Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 1803/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 58 par. 1 pkt 5 a, art. 182 par. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 28 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia "P." z siedzibą w P., J. B., M. G., H. K., M. K., M. Ł., M. Ł1., A. S., B. S., H. S., K. Ś., H. Ś. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 67/22 o odrzuceniu skarg w sprawie ze skarg Stowarzyszenia "P." w P. oraz M. K., K. Ś., H. Ś., A. S., B. S., W. S., T. S., H. B., J. B., M. Ł., M. Ł1, H. K., H. S., M. G., M. G1, S. G., A. P., P. B., H. R., K. K., M. D., B. S. na uchwałę Rady Miasta Puławy z dnia 26 sierpnia 2021 r., nr XXXIII/330/21 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Miasto Puławy "Kaniowczyków" postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Stowarzyszenie "P." w P., M. K., K. Ś., H. Ś., A. S., B. S., W. S., T. S., H. B., J. B., M. Ł., M. Ł1, H. K., H. S., M. G1., M. G., S. G., A. P., P. B., H. R., K. K., M. D., B. S. (dalej jako skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie sformułowane w jednym piśmie skargi na uchwałę Rady Miasta Puławy z dnia 26 sierpnia 2021 r., nr XXXIII/330/21 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Miasto Puławy "Kaniowczyków". Domagali się stwierdzenia nieważności ww. uchwały w części obejmującej działki nr ew. [...] i nr ew. [...], których przeznaczenie zostało zmienione zaskarżonym planem z zabudowy jednorodzinnej na wielorodzinną.

Przedstawiciel Stowarzyszenia, posiadając również umocowanie od ww. osób do złożenia skarg w ich imieniu, w skargach szczegółowo przedstawił argumentację, z której miałaby wynikać legitymacja Stowarzyszenia oraz ww. osób do wniesienia skargi na ww. uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazując na osoby, które są właścicielami działek objętych zaskarżoną uchwałą (ul. M. [...] działka [...], ul. M. [...] działka [...], M. [...] działka [...]) zauważył, ze materialonoprawnym źródłem ich interesu prawnego jest art. 140 oraz art. 144 k.c. Przewidziane w planie przeznaczenie działek nr [...] i nr [...] pod zabudowę wielorodzinna i parametry tej zabudowy wpłyną na uprawnienia tych skarżących do niezakłóconego korzystania z ich prawa własności zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa. Zabudowa wielorodzinna spowoduje immisje (o których mowa w art. 144 k.c.), pogorszenie walorów architektonicznych i urbanistycznych, a także zaburzenie ładu przestrzennego. Następnie porównał szczegółowe postanowienia planu odnośnie do zabudowy dla terenu MW3, do istniejącej zabudowy na działkach [...] i [...] i przyjął, że planowana zabudowa wielorodzinna zdominuje sąsiadującą z nią zabudowę jednorodzinną, wpłynie na obniżenie wartości nieruchomości sąsiednich ze względu na możliwe zacienienie, hałas, zagęszczenia zabudowy i brak wystarczającej liczby miejsc parkingowych na osiedlu. Wskazano także że sporny teren ma wartość historyczną. W latach 30-tych XX w. został wydzielony z majątku państwowego R. z przeznaczeniem na zabudowę jednorodzinną w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych żołnierzy stacjonującego w Puławach przed II wojną światową 2 Pułku Saperów Kaniowskich. Znajdujący się na działce nr ew. [...] dom mieszkalny jest protoplastą całego założenia urbanistycznego ww. osiedla. Jego pierwszym mieszkańcem był ppłk. S. M. - dowódca ww. pułku oraz inicjator powstania osiedla dla żołnierzy pułku i aż do lat 60-tych teren ten stanowił osiedle domów jednorodzinnych. Początki zabudowy wielorodzinnej na tym obszarze przyniosły dopiero lata 60 i 70-te XX w., kiedy rozpoczął się proces zaburzenia ładu przestrzennego oraz obniżenia jakości życia w okolicy będącej pierwotnie osiedlem domów jednorodzinnych. S. K. podniósł też, że planowana zabudowa wielorodzinna zwiększy obciążenie układu komunikacyjnego dróg publicznych, gdyż miasto Puławy boryka się z deficytem przestrzeni parkingowej. Nawet wprowadzenie w spornym planie wymogu zaprojektowania 1,5 miejsca postojowego na jedno mieszkanie nie zmniejszy tego obciążenia, lecz przeciwnie, obniży wydolność i tak już niewydolnej sieci dróg publicznych na tym obszarze.

W odniesieniu do skarżących, których nieruchomości nie zostały objęte zaskarżoną uchwałą (położone są po drugiej stronie ul. M. działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...]) przedstawiciel Stowarzyszenia również wskazywał na art. 140 i art. 144 k.c. jako źródło ich legitymacji do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Zauważył, że jakkolwiek ich nieruchomości położone są poza obszarem objętym spornym planem, to jednak znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie działek przewidzianych pod zabudowę wielorodzinną (po drugiej stronie ul. M.). Również w przypadku tych skarżących, powstanie zabudowy wielorodzinnej zakłóci korzystanie z ich nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, gdyż spowoduje istotne zagęszczenie intensywności zabudowy oraz zwiększy obciążenie układu komunikacyjnego i niedozwolone parkowanie; spowoduje także pogorszenie wartości architektonicznych i urbanistycznych oraz zaburzenie ładu przestrzennego; zwiększony hałas i zanieczyszczenie środowiska obniży wartość ich nieruchomości.

Uzasadniając natomiast legitymację procesową samego Stowarzyszenia jego przedstawiciel wskazał jakie cele zawarte są w Regulaminie Stowarzyszenia oraz wskazane tam formy ich realizacji. Zaznaczył także, że Stowarzyszenie ma własne, indywidualne i skonkretyzowane uprawnienie do zabiegania o objęcie ochroną domu posadowionego na działce nr ew. [...] poprzez ujęcie tego domu w zaskarżonym planie jako dobra kultury współczesnej. Źródłem tego uprawnienia są zarówno cele zawarte w Regulaminie Stowarzyszenia, jak również przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 2 pkt 4 i art. 15 ust. 2 pkt 4). Prezydent Miasta Puławy przeprowadzając procedurę planistyczną pozbawił natomiast Stowarzyszenie takiego uprawnienia, ponieważ odrzucił jego wniosek. Dodatkowo o interesie prawnym Stowarzyszenia w zaskarżeniu uchwały świadczy także to, że siedziba Stowarzyszenia znajduje się przy ul. M. [...] na działce nr ew. [...] (naprzeciwko planowanej zabudowy wielorodzinnej), która będzie dotknięta strefą negatywnego oddziaływania tej zabudowy.

W wyniku zbadania przez Sąd dochowania wymogów formalnych skarg wezwano Przedstawiciela Stowarzyszenia do nadesłania aktualnej listy wszystkich członków Stowarzyszenia i zgody wszystkich tych osób na wniesienie przez niego skargi w imieniu Stowarzyszenia. Wezwanie zostało wykonane (k. 167 – 169). Skarżący uiścili również (na wezwanie) wpisy sądowe, za wyjątkiem A. P. i P. B..

Postanowieniem z 23 marca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 67/22, na podstawie art. 220 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz.329., zwanej dalej "P.p.s.a."), odrzucił wszystkie wniesione skargi, przy czym różne były powody i podstawy prawne tego rozstrzygnięcia.

W odniesieniu do skarżących - A. P. i P. B., ze względu na to, że skarżący ci nie uiścili wpisów sądowych wymaganych zgodnie z art. 230 P.p.s.a., Sąd odrzucił ich skargi na podstawie art. 220 § 3 P.p.s.a. Zostali oni wezwani do uiszczenia wpisów od skargi w wysokości po 300 zł. Doręczenie wezwań nastąpiło drogą elektroniczną w dniu 24 lutego 2022 r. (k. 145 i 146), mimo to wpisy nie zostały uiszczone.

W odniesieniu do pozostałych skarżących, w tym również w odniesieniu do Stowarzyszenia "P." w P. – Sąd uznał, że ich skargi podlegają odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022r., poz.559), dalej jako "u.s.g." - Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Sąd zauważył, że nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że przepis ten uprawnia do złożenia skargi wyłącznie z uwagi na własny interes prawny, a więc tym samym nie uprawnia do złożenia skargi w interesie publicznym i nie dopuszcza zaskarżania uchwał organów gminy przez każdego.

W ocenie Sądu, gdy chodzi o złożenie skargi w trybie tego przepisu przez organizację społeczną, to nawet jeśli jest to podyktowane potrzebą realizacji jej celów statutowych, takie działanie nie jest traktowane jako naruszenie jej własnego, indywidualnego, konkretnego interesu prawnego, lecz jako działanie w obronie interesu publicznego, zaś ten nie może być przesłanką zaskarżenia na podstawie wymienionego przepisu (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 5 listopada 2013 r., II SA/Bk 507/13; postanowienie WSA we Wrocławiu z 20 kwietnia 2017r., II SA/Wr 134/17; postanowienie WSA w Warszawie z 15 stycznia 2016r., IV SA/Wa 2400/15). Skoro bowiem kwestia legitymacji do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g. została przez ustawodawcę wyraźnie określona, to nie mają do niej zastosowania przepisy art. 31 K.p.a., dopuszczające występowanie w charakterze strony organizacji społecznej reprezentującej interesy innych osób (wyrok NSA z dnia 12 października 2001 r., II SA 138/01). Skarżące Stowarzyszenie "P." powołało się przede wszystkim na swoje cele statutowe, a więc na interes publiczny, który nie uzasadnia wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Jednocześnie Stowarzyszenie nie wykazało dostatecznie naruszenia zaskarżoną uchwałą swojego własnego, prywatnego interesu prawnego. To, że siedziba Stowarzyszenia mieści się na działce nr ew. [...], położonej w pobliżu działek, na których zaplanowano sporną zabudowę wielorodzinną, świadczy o interesie faktycznym, a nie prawnym tego Stowarzyszenia, tym bardziej, że prawo własności do tej nieruchomości przysługuje nie Stowarzyszeniu, lecz osobie prywatnej – H. K..

Zdaniem Sądu, również pozostali skarżący (za wyjątkiem K. Ś., H. Ś. i A. S.) nie posiadali legitymacji do wniesienia skargi w niniejszej sprawie na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Choć skargę wnieśli oni jako "grupa mieszkańców", o której mowa w art. 101 ust. 2a u.s.g. (reprezentowani przez S. K. jako przedstawiciela Stowarzyszenia "P."), to jednak ocena ich legitymacji do zaskarżenia uchwały, następuje odrębnie w odniesieniu do każdego z nich (tak: wyrok NSA z 26 stycznia 2016 r., II OSK 3040/14).

Przymiot strony w postępowaniu sądowym mającym na celu ocenę zgodności z prawem danej uchwały organu gminy przysługuje wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały tym aktem prawa miejscowego naruszone przed wniesieniem skargi (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 marca 2008 r., IV SA/Wa 2202/06). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 2 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 40/10, żeby stwierdzić w sprawie istnienie interesu prawnego po stronie wnoszącego skargę, podmiot wnoszący skargę powinien wykazać związek między indywidualną sferą swoich praw i obowiązków a zaskarżonym aktem, przy czym prawa i obowiązki skarżącego muszą wynikać z konkretnych norm przepisów prawa materialnego.

Sąd stwierdził, że większość skarżących to właściciele nieruchomości położonych w bliskim sąsiedztwie działek nr ew. [...] i [...], przeznaczonych w zaskarżonym planie pod zabudowę wielorodzinną. Wniesienie skargi na tę uchwałę uzasadniają naruszeniem ich prawa własności tj. art. 140 i art. 144 k.c., co zdaniem Sądu, w okolicznościach sprawy było nietrafne. Zgodnie z tymi przepisami - "W granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą." "Właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych."

Wbrew stanowisku skarżących, dopuszczenie w spornym planie zabudowy wielorodzinnej na sąsiedniej działce, nie naruszy tak zdefiniowanego prawa własności. Z przytoczonych przepisów jasno wynika, że prawo własności podlega ochronie tylko wtedy, gdy ingerencja w to prawo ma charakter ponadprzeciętny, niedopuszczalny ze względu na społeczno-gospodarcze przeznaczenie tego prawa i stosunki miejscowe. Taka sytuacja w niniejszej sprawie natomiast nie zachodzi. Przewidziana na działkach sąsiednich nr ew. [...] i [...] zabudowa wielorodzinna nie uniemożliwi skarżącym wykonywania ich prawa własności nieruchomości, ani nie ograniczy możliwości korzystania przez nich z własnych nieruchomości w sposób ponadprzeciętny. Taka zabudowa może spowodować dyskomfort związany z rozmiarami tej zabudowy i obecnością większej liczby osób (mieszkańców) w sąsiedztwie, jednak w ocenie Sądu, są to normalne, zwyczajne zjawiska występujące w środowisku miejskim, z którymi należy się w każdym wypadku liczyć. Nie sposób też pominąć, że charakter zabudowy spornego obszaru nie jest wyłącznie jednorodzinny: skarżący wprost podnoszą, że już od lat 60-tych, a zatem od prawie 70 lat zabudowa stopniowo przekształca się na zabudowę mieszaną: jedno - i wielorodzinną. Należy też podnieść, że również przewidziane w zaskarżonym planie parametry zabudowy (zwłaszcza wysokość) nie świadczą o naruszeniu (planem) prawa własności nieruchomości należących do skarżących. Skarżący (przynajmniej część z nich) będą mieli prawo udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany konkretnej inwestycji i udzielającej pozwolenia na budowę. To wtedy oceniane będzie to, jakie parametry inwestycji są dopuszczalne na sporych działkach biorąc pod uwagę interesy prawne skarżących oraz warunki techniczno - budowlane. To dopiero na kolejnym etapie realizacji inwestycji można będzie rozważać zasadnie, czy ich prawo własności ze względu na zaprojektowane parametry i usytuowanie danego obiektu budowlanego narusza czy też nie narusza ich prawa własności (w przedstawionym wyżej rozumieniu). O naruszeniu prawa własności skarżących w niniejszej sprawie na skutek miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Miasto Puławy "Kaniowczyków" można byłoby natomiast mówić tylko wtedy, gdyby przeznaczenie działek zostało w planie zmienione tak, że nie mogliby w dotychczasowy sposób z nich korzystać. Tymczasem zaskarżony plan nie wprowadził takich zmian, a więc nie można przyjąć, że ich interes został naruszony.

W odniesieniu zaś do skarżących – B. S., T. S., W. S. i S. G., Sąd stwierdził, że osobom tym nie przysługują żadne prawa rzeczowe do sąsiednich nieruchomości: B. S., T. S. i W. S. jedynie zamieszkują na nieruchomości należącej do A. S., zaś S. G. zamieszkuje na nieruchomości należącej do M. i M. G. (na co wskazuje w skardze reprezentujący skarżących S. K.). W przypadku tych osób można więc mówić ewentualnie o naruszeniu ich interesu faktycznego, a nie prawnego, co nie uprawnia ich do wniesienia skargi w niniejszej sprawie.

Według Sądu, o naruszeniu interesu prawnego skarżących, w tym Stowarzyszenia, nie świadczy również to, że na działce nr ew. [...] przeznaczonej pod zabudowę wielorodzinną istnieje stary budynek, mający – zdaniem skarżących – wartość zabytkową, a który w związku z planowaną zabudową, podlegałby rozbiórce. O zabytkowym charakterze obiektu decyduje właściwy organ w odrębnym postępowaniu (z akt wynika, że takie postępowanie na wniosek Stowarzyszenia zostało wszczęte – k. 56). To wynik tego postępowania będzie decydował o tym, czy budynek będzie mógł być rozebrany, a w konsekwencji będzie to miało wpływ na to, czy na jego miejscu możliwa będzie kwestionowana zabudowa wielorodzinna przewidziana w zaskarżonym planie miejscowym.

Na marginesie Sąd dodał, że udział społeczeństwa w procesie planistycznym, zapewniony jest m.in. poprzez składanie wniosków, uwag i udział w dyskusji publicznej nad projektami tych aktów prawnych. W tych procedurach może uczestniczyć każdy, niezależnie od tego czy posiada interes prawny czy faktyczny i czy interes ten został naruszony" (tak: wyrok NSA z 10 maja 2012 r., II OSK 468/12). Taki udział nie uprawnia natomiast automatycznie do zaskarżenia planu miejscowego do sądu administracyjnego.

Skarżący (Stowarzyszenie "P." z siedzibą w P. oraz M. K., K. Ś., H. Ś., A. S., J. B., M. Ł., M. Ł1, H. K., H. S., M. G1 i B. S.) wnieśli skargę kasacyjną na powyższe postanowienie, w części dotyczącej odrzucenia wniesionych przez nich skarg.

Zarzucają naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

• art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uchwała Rady Miasta Puławy z dnia 26 sierpnia 2021 r. w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania Kaniowczyków nie naruszyła interesu prawnego lub uprawnienia Skarżących kasacyjnie (w tym w szczególności interesu prawnego właścicieli nieruchomości objętych mpzp Kaniowczyków (tj. A. S., H. Ś., K. Ś. oraz M. K.) w sytuacji, gdy Skarżący kasacyjnie wykazali naruszenie interesu prawnego - co w konsekwencji skutkowało odrzuceniem przez WSA na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. skarg na ww. uchwałę wniesionych przez skarżących kasacyjnie;

• art. 140 k.c. oraz art. 144 k.c. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zmiana przeznaczenia działek nr [...] oraz [...] nie narusza prawa Skarżących kasacyjnie (z wyłączeniem Stowarzyszenia) do korzystania i rozporządzania związanego z prawem własności Skarżących kasacyjnie, a także, że zmiana przeznaczenia ww. działek nie spowoduje działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości będących własnością Skarżących kasacyjnie ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych - co w konsekwencji skutkowało przyjęciem przez WSA, że Skarżący kasacyjnie nie posiadają interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały w sprawie przyjęcia mpzp Kaniowczyków;

Naruszenia przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy upatrują w naruszeniu:

• art. 58 ust. 1 pkt 5a P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez niezasadne odrzucenie skarg skarżących kasacyjnie na skutek błędnego przyjęcia, iż w niniejszej sprawie nie został naruszony ich interes prawny lub uprawnienie w sytuacji, w której prawidłowa ocena WSA wobec podnoszonych w skardze twierdzeń winna skutkować stwierdzeniem występowania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia i obligować WSA do poddania merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały w sprawie przyjęcia mpzp Kaniowczyków, a następnie stwierdzenia jej nieważności z zakresie działek [...] oraz [...] w sytuacji występowania przekroczenia granic władztwa planistycznego;

• art. 141 § 4 P.p.s.a. zdanie pierwsze w związku z art. 166 P.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej odrzucenia skarg właścicieli nieruchomości objętych mpzp Kaniowczyków (tj. A. S., H. Ś., K. Ś., M. K.) oraz zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wzajemnie sprzecznych (jak również sprzecznych z sentencją wydanego postanowienia) twierdzeń odnośnie do legitymacji A. S., H. Ś. oraz K. Ś. do zaskarżenia uchwały w sprawie mpzp Kaniowczyków.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej odrzucenia skarg podmiotów wnoszących niniejszą skargę kasacyjną i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarżący kasacyjnie wystąpili o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację, która w ocenie skarżących kasacyjnie uzasadnia postawione tam zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Puławy, reprezentowana przez Prezydenta Miasta Puławy, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej albowiem zaskarżone postanowienie pomimo pewnych uchybień odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał złożoną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym korzystając z uprawnień wynikających z art. 182 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Niewątpliwie postanowienie o odrzuceniu skargi zalicza się do postanowień kończących postępowanie w sprawie.

Nadto stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zdaniem NSA, skarga kasacyjna Stowarzyszenia "P." z siedzibą w P. oraz M. K., K. Ś., H. Ś., A. S., J. B., M. Ł., M. Ł1, H. K., H. S., M. G1. i B. S. nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Prawidłowość zastosowania przez Sąd pierwszej instancji konstrukcji prawnej z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie budzi zastrzeżeń. Przepis ten stanowi wprost, że Sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Wymagania te określa art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.). Stanowi on, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Powiązanie art. 58 ust. 1 pkt 5a P.p.s.a. z wymogami z art. 101 ust. 1 u.s.g. prowadzi do wniosku, że aby skarga na uchwałę lub akt organu z zakresu administracji publicznej nie została odrzucona przez Sąd, skarżący wnosząc skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi dowieść, że w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy istnieje związek pomiędzy jego własną i prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą. Inaczej, musi wykazać, że zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie. Wobec tego dopuszczalna jest skarga podmiotu, który wykaże, że zaskarżony akt narusza jego interes prawny.

Na tym etapie Sąd nie bada zasadności wniesionej skargi w kontekście podniesionych w niej zarzutów naruszenia uchwałą przepisów prawa np. przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ocena zgodności z prawem zaskarżonej uchwały ma znaczenie dla wyniku rozstrzyganej merytorycznie sprawy co następuje w wyniku rozpoznania skargi.

Kwestii "naruszenia interesu prawnego" nie należy utożsamiać z "naruszeniem prawa". Jak trafnie wyjaśniono w piśmiennictwie: "Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Rozpoznając skargę, sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę (zarządzenie) organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem" (Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 808).

Sąd I instancji wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie dopuścił się naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. uznając, że Stowarzyszenie oraz osoby fizyczne, które wniosły skargę na przedmiotową uchwałę (zarówno osoby będące właścicielami nieruchomości objętych uchwałą (dz. [...] i [...]), jak i właściciele nieruchomości spoza obszaru objętego planem (położone są po drugiej stronie ul. M. działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...]) a nadto osoby jedynie zamieszkujące na terenie objętym planem bez praw rzeczowych do nieruchomości (B. S., T. S., W. S. i S. G.) nie wykazały, że zaskarżone postanowienie planu, przewidujące zabudowę wielorodzinną na działkach [...] i [...] obszar 3MW o określonych w planie parametrach, narusza przysługujące im uprawnienie w ten sposób, że uniemożliwia im korzystanie z przysługującego im prawa w sposób dotychczasowy lub wpływa w istotny sposób na wykonywanie tegoż prawa.

Sąd wskazując właścicieli nieruchomości objętych planem faktycznie pominął w wyliczeniu działkę nr [...]położoną przy ul. M. [...], należącą do M. K. jednak uchybienie to nie zmienia faktu, że Sąd w uzasadnieniu na str. 6 drugi akapit od dołu stwierdził, że oceniając dopuszczalność wniesionych skarg uznał, że "wszystkie one podlegają odrzuceniu, przy czym różne są powody i odstawy prawne". Zatem nawet brak wymienia w uzasadnieniu postanowienia działki należącej do M. K. nr [...] i nie wskazanie, że chodzi o jego skargę, nie zmienia faktu, że Sąd odrzucił wszystkie skargi jakie zostały wniesione w sprawie, w tym także tą M. K.. Potwierdza to jednoznacznie sentencja postanowienia. Wobec niebudzącego wątpliwości faktu, że jego działka leży w obszarze objętym planem i jest on jej właścicielem, można przyjąć, że do niego odnieść należy argumentację Sądu, która dotyczyła tego rodzaju skarżących. Zatem doszło do uchybienia art. 141 § 4 P.p.s.a. wobec braku uzasadnienia postanowienia, które nie wskazuje wprost na odrzucenie skargi M. K. i nie odnosi się do jego nieruchomości dz. nr [...], to uchybienie to nie miało istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy albowiem z sentencji postanowienia oraz uzasadnienia podstawy prawnej wynika, że "wszystkie skargi" podlegały odrzuceniu.

Zdaniem NSA, błędnie Sąd I instancji stwierdził na stronie 8 akapit 1 od góry, że "Zdaniem Sądu, również pozostali skarżący (za wyjątkiem K. Ś., H. Ś. i A. S.) nie posiadają legitymacji do wniesienia skargi w niniejszej sprawie na podstawie art. 101 ust.1 u.s.g.". Uzasadniając naruszenie interesu prawnego tychże osób wskazano jedynie na naruszenie ich prawa własności tj. art. 140 i art. 144 k.c. Sąd uznał, że dopuszczenie zabudowy wielorodzinnej na sąsiedniej działce, nie naruszy zdefiniowanego w tych przepisach prawa własności. Sąd podkreślił, że "Z przytoczonych przepisów jasno wynika, że prawo własności podlega ochronie tylko wtedy, gdy ingerencja w to prawo ma charakter ponadprzeciętny, niedopuszczalny ze względu na społeczno-gospodarcze przeznaczenie tego prawa i stosunki miejscowe. Taka sytuacja w niniejszej sprawie natomiast nie zachodzi. Przewidziana na działkach sąsiednich nr ew. [...] i [...] zabudowa wielorodzinna nie uniemożliwi skarżącym wykonywania ich prawa własności nieruchomości, ani nie ograniczy możliwości korzystania przez nich z własnych nieruchomości w sposób ponadprzeciętny. Taka zabudowa może spowodować dyskomfort związany z rozmiarami tej zabudowy i obecnością większej liczby osób (mieszkańców) w sąsiedztwie, jednak w ocenie Sądu, są to normalne, zwyczajne zjawiska występujące w środowisku miejskim, z którymi należy się w każdym wypadku liczyć. Nie sposób też pominąć, że charakter zabudowy spornego obszaru nie jest wyłącznie jednorodzinny: skarżący wprost podnoszą, że już od lat 60-tych, a zatem od prawie 70 lat zabudowa stopniowo przekształca się na zabudowę mieszaną: jedno - i wielorodzinną. Należy też podnieść, że również przewidziane w zaskarżonym planie parametry zabudowy (zwłaszcza wysokość) nie świadczą o naruszeniu (planem) prawa własności nieruchomości należących do skarżących." Dalej wskazuje się, że "O naruszeniu prawa własności skarżących w niniejszej sprawie na skutek miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Miasto Puławy "Kaniowczyków" można byłoby natomiast mówić tylko wtedy, gdyby przeznaczenie działek zostało w planie zmienione tak, że nie mogliby w dotychczasowy sposób z nich korzystać. Tymczasem zaskarżony plan nie wprowadził takich zmian, a więc nie można przyjąć, że ich interes został naruszony.".

W ocenie NSA z powyższego wynika, że Sąd zakwestionował legitymację skargową wszystkich skarżących, którzy powoływali się na swoje prawo własności wywodzone z art. 140 i art. 144 k.c.. W konsekwencji Sąd nie uznał legitymacji skargowej w niniejszej sprawie także ww. skarżących, którzy niewątpliwie są właścicielami nieruchomości objętych planem (K. Ś. i H. Ś. właściciele działki [...] ul. M. [...], która bezpośrednio graniczy z działką [...], której dotyczą skarżone zapisy planu, A. S. właścicielka działki nr [...], ul. M. [...], która bezpośrednio graniczy z działkami [...] i [...], których dotyczą skarżone postanowienia planu).

Zdaniem NSA, ten fragment uzasadnienia zaskarżonego postanowienia może wprowadzać w błąd i sugerować, że legitymację mają osoby wymienione po słowach "za wyjątkiem" jednak niewątpliwie prawidłowe jest stanowisko aby tym osobom nie przyznawać legitymacji skargowej bowiem w istocie przeznaczenie w zaskarżonym planie sąsiadującej z nieruchomościami tych osób działek [...] i [...] na zabudowę wielorodzinną nie naruszy ich uprawnień wynikających z przysługującego im prawa własności. Zabudowa wielorodzinna występuje niedaleko ich działek już od lat 60 tych ubiegłego wieku. Planowana zabudowa z uwagi na jej wielorodzinny charakter została odsunięta od sąsiadujących z nią działek a także oddzielona pasem zieleni aby była mniej uciążliwa. Ilość miejsc parkingowych została dostosowana do ilości mieszkańców w proporcji jedno mieszkanie 1,5 miejsca postojowego urządzonego co ważne na terenie inwestycji a nie poza jej granicami. Nieprzekraczalna linia zabudowy została ustanowiona i oddalona właśnie względem działek z zabudową jednorodzinną (10 m od działki [...] i 8 m od dz. [...] oraz [...]) by ewentualne oddziaływanie nie wpływało na wykonywanie prawa własności i nie zakłócało korzystania z nieruchomości ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Nie jest przewidziana tu zabudowa, która nie da się pogodzić z już istniejącą funkcją. Jest to zabudowa mieszkalna, której parametry określono tak by jej oddziaływanie nie wychodziło poza granice terenu nią objętego. Owszem przewiduje się maksymalną wysokość zabudowy 16 m, gdzie zabudowa jednorodzinna ma jedną kondygnację z poddaszem użytkowym ale nie oznacza to, że akurat powstanie budynek o maksymalnej wysokości. Na etapie projektowania inwestycji i udzielania pozwolenia na budowę parametr ten może zostać zweryfikowany i ograniczony właśnie ze względu na niższą sąsiednią zabudowę jednorodzinną i nakaz zapewnienia oświetlenia słonecznego.

Wobec powyższego przyjąć należało, że skarżący - właściciele nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem 3MW na działkach [...] i [...] nie wykazali, że postanowienia planu rzeczywiście naruszają ich prawo własności uniemożliwiając korzystanie z tego prawa lub ograniczając je ponad przeciętna miarę.

Pozostali skarżący kasacyjnie tj. Stowarzyszenie "P." z siedzibą w P. (siedziba ul. M. [...] dz. [...]) oraz J. B. (ul. M [...], dz. nr. [...]), M. Ł., M. Ł1 (ul. M. [...], dz. nr [...]), H. K. (ul. M. [...], dz. nr [...]), H. S. (ul. M. [...], dz. nr [...]), M. G1 (ul. M. [...], dz. nr [...]) i B. S. (ul. K. [...], dz. nr [...]) również nie wykazali naruszenia ich interesu prawnego zaskarżonymi postanowieniami planu odnoszącymi się do działek nr [...] i [...] obszar 3MW bowiem ich nieruchomości wogóle nie zostały objęte postanowieniami planu bowiem znajdują się poza terenem objętym tym planem. Oczywiście pozostawanie działki poza obszarem planu nie wyklucza tego, że postanowienia planu mogą naruszać interes prawny właścicieli takich terenów jednak w okolicznościach niniejszej sprawy faktycznie takie naruszenie nie występuje. Nieruchomości, których są właścicielami ww. osoby (poza Stowarzyszeniem) są znacznie oddalone od terenu objętego planem bowiem oddziela je od niego ulica M. Dodatkowo ustalona została nieprzekraczalna linia zabudowy od strony ul. M., która jeszcze bardziej odsuwa potencjalną zabudowę wielorodzinną od działek tych skarżących. Uciążliwości związane z brakiem miejsc do parkowania nie wystąpią bowiem plan przewiduje zapewnienie miejsc do parkowania na terenie działek [...] i [...]. Natężenie ruchu ulicznego nie jest zaś okolicznością, która dowodzi, ze właściciele ww. nieruchomości nie będą mogli korzystać ze swych nieruchomości jak dotychczas. Niezmiennie zlokalizowane są przy ulicy a zatem warunki korzystania nie zmieniły się ponad przeciętną miarę.

Mając powyższe na uwadze NSA uznał za chybione zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej tj. naruszenie art. 101 ust. 1 u.s.g. art. 140 oraz art. 144 k.c. a także art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g.

W ocenie NSA, skarżący nie wykazali w jakikolwiek sposób, że uchwalenie planu i przeznaczenie w nim terenu 3.MW dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej będzie miało negatywny wpływ na prawo własności skarżących do swoich działek, na których występuje zabudowa jednorodzinna. Z planu nie wynika wprost ani pośrednio, że przysługujące im prawo własności nieruchomości zostanie ponad przeciętną miarę ograniczone lub tym bardziej utracone.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.