Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 764/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2019-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c i a, art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2019r. sprawy ze skargi B.J., B.D., T.D. i Z.S. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz B.J., B.D., T.D. i Z.S. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z [...] 2019 r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania B. J., B. D., Z.S. i T.D. od decyzji Starosty z [...], orzekającej o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w S., oznaczoną w dacie wywłaszczenia jako działki nr [...]/4 i nr [...]/10 o łącznej powierzchni 0,3474 ha, stanowiącą wówczas własność A. K., na podstawie art. 138 § 2 kpa oraz art. 9a i art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.), dalej w skrócie u.g.n., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że niniejsza sprawa była już przedmiotem oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, który wyrokiem z 28 września 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 387/17 uchylił decyzje organów obu instancji odmawiające ustalenia i wypłaty odszkodowania.

Rozpatrując sprawę po wydaniu powyższego wyroku Starosta uznał, że zasadniczą kwestią jest wyjaśnienie, czy dochodzone odszkodowanie za przejętą na podstawie zarządzenia Naczelnika Gminy w S. Nr 3/77 z dnia [...] 1977 r. nieruchomość, zostało ustalone poprzedniemu właścicielowi nieruchomości. Organ I instancji podjął szereg działań, celem odszukania decyzji ustalającej odszkodowanie. Ze względu na znaczny upływ czasu od daty przejęcia nieruchomości, jak również ograniczony okres przechowywania dokumentów w urzędach i bankach, odnalezienie decyzji okazało się niemożliwe. Starosta poszukiwał decyzji w księgach wieczystych, zwracał się kilkakrotnie do Urzędu Gminy w S. o odnalezienie dokumentacji w zasobach archiwalnych Urzędu i Archiwum Państwowego w K., zwracał się też do kilku instytucji bankowych. Ponadto przesłuchał trzech świadków: Z. M., który w latach 19[...] był Naczelnikiem Gminy w S.; Z. K., która w dacie wydania zarządzenia nr 3/77 była zatrudniona w Urzędzie Gminy w S. na stanowisku głównej księgowej i E. K., w tamtym okresie zatrudnioną w tym Urzędzie na stanowisku inspektora do spraw budownictwa.

Po przeanalizowaniu zeznań świadków organ I instancji stwierdził, że cała procedura ustalenia odszkodowań dla byłych właścicieli, odbyła się zgodnie z przepisami prawa, mianowicie pierwszym krokiem było określenie w zarządzeniu nr 3/77 z dnia [...] 1977r. stawki za 1 m2 gruntu w kwocie 12 zł. Skoro taka stawka w zarządzeniu się pojawiła, to na podstawie treści art. 9 ust. 2 ustawy z 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, należało wnioskować, że była to minimalna cena jaką można było wypłacić za przejęty grunt rolny. Kolejnym krokiem organów było po objęciu gruntów w faktyczne władanie ustalenie odszkodowań w drodze decyzji. Dla ustalenia odszkodowawczych wartości wywłaszczonych nieruchomości konieczne było powołanie biegłego rzeczoznawcy majątkowego z listy wojewody, który indywidualnie dla każdej z wywłaszczonych nieruchomości określał jej wartość, co zgodnie potwierdzili świadkowie. Z. M. zeznał, że "decyzje odszkodowawcze na rzecz C. i P. małż. R., na rzecz W. M., na rzecz A. K. były wydane. Pamiętam, że decyzje były wydane i pamiętam, że je podpisywałem. Decyzje po uprawomocnieniu - nie było odwołań - zostały przekazane do banku". Zeznanie to pokrywa się z zeznaniami pozostałych świadków, którzy potwierdzili, że decyzje odszkodowawcze na podstawie wyceny rzeczoznawcy majątkowego były wydane oraz, że nikt odwołań nie składał, następnie decyzje były przekazane do banku celem wypłaty odszkodowania. W ocenie Starosty, szczególną uwagę zwracają zeznania Z. K., która zeznała: "Jedną z działek po Pani K. sama kupiłam (Akt notarialny Rep. A Nr 515/81) i wiem, że na cenę kupna składało się również odszkodowanie wypłacone Pani K.. Z przedłożonych dokumentów do sporządzenia mojego aktu notarialnego, pod tabelą gdzie wyszczególniono co składa się na zapłaconą przeze mnie cenę widnieje podpis Pana S. D. byłego pracownika banku, a zarazem nieżyjącego już zięcia Pani K.". Trzecim krokiem było sporządzenie wykazu działek budowlanych przeznaczonych do sprzedaży w poszczególnych gminach i określenie wysokości składników ceny działek. Zgodnie z przepisami dwa egzemplarze tego wykazu właściwy organ przekazywał Bankowi Rolnemu wraz z dokumentacją pomiarowo-klasyfikacyjną działek. O tych właśnie wykazach świadkowie również mówili w swoich zeznaniach - E.K. zeznała: "Pamiętam, że była sporządzona stosowna dokumentacja (operat) obejmująca wszystkie składniki ceny jakie związane były z podziałem i wykupem terenu. Prawdopodobnie z tego co pamiętam cała ta dokumentacja była przekazana do banku (obsługa banku spółdzielczego - tak mi się wydaje) celem dalszego działania czy to wypłaty odszkodowań czy też ustalenia przyszłych nabywców". Wszyscy świadkowie zeznali, że wykazy takie były sporządzane i przekazywane do banku.

Starosta dotarł do niektórych aktów notarialnych dotyczących nabycia działek wydzielonych z nieruchomości byłego właściciela. Odnaleziono również wykazy szacunkowo- obrachunkowe nieruchomości sporządzone wg wzoru BGŻ, stanowiące podstawę sporządzenia tych aktów. Z zeznań Z.K. organ wywnioskował, że osoby podpisane pod tabelami (wykazami szacunkowo-obrachunkowymi) jako sporządzające niniejsze tabele to pracownicy banku. Tak więc pracownicy banku wypełniali tabele w tym zapis o wypłaconym odszkodowaniu byłemu właścicielowi. W niektórych przypadkach sporządzona przez pracownika banku tabela podlegała jeszcze kontroli wewnętrznej. Stawiając hipotezę, że odszkodowanie nigdy nie było ustalone i wypłacone pracownicy banku sporządzając takie wykazy pisaliby nieprawdę. Zdaniem Starosty, bank sporządzając wykaz wpisując w rubryce wysokość wypłaconego odszkodowania musiał mieć dowód na to, że takie odszkodowanie ten bank wypłacił właścicielowi.

Organ I instancji wyjaśnił, że niejednokrotnie wartość gruntu w tabelach nie odpowiada kwocie 12 zł za 1m2 gruntu, bo wartość ustalonego w decyzji odszkodowania ustalana była na podstawie wyceny biegłego rzeczoznawcy majątkowego, a nie na podstawie zarządzenia nr 3/77. Świadczyć o tym może również zamieszczony na niektórych wykazach (będących materiałem dowodowym w sprawach tożsamych, prowadzonych przez organ I instancji) zapis "ceny ziemi za działki po podwyżce". Treść tych wykazów potwierdza, że na cenę sprzedaży poszczególnych działek składało się również odszkodowanie wypłacone poprzedniemu właścicielowi. W ocenie organu I instancji jest to niezbity dowód na to, że odszkodowanie było ustalone i wypłacone byłemu właścicielowi.

Fakt, że tylko do części działek odnaleziono akty notarialne nabycia i wykazy, o niczym nie przesądza. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego jak również posiłkując się materiałem dowodowym zgromadzonym w dwóch tożsamych sprawach, Starosta uznał, że niemożliwym było ustalenie w decyzji byłemu właścicielowi odszkodowania w tylu częściach, na ile działek przejmowana nieruchomość została podzielona. Przede wszystkim byłoby to niezgodne z obowiązującymi wówczas przepisami prawa. Ponadto przejęta działka nr [...]/4 w całości została przeznaczona pod drogę (ul. Ż.) podobnie jak część działki [...]/10 (ul. S.), zatem brak co do tych nieruchomości aktów nabycia.

Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego Starosta jednoznacznie stwierdził, że odszkodowanie byłemu właścicielowi zostało ustalone. Natomiast sama czynność wypłaty odszkodowania miała być załatwiona na drodze cywilno-prawnej i w takim trybie należy jej dochodzić. Fakt, że w trzech z pięciu odnalezionych tabel jest mowa o wypłaconym odszkodowaniu jest dowodem pośrednim na to, że odszkodowanie było w drodze decyzji ustalone.

W ocenie Starosty, mimo że nie udało się odnaleźć decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania, treść obowiązujących wówczas przepisów nie pozostawia wątpliwości, że zbycie wywłaszczonych nieruchomości pozostawało w bezpośrednim związku z koniecznością wcześniejszego ustalenia i wypłacenia odszkodowania dawnemu właścicielowi. Żaden inny obowiązujący wówczas przepis nie pozwoliłby ustalić ceny zbycia w sposób odmienny od wskazanego, co potwierdza treść § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi.

Mając na uwadze powyższe ustalenia, organ I instancji przyjął, że odszkodowanie na rzecz A. K. zostało ustalone i wypłacone, tym samym uznał żądanie wnioskodawców za bezzasadne.

Wojewoda rozpatrując odwołanie od decyzji organu I instancji wskazał, że zarządzeniem Nr 3/77 Naczelnika Gminy w S. z dnia [...] 1977r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych podlegających przejęciu na własność Państwa, położonych w miejscowości S. oraz stawki odszkodowania za grunty objęte tymi granicami, przejęto na własność Państwa m.in. od A. K. nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...]/4 i nr [...]/10 o łącznej pow. 0,3474 ha. W § 4 tego zarządzenia zapisano, że za grunty przejęte na własność Państwa ustala się stawkę odszkodowania w wysokości 12 zł za 1m2.

Podstawą prawną wydania powyższego zarządzenia był art. 8 ust. 3 i art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz.U. z 1969 r. Nr 27 poz. 216 ze zm.), oraz art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych (Dz.U. z 1975 Nr 16 poz. 91 ze zm.). Cytując § 1 i § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi, Wojewoda zgodził się z organem, że treść obowiązujących wówczas przepisów nie pozostawia wątpliwości, że zbycie przejętych nieruchomości pozostawało w bezpośrednim związku z koniecznością wcześniejszego ustalenia i wypłacenia odszkodowania poprzedniemu właścicielowi. Taki sposób ustalenia ceny sprzedaży działek budowlanych był obowiązujący również dla terenów nabywanych w trybie innych przepisów. W każdym przypadku cena obligatoryjnie musiała zawierać dwa składniki: wypłacone właścicielowi odszkodowanie i koszty przystosowania do zabudowy. Organ dodał, że zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. właściwy organ sporządzał wykazy działek budowlanych przeznaczonych do sprzedaży i określał wysokość składników ceny działek. Dwa egzemplarze tego wykazu właściwy organ przekazywał Bankowi Rolnemu wraz z dokumentacją pomiarowo-klasyfikacyjną działek. Na podstawie tych wykazów przygotowywane były przez właściwy bank wykazy szacunkowo-obrachunkowe, zawierające dane do sporządzenia aktu notarialnego. Wykaz ten był następnie sprawdzany i podpisywany przez dyrektora banku. Jeżeli więc dochodziło do spisania w Państwowym Biurze Notarialnym umowy sprzedaży, w formie aktu notarialnego, to należy przyjąć, że zawierały one dane oparte na faktach i dokumentach. Stąd Starosta słusznie przyjął, że jest w nich mowa o wypłaconym poprzedniemu właścicielowi odszkodowaniu i jako dowód pośredni to potwierdzają.

Starosta dotarł do niektórych aktów notarialnych, dotyczących nabycia działek wydzielonych z nieruchomości byłego właściciela oraz do wykazów szacunkowo-obrachunkowych nieruchomości, stanowiących podstawę sporządzenia aktów notarialnych. Brak w materiale dowodowym dokumentów potwierdzających sprzedaż działek [...]/4 i [...]/10. Powyższe było spowodowane tym, że działki te zostały przeznczone pod drogi publiczne. Z treści pozyskanych wykazów wynika, że na cenę sprzedaży poszczególnych działek składało się odszkodowanie wypłacone poprzedniemu właścicielowi. Fakt, że tylko przy sprzedaży działek nr [...] w tabelach znajdują się zapisy o odszkodowaniu wypłaconym poprzedniemu właścicielowi nie może przesądzać, że za pozostałe działki przejęte od A. K. nie zostało ustalone i wypłacone na jej rzecz odszkodowanie.

Reasumując w ocenie organu II instancji, treść wykazów potwierdza, że na cenę sprzedaży poszczególnych działek składało się także odszkodowanie wypłacone poprzedniemu właścicielowi, co stanowi dowód pośredni na to, że odszkodowanie było ustalone i wypłacone byłemu właścicielowi. Przede wszystkim zaś kwestię wydania decyzji ustalającej odszkodowanie na rzecz m.in. A. K. potwierdził przesłuchany w charakterze świadka (uprzedzony o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania), Z. M. były Naczelnik Gminy S. który zeznał do protokołu, że "decyzje odszkodowawcze na rzecz C. i P. małż. R., na rzecz W. M., na rzecz A. K. były wydane. Pamiętam, że decyzje były wydane i pamiętam, że je podpisywałem. Decyzje po uprawomocnieniu - nie było odwołań - zostały przekazane do banku". Takiemu zeznaniu, nie można odmówić wartości dowodowej.

Za wystarczające organ odwoławczy uznał wyjaśnienia Starosty, że niejednokrotnie wartość gruntu w tabelach nie odpowiada kwocie 12 zł za 1m2 gruntu, ponieważ wartość ustalonego w decyzji odszkodowania ustalana była na podstawie wyceny biegłego rzeczoznawcy majątkowego, a nie na podstawie zarządzenia nr 3/77. Świadczyć o tym może również zamieszczony na niektórych wykazach (będących materiałem dowodowym w sprawach tożsamych, prowadzonych przez Starostę) zapis "ceny ziemi za działki po podwyżce".

Reasumując Wojewoda uznał argumentację organu I instancji odnośnie odmowy wypłaty odszkodowania za prawidłową i wystarczającą. Natomiast nie zgodził się ze stwierdzeniem Starosty, że sama czynność wypłaty odszkodowania miała być załatwiona na drodze cywilno-prawnej i w takim trybie należy jej dochodzić, co jednak nie miało wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że odszkodowanie zostało ustalone i wypłacone.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Wojewoda podniósł, że nieodnalezienie decyzji nie oznacza pewności, że nie została wydana. Tak jak i brak dowodów wypłaty odszkodowania nie oznacza, że nie zostało ono ustalone i wypłacone, w sytuacji gdy dowody pośrednie mówią o wypłaconym odszkodowaniu. W czasie trwania postępowania administracyjnego skarżący nie przedstawili żadnych dowodów, z których wynikałby fakt braku wypłaty odszkodowania na rzecz osoby uprawnionej jak również pism, z którymi strona zwracała się do ówczesnych władz o wypłatę należnego odszkodowania. Brak jest również dokumentów na okoliczność odmowy wypłaty odszkodowania. Natomiast z przesłuchań świadków wynika, że odszkodowania zostały ustalone, a odpowiednie dyspozycje w kwestii wypłat należały do instytucji bankowych, które finalnie miały wypłacić je na rzecz byłej właścicielki nieruchomości. W przesłuchaniach świadków mieli możliwość uczestniczenia skarżący, ale z przysługującego im prawa nie skorzystali. Nie stawili się na rozprawę administracyjną i nie przedstawili żadnych dowodów zaprzeczających zeznaniom świadków.

Organ II instancji zaznaczył, że obowiązek przechowywania przez organ administracji akt sprawy jest konsekwencją ich zaliczenia do materiałów archiwalnych. W okresie, w jakim było prowadzone postępowanie, kwestia zaliczania akt do materiałów archiwalnym oraz kwestia okresu ich przechowywania uregulowana była w dekrecie z dnia 29 marca 1951 r. o archiwach państwowych (Dz. U. Nr 19, poz. 149) oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 19 lutego 1957 r. w sprawie państwowego zasobu archiwalnego (Dz. U. Nr 12, poz. 66). Na mocy § 3 pkt 1 lit. a tego rozporządzenia w skład państwowego zasobu archiwalnego zaliczone zostały m.in. materiały archiwalne powstałe w wyniku prowadzonej po dniu 22 lipca 1944 r. działalności organów władzy i administracji państwowej. Urzędy organów administracji były zobowiązane czasowo przechowywać wytworzone materiały archiwalne w swoich składnicach akt (§ 7), przy czym w przypadku urzędów na szczeblu powiatowym okres przechowywania wynosił 10 lat (§ 10 ust. 1 lit. c). Po upływie okresu przechowywania materiały archiwalne podlegały przekazaniu do właściwych archiwów państwowych (§ 11), z tym, że materiały nie posiadające historycznej wartości politycznej, społecznej, gospodarczej i naukowej, które utraciły znaczenie praktyczne - podlegały wybrakowaniu i przekazaniu na zniszczenie.

Zatem organy nie miały obowiązku wieczystego przechowania akt sprawy dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości i wypłaty odszkodowania za tę nieruchomość. W sytuacji usprawiedliwionego (w świetle przepisów prawa) braku akt, przeprowadzenie dowodu na okoliczność nieustalenia odszkodowania za przejęte grunty, podlega ogólnym regułom postępowania dowodowego. Organ zaznaczył, że inicjatywa dowodowa nie była w postępowaniu realizowana przez jego strony. Subiektywne przekonanie stron postępowania o tym, że pierwotna właścicielka nieruchomości jak również jej następcy prawni nie otrzymali stosownego odszkodowania, nie świadczy o braku tej wypłaty, jeżeli na tę okoliczność nie przedstawiono żadnych dowodów jak i nie poinformowano organu o świadkach mogących mieć wiedzę w sprawie. Brak jest również dowodów, które wskazują, że pierwotna właścicielka, jak również jej następcy prawni, występowali w okresie wcześniejszym o wypłatę odszkodowania. Nie można z góry przyjmować, że organy zupełnie zlekceważyły obywatela i nie przyznały mu odszkodowania. Zakładając natomiast brak wypłaty odszkodowania trudno wytłumaczyć brak jakiejkolwiek korespondencji kierowanej przez byłych właścicieli bądź ich spadkobierców do organu w tej kwestii.

W kwestii zależności pomiędzy sprzedażą spornej nieruchomości i wcześniejszym ustaleniem za nią odszkodowania, organ II instancji za zasadne uznał stanowisko Starosty, że sprzedaż przez Skarb Państwa nieruchomości będących poprzednio własnością A. K. mogła nastąpić w przypadku przejścia jej na własność Skarbu Państwa, który uprzednio był zobligowany do uiszczenia na rzecz byłych właścicieli odszkodowania.

Za nieuzasadniony organ odwoławczy uznał zarzut niezastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn, gdyż organ I instancji wszczął i prowadził postępowanie z uwagi na ten przepis. Jednak po ustaleniu, że odszkodowanie zostało ustalone i wypłacone poprzedniemu właścicielowi przejętej nieruchomości, nie mógł wydać pozytywnej decyzji. Organ uznał także za nieuzasadniony zarzut nieuwzględnienie oceny prawnej oraz wskazań zawartych w wyroku WSA w Kielcach z 28 września 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 387/17. W aktach sprawy znajduje się bowiem sporządzona przez geodetę uprawnionego na zlecenie Starosty opinia geodezyjna z 7 marca 2019 r., z której wynika, że właścicielem działek nr [...]/4 i nr [...]/10 w dniu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa była A. K. z d. K. primo voto D. secundo voto K., córka J. i H., na podstawie protokołu Sądu Grodzkiego w Stopnicy z 22 listopada 1946 r. w sprawie Co 76/46 o pojednanie. Na zlecenie Starosty wykonany został także wykaz synchronizacyjny wraz ze szkicem synchronizacyjnym dla nieruchomości oznaczonej w dacie przejęcia jako działki nr [...]/4 i nr [...]/10 o łącznej powierzchni 0,3474 ha, położonej w S., z których wynika, że działki położone w S., oznaczone numerami [...] figurujące w wykazach szacunkowych oraz w powiązanych z nimi aktach notarialnych sprzedaży tych działek przez Skarb Państwa na rzecz osób fizycznych, były wydzielane z nieruchomości należącej do A. K. oznaczonej jako działki nr [...]/4 i nr [...]/10.

Dodatkowo Wojewoda wskazał, że w wyroku NSA z 29 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 740/19 wyrażony został pogląd, że odszkodowanie, o którym mowa wart. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., jest odszkodowaniem należnym tylko podmiotowi wywłaszczonemu. Prawo to nie przechodzi, co do zasady na następców syngularnych ani uniwersalnych. Organ odwoławczy uznał za NSA, że art. 129 ust. 5 pkt 3, został zamieszczony wśród przepisów ustanawiających wyjątki od jednoczesnego orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu. Wraz z punktami 1 i 2 ustępu 5 reguluje wyczerpującą grupę takich wyjątków. O obowiązywaniu zasady numerus clausus wyjątków świadczy brak w ustępie 5 sformułowania "w szczególności", co prowadzi do wniosku, że ustęp ten zawiera katalog obejmujący wszystkie sytuacje szczególne. Zatem możliwość zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3, do stanów przeszłych, dotyczy wyłącznie osób wywłaszczonych, będących adresatami decyzji wydanych w okresie minionym. W niniejszej sprawie ze stosownym wnioskiem wystąpili spadkobiercy ówczesnej właścicielki nieruchomości, a więc osoby nieuprawnione.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji, B. J., B. D., Z. S. i T. D. zarzucili naruszenie: art. 77 i 80 kpa poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i wydanie rozstrzygnięcia sprzecznego ze zgromadzonym materiałem dowodowym, co miało istotny wpływ na wynika sprawy oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn poprzez jego niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi jej autor zarzucił, że stanowisko Wojewody o braku możliwości dziedziczenia roszczenia o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość stanowi naruszenie art. 21 Konstytucji RP, ale też podstawowych zasad porządku prawnego. Wojewoda oparł swoje stanowisko na treści wyroku NSA z 29 maja 2019 r., który uznał, - że art. 922 kodeksu cywilnego stanowi, że z chwilą śmierci spadkodawcy na spadkobierców przechodzą prawa i obowiązki jedynie cywilne zmarłego, a nie jak wynika z treści przepisu prawa i obowiązki majątkowe, uznając jednocześnie, że roszczenie o odszkodowanie za wywłaszczoną w trybie administracyjnym nieruchomość ma charakter administracyjny a nie cywilny.

Wnoszący skargę podkreślił, że kwestia cywilnoprawnego charakteru roszczenia o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość dochodzoną w postępowaniu administracyjnym nie była do tej pory kwestionowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Orzecznictwo (wyroki NSA: z 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2035/13, z 9 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 23/16) przyjmuje, że odszkodowanie ustalane na drodze administracyjnej nie podlega przedawnieniu. Natomiast co do zapatrywania Wojewody, że nie ma pewności, że decyzja o ustaleniu odszkodowania na rzecz A. K. nie została wydana, autor skargi zaznaczył, że podobna sytuacja, dotycząca ustalenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną w trybie ustawy z 1961 r., była już przedmiotem rozpatrywania przez NSA. Sąd ten w wyroku z 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2164/18 stwierdził, że w niniejszej sprawie konstrukcja na podstawie której uznano, że odszkodowanie zostało ustalone, opiera się na domniemaniu "historycznym", związanym z subiektywną oceną działania władzy wykonawczej w 1980 r. Nie powołano natomiast jakichkolwiek dokumentów, z których mogłoby wynikać, że odszkodowanie zostało istotnie właścicielce wywłaszczonego gruntu wypłacone. Przeciwnie, organ/sąd stanęły na stanowisku, że to skarżąca powinna przedstawić dowody na okoliczność niewypłacenia odszkodowania. Słusznie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podnosi zatem, że udowodnienie okoliczności negatywnej nie jest w istocie możliwe.

Skarżący zaznaczyli, że w niniejszej sprawie organom obu instancji nie udało się odnaleźć choćby jednego dokumentu potwierdzającego, że Naczelnik Gminy, jako organ właściwy do ustalenia odszkodowania, prowadził postępowanie w tym zakresie. Ustalenie i wypłata odszkodowania na rzecz innych podmiotów w żaden sposób nie potwierdza, że tak samo było w przypadku spadkodawczyni skarżących. Skarżący nie kwestionują obowiązujących wówczas przepisów, ale właśnie na ich podstawie żądają obecnie ustalenia i wypłaty odszkodowania, czego właściwy organ nie zrobił od 1977 r.

Zdaniem skarżących organ II instancji w swojej argumentacji całkowicie przekroczył reguły logicznego rozumowania, gdyż z faktu nieodnalezienia jakichkolwiek dowodów potwierdzających wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania wywodzi wniosek, że być może taka decyzja została wydana, podczas gdy takiego wniosku nie można wywieść z żadnego przywołanego w uzasadnieniu decyzji dowodu. Odnosząc się do twierdzeń zawartych we wniosku o ustalenie odszkodowania i kolejnych pismach w sprawie Wojewoda odwołuje się do powagi stanowiska urzędniczego i wagi urzędu wskazując na to, że brak jest przesłanek podważających legalność działania organów w tamtym okresie jak też na niedopuszczalność przyjęcia, że organy całkowicie zignorowały obywatela. Jednocześnie przerzuca ciężar udowodnienia na wnioskodawców, że oni ani ich poprzedniczka prawna nie otrzymała odszkodowania, nie wskazując nawet jakich dowodów oczekuje.

Odnosząc się na koniec do twierdzenia organu, że trudno wytłumaczyć brak jakiejkolwiek korespondencji kierowanej przez byłych właścicieli bądź ich spadkobierców do organu w tej kwestii, to skarżący podali, że postępowania administracyjne są czasochłonne, długotrwałe, skomplikowane i w dużej mierze oparte na orzecznictwie sądowym. Niniejsze postępowanie trwa już 3 lata, przez który to czas żądanie strony konsekwentnie było zbywane zapewnieniami organów, że odszkodowanie na rzecz A. K. zostało ustalone i wypłacone, jedynie nie zachowały się żadne dokumenty na tą okoliczność, a stanowisko skarżących jest mało wiarygodne gdyż organy zawsze działają prawidłowo. Taka procedura skutecznie zniechęca wielu uprawnionych do dochodzenia swoich roszczeń.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do stanowiska organu II instancji, zgodnie z którym skarżącym jako spadkobiercom po A. K., nie przysługuje prawo do domagania się ustalenia i wypłaty odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Organ powołał się na wyrok w sprawie o sygn. I OSK 740/19. Podobne stanowisko zostało wyrażone także w sprawach o sygnaturach OSK 993/19, I OSK 4191/18 (wyroki dostępne w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych). Wszystkie one dotyczyły odszkodowania za ograniczenie prawa do nieruchomości. W sprawie I OSK 4191/18 NSA faktycznie wyrażając pogląd, że odszkodowanie nie przechodzi na spadkobierców (odszkodowanie za ograniczenie prawa własności), jednocześnie jednak podkreślił, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ze względu na swój szczególny charakter wymaga za każdym razem szczegółowej wykładni w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego.

Niniejsza sprawa dotyczy odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną w trybie przepisów ustawy dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, dalej określanej jako ustawa. Zgodnie z jej art. 8 ust. 3 przejęcie na własność Państwa gruntów określonych w ust. 1 i 2 następuje z mocy prawa, z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej uchwały prezydium powiatowej rady narodowej o ustaleniu granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa. Natomiast stosownie do przepisów art. 10 ust. 1 i 2 ustawy grunty przejęte na własność Państwa, zgodnie z postanowieniem art. 8 ust. 3, pozostają w bezpłatnym korzystaniu dotychczasowych właścicieli (samoistnych posiadaczy) do czasu objęcia przez organ do spraw rolnictwa w faktyczne władanie. Objęcie gruntów w faktyczne władanie następuje w terminie określonym w obwieszczeniu tego organu, podanym do wiadomości w sposób przyjęty w danej miejscowości. Termin ten powinien uwzględniać możliwość zebrania plonów przez osoby korzystające z gruntów. Z ust. 2 pkt 2 art. 10 ustawy wynika, że ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty odszkodowania następowało po objęciu gruntów w faktyczne władanie organu. Tak więc ustawodawca zakładał, że w innej dacie dochodzi do pozbawienia prawa własności nieruchomości, natomiast w innej dacie do ustalenia odszkodowania i jeszcze w innej dacie do jego wypłaty. Faktem jest, że w ustawie tej wprost nie ma zapisu, że odszkodowanie należy się także spadkobiercom wywłaszczonego właściciela lub posiadacza samoistnego. Jednakże skoro w ustawie tej brak jest także regulacji, że nie wydaje się decyzji o ustaleniu odszkodowania i takiego odszkodowania nie wypłaca, jeżeli właściciel wywłaszczony na podstawie art. 8 ust. 3 ustawy nie dożył wydania decyzji ustalającej odszkodowanie, zdaniem Sądu nie może budzić żadnych wątpliwości to, że spadkobiercom wywłaszczonego na podstawie art. 8 ustawy właściciela odszkodowanie się należy, a więc że ma do nich zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., pomimo, że sama ustawa wprost tego nie przewidywała. Zauważyć należy, że skoro z jej zapisów wynika, że odszkodowanie należy się także samoistnemu posiadaczowi, tym bardziej ustalenia i wypłaty tego odszkodowania mogą dochodzić spadkobiercy wywłaszczonego właściciela. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela bowiem stanowisko wyrażone w dominującej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, zgodnie z którą przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. stwarza możliwość zrealizowania obowiązku wypłaty odszkodowania w przypadku, kiedy odszkodowanie nie zostało ustalone, a mamy do czynienia z wywłaszczeniem w rozumieniu Konstytucji RP oraz obecnie obowiązujących przepisów o wywłaszczeniu (por. przykładowo wyrok NSA z 17 kwietnia 2019 r. sygn. I OSK 2164/18 dostępny w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych).

Przechodząc do drugiego powodu odmowy ustalenia odszkodowania wskazać należy, że nie jest sporne to, że nie odnaleziono decyzji ustalającej odszkodowanie ani też żadnego dowodu bezpośredniego świadczącego o jego wypłacie A.K.. Ustaleń, że doszło do wydania decyzji ustalającej odszkodowaniu oraz jego wypłaty organy dokonały w niniejszej sprawie na podstawie dowodów pośrednich oraz zeznań świadków, uznając je za wiarygodne, przy czym organy wielokrotnie podkreślały, że należy założyć, że cała procedura związana z ustaleniem i wypłatą odszkodowania odbyła się zgodnie z przepisami prawa.

W ocenie Sądu dokonując oceny zebranego materiału dowodowego organy naruszyły art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej p.p.s.a. Otóż zauważyć należy, że w końcowej części swojego uzasadnienia wyroku z 28 września 2017 r. w sprawie II SA/Ke 387/17 uchylającego poprzednio wydane decyzje odmawiające przyznania odszkodowania Sąd zawarł następujące wskazania: "Rozpoznając sprawę ponownie Starosta, kierując się wszystkimi przedstawionymi wyżej uwagami wyda stosowne rozstrzygnięcie eliminując dotychczasowe naruszenia prawa. Prowadząc ponownie postępowanie wyjaśniające organ I instancji wykorzysta wszelkie dostępne środki dowodowe przewidziane w art. 75 i następnych kpa, nie wyłączając dowodu z przesłuchania stron, o jakim mowa w art. 86 kpa. Organ uwzględni przy tym, że skoro zarządzenie Naczelnika Gminy w S. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych podlegających przejęciu na własność Państwa, położonych w miejscowości S. oraz stawki odszkodowania za grunty objęte tymi granicami, przejęto na własność Państwa, zostało wydane w dniu [...] 1977 r., a A. K. zmarła w [...] 1977 r., to ewentualne dalsze poszukiwania dokumentów mających potwierdzić bądź wykluczyć fakt ustalenia i wypłaty tego odszkodowania, powinny uwzględnić okoliczność, że w dacie domniemanej wypłaty ich beneficjentka mogła już nie żyć". Tak więc Sąd ten zwrócił uwagę na to, że ustaleń co do wypłaty odszkodowania należy dokonywać uwzględniając datę śmierci właścicielki.

Czyniąc w zaskarżonej obecnie do Sądu decyzji ustalenia, że decyzja została wydana i następnie na jej podstawie bank wypłacił odszkodowanie A. K. organ odwoławczy, podobnie jak i organ I instancji w ogóle pominęły kwestię, czy było to realnie możliwe w sytuacji, gdy A. K. zmarła [...] 1977 r.

Ponownie podkreślenia wymaga to, że zarządzenie Naczelnika Gminy w S. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych podlegających przejęciu na własność Państwa zostało wydane [...] 1977 r., natomiast dziennik urzędowy, w którym zostało ono opublikowane najwcześniej mógł się ukazać po 26 kwietnia 1977 r. (znajdująca się w aktach, poświadczona za zgodność z oryginałem odbitka kserograficzna fragmentu tego dziennika nie zawiera daty ani czytelnego numeru pozycji, ale w tym samym dzienniku dokonano ogłoszeń z 25 kwietnia i 26 kwietnia 1977 r.). Tak więc pomiędzy datą, kiedy doszło do pozbawienia poprzedniczki prawnej skarżących prawa własności a jej śmiercią upłynęło nie więcej niż 4 i pół miesiąca. Zgodnie z przytaczanym już wcześniej art. 10 ust. 1 ustawy objęcie gruntów w faktyczne władanie ( po którym dopiero następowało ustalenie odszkodowania) następuje w terminie określonym w obwieszczeniu tego organu, podanym do wiadomości (...). Termin ten powinien uwzględniać możliwość zebrania plonów przez osoby korzystające z gruntów.

Podzielając ustalenia organów, co do wydania decyzji ustalającej odszkodowanie i następnie jego wypłaty A. K., należałoby dojść do wniosku, że w 1977 r. organ z naruszeniem zacytowanego wyżej art. 10 ust. 1 ustawy objął grunty rolne najpóźniej na przełomie czerwca i lipca 1977 r. Tylko wówczas bowiem byłoby możliwe sporządzenie przez biegłego wyceny, następnie wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie, jej doręczenie adresatce, poczekanie na to, że decyzja stanie się ostateczna, przesłanie decyzji do banku oraz wypłata odszkodowania przez ten bank najpóźniej w dniu śmierci A. K., a więc [...]. Tak więc w niniejszej sprawie organy z jednej strony wskazują, że należy przyjąć, że cała procedura przez organy wywłaszczające została przeprowadzona zgodnie z prawem, a jednocześnie czyniąc swoje ustalenia odnośnie wypłaty odszkodowania A.K. faktycznie zakładają naruszenie przez te organy przepisów polegające na przejęcia gruntów od wywłaszczonych właścicieli w sposób uniemożliwiający im zebranie plonów.

Organy za wiarygodne uznały zeznania świadków, w tym zeznania E. K. Z zeznań tych wynika, że na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego dokonano podziału tego terenu, sporządzono dokumentację, w tym operat obejmujący wszystkie składniki ceny, jakie związane były z podziałem i wykupem terenu. Cała ta dokumentacja była przekazana do banku celem dalszego działania czy to wypłaty odszkodowań czy też ustalania przyszłych nabywców. Tak więc z zeznań tego świadka wynika, że odszkodowanie było wypłacane przez bank już po sporządzeniu dokumentacji, w tym dokumentacji geodezyjnej podziału terenu na nowe działki. Tymczasem w aktach sprawy znajduje się rejestr pomiarowy terenów budowlanych w S., sporządzony 14 października 1977 r., a więc już po śmierci A. K. i przyjęty do składnicy geodezyjnej 24 listopada 1977 r. Powyższe świadczy o tym, że ustalenia, co do wydania decyzji ustalającej odszkodowanie i jego wypłaty zostały dokonane przede wszystkim z naruszeniem art. 80 kpa. Także w tym miejscu zauważyć należy, że sprzedaż jednej z działek wydzielonych z wywłaszczonej nieruchomości nastąpiła dopiero w 1981 r. Postanowienie stwierdzające nabycie spadku po A. K. zostało wydane przez Sąd Rejonowy w Busku – Zdroju 19 maja 2016 r.

Mając powyższe na uwadze zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c (a w odniesieniu do decyzji organu II instancji także art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Na zakończenie należy przytoczyć stanowisko NSA, jakie zostało wyrażone w uzasadnieniu do przywołanego już wcześniej wyroku w sprawie o sygn. I OSK 2164/18, a które skład orzekający w pełni podziela, że aby skutecznie odmówić zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. organ administracji powinien wykazać wszelkimi dostępnymi dowodami, że nie zachodzą określone w nim przesłanki, a zatem między innymi, że odszkodowanie z tytułu pozbawienia praw do nieruchomości zostało faktycznie ustalone.

Z przyczyn wcześniej wskazanych, w ocenie Sądu, na tle tej konkretnej sprawy, w sytuacji, gdy wywłaszczona na podstawie art. 8 ustawy właścicielka zmarła [...] 1977 r., zaledwie kilka miesięcy po pozbawieniu jej prawa własności, tylko odnalezienie decyzji ustalającej na jej rzecz odszkodowanie, wydanej za jej życia oraz dowodu wypłaty tego odszkodowania najpóźniej [...] 1977 r. pozwoliłoby skuteczne odmówienie zastosowania w niniejszej sprawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., co organy będą miały na uwadze ponownie rozpoznając sprawę. Ponieważ stwierdzenie nabycia spadku po A. K. nastąpiło w 2016 r., a więc w tym samym roku, w którym wpłynął wniosek w niniejszej sprawie, nie jest raczej możliwe, aby została wydana decyzja ustalająca to odszkodowanie na rzecz spadkobierców i aby to odszkodowanie zostało im wypłacone.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składa się uiszczony przez skarżących wpis w wysokości 200 złotych oraz wynagrodzenie reprezentującego ich pełnomocnika w wysokości 480 zł, ustalonej zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).