Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 672/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Prezes Sądu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.58 § 1 pkt 5 i § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Sz 147/16 o odrzuceniu skargi T. R. na bezczynność Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę T. R. (dalej: skarżący) na bezczynność Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w opisanym w sentencji przedmiocie.

W jego uzasadnieniu wskazał, iż pismem z dnia 7 listopada 2016 r. T. R. złożył skargę inicjującą tę sprawę. Zarządzeniem z dnia 5 grudnia 2016 r., z uwagi na okoliczność, iż w chwili wnoszenia skargi skarżący był małoletni zobowiązano jego przedstawicieli ustawowych (rodziców) do wyjaśnienia, czy podtrzymują skargę, a jeżeli tak, to wezwano ich do uzupełnienia jej braków formalnych poprzez podpisanie lub nadesłanie odpisu podpisanej skargi przez któregoś z nich, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem odrzucenia skargi. Ze zwrotnych potwierdzeń odbioru wynika, że przesyłki zawierające powyższe wezwanie zostały doręczone przedstawicielom ustawowym skarżącego zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., w dniu 28 grudnia 2016 r. Jednak żadna z tych osób w terminie nie uzupełniła braku formalnego skargi. Wedle Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zdolność procesową, czyli możność samodzielnego działania, art. 26 § 1 P.p.s.a. przyznaje tylko osobom fizycznym mającym pełną zdolność do czynności prawnych. Osoba ograniczona w zdolności do czynności prawnych, po myśli art. 26 § 2 P.p.s.a. ma zdolność procesową w sprawach wynikających z czynności prawnych, których może dokonywać samodzielnie. W pozostałym zakresie czynności może podejmować wyłącznie poprzez swego przedstawiciela ustawowego. Zatem ażeby stwierdzić, czy małoletni, w sprawie której dotyczy skarga, posiada zdolność procesową, a więc czy może w postępowaniu nią wszczętym podejmować czynności samodzielnie, w tym sporządzić i podpisać skargę, należało ocenić, czy wystąpienie przez niego z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej mieści się w kategorii czynności, których osoba posiadająca ograniczoną zdolność do czynności prawnych może dokonywać samodzielnie. Odwołując się do przepisów Kodeksu cywilnego (dalej K.c.) wskazał, iż małoletni posiadający ograniczoną zdolność do czynności prawnych może samodzielnie dokonywać czynności prawnych określonych w art. 20 i art. 21 w związku z art. 17 tej ustawy, a także czynności sprecyzowanych w art. 22 § 3 Kodeksu pracy, wszak są to regulacje wyjątkowe, gdyż zasadą jest działanie przedstawicieli ustawowych bądź ich zgoda (potwierdzenie) na pewne czynności zdziałane samodzielnie przez taką osobę. Generalnie jednak analizy wymaga zagadnienie zakresu uprawnienia do samodzielnego działania w danej dziedzinie, a więc w tej sprawie w materii informacji publicznej regulowanej przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 34 ze zm.), dalej: ustawa. Wykładnia art. 2 ust. 1 ustawy doprowadziła Sąd I instancji do konkluzji, iż w tej sprawie osobisty udział osób ograniczonych w zdolności do czynności prawnych jest niemożliwy, co nie oznacza, że osoby te nie mogą domagać się realizacji swoich praw poprzez przedstawicieli ustawowych. Ograniczenie osobistej realizacji uprawnień, o których mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej, w przypadku takich osób, wynika zdaniem Sądu I instancji przede wszystkim z faktu, iż korzystanie z dostępu do informacji publicznej wiąże się z powstaniem obowiązku po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, przy czym obowiązek ten musi zostać zrealizowany w dość krótkim czasie i niejednokrotnie jego wykonanie wiąże się z dużym nakładem pracy. Sąd meriti zauważył, że podmioty zobowiązane dysponują różnego rodzaju informacjami, z których część jest ogólnodostępna (np. publikowana w BIP), część zaś stanowią informacje, które nie zostały ujawnione w oficjalnych publikatorach, a dotyczą one na przykład osób fizycznych pełniących funkcje publiczne, przy czym – co do zasady, organ nie ma prawa żądać od wnioskodawcy wykazania celu czy interesu prawnego w uzyskaniu żądanych informacji. Wiedza o sprawach publicznych nie znajduje bezpośredniego przełożenia na zakres praw i obowiązków osoby ograniczonej w zdolności do czynności prawnych, a jednocześnie, realizacji uprawnień w tym zakresie nie sposób zakwalifikować do kategorii drobnych bieżących spraw życia codziennego. Z uwagi zatem na skutki, jakie wywołuje złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej dla podmiotu zobowiązanego, ale również w sferze obowiązków wnioskodawcy, związanych z uczestnictwem w tym postępowaniu, nie jest to czynność, którą można zakwalifikować do tej kategorii czynności, jakich osoba ograniczona w zdolności do czynności prawnych może dokonywać samodzielnie, co nie wyklucza złożenia wniosku przez jej przedstawiciela ustawowego. W ocenie Sądu I instancji taki sposób realizacji prawa osoby niepełnoletniej do uzyskania informacji publicznej nie stanowi ograniczenia jej konstytucyjnych i wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej uprawnień, ale jest naturalną konsekwencją podlegania władzy rodzicielskiej (z wyjątkami przewidzianymi w przepisach szczególnych) i wykonywania władzy rodzicielskiej, która swoim zasięgiem obejmuje również tego rodzaju aktywność małoletniego. W niniejszej sprawie, w związku z wywiedzeniem skargi na bezczynność przez osobę nieposiadającą zdolności procesowej, konieczne było wezwanie jego przedstawicieli ustawowych do złożenia oświadczenia w przedmiocie podtrzymania skargi i jej podpisania. Żadna z wezwanych osób braku tego jednak nie uzupełniła i skargi nie podpisała. W tej sytuacji skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 i § 3 P.p.s.a.

W skardze kasacyjnej skarżący postulował uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji wraz z orzeczeniem o kosztach postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, zarzucając mu:

1. naruszenie prawa materialnego, t.j.:

a) art. 17 a contrario K.c. - poprzez błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że osoby posiadające ograniczoną zdolność do czynności prawnych nie mogą podejmować bez wiedzy i zgody swoich przedstawicieli ustawowych czynności prawnych, które nie mają skutku zobowiązującego lub rozporządzającego,

b) art. 17 K.c. - poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wystąpienie z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej jest czynnością zobowiązującą lub/i rozporządzającą,

c) art. 61 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP - poprzez błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że małoletni obywatel nie jest konstytucyjnie upoważniony do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i dostępu do dokumentów, co stanowi nieuprawnioną ingerencję i ograniczenie konstytucyjnego prawa skarżącego, a także naruszenie zasady równego traktowania przez władze publiczne,

d) art. 10 ust. 1 i 2 w zw. art. 14 ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284), przywoływanej dalej jako "EKPC" - poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez zakwestionowanie prawa dostępu do informacji, jako prawa każdego człowieka, również małoletniego, a przez to niezgodne z zapisami EKPC ograniczenie tego prawa wobec skarżącego i naruszenie zakazu dyskryminacji ze względu na wiek,

e) art. 13 ust. 1 i 2 ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską Konwencji o Prawach Dziecka z dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r., Nr 120, poz. 526), przywoływanej dalej jako "KPD" - poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie a w konsekwencji zakwestionowanie prawa dostępu do informacji, jako prawa małoletniego, również skarżącego, a przez to niezgodne z zapisami KPD ograniczenie tego prawa wobec skarżącego,

f) art. 19 ust. 2 i 3 ratyfikowanego przez Rzeczpospolitą Polską Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych otwartego do podpisu w Nowym Jorku 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r., Nr 38, poz. 167), przywoływanego dalej jako "MPPOiP" - poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie a w konsekwencji zakwestionowanie prawa dostępu do informacji, jako prawa politycznego każdego człowieka, również skarżącego, a przez to niezgodne z zapisami MPPOiP ograniczenie tego prawa wobec skarżącego,

g) art. 2 ust. 1 w zw. art. 10 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - poprzez błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym odstąpieniu od literalnego brzmienia normy prawnej i przez to nieprawidłowym przyjęciu, że osoby małoletnie posiadające ograniczoną zdolność do czynności prawnej nie są podmiotami uprawnionymi do samodzielnego uzyskiwania informacji publicznej na podstawie złożonego wniosku,

h) art. 26 § 2 P.p.s.a. w zw. art. 2 ust. 1, art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, art. 17 K.c., art. 61 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji, art. 10 ust. 1 i 2, art. 14 EKPC, art. 13 ust. 1 i 2 KPD, art. 19 ust. 2 i 3 MPPOiP - poprzez jego niezastosowanie i nieprawidłowe przyjęcie, że skarżący nie posiada w sprawie zdolności procesowej, mimo że czynność złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest czynnością, której skarżący, jako niezobowiązującej i nierozporządzającej, mógł dokonać samodzielnie, a z której wywodzi się niniejsza sprawa,

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, t.j.:

a) art. 58 § 1 pkt 5 i art. 58 § 3 P.p.s.a. - poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i odrzucenie skargi z uwagi na nieuzupełniony brak zdolności procesowej skarżącego, w sytuacji, gdy posiadał on zdolność procesową i spełnione zostały przesłanki do merytorycznego rozpoznania skargi,

b) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia bez wskazania podstaw faktycznych rozstrzygnięcia, gdyż Sąd meriti powołując szereg przepisów prawnych nie wyjaśnił, dlaczego małoletni skarżący nie posiada w sprawie zdolności procesowej. Trudno bowiem za wystarczające i przekonujące uznać spostrzeżenie, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej wywołuje skutek dla podmiotu zobowiązanego, ale również w sferze obowiązków skarżącego, co uzasadnia brak zdolności procesowej małoletniego skarżącego w sprawie.

W motywach skargi kasacyjnej zarzuty te rozwinięto, wskazując przede wszystkim na służącą skarżącemu w tej sprawie zdolność procesową, wynikającą z ograniczonej zdolności do czynności prawnych, równoznaczną z możnością samodzielnego dokonywania czynności niezakazanych przez prawo. W tym żądania udzielenia informacji publicznej. Jak bowiem głosi art. 26 § 2 P.p.s.a. osoby, które posiadają ograniczoną zdolność do czynności prawnych mają zdolność procesową w sprawach wynikających z czynności prawnych, których mogą dokonywać samodzielnie. Na uzasadnienie tej tezy przywołano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. II SAB/Go 41/16, w którym uznano, że osoba małoletnia ma prawo samodzielnie żądać fotokopii aktu zgonu swojego dziadka. W ocenie autorki skargi kasacyjnej przyjęcie argumentacji Sądu I instancji odnośnie przyznania prawa dostępu do informacji publicznej jedynie osobom pełnoletnim, które posiadają pełnię praw cywilnych, prowadziłoby w istocie do pozbawionego podstaw zawężenia (ograniczenia) rozumienia przepisu art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej - wbrew jego literalnemu brzmieniu i wbrew woli ustawodawcy. Stanowisko Sądu meriti uchybia uwypuklonym w petitum skargi kasacyjnej przepisom aktów międzynarodowych i Konstytucji RP, co szczegółowo umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie wypada ustosunkować się do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W tej materii należy podkreślić, że zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie, a Sąd nie jest związany w tym zakresie wnioskiem strony, czyli ma w tym zakresie swobodę wyboru, to uwzględniając zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 P.p.s.a.), nadto z uwagi na występujący w sprawie jedynie problem prawny, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Oceniając podniesione w niej zarzuty w granicach określonych przepisem art. 183 § 1 P.p.s.a., wedle którego Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu (inaczej niż wojewódzkie sądy administracyjne) bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu, jakiej w niniejszej sprawie nie stwierdził, doszedł do przekonania, iż są one nietrafne. Powyższa reguła oznacza, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie granicami i zarzutami skargi kasacyjnej jest równoznaczne z tym, iż Sąd ten nie jest władny do oceny zaskarżonego orzeczenia wykraczając poza nie ex officio.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania – choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku powołania tej podstawy skarżący powinien nadto wykazać możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Rozpoznany w pierwszej kolejności z uwagi na ewentualną wadę skutkującą możliwością wzruszenia zaskarżonego orzeczenia bez jego merytorycznej oceny z powodu wymknięcia się go spod kontroli instancyjnej, wytyk uchybienia przepisowi art. 141 § 4 P.p.s.a. jest chybiony. Jest tak z tego powodu, iż uzasadnienie zaskarżonego postanowienia prezentuje wszystkie wymagane nim elementy, a przede wszystkim wystarczające ustalenia faktyczne i rozważania prawne pozwalające na dokonanie tej kontroli. Uzasadnienie orzeczenia powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego postanowienia prowadzi do wniosku, że odpowiada ono wymaganiom stawianym w tym przepisie przede wszystkim dlatego, że prezentuje stan faktyczny w zakresie istotnym dla materii rozstrzygnięcia, jak i wyjaśnienie jego podstawy prawnej. Wbrew wywodom zawartym w motywach skargi kasacyjnej skarżącego, Sąd meriti przekonująco przedstawił swoje stanowisko, zaś to czy jest ono słuszne, nie może być podważone tym zarzutem. Odniesienie się do argumentacji stron winno przy tym dotyczyć tylko kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia. Wypada też zwrócić uwagę, iż przepis ten nie może z zasady stanowić samodzielniej podstawy kasacyjnej, podczas gdy w takim kształcie uwypuklono go w kasacji. Bowiem wedle treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39), może on stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Takiego braku niepodobna wytknąć omawianym motywom. Uzasadnienie orzeczenia spełnia istotną rolę, gdyż umożliwia prześledzenie toku rozumowania sądu i ocenę trafności ustaleń faktycznych oraz argumentacji mającej przemawiać za końcową konkluzją w przedmiocie legalności działań administracji publiczne. Szerzej o tym w cytowanej uchwale, w której uzasadnieniu wskazano m.in., że najogólniej rzecz ujmując, podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku (por. W. Siedlecki, Postępowanie cywilne. Zarys wykładu, Warszawa 2003, str. 282; J. Zimmermann, Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, Warszawa 1981, str. 161 - 164). Braki w tym zakresie w sposób jednoznaczny stanowią o istotnej wadzie wyroku, bo nie poddaje się on kontroli instancyjnej. W orzecznictwie przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod niej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego Sądu I instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 P.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11, LEX nr 1299453). W tej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono, zatem brak jest podstaw do uwzględnienia wspomnianej kasacji z tej przyczyny.

Podstawową kwestią wymagającą analizy w sprawie jest zdolność procesowa skarżącego, przy czym z uwagi na niekwestionowanie zdolności sądowej, nie ma potrzeby omówienia tego zagadnienia. Zatem ogólnie istotą problemu w sprawie jest zdolność procesowa osób fizycznych w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a ściślej osób mających ograniczoną zdolność do czynności prawnych. Obszerne wyjaśnienia w tej kwestii zostały już zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 21 marca 2017r., I OSK 2500/16 (publ. CBOSA), które również dotyczyło zdolności procesowej małoletniego T. R. w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sprawie dostępu do informacji publicznej. Podzielając pogląd weń zawarty wskazać należy, że zdolność procesowa oznacza zdolność do czynności w postępowaniu w sprawach sądowoadministracyjnych (art. 26 § 1 P.p.s.a.), a precyzyjniej zdolność do samodzielnego podejmowania czynności procesowych w tych sprawach (tak m.in. M. Niezgódka-Medek w: Komentarz do art. 26 P.p.s.a., LEX). W sprawach sądowoadministracyjnych zdolność procesową posiadają osoby fizyczne mające pełną zdolność do czynności prawnych (art. 26 § 1 P.p.s.a.). Ustawa procesowa wyposażyła też osoby fizyczne ograniczone w zdolności do czynności prawnych w zdolność procesową w tych sprawach, lecz jedynie w ograniczonym zakresie, bo wynikającym z czynności prawnych, których mogą dokonywać samodzielnie (art. 26 § 2). Inaczej niż np. K.p.a. (por. art. 30 § 1), nie odsyła ona w kwestiach owych zdolności do przepisów K.c., niemniej jednak zagadnienie to nie wywołuje sporów, choć niepodobna z tego powodu stosować tych przepisów wprost. Zdolność sądowa i zdolność procesowa oceniane poprzez pryzmat zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych uregulowanych przez przepisy prawa cywilnego oznaczałyby odpowiednio zdolność bycia podmiotem praw i obowiązków oraz zdolność dokonywania swym działaniem określonych czynności w sferze procesowej. Przy czym osoby ograniczone w zdolności do czynności prawnych mają zdolność procesową tylko w wąskich ramach. Zatem nie każda osoba posiadająca zdolność sądową wyposażona jest w zdolność procesową. Jednakowoż posiłkowanie się regulacjami cywilnoprawnymi może tu mieć miejsce jedynie w zakresie rozumienia tych pojęć, bo nie wyznaczają one wprost granic działania osób należących do poszczególnych kategorii. Przy czym niewłaściwe byłoby bezpośrednie przenoszenie na grunt procesowy (przed sądami administracyjnymi) uprawnień przyznanych określonym podmiotom przez cywilne prawo materialne, czyli transponowanie regulacji cywilnoprawnych do materii administracyjnoprawnej, gdyż analogia legis nie sięga tak dalece, a wyraźnego odesłania brak. Niemniej w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego tę sprawę zakres uprawnień w sferze materialnej ma decydujący wpływ na ocenę zakresu zdolności procesowej, bo jasno na to wskazuje art. 26 § 2 P.p.s.a. Godzi się w tym miejscu podkreślić, iż na gruncie postępowania cywilnego (por. art. 65 § 2 K.p.c.) ten aspekt jest bez mała oczywisty, gdyż zdolność do samodzielnego działania w tym postępowaniu odnosi się do czynności prawnych, których osoby małoletnie mogą dokonywać samodzielnie w sferze prawa cywilnego, czyli określonych w: art. 17 K.c. - niebędących czynnościami rozporządzającymi i zobowiązującymi (argumentum a contrario z tego przepisu), art. 20 K.c. - zawieranie umów należących do umów powszechnie zawieranych w drobnych bieżących sprawach życia codziennego, art. 21 K.c. - rozporządzanie zarobkiem, art. 22 K.c. - rozporządzanie przedmiotami majątkowymi oddanymi przez przedstawiciela ustawowego do swobodnego użytku takiej osobie (tak m.in. op. cit., postanowienie Sądu Najwyższego z 30 września 1977 r., sygn. akt III CRN 132/77, OSNC z 1978 r., nr 11, poz. 204). Osoba ograniczona w zdolności do czynności prawnych nie ma jednak zdolności procesowej w sprawach dotyczących tych czynności, których nie może samodzielnie dokonywać (por. m.in. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 10 listopada 1969 r., sygn. III CZP 56/69, OSNC z 1970 r., nr 7-8, poz. 118, wyrok Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z dnia 1 kwietnia 2015 r., sygn. III AUa 951/14, LEX nr 1711528). Natomiast na gruncie prawa publicznego takie regulacje występują rzadko. Wyjątkowo dokonywanie czynności prawnych przez osoby małoletnie dopuszcza ustawa z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2012r. poz. 161 ze zm.) przewidująca uprawnienie osoby, która ukończyła szesnasty rok życia, do wyrażania zgody na nabycie lub zrzeczenie się przez rodziców obywatelstwa polskiego, rozciągającego się na nią, jak również składania oświadczenia przez taką osobę o powrocie do obywatelstwa polskiego, jeśli jedno z jej rodziców jest obywatelem polskim, a obywatelstwo obce zostało dla niej wybrane przez rodziców po urodzeniu (art. 6 ust. 2, art. 7 ust. 1 i 2, art. 8). We wskazanych wyżej wypadkach osoby małoletnie będą posiadały zdolność do czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jeżeli działanie lub bezczynność organów administracji stanie się przedmiotem sądowej kontroli, co jedynie w ograniczonym zakresie dopuszcza art. 10 tej ustawy (op. cit.). Podobna regulacja występuje również w art. 8 ust. 2, 3, 4 ustawy z dnia 17 października 2008r. o zmianie imienia i nazwiska (Dz. U. z 2016 r. poz. 10) przewidującym zgodę małoletniego, który ukończył trzynaście lat, na zmianę nazwiska, w przypadku gdy takiej zmiany dokonują jego rodzice. Stanowi to w pewnym sensie odstępstwo od zasady, że zmiana nazwiska rodziców rozciąga się na ich małoletnie dzieci. Na kanwie tych przykładów można więc bronić poglądu, że oznacza to zawężenie zakresu działania samodzielnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym tylko do tych kategorii. Byłoby to jednak zbyt daleko idące uproszczenie zagadnienia, a więc trudne do zaakceptowania.

Podzielając ocenę prawną zaprezentowaną we wskazywanym już wyżej postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2017 r., I OSK 2500/16, wskazać należy, że zdolność procesową w danej sprawie sądowoadministracyjnej trzeba wyprowadzić ze zdolności do dokonania konkretnej czynności prawnej, której sprawa ta dotyczy, czy z której się wywodzi, a więc ustalić ją w oparciu o uprawnienia do samodzielnego działania na gruncie materialnoprawnym. Jak stwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 13 stycznia 2010r., sygn. akt II CSK 323/09 (LEX nr 602680), tylko przepis prawa materialnego, stanowiącego podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony; pojęcie strony jest pojęciem materialnoprawnym, a nie procesowym, przeto o tym czy dany podmiot jest stroną postępowania [cywilnego...] przesądzają przepisy prawa materialnego, mające zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym. Pogląd ten należy podzielić i go uściślić zawężając zakres stosowania przepisów materialnych do konkretnej gałęzi prawa. Zdolność procesowa nie jest wszak tak jednolita, jak zdolność prawna, z której się wywodzi zdolność sądową (w doktrynie przyjmuje się, że zdolność prawna jest kategorią niedzieloną na cywilną, administracyjną, czy inną), lecz nie negując tego stanowiska, w toku dokonywania oceny zakresu uprawnień w sferze materialnoprawnej dla potrzeb ustalenia ram samodzielnego działania w postępowaniu sądowoadministracyjnym, które implikują zdolność procesową, należy odnieść się wyłącznie do materii danej sprawy. Zatem analizując zakres samodzielności procesowej skarżącego konieczne jest odwołanie się do przedmiotu jego żądania na gruncie materialnoprawnym. W konsekwencji tego uprawnienie do samodzielnego podejmowania przezeń czynności procesowych w niniejszej sprawie winno zostać ocenione w świetle uprawnienia do działania w oparciu o treść wniosku skierowanego do organu.

Oparty on został o przepisy ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, bowiem przedmiotem żądania wnioskodawcy i sprawy ze skargi o bezczynność jest informacja publiczna, rządząca się swoistymi zasadami, regulowana przepisami mającymi charakter szczególny. Użyte w art. 2 ust. 1 tej ustawy pojęcie "każdy" oznacza tylko uprawnienie do uzyskania informacji przez m.in. wszystkie osoby fizyczne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1746/16, publik. CBOSA), natomiast niepodobna utożsamiać tego zwrotu z uprawnieniem do samodzielnego działania osób niemających pełnej zdolności do czynności prawnych. Zatem nie rozciąga się na grunt procesowy. W tej materii podzielić trzeba stanowisko zajęte przez Sąd meriti i poprzeć je poglądami doktryny (np. I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska w: "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz.", wyd. Wolter Kluwer 2016r., str. 66, P. Szustakiewicz w: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. Warszawa 2015 r., str. 23-24, P. Sitniewski w: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. Wrocław 2011r., str. 23). Zagadnienie to jest ujmowane niejednolicie, wszak opowiedzieć się wypada za prymatem zasad, do których należy działanie małoletnich poprzez ich przedstawicieli, bo samodzielność jest wyjątkiem, który nie ma tu oparcia prawnego. Zatem odmienny pogląd forsowany w skardze kasacyjnej należy odeprzeć. Przyszło wszak zważyć, iż podobnie jak zdolność prawna (sądowa) i zdolność do czynności prawnych (procesowych) nie są tożsame, tak i uprawnienie do uzyskania informacji publicznej nie jest równoznaczne z uprawnieniem do osobistego żądania od organu konkretnych danych i uczestniczenia w postępowaniu w tym przedmiocie. Przy czym z uwagi na niekwestionowany wąski zakres stosowania w tych sprawach przepisów K.p.a., nie ma potrzeby odwołania się do regulacji tej ustawy, która zresztą ma charakter procesowy, a nie materialnoprawny. Dlatego nieprzydatna dla czynionych tu rozważań jest teza sformułowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w przywołanym w kasacji wyroku z dnia 23 czerwca 2016 r. o uprawnieniu do samodzielnego złożenia przez małoletniego wniosku o wydanie odpisu i fotokopii jego aktu stanu cywilnego. Tym bardziej, że odmienne stanowisko zajął w tej materii Naczelny Sąd Administracyjny (por. postanowienie z 28 lutego 2017 r., sygn. II OSK 2845/16, publik. CBOSA), dowodząc że fotokopia aktu stanu cywilnego nie ma mocy dokumentu urzędowego i jej żądanie nie mieści się w kategoriach czynności przewidzianych w art. 17 (a contrario), art. 20, art. 21, art. 22 K.c. Stąd na gruncie ustawy z 28 listopada 2014 r. Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 1741 ze zm.) za stronę ograniczoną w zdolności do czynności prawnych działa jej przedstawiciel ustawowy. Warto tu też przytoczyć stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w sprawie uprawnienia do uzyskania interpretacji podatkowej (art. 169 § 1 i 2 w związku z art. 14h ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.). W jego przekonaniu na tym gruncie małoletni mogą być stronami postępowania, co nie neguje jednak wymogu ich reprezentacji przez przedstawiciela ustawowego (p. wyrok z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt II FSK 2455/12, publ. CBOSA). Zaakcentowano w jego uzasadnieniu, iż to przepisy prawa materialnego decydują o omawianym przymiocie, wspierając się stanowiskiem Sądu Najwyższego zaprezentowanym w przywołanym wyżej wyroku z dnia 13 stycznia 2010 r. Przy czym przyjęto, iż w tej sprawie przepisy prawa cywilnego nie miały bezpośredniego przełożenia na grunt tego postępowania. Niezależnie od tego, że wynikające z tych przepisów granice samodzielnego działania małoletnich nie dotyczą postępowania interpretacyjnego.

Z wyłożonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela więc pogląd o braku uprawnienia do samodzielnego dokonywania czynności przez osoby mające ograniczoną zdolność do czynności prawnych w sprawach z zakresu informacji publicznej. Ergo wystąpienie z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej przez osobę małoletnią wymaga działania przedstawiciela ustawowego. W konsekwencji czego osoby te nie mają uprawnienia do samodzielnego dokonywania czynności również w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym tego przedmiotu. Dodatkowo pogląd ten ma uzasadnienie w specyfice postępowania przed sądami administracyjnymi, które są sądami prawa. Zarzut naruszenia art. 26 § 2 P.p.s.a. okazał się przeto niezasadny. Godzi się wreszcie końcowo stwierdzić, że prawo do uzyskania informacji publicznej - jakkolwiek szerokie - nie ma charakteru prawa absolutnego. Nie rozciąga się na wszelkie uprawnienia procesowe, zwłaszcza gdy są one regulowane szczególnymi przepisami, a ograniczenia w tym obszarze nie stanowią zawężenia tego prawa i gwarancji jego realnej realizacji. Co prawda nie powinny one zamykać się w ramach materialnoprawnych, lecz wynikające z regulacji procesowych zastrzeżenia nie wpływają na ich zakres. Istnieje wszak możliwość działania za małoletniego przedstawiciela ustawowego, co stanowi dostateczne zabezpieczenie jego rzeczywistej realizacji. Nie sposób dopatrzyć się tu naruszenia zarówno przepisów Konstytucji RP, w tym zwłaszcza art. 61 ust. 1, jak też wskazanych w kasacji aktów prawa międzynarodowego. Uregulowane w nich uprawnienia są bądź blankietowe, bądź dotyczą tylko kwestii materialnoprawnych, zatem nie doznają uszczerbku poprzez przyjętą w tej sprawie koncepcję. Trzeba bowiem w tym miejscu wskazać, iż prawo do swobodnej wypowiedzi, czy prawo do uzyskania informacji nie są przekreślane poprzez wymóg dokonania konkretnych czynności przez inne osoby. Nie są to prawa nieograniczone, zwłaszcza na gruncie procesowym, na którym obowiązują szczególne rygory.

Nietrafność pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, wyraźnie dotąd nieuwypuklonych, wynika z powyższych wywodów.

Zatem podsumowując – Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przychyla się do koncepcji, iż ujęte w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej słowo "każdy" obejmuje m.in. wszystkie osoby fizyczne, w tym również mające ograniczoną zdolność do czynności prawnych; jednakowoż osoby należące do tej kategorii nie mogą realizować przyznanych im tą ustawą uprawnień samodzielnie, a wyłącznie działając poprzez ustawowych przedstawicieli. W konsekwencji czego, po myśli art. 26 § 2 P.p.s.a. osobom tym nie służy zdolność procesowa w sprawach dotyczących tego przedmiotu.

Dlatego też Sąd I instancji trafnie odrzucił skargę w sprawie, nie naruszając tym samym art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a.

Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego postanowienia.

Na koniec godzi się wskazać, iż skarga kasacyjna skarżącego nie została odrzucona z powodu braku zdolności procesowej (w tym do udzielenia pełnomocnictwa), gdyż została sporządzona przez radcę prawnego – matkę skarżącego, która tym samym wystąpiła tu jako jego przedstawiciel ustawowy (p. też uzasadnienie postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2016 r., sygn. akt II OSK 2238/16).