Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1948/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 4 f
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 133 i art. 113 ust. 6 i 7
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.K., D.L., J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2128/16 w sprawie ze skargi G.K., D.L., J.K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2128/16, oddalił skargę G.K., D.L.i J.K.na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...].

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr 3, orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...]zł za udział wynoszący 1/8 część nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], o pow. 0,1445 ha, położonej w [...], obręb [...], przejętej z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej S-7, na odcinku od węzła [...] do węzła [...] oraz budowę wiaduktu nad drogą ekspresową w km 1534 wraz z dojazdami a także zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do złożenia ustalonego punkcie 1 odszkodowania do depozytu sądowego na okres 10 lat.

Od powyżej decyzji odwołanie wniósł G.K., działając w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik D.L.i J.K., zarzucając, że wydana została ona z naruszeniem:

- art. 113 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotowa działka posiada przymiot nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym;

- art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy na organie ciążył obowiązek zawieszenia postępowania;

- art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez nieuprawnione odstąpienie od określenia wartości rynkowej nieruchomości i ustalenie wysokości odszkodowania w oparciu o jej szacowaną wartość odtworzeniową;

- art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. - poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz brak zebrania w sposób wyczerpujący koniecznego materiału dowodowego.

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] umorzył przedmiotowe postępowanie odwoławcze.

Uzasadniając wydaną decyzję, Minister wskazał, że pismem z dnia [...] listopada 2015 r. zwrócił się do G.K. jako wnioskodawcy oraz pełnomocnika J.K.oraz D.L.o przesłanie dokumentów (postanowień o nabyciu prawa do spadku lub aktów poświadczenia dziedziczenia) potwierdzających, że posiadają oni przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. Ze stanowiącego odpowiedź pisma z dnia 23 listopada 2015 r. nie wynika jednak posiadanie przez nich interesu prawnego. Ich praw do spadku nie potwierdzają nadesłane kopie odpisów aktów zgonu, ani też postanowienie Sądu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] października 1989 r., którym dokonano podziału majątku wspólnego S.K. i D.L. Z tego względu, zdaniem Ministra, odwołujący się nie mogli skutecznie wnieść środka zaskarżenia od decyzji Wojewody Małopolskiego. Dlatego też postępowanie odwoławcze należało umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Od decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa G.K., J.K. oraz D.L. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się uchylenia decyzji obu instancji i zarzucając, że wydane zostały one z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. - poprzez jego błędne zastosowanie, wskutek naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., z uwagi na przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia istotnych dla niniejszej sprawy okoliczności faktycznych i prawnych;

- art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 w związku z art. 140 k.p.a. - poprzez brak zawieszenia postępowania odwoławczego w sytuacji, gdy zdaniem Ministra rozpatrzenie odwołania zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd powszechny zagadnienia wstępnego, dotyczącego kwestii dziedziczenia po zmarłej w dniu [...] października 1959 r. M.K., c. J.G. i R.G., do której odnosi się wpis w księdze wieczystej [...] (dekret przyznania spadku z dnia [...] października 1924 r. oraz dokumentacja geodezyjno - prawna związana z działką nr [...]o pow. 0,1445 ha, obręb [...], która odpowiada parceli kat. [...] o pow. 0,1519 ha gm. kat. [...]);

- art. 6, art. 8 i art. 10 k.p.a. - poprzez uchybienie przez organ odwoławczy zasadzie praworządności, prowadzenie postępowania odwoławczego w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej oraz uniemożliwienie skarżącym wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych przez organy dowodów i materiałów w sprawie.

Skarżący podkreślili przy tym, że przedmiotowa nieruchomość nie mogła zostać uznana za nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym, bowiem zgodnie z treścią art. 113 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym rozumie się tylko taką nieruchomość, dla której ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić osób, którym przysługują do niej prawa rzeczowe. Zdaniem skarżących, taka sytuacja nie występuje w niniejszej sprawie. Wyrazili przy tym przekonanie, że niniejsze postępowanie winno zostać zawieszone do czasu przeprowadzenia postępowania spadkowego po zmarłej M.K.. Wskazali jednocześnie, że przysługuje im przymiot stron tego postępowania odszkodowawczego, wskazując, że zmarła w dniu [...] października 1959 r. M.K. była matką zmarłego I.K. s. I.G. oraz babcią zmarłego S.K. s. I.J. z d. P. Zmarły S.K. jest z kolei ojcem J.R. i G.K. oraz mężem D.K.. Wskazany ciąg następstwa prawnego, jak podkreślili, potwierdzają załączone do odwołania odpisy aktów stanu cywilnego oraz postanowienie spadkowe. Skarżący wyjaśnili, że organ wezwał ich do wykazania następstwa prawnego ciągiem postanowień spadkowych lub aktów dziedziczenia, jednakże, w ich ocenie, wyznaczony 7-dniowy termin do "nadesłania stosownych postanowień o nabyciu spadku lub aktów poświadczenia dziedziczenia" jest nierealny i niemożliwy, w razie stwierdzenia konieczności złożenia wniosku o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej i jej synu, a ich dziadku I.K., w sytuacji gdyby takie postępowania nie zostały jeszcze przeprowadzone. O ile zaś sytuacja taka zaistnieje, będzie uzasadniała zawieszenie postępowania, w oparciu o art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. Dlatego też, jak wskazali, obowiązkiem Ministra Infrastruktury i Budownictwa było zawieszenie postępowanie odwoławcze na podstawie art. 97 §1 pkt. 4 k.p.a. i zgodnie z art. 100 § 1 k.p.a. oraz równoczesne wystąpienie do właściwego sądu powszechnego o rozstrzygnięcie tego zagadnienia wstępnego, względnie wezwanie ich o wystąpienie o to w wyznaczonym terminie.

Ponadto, jak wskazali, ustalona przez Wojewodę Małopolskiego wartość nieruchomości położonej w K., składającej się z działki nr [...] o pow. 0,1445 ha, w oparciu o sporządzony operat szacunkowy, nie była prawidłowa. Rzeczoznawca majątkowy nie określił bowiem wartości rynkowej nieruchomości, a jedynie oszacował jej wartość odtworzeniową. W konsekwencji, ustalone przez organ odszkodowanie, zdaniem skarżących, zostało zaniżone.

Zdaniem skarżących, brak jest podstaw do uznania, że postępowanie odwoławcze w sprawie stało się bezprzedmiotowe. Jak podkreślili nie doszło bowiem do cofnięcia przez nich odwołania. Nadto, przedstawione przez nich odpisy aktów stanu cywilnego świadczą o tym, że posiadają: własny, indywidualny, konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić interes prawny, który legitymował ich do złożenia odwołania od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...]czerwca 2015 r.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę G.K., D.L.i J.K.w wyroku z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2128/16, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.), wskazał na wstępie, że zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że nieruchomość, co do której nie zostało ustalone następstwo prawne, a więc następcy prawni zmarłego właściciela nie zostali ujawnieni w księdze wieczystej, prowadzonej dla tej nieruchomości oraz nie figurują w ewidencji gruntów i budynków, do czasu ustalenia tego następstwa, uważana jest za nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym, w rozumieniu art. 113 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W rozpatrywanej sprawie, jak wskazał Sąd, nie budzi zaś wątpliwości, że skarżący nie zostali ujawnieni w KW jako kolejni następcy prawni po zmarłej w dniu [...] października1959 r. M.K. (określonej przez organ I instancji jako M.).

Sąd zauważył, że decyzja lokalizacyjna w tej sprawie wydana została dopiero w dniu 7 listopada 2008 r., natomiast przejęcie tej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło w dniu [...] marca 2009 r. Przez tyle lat zaniechano ujawniania kolejnych następców prawnych zmarłej, tak w księdze wieczystej jak i w ewidencji gruntów, choć taki obowiązek na następcach prawnych spoczywał z mocy prawa. Powyższe, jak wskazał Sąd, ma zaś zasadnicze znaczenie w sprawie zważywszy, że co do pozostałych 3/8 tej nieruchomości ustaleni zostali następcy prawni byłego właściciela i Wojewoda Małopolski wydał w tym zakresie decyzję odszkodowawczą w dniu [...] stycznia 2015 r., w oparciu o ten sam operat szacunkowy. Podobnie rzecz się ma z pozostałym udziałem w tej nieruchomości wynoszącym 4/8, gdzie to następcom prawnym byłego właściciela Wojewoda Małopolski przyznał odszkodowanie decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Z powyższego, jak wskazał Sąd, wynika, że współwłaściciele większościowi tej nieruchomości (7/8) - następcy prawni byłych jej współwłaścicieli, dopełnili wymogu aktualności wykazywania swych praw spadkowych, ujawnionych w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości. Przeprowadzili stosowne postępowania spadkowe, uzyskując postanowienia sądowe o stwierdzeniu nabycia spadku lub akty poświadczenia dziedziczenia po swych poprzednikach prawnych.

Sąd podkreślił w tym miejscu, że to nie na organie administracji publicznej, przyznającym odszkodowanie za wywłaszczoną na cele publiczne nieruchomość na podstawie art. 97 §1 pkt. 4 k.p.a. w zw. z art. 100 § 1 k.p.a., czy też nie na podmiocie zobowiązanym do wypłaty tego odszkodowania (inwestorze), a na wywodzącym prawo do otrzymania tego odszkodowania - spoczywa obowiązek wykazania faktu posiadania interesu prawnego w tym postępowaniu odszkodowawczym. Można to jednak uczynić wyłącznie poprzez wykazanie ciągu następstwa prawnego po byłym współwłaścicielu, przy pomocy postanowień o nabyciu spadku lub aktów poświadczenia dziedziczenia po poprzednikach prawnych, byłych współwłaścicielach danej nieruchomości. Dlatego też, jak wskazał Sąd, nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko skarżących, że to Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (inwestor) winien z urzędu wystąpić o przeprowadzenie postępowania spadkowego po zmarłej w dniu [...] października 1959 r. M.K. i jej nieżyjących następcach prawnych. Wbrew stanowisku skarżących, taki obowiązek spoczywał właśnie na nich, skoro zgłosili roszczenia odszkodowawcze do części wywłaszczonej nieruchomości.

W sytuacji zaś, gdy skarżący przez tak długi czas takiego postepowania nie zainicjowali, co potwierdził na rozprawie przed Sądem G.K., Minister zasadnie umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie odwoławcze przez nich zainicjowane, skoro odwołanie wniosły osoby, które nie wykazały się posiadaniem przymiotu strony tego postępowania odszkodowawczego i nie podjęły dotąd żadnych działań, by przymiotem strony się legitymować.

Sąd ocenił przy tym, że w tym stanie rzeczy Minister zasadnie uznał za niecelowe zawieszenie niniejszego postępowania odwoławczego, w oczekiwaniu aż skarżący udowodnią swe prawa spadkowe, w sytuacji gdy po upływie wielu miesięcy, nie podjęli żadnych działań do tego zmierzających, bezzasadnie oczekując w tym zakresie na aktywność organu, względnie inwestora, mimo iż powiadomieni zostali, że obowiązek ten spoczywa na nich i do tego zostali wezwani.

Sąd zaznaczył jednocześnie, że nie mogło odnieść zamierzonego skutku załączenie do pisma procesowego skarżących z dnia [...] stycznia 2017 r. fragmentu biografii A.K., na okoliczność potwierdzenia pokrewieństwa. Minister nie kwestionował bowiem faktu pokrewieństwa i ich przynależności do rodziny K.. Wzywał natomiast skarżących do wykazania, że są następcami prawnymi zmarłej w dniu [...] października 1959 r. M.K.. W celu przyznania im przymiotu strony tego postępowania odwoławczego, musiał dysponować stosownymi postanowieniami o nabyciu spadku lub aktami poświadczenia dziedziczenia po poprzednikach prawnych, byłych współwłaścicielach w 1/8 przedmiotowej nieruchomości. Trafnie też stwierdził Minister, że ich praw do spadku nie potwierdzają nadesłane kopie odpisów aktów zgonu, ani też postanowienie Sądu Wojewódzkiego w G. z dnia [...] października 1989 r., którym dokonano podziału majątku wspólnego S.K. i D.K..

W tej sytuacji, jak ocenił Sąd, konieczne stało się zobowiązanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Wojewodę Małopolskiego w decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r., do złożenia ustalonego odszkodowania do depozytu sądowego na okres 10 lat.

Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu, nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., a wyniku tego do nieuprawnionego zastosowania przez Ministra art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. Postępowanie to bowiem stało się bezprzedmiotowe, na co wskazuje utrwalone w tym zakresie orzecznictwo. Również, jak ocenił Sądu, nie doszło do naruszenia art. 6, art. 8 i art. 10 k.p.a. Minister wyraźnie wskazał bowiem za pomocą jakich dokumentów skarżący mogli wykazać, że przysługuje im przymiot strony tego postępowania odwoławczego. Z wydaniem decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze Minister wyczekiwał przez 11 miesięcy, oczekując na informacje o zainicjowaniu przez skarżących postępowań spadkowych lub wykazanie, że stosowne dokumenty, dowodzące posiadania przymiotu strony posiadają. Skoro żądane dokumenty nie zostały przedłożone przez tak długi okres czasu i skarżący nie poinformowali, aby podjęli starania zmierzające do ich uzyskania, bezzasadny staje się zarzut uniemożliwienia im wypowiedzenia się przed wydaniem zaskarżonej decyzji o zebranych przez organy dowodach i materiałach w sprawie. Nie było bowiem podstaw do merytorycznego jej rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Co się zaś tyczy statusu skarżących jako strony, Minister nie posiadał żadnych istotnych dokumentów za tym przemawiających, oczekując na ich aktywność w tym zakresie i wykazanie posiadania interesu prawnego w sprawie. Stąd zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący G.K. i D.K. i J.K. wnieśli skargę kasacyjną, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia na rzecz skarżących od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Wyrokowi Sądu I instancji skarżący, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucili naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie przez Sąd w stanie faktycznym i prawnym, w którym przepis ten nie powinien być zastosowany wobec spełnienia się przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy z uwagi na nieuprawnione zastosowanie przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 w związku z art. 140 k.p.a. oraz naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 a także art. 6, art. 8 i art. 10 k.p.a.;

- art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dokonanie przez Sąd wybiórczej oraz dowolnej oceny przedstawionego w aktach sprawy materiału dokumentowego w rezultacie czego przyjęto stan faktyczny odmienny od rzeczywistego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie ustaleń oraz oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Zgodnie z treścią art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Stosownie przy tym do treści art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., powinien być zaś osobisty, własny, indywidualny, konkretny i aktualny i nie może być uzasadniony zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi lub niepewnymi, które wystąpią lub mogą wystąpić dopiero w przyszłości (zob. wyrok NSA z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1125/11, Legalis) a ponadto powinien być oparty na normie prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim administracyjnego materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 844/09, Legalis).

Znajdujący zastosowanie w niniejszej sprawie przepis art. 12 ust. 4f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) stanowi, że odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że sytuacja faktyczna i prawna, jaką przewiduje się w 12 ust. 4f powołanej ustawy przechodzi na spadkobiercę (ów) właściciela nieruchomości przejętych na realizację inwestycji drogowej w takiej części, jaka istniała w dacie otwarcia spadku. Innymi słowy, spadkobierca dziedziczy określoną sytuację prawną, która po zaistnieniu pewnych dalszych zdarzeń może doprowadzić do nabycia przez niego prawa do odszkodowania (zob. wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2090/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dlatego też, organ prowadzący postępowanie odszkodowawcze obowiązany jest poczynić własne ustalenia co do podmiotów uprawnionych w sprawie odszkodowawczej według stanu na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej (decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej) i po dokonaniu stosownych ustaleń winien prowadzić postępowanie z ich udziałem jako stron w rozumieniu art. 28 k.p.a. Ustalenie kręgu podmiotów, którym przysługują prawa rzeczowe, następuje przy tym na podstawie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej, zbiorze dokumentów czy też innych dokumentach potwierdzających tytuł prawny do nieruchomości. W sytuacji zaś, gdy osoba uprawniona nie żyje, organ orzekający w sprawie odszkodowania określa krąg spadkobierców. Informacje o nabyciu prawa do spadku organ może uzyskać albo z księgi wieczystej, w której zaktualizowane zostały informacje dotyczące nieruchomości, albo od samych zainteresowanych. Aby wykazać się następstwem prawnym z tytułu dziedziczenia, osoby zainteresowane muszą wykazać się postanowieniem sądu o stwierdzeniu nabycia spadku lub zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia (zob. B. Sagan, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, LexisNexis 2013, Lex/el). Odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a specustawy drogowej nie można przyznać osobie, która nie jest w stanie wykazać tytułu prawnego do nieruchomości sprzed daty jej przejęcia z mocy prawa (zob. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 671/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie skarżący nie wykazali zaś, aby byli następcami prawnymi po zmarłej w dniu [...] października 1959 r. właściciele 1/8 nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], o pow. 0,1445 ha, położonej w K., obręb [...] - M.K.. Ich tytuł prawny do nieruchomości nie wynika bowiem z księgi wieczystej. Nie figurują oni także w ewidencji gruntów. Ponadto, skarżący nie przedłożyli postanowień sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłej ani zarejestrowanych aktów poświadczenia dziedziczenia.

Okoliczność ta nie stanowiła przy tym zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., obligującego organ do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa z mocy prawa.

Przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zagadnienie wstępne dotyczy sytuacji, w której rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd, bez rozstrzygnięcia którego w ogóle nie jest możliwe wydanie decyzji administracyjnej w sprawie.

W myśl zaś art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 3 tej ustawy ("Nabywanie nieruchomości pod drogi") stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jest to szerokie odesłanie odnoszące się zarówno do nabywania nieruchomości, ograniczania praw, jak i ustalania odszkodowania. Ponadto, specustawa drogowa zawiera dodatkowo w art. 12 ust. 5 odesłanie odnoszące się wprost do ustalania wysokości odszkodowania. Zgodnie z tym przepisem, do ustalenia wysokości odszkodowania za przejęte z mocy prawa nieruchomości stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 specustawy.

Na podstawie art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w niniejszej sprawie odpowiednie zastosowanie znajdował więc art. 133 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), zgodnie z którym odszkodowanie wpłaca się do depozytu sądowego, jeżeli osoba uprawniona odmawia jego przyjęcia albo wypłata odszkodowania natrafia na trudne do przezwyciężenia przeszkody lub gdy odszkodowanie za wywłaszczenie dotyczy nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Zgodnie bowiem z treścią art. 113 ust. 6 tej ustawy przez nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym rozumie się nieruchomość, dla której ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić osób, którym przysługują do niej prawa rzeczowe a zgodnie z treścią art. 113 ust. 7 tej ustawy przepis ust. 6 stosuje się również, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie żyje i nie przeprowadzono lub nie zostało zakończone postępowanie spadkowe. Z taką też sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Regulacja art. 133 w zw. z art. 113 ust. 6 i ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na mocy odesłania z art. 23 specustawy drogowej, umożliwia więc rozstrzygnięcie sprawy odszkodowawczej, mimo, że właściciel zmarł i brak jest informacji o jego spadkobiercach. Tym samym brak jest podstaw do stosowania w takiej sytuacji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego o zawieszeniu postępowania a także brak jest podstaw do zastosowania art. 100 k.p.a. i nałożenia na skarżących obowiązku wystąpienia do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1105/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Za takim rozwiązaniem, jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przemawia szczególny charakter odjęcia własności nieruchomości przewidziany w przepisach specustawy, którego celem było stworzenie podstaw prawnych dla sprawnej realizacji inwestycji drogowych. Odmienność uregulowań zawartych w tej ustawie polega na skróceniu i uproszczeniu procedury planistycznej, podziałowej, jak i procedury nabywania nieruchomości lub ich części pod inwestycje drogowe. Do tych wyjątkowych uregulowań należy zaliczyć m.in. rozwiązania zawarte w art. 11d ust. 8 i art. 11f ust. 5 i 6 ustawy służące wyeliminowaniu możliwości tamowania biegu sprawy, w sytuacji śmierci właściciela lub użytkownika wieczystego i braku ustalonych następców prawnych. Nie bez znaczenia dla rozważanej kwestii jest również okoliczność, że w omawianej ustawie przewidziano obowiązek wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Obowiązek niezwłocznej wypłaty odszkodowania daje inwestorowi możliwość zamknięcia procedury finansowania inwestycji, co ma szczególne znaczenie przy budowie dróg z udziałem środków pochodzących z funduszy unijnych. Biorąc pod uwagę kontekst celowościowy, brak jest podstaw, aby na ostatnim etapie tej procedury, którym jest ustalenie odszkodowania, poszukiwać osób, którym przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości, skoro samo odjęcie własności może nastąpić bez ustalenia spadkobierców zmarłego właściciela. Wskazane wyżej założenia realizują przytoczone regulacje ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące wpłaty odszkodowania za nieruchomość do depozytu sądowego, które mają na celu z jednej strony zabezpieczenie interesu osoby uprawnionej do otrzymania tego odszkodowania, z drugiej natomiast zabezpieczają również interes podmiotu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania, bowiem ważne złożenie do depozytu sądowego wywołuje takie same skutki, jak wypłata odszkodowania osobie uprawnionej (zob. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1105/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, który ocenił, że Minister Infrastruktury i Budownictwa zasadnie uznał za niecelowe zawieszenie postępowania odwoławczego zainicjowanego przez skarżących na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz zasadnie umorzył jako bezprzedmiotowe to postępowanie, skoro skarżący nie wykazali tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości.

Z tych samych powodów brak było również podstaw do zawieszenia przez Naczelny Sąd Administracyjny postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a.

Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie są stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. stanowi bowiem o bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego, która obliguje do umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., jak słusznie orzekł Minister Infrastruktury i Budownictwa w decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r.

Dlatego też, Naczelny Sąd Administracyjny jako niezasadne ocenił zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie wobec spełnienia się przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z uwagi na nieuprawnione zastosowanie przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 w związku z art. 140 k.p.a. oraz naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 a także art. 6, art. 8 i art. 10 k.p.a.

Jako niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny ocenił jednocześnie zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi bowiem, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Norma art. 134 § 1 p.p.s.a. oznacza, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można zaś kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (zob. wyrok NSA z dnia 25 marca 2011 r., sygn. akt I FSK 1862/09; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 610/06; https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (zob. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 450/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (zob. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt I GSK 264/09, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi zaś fakt, że Sąd I instancji rozpoznając skargę G.K., D.K. i J.K. orzekał w granicach sprawy dotyczącej ustalenia odszkodowania za udział wynoszący 1/8 część nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], o pow. 0,1445 ha, położonej w K., obręb [...], przejętej z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej S-7, na odcinku od węzła [...] do węzła [...] oraz budowę wiaduktu nad drogą ekspresową w km 1534 wraz z dojazdami i przysługującego w tej sprawie skarżącym prawa do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2015 r.

Z kolei, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (zob. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 16/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy brak jest jednego z ustawowych wymogów, wskazanych w tym przepisie, jak też gdy jest ono sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (zob. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 794/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji w pełni realizuje zaś wymagania określone w powyższym przepisie a motywy zaskarżonego wyroku w pełni poddają się kontroli instancyjnej, precyzyjnie wyjaśniając przesłanki oddalenia skargi.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.