Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2563/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1707/17 w sprawie ze skargi M. N., B. N., M. P., E. K. i J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] września 2017 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; II. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 30 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1707/ uchylił zaskarżoną przez M. N., B. N., M. P., E. K. i J. N. (dalej skarżący) decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z [...] września 2017 r., znak [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza R. z [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

1.2. Decyzją z [...] czerwca 2017 r. Burmistrz R. ustalił warunki zabudowy dla działek nr [...] - [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], w R.(ul. [...]) na cele realizacji zespołu wielorodzinnych budynków mieszkalnych z garażami podziemnymi, z pawilonem usługowo- handlowym, z przyłączami infrastruktury technicznej (wody, gazu, kanalizacji sanitarnej, energii elektrycznej), z budową stacji transformatorowej 15/0,4 kV i z parkingami.

1.3. Po rozpatrzeniu odwołania skarżących, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z [...] września 2017 r. utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził w szczególności, że nie podziela obawy powstania zabudowy mogącej zagrozić ładowi przestrzennemu w rejonie planowanej inwestycji. Skarżący wnoszą, by projektowaną zabudowę ograniczyć do zespołu dwu lub czterorodzinnych budynków mieszkalnych, nie biorąc pod uwagę, że to inwestor ma wyłączne prawo do kształtowania swojego zamierzenia, rzeczą zaś organu jest ocena, czy zgłoszony zamiar może być zrealizowany bez istotnego naruszenia zasad określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2017 r., poz. 1073 ze zm.; zwanej dalej: upzp) oraz przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.; zwanego dalej: rozporządzenie). W odniesieniu do zarzutu niewystarczalności istniejącego uzbrojenia dla potrzeb realizacji zamierzenia objętego wnioskiem Kolegium zwróciło uwagę, że zarzut ten jest bezpodstawny, ponieważ wnioskodawca uzyskał odpowiednie uzgodnienia w zakresie: przyłączenia energii elektrycznej doprowadzenia gazu ziemnego, zaopatrzenia w wodę, odprowadzenia ścieków oraz odprowadzenia wód opadowych.

1.4. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucili oparcie decyzji na błędnej analizie urbanistycznej. Zdaniem skarżących przy sporządzaniu takiej analizy należy uwzględnić tylko zabudowę o takim samym charakterze i funkcjach. Nie można na podstawie takich obiektów jak szpitale, sanatoria czy hotele ustalać parametrów zabudowy wielorodzinnej, jak to miało miejsce w zaskarżonej decyzji. Przyjęcie parametrów zabudowy zbliżonej do planowanej nie pozwoliłoby na ustalenie parametrów nowej zabudowy na tak wysokim poziomie. Skarżący nie zgodzili się z informacją, iż uwagi i zastrzeżenia stron, wnoszone w toku postępowania, były poddane analizie i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.

1.5. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie.

1.6. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołanym na wstępie wyrokiem z 30 marca 2018 r. powyższą skargę uwzględnił. Zdaniem Sądu I instancji organy prowadzące postępowanie nie wyjaśniły w sposób dostateczny wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, czym naruszyły art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; zwanej dalej: Kpa) w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przede wszystkim uchybienia analizy urbanistyczno-architektonicznej, która poprzedziła wydanie decyzji przez organ I instancji są tak liczne i ważne, że konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W analizie stwierdzono, że "za front działki przyjęto południową granicę działek nr ewid. [...][...][...][...][...][...][...][...][...] przylegających do działki drogowej nr [...] - ul. [...]. Obszar analizowany zgodnie z rozporządzeniem powinien obejmować teren do około 390 m". Tak przyjęty front działki na poziomie 130 m daje bardzo rozległy obszar analizowany - okręg o średnicy niemal kilometra. Również sposób ustalenia poszczególnych parametrów zabudowy budzi wątpliwości. Co do kontynuacji funkcji zabudowy - autorka analizy zaznacza, że planowana zabudowa będzie stanowić kontynuację funkcji w obszarze analizowanym, w którym istnieje zabudowa mieszkalna jednorodzinna, wielorodzinna, mieszkalno-pensjonatowa i usługowa. Nie wskazuje jednak, na których konkretnie działkach znajduje się zabudowa wielorodzinna i usługowa - a takie jest przeznaczenie planowanej inwestycji. Zwraca uwagę, że przeważająca w obszarze analizowanym jest funkcja mieszkalna jednorodzinna z kilkoma budynkami usługowymi oraz przemysłowa. Stwierdzenie dotyczące kontynuacji istniejącej funkcji zabudowy jest wobec tego nieweryfikowalne i nie poddaje się sądowej kontroli.

Wprawdzie przepisy przewidujące sposób ustalania poszczególnych parametrów nowej zabudowy dopuszczają możliwość ustalenia ich na zasadzie wyjątku, "jeżeli wynika to z analizy" (§ 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4), jednakże nie ma w tym akcie prawnym przepisu stanowiącego wprost o możliwości "wybierania" z obszaru analizowanego niektórych budynków według jakichkolwiek kryteriów. Autorka analizy wskazała, że średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 29 metrów. Nie sposób jednak ustalić, w kontekście przytoczonych wcześniej stwierdzeń, czy jest to średnia dotycząca wszystkich budynków, czy tylko niektórych - zbliżonych funkcją do planowanej inwestycji (a jeżeli tak, to czy chodzi o budynki mieszkalne wielorodzinne, czy usługowe). Nie wiadomo, w jaki sposób ustalono średnią 29 m, które konkretnie obiekty wzięto pod uwagę, a które pominięto i dlaczego. Wreszcie autorka analizy wskazała, że na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia ustaliła szerokość elewacji frontowej od 23,3 m do 34,6 m - co daje rozpiętość na poziomie 11,3 m, a więc niemal połowy dolnej wartości. Nie uzasadniono przyjętego parametru w żaden sposób, nie podano - dlaczego odstępuje się od przyjętej, jako zasadę w § 6 ust. 2 rozporządzenia tolerancji 20 %.

Również kwestia zmiany kręgu stron postępowania nie została przez Burmistrza wyjaśniona w żaden sposób.

2. Od powyższego wyroku uczestnik postępowania – M. Ż. wywiódł skargę kasacyjną, zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; zwanej dalej: Ppsa) poprzez przyjęcie, że w uchylonej decyzji nastąpiły inne naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy lecz nie wykazując w wyroku tych istotnych naruszeń;

2) naruszenie normy art. 7 Kpa w powiązaniu z art. 77 Kpa, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych mających na celu interes społeczny i słuszny interes obywateli, w szczególności zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych mieszkańców R.;

3) błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zw. z § 3 ww. rozporządzenia poprzez nieuzasadnione przyjęcie wadliwości analizy urbanistyczno- architektonicznej wykonanej dla przedmiotowej inwestycji, tym samym pominięcie dowodu z dokumentu, tj. analizy poprzedzającej ww. decyzję Burmistrza Miasta R..

Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania.

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

3.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

3.3. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zw. z § 3 ww. rozporządzenia. Wyrażona w art. 61 ust. 1 upzp zasada kontynuacji nie oznacza bezwzględnego obowiązku powielania dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (np. budownictwa jednorodzinnego), czy realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy. Zasada ta uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim (wyrok NSA z 6 września 2013 r., sygn. akt II OSK 813/12). Skoro w obszarze analizowanym istnieje zabudowa mieszkalna jednorodzinna, wielorodzinna, mieszkalno-pensjonatowa i usługowa, to planowana inwestycja w sposób oczywisty stanowi kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym. Należy stwierdzić, że zabudowa wielorodzinna i jednorodzinna należą do tej samej kategorii zabudowy mieszkaniowej, a przede wszystkim pełnią tę samą funkcję. W przedmiotowej sprawie brak jest racjonalnego uzasadnienia dla różnicowania funkcji mieszkaniowej istniejących obiektów zabudowy jednorodzinnej i planowanych obiektów zabudowy wielorodzinnej. Całkowicie błędne jest zatem stanowisko Sądu I instancji, że stwierdzenie dotyczące kontynuacji istniejącej funkcji zabudowy jest nieweryfikowalne. Uznanie za niedopuszczalną realizację na tym terenie budynku wielorodzinnego z uwagi na zaburzenie istniejącego ładu przestrzennego – w sytuacji, gdy podobne obiekty już tam istnieją lub są realizowane – nie tylko nie jest uzasadnione, ale może też prowadzić do konstatacji, że różne podmioty nie są traktowane tak samo.

3.4. Błędne jest też stanowisko Sądu I instancji co do wadliwości sporządzonej analizy urbanistycznej. W przedmiotowej sprawie analiza ta, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, została przeprowadzona w sposób nienaruszający prawa. Zaznaczyć należy, że § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia określają jedynie minimalną wielkość obszaru analizowanego. Przyjęcie jako frontu południowej granicy działek nr [...][...][...][...][...][...][...][...][...] nie może zostać uznane za naruszenie prawa. Dodatkowo z § 3 rozporządzenia nie wynika, aby niedopuszczalne było wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż minimalna. W przedmiotowej sprawie tak wyznaczony obszar analizy ma głębokie uzasadnienie. Sięganie do cech zabudowy dalszej jest uzasadnione tylko, gdy determinują to szczególne cechy zagospodarowania na danym terenie, nie zaś planowana zabudowa. W przedmiotowej sprawie właśnie wymóg zsynchronizowania parametrów zabudowy nie tylko z bezpośrednio sąsiadującymi nieruchomościami lecz z terenem tworzącym spójną całość urbanistyczną uzasadniał przyjęcie takiego jak w analizie obszaru. Niezbędne było dokonanie oceny rzeczywistego zagospodarowania analizowanego obszaru. Inaczej bowiem należy ocenić możliwość sytuowania budynku wielorodzinnego na terenie, na którym np. zdecydowanie dominuje zabudowa jednorodzinna i tylko jeden obiekt jest budynkiem wielorodzinnym, a inaczej jeżeli na danym terenie wśród domów jednorodzinnych zrealizowano już budynki wielorodzinne.

3.6. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, ustalenie szerokości elewacji frontowej nastąpiło zgodnie z wymogami § 6 rozporządzenia. W świetle § 6 ust. 2 rozporządzenia prawidłowe było ustalenie średniej wyłącznie spośród budynków o funkcji zbliżonej do projektowanych budynków. Średnia szerokość elewacji frontowych takich budynków w analizowanym terenie wynosi 28,4 m, to tym samym określenie tego wskaźnika z tolerancją 20 % tj. w przedziale 34,1 m i nie mniej niż 22,7 m nie narusza prawa. Nie można też dyskwalifikować wyznaczenia parametrów planowanej zabudowy mieszczących się w tzw. widełkach. Skoro bowiem dana inwestycja mieści się w takich "widełkach", to – co do zasady – mieści się w dotychczasowym sposobie zagospodarowania terenu. Na etapie ustalania warunków zabudowy nie jest też konieczne wyznaczanie bardzo ścisłych parametrów przyszłej zabudowy, ponieważ dla zachowania zastanego ładu przestrzennego zazwyczaj nie jest to niezbędne. Szczegółowe parametry inwestycji ustalane są na etapie zatwierdzania projektu budowlanego i uzyskiwania pozwolenia na budowę. Sposób ustalenia parametrów zabudowy w przedmiotowej sprawie w żaden sposób nie narusza przepisów rozporządzenia.

3.7. Nie ma również żadnego znaczenia nazwa inwestycji, która ma wyłącznie charakter formalny. Określenie nazwy inwestycji jako "zespół budynków wielorodzinnych" nie narusza jakiegokolwiek przepisu, jest to bowiem tylko nazwa, a charakter inwestycji w sensie materialnym oddaje załączona dokumentacja, w której znajduje się w szczególności koncepcja zagospodarowania terenu inwestycji. Podobnie kwestia udziału stron postępowania wynikała ze zmiany przebiegu przyłącza kanalizacyjnego i nie budzi wątpliwości. Jednak dodatkowo należy zaznaczyć, że żadna z osób, której ta sytuacja ewentualnie miałaby dotyczyć nie wystąpiła z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu. Kwestia braku uczestnictwa innych osób nie może być podnoszona przez skarżącego, ponieważ kwestia tak stanowi przesłankę wznowienia postępowania, która wymaga złożenia wniosku przez zainteresowany podmiot.

3.8. W związku z powyższym stwierdzić należy, że wskutek błędnej oceny przez Sąd I instancji istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych, uwzględniającego w szczególności rzeczywistą zabudową na terenie analizowanym, niewłaściwie oceniono, że organy administracyjne naruszyły przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa – w powiązaniu z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego – polegający na niewłaściwym ma zatem usprawiedliwione podstawy. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji w żadnym razie nie zostały wydane z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 Kpa, skutkującym koniecznością ich uchylenia.

3.9. Wobec stwierdzenia, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 Ppsa rozpoznał skargę na ww. decyzję SKO w N. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podzielając w całości stanowisko Kolegium wyrażone w zaskarżonej decyzji, stwierdzić należy, że decyzja ta czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Dlatego też skargę oddalono na podstawie art. 151 Ppsa.

Na podstawie art. 207 § 2 Ppsa odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.