Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1764/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3, art.6, art. 16, art. 17, art. 21, art. 22
journal: Dz.U. 1958 nr 17 poz 70
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Protokolant spec. Iwona Hoga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi M.G. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej: Minister, organ odwoławczy) po rozpatrzeniu odwołania S. N. oraz M. G. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] grudnia 1977 r. nr [...], [...] orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]., o pow. 1801 m2, stanowiącej współwłasność J. N. i S. N., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Decyzją z dnia [...] grudnia 1977 r. Naczelnik [...] orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]., o pow. [...] m2, stanowiącej współwłasność J. N. i S. N..

Pismem z dnia [...] lipca 1994 r. H. K. wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika [...] z [...] grudnia 1977 r.

Decyzją z dnia [...] listopada 1994 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania na wniosek H. K..

Pismem z dnia 9 maja 2016 r. S. N. i M. G. wystąpiły do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] grudnia 1977 r.

Decyzją z dnia [...] marca 2017 r., znak [...] Wojewoda [...] umorzył w całości postępowanie administracyjne z wniosku S. N. i M. G..

Decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa uchylił ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. znak [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją z dnia [...] października 2017 r., Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] grudnia 1977 r.

S. N. i M. G., odwołały się od ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r.

W uzasadnieniu odwołujące zarzuciły Wojewodzie [...], że dokonał niewłaściwej wykładni przepisów m.in. ustawy o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych uznając, że właściwym organem w sprawie wywłaszczenia był naczelnik [...], a zakładając, iż decyzje wywłaszczeniowe miały być wydawane przez naczelników [...]błędnie uznał, że organem właściwym w sprawie był Naczelnik [...], a nie - zgodnie z położeniem nieruchomości - Naczelnik [...].

Ponadto odwołujące zakwestionowały dokonaną przez Wojewodę [...] analizę wysokości odszkodowania wskazując, że przyznana kwota odszkodowania była rażąco niska.

Z akt sprawy wynika, że wywłaszczona nieruchomość położona w W. przy ul. [...]., o pow. [...] m2, wchodzi obecnie w skład działek drogowych nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha - stanowiących własność Skarbu Państwa, oddanych w trwały zarząd Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, oraz działki nr [...] o pow. [...] ha - stanowiącej współwłasność M. G., H. K., S. N., E. N. i S. N..

Minister Inwestycji i Rozwoju rozpatrując przedmiotowe odwołanie na wstępie przypomniał, że organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 K.p.a., co oznacza, że nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym.

Organ odwoławczy przystępując do rozpatrywania sprawy w trybie nadzoru wskazał, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64), zatem w aspekcie zgodności z przepisami przytoczonej ustawy należy ocenić kwestionowaną decyzję.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy, wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.

Minister wskazał, że z akt spraw wynika, iż wywłaszczenia dokonano na wniosek Wojewódzkiego Zarządu Dróg i Mostów w [...]. z dnia [...] kwietnia 1975 r. nr [...] oraz z dnia [...] marca 1977 r. (prawdopodobnie omyłka w powołaniu roku) nr [...] pod budowę ulicy [...]. w W., a więc na cel użyteczności publicznej.

Pomimo, że w aktach archiwalnych nie zachowała się decyzja o lokalizacji inwestycji, to z uzasadnienia kwestionowanej decyzji z dnia [...] grudnia 1977 r. wynika, że wywłaszczona nieruchomość przy ul. P., o pow. [...] m2 objęta została decyzją o lokalizacji inwestycji nr [...] z dnia [...] października 1970 r. oraz nr [...] z dnia [...] lutego 1977 r.

Zdaniem Ministra, skoro celem inwestycji była budowa drogi – ul. [...]., to zarówno niezbędność, jak i odpowiedniość wywłaszczanej nieruchomości nie budzi wątpliwości.

Wobec powyższego Minister stwierdził, że cel wywłaszczenia spełniał przesłanki art. 3, bowiem droga jest obiektem służącym do powszechnego użytku przez całe społeczeństwo.

Zdaniem organu odwoławczego spełniony został również wymóg z art. 6 ust. 1 ustawy, bowiem – jakkolwiek w aktach sprawy nie zachowały się dokumenty potwierdzające, że wnioskodawca wywłaszczenia wystąpił do właścicieli z ofertą dobrowolnego nabycia nieruchomości - to jednak w treści decyzji z dnia [...] grudnia 1977 r. wskazano, że starania o nabycie nieruchomości w drodze umowy nie dały rezultatu.

Oceniając spełnienie przesłanek z art. 16 ust. 1 ustawy, organ odwoławczy wskazał, że pomimo, iż w aktach sprawy nie zachował się wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, to z uzasadnienia decyzji z dnia [...] grudnia 1977 r. wynika, że pismem z dnia [...] kwietnia 1975 r. [...] oraz z dnia [...] marca 1977 r. (prawdopodobnie omyłka w powołaniu roku) nr [...] Wojewódzki Zarząd Dróg i Mostów w [...] wystąpił z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Brak dokumentów archiwalnych uniemożliwia jednak dokonanie, w sposób jednoznaczny i bezsporny, oceny treści wniosku wywłaszczeniowego w kwestii jego braków formalnych, a tym samym jego zakwestionowanie. Jednakże organ odwoławczy wskazał, że organ prowadzący postępowanie zobowiązany był do zbadania spełnienia wymogów formalnych wniosku, zatem skoro przeprowadzone zostało postępowanie, to należy przyjąć, iż organ takiej oceny dokonał uznając, że ustawowe przesłanki dotyczące wniosku zostały spełnione.

Analizując spełnienie wymogów z art. 17 ustawy Minister wskazał, że Pismem z dnia [...] września 1977 r., nr [...] Urząd [...] Wydział Terenów zawiadomił o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego odnośnie przedmiotowej nieruchomości oraz o terminie rozprawy wyznaczonej na dzień [...] października 1977 r. Z rozdzielnika adresowego wynika, że zawiadomienie zostało skierowane do wszystkich stron postępowania, jak również zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu [...] oraz w gmachu Urzędu [...].

Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., po przeprowadzeniu rozprawy organ wywłaszczeniowy wydawał orzeczenie, w którym orzekał wywłaszczenie w zakresie podanym we wniosku lub mniejszym albo oddalał wniosek o wywłaszczenie.

W aktach sprawy wywłaszczeniowej nie zachował się protokół z rozprawy wywłaszczeniowo- odszkodowawczej. Jednakże skoro pismem z dnia [...] września 1977 r., nr [...] strony zostały zawiadomione o terminie rozprawy wyznaczonej na dzień [...] października 1977 r. na godz. 10.00, to należy domniemać, iż rozprawa się odbyła.

Organ odwoławczy wskazał, że brak dokumentów archiwalnych uniemożliwia jednak dokonanie, w sposób jednoznaczny i bezsporny, oceny treści wniosku i zarzutów podnoszonych przez strony na rozprawie.

W aktach sprawy zachował się natomiast elaborat szacunkowy sporządzony w październiku 1977 r. (brak daty dziennej) przez inż. K. S. - rzeczoznawcę Prezydium Rady Narodowej [...]. Zatem – jak wskazał Minister - biegły brał udział w postępowaniu poprzez sporządzenie opinii.

Organ odwoławczy wskazał, że na podstawie art. 8 ust. 8 ustawy oraz przepisów zarządzenia nr 76 Prezydenta Miasta [...] biegły ustalił, że. za część nieruchomości stanowiącej 500 m2 gruntu z ogólnej powierzchni 1801 m2 przysługiwać winno odszkodowanie w kwocie 40.000 zł (jak za działkę normatywną pod zabudowę domu jednorodzinnego), zaś za pozostałą część nieruchomości zgodnie z zarządzeniem nr [...] z dnia [...] lipca 1976 r. odszkodowanie wyliczono poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczonej nieruchomości tj. 1301 m2 gruntu (1801 m2 - 500 m2 = 1301 m2) i stawki obowiązującej za wywłaszczony grunt. W ten sposób orzeczono, że przysługiwać winno odszkodowanie w kwocie 23.418 zł (1301 m2 x 18 zł/m2 = 23.418 zł). Łącznie odszkodowanie za całą wywłaszczoną nieruchomość wyniosło 63.418 zł (23.418 zł + 40.000 zł = 63.418 zł). Taka też kwota odszkodowania została przyznana kwestionowaną decyzją z dnia [...] grudnia1977 r.

W ocenie organu nadzoru skoro w orzeczeniu wywłaszczeniowym z dnia [...] grudnia 1977 r. przyznano odszkodowanie zgodnie z obowiązującymi normami oraz na podstawie wyliczenia biegłego, to nie można uznać, że orzeczenie narusza prawo, a tym bardziej w sposób, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zatem zarzuty skarżących co do ustalenia odszkodowania w rażąco niskiej kwocie organ odwoławczy uznał za bezzasadne.

Odnosząc się natomiast do zarzutów wydania decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 1977 r. przez organ niewłaściwy, a tym samym wystąpienia wady kwalifikowanej, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., Minister stwierdził, że zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z 1958 r. o wywłaszczeniu i odszkodowaniu orzekał naczelnik powiatu właściwy ze względu na położenie nieruchomości. Jednakże po wprowadzeniu dwustopniowego podziału administracyjnego państwa (tym samym likwidacji powiatów) właściwość ta została ukształtowana następująco. Zgodnie z art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych (Dz. U. z 1975 r. Nr 16, poz. 91), przepis ust. 2 (stanowiący o kompetencjach organów miejskich w indywidualnych sprawach należących wcześniej do organów powiatu) stosowało się odpowiednio do dzielnicowych rad narodowych i dzielnicowych organów administracji państwowej w miastach podzielonych na dzielnice; dzielnicowe organy administracji w tych miastach przejęły ponadto kompetencje miejskich organów administracji w sprawach indywidualnych z zakresu administracji państwowej należących dotychczas do tych organów jako organów I instancji. W W., zgodnie z zarządzeniem nr [...] Naczelnika [...] z dnia [...] czerwca 1975 r. zmieniającym zarządzenie nr [...] Naczelnika [...] z dnia [...] marca 1974 r. w sprawie ustalenia statutu Urzędu [...] całość kompetencji do orzekania w zakresie wywłaszczeń i odszkodowań na terenie [...] przekazano do właściwości Naczelnika [...].

Stosownie do § 2 pkt 11 tiret 7 załącznika do zarządzenia nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 1975 r. w sprawie wytycznych dotyczących utworzenia oraz określenia zakresu czynności urzędów terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w województwie [...] (Dz. Urz. Rady Narodowej [...] nr [...] poz. [...]) Naczelnik [...] był właściwy m.in. do prowadzenia w I instancji na obszarze [...] postępowań w sprawach o wywłaszczenie nieruchomości.

W tej sytuacji właściwym do orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu co do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]., o pow. 1801 m2, nie był Naczelnik [...], lecz Naczelnik [...], a zatem decyzję z dnia [...] grudnia 1977 r., wydał organ właściwy rzeczowo i miejscowo.

Minister nie stwierdził również, aby decyzja z dnia [...] grudnia 1977 r. naruszała pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja ta nie dotyczyła sprawy rozstrzygniętej poprzednio inną decyzją administracyjną i została skierowana do osób będących stronami postępowania. Również wykonanie tej decyzji, w dacie jej wydania, nie prowadziło do czynu zagrożonego karą, ani też nie zawierała wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Zaskarżona decyzja była ponadto wykonalna w dacie jej wydania (jej mocą ustalono odszkodowanie, a adresat mógł skutecznie je wyegzekwować). W związku z tym Minister nie znalazł podstaw do stwierdzania nieważności przedmiotowej decyzji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju wniosła M. G. (dalej: "skarżąca"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Skargę S. N., która w dniu wniesienia skargi nie żyła, co ujawnione zostało w toku postępowania sądowoadministracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1764/18.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z art. 8 i art. 37 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych w zw. z § 2 pkt 11 tiret 7 załącznika do zarządzenia nr [...] Prezydenta [...] z dn. [...] listopada 1975 r. w sprawie wytycznych dotyczących utworzenia oraz określenia zakresu czynności urzędów terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w województwie [...]w zw. z zarządzeniem nr [...] Naczelnika [...] z dnia [...] czerwca 1975 r. zmieniającym zarządzenie nr [...] Naczelnika [...] z dnia [...] marca 1974 r. w sprawie ustalenia statutu Urzędu [...] w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] grudnia 1977 r., znak [...], [...] w następstwie błędnego przyjęcia, iż właściwym organem do wydawania decyzji w trybie art. 14 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej był Naczelnik [...];

2. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 107 w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej i art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, iż nieruchomość przy ul. [...]. r. [...]. będąca przedmiotem decyzji z dnia [...] grudnia 1977 . znak [...], [...] była (jest) położona na terenie [...] [...], podczas gdy znajduje się ona na terenie dzielnicy [...] (utworzonej w październiku 2002 r.), która do 1994 r. była częścią [...] [...], co przy założeniu - czysto hipotetycznym - iż decyzje wywłaszczeniowe miały być wydawane przez Naczelników [...], prowadzi do oczywistego wniosku, iż organem właściwym do jej wydania był Naczelnik [...] (a nie [...]);

3. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na niesłusznym przyjęciu, iż:

a) wywłaszczona nieruchomość przy ul. [...]., o pow. [...] m. kw. objęta została decyzjami o lokalizacji inwestycji nr [...] z dn. [...].10.1970 r. oraz nr [...] z dn. [...].02.1977 r. - podczas gdy ww. decyzje o lokalizacji inwestycji nie zachowały się i brak jest ich w aktach postępowania administracyjnego, co wyklucza możliwość ustalenia, czego dotyczą i de facto w jakim przedmiocie zostały wydane,

b) wnioskodawca wywłaszczenia wystąpił do właścicieli z ofertą dobrowolnego nabycia nieruchomości - co było warunkiem wstępnym do dalszej procedury wywłaszczeniowej zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dn. 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - podczas gdy brak jest dowodu potwierdzającego wystąpienie z taką ofertą do właścicieli, a jedynie wzmianka w treści decyzji z dn. [...].12.1977 r. o tym, iż "starania o nabycie nieruchomości w drodze umowy nie dały pozytywnego rezultatu" nie jest dowodem na wystąpienie z taką inicjatywą i nie znajduje potwierdzenia w pozostałym zgromadzonym materiale dowodowym,

c) wnioskodawca wywłaszczenia, tj. Wojewódzki Zarząd Dróg i Mostów w [...]. pismem z dn. [...].04.1975 r. nr [...] i oraz z dn. [...].03.1977 r. nr [...] wystąpił z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, podczas gdy wniosek taki nie zachował się, a okoliczność wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego nie wynika z innych zgromadzonych dowodów znajdujących się w aktach sprawy,

d) w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości odbyła się rozprawa wywłaszczeniowo - odszkodowawcza, podczas gdy nie zachował się protokół z ww. rozprawy, a okoliczność przeprowadzenia rozprawy nie wynika z innego zgormadzonego materiału dowodowego;

- co skutkowało przyjęciem, że procedura wywłaszczenia została przeprowadzona prawidłowo i zgodnie z obowiązującym wówczas prawem, choć analiza zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do wniosków przeciwnych.

Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. w całości oraz o zwrot kosztów postępowania od organu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, uznając zarzuty w niej podniesione za bezzasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej: "P.p.s.a.", kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd stwierdza, że zarzuty w niej podniesione nie są zasadne, a jednocześnie nie stwierdzono, aby wystąpiły przesłanki do wyeliminowania zaskarżonej decyzji niezależnie od argumentacji przytoczonej w skardze.

Na wstępie zaznaczyć należy, że kwestionowana przez skarżącą decyzja z dnia [...] kwietnia 2018 r. została wydana w wyniku przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, nakierowanego na ustalenie, czy decyzja Naczelnika [...] z dnia [...] grudnia 1977 r. orzekająca o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]., o pow. 1801 m2, stanowiącej współwłasność J. N. i S. N., został wydana z naruszeniem prawa, dającym podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji. W rozpoznawanej sprawie sprowadza się to do kontroli zaskarżonej decyzji w świetle przepisów art. 156 § 1 pkt 1 (naruszenie przepisów o właściwości) oraz pkt 2 (decyzja wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa), bowiem poza sporem pozostaje, że pozostałe przesłanki, określone w art. 156 § 1 pkt 3-7 w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących wydania kwestionowanej decyzji z dnia [...] grudnia 1977 r. przez organ niewłaściwy, należy stwierdzić, że są one bezzasadne. Skarżąca podniosła, że decyzja, której stwierdzenia nieważności się domaga została wydana przez Wydział Terenów Urzędu [...], a tymczasem, zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 wówczas obowiązującej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, organem właściwym w sprawie wywłaszczeń były Prezydia Wojewódzkich Rad Narodowych właściwe ze względu na położenie nieruchomości. Skarżąca wskazał, że właściwość organu w sprawie wywłaszczenia od początku obowiązywania ustawy wywłaszczeniowej była regulowana ustawowo – art. 14 ust. 1 ustawy. Skarżąca twierdzi także, że: "w czasie obowiązywania ustawy nie wprowadzono żadnej ustawy, czy też żadnego innego przepisu innej ustawy, która zmieniałaby tę właściwość."

Powyższe twierdzenia są chybione. Ustawa o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości od czasu jej uchwalenia do momentu wydania kwestionowanej decyzji była kilkukrotnie nowelizowana. W teksie pierwotnym ustawy art. 14 ust. 1 stanowił: "O wywłaszczeniu i odszkodowaniu orzeka prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwej ze względu na położenie nieruchomości." Istotną zmianę, w tym w zakresie kompetencji do orzekania w sprawie wywłaszczania nieruchomości i orzekania o odszkodowaniu wprowadziła ustawa z dnia 22 listopada 1973 r. o zmianie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1973 r., nr 48, poz. 282). W wyniku tej zmiany art. 14 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczanie nieruchomości stanowił, że organem właściwym w sprawie wywłaszczenia i odszkodowania jest naczelnik powiatu właściwy ze względu na położenie nieruchomości.

Następnie uchwalono tekst jednolity ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64). Od tej chwili art. 14 stanowił : Przy ustalaniu odszkodowania od wartości wywłaszczonej nieruchomości odlicza się ciążące na niej kwoty stanowiące należności Państwa i banków". Natomiast przepisem określającym kompetencje organów do orzekania w pierwszej instancji w sprawie wywłaszczenia i odszkodowania stał się art. 15, który wskazywał jako organ właściwy w tych sprawach naczelnika powiatu właściwego ze względu na położenie nieruchomości.

Zatem stwierdzenia zawarte w skardze, że treść art. 14 nie ulegała żadnych zmianom i nowelizacjom i że w dniu wydawania kwestionowanej decyzji właściwym organem były prezydia wojewódzkich rad narodowych, jest całkowicie bezpodstawne.

Ustawą z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych (Dz. U. Nr 16, poz. 91), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 1975 r., zlikwidowano pośredni szczebel administracyjny, czyli powiaty, a ich zadania przejęły odpowiednie organy gmin. Stosownie do art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych (Dz. U. Nr 16 poz. 91 z późn. zm.) zadania i uprawnienia oraz sprawy indywidualne z zakresu administracji państwowej, należące w myśl dotychczasowych przepisów do powiatowych rad narodowych i powiatowych organów administracji państwowej, przejmują z zastrzeżeniem ust. 4 i 5 odpowiednie organy stopnia podstawowego.

Po reformę systemowej administracji kompetencje, które uprzednio należały do naczelnika powiatu przeszły na organy stopnia podstawowego. Takim w wypadku [...] był prezydent.

Prezydent zatem wykonywał te zadania i uprawnienia oraz prowadził sprawy indywidualne z zakresu administracji państwowej. Nie znajdował zatem zastosowania ust. 2 i 3 ustawy z 28 maja 1975 r., dotyczył on bowiem przejścia zadań i uprawnień, które należały dotychczas do miejskich rad narodowych miast stanowiących dotychczas powiaty oraz miejskich organów administracji państwowej w tych miastach. Tymczasem naczelnik powiatu nie był miejskim organem administracji państwowej. Tym samym wszelkie kompetencje w zakresie postępowania regulowanego ustawą z 1958 r. należały do prezydenta miasta, który w ramach własnych uprawnień wyznaczył zakres czynności terenowym organom administracji państwowej stopnia podstawowego. Innymi słowy naczelnicy dzielnic wykonywali zadania, które zlecił im Prezydent, który nie wyzbył się własnej kompetencji.

Stosownie do § 2 pkt 11 tiret 7 załącznika do zarządzenia nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 1975 r. w sprawie wytycznych dotyczących utworzenia oraz określenia zakresu czynności urzędów terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w województwie [...] (Dz. Urz. Rady Narodowej [...] nr [...] poz. [...]) Naczelnik [...] był właściwy m. in. do prowadzenia w I instancji na obszarze [...]postępowań w sprawach o wywłaszczenie nieruchomości. Należy podkreślić, że podstawą wydawania ww. zarządzeń zarówno Prezydenta [...], jak i Naczelnika [...] stanowiły m. in. przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 1975 r. w sprawie zasad organizacji urzędów terenowych (Dz. U. z 1975 r., Nr 17, poz. 93).

Zatem również do orzekania w sprawie wywłaszczenia i odszkodowania przedmiotowej nieruchomości, położonej przy ul. [...]. w W., powołany został przez Prezydenta Naczelnik [...], pomimo, że nieruchomość znajdowała się w innej dzielnicy.

Niezasadne są zatem twierdzenia, że w niniejszej sprawie powinno orzekać prezydium wojewódzkiej rady narodowej ewentualnie Naczelnik [...], jak również całkowicie bezpodstawny jest zarzut, że zarządzenia wydawane przez Naczelnika [...], czy Prezydenta [...] "zmieniały przepisy ustawy w kwestii właściwości organu w sprawach wywłaszczeniowych".

Podsumowując tę część rozważań sąd stwierdza, że decyzja Naczelnika [...] z dnia [...] grudnia 1977 r. orzekająca o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w W. przy ul. P., o pow. 1801 m2, nie została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.

Przechodząc natomiast do oceny czy kontrolowana w trybie nadzoru decyzja rażąco naruszała prawo, należy podkreślić, że wskazane w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. rażące naruszenie prawa musi być "widoczne gołym okiem", a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań (tak NSA w wyroku z 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 490/05, LEX nr 196696). Toteż rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażone stanowią zaprzeczenie stanu prawnego w całości lub w części (wyrok NSA z 21 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA/Wa 1726/00, LEX nr 51233).

Brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym zgodnie z art. 16 § 1 K.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia, a wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji (wyroki NSA z dnia 4 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 1342/98, LEX nr 45699; z dnia 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1415/09, CBOSA). Zatem zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać (wyrok NSA z dnia 22 października 1999 r., I SA 8/98, publ. w LEX nr 47276).

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd stwierdził, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie narusza prawa w stopniu rażącym, co w sposób prawidłowy wykazały i uzasadniły organy w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru.

Podstawą prawną wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była ustawa z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dacie wywłaszczenia, a zatem pod względem zgodności z przepisami tej ustawy należało ocenić orzeczenie Naczelnika Urzędu [...] z dnia [...] grudnia 1977 r.

Organy przeanalizowały przeprowadzone postępowanie uwzględniając normy art. 3, art. 6 ust. 1, art. 16 ust. 1, art. 17 oraz art. 21 ustawy z 1958 r., które to przepisy regulowały postepowanie w sprawie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za nieruchomość i doszły do uprawnionego wniosku, że ww. orzeczenie nie zapadło z rażącym naruszeniem przepisów tej ustawy.

W tym miejscu należy podkreślić, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji może być rażące naruszenie każdego przepisu prawa, w tym również procesowego. Jednakże zgodnie z ugruntowanym w tej materii orzecznictwem wada wskazująca na nieważność decyzji musi tkwić w samej decyzji, a to znaczy, iż z reguły jest następstwem rażącego naruszenia prawa materialnego. Nie będzie zatem uzasadniać stwierdzenia nieważności decyzji naruszenie przepisów postępowania, nawet o charakterze rażącym, jeżeli sama treść decyzji odpowiada prawu (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2005 r., sygn. akt II FSK 27/05, wyrok z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt II FSK 1051/10).

Należy wskazać, że akta sprawy wywłaszczeniowej nie są kompletne, jednakże, jak słusznie wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - niemożność odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie oznacza, że taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, w szczególności jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania.

W niniejszej sprawie, w aktach archiwalnych nie zachowały się:

- wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego;

- decyzja o lokalizacji inwestycji;

- wystąpienie wnioskodawcy wywłaszczenia do właścicieli nieruchomości z ofertą dobrowolnego nabycia nieruchomości;

- protokół z rozprawy.

Jednakże, w ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo wywiódł, że na ich istnienie wskazują inne dokumenty, znajdujące się w aktach sprawy. Należy podkreślić, że w postępowaniu kontrolnym, prowadzonym po kilkudziesięciu latach (w tym przypadku ok. 40), nie można domniemywać, że dokument, którego nie udało się odnaleźć, nie istniał.

W rozpoznawanej sprawie organ prawidłowo uznał, że mimo iż wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego oraz decyzja lokalizacyjna nie zachowały się, to na ich istnienie wskazuje treść decyzji z dnia [...] grudnia 1977 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ wyraźnie wskazuje, że wywłaszczenia dokonano na wniosek Wojewódzkiego Zarządu Dróg i Mostów w [...]. z dnia [...] kwietnia 1975 r. nr [...] oraz z dnia [...] marca 1977 r. (prawdopodobnie pomyłka w dacie) nr [...] pod budowę ulicy [...]. w [...]., a także, że wywłaszczona nieruchomość objęta została decyzją o lokalizacji inwestycji nr [...] z dnia [...] października 1970 r. oraz nr [...] z dnia [...] lutego 1977 r. Słuszne jest zatem stwierdzenie organu, że powyższe wskazuje, iż celem inwestycji była budowa ulicy [...]., zatem zarówno niezbędność jak i celowość wywłaszczonej nieruchomości nie budzi wątpliwości, co prowadzi do wniosku, że cel wywłaszczenia spełniał przesłanki z art. 3 ustawy.

Nie można także domniemywać, że wnioskodawca wywłaszczenia nie wystąpił z ofertą dobrowolnego nabycia nieruchomości, skoro w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 1977 r. stwierdzono: "z uwagi na to, że starania wnioskodawcy o nabycie przedmiotowej nieruchomości w drodze dobrowolnej umowy kupna-sprzedaży nie dały pozytywnego rezultatu, należało zgodnie z wnioskiem orzec o wywłaszczeniu i odszkodowaniu". Prawidłowo zatem Minister Inwestycji i Rozwoju w zaskarżonej decyzji stwierdził, że brak jest przesłanek do uznania, że nie wystąpiono do właścicieli nieruchomości z ofertą dobrowolnego jej nabycia, skoro treść decyzji potwierdza, że wnioskodawca starał się o nabycie nieruchomości, tj. wystąpił z ofertą.

W aktach sprawy zachowało się pismo z dnia [...] września 1977 r., którym organ zawiadomił o wszczęciu postępowania uwłaszczeniowego oraz o terminie rozprawy wyznaczonej na dzień [...] października 1977 r., jak również zwrotne potwierdzenia odbioru tego pisma przez J. N. i S. N..

Nie zachował się natomiast, jak już wyżej wskazano, protokół z rozprawy wywłaszczeniowo - odszkodowawczej. Zgodnie z art. 22 tej ustawy odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Z przytoczonej regulacji wynikał przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w formie rozprawy i wysłuchania na niej opinii sporządzonej przez biegłych. Natomiast przebieg rozprawy i ewentualne uchybienia nie mogą być oceniane w kategoriach rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1459/07, dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organowi administracji nie udało się odnaleźć w aktach archiwalnych wywłaszczonej nieruchomości protokołu z rozprawy wywłaszczeniowej. Brak dowodów w tym zakresie nie może jednak stanowić przesłanki do naruszenia zasady trwałości decyzji ostatecznej wyrażonej w art. 16 kpa i przemawiać za stwierdzeniem nieważności kontrolowanego orzeczenia. Stwierdzić nieważność decyzji można bowiem tylko wówczas, gdy na podstawie ustalonego stanu faktycznego, w sposób niezbity można ustalić, że doszło do spełnienia przesłanek z art. 156 § 1 kpa. W ocenie Sądu zasadnie Minister przyjął, że brak możliwości odnalezienia dokumentów archiwalnych dotyczących ustalenia odszkodowania nie może stanowić podstawy do wnioskowania, że w sprawie nie została przeprowadzona rozprawa. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, brak kompletnych akt archiwalnych powoduje, że nie można przeprowadzić oceny postępowania i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy, a tym samym nie można stwierdzić czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Brak akt powoduje również, że nie można organowi przedstawić zarzutu, że nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 170/04, dostępny w CBOSA).

W tej sytuacji nie można odmówić słuszności twierdzeniu organu odwoławczego, że skoro strony zostały zawiadomione o terminie rozprawy wyznaczonej na dzień [...] października 1977 r. na godz. 10.00, to uprawnione jest domniemanie, że rozprawa w rzeczywistości się odbyła.

W aktach archiwalnych ponadto zachował się elaborat szacunkowy sporządzony w październiku 1977 r. przez inż. K. S. – rzeczoznawcę Prezydium Rady Narodowej [...], co potwierdza, że biegły brał udział w postępowaniu poprzez sporządzenie opinii. Elaborat ten został sporządzony na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r., zarządzenia nr 9 Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 29 stycznia 1974 r. w sprawie wskaźników i wytycznych dla terenów mieszkaniowych w miastach (Dz. Bud. Nr 2 poz. 2), zarządzenia nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] października 1974 r. w sprawie ustalenia przeciętnego kosztu wybudowania domu jednorodzinnego na terenie [...] oraz zarządzenia nr [...] Naczelnika [...] z dnia [...] lipca 1976 r. w sprawie jednolitej stawki odszkodowania za wywłaszczone grunty bez względu na charakter działki, klasę gruntu i źródło utrzymania właściciela. Biegły ustalił odszkodowanie za nieruchomość na kwotę 63 418 zł i taka też kwota została przyznana kwestionowaną decyzją z dnia [...] grudnia 1977 r.

W tej sytuacji brak jest podstaw do zakwestionowania konstatacji organu odwoławczego, że skoro w orzeczeniu wywłaszczeniowym z dnia [...] grudnia 1977 r. przyznano odszkodowanie zgodnie z obowiązującymi normami na podstawie wyliczenia biegłego, to brak jest podstaw do uznania, że orzeczenie to rażąco narusza prawo.

Zdaniem Sądu trafne jest stanowisko Ministra o braku przesłanek do uznania, że oceniana decyzja, w zakresie objętym wnioskiem o stwierdzenie nieważności, została wydana przez organ niewłaściwy (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.) bądź z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Nadto organ zasadnie ocenił, że w tej sprawie nie wystąpiły żadne inne przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a.

W świetle powyższych okoliczności uznać należy, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja nie naruszają prawa. Z powyższych przyczyn Sąd na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.