Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 778/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2016-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 4, art. 35 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 § 1, art. 80, art. 81, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 105, art. 106 § 3, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Specjalista Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 marca 2016 r. sprawy ze skargi H. C. i W. C. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanegoi udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia 4 września 2015 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. nr [...] z dnia 7 lipca 2015 r., znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającej [...] Spółce z o.o. (dalej także: Spółka) pozwolenia na budowę obiektu biurowo-usługowego o nazwie "[...]" składającego się z dwóch budynków biurowo-usługowych z parkingiem podziemnym wraz z niezbędnymi instalacjami: wod.-kan., klimatyzacji, wentylacji i chłodu, gazu, grzewczą, elektryczną, systemem sygnalizacji pożaru, instalacją kontroli dostępu, systemu włamania, domofonową i interkomów windowych, telewizji dozorowej CCTV, wykrywania stężenia dwutlenku węgla, systemem monitoringu technicznego BMS, systemem teleinformatycznym, systemem sieci strukturalnej i innymi instalacjami, a także dojściami, dojazdami, miejscami parkingowymi, murkami oporowymi, schodami terenowymi, ogrodzeniem pełnym, podnośnikiem dla niepełnosprawnych, elementami małej architektury na działkach nr [...], obręb [...], położonych przy al. [...] w L..

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, że organ pierwszej instancji, po ustaleniu stron postępowania, zawiadomieniem z dnia 19 czerwca 2015 r., znak: [...], poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Spółce pozwolenia na budowę opisanej wyżej inwestycji i jednocześnie wezwał inwestora do przedłożenia prawa do dysponowania działką nr [...] Gminy L., objętą wnioskowaną inwestycją, oraz wypełnienia prawidłowo oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Po uzupełnieniu dokumentów organ pierwszej instancji zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce pozwolenia na budowę, zgodnie z jej wnioskiem. Organ ten stwierdził, że inwestor przedłożył wymagane art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) do uzyskania pozwolenia na budowę dokumenty. Organ potwierdził, że inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta L. nr [...] z dnia 17 listopada 2005 r. ([...] dalej także: plan lub plan miejscowy), a także wymaganiami ochrony środowiska określonymi w decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 19 maja 2015 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach, w której stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko projektowanej inwestycji. Nadto organ ocenił, że spełnione zostały warunki określone w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a także wskazał, jaki będzie obszar oddziaływania planowanej inwestycji.

W odwołaniu od tej decyzji H. i W. C. zarzucili, że projektowana inwestycja narusza ustalenia planu miejscowego. Podnieśli, że Ilość miejsc parkingowych jest za mała dla zaprojektowanej powierzchni użytkowej usług, gdyż ich zdaniem powinna być zaprojektowana dla powierzchni użytkowej usług – 22 952,5 m2, a nie do powierzchni - 9 576,5 m2. Wskazali, że rozwiązanie dojazdu od strony al. [...] jest niezgodne z ustaleniami zawartymi w § 49 ust. 5 planu - przepisem, który zdaniem odwołujących wyklucza wykonanie indywidualnego zjazdu z drogi kat. KDG. W ich ocenie, wykonanie zjazdu z al. [...] w sposób zatwierdzony w decyzji, to jest bez konieczności wykonania przebudowy tej drogi, z uwagi na rozmiar i rzeczywiste przeznaczenie projektowanych budynków, spowoduje znaczny wzrost kolizyjności w rejonie tej ulicy. Zarzucili, że projektowany budynek o przeważającej funkcji biurowej nie może być zrealizowany na terenie przewidzianym w planie pod tereny usług nauki - "UN". Zakwestionowali przyjęte w projekcie budowlanym rozwiązanie polegające na usytuowaniu drogi przeciwpożarowej od strony północnej, która nie kończy się placem manewrowym o wymiarach: 20 x 20 m, co jest niezgodne z § 12 ust. 9 rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r., w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. nr 124, poz. 1030), a także przyjęte w projekcie rozwiązanie polegające na zakończeniu tej drogi na działkach niebędących własnością inwestora. Stwierdzili, że do projektu budowlanego nie dołączono właściwego rysunku trzeciej kondygnacji podziemnej. Wskazali, że zaprojektowanie bezpośredniego zjazdu z al. [...] jest sprzeczne z uzgodnieniem warunków dojazdu, wydanym przez Dyrektora Dróg i Mostów w L. z dnia 17 marca 2005 r., znak: [...] dla działki nr [...]. Ich zdaniem, zatwierdzony projekt jest niekompletny i w wielu miejscach tak ogólnikowy, lakoniczny i wewnętrznie sprzeczny, że niemożliwa jest jego prawidłowa weryfikacja.

Utrzymując w mocy tę decyzję organ odwoławczy podzielił w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu tej decyzji. Odnosząc się do zarzutów odwołujących się Wojewoda stwierdził, że są one niezasadne. Zdaniem Wojewody, organ pierwszej instancji prawidłowo dokonał przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę czynności określonych w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Prawidłowo zatem sprawdził ten organ zgodność zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami planu miejscowego. Projektowana inwestycja została usytuowana na terenie oznaczonym w planie symbolem "UC" - koncentracji usług z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod lokalizację programów różnorodnych funkcji, o wysokim stopniu atrakcyjności i odpowiednich standardach z zakresu administracji, finansów i ubezpieczeń, kultury, turystyki, handlu itp. z wykluczeniem realizacji obiektów o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, przypadającej na jeden lokal handlowy oraz stacji paliw, a także na terenie oznaczonym w planie symbolem "UN" - usług nauki, z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod usługi nauki i szkolnictwa wyższego wraz z programem komplementarnym, jak też towarzyszącym funkcji podstawowej. W ocenie organu odwoławczego, szczegółowa analiza projektu budowlanego pozwala na stwierdzenie, że inwestycja nie narusza ustaleń planu zawartych w jego § 29, § 32, § 62, § 63, § 65, § 66, § 67 i § 69, dotyczących obszaru oznaczonego symbolami "UC" i "UN", a ponadto ustaleń wydanych dla stref polityki przestrzennej, w których znajdują się działki inwestora: Strefy Rekultywacji i Kontynuacji Tradycji - SRiKl, Strefy Ochrony Dalekich Widoków Sylwety Miasta Historycznego - DW, Strefy Ochrony Bliskiego Tła Panoramy Śródmieścia - ET1, Strefy Ochrony Krajobrazu Otwartego Daleką Ekspozycją Zewnętrzną - EZ, Strefy Miejskiej - Y2 i Strefy Koncentracji Usług i Funkcji -Y2E.

Zdaniem organu drugiej instancji, obiekt zaprojektowany na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem "UN" nie narusza ustaleń § 32 tego planu. Budynek "B", pomimo braku uszczegółowienia na rzutach kondygnacji usytuowania docelowych pomieszczeń ściśle związanych z funkcją podstawową, może spełniać wszelkie wymogi obiektu przeznaczonego pod funkcję nauki i szkolnictwa wyższego. W ocenie organu, zasadność zaprojektowanego zjazdu od strony al. [...] potwierdza § 49 ust. 5 planu, zgodnie z którym, w wyjątkowych przypadkach dla ulicy klasy KDG dopuszcza się zjazd indywidualny, gdy wynika to z istniejącego zagospodarowania (a istnieje już w sąsiedztwie działki inwestora zjazd do stacji paliw [...]) i właściwy zarządca drogi wyraził zgodę na takie rozwiązanie. Ponadto, jak wskazał organ, prawidłowa jest przyjęta w projekcie ilość miejsc parkingowych dla zaprojektowanej powierzchni użytkowej usług tego obiektu. Powierzchnia użytkowa faktycznie generująca miejsca parkingowe to 9 576,5 m2. Zapewnienie dla tej powierzchni 480 miejsc parkingowych niewątpliwie wypełnia warunek zawarty w § 13 planu.

Organ odwoławczy stwierdził nadto, że wobec uzgodnienia projektu budowanego przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, w tym w zakresie przebiegu i zakończenia drogi pożarowej od strony północnej obiektu, nie może podważać tych rozwiązań. Rozwiązanie zawracania pojazdów straży pożarnej na terenie należącym już do pasa drogowego al. [...] zostało uzgodnione z zarządcą drogi. Organ zwrócił uwagę, że za rozwiązania przedstawione w projekcie budowlanym odpowiadają osoby, które projekt ten wykonały. Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji prawidłowo, na podstawie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, sprawdził, że projekt budowlany jest kompletny, posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b powołanej ustawy oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 tej ustawy. W ocenie Wojewody, organ pierwszej instancji prawidłowo też sprawdził wykonanie projektu i jego sprawdzenie przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień jego opracowania zaświadczeniem, o którym w art. 12 ust. 7 ustawy.

Skargę do Sądu na powyższą decyzję Wojewody złożyli skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W treści skargi oraz załącznika do protokołu rozprawy sporządzonego dnia 11 marca 2016 r. skarżący powtórzyli w istocie argumentację zawartą w odwołaniu wniesionym od decyzji organu pierwszej instancji, rozszerzając dodatkowo swe wywody. Skarżący zarzucili ponadto zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej także: "K.p.a.") poprzez niezawiadomienie skarżących o zebraniu materiału dowodowego i zamiarze wydania zaskarżonej decyzji w sprawie;

- art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji i uzasadnienie jej w sposób wskazujący na brak przeprowadzenia merytorycznej kontroli udzielonego pozwolenia na budowę przez organ odwoławczy, w tym z uwagi na to, że w organ w swej decyzji przytoczył jedynie stanowisko inwestora, w ogóle nie odnosząc się do twierdzeń skarżących, poza generalnym zaprzeczeniem ich argumentom, nie przeprowadził merytorycznej kontroli projektu budowlanego, a także pominął istotę zarzutu i instancyjnej kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę, jaką powinno być w pierwszej kolejności sprawdzenie prawidłowości wyliczonej powierzchni użytkowej usług, a dopiero następnie sprawdzenie, ile miejsc parkingowych należało zaprojektować i odniesienie tego do projektu budowlanego.

Skarżący wnieśli również o dopuszczenie i przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), uzupełniającego dowodu z dokumentu, to jest wydruku informacji ze strony internetowej inwestycji [...] na okoliczność stwierdzenia wielkości powierzchni użytkowej inwestycji, 503 miejsc parkingowych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Spółce pozwolenia na budowę obiektu biurowo-usługowego składającego się z dwóch budynków biurowo-usługowych z parkingiem podziemnym wraz z niezbędnymi instalacjami, dojściami, dojazdami, miejscami parkingowymi, murkami oporowymi, schodami terenowymi, ogrodzeniem pełnym, podnośnikiem dla niepełnosprawnych, elementami małej architektury na działkach nr [...], przy al. [...] w L..

Podkreślenia wymaga w pierwszej kolejności, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ nie może udzielić pozwolenia na budowę inwestorowi, który nie spełni wszystkich prawem przewidzianych wymagań, ale zarazem nie może odmówić uwzględnienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy inwestor wszystkie wymagane przepisami przesłanki spełni.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

W świetle art. 32 ust. 4 tej ustawy pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto:

1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Przepis art. 35 ust. 1 ustawy obliguje właściwy organ, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, do sprawdzenia:

1) zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska;

2) zgodności projektu zagospodarowania działki lub z terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 16, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonania – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenia projektu – przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu – lub jego sprawdzenia – zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

W ocenie Sądu, prawidłowe jest stanowisko organów administracji obu instancji, że w rozpatrywanej sprawie inwestor wypełnił wszystkie warunki określone w art. 32 ust. 4 oraz w art. 35 ust. 1 powołanej ustawy, co obligowało te organy do wydania pozwolenia na budowę, w myśl art. 35 ust. 4 tej ustawy.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem sporu jest przede wszystkim stwierdzenie, czy przedłożony przez inwestora projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L., zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta L. nr [...] z dnia 17 listopada 2005 r.

Zgodnie z § 13 planu miejscowego, dla terenu objętego planem wprowadzony został obowiązek bilansowania miejsc parkingowych w granicach własnych parceli, w ilości minimum 1 miejsce garażowo-parkingowe na 1 mieszkanie i 1 miejsce parkingowe lub garażowe na 20 m2 powierzchni użytkowej usług.

Analogiczne rozwiązanie przewidziano w § 67 ust. 1 pkt 7 planu, który dla tzw. "strefy miejskiej - Y 2", obejmującej obszary o intensywnym stopniu zurbanizowania, realizowanym jako różnorodne formy zainwestowania, o dominujących funkcjach miastotwórczych, m.in. zgrupowania aktywności gospodarczej wraz z infrastrukturą komunikacyjną, w której to strefie znajduje się teren projektowanej inwestycji, wprowadza – w odniesieniu do obiektów usługowych – obowiązek zapewnienie 1 miejsca parkingowego na każde 20 m2 powierzchni użytkowej usług w granicach działki lub w zespole zabudowy stanowiącym jedno zadanie inwestycyjne.

Definiując pojęcie "usług" należy odwołać się do treści planu, gdzie wskazano, że rozumie się przez nie "urządzenia (obiekty budowlane lub pomieszczenia w budynkach o innym przeznaczeniu niż mieszkaniowe) służące do działalności, której celem jest zaspokajanie stałych potrzeb ludności" (§ 3 pkt 18).

Nie budzi przy tym wątpliwości, że w planie miejscowym nie zdefiniowano pojęcia "powierzchni użytkowej usług". Pojęcia tego nie definiują także przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, ani przepisy innych ustaw mających zastosowanie w procesie inwestycyjno-budowlanym, w tym przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.). W ocenie Sądu, nie oznacza to dowolności w wykładni treści tego pojęcia. Jak trafnie zauważyli skarżący dopuszczalne jest odwołanie się w procesie interpretacji, co prawidłowo uczyniły organy administracji, także do treści polskich norm, w takim zakresie, w jakim odnoszą się one do pojęcia powierzchni użytkowej. Odniesienie się do tych norm może mieć jednak wyłącznie charakter uzupełniający, o ile jest to niezbędne do przeprowadzenia prawidłowej rekonstrukcji normy prawnej zawartej w planie miejscowym.

Podstawowe znaczenie w tej kwestii winno mieć ustalenie, czy treść pojęcia "powierzchni użytkowej usług" odpowiada zasadniczym uregulowaniom zawartym w powołanych przepisach § 13 i § 67 ust. 1 pkt 7 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że brak jest podstaw do bezpośredniego stosowania w rozpoznawanej sprawie pojęć użytych w Polskich Normach oznaczonych znakiem: PN-ISO 9836:1997 (przywoływanej przez skarżących) oraz PN-70/B-02365 (do której odwoływała się Spółka, a także organy). Stosowanie tych norm jest zresztą kwestią pozostawioną zawsze decyzji podmiotu stosującego prawo, bowiem nie mają one charakteru normatywnego, a jedynie mogą być uznane za pewien wzorzec, o ile będą w tym zakresie przydatne, o czym decyduje ów podmiot.

Pamiętać także trzeba, że użyte w tych normach pojęcie "powierzchni użytkowej" nie może być utożsamiane z pojęciem "powierzchni użytkowej usług", o jakim mowa w planie miejscowym. Niewątpliwie zawarta w polskich normach definicja "powierzchni użytkowej" może mieć znaczenie dla odczytywania treści pojęcia "powierzchni użytkowej usług" w rozumieniu zapisów planu, jednakże winna być ona traktowana jedynie pomocniczo. Wskazać więc trzeba, że dokonywana przez organy administracji architektoniczno-budowlanej oraz przez Sąd interpretacja powyższego sformułowania planu miejscowego, zmierzać winna do odtworzenia z jego przepisów rozwiązań o charakterze systemowym, umożliwiających dokonanie prawidłowej wykładni, a następnie odkodowanie treści konkretnych norm prawnych. Wymaga to więc sięgnięcia do mechanizmu wykładni pozajęzykowej, w tym zwłaszcza wykładni systemowej i funkcjonalnej (zob. Z. Niewiadomski, Studium zagospodarowania przestrzennego gminy oraz plan miejscowy w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego, Opracowanie Biura Orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2011, s. 80 i n.).

Stwierdzić zatem należy, że dokonując interpretacji analizowanego sformułowania planu, to jest "powierzchni użytkowej usług", trafnie organy administracji obu instancji powiązały jego treść z odniesieniem do funkcji projektowanej inwestycji. Obejmuje ona, jak wskazano wyżej, budowę budynku usługowego przeznaczonego do realizacji funkcji usług z zakresu: administracji, finansów i ubezpieczeń, kultury, turystyki, handlu i innych tego typu, usług nauki i szkolnictwa wyższego wraz z programem komplementarnym, towarzyszącym funkcji podstawowej. W ocenie Sądu, uwzględniając reguły wykładni systemowej i funkcjonalnej, wszechstronna analiza omawianych przepisów planu miejscowego prowadzi do wniosku, że określenie pojęcia "powierzchni użytkowej usług" opisywanego obiektu musi mieć bezpośrednie odniesienie do powierzchni usługowej, której istnienie powoduje zrealizowanie obowiązku tworzenia miejsc parkingowych. Oczywistym jest więc, że wykładnia analizowanego pojęcia winna odwoływać się do takiej powierzchni użytkowej, która obejmuje jedynie tę część projektowanego obiektu, jaka – zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym – stanowić ma obszar pracy i usług związany ze stałym przebywaniem osób, a nie może odnosić się do pozostałej części wspomnianego obiektu, mającej charakter uzupełniający względem części opisanej wyżej, a zatem nie służącej bezpośrednio realizacji podstawowej funkcji usługowej. Podkreślenia wymaga bowiem, że tylko powierzchnia obiektu, na której przewidziano stałą pracę osób bądź stałe oferowanie usług, tworzy potrzebę korzystania z miejsc postojowych. Przyjęcie odmiennego stanowiska niewątpliwie prowadzi do nieracjonalnego i niewytłumaczalnego w istocie rozwiązania, co zasadnie podnosił w toku postępowania administracyjnego inwestor, że wymagana planem ilość miejsc parkingowych byłaby zwiększona również z tego powodu, że musiałaby uwzględniać istniejące powierzchnie użytkowe garażu. Zdaniem Sądu, nie ma podstaw, by uznać, że celem wprowadzenia w planie miejscowym obowiązku bilansowania miejsc parkingowych w granicach własnych parceli, w ilości minimum 1 miejsce parkingowe lub garażowe na 20 m2 powierzchni użytkowej usług, było objęcie nią także powierzchni użytkowej garaży.

Z powyższego wynika, że – jak prawidłowo ocenił organ odwoławczy – znajdujące się w projektowanym obiekcie powierzchnie archiwów, garaży czy komunikacji, nie powinny być traktowane jako powierzchnia podstawowa. Istotnie potwierdzenie tego kierunku wykładni omawianych przepisów planu miejscowego znaleźć można w definicjach przedstawionych w opracowaniu "Powierzchnia i kubatura budynku według normy PN-ISO 9836:1997. Właściwości użytkowe w budownictwie. Określanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych", wydanym przez Polski Komitet Normalizacyjny, Warszawa 2002. W punkcie 4 tego opracowania jest zapis: "powierzchnia użytkowa (Pu) - część powierzchni netto przeznaczona do zaspokajania potrzeb bezpośrednio związanych z przeznaczeniem budynku lub jego wydzielonej części; powierzchnia użytkowa podstawowa (Ppod) - część powierzchni użytkowej przeznaczona do zaspokajania podstawowych potrzeb wynikających z funkcji budynku lub jego wydzielonej części: powierzchnia użytkowa pomocnicza (Ppom) - część powierzchni użytkowej przeznaczona do zaspokajania pomocniczych potrzeb wynikających z funkcji budynku i nie wchodzących w zakres potrzeb podstawowych". Opracowanie to zostało przywołane przez inwestora w toku postępowania, zaś organ odwoławczy podzielił jego stanowisko w tym zakresie. Wskazać zaś trzeba, że odniesienie się do treści tego dokumentu nie może być uznane za uchybienie, gdyż niewątpliwie w procesie interpretacji prawa można sięgać do źródeł pozanormatywnych. W niniejszej sprawie odwołanie się do wspomnianego opracowania, mając na względzie kompetencje zawodowe jego autorów, uznać należy zatem za zasadne.

W rozpoznawanej sprawie jest niekwestionowane, że projektant obiektu przyjął w projekcie definicję powierzchni użytkowej zawartą w normie PN-70/B-02365, w świetle której, analogicznie, jak w przypadku normy PN-ISO 9836:1997, do której odwołują się skarżący, powierzchnia użytkowa składa się z powierzchni użytkowej podstawowej i pomocniczej. Miejsca parkingowe przypisane są osobom pracującym i stale przebywających w pomieszczeniach, czyli w obszarze wyznaczonym granicami powierzchni biurowej i usługowej, która zgodnie z tytułowym nazewnictwem obiektu (obiekt biurowo-usługowy) składa się na funkcję obiektu. Mając powyższe na względzie, prawidłowo wskazano w projekcie powierzchnię użytkową usług, do której odnosi się określony w planie obowiązek bilansowania miejsc parkingowych, wynoszącą 9 576,5 m2. Nie budzi wątpliwości, że dla takiej powierzchni, zgodnie z powołanymi przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymagane było zapewnienie w projektowanym obiekcie 479 miejsc parkingowych. Uwzględnienie w projekcie architektoniczno-budowlanym 480 miejsc parkingowych niewątpliwie świadczy o spełnieniu powyższego warunku. Wskazać trzeba przy tym, że istota zarzutów skarżących w tym zakresie opiera się na analizie danych znajdujących się na stronie internetowej inwestora, prezentującej w sposób ogólny koncepcję planowanej inwestycji. Strona ta ma – co jest oczywiste – charakter reklamowy i jest adresowana do szerokiego kręgu osób potencjalnie zainteresowanych inwestycję, w tym między innymi wynajęciem lokali w projektowanym obiekcie. Dane te nie są tożsame z treścią zatwierdzonego projektu budowlanego, co nie wymaga dalszego rozwinięcia. Nie pomijając jednak tej kwestii podnieść należy, że obowiązkiem organów obu instancji było poddanie ocenie zgodności zamierzonej inwestycji z przepisami prawa budowlanego oraz planu miejscowego, co łączyło się z koniecznością wszechstronnej analizy projektu budowlanego, nie zaś informacji handlowej umieszczonej na stronie internetowej inwestora. Tego obowiązku organy administracji obu instancji dochowały prawidłowo, a zarzuty skargi oparte na ogólnej informacji handlowej nie mogły doprowadzić do podważenia prawidłowości oceny organów, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolując ową ocenę nie dopatrzył się jej wadliwości także w tym aspekcie.

Zdaniem Sądu, nieuzasadnione są również pozostałe zarzuty skargi.

Zgodnie z § 49 ust. 5 planu miejscowego, dla ulic klasy zbiorczej oznaczonej symbolem KDZ i wyższych oznaczonych symbolami KDGP i KDG wyklucza się zjazdy indywidualne. Dopuszcza się zjazdy z ulic klasy Z i G w wyjątkowych przypadkach uzasadnionych trudnymi warunkami terenowymi lub istniejącym zagospodarowaniem, po uzyskaniu zgody właściwego zarządcy drogi.

W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że w odniesieniu do zaprojektowanego zjazdu od strony al. [...] zgoda taka została przez inwestora uzyskana. Powołany § 49 ust. 5 planu dopuszcza bowiem wyraźnie możliwość wyrażenia zgody przez zarządcę drogi na zjazd indywidualny dla ulicy klasy KDG w przypadku, gdy wynika to z istniejącego zagospodarowania. Nie budzi zaś wątpliwości, że istnieje już w sąsiedztwie działki inwestora zjazd do stacji [...]. Potwierdza to znajdujące się w projekcie architektoniczno-budowlanym uzgodnienie Dyrektora Zarządu Dróg i Mostów w [...] z dnia 19 maja 2015 r., z którego treści wynika, że przyjęty w projekcie układ komunikacyjny został zaakceptowany bez uwag ze strony zarządcy drogi (zob. rysunek TA.01.00 – Plan zagospodarowania terenu, tom 1 projektu budowlanego).

Należy też wskazać, że projektowany obiekt nie narusza ustaleń zawartych w § 3 pkt 6 w związku z § 32 planu miejscowego.

Paragraf 3 pkt 6 planu stanowi, że w rozumieniu tego aktu "przeznaczenie podstawowe" oznacza takie przeznaczenie, które powinno przeważać na obszarze wyznaczonym liniami rozgraniczającymi (min. 60%).

W myśl zaś § 32 planu:

"1. Wyznacza się "tereny usług nauki - UN" z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod usługi nauki i szkolnictwa wyższego wraz z programem komplementarnym jak też towarzyszącym funkcji podstawowej.

2. Na terenach, o których mowa w ust. 1 ustala się:

1) nieprzekraczalną linię zabudowy kubaturowej - zgodnie z regulacją przepisów szczególnych, chyba że na rysunku planu pokazano inaczej,

2) możliwość wymiany, rozbudowy, przebudowy i zmiany sposobu użytkowania istniejących obiektów, pod warunkiem zachowania podstawowego przeznaczenia terenu,

3) możliwość realizacji nowych obiektów na terenach niezabudowanych, przy czym wysokość nowo realizowanych obiektów powinna być zgodna z zasadami zagospodarowania terenu, wynikającymi z ustaleń dla każdej ze stref polityki przestrzennej, obejmującej teren planowanej inwestycji,

4) urządzenie terenów zieleni.

3. Wszystkie działania prowadzone na wyznaczonych terenach UN nie mogą naruszać ustaleń obowiązujących dla stref polityki przestrzennej, w obszarze których są one położone".

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w zaprojektowanym obiekcie, stanowiącym zespół budynków wielofunkcyjnych, w części położonej na obszarze UC zgodnie z treścią planu miejscowego, przewidziano powierzchnie, które mogą być wykorzystywane pod lokalizację programów różnorodnych funkcji z zakresu administracji, finansów i ubezpieczeń, kultury, turystyki, stosownie do zapisu § 29 ust. 1 planu. Z zatwierdzonego projektu architektoniczno-budowlanego wynika, że w części obiektu znajdującej się w granicach terenu oznaczonego w planie symbolem "UN" zaprojektowano powierzchnie pod usługi nauki i szkolnictwa wyższego wraz z programem komplementarnym. Jak wynika z wyjaśnień inwestora, prawidłowo zaakceptowanych przez organ odwoławczy, układ przestrzenny kondygnacji naziemnych został zaprojektowany pod kątem spełnienia norm technicznych jakie wymagane są dla instytucji typu: ośrodki badawcze, instytuty naukowe, filie szkół wyższych, a także szkół językowych. Pozwala to zatem na możliwość zlokalizowania – w tej części projektowanej inwestycji – sali dydaktycznych, pracowni oraz pokojów dla pracowników naukowych. Niewątpliwie, w świetle zatwierdzonego projektu budowlanego, pracy naukowej służyć będą także powierzchnie oznaczone jako archiwa, miejsca na księgozbiory i pomoce naukowe. W opisanej części projektowanej inwestycji została przewidziana główna część konferencyjno-dydaktyczna, która – co wynika z zatwierdzonego projektu budowlanego – stanowi elastyczną przestrzeń z możliwymi podziałami na różnej wielkości sale wykładowe i dydaktyczne (to jest przestrzenie o charakterze tzw. open space – zob. część opisowa do projektu zagospodarowania terenu, tom 1, projekt zagospodarowania terenu, s. 18-20).

Wbrew twierdzeniom skarżących, z powyższego wynika zatem, że spełniony zostanie warunek określony w § 3 pkt 6 w związku z § 32 ust. 1 planu miejscowego. Podkreślić bowiem trzeba, że przyjęta przez inwestora koncepcja wykorzystania powierzchni obiektu, projektowanego w znacznej części jako elastyczna przestrzeń, dzielona składanymi, przesuwnymi ścianami, pozwala na dochowanie powyższego warunku przeznaczenia obiektu pod realizację funkcji podstawowej nawet w większym zakresie aniżeli wynika to z powyższych uregulowań planu. Zauważyć nadto należy, że w świetle § 32 ust. 1 planu, na obszarze "terenów usług nauki – UN" podstawowe przeznaczenie gruntów pod usługi nauki i szkolnictwa wyższego winno być połączone z programem komplementarnym, jak też towarzyszącym funkcji podstawowej. Zapis § 3 pkt 6 planu nie może być bowiem odczytywany, jak wskazują skarżący, w ten sposób, że uniemożliwia on realizację w przyjętym przez inwestora zakresie programu komplementarnego, czyli uzupełniającego usługi nauki i szkolnictwa wyższego oraz towarzyszącego funkcji podstawowej. W tym zakresie istotne znaczenie ma też to, że na obszarze tym plan przewiduje – w zachodniej części terenu przeznaczonego pod inwestycję przy ul. [...], na części działek nr [...] – urządzenie terenów zieleni związanej z terenami usług nauki, co zostało uwzględnione w zatwierdzonym przez organy projekcie budowlanym (zob. między innymi część opisowa do projektu zagospodarowania terenu, tom 1, projekt zagospodarowania terenu, s. 11).

Zasadnie również ocenił organ odwoławczy, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawartymi w § 62, § 63, § 65, § 66, § 67 i § 69. Przepisy te zawierają ustalenia dla stref polityki przestrzennej, w których znajdują się działki inwestora: Strefy Rekultywacji i Kontynuacji Tradycji - SRiKT, Strefy Ochrony Dalekich Widoków Sylwety Miasta Historycznego - DW, Strefy Ochrony Bliskiego Tła Panoramy Śródmieścia - ET1, Strefy Ochrony Krajobrazu Otwartego Daleką Ekspozycją Zewnętrzną - EZ, Strefy Miejskiej - Y2 i Strefy Koncentracji Usług i Funkcji -Y2E.

Podnieść też należy, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę nie jest możliwe kwestionowanie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Temu celowi służy jedynie instytucja skargi przewidziana w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.). Podniesione przez skarżących zastrzeżenia co do treści obowiązującego na terenie inwestycji planu miejscowego nie mogą mieć zatem wpływu na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu, nieuzasadnione były też zarzuty odnoszące się do drogi pożarowej zlokalizowanej w części północnej inwestycji. Prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, że droga ta zaprojektowana została zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych . Zgodnie z § 12 ust. 9 tego rozporządzenia droga pożarowa powinna zapewniać przejazd bez cofania lub powinna być zakończona placem manewrowym o wymiarach 20 m x 20 m, względnie można przewidzieć inne rozwiązania umożliwiające zawrócenie pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10. Niewątpliwie powołany przepis dopuszcza wykonanie odcinka drogi pożarowej o długości nie większej niż 15 m, z którego wyjazd jest możliwy jedynie przez cofanie pojazdu. Z projektu budowlanego wynika, że na końcu opisanej drogi, przy skrzyżowaniu ul. [...], zaprojektowano tzw. "zawrotkę" zgodnie z przywołanym przepisem, co zostało zaznaczone na rysunku projektu zagospodarowania terenu (zob. tom 1 projektu zagospodarowania terenu). Niekwestionowanym jest przy tym, że przebieg tej drogi został uzgodniony z Zarządem Dróg i Mostów w [...].

Prawidłowo stwierdził również organ odwoławczy, że brak jest podstaw prawnych, by podważać zasadność uzgodnienia projektu budowanego przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, w tym w zakresie przebiegu i zakończenia drogi pożarowej od strony północnej obiektu. Uzgodnienie to dokonane zostało na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgodnienia projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. Nr 121, poz. 1137 ze zm.), odpowiednio do tych przepisów.

Zasadnie również oceniły organy obu instancji, na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy Praw budowlane, że projekt budowlany jest kompletny, posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia wskazaną w art. 20 ust. 1 pkt 1b ustawy i zaświadczenia wymienione w jej art. 12 ust. 7. Należycie też sprawdziły orany wykonanie projektu i jego sprawdzenie przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i posiadające aktualne na dzień jego opracowania zaświadczenie wymagane ustawą Prawo budowlane. Trzeba przy tym pamiętać, że w wyniku zmiany art. 35 tej ustawy przez art. 1 pkt 28 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r. do Prawa budowlanego wprowadzono zasadę wyłącznej odpowiedzialności za projekt architektoniczno-budowlany projektanta oraz osoby sprawdzającej. Uprawnienia kontrolne organu administracji architektoniczno-budowlanej, który prowadzi postępowanie w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, zostały ograniczone wyłącznie do kompetencji obejmującej zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także wymogami ochrony środowiska. Sprawdzenie zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, zostało natomiast ograniczone do projektu zagospodarowania działki - art. 35 ust. 1 pkt 2 tej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 940/07, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Po 658/06, wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 972/09, dostępne w CBOSA).

Wbrew zarzutom skarżącym organy obu instancji wyjaśniły w sprawie wszystkie istotne okoliczności sprawy, zgodnie z wymogami określonymi w art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., a organ odwoławczy – również zgodnie z art. 136 K.p.a. W ocenie Sądu, uzasadnienia decyzji tych organów odpowiadają wymaganiom art. 107 § 3 K.p.a.

Wskazać należy nadto, że warunkiem koniecznym uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie, że takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Do strony stawiającej zarzut należy wykazanie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Zarzut naruszenia art. 10 i 81 K.p.a., poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków, może odnieść skutek jedynie wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, ONSAiWSA 2007, nr 6, poz. 157; W. Taras, Glosa do wyroku NSA z dnia 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, OSP 2007, nr 3, poz. 26).

Skarżący nie wykazali, by zostali pozbawieni możliwości udowodnienia swoich twierdzeń, czy też możliwości złożenia wyjaśnień i by uchybienie tym przepisom mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W szczególności nie wykazali oni, że niezawiadomienie ich przed wydaniem decyzji drugiej pierwszej instancji o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz ustosunkowania się do materiału dowodowego znajdującego się w tych aktach, uniemożliwiło im dokonanie w tym postępowaniu konkretnej czynności procesowej. Nie budzi wątpliwości, że w toku postępowania odwoławczego skarżący mieli możliwość wyrażenia w sposób należyty swojego stanowiska co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co uczynili w obszernym odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.

Ponadto Sąd nie dopatrzył się naruszenia w niniejszej sprawie innych przepisów postępowania, które to naruszenie mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd oddalił wniosek dowodowy zawarty w skardze o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci wydruku informacji ze strony internetowej inwestycji na okoliczność stwierdzenia wielkości powierzchni użytkowej inwestycji oraz wskazanej przez inwestora ilości 503 miejsc parkingowych

Trzeba wskazać, że stosownie do art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z powyższego przepisu wynika zatem, że przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów może mieć miejsce w istocie jedynie wyjątkowo, o ile Sąd stwierdzi ponad wszelką wątpliwość, że jest to konieczne w celu rozwikłania wątpliwości, mających kluczowy charakter dla sprawy. W ocenie Sądu, takie okoliczności w niniejszej sprawie nie miały miejsca, a zatem brak było podstaw do uwzględniania wskazanego wniosku dowodowego. Jak wskazano bowiem wyżej, dane znajdujące się na stronie internetowej inwestora, które nie są tożsame z treścią zatwierdzonego projektu budowlanego, nie mogą stanowić punktu odniesienia w ocenie legalności wydanego pozwolenia na budowę.

Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że o ile inwestor w przyszłości zrealizowałby obiekt budowlany o innych parametrach aniżeli wynika to z zatwierdzonego projektu budowlanego, to okoliczność ta podlegałaby ocenie z urzędu przez właściwe miejscowo organy nadzoru budowlanego, w odrębnym postępowaniu. Kwestia ta nie może mieć jednak wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Z powyższych względów niezasadnie strona skarżąca, w trybie art. 105 P.p.s.a., zwróciła uwagę Sądu na uchybienie – w powyższym zakresie – przepisom postępowania, wnosząc o wpisanie zastrzeżenia do protokołu.

Ubocznie jedynie zauważyć należy, że bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy pozostaje okoliczność podłoża sporu w tej sprawie pomiędzy stronami – skarżącymi, a reprezentującym uczestnika postępowania [...] Spółką z o.o. jej Prezesem Zarządu. Co prawda w aktach administracyjnych sprawy znajduje się skierowane do Wojewody pismo wskazanej Spółki z dnia 17 sierpnia 2015 r., podpisane przez Prezesa Zarządu Spółki, w którym wskazuje on między innymi: "Z przykrością muszę poinformować, że skarżący prywatnie to moja rodzona siostra i szwagier, którzy sprzedali mi trzy działki, o numerach ewidencyjnych [...], za kwotę prawie [...] złotych, wiedząc że za kilka miesięcy również na nich posadowiona będzie planowana przeze mnie inwestycja. [...] Wiele zarzutów postawiono powołując się na nieaktualne dane ze strony internetowej [...], prezentującej fazę koncepcyjną planowanej inwestycji, nie odnosząc się do danych rzeczywistych z zatwierdzonego projektu budowlanego. Projekt ten został wykonany przez jedno z największych i najlepszych biur w Polsce [...] Moja siostra po prostu nie może znieść, że udało mi się zaprosić do współpracy tak renomowanych architektów i że w L. - nieopodal jej <> - powstanie tak piękny, reprezentacyjny obiekt" (karta 5 akt administracyjnych organu drugiej instancji), to jednak wnikliwość oceny okoliczności sprawy dokonanej przez organy administracji obu instancji, czemu dano wyraz w obu rozstrzygnięciach, pozwala na stwierdzenie, że organy te w sposób prawidłowy wywiązały się z obowiązku zachowania bezstronności, będącego elementem zasady legalizmu i zasady budzenia zaufania (art. 6 i 8 K.p.a.).

Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.