Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2794/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, , Protokolant specjalista Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2019 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2018 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], Starosta K. i zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] sp. z o.o. (dalej jako Inwestor) pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] w postaci wieży kratowej, na działce nr ew. [...] w miejscowości N., gmina S.

Decyzja ta staje się ostateczna wskutek jej niezaskarżenia.

II.

Wnioskiem z dnia 7 listopada 2017 r. Gmina S. (dalej jako Skarżący) wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji budowlanej podając jako podstawę prawną art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej jako k.p.a.).

Wskazała, iż wydano decyzję z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 4 a contrario ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm. - dalej jako P.b.) polegającym na zatwierdzeniu przez Starostę K. projektu budowlanego i udzielaniu pozwolenia na budowę w sytuacji, w której projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] października 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego N. w gminie S. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2009 r., Nr [...], poz. [...]).

III.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...] sierpnia 2017 r.

Wyjaśnił, iż wprawdzie przyznaje Skarżącej status strony w postępowaniu nieważnościowym, bowiem inwestycja oddziałuje na działkę drogową, jednakże nie zachodzi żadna z wad kwalifikowanych, która uzasadniałaby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

IV.

Na skutek odwołania Gminy S., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2018 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz umorzył postępowanie organu I instancji.

Wyjaśniając zajęte stanowisko organ w pierwszej kolejności przybliżył istotę postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności.

Zauważył, iż Skarżąca nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji budowlanej a swój interes prawy wywodzi z tytułu przysługującego jej prawa własności działki drogowej nr ewid. [...], co potwierdza księga wieczysta nr [...].

Jak jednak wynika z projektu zagospodarowania terenu (Projekt budowlany - nr rys. 01 - str. 32) ww. działka nie graniczy bezpośrednio z działką inwestycyjną nr ew. [...], natomiast projektowana wieża znajduje się w odległości ok. 45 m od granicy z ww. działką Gminy.

Działka nr ew. [...] jest działką drogową, a nie działką budowlaną, w związku z powyższym projektowana inwestycja nie może jej ograniczać w zagospodarowaniu, w tym w zabudowie - w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b.

Niezależnie jednak od powyższego, mając na uwadze zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a., organ wskazał, że wpływ powyższej inwestycji na środowisko (w tym ludzi) polega na emisji promieniowania elektromagnetycznego. Dopuszczalny poziom oddziaływania pola elektromagnetycznego dla miejsc dostępnych dla ludzi określony został w tabeli nr 2 załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów - Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883) i wynosi 0,1 W/m2. Oznacza to, że ustawodawca ocenił, iż promieniowanie o wartości do 0,1 W/m2, jest bezpieczne dla ludzi.

Przez "miejsca dostępne dla ludności" należy rozumieć nie tylko miejsca, w których wzniesiono już legalnie budynki z przeznaczeniem na pobyt ludzi, ale również miejsca, w których te budynki mogą być wznoszone zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów prawa. Innymi słowy, "miejsca dostępne dla ludności", to miejsca na których może choćby potencjalnie powstać zabudowa zgodnie z przepisami obowiązującego prawa, w tym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z analizy mapy z zaznaczonym polem elektromagnetycznym wynika (Projekt budowlany - Przewidywane obszary pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych - rys. 1, str. 94) zasięg pól elektromagnetycznych przekraczających ww. dopuszczalne wartości nie obejmuje działki drogowej.

Brak jest w związku z powyższym podstaw do uznania, iż decyzja Starosty dotyczy interesu prawnego lub obowiązku Gminy S. - stosownie do treści art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Nie może być ona zatem uznana za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięcia.

Subiektywne odczucia i uciążliwości danego podmiotu spowodowane funkcjonowaniem obiektu, niepoparte jednak żadnym ograniczeniem prawnym świadczy jedynie o interesie faktycznym, a nie prawnym, a tylko posiadanie interesu prawnego uzasadnia przyznanie przymiotu strony postępowania.

Fakt uznania Gminy przez Wojewodę za stronę postępowania w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym, czy też wskazane przez Skarżącą doręczenie pism w innym postępowaniu, nie kreuje samoistnie interesu prawnego Gminy. O tym czy dany podmiot posiada przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę nie decyduje bowiem organ administracji, lecz przepisy prawa. Fakt uznania przez organ wojewódzki, iż dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji nie powoduje, iż organ odwoławczy związany jest takimi ustaleniami. Rzeczą organu odwoławczego, stosownie do treści przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., jest bowiem m.in. dokonanie samodzielnych ustaleń w przedmiocie statusu odwołujących się jako strony postępowania.

W konsekwencji merytoryczne zarzuty dotyczące prawidłowości ww. decyzji Starosty pozostają bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie, bowiem weryfikacja decyzji pod względem jej zgodności z prawem może nastąpić wyłącznie w toku postępowania administracyjnego prowadzonego co do istoty sprawy.

V.

Skargę na powyższą decyzję wywiodła Gmina S., kwestionując to rozstrzygnięcie w całości i zarzucając naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji Wojewody i umorzeniu postępowania przed organem I instancji;

2. art. 28 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu, że Gmina S. nie może być stroną postępowania administracyjnego i nie może żądać stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu przez Starostę K. projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę ze względu na brak interesu prawnego, w sytuacji, w której interes prawny gminy wynika z:

a) art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 506), zgodnie z którym sprawy ładu przestrzennego stanowią zadanie własne gminy i stanowią realizację obowiązku zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty;

b) art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1945), zgodnie z którym obowiązkiem gminy jest kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej, a także ustalanie przeznaczenia terenu, rozmieszczanie inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu;

3. pominięcie przez organ II instancji, że Gmina S. domagała się stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a to m.in. z tej przyczyny, że doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 4 P.b. oraz art. 46 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2062 ze zm.) poprzez zatwierdzenie przez Starostę K. projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę w sytuacji, w której projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] października 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego N., w gminie S., tj. w sytuacji, w której inwestycja narusza ustanowione w planie zakazy lub ograniczenia - w zakresie wysokości zabudowy oraz sprzeczna jest z określonym w planie przeznaczeniem terenu - zabudowy rekreacyjnej, wolnostojącej.

4. art. 28 ust. 2 P.b. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że obszar oddziaływania obiektu może być utożsamiany tylko i wyłącznie z zachowaniem przez inwestora określonych przepisami techniczno-budowlanymi wymogów, w sytuacji w której dla istnienia interesu prawnego wystarczy sam fakt istnienia potencjalności naruszenia praw osoby, której ten interes przysługuje, a przymiot strony nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz wynika z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich.

VI.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VII.

Skarga jest nieuzasadniona.

Na wstępie należy wskazać, iż istotą niniejszej sprawy jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy Skarżąca Gmina posiada indywidualny interes prawny, uprawniający ją do kwestionowania w trybie nieważności decyzji budowlanej wydanej na rzecz inwestora telekomunikacyjnego, zezwalającej mu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie tej gminy. Decyzja GINB uchylająca rozstrzygnięcie Wojewody i umarzająca postępowanie w sprawie ma przy tym charakter formalny, co oznacza że granice sprawy sądowoadministracyjnej wyznaczone tego rodzaju rozstrzygnięciem, sprowadzają się przede wszystkim do oceny wspomnianych już kwestii interesu prawnego. Wskazać przy tym trzeba, iż w każdym postępowaniu administracyjnym organ jest nie tylko uprawniony, ale przede wszystkim zobowiązany do sprawdzenia, czy podmiotowi wnoszącemu określone podanie przysługuje przymiot strony, tj. czy jest on "wyposażony" w interes prawny, będący jego nośnikiem. Negatywny wynik takiej weryfikacji obliguje organ do formalnego zakończenia sprawy poprzez umorzenie postępowania (w sytuacji gdy zostało ono uprzednio wszczęte).

VIII.

Mając to na uwadze należy wskazać, iż w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego immanentnie związane jest w zasadzie z normami prawa materialnego, tj. należy ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1559/06). Interes prawny pojawia się zatem zawsze wtedy, gdy ustalony zostanie związek pomiędzy obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegający na tym, że akt stosowania normy prawnej może mieć wpływ na sytuację podmiotu ustaloną właśnie przepisem prawa materialnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 2164/97).

Cechą wyróżniającą interesu prawnego jest przy tym to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i obiektywnie sprawdzalny, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania danego przepisu prawa.

W postępowaniu dotyczącym decyzji o pozwoleniu na budowę tak określony interes prawny ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 P.b., a więc w nieco węższym podmiotowo zakresie, bowiem odwołującym się do wymienionych w tym przepisie osób, tj. inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu jest zaś definiowany w art. 3 pkt 20 P.b. i rozumie się go jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy. Mówiąc z konieczności w pewnym uproszczeniu, objęta obszarem oddziaływania inwestycji jest tylko ta nieruchomość, która na skutek jej realizacji inwestycji może doznać ograniczeń w możliwości jej zabudowy lub zagospodarowania zgodnego z obowiązującymi przepisami.

Należy także zauważyć, iż w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym, ustalenie interesu prawnego następuje także we wskazany sposób, a więc przy uwzględnieniu kręgu podmiotowego określonego w art. 28 ust. 2 P.b. Tryb nadzwyczajny nie zmienia bowiem tego, że nadal mamy w takiej sprawie do czynienia z "kontrolą" udzielonego pozwolenia na budowę (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06; czy wyroki WSA w Warszawie z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 470/08 i z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 904/08).

W niniejszej sprawie Skarżąca interes prawny wywodzi przede wszystkim z przysługującego jej prawa własności działki drogowej nr ewid. [...] (KW nr [...]). Z kolei w skardze przesłanka interesu prawnego wywodzona jest dodatkowo z tzw. władztwa planistycznego, tj. wyłącznego uprawnienia gminy do kształtowania polityki przestrzennej na jej terenie.

Jest oczywiste że działka drogowa Gminy nie graniczy bezpośrednio z działką inwestycyjną, a zaprojektowana stacja bazowa znajduje się w odległości +/- 45 m od jej granicy. O ile więc kwestia ta sama w sobie nie może przesądzać o braku interesu prawnego Skarżącej, o tyle jest jasne, że jednak znacząco ogranicza możliwość oddziaływania inwestycji budowlanej na tę nieruchomość.

Jak słusznie wskazuje organ, działka Gminy jest działką drogową, a nie działką budowlaną, w związku z powyższym projektowana inwestycja nie może być traktowana jako ograniczająca w jakikolwiek sposób jej zagospodarowanie, zgodnie z obecnym przeznaczeniem. Nie można bowiem przyjąć, iż Gmina nie będzie mogła na skutek spornej inwestycji, zrealizować np. rozbudowy drogi, czy też wybudować jakichkolwiek urządzeń drogowych do jej obsługi. W rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. działka Gminy nie znajduje się więc w obszarze oddziaływania inwestycji.

Organ zasadnie wskazał, że inwestycja wpływa na środowisko poprzez emitowanie promieniowania elektromagnetycznego, do której to emisji należy stosować przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów. Rozporządzenie to przewiduje oddziaływanie elektromagnetyczne, które należy badać dla "miejsc dostępnych dla ludności" oraz "terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową". Miejscem dostępnym dla ludności nie musi być tylko miejsce przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, jednakowoż tereny przeznaczone aktualnie lub potencjalnie pod tego rodzaju zabudowę ze swej istoty są miejscami dostępnymi dla ludności. Orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazuje, że przez miejsca dostępne dla ludności należy rozumieć nie tylko miejsca, w których wzniesiono już legalnie budynki z przeznaczeniem na pobyt ludzi, ale również miejsca, w których te budynki mogą być wznoszone zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów" - tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 719/09. Tym samym za miejsca, w których mogą przebywać ludzie należy bez wątpienia traktować miejsca, w których znajdują się budynki mieszkalne, ale także i miejsca, w których ludzie będą mogli przebywać w przyszłości, niekoniecznie tylko w budynkach mieszkalnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 14/13). Jak wskazuje K. Gruszecki (zob. Prawo ochrony środowiska. Komentarz, wyd. IV, Wolters Kluwer 2016), przez miejsca dostępne dla ludności należy rozumieć wszystkie te miejsca, w których mogą lub będą mogli przebywać ludzie w przyszłości, łącznie z otoczeniem niezbędnym do skorzystania z nich, z wyjątkiem tych, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego.

Pomijając to, iż rozumienie "miejsca dostępnego dla ludzi" poprzez uznawanie za takie powszechnie dostępnej drogi stanowi jego rozszerzającą wykładnię, to również z mapy na której zaznaczone zostało pole elektromagnetyczne anten stacji wynika, że ich zasięg (dla sumarycznego promieniowania) nie obejmuje działki drogowej Gminy (zob. Projekt budowlany - Przewidywane obszary pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych - rys. 1, str. 94).

Sąd zgadza się zatem z organem, że Gmina nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu inwestycji w trybie nieważnościowym z uwagi na położenie należącej do niej nieruchomości drogowej.

Nie stanowią także podstawy do przyznania Gminie statusu strony jej twierdzenia dotyczące uprawnień i obowiązków z zakresu planowania przestrzennego. Z wyłącznego prawa do uchwalania planu miejscowego zawierającego określone regulacje prawne nie wynika prawo do występowania jako strona w indywidualnym postępowaniu administracyjnym. Gmina nie może w sposób uzasadniony twierdzić, iż z uwagi na potrzebę ochrony lokalnej społeczności przed wpływem danej inwestycji, czy też ze względu na przyjęte rozwiązania techniczne, ma prawo zwalczać określone przejawy aktywności budowlanej. Należy zauważyć, iż gdyby przyjąć zasadność twierdzeń Skarżącej, to w każdej sprawie regulowanej w drodze ustawy, konstytucyjne organy prawodawcze Rzeczypospolitej Polskiej (Sejm, Senat, Prezydent RP) miałyby indywidualne uprawnienie do kwestionowania każdej decyzji wydanej na podstawie uchwalonych uprzednio ustaw (tak w istocie należy bowiem rozumieć żądanie Gminy wywodzone z zarzutu nr 2 lit. a i b skargi, domagającej się przyznania uprawienia do udziału w postępowaniu nieważnościowym).

Nie są też trafne uwagi skargi sformułowane w zarzucie nr 4. W sprawie ani organy, ani też Sąd nie kwestionują tego, iż o przymiocie strony może świadczyć nawet potencjalne oddziaływanie inwestycji na nieruchomość (co dopiero wymaga zbadania). Rzecz jednak w tym, że organ zasadnie wyjaśnił, iż działka drogowa Gminy nie może być w ogóle traktowana jako znajdująca się w obszarze oddziaływania inwestycji. Gmina nie może natomiast w tej sprawie występować jako swoisty rzecznik ładu publicznego, chroniący interesy osób trzecich, bez posiadania indywidualnych uprawnień w tym zakresie lub wyraźnego przepisu prawa.

Z tożsamych względów nie ma również znaczenia w sprawie zarzut nr 3 skargi. Podniesiona wadliwość dotyczy kwestii związanej z merytorycznym orzekaniem w sprawie (w szczególności podniesiona niezgodność inwestycji z planem miejscowym i ustawą o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych). O tym jednak, czy dany podmiot posiada przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę decydują przepisy prawa, z których wywodzi on interes prawny. Zarzut ten jest w istocie zarzutem merytorycznym, który mógłby zostać przeanalizowany w sytuacji, w której stwierdzono by, że zgłosiła go strona postępowania.

Z kolei zarzut nr 1 (wskazujący na błędne uchylenie decyzji Wojewody i umorzenie postępowania) w całości bazuje na skuteczności uchybień podniesionych w zakresie spornego w sprawie interesu prawnego Gminy. Nie może zatem zostać uznany za zasadny, jeżeli uchybienia dotyczące interesu prawnego Skarżącej również są chybione.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. ) orzeczono jak w sentencji.