Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3285/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 128 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2017 r. sprawy ze skargi T. sp. z o.o. z siedzibą w J. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę


UZASADNIENIE

[...] sp. z o.o. z siedzibą w J. (dalej jako: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z [...] października 2016 r. uchylającą decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] maja 2016 r. udzielającą skarżącej pozwolenia wodnoprawnego i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Marszałek Województwa [...] decyzją z [...] maja 2016 r.:

1) udzielił skarżącej pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody z rzeki W. w km 92+150 dla potrzeb Elektrowni Wodnej przy Stopniu Wodnym [...] oraz na zrzut przepuszczonej przez turbiny wody do rzeki W. pod warunkami określonymi w punkcie I.1-4 decyzji;

2) w związku z udzielonym pozwoleniem zobowiązał skarżącą jako użytkownika do szeregu obowiązków wymienionych w punkcie II. 1-7, w tym:

- obowiązku nałożonego w podpunkcie 3, tj. partycypowania w kosztach utrzymania Stopnia Wodnego [...] ponoszonych przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. stosownie do odnoszonych korzyści, czyli w wysokości 10 % wartości przychodu Elektrowni Wodnej [...] z produkcji energii eklektycznej netto,

- obowiązku nałożonego w podpunkcie 4, tj. pokrywania 10 % kosztów likwidacji ujemnych skutków piętrzenia Stopnia Wodnego [...] przez udział w kosztach utrzymania pompowni [...] oraz wypłatę odszkodowań za podtopienie gruntów wraz z kosztami opracowania operatów szacunkowych związanych bezpośrednio z wykorzystanym przez skarżącą piętrzeniem, zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 1980 r. oraz decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] sierpnia 1965 r.

Postanowieniem z [...] czerwca 2016 r. Marszałek Województwa [...] sprostował z urzędu oczywiste omyłki pisarskie w ww. decyzji z [...] maja 2016 r.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca. Zarzuciła naruszenie prawa w kwestii nałożenia obowiązków w punkcie II.3. i II.4. ww. decyzji i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części, tj. punktu II.3. i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy oraz punktu II.4. i w tym zakresie umorzenie postępowania.

Prezes Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją [...] października 2016 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji z [...] maja 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że wnioskiem z [...] stycznia 2016 r. skarżąca wystąpił do Marszałka Województwa [...] o udzielenie przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego. Do wniosku załączony został m. in. "Operat wodnoprawny na szczególne korzystanie z wód rz. W. dla potrzeb istniejącej EW [...]" z 2016 r. W toku postępowania do Marszałka Województwa [...] wpłynęło pismo Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. (dalej w skrócie: "RZGW") z [...] lutego 2016 r., w którym podmiot ten poinformował, iż nie zgadza się m. in. z zapisami punktu 7 złożonego przez wnioskodawcę operatu wodnoprawnego dotyczącymi propozycji partycypacji skarżącej w kosztach utrzymania Stopnia Wodnego [...], a mianowicie uczestniczenie w kosztach utrzymania jazu na SW [...] w wysokości 5 % kosztów netto faktycznie poniesionych przez RZGW w K. przedstawionych w preliminarzu na rok następny do dnia 30 września roku poprzedzającego. RZGW poinformował, iż zgodnie z obowiązującą decyzją spółka partycypuje w kosztach utrzymania SW [...] w wysokości 10 % wartości przychodu z produkcji energii eklektycznej netto, a sposób wyliczenia wartości produkcji energii elektrycznej uregulowany jest umową z [...] czerwca 2004 r. oraz porozumieniem z [...] września 2007 r. Zdaniem RZGW wysokość partycypacji nie powinna ulec zmianie, należy jedynie uściślić sposób obliczania wartości produkcji energii elektrycznej netto (RZGW przedstawił propozycję jej obliczania). RZGW zwrócił również uwagę, iż w punkcie 8 operatu nie uwzględniono zobowiązania skarżącej do partycypacji w kosztach eksploatacji i konserwacji przepompowni [...] likwidującej ujemne skutki piętrzenia SW [...]. RZGW wskazał, że Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] lutego 1980 r. zobowiązał korzystających z piętrzenia W. SW [...] do pokrywania kosztów utrzymania pompowni [...], w tym właściciela elektrowni w wysokości 10 % kosztów. Ponadto właściciel elektrowni powinien zostać zobowiązany do pokrywania w wysokości 10 % kosztów za szkody wynikłe z podtapiania gruntów na terenach przyległych na skutek piętrzenia W. SW [...], co wynika z decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] sierpnia 1965 r. Organ pierwszej instancji pismem z [...] marca 2016 r. wezwał wnioskodawcę do zajęcia jednoznacznego stanowiska odnośnie wniosków i uwag zgłoszonych przez RZGW. W związku z powyższym wnioskodawca w piśmie z [...] marca 2016 r. wskazał, że podtrzymuje swoje stanowisko odnośnie partycypacji w kosztach utrzymania jazu na SW Przewóz, stwierdzając, że odnoszenie korzyści dotyczy korzyści z urządzeń wodnych, a nie korzyści z działalności gospodarczej prowadzonej przez podmiot, na który nałożono obowiązek uczestniczenia w kosztach. Korzyści nie można zatem utożsamiać z przychodem czy zyskiem z działalności gospodarczej z wykorzystaniem urządzenia wodnego. Koszty utrzymania urządzeń wodnych powstają przecież niezależnie od rezultatu czy wyników finansowych podmiotu, który z nich korzysta. Skarżąca podkreśliła również, że odnosi korzyści wyłącznie z budowli piętrzącej (jazu), nie odnosi natomiast korzyści z innych urządzeń i obiektów SW [...], np. ze śluzy, przepławki, czy murów oporowych. W związku z powyższym w rozdziale 8 operatu wnioskodawca zaproponował uściślenie punktu 3 poprzez zapis: "Uczestniczenia w kosztach utrzymania jazu SW [...] zgodnie z przepisami Prawa wodnego". Wnioskodawca wskazał również, że zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 1980 r. uczestniczy w kosztach eksploatacji i konserwacji przepompowni [...] w wysokości 10 %, dlatego też w rozdziale 8 operatu po punkcie 3 dopisał punkt 4: "Uczestniczenia w kosztach eksploatacji i konserwacji przepompowni [...] likwidującej ujemne skutki piętrzenia 5W [...]". Ponadto ww. decyzja z 1980 r. dotyczy pokrywania szkód wynikłych z likwidacji ujemnych skutków piętrzenia SW [...] na lewym brzegu, tj. podtapiania gruntów na terenach przyległych do rzeki. Decyzja ta stanowi uszczegółowienie decyzji z 1965 r. w tym temacie (dotyczy brzegu lewego). Natomiast decyzja z 1965 r. odnosiła się do skutków piętrzenia na obu brzegach rzeki (prawego i lewego). Sprawa prawego brzegu rzeki nie miała odniesienia w późniejszych decyzjach i jeżeli została obecnie podniesiona przez RZGW to powinna być przedmiotem odrębnych negocjacji i ustaleń z udziałem wszystkich użytkowników piętrzenia, poprzedzonych badaniami, czy ekspertyzą. Organ pierwszej instancji przekazał RZGW przy piśmie z [...] marca 2016 r. ww. pismo z [...] marca 2016 r. celem odniesienia się do wyrażonego w nim stanowiska przez skarżącą i w piśmie z [...] kwietnia 2016 r. wskazał, iż podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w piśmie z [...] lutego 2016 r. i wnosi o zobowiązanie wnioskodawcy, na podstawie art. 128 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego do zaproponowanej w tym piśmie partycypacji w kosztach utrzymania SW [...] stosownie do odnoszonych korzyści. Taka propozycja partycypacji wynika z obowiązującej umowy z [...] czerwca 2004 r. oraz porozumienia z [...] września 2007 r. Ponadto zasada odniesienia partycypacji do wartości produkcji była ustalona w obowiązującym dotychczas pozwoleniu wodnoprawnym w drodze negocjacji. RZGW zwrócił również uwagę, m. in. na wyrok NSA z 13 listopada 2014r., sygn. akt: II OSK 152/13 (powinno być II OSK 1052/13), dotyczący obowiązku partycypacji w kosztach utrzymania SW [...], w którym skarga kasacyjna skarżącej została oddalona. W piśmie tym wyjaśniono również, że plan robót RZGW na dany rok związany z robotami utrzymaniowymi na stopniu ustalany jest dopiero po otrzymaniu potwierdzenia środków budżetowych, tj. na przełomie pierwszego i drugiego kwartału i nie jest możliwe przekazanie wcześniejszej informacji o planowanych kosztach związanych z utrzymaniem stopnia wodnego. RZGW podtrzymało również wniosek o zobowiązanie skarżącej do pokrywania 10 % kosztów likwidacji ujemnych skutków piętrzenia stopnia poprzez udział w kosztach utrzymania pompowni [...] oraz wypłatę odszkodowań za podtopienia gruntów wraz z kosztami opracowania operatów szacunkowych związanych bezpośrednio z wykorzystywanym przez tę spółkę piętrzeniem. Marszałek Województwa [...] przychylił się do powyższego stanowiska RZGW i decyzją z [...] maja 2016 r. w związku z udzielonym pozwoleniem wodnoprawnym nałożył na skarżącą w punkcie II.3 i II. 4. obowiązki we wnioskowanym zakresie.

W związku z powyższym organ odwoławczy podkreślił, iż treść pozwolenia wodnoprawnego jest regulowana zapisami art. 128 ust. 1 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym w pozwoleniu ustala się cel i zakres korzystania z wód, warunki wykonywania uprawnienia oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki. Dalsza część tego przepisu wskazuje konkretne parametry, które w pozwoleniu wodnoprawnym powinny być ustalone w zależności od tego, na jakiego rodzaju działalność pozwolenie to jest udzielane. W pozwoleniu wodnoprawnym można również nałożyć na uprawnionego określone obowiązki związane z wykonywaniem tego pozwolenia, przy czym rodzaje tych obowiązków zostały szczegółowo wskazane w art. 128 ust. 2 Prawa wodnego. Ustawodawca umożliwił organowi wydającemu decyzję w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego m. in. ustalenie obowiązku wykonania robót lub uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzeń wodnych, stosownie do odnoszonych korzyści. Należy podkreślić, że organ administracji posiada delegację do określenia wprost w decyzji wielkości udziału korzystającego z urządzenia wodnego w kosztach jego utrzymania, przy czym udział ten powinien zostać szczegółowo uzasadniony przez właściciela urządzenia wodnego, Należy bowiem mieć na uwadze, że z brzmienia art. 64 ust. 1 ww. ustawy wynika, że utrzymywanie urządzeń wodnych polega na ich eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji. Obowiązek utrzymywania urządzeń wodnych, a tym samym ponoszenie na ten cel wymaganych nakładów w 100 % ciąży na ich właścicielu lub zarządcy, a przepis art. 128 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego daje jedynie możliwość orzeczenia, aby część tych kosztów pokrywał podmiot odnoszący korzyści z urządzenia wodnego poprzez wykonywanie określonych robót lub uczestniczenie w tych kosztach w odpowiedniej części. W toku prowadzonego postępowania właściwy organ analizuje nie tylko wniosek właściciela urządzenia wodnego, co do jego zakresu, ale również stanowisko podmiotu, który ma zostać zobowiązany do partycypacji w kosztach utrzymywania tego urządzenia, ustosunkowuje się do tych materiałów, a następnie w zależności od zajętego stanowiska, w wydanej decyzji ustala podział kosztów.

Organ odwoławczy wskazał też, że ustawa Prawo wodne nie precyzuje sposobu określania uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzenia wodnego, w związku z korzystaniem z tego urządzenia. Dlatego też istotnym jest aby w celu określenia ww obowiązków organ przed wydaniem pozwolenia wodnoprawnego przeprowadził w tym zakresie stosowne postępowanie wyjaśniające.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że nałożony w zaskarżonej decyzji na skarżącą obowiązek partycypacji w kosztach utrzymania SW [...] właśnie w takiej formie (tj. zaproponowanej przez RZGW) jest odzwierciedleniem obowiązku o którym mowa w decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2004 r. udzielającej Zakładom Energetycznym [...] (obecnie [...] sp. z o.o.) pozwolenia wodnoprawnego. Zobowiązanie to zostało nałożone w wyniku negocjacji i w efekcie podpisanej umowy z [...] czerwca 2004 r. i porozumienia z [...] września 2007 r. zawartego pomiędzy RZGW (właścicielem SW [...]), a Zakładem Energetycznym [...], które zdaniem RZGW nadal obowiązują. W tym miejscu także zwrócono uwagę na powołanie się przez organ pierwszej instancji na wyrok NSA z 13 listopada 2014 r.

Prezes wskazał, że kwestia zobowiązania ZE [...] w decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2004 r. do partycypacji kosztach utrzymania SW [...] była przedmiotem odrębnego postępowania. Każdą sprawę organ administracji publicznej zobowiązany jest rozpatrywać indywidualnie i niezależnie od rozstrzygnięcia wydanego w innej, choć podobnej sprawie. Organ, prowadząc postępowanie administracyjne powinien przeanalizować całość zebranego materiału dowodowego i w oparciu o znany organowi stan faktyczny i prawny, a nie w oparciu o zapisy uwzględnione w uprzednio obowiązującej decyzji, wydać w sprawie stosowne rozstrzygnięcie. Podkreślić również należy, iż umowa z 2004 r. oraz porozumienie z 2007 r. zawarte były z poprzednim użytkownikiem SW [...], tj. ZE [...] i skoro obecny użytkownik podważa słuszność nałożenia na niego obowiązku partycypacji w takiej samej formie, nie sposób przyjąć, że porozumienie i umowa są dla organu wiążące. Świadczy o tym złożony w 2012 r. przez skarżącą wniosek o stwierdzenie nieważności punktu II ppkt 2 decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2004 r., w którym zobowiązano Zakład Energetyczny [...] S.A. w K. do partycypowania w kosztach utrzymania Stopnia Wodnego [...] ponoszonych przez RZGW w wysokości 10% wartości rocznej produkcji netto Elektrowni Wodnej [...]. Konsekwencją powyższego wniosku jest właśnie przywołany przez organ pierwszej instancji wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., w którym ocenie poddano, czy zaistniała przesłanka do stwierdzenia nieważności zapisu punktu II ppkt 2 ze względu na rażące naruszenie prawa. Jak słusznie zauważył organ pierwszej instancji, w wyroku tym Sąd nie zakwestionował ustalonej w decyzji z [...] czerwca 2004 r partycypacji w ww. formie, niemniej jednak wyraźnie podkreślił, iż taka forma partycypacji została zgodnie przyjęta w wyniku negocjacji.

Organ odwoławczy zauważył, że w przedmiotowej sprawie – właściciel urządzenia wodnego i podmiot korzystający z tego urządzenia nie porozumieli się co do sposobu określenia wysokości partycypacji. Jak wynika z akt sprawy Marszałek Województwa [...] nie przekazał odwołującemu kolejnego stanowiska RZGW z [...] kwietnia 2016 r., celem wyjaśnienia spornej kwestii, tylko zaaprobował je w całości, czym naruszył przepisy art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a.

Prezes też podkreślił, iż pozostawia do uznania organowi pierwszej instancji w jaki sposób ustali partycypację w kosztach utrzymania SW [...] i nie narzuca żadnych kryteriów, według których ta partycypacja powinna zostać ustalona. Istotne jest aby zarówno właściciel urządzenia wodnego, jak i z niego korzystający, taką formę zaakceptowali.

Z kolei zapis punktu II.4. decyzji z [...] maja 2016 r. jest powieleniem warunków ustalonych w odrębnych rozstrzygnięciach i z racji tego jest zbędny. Jednocześnie Prezes podkreślił, iż nałożony warunek wypłaty odszkodowań za podtopienie gruntów wraz z kosztami opracowania operatów szacunkowych związanych bezpośrednio z wykorzystanym przez skarżącą piętrzeniem nie znajduje żadnych podstaw w przepisach ustawy Prawo wodne.

Ze względu na to, że wyjaśnienie powyższych kwestii ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, jak również fakt, że zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego jest tak istotny i szeroki, w świetle Kodeksu postępowania administracyjnego, nie jest możliwe, przeprowadzenie go przez organ drugiej instancji, bowiem w takiej sytuacji organ odwoławczy naruszyłby zasadę dwuinstancyjności, pozbawiając stronę prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej.

Jednocześnie organ odniósł się do wskazanej w odwołaniu kwestii naruszenia art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. b Prawa wodnego. Zdaniem odwołującego Stopień Wodny [...] nie jest urządzeniem wodnym, jest natomiast zespołem obiektów (urządzeń, budowli), co wynika wprost z art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. b Prawa wodnego. Odwołujący uznał zatem, że obowiązek uczestnictwa w kosztach utrzymania nie może dotyczyć stopnia wodnego jako całości. Skarżąca podkreśliła, iż odnosi korzyści wyłącznie z jazu piętrzącego, nie ma zaś żadnych korzyści z innych obiektów Stopnia Wodnego [...], w szczególności ze śluzy, czy przepławki. Niemniej, według organu, w art. 9 ust. 1 pkt 19 ww. ustawy wskazano: "ilekroć w ustawie jest mowa o urządzeniach wodnych - rozumie się przez to urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w szczególności: [...]". W ww. przepisie wymieniono najczęściej spotykane urządzenia wodne, jednakże nie zamykając ich katalogu przez użycie wyrazu "w szczególności". Jeśli wśród urządzeń jakiegoś nie wskazano, to trzeba mieć na względzie brzmienie zdania wstępnego. Urządzeniami wodnymi są również te, które "służą kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich". Mając na uwadze, iż Stopień Wodny [...] kształtuje przepływy w W., a piętrzenie na nim wody umożliwia korzystanie z niej do celów energetycznych, nie można przyznać racji odwołującemu, że Stopień Wodny [...] nie jest urządzeniem wodnym. Ponadto podkreślić należy, iż urządzenia, które wchodzą w skład SW [...], tj. jaz, elektrownia wodna, przepławka oraz śluza stanowią całość techniczno-użytkową tego urządzenia wodnego.

W świetle powyższych ustaleń utrzymanie w mocy przedmiotowej decyzji nie było możliwe i należało rozstrzygnąć w trybie art. 138 § 2 K.p.a.

[...] sp. z o.o. w skardze na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z [...] października 2016 r. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Skarżąca zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 16 § 1, art. 127 § 1 i § 2, art. 129 § 2 oraz art. 138 § 2 K.p.a. przez przekroczenie przez organ odwoławczy zakresu zaskarżenia, wyraźnie określonego przez skarżącą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, a tym samym działanie z urzędu do czego organ odwoławczy nie jest uprawniony i co jest sprzeczne z obowiązującą w postępowaniu odwoławczym zasadą skargowości, w wyniku czego zaskarżona decyzja została wydana z wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Decyzja organu pierwszej instancji została zaskarżona przez skarżącą w części, tj. w zakresie nałożenia na spółkę obowiązków określonych w jej punkcie II.3 i II.4. Skarżąca na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. wniosła o: 1) uchylenie decyzji w części, tj. pkt II.3 i w tym zakresie rozstrzygnięcie co do istoty sprawy; 2) uchylenie zaskarżonej decyzji w części, tj. pkt II.4 i w tym zakresie umorzenie postępowania. Jednakże Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej zaskarżoną decyzją z [...] października 2016 r. uchylił decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] maja 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Z rozstrzygnięciem organu odwoławczego według skarżącej nie sposób się zgodzić, zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania. Konsekwencją istnienia zasady trwałości decyzji jest brak możliwości weryfikowania w trybie odwoławczym decyzji mających walor ostateczności. Jeżeli więc organ wyższego stopnia, działając jako organ odwoławczy, wyda po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego decyzję odnoszącą się do decyzji ostatecznej organu pierwszej instancji, to takie rozstrzygnięcie organu drugiej instancji dotknięte jest kwalifikowaną wadą prawną, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 16 § 1 K.p.a. w zw. z art. 127 § 1 i art. 129 § 2 K.p.a.

Ponadto należy zauważyć, że z istoty postępowania odwoławczego wynika, iż jest ono oparte na zasadzie skargowości, a tym samym organ odwoławczy nie może działać z urzędu. Wprawdzie art. 127 § 1 K.p.a., nie stanowi wyraźnie o możliwości zaskarżenia tylko części orzeczenia, ale nie wprowadza również ograniczeń w zakresie prawa strony do wniesienia odwołania co oznacza, że to strona decyduje czy i w jakim zakresie domaga się kontroli decyzji organu pierwszej instancji. W sytuacji zatem gdy decyzja taka zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, to strona ma prawo odwołać się zarówno od całej decyzji, jak też ograniczyć ten środek zaskarżenia do jej części, jeżeli część ta nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć nią objętych, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. W takiej sytuacji rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu pierwszej instancji, od którego strona nie wniosła skutecznie odwołania, staje się ostateczne (art. 16 § 1 K.p.a.). Jeżeli więc odwołujący się jednoznacznie wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej wyodrębnionej części, to jednocześnie zakreśla granice kompetencji organu odwoławczego. Organ ten nie może zatem poddać kontroli niezaskarżonej części, bowiem oznaczałoby to jego działanie z urzędu (por. wyroki NSA z 21 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 556/06; z 25 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1198/06). Skoro art. 104 § 2 K.p.a. dopuszcza wydanie decyzji częściowej, to w przypadku wniesienia odwołania jedynie od wyodrębnionej części decyzji, organ odwoławczy jest zobowiązany do rozpoznania odwołania we wskazanym w nim zakresie (np. wyrok NSA z 16.12.2014 r., l OSK 872/13 i z 9.05.2014 r., I OSK 2492/12). W niniejszej sprawie nie może budzić wątpliwości, że decyzja organu pierwszej instancji została zaskarżona tylko w części, konkretnie wskazanej. Zatem poza zaskarżonymi pkt II.3 i II.4 stała się ona ostateczna. Zaś z całą pewnością zaskarżona część decyzji (pkt II.3 i II.4) nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć zawartych w decyzji Marszałka Województwa [...]. Wolna od wad, niezaskarżona część decyzji może funkcjonować w obrocie prawnym samodzielnie. Zgodnie bowiem z art. 128 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo wodne rozstrzygnięcie decyzji zawarte w pkt II.3 o ustaleniu obowiązku uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzeń wodnych jest fakultatywne, a więc pozwolenie wodnoprawne może funkcjonować bez ustalenia takiego obowiązku. Poza tym należy wziąć pod uwagę, że ustalenie i podział kosztów utrzymania urządzeń wodnych jest możliwy także po wydaniu pozwolenia wodnoprawnego, na podstawie art. 64 ust. 1a ustawy Prawo wodne. Natomiast rozstrzygnięcie zawarte w pkt II.4 zaskarżonej decyzji, zgodnie ze stanowiskiem organu odwoławczego, w części stanowi powielenie warunków ustalonych w odrębnych decyzjach i jest zbędne, a w części zostało wydane bez podstawy prawnej.

Z ostrożności skarżąca też wskazała, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie miał jakichkolwiek podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Wyraźnie Kodeks wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez ten organ. Zatem sprzeczne z art. 138 § 2 K.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów mieści się bowiem w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, wyłączając tym samym dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej. Zdaniem skarżącej oczywistym jest, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie miał istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie. Skarżąca zaskarżyła przecież decyzję Marszałka Województwa [...] tylko co do pkt II.3 i II.4. Przy czym stan faktyczny sprawy, w zakresie oceny zaskarżonego pkt II.4, nie wymagał jakichkolwiek dalszych czynności. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej przecież wprost uznał, że to rozstrzygnięcie w części jest zbędne, a w części zostało wydane bez podstawy prawnej. Do wyjaśnienia pozostała jedynie kwestia określenia sposobu, zakresu i wysokości uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzeń wodnych. Jednakże kwestia ta z całą pewnością nie ma jakiegokolwiek wpływu na rozstrzygnięcia w pozostałej części decyzji, które stanowią samodzielny byt prawny. Przy czym do ustalenia sposobu, zakresu i wysokości uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzeń wodnych, wystarczające byłoby przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 K.p.a. Zatem organ odwoławczy nie miał podstaw do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Dysponował natomiast narzędziami do zmiany zaskarżonej części decyzji organu pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt. 2 K.p.a.).

Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej - w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2016 r., poz. 718) - zwanej dalej: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skarg, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, iż decyzja Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z [...] października 2016r. nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Tym samym - w wyniku analizy akt sprawy i treści wyżej wymienionej decyzji – Sąd nie stwierdził podniesionych w skardze naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i żadnego innego naruszenia, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu.

Z przedstawionego stanu sprawy wynika, iż organ odwoławczy zaskarżoną decyzją uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Podstawą proceduralną decyzji, określanej mianem decyzji kasacyjnej, była norma art. 138 § 2 K.p.a. Z uwagi zatem na charakter procesowy zaskarżonej decyzji przedmiotem kontroli Sądu pod względem legalności była wyłącznie ocena prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a.

Organ odwoławczy – stosownie do art. 138 § 2 K.p.a. - może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyraźnie zatem kodeks wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie:

1) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych;

2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Organ pierwszej instancji decyzją z [...] maja 2016 r.:

I. udzielił skarżącej pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody z rzeki W. w km 92+150 dla potrzeb Elektrowni Wodnej przy Stopniu Wodnym [...] oraz na zrzut przepuszczonej przez turbiny wody do rzeki W. pod czterema warunkami (punkt I decyzji);

II. w związku z udzielonym pozwoleniem zobowiązał skarżącą:

- w punkcie 3 - do partycypowania w kosztach utrzymania Stopnia Wodnego [...] ponoszonych przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. stosownie do odnoszonych korzyści, tj. w wysokości 10% wartości przychodu Elektrowni Wodnej [...] z produkcji energii eklektycznej netto,

- punkcie 4 - do pokrywania 10% kosztów likwidacji ujemnych skutków piętrzenia Stopnia Wodnego [...] poprzez udział w kosztach utrzymania pompowni [...] oraz wypłatę odszkodowań za podtopienie gruntów wraz z kosztami opracowania operatów szacunkowych związanych bezpośrednio z wykorzystanym przez [...] sp. z o.o. piętrzeniem, zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 1980 r. oraz decyzją z [...] sierpnia 1965 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K.

Z kolei organ odwoławczy podkreślił, że stosownie do art. 128 ust. 1 z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się cel i zakres korzystania z wód, warunki wykonywania uprawnienia oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki, a w szczególności [...] i tutaj ustawodawca wskazuje konkretne parametry, które w pozwoleniu wodnoprawnym powinny być ustalone w zależności od tego, na jakiego rodzaju działalność pozwolenie to jest udzielane. Nadto, stosownie do art. 128 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo wodne, w razie potrzeby w pozwoleniu wodnoprawnym - dodatkowo ustala się obowiązek uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzeń wodnych, stosownie do odnoszonych korzyści. Norma ta, ustanawia niejako wyjątek od zasady 100 % ponoszenia przez ich właściciela lub zarządcę nakładów na utrzymanie urządzeń wodnych, ale nie precyzuje sposobu określania tego uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzenia wodnego w związku z korzystaniem z niego przez adresata pozwolenia wodnoprawnego. Niemniej skoro przepis ten daje możliwość partycypacji w kosztach utrzymania urządzenia wodnego podmiotowi odnoszącemu korzyści z urządzenia wodnego, to w toku postępowania zmierzającego do wydania pozwolenia wodnoprawnego, organ analizuje w tym przedmiocie zarówno stanowisko właściciela urządzenia wodnego, jak i stanowisko podmiotu, który ma zostać zobowiązany do partycypacji w kosztach utrzymywania urządzenia i w wydanej decyzji ustala podział kosztów. Innymi słowy, ustalenie obowiązku jaki dopuszcza art. 128 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo wodne wymaga przeprowadzenia w tym zakresie stosownego postępowania wyjaśniającego.

Tymczasem w uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że nałożony na skarżącą obowiązek partycypacji w kosztach utrzymania SW [...] jest odzwierciedleniem obowiązku, o którym mowa w decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2004 r. udzielającej Zakładom Energetycznym [...], czyli poprzednikowi prawnemu [...] sp. z o.o., pozwolenia wodnoprawnego; i zobowiązanie to zostało nałożone w wyniku negocjacji, które doprowadziły do podpisania umowy z [...] czerwca 2004 r. i porozumienia z [...] września 2007 r. zawartego pomiędzy Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w K. - właścicielem SW [...] a Zakładem Energetycznym [...] (które - zdaniem RZGW - nadal obowiązują).

Powyższe oznacza, że kwestia zobowiązania Zakładu Energetycznego [...] - w decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2004 r. - do partycypacji w kosztach utrzymania SW [...] była po pierwsze przedmiotem odrębnego postępowania; po drugie znacznie oddalonego w czasie od obecnego; po trzecie odnoszącego się do poprzednika prawnego skarżącej; po czwarte wynikającego z ówcześnie przeprowadzanych czynności - negocjacji, wzajemnych zobowiązań (porozumień) – znajdujących odzwierciedlenie w sporządzonej wówczas dokumentacji; po piąte podważanego pod względem słuszności i z wyżej wymienionych przyczyn przez skarżącą. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy – organ administracji publicznej zobowiązany jest każdą sprawę rozpatrywać indywidualnie i niezależnie od rozstrzygnięcia wydanego w innej, choć podobnej sprawie, do tego – według Sądu – rozpatrywanej również w innej perspektywie czasowej, w innych realiach faktycznych i prawnych oraz w istocie z udziałem "innego podmiotu", bo następcy prawnego Zakładu Energetycznego [...], czyli skarżącej. Ustalenie obowiązku z punktu 3 ust. 2 art. 128 ustawy Prawo wodne wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, uwzględniającego wzajemne stanowiska stron (właściciela urządzenia wodnego – RZGW i adresata pozwolenia wodnoprawnego – skarżącej), a nie zapisy uprzednio obowiązującej decyzji, czy innych dokumentów, czy argumentację tylko jednej z zainteresowanych stron, w tym wypadku właściciela urządzenia wodnego - RZGW. I tak skoro ustalenie w punkcie II.3 decyzji z [...] maja 2016 r. obowiązku partycypacji skarżącej w kosztach utrzymania Stopnia Wodnego [...] nastąpiło bez przeprowadzenia stosownego postępowania dowodowego, czyli nie doszło do prawidłowego zastosowania art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., a dalej i art. 107 § 1 w zw. z art. 11 K.p.a., to zaistniały podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.

Podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia – wbrew twierdzeniom skarżącej – było zatem zasadne i prawidłowe oraz nastąpiło bez naruszenia art. 136 K.p.a. Prezes wydając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. miał na względzie przesłanki, od których spełnienia uzależniona jest możliwość zastosowania wymienionej normy. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji wyraźnie wskazuje, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zatem niezastosowanie art. 138 § 2 K.p.a., w tak przedstawiającym się stanie sprawy, naraziłoby organ odwoławczy na zarzut wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem zasady dwuinstancyjności unormowanej w art. 15 K.p.a. i pozbawiło skarżącą prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej.

Ponowne przeprowadzenie postępowania przed organem pierwszej instancji - po pierwsze będzie również sprzyjało wyjaśnieniu podnoszonej przez skarżącą i z jej punktu widzenia istotnej - okoliczności, a mianowicie odnoszenia korzyści wyłącznie z jazu piętrzącego, a nie innych obiektów Stopnia Wodnego [...] (np. śluzy czy przepławki); po drugie doprowadzi do wydania pozwolenia wodnoprawnego bez ustalonego w punkcie II.4 decyzji z [...] maja 2016 r. obowiązku uznanego przez organ odwoławczy w jednej części za zbędny, a w drugiej za pozbawiony podstaw na gruncie przepisów ustawy Prawo wodne.

Dalej podkreślić należy, że Sąd nie neguje stanowiska skarżącej sprowadzającego się do twierdzenia, że w sytuacji, w której decyzja zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, to strona ma prawo odwołać się zarówno od całej decyzji, jak też ograniczyć ten środek zaskarżenia do jej części, jeżeli część ta nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć nią objętych, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Bez wątpienia decyzja z [...] maja 2016 r., czyli pozwolenie wodnoprawne, zawiera wyodrębnione rozstrzygnięcia (punkty od I do V). Pewnym jednak jest - wobec skorzystania przez organ udzielający pozwolenia wodnoprawnego z dyspozycji art. 128 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo wodne, czyli uznania w okolicznościach niniejszej sprawy potrzeby ustalenia w punkcie II. 3 pozwolenia wodnoprawnego z [...] maja 2016 r. dodatkowego obowiązku - że rozstrzygnięcie zawarte w punkcie I wymienionej decyzji związane jest z treścią rozstrzygnięcia zawartego właśnie w punkcie II, w tym i podpunkcie 3 decyzji. Rozstrzygnięcia tego nie można więc określić mianem rozstrzygnięcia mogącego samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. W przedmiotowych rozważaniach należy mieć na uwadze i to, że w art. 128 ustawy Prawo wodne zostały określone elementy decyzji – pozwolenia wodnoprawnego (ustalenia, warunki, obowiązki niezbędne i dodatkowe - nakładane w razie potrzeby przez organ, czyli uznania organu) jakie powinny znaleźć się w tego rodzaju decyzji i każdorazowo wynikające z konkretnych uwarunkowań w sprawie. Dodatkowo także zauważyć, że żadne z przytoczonych przez skarżącą orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego nie obejmowało kontrolą decyzji będącej pozwoleniem wodnoprawnym.

Ostatecznie zatem Sąd nie przychylił się do zarzutu skargi związanego z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i podstawy do zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. na skutek zaistnienia przesłanki nieważnościowej z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 151 P.p.s.a. – oddalił skargę.