Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3034/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Protokolant sekr. sąd. Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2018 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 3034/17

U Z A S A D N I E N I E

Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...].12.2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (zwane dalej SKO) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] (zwanego dalej Burmistrzem) z dnia [...].08.2016 r. nr [...], którą ustalono dla D. K. warunki zabudowy dla inwestycji rozbudowy budynku usługowego na działkach o nr [...] i [...], położonych przy ul. [...], w [...], polegającej na zabudowie tarasu.

Stan niniejszej sprawy przedstawia się następująco.

Sprawa ta już kilkakrotnie (pięć razy) była przedmiotem oceny Organów obu instancji. Organ odwoławczy rozpoznając ją obecnie ponownie (po raz szósty) - w przeciwieństwie do uprzednich swych rozstrzygnięć - uznał za zasadne stanowisko Burmistrza Miasta [...], wyrażone w decyzji z dnia [...].08.2016 r. nr [...], którą po raz szósty ustalono warunki zabudowy dla tej inwestycji, dla której obsługa komunikacyjna miała odbywać się istniejącym zjazdem z ul. [...] poprzez działkę o nr. ew. [...] i potwierdził, że może ona we wskazanym przez Organ I. instancji kształcie zostać zrealizowana na wskazanym przez Inwestora terenie. Burmistrz Miasta [...] ustalił parametry dla planowanej rozbudowy: a) układ połaci dachowych dwu lub wielospadowy o spadku od 25° do 45°; b) wysokość głównej kalenicy - bez zmian; c) kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki - bez zmian. W zakresie ustaleń dotyczących obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej dostęp do drogi publicznej Organ I. instancji określił poprzez dostęp do drogi miejskiej - ul. [...], nadto wskazał, że należy zapewnić miejsca postojowe dla samochodów w ilości nie mniejszej niż 1 miejsce postojowe na 40,0 m² nowej powierzchni użytkowej, dostosowując ilość miejsc postojowych do faktycznych potrzeb przedmiotowej rozbudowy budynku usługowego. W uzasadnieniu Organ I. wskazał, że obszar analizowany wyznaczono jako trzykrotną szerokość frontu działek, to jest 18 m. Organ I. instancji stwierdził, iż z uwagi na fakt, że inwestycja dotyczy wyłącznie zabudowy tarasu - wszystkie parametry, za wyjątkiem nachylenia połaci dachowych, ustalono jako nie podlegające zmianie. Burmistrz wskazał też, że obsługa komunikacyjna inwestycji odbywała się będzie głównym wejściem od ulicy [...], stąd też frontem jest granica działki nr [...] przylegająca do tej ulicy.

Odwołanie od tej decyzji wniosła [...] Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa, reprezentowana przez pełnomocnika r. pr. J. S. Zakwestionowano między innymi niewłaściwe ustalenie frontu działki, co zanegował Inwestor. D. K., w piśmie z dnia 9 listopada 2016 r. wskazał bowiem: "oświadczam, że front działki (terenu inwestycji) znajduje się od ul. [...]". W uzasadnieniu SKO zaznaczyło, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu obszar analizowany wyznaczono w promieniu przekraczającym ustawowe minimum, to jest trzykrotność frontu nieruchomości objętej wnioskiem. Front zaś przyjęto od ulicy [...], zgodnie ze wskazaniami Inwestora, których organy administracji publicznej nie mogą w tym zakresie kwestionować i są nimi bezwzględnie związane. SKO stwierdziło, iż przy przyjęciu ustawowego minimum, analizą objęte zostałyby tylko fragmenty niektórych z nieruchomości. Stąd też w ocenie SKO celowym było powiększenie obszaru analizowanego tak, aby obejmował on całe działki ewidencyjne (ta kwestia była wytykana przez SKO w poprzednio prowadzonych postępowaniach w tej sprawie). Przyjęty w ten sposób przez Organ I. instancji obszar SKO uznało za wystarczający dla ustalenia wymagań dla nowej zabudowy (w tej sprawie dla rozbudowy) oraz ustalenia cech charakterystycznych dla zabudowy stwierdzonej w analizowanym obszarze. Jednocześnie SKO stwierdziło, że rozszerzenie obszaru analizowanego ponad obszar przyjęty przez Organ I. instancji byłoby niecelowe.

Podano, że w przedmiotowej sprawie nie zachodziła konieczność dokonywania ustaleń w zakresie ustalenia linii zabudowy, bowiem inwestycja objęta wnioskiem realizowana jest w obrysie istniejącego budynku i dotyczy tylko zabudowy istniejącego tarasu.

Wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji przyjęto również bez zmian, gdyż zabudowa tarasu nie wpłynie na ten parametr istniejącej już zabudowy. Podobnie i szerokość elewacji frontowej istniejącego budynku pozostanie bez zmian, gdyż planowane prace nie będą dotyczyły rozbudowy budynku w zakresie elewacji frontowej.

Organ I. instancji, jako wartości bez zmian, przyjął również wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, wysokość głównej kalenicy oraz kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki. W tym kontekście SKO podkreśliło, że dach tarasu istnieje już nad całym budynkiem, w obrębie którego ma odbyć się rozbudowa. Planowana inwestycja dotyczy tylko zabudowy tarasu, w wyniku której zmianie ulec może tylko i wyłącznie jeden parametr - układ połaci dachowych. Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układu połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się w myśl § 8 cytowanego rozporządzenia odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Z przeprowadzonej analizy urbanistycznej wynika, że w sąsiedztwie inwestycji występują tego rodzaju dachy, które pozwalają na ustalenia przyjętych parametrów. Przedmiotowa inwestycja kontynuuje zatem parametry istniejącej zabudowy również w tym zakresie.

Organ I. instancji ustalił następujące parametry dla geometrii dachu - dach dwu lub wielospadowy o spadku od 25° do 45°. Z dokonanej w tym zakresie analizy – zdaniem SKO - w sposób bezsporny wynika, iż przyjęte w tym zakresie parametry są jak najbardziej charakterystyczne dla obszaru analizowanego, bowiem budynki w obszarze analizowanym przykryte są dachami płaskimi, dwu-, cztero- lub wlelospadowymi, przeważająco ze spadkiem do 45°.

Nadto, przedmiotowa nieruchomość posiada wymagany prawem dostęp do niezbędnej infrastruktury i jest wyposażona w media.

Ustosunkowując się do zarzutów postawionych w treści odwołania SKO stwierdziło, iż nie sposób zgodzić się z pełnomocnikiem Spółdzielni, iż budynek, którego dotyczy wniosek posiada nieużytkowane poddasze, które nie jest tarasem. Kolegium wskazuje, iż trudno doszukać się legalnej definicji takiego obiektu, czy części obiektu budowlanego, który w języku potocznym określa się mianem "tarasu". Pojęcie "tarasu" jest używane w przepisach prawa (np. rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w którym używa się bez definiowania takich pojęć jak taras, galeria, balkon czy loggia), jednak w braku legalnej definicji jest możliwe odniesienie tego pojęcia do powszechnego jego rozumienia. Stąd też, w ocenie Kolegium, przez taras należy rozumieć poziomą powierzchnię umieszczoną w budynku bądź to na wysokości parteru, ale również piętra, czy też na dachu, przystosowaną do przebywania na niej ludzi. Nie sposób uznać, jak wywodzi pełnomocnik Spółdzielni, iż tego rodzaju taras koniecznie musi być niezadaszony, gdyż w przypadku zadaszenia uznać go już trzeba za nieużytkowe poddasze. W ocenie Kolegium taras może być również zadaszony na całej jego powierzchni i tego rodzaju zadaszenie nie pobawią go miana i funkcji tarasu. Z taką też zabudową mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Różne interpretacje określenia "tarasu" nie zmieniają faktu, że w rozpoznawanej sprawie jest oczywiste, o jaką część budynku chodzi.

Odnośnie drugiego zarzutu, dotyczącego niewłaściwego wyznaczenia i uzasadnienia obszaru analizowanego, gdyż w ocenie Spółdzielni główny dostęp do terenu objętego wnioskiem odbywa się z drogi wewnętrznej, a organ w sposób arbitralny dokonał wyboru frontu działki wbrew wyraźnemu wskazaniu Inwestora, Kolegium podkreśla, iż ta kwestia w sposób jednoznaczny została wyjaśniona w toku postępowania przed SKO. Inwestor w treści pisma z dnia 9 listopada 2016 r. podał, że front działki znajduje się od ulicy [...] i tak też przyjął Organ I. instancji w decyzji wydanej w niniejszej sprawie. Organ I .instancji – zdaniem SKO – tym samym w sposób prawidłowy wyznaczył obszar analizowany i uzasadnił swój wybór.

Kolejnym zarzutem postawionym przez odwołującą się Spółdzielnię był zarzut niewłaściwych ustaleń w zakresie miejsc postojowych. SKO wskazało, iż w decyzji I. instancji - pkt 6.7 – Burmistrz wskazał, że należy zapewnić miejsca postojowe dla samochodów, zgodnie z art. 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w łącznej ilości nie mniejszej niż 1 miejsce postojowe na 40,0 m² nowej powierzchni użytkowej. SKO nadmieniło, że w obowiązującym systemie prawnym nie ma żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby w decyzji o warunkach zabudowy rozstrzyganie tej kwestii. Określenie konkretnej liczby miejsc postojowych oraz ich usytuowania należy bowiem do kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej. Natomiast organ lokalizacyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego w tym zakresie. Pogląd ten jest prezentowany w przeważającym orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego i tutejsze Kolegium w pełni ten pogląd podziela (por. wyroki z dnia: 27 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2448/19; 7 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2151/12 i II OSK 2640/12; 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 95/13; 18 czerwca 2014 r" sygn. akt II OSK 128/13). Nie oznacza to jednak, iż decyzja o warunkach zabudowy w ogóle winna tę kwestię pomijać. W ocenie SKO, na obecnym etapie, wystarczające jest rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Organu I. instancji, poprzez określenie wskaźnika liczby miejsc parkingowych w odniesieniu do powierzchni planowanej inwestycji. Stwierdziło, że inwestycja zrealizowana w obecnym kształcie nie posiada miejsc parkingowych na terenie własnej działce. W powołaniu na orzecznictwo NSA stwierdziło, że przyjęcie zasady, iż każda ingerencja w obiekt wymagająca pozwolenia na budowę (nawet przebudowa fragmentu budynku w sposób, który może wyodrębnić dodatkowy lokal mieszkalny w tej samej bryle) wymaga zaprojektowania obligatoryjnie miejsc postojowych na terenie działki inwestora, prowadziłoby do nadmiernego ograniczenia prawa własności i wolności budowlanej. Obowiązkiem organu, który ocenia, czy projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami techniczno- budowlanymi, jest zatem rozważenie, czy dotychczasowy sposób zagospodarowania terenu pozwala na zrealizowanie miejsc postojowych na terenie działki inwestycyjnej. Inaczej przy tym przedstawiać się będzie ta ocena w sytuacji, gdy planowana inwestycja jest nową zabudową na działce, a inaczej, gdy musi uwzględniać powstały zgodnie z prawem stan istniejący na działce. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykładnia § 18 ust. 1 warunków technicznych pozwala na przyjęcie, że w szczególnych okolicznościach urządzenie miejsc postojowych może nastąpić na innej działce niż działka inwestycyjna. Ustawodawca wskazał wszak, że miejsca te mają być urządzone stosownie do przeznaczenia i sposobu zabudowy. Jeśli zatem zabudowa ta żadną miarą nie pozwala na takie zagospodarowanie działki, które umożliwi realizację miejsc postojowych, to dopuszczalne jest ich usytuowanie na innej nieruchomości. Warunkiem spełnienia tego obowiązku, jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, jest aby miejsca te miały charakter trwały. Z tego SKO wyprowadziło konkluzję, że w sytuacji, gdyby nawet Inwestor nie mógł urządzić miejsc parkingowych na własnej nieruchomości, to na kolejnym etapie, zmierzającym do uzyskania pozwolenia na budowę, będzie mógł urządzić miejsca parkingowe na innej nieruchomości, przy przyjęciu, że będą on miały charakter trwały.

Ponadto, SKO podkreśliło, że na etapie ustalania warunków zabudowy, organ wydający decyzję nie jest uprawniony do badania zachowania odległości miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe, a więc kwestii regulowanej przez § 23 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dlatego też zarzut odwołującego w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie.

Jak podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lutego 201 r., sygn. akt II OSK 2151/12 ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie dopuszczalna jest zabudowa określonego rodzaju. W decyzji tej określa się podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę. Zgodność planowanej inwestycji z tym rozporządzeniem nie jest wymagana na etapie ustalania przeznaczenia trenu, określenie sposobów zagospodarowania i warunków planowanej zabudowy i zatem nie może być badana w przedmiotowym postępowaniu, również w zakresie tzw. "zacieniania", czyli ewentualnego pozbawienia dostępu do światła dziennego (por. wyroki NSA z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1302/12, z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 267/11. Nie bada się zatem wpływu nowej zabudowy na dopływ świata do lokali mieszkalnych nieruchomości sąsiednich, czy też np. dolegliwości związanych z hałasem oraz natężeniem ruchu ulicznego. Dopiero dysponując ostatecznym projektem budowlanym organ jest w stanie zbadać jego wpływ na nieruchomość sąsiednią w zakresie zacieniania lokali. Wówczas dochodzi do skonkretyzowania i umiejscowienia liczby miejsc parkingowych. Stąd też i ten zarzut, w ocenie SKO, nie mógł zostać uwzględniony.

Podobnie kolejny z zarzutów pełnomocnika Spółdzielni, zdaniem SKO nie jest trafny. Odwołująca Spółdzielnia podała, że w jej ocenie Organ I. instancji usankcjonował samowolę budowlaną, gdyż budynek zlokalizowany na działce nr [...] miał zostać zrealizowany w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia na budowę, na podstawie którego został zrealizowany. SKO wyjaśniło, że nie jest uprawnione do rozstrzygania tej kwestii. Zagadnienia związane z ewentualne samowolą budowlaną leżą w gestii organów nadzoru budowlanego i jeżeli odwołująca Spółdzielnia ma wątpliwości w tym zakresie, stosowny wniosek winna złożyć do właściwego rzeczowo organu.

Ustosunkowując się do ostatniego z zarzutów Spółdzielni SKO wskazało, że nie zgadza się również ze stanowiskiem Spółdzielni co do naruszenia przez Organ I. instancji zasady dobrego sąsiedztwa. Trudno bowiem uznać, że budynek Inwestora nie stanowi spójnej całości z otoczeniem, gdyż parametry zbliżone do budynku Inwestora - między innymi pod względem wysokości posiadają i inne budynki znajdujące się w obszarze analizowanym – usytuowane na działkach o nr.: [...][...][...][...], czy inne, jak również w zakresie szerokości elewacji frontowej i innych parametrów – o nr.: [...][...][...][...][...] (nawet znacznie przewyższając go pod względem parametrów i cech zabudowy). Twierdzenie, że budynek inwestora usytuowany jest na osiedlu domków jednorodzinnych jest nadużyciem i mija się z prawdą, bowiem w obszarze analizowanym występuje również zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Budynek inwestora już istnieje, istnieje ponadto zadaszenie tarasu. Taras ma zostać jedynie zabudowany, co w żaden sposób nie spowoduje dysharmonii z otoczeniem - nie będzie to ani budynek wyjątkowo wysoki, ani również o szczególnie wyróżniającej się formie zabudowy. Nie będzie on też dominantą na analizowanym terenie.

Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Wolność zagospodarowania terenu, wynikająca z art. 6 ust. 2 tej ustawy, podobnie jak prawo zabudowy (zasada wolności budowlanej) zawarta w art. 4 Prawa budowlanego, stanowią element prawa własności (Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2008, s. 56, W. Piątek [w:] A. Gliniecki red. Prawo budowlane. Komentarz, wyd. 1, Warszawa 2012, s. 52-56).

Organ odwoławczy podkreślił też, że ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego ma charakter decyzji związanej, co oznacza, że w sytuacji wypełnienia przez inwestora oraz organ planistyczny warunków określonych przez prawo, decyzja ustalająca warunki musi być wydana. Decyzja określająca warunki zabudowy nie narusza praw osób trzecich, co zostało podkreślone w decyzji Organu I. instancji, bowiem może być ona zrealizowana po spełnieniu warunków określonych w treści punktu 7 decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. Ustalenie warunków zabudowy jest elementem postępowania planistycznego. Oznacza to, że działania organów podejmowane w takim postępowaniu nie przesądzają o sposobie realizacji przyszłej inwestycji. Wprawdzie ustalają warunki dla niej, jednak dopiero w postępowaniu o pozwolenie na budowę może nastąpić realna ochrona interesów podmiotów znajdujących się w zakresie oddziaływania danej inwestycji.

We wniesionej skardze, profesjonalny pełnomocnik Spółdzielni wniósł o uchylenie decyzji obu instancji, zarzucając Organowi wydanie decyzji z naruszeniem:

I. przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 10 § 1 k.p.a., z uwagi na to, że Organ uniemożliwił Skarżącej czynny udział w każdym stadium postępowania poprzez późne poinformowanie Spółdzielni o piśmie Inwestora, w którym ustosunkował się do kwestii frontu działki, wskazując go. Informacja o nim doręczone została pełnomocnikowi Spółdzielni 22 listopada 2016 r., a już [...].12.2016 r. SKO wydało decyzję;

2) art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., z uwagi na to, że Organ nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego zobowiązany był na podstawie art. 77 § 1 k.p.a., przez co nie wykazał należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, jak tego wymaga art. 7 k.p.a. i w konsekwencji nie mógł zawrzeć w decyzji uzasadnienia odpowiadającego art. 107 § 3 k.p.a., czego konsekwencją było uznanie przez SKO, że decyzja Burmistrza nie narusza zasad dobrego sąsiedztwa, bowiem została oparta na dokładnie wyjaśnionym stanie faktycznym sprawy, po wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, a także została właściwie uzasadniona. Budynek Inwestora nie posiada w ogóle tarasu, w związku z czym nie jest możliwa jego zabudowa. Jest to nieużytkowe poddasze.;

II. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zwanego dalej rozporządzeniem wykonawczym) poprzez niewłaściwe wyznaczenie przez Organ I. instancji szerokości frontu działki, co skutkowało ograniczeniem obszaru analizowanego poniżej wymaganego minimum. Powinien on być większy. Błędnie bowiem przyjęto front działki od ul. [...], zamiast od strony drogi wewnętrznej (działka ew. nr [...]), z której odbywa się obecnie główny wjazd na posesję. Pełnomocnik Spółdzielni nadmienił, że uprzednio Inwestor wyjaśniał, iż wjazd na posesję odbywa się istniejącym zjazdem z ul. [...] poprzez działkę nr ew. [...], pismo wyjaśniające złożone przez niego przed SKO, zmieniło tę dotychczasową deklarację Inwestora;

2) § 18 i 19 rozporządzenia wykonawczego w związku z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, (Dz.U. z 2016 poz. 778 ze zm. – zwanej dalej u.p.z.p.) poprzez uznanie przez SKO za prawidłową sytuacji, w której na Inwestora został nałożony obowiązek zapewnienia miejsc postojowych bez możliwości zgodnej z prawem ich lokalizacji Inwestor nie przewidział miejsc postojowych na terenie inwestycji. Wskazał na miejsca postojowe zlokalizowane w pasie drogowym ulicy [...]. Natomiast z uwagi na już istniejącą zabudowę na działce Inwestora, nie jest możliwe - zgodnie z przepisami (§ 19 rozporządzenia wykonawczego) - lokalizowanie miejsc postojowych. Powinno to prowadzić do odmowy ustalenia warunków zabudowy;

3) § 23 rozporządzenia wykonawczego w związku z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez uznanie przez SKO za prawidłową sytuacji, w której na Inwestora został nałożony obowiązek zapewnienia na działce miejsca na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych, z uwzględnieniem możliwości ich segregacji, bez możliwości zgodnej z prawem ich lokalizacji odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe, powinna wynosić co najmniej 10 m od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz co najmniej 3 m od granicy z sąsiednią działką. Zachowanie odległości od granicy działki nie jest wymagane, jeżeli osłony lub pomieszczenia stykają się z podobnymi urządzeniami na działce sąsiedniej. Obecnie miejscem składowania opadów jest teren pomiędzy północną ścianą budynku Inwestora bezpośrednio przy granicy z działką Skarżącego w bezpośrednim sąsiedztwie placu zabaw;

4) art. 144 K.c. poprzez dopuszczenie do sytuacji, w której Inwestor będzie mógł w sposób szerszy niż obecnie zakłócać korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Biorąc pod uwagę, że Inwestor wykorzystuje istniejący na działce budynek usługowy jako sieciowy sklep spożywczy generujący duże ilości odpadów, również pochodzenia organicznego, dalsze zwiększanie powierzchni użytkowej tego budynku w znaczący sposób potęgować będzie już obecnie panujący tam fetor. Z tej przyczyny, jak również z powodu znaczącego przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu wywoływanego przez dużej mocy klimatyzatory obsługujące budynek Inwestora, toczy się obecnie w tej sprawie postępowanie przed Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska w [...]. Poza tym posadowiony na działce geodezyjnej nr [...] budynek usługowy został zrealizowany w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia na budowę, na podstawie którego został zrealizowany, co stanowi – zdaniem Skarżącej - samowolę budowlaną. Północno - zachodni róg budynku znajduje się w ostrej granicy działki na co Inwestor nie uzyskał stosownej zgody. Względnie, pozwolenie na budowę zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, skutkującym jego nieważnością - art. 156 § pkt 2. k.p.a.;

5) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez naruszenie zasad dobrego sąsiedztwa. budynek, który Inwestor planuje rozbudować nie stanowi spójnej całości z otoczeniem. Usytuowany jest bowiem na osiedlu domków jednorodzinnych, którego naturalną osłoną od strony północnej są dwa niewielkie budynki wielorodzinne. Rozbudowa tego budynku spotęguje jedynie wrażenie dysharmonii z otoczeniem. Należy podkreślić, że na całym osiedlu, na którym znajduje się ten budynek (a to osiedle powinno być zasadniczo odniesieniem analizy urbanistycznej) jest to jedyny budynek usługowy. W zakresie więc poszukiwania wśród okolicznej zabudowy parametrów dla planowanej inwestycji nie znajdziemy właściwych punków odniesienia. Trudno byłoby bowiem przyjąć, że przedmiotowy budynek sam w sobie stanowi element porównawczy dla jego dalszej rozbudowy. Zarzucono, że Organ II. Instancji pomylił osiedle domków jednorodzinnych, na którym usytuowany jest budynek Inwestora, z obszarem analizowanym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga nie jest oparta na uzasadnionych podstawach, a Sąd z urzędu nie stwierdził podstaw do jej uwzględnienia.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nie naruszyła obowiązującego prawa w sposób skutkujący koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Wniosek Inwestora ubiegającego się jedynie o częściową nadbudowę swego budynku usługowego co do powierzchni pokrytej papą, określonej tarasem, (pozostała połowa tej kondygnacji jest już zabudowana), usytuowanego na działkach nr [...] oraz nr [...], położonych przy ul. [...], w [...] - rozpoznany został w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Niewątpliwie w myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak wspomniano, przedmiotem wniosku jest rozbudowa istniejącego już budynku o funkcji usługowej. Jest to budynek jednokondygnacyjny z użytkowym poddaszem, sięgającym do połowy drugiej kondygnacji. Na pozostałej części tej kondygnacji znajduje się kryty papą taras, który ma zostać przykryty dachem i zabudowany tak, by druga kondygnacja w całości została zabudowana.

Wobec tego, skoro budynek ten pełni już przed rozbudową funkcję usługową, to w wyniku realizacji przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego nie dojdzie do wprowadzenia nowej funkcji, niezgodnej z dotychczasową. Nadto, jak trafnie zauważyły Organy, także na działkach o nr. ew. [...] oraz [...], położonych w obszarze analizowanym, występuje funkcja usługowa. Niewątpliwie więc planowana inwestycja stanowi w tej sprawie kontynuację istniejącej funkcji, która - jak trafnie podniosło SKO - może być uznana za funkcję uzupełniającą w stosunku do dominującej na tym obszarze funkcji mieszkaniowej.

W tym kontekście bezzasadny jest zarzut skargi, że do uchylenia decyzji obu instancji winno prowadzić przyjęcie zbyt małego obszaru analizowanego, z uwagi na uwzględnienie błędnego frontu działki przewidzianej pod to zainwestowanie, skoro w istocie wjazd odbywa się od ul. [...] istniejącym zjazdem, poprzez działkę nr ew. [...]. Zasadnicze znaczenie w sprawie ma fakt, że na obszarze analizowanym – jak wskazano na wstępie - występuje funkcja usługowa, która zazwyczaj towarzyszy funkcji mieszkaniowej. Zatem poszerzenie obszaru analizowanego, o co wniósł pełnomocnik Skarżącej, nie mogłoby doprowadzić do żadnych odmiennych wniosków i ustaleń niż dotychczasowe. Jeśliby zatem nawet wystąpiły w tym zakresie wątpliwości, to i tak nie miałoby to istotnego wpływu na wynik sprawy. Wyniki analizy prowadziłyby do takich samych wniosków, co do możliwości realizacji zamierzonej inwestycji na tym terenie. Są to jednak rozważania jedynie hipotetyczne, bowiem organy administracji publicznej, w toku postępowania o ustalenia warunków zabudowy, są związane wskazaniami inwestora co do między innymi określenia frontu działki, a ten został wskazany od ul. [...].

W tym kontekście, nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut skargi - naruszenia art. 10 k.p.a. W zawiadomieniu z dnia 17 listopada 2016 r. skierowanym do pełnomocnika Spółdzielni, SKO przytoczyło bowiem w całości treść oświadczenia Inwestora (z 9 listopada 2016 r.), co do frontu działki. Zawarło je też w decyzji wydanej w przedmiotowej sprawie z [...].12.2016 r. Ponadto SKO poinformowało pełnomocnika Spółdzielni o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy.

Skoro kwestia frontu, w odniesieniu do prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego, nie miała przesądzającego znaczenia w realiach rozpatrywanej sprawy, jak zostało to wykazane, to nawet w razie uchybień SKO w tym zakresie – które jednak nie wystąpiły – nie miałoby to wpływu na jej wynik. Nie można zatem przyjąć, że doszło do uchybienia, a tym bardziej uchybienia mającego wpływ na wynik sprawy. Poza tym, co do gabarytów budynku Inwestora po nadbudowie, to wbrew zarzutom skargi, pod względem wysokości i powierzchni będzie on korespondował z wymiarami dwóch bloków trzykondygnacyjnych, położonych w północnej części tego osiedla i usytuowanych na pn.-zach. od działki Inwestora (będzie od nich znacznie mniejszy). Osiedle to, stanowiące całość urbanistyczną nie składa się – wbrew argumentacji skargi – wyłącznie z budynków jednorodzinnych. Jak zostało, przy udziale Stron, wyjaśnione na rozprawie, furtka je odgradzająca położona jest na północ od owych bloków trzykondygnacyjnych i zamyka drogę prowadzącą przez to osiedle z południa na północ (ciąg pieszy). Przedmiotowe trzykondygnacyjne bloki wchodzą więc w skład tego osiedla. Pełnomocnik Skarżącej przyznał zresztą na rozprawie, że osiedle to budowane było jako jedna całość urbanistyczna, obejmująca również te dwa domy trzykondygnacyjne.

Wobec tego, stan sprawy, wbrew zarzutom skargi, został przez Organy prawidłowo ustalony. Odnośnie zarzutu dotyczącego niewłaściwych ustaleń w zakresie miejsc postojowych, Sąd podziela stanowisko SKO, że w obowiązującym systemie prawnym nie ma żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby rozstrzyganie tej kwestii w decyzji o warunkach zabudowy, jak tego domaga się pełnomocnik Spółdzielni. Określenie konkretnej liczby miejsc postojowych oraz ich usytuowania należy bowiem do kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej. Pogląd ten jest akcentowany w orzecznictwie Sądów Administracyjnych (por. m. in. wyroki NSA z 2.08.2016 r., II OSK 1871/15, z 7.09.2016 r., II OSK 3016/14, z 27.06.2017 r., II OSK 2246/15, z 26.10.2017 r., II OSK 319/16 oraz z 14.11.2017 r., II OSK 449/16, CBOSA). Trafnie też SKO powołało się na wyrok NSA z 10.03.2016 r., sygn. akt II OSK1736/14, który pozwala przyjąć, że w sytuacji, gdyby inwestor nie mógł urządzić miejsc parkingowych na własnej nieruchomości, to na kolejnym etapie, zmierzającym do uzyskania pozwolenia na budowę, będzie mógł urządzić miejsca parkingowe na innej nieruchomości, przy przyjęciu, iż będą on miały trwały charakter. Argumentacja skargi także wiec w tym zakresie nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Podobne uwagi znajdują zastosowanie także do kwestii zachowania właściwej odległości miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe, którą reguluje § 23 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przy ustalaniu warunków zabudowy dla danej inwestycji, zagadnienia związane z gospodarką odpadami nie są przedmiotem ustaleń organów. Zgodność planowanej inwestycji ze wskazanym rozporządzeniem wykonawczym, wbrew sugestiom skargi, nie jest wymagana na etapie ustalania przeznaczenia trenu, określenia sposobu jego zagospodarowania i warunków planowanej zabudowy. Nie może być zatem przedmiotem oceny Organów w tym postępowaniu. Przedmiotem rozważań Organów nie może być więc tzw. "zacienianie", czyli ewentualne pozbawienie dostępu do światła dziennego (por. m. in. wyroki NSA z 8.11.2013 r., akt II OSK 1302/12 oraz z 27.04.2012 r., akt II OSK 267/11). Dopiero dysponując ostatecznym projektem budowlanym, organ jest w stanie zbadać wpływ danej inwestycji na nieruchomość sąsiednią, w zakresie zapewnienia m. in. tzw. linijki światła.

Reasumując, w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie bada się wpływu nowej zabudowy na dopływ świata do lokali mieszkalnych nieruchomości sąsiednich, czy też dolegliwości związanych z hałasem oraz natężeniem ruchu drogowego. Na tym etapie postępowania inwestycyjnego nie analizuje się kwestii ewentualnego przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu, sygnalizowanej przez pełnomocnika Spółdzielni, wywoływanego przez dużej mocy klimatyzatory, obsługujące budynek Inwestora. Jak nadmienił pełnomocnik, w tej kwestii toczy się odrębne postępowanie. Pozostaje ona jednak bez wpływu na warunki zabudowy będące przedmiotem niniejszego postępowania. Jednocześnie gołosłowne są twierdzenia pełnomocnika Spółdzielni, że budynek Inwestora stanowi samowolę budowlaną. Pełnomocnik Spółdzielni podał, że północno - zachodni róg budynku znajduje się w ostrej granicy działki, na co Inwestor nie uzyskał stosownej zgody. Względnie, jak zaznaczył, pozwolenie na budowę zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, skutkującym jego nieważnością - art. 156 § pkt 2. k.p.a. Pełnomocnik nie wykazał jednak, że toczy się lub toczyło w tym przedmiocie jakiekolwiek postępowanie administracyjne czy sądowe. Są to więc jego własne, niczym nie poparte poglądy. Odnotować natomiast należy, że budynek ten figuruje w ewidencji gruntów i budynków.

Wobec wszystkich poczynionych ustaleń należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja została prawidłowo sporządzona, przy spełnieniu wymogów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a., a jej wydanie poprzedziło właściwe wyjaśnienie stanu sprawy, przeprowadzone w myśl art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a.

Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.