowania przed organem I instancji i organem II instancji oraz strony postępowania. Została zatem zachowana tożsamość podmiotowa i przedmiotowa. To, iż organ odwoławczy przyjął, że inwestycja została zrealizowana nie świadczy o zmianie tożsamości sprawy administracyjnej.

Organ II instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzje organu I instancji jednoznacznie wskazując w uzasadnieniu decyzji, iż rozstrzygnięcie Prezydenta Wrocławia - decyzja z dnia [...] października 2012r. nr [...], którą wniesiono sprzeciw wobec zamiaru wykonania montażu siatki winylowej z nadrukiem reklamowym oraz oświetlenia wraz z podłączeniem do istniejącej instalacji elektrycznej na elewacji budynku przy ul. P. we Wrocławiu i nałożono na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę – jest prawidłowe. Organ odwoławczy stwierdził też, iż sprzeciw został wniesiony przez organ I instancji w ustawowym terminie ( art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623).

Podkreślić należy, że utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie. A zatem, w przypadku, gdy organ odwoławczy utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji należy przyjąć, że w szczególności utrzymał w mocy jej rozstrzygnięcie, sformułowane przez organ I instancji. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie zmienił przedmiotu sprawy, którym jest wskazana wyżej inwestycja. Sprawa została dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta przez organy I i II instancji. Organy obu instancji stwierdziły zaistnienie przesłanek uzasadniających zgłoszenie sprzeciwu w odniesieniu do planowanych robót budowlanych. W konsekwencji tego stanowiska inwestor nie uzyskał prawa do rozpoczęcia robót budowlanych. Sprawa została dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta przez organy I i II instancji.

Odmienne stanowisko, prezentowane przez stronę skarżącą, mogłoby prowadzić do skutków niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawnym. Odrębną kwestię stanowią skutki prawne wynikające z realizacji inwestycji, pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.

Nie można także podzielić zarzutu kasacyjnego o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art.133 § 1 w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a.

Zawarty w art. 133 § 1 p.p.s.a. obowiązek orzekania przez sąd administracyjny na podstawie "akt sprawy", nie wyłącza w postępowaniu sądowoadministracyjnym możliwości przeprowadzenia przez sąd uzupełniającego postępowania dowodowego, przy czym Sąd może ( z urzędu lub na wniosek stron ) przeprowadzić wyłącznie dowody uzupełniające z dokumentów, jeśli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie - art. 106 § 3 p.p.s.a. Do kompetencji Sądu administracyjnego nie należy bowiem rozstrzyganie sprawy administracyjnej co do jej meritum. Zadaniem Sądu administracyjnego jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu i przeprowadzonego postępowania administracyjnego, w tym ocena, czy organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Z tego względu celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego danej sprawy, lecz ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. To zaś oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy. Tym samym w postępowaniu przed Sądem administracyjnym strona nie może oczekiwać, iż Sąd będzie prowadził postępowanie dowodowe i ustalał stan faktyczny sprawy.

Pamiętać należy, iż przepis art. 106 § 5 p.p.s.a. zawiera odesłanie nie tylko do przepisów k.p.c., ale i do art. 106 § 3 p.p.s.a. ustanawiającego kompetencję do przeprowadzenia ograniczonego postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym. A zatem, w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego dowodu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., powoływanie się na art. 106 § 5 p.p.s.a. jest bezprzedmiotowe.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji wydał wyrok na podstawie całości akt sprawy, przy czym podkreślić należy, iż strona skarżąca w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji nie przedstawiła żadnych dowodów w postaci dokumentów. Sąd pierwszej instancji nie prowadził uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów, a zatem nie mógł dopuścić się naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. z art. 106 § 5 p.p.s.a. Zauważyć też należy, iż strona nie zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a.

Nie może również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przypomnieć też należy, iż zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej, jest rezultatem przeprowadzenia przez Sąd kontroli administracji publicznej. Treść uzasadnienia wyroku winna odpowiadać wymogom ustanowionym, a w szczególności potwierdzać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia tak art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując jako podstawę prawną wyroku przepis art. 151 p.p.s.a. Sąd wyjaśnił w dostateczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia w odniesieniu do zebranego materiału dowodowego sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji - stosownie do wymogów tego przepisu - zwięźle przedstawił stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zwraca uwagę na okoliczności istotne dla rozpoznania sprawy.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji, konieczne jest stwierdzenie, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie do takich naruszeń przepisów postępowania nie doszło, a zatem Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 151 p.p.s.a.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak sentencji.