Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 648/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2010
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński,, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 października 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ł. na uchwałę Rady Gminy Ś. z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Ś. 1. stwierdza nieważność Regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: § 5 ust. 1 i 2, § 3 ust. 3, § 8 ust. 3, § 14 ust. 1 pkt 2 i 3, § 20 ust. 2, 2. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Łomży wniósł skargę do sądu administracyjnego na uchwałę Rady Gminy Śniadowo z 6 grudnia 2019 r. nr XII.83.2019 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Śniadowo i zarzucił istotne naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.; dalej powoływana jako u.s.g.), art. 4 ust. 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2010 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa) i przekroczenie ustawowego upoważnienia przez:

- nałożenie w § 5 ust. 1 i 2 Regulaminu obowiązków nałożonych na właścicieli nieruchomości w drodze ustawy, przez powtórzenie istniejących regulacji ustawowych dotyczących zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i poza warsztatami samochodowymi, oraz w § 8 ust. 3 odnośnie zakazu gromadzenia w pojemnikach i kontenerach, oraz na odpady komunalne śniegu, lodu, gorącego popiołu i żużlu, gruzu, szlamów, substancji toksycznych, żrących i wybuchowych, a także odpadów z działalności gospodarczej tj. obowiązków nałożonych na właścicieli nieruchomości w drodze ustawy przez powtórzenie istniejących regulacji ustawowych i ich modyfikację oraz wykraczających i ingerujących bez odpowiedniego upoważnienia w prawa jednostki, w tym prawo własności;

- wskazanie w § 3 ust. 3, § 14 ust. 1 pkt 2 i 3 Regulaminu informacji dotyczących lokalizacji Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych, regionalnej instalacji przetwarzania odpadów oraz stacji zlewnej, które w aktach prawa miejscowego nie mogą być zawarte i winny zostać określone i udostępnione w inny sposób;

- wprowadzenie w § 20 ust. 2 Regulaminu generalnego nakazu wyprowadzania psów na uwięzi, a psów ras uznanych za agresywne lub mieszańców tych ras wyłącznie w kagańcu i na smyczy, wskazanie możliwości zwolnienia ze smyczy, niezależnie od ich cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych, co w określonych sytuacjach może prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy o ochronie zwierząt, w tym działań określanych jako niehumanitarne.

Wskazując na powyższe naruszenia Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że § 5 ust. 1 i 2 Regulaminu jest powtórzeniem istniejących regulacji, z ich modyfikacją i przekroczeniem ustawowej delegacji. Wskazano, że zagadnienia dotyczące zabezpieczenia środowiska przed jego zanieczyszczeniem uregulowane zostały w przepisach aktów rangi ustawy i rozporządzeń właściwego ministra, z których wynikają ograniczenia w zakresie możliwości odprowadzania ścieków do wód, gleby i kanalizacji sanitarnej. Stanowi to również powtórzenie regulacji z zakresu prawa sąsiedzkiego i zakazu immisji uregulowanego w art. 144 K.c.

Zdaniem Prokuratora w granicach istotnego naruszenia prawa należy także rozpatrywać wskazanie w § 3 ust. 3, § 14 ust. 1 pkt 2 i 3 Regulaminu informacji dotyczących lokalizacji Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych, regionalnej instalacji przetwarzania odpadów, które w aktach prawa miejscowego nie mogą być zawarte i winny zostać określone i udostępnione w inny sposób. Prokurator podniósł, że w tym zakresie należy podzielić stanowisko sądów administracyjnych, stosownie do którego akt prawa miejscowego, który władczo ingeruje w sferę wolności jednostek przy użyciu norm abstrakcyjnych i generalnych, nie może służyć do przekazywania komunikatów czy informacji, które same w sobie mają charakter szczegółowy i indywidualny.

Przekroczenie ustawowej delegacji stanowi także nałożenie w § 20 ust. 2 pkt 2, 3 generalnego nakazu wyprowadzania psów w tym uznanych za agresywne lub zachowujących się w sposób agresywny, oraz mieszańców z tymi rasami, wyłącznie na uwięzi i w założonych kagańcach. Nadto przekroczeniem ustawowego upoważnienia jest wprowadzenie § 20 ust. 2 pkt 4 możliwości zwolnienia ze smyczy, niezależnie od ich cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych, co w określonych sytuacjach może prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy o ochronie zwierząt, w tym działań określanych jako niehumanitarne. Uregulowania te zostały bowiem zawarte niezależnie od cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych zarówno poszczególnych ras psów jak i innych zwierząt domowych, co w określonych sytuacjach może prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy o ochronie zwierząt, w tym działań określanych jako niehumanitarne. Regulacje te wykraczają poza upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, bowiem sprowadza się ono wyłącznie do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do użytku publicznego nie był uciążliwy i nie stanowił zagrożenia dla innych przebywających tam osób. Nadto ograniczenia te naruszają w swej istocie zasadę proporcjonalności z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zastosowanie ograniczeń i zakazów w odniesieniu do psów ras uznawanych za agresywne i innych zwierząt domowych posiadających cechy poczytywane za agresywne, nie spełnia wymogu proporcjonalności ograniczenia wolności i stanowi obciążenie, na które sam ustawodawca nie zdecydował się redagując przepis art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt. Natomiast nałożenie takiego obowiązku bez jednoczesnego określenia wyjątków uzasadniających odstąpienie od jego stosowania narusza zasadę humanitarnej ochrony zwierząt, która mieści się w sferze ochrony środowiska. Zasada humanitarnej ochrony zwierząt wymaga zastosowania wyjątków uwzględniających cechy osobnicze zwierzęcia, jego wiek, stan zdrowia i ograniczenia w budowie. Takie rozwiązania prawne służące zabezpieczeniu humanitarnemu zwierząt są dopełnieniem wymogów ochrony środowiska, do którego one przynależą. Ich brak w postanowieniach zaskarżonego regulaminu dyskwalifikuje wskazane regulacje.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i w pierwszej kolejności podniósł, że przedmiotowa uchwała nie została zakwestionowana przez Wojewodę Podlaskiego, który w ramach postępowania nadzorczego nie stwierdził żadnych naruszeń prawa. Nadto Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Łomży w ramach posiadanych kompetencji nie wniósł żadnych zastrzeżeń i pozytywnie zaopiniował przedmiotową uchwałę.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazano, że w § 5 Regulaminu, zgodnie z delegacją ustawową wynikającą z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy, określono zasady mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Wskazano, że celem wprowadzenia regulaminu jest również ochrona dobra wspólnego, tj. ochrona środowiska naturalnego przez wprowadzenie odpowiednich zasad postępowania na terenie gminy. Dla jego realizacji ustawodawca upoważnił organy stanowiące gmin do tworzenia zasad i obowiązków utrzymania czystości i porządku, które mogą narzucać jednostkom określone zachowania. Wprowadzając zasady ustalonego postępowania przez właścicieli na terenie ich nieruchomości, rada nie wkracza w sferę ich prawa własności, ale reguluje określone zachowanie w tym miejscu. Organ uchwałodawczy ma z uwagi na ustawowy obowiązek zapewnić czystość na terenie gminy. Pojęcie to należy traktować szeroko, w tym również jako dbałość o zachowanie czystości środowiska - tj. powietrza i wód gruntowych. Z powyższych względów kluczowym jest, aby wszelkie ograniczenia wprowadzane przez radę na terenach nieruchomości miały swoje uzasadnienie w normie prawnej, na podstawie której zostały ustanowione oraz były niezbędne i konieczne dla osiągnięcia celu ustawowego. Z uwagi na to Prokurator niewłaściwie wskazuje i odczytuje że Rada Gminy Śniadowo dokonała powtórzenia istniejących regulacji ustawowych oraz wykraczających i ingerujących bez odpowiedniego upoważnienia w prawa jednostki, w tym prawo własności.

Za niezasadny uznano zarzut powtórzenia regulacji ustawowej w § 8 ust. 3 Regulaminu. Podniesiono, że nigdzie w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie ma dosłownie brzmiącego zapisu. Pojemniki na odpady komunalne jak sama nazwa mówi przeznaczone są do gromadzenia odpadów komunalnych. Ustawa o odpadach definiuje odpady komunalne jako odpady powstające w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych. Śnieg, lód, substancje żrące, toksyczne i wybuchowe, szlam, żużel, nie są zatem odpadami komunalnymi. Jeśli natomiast chodzi o gromadzenie gorącego popiołu, wskazano, że można sobie wyobrazić co może spowodować wyrzucenie gorącego popiołu do plastikowego pojemnika, stąd też taki a nie inny zapis w regulaminie. Zapis uchwały zabrania wrzucania gorącego popiołu, a nie popiołu samego w sobie. Natomiast jeśli chodzi o odpady pochodzące z działalności gospodarczej wskazano, że Gmina Śniadowo nie objęła systemem gospodarowania odpadami komunalnymi nieruchomości niezamieszkałych, w tym właścicieli nieruchomości na których prowadzona jest działalność gospodarcza, w związku z powyższym jeśli nieruchomość niezamieszkała nie została objęta systemem a na tej nieruchomości prowadzona jest jakakolwiek działalność gospodarcza, przedsiębiorca musi samodzielnie podpisać umowę na odbiór odpadów z wybraną przez siebie firmą posiadającą uprawnienia do odbioru odpadów komunalnych (wpis do rejestru działalności regulowanej danej gminy).

Niesłuszny jest także zarzut odnoszący się do wskazania w Regulaminie szczegółowych informacji odnoszących się do miejsca lokalizacji Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych. Z żadnej normy prawnej nie wynika, że lokalizacja ta nie może być podana w Regulaminie, a musi być zawarta jedynie w odrębnym dokumencie. Wyjaśniająco organ podał, że zapis § 3 ust. 3 odnoszący się do ust. 1 pkt 8 dotyczy przekazywania przeterminowanych leków, które należy przekazywać do apteki, podanie lokalizacji miało na uwadze zwiększenie wiedzy mieszkańców na temat postępowania z przeterminowanymi lekami i wskazanie miejsca, gdzie można je oddać. Ponadto apteka jest instytucją samą w sobie, a nie jest PSZOKiem Gminy jak sugeruje to Prokurator. Mając to na względzie organ stwierdził, że zamieszczenie przedmiotowej informacji w Regulaminie nie stanowi podstawy do stwierdzenia naruszenia prawa w tym zakresie, wręcz przeciwnie Regulamin jest podstawowym aktem prawa miejscowego w gminie, dokumentem najbardziej znanym i rozpoznawalnym przez mieszkańców gminy. Tym samym zamieszczenie w jego treści lokalizacji apteki a w § 14 ust. 1 pkt 2 lokalizacji Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych zwiększa wiedzę mieszkańców w tym zakresie. Ponadto w żadnym z wymienionych przez Prokuratora paragrafach nie ma mowy o regionalnej instalacji przetwarzania odpadów ani punktach zlewnych. Nadmieniono przy tym, że rejonizacja instalacji została ustawowo zniesiona i nie ma podstaw prawnych posługiwania się taką nazwą. Reasumując organ stwierdził, że zarzut Prokuratora również w tym punkcie jest niezasadny.

Niesłuszny i bezzasadny jest także zarzut dotyczący § 20 ust 2 Regulaminu, który dotyczy prowadzania psów i psów rasy uznanych za agresywne na uwięzi oraz w założonych kagańcach. Podniesiono, że Rada nie naruszyła art. 9 ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, gdyż wyprowadzanie psa na spacer jest działaniem czasowym nie stałym i trudno sobie wyobrazić, że prowadzanie psów trwałoby stale powyżej 12 godzin na dobę, nie jest to działanie sprzeczne z wymogami wynikającymi z ustawy o ochronie zwierząt. Nadto, zdaniem organu, prowadzanie psów i psów rasy uznanych za agresywne na uwięzi i w kagańcach wypełnia zapisy art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy, który zabrania puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna, a przede wszystkim zapis taki daje poczucie bezpieczeństwa innym osobom, które znajdują się w pobliżu. Prowadzanie psów na uwięzi wychodzi naprzeciw zapisom ustawy mówiącym o humanitarnym traktowaniu zwierząt domowych i daje im poczucie swobody i zapewnia możliwość niezbędnego ruchu na otwartej przestrzeni.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga podlegała w części uwzględnieniu.

Przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała Rady Gminy Śniadowo z 6 grudnia 2019 r. nr XII.83.2019 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Śniadowo.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej powoływana jako P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Jak stanowi art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Sąd uznał skargę za zasadną w zakresie § 5 ust. 1 i 2, § 3 ust. 3, § 8 ust. 3, § 14 ust. 1 pkt 2 i 3, § 20 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Skarżący Prokurator sformułował konkretne zarzuty odnoszące się do precyzyjnie wskazanych przepisów (paragrafów, ustępów oraz punktów) Regulaminu. Jednocześnie zawnioskował o stwierdzenie nieważności ("uchylenie") uchwały w całości nie wskazując powodów tak szeroko sformułowanego zakresu wniosku końcowego. W tej sytuacji sąd we własnym zakresie ocenił, że granice zaskarżenia w sprawie niniejszej obejmują wyłącznie zagadnienia przedstawione do oceny sądowi w skardze, zaś wniosek końcowy o stwierdzenie nieważności uchwały w całości – jako nieznajdujący potwierdzenia w treści skargi - jest wynikiem błędu Prokuratora. Na zakres zaskarżenia obejmujący uchwałę w całości nie wskazuje ani jeden ze sformułowanych w skardze zarzutów czy argumentów. Sąd zatem skontrolował uchwałę i objął rozstrzygnięciem ten jej zakres, który odnosi się do treści zarzutów i regulacji pozostających w nierozerwalnym związku z tymi zarzutami.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, bowiem nieistotne naruszenie prawa prowadzi wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).

Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego przez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102). Jak wskazał NSA w sprawie I OSK 124/17, istotna sprzeczność z prawem to wada doniosła pod względem faktycznym i prawnym, wynikająca z naruszeń przepisów prawa materialnego bądź formalnego, ale taka, która jest oczywista, jednoznaczna, niepozwalająca na zaakceptowanie uchwały ze względu na sposób i tryb jej podjęcia, lub skutki, jakie wywołuje. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia (pub. CBOSA).

Zaskarżony Regulamin jako akt prawa miejscowego jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Rozwinięciem tej zasady na poziomie ustawowym jest art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Z powyższego wynika, że organy samorządu terytorialnego mogą ustanawiać akty prawa miejscowego wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Materia prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres upoważnienia. Prawo miejscowe może wyłącznie uzupełniać przepisy prawa powszechnie obowiązującego w sposób zależny od aktów wyższego rzędu. W konsekwencji, skoro akty prawa miejscowego mają charakter źródeł prawa zależnych od źródeł wyższego rzędu, to nie tylko nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia, ale i nie mogą regulować materii już uregulowanej aktami wyższego rzędu. Z taką zaś sytuacją regulacji powtarzającej zwroty i normy ustawowe, a także regulacji modyfikującej i nieprecyzyjnej oraz w nieuprawniony sposób uzupełniającej regulacje ustawowe mamy do czynienia w sprawie niniejszej.

Upoważnienie do podjęcia uchwały w sprawie Regulaminu zawiera przepis art. 4 ust. 2 ustawy z 13 września 1996 r. w sprawie utrzymania czystości i porządku w gminach (dalej: jako ustawa). Kontrolując zaskarżoną uchwałę sąd miał na uwadze brzmienie powyższego upoważnienia w dacie podjęcia uchwały, tj. 6 grudnia 2019 r., które to brzmienie wynikało wówczas z Dz. U. z 2019 r., poz. 2010 ze zm.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy, Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a;

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego;

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony)

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przepis art. 4 ust. 2 określa obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. Rada gminy nie ma zatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (vide: wyroki NSA: z 9 września 2014r., II OSK 654/14; z 8 listopada 2012r., II OSK 2012/12; z 21 czerwca 2017r., II OSK 991/17; wyroki WSA: w Gliwicach z 3 lipca 2014r., II SA/Gl 465/14; w Poznaniu z 23 października 2013r., IV SA/Po 748/13, pub. CBOSA). Regulamin, jako akt prawa miejscowego, musi zawierać normy generalne, a nie wypowiedzi programowe. Regulamin przy tym nie może – jak powszechnie przyjmuje się w judykaturze - zawierać powtórzeń ustawowych ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji. Rada gminy nie może jeszcze raz normować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, powinna być uznana za nieważną w części, w jakiej zawiera takie regulacje. Powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy.

Zdaniem sądu § 5 ust. 1 i 2 Regulaminu przekracza delegację ustawową wynikającą z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy. Przepis § 5 ust. 1 Regulaminu stanowi, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się pod warunkiem: 1) mycia jedynie nadwozia samochodu; 2) mycia na wydzielonych, utwardzonych częściach nieruchomości oraz przy użyciu środków ulegających biodegradacji; 3) odprowadzania powstających ścieków do kanalizacji sanitarnej, zbiornika bezodpływowego lub kanalizacji deszczowej. Z kolei § 5 ust. 2 Regulaminu stanowi, że naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi może odbywać się wyłącznie pod warunkiem: 1) nie zanieczyszczania środowiska i gromadzenia powstających odpadów w urządzeniach do tego przeznaczonych; 2) nie stwarzania uciążliwości dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości.

Za nieprawidłowe, zdaniem sądu, należy uznać zawarte w § 5 pkt ust. 1 pkt 1 zawężenie uprawnienia do mycia pojazdów samochodowych poza myjniami wyłącznie w części obejmującej nadwozie pojazdów. Regulacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy wskazuje na kompetencje Rady Gminy do określenia ogólnych zasad dotyczących mycia pojazdów poza myjniami. W ocenie sądu przepis ten nie upoważnia organu uchwałodawczego gminy do wprowadzenia tego rodzaju ograniczenia. Powołanym przepisem organ gminy został upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, w kontekście zapewnienia ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności (vide: wyrok WSA w Gdańsku z 18 września 2019 r., II SA/Gd 121/1, WSA w Bydgoszczy z 18 grudnia 2018 r., II SA/Bd 877/18 pub. CBOSA). Taki zapis regulaminu uznać zatem należy za przekroczenie delegacji ustawowej.

Nadto Rada Gminy dopuściła możliwość mycia pojazdów samochodowych poza myjniami pod warunkiem, że będzie się ono odbywało na wydzielonej, utwardzonej części nieruchomości, a powstające ścieki będą odprowadzane do kanalizacji sanitarnej, zbiornika bezodpływowego lub kanalizacji deszczowej. Zgodnie z tym co wskazano powyżej organ uchwałodawczy może określić w regulaminie tylko takie obowiązki właścicieli nieruchomości, które służą do osiągnięcia celu, jakim jest ochrona ludzi i środowiska przed zagrożeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek mycia pojazdów. Obowiązki te muszą jednak pozostawać w odpowiedniej proporcji do założonego celu i nie mogą pozostawać w sprzeczności z innymi uregulowaniami. Zdaniem sądu, nakładając dodatkowe ograniczenia - mycie pojazdu samochodowego na utwardzonym podłożu (co wyklucza np. umycie pojazdu wodą na trawie), naruszono nie tylko wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności (vide: wyrok WSA w Poznaniu z 16 czerwca 2016 r., IV SA/Po 54/16, pub. CBOSA), ale również wynikające z art. 140 K.c. prawo właściciela do rozporządzania własną rzeczą oraz art. 63 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (por. wyrok WSA w Warszawie z 21 czerwca 2018 r., VIII SA/Wa 67/18, pub. CBOSA). Nadto należy zauważyć, że zgodnie § 21 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.) stanowiska przeznaczone do mycia i niezawodowego przeglądu samochodów na parkingach powinny mieć doprowadzenie wody oraz twardą nawierzchnię ze spadkami zapewniającymi spływ wody do wpustów kanalizacyjnych z osadnikami błota i łapaczami oleju. W świetle powyższego wprowadzenie w § 5 ust. 1 pkt 3 Regulaminu warunku odprowadzania ścieków do kanalizacji lub zbiorników bezodpływowych bez uwzględnienia faktu, że ewentualne rygory w tym zakresie dotyczą wyłącznie działek budowlanych, na których znajdują się zgrupowania miejsc postojowych, także nie odpowiada prawu. Wskazać poza tym należy, że w ustawie z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 624 ze zm.) wprost określono warunki wprowadzania ścieków do wód i ziemi (art. 76 ust. 1 w zw. z art. 75 pkt 3 lit. a w zw. z art. 99 ust. 1 pkt 2, art. 78) oraz zakaz ich wprowadzania bezpośrednio do wód podziemnych, do wód i do ziemi (art. 75 pkt 1, 2 i 3). W art. 77 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo wodne zakazano natomiast mycia pojazdów w wodach powierzchniowych oraz nad brzegami tych wód. Wprowadzanie wbrew przepisom art. 75 ustawy - Prawo wodne ścieków do wód lub ziemi oraz mycie pojazdów w wodach powierzchniowych lub nad brzegami tych wód stanowi, zgodnie z art. 478 pkt 5 i pkt 6 lit. d ustawy - Prawo wodne, wykroczenie podlegające karze grzywny, a orzekanie w sprawach o te czyny następuje na zasadach i w trybie przepisów Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia (art. 479 ustawy - Prawo wodne). Określone w § 5 ust. 1 pkt 3 Regulaminu warunki mycia pojazdów odnoszą się zatem do kwestii wprost uregulowanej w powołanych przepisach ustawy - Prawo wodne, w tym do określonej w tej ustawie odpowiedzialności za wykroczenia.

Zdaniem sądu nieprawidłowość ma miejsce także we wskazaniu w § 5 ust. 2 pkt 2 Regulaminu zakazu stwarzania uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich. Zapis ten wkracza w stosunki sąsiedzkie regulowane prawem cywilnym - art. 144 K.c. Z kolei określony w § 5 ust. 2 pkt 1 warunek "nie zanieczyszczenia" środowiska pozostawia zbyt dużą swobodę w interpretacji tego pojęcia, by możliwa była skuteczna kontrola zachowań adresatów normy prawnej zawierającej ww. pojęcie. Zgodnie z art. 3 pkt 49 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1219 ze zm., dalej: p.o.ś.), zanieczyszczeniem jest emisja, która może być szkodliwa dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska, może powodować szkodę w dobrach materialnych, może pogarszać walory estetyczne środowiska lub może kolidować z innymi, uzasadnionymi sposobami korzystania ze środowiska. Zanieczyszczenie zgodnie definicją zawartą w art. 3 pkt 49 p.o.ś. jest emisją kwalifikowaną z uwagi na możliwość spowodowania wskazanych skutków. Tego rodzaju emisja jest niepożądana. Szkodliwość dla stanu środowiska należy ustalić przez ocenę wpływu na aktualny stan środowiska, do którego nastąpiło odprowadzenie substancji lub energii. Emisją jest bezpośrednie lub pośrednie, wprowadzenie do powietrza, wody, gleby lub ziemi w wyniku działalności człowieka substancji lub energii, (art. 3 pkt. 4 p.o.ś.). Dla oceny powstania zanieczyszczenia, decydujące znaczenie ma przekroczenie standardów jakości środowiska, które zostały zdefiniowane w art. 3 pkt. 34 p.o.ś. jako wymagania, które muszą być spełnione w określonym czasie przez środowisko jako całość lub jego komponenty przyrodnicze. Ustalane są one poszczególnymi aktami normatywnymi. Warunek nie zanieczyszczenia środowiska jest zbyt ogólny aby adresaci normy mogli go dochować.

Zdaniem sądu nieuprawnione jest również wskazanie konkretnego adresu miejsca odbierania i przekazywania odpadów komunalnych. Jak skonkludował NSA w sprawie II OSK 881/17 odnośnie kwestii wskazania konkretnych adresów Punktów Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych, "nie można traktować uchwały, będącej aktem powszechnie obowiązującym, jako gminnego informatora, w którym zawarte będą wszelkie regulacje, nawet te, które wynikają już z innych przepisów. Dla zachowania przejrzystości i prawidłowości wprowadzonych rozwiązań prawnych, rada gminy powinna ograniczyć się jedynie do zakresu danego upoważnienia, w tym przypadku do delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 ustawy". Tym samym rację ma Prokurator, że § 3 ust. 3 i § 14 ust. 1 pkt 2 i 3 Regulaminu nie mogły znaleźć się informacje dotyczące lokalizacji Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych, regionalnej instalacji przetwarzania odpadów.

Zasadnie także, zdaniem sądu, Prokurator zakwestionował § 8 ust. 3 Regulaminu. Przepis ten zabrania gromadzenia w pojemnikach i kontenerach na odpady komunalne śniegu, lodu, gorącego popiołu i żużlu, gruzu, szlamów, substancji toksycznych, żrących i wybuchowych a także odpadów z działalności gospodarczej. Kwestie ujęte w § 8 ust. 3 Regulaminu zostały bowiem uregulowane w przepisach odrębnych, przede wszystkim w ustawie o odpadach. Zgodnie z art. 23 ust. 1 tej ustawy odpady są zbierane w sposób selektywny (zasada generalna). Nadto, ustawa o odpadach reguluje sposób postępowania z poszczególnymi rodzajami odpadów. Natomiast rada gminy jest adresatem obowiązków wymienionych w art. 3 ust. 1 i 2 ustawy, w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminie, co należy do obowiązkowych zadań własnych gminy, w ramach których gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności m.in. ustanawiają selektywne zbieranie odpadów komunalnych obejmujące co najmniej następujące frakcje odpadów: papieru, metalu, tworzywa sztucznego, szkła i opakowań wielomateriałowych oraz odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, w tym odpadów opakowaniowych ulegających biodegradacji (art. 3 ust. 2 pkt 5). Przepis art. 1a ustawy w sprawach dotyczących postępowania z odpadami komunalnymi, w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie, odsyła też do ustawy o odpadach. Skoro bowiem znane są zasady selektywnego zbierania odpadów, zaś w ustawie o odpadach (art. 3 ust. 1 pkt 7) zdefiniowano odpady komunalne, to istotą tych zasad jest niemieszanie odpadów i niegromadzenie w pojemnikach na odpady komunalne odpadów, które nimi nie są. Mnoży to bowiem regulacje wbrew zasadzie czytelności i jednokrotności uregulowania tej samej, określonej kwestii.

Zasadny jest także się zarzut przekroczenia upoważnienia ustawowego poprzez sformułowanie w § 20 ust. 2 Regulaminu obowiązków dla właścicieli utrzymujących lub sprawujących opiekę nad psami i innymi zwierzętami domowymi. Otóż, zgodnie z treścią wspomnianego zapisu do wspomnianych obowiązków należy:

1) stały i skuteczny dozór nad psami i innymi zwierzętami domowymi; zwolnienie od tego obowiązku może nastąpić tylko wówczas, gdy zwierzęta te znajdują się na terenie ogrodzonym, uniemożliwiającym jego opuszczenie;

2) w miejscach publicznych – prowadzenie psów na uwięzi;

3) prowadzenie psów agresywnych – w tym wszystkich psów ras wymienionych w przepisach odrębnych, tj. w Rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu psów uznawanych za agresywne (Dz. U. 2003, poz. 687) oraz mieszańców z tymi rasami – wyłącznie na uwięzi oraz w założonych kagańcach;

4) podczas wyprowadzania psów w miejscach, gdzie nie stwarza to zagrożenia oraz w miejscach mało uczęszczanych, dopuszcza się czasowe uwolnienie psa z uwięzi, gdy opiekun psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem, wyjątek ten nie dotyczy psów wymienionych w pkt 3;

5) niezwłoczne usuwanie zanieczyszczeń spowodowanych przez zwierzęta na terenach publicznych oraz częściach nieruchomości przeznaczonych do użytku publicznego oraz wyrzucanie nieczystości zwierząt do pojemników na odpady komunalne;

6) zachowanie bezpieczeństwa i środków ostrożności zapewniających ochronę zdrowia i życia ludzi, a także dołożenie starań aby zwierzęta nie były uciążliwe dla otoczenia.

Podkreślenia wymaga, że kategoryczne brzmienie tych postanowień, które nie pozwalają na odstąpienie, w mogących wystąpić szczególnych sytuacjach, od wprowadzonego nim generalnego nakazu wyprowadzania psów wyłącznie na smyczy, a w przypadku psów rasy uznawanej za agresywną oraz mieszańców z tymi rasami również w kagańcu, stanowi przekroczenie delegacji ustawowej i narusza prawa utrzymujących psy właścicieli nieruchomości. Generalny obowiązek wyprowadzania wszystkich psów na smyczy, a psów rasy uznawanej za agresywną oraz mieszańców z tymi rasami również w kagańcu – niezależnie od ich cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych, jak np. choroby, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt, może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych (vide: wyrok NSA z 13 września 2012 r., II OSK 1492/12, pub. CBOSA). W tym zakresie zaskarżona uchwała wykracza poza delegację ustawową stanowiąc istotne naruszenie prawa. Także wprowadzenie stałego i skutecznego dozór nad psami i innymi zwierzętami domowymi i możliwości zwolnienie od tego obowiązku tylko wówczas, gdy zwierzęta te znajdują się na terenie ogrodzonym, uniemożliwiającym jego opuszczenie, jest, zdaniem sadu, zbyt daleko idące. Posłużenie się nieprecyzyjnym pojęciem "stały i skuteczny dozór" sprawia, że ustanowiony w zapisie obowiązek może być różnie interpretowany. Dodatkowo nie wiadomo, kto miałby dokonywać interpretacji tego typu pojęć i w jakim trybie. Brak precyzyjnego określenia obowiązków stwarza także ryzyko dowolnego ich realizowania, co w konsekwencji uniemożliwia ich egzekwowanie, a co za tym idzie, sytuacja prawna podmiotów, których dotyczy ten obowiązek jest niepewna (vide: wyrok WSA w Krakowie z 16 czerwca 2020 r., II SA/Kr 518/20, pub. CBOSA).

Z wyżej wskazanych powodów sąd zdecydował o wyeliminowaniu zaskarżonej uchwały w części.

Zdaniem sądu w sprawie niniejszej, nieprawidłowości stwierdzone w sprawie niniejszej nie uzasadniają wyeliminowania zaskarżonego aktu w całości, bowiem w pozostałym, niezakwestionowanym zakresie, akt ten może funkcjonować bez ww. przepisów. Wyeliminowane przepisy stanowią jedynie część regulacji Regulaminu, ich brak nie dezintegruje pozostałych jego postanowień. Innymi słowy stwierdzenie nieważności części zaskarżonej pozostaje bez wpływu na pozostałą jego część. W konsekwencji stwierdzenie uchybień we wskazanych przepisach nie niesie za sobą konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego całego Regulaminu.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji