Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 153/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 58 ust. 1 i art. 59 ust. 2
journal: Dz.U. 2011 nr 45 poz 235
law: Ustawa z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Tomasz Grossmann (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wolsztynie na uchwałę Rady Miejskiej w Wolsztynie z dnia 25 kwietnia 2012 r. nr XVII/136/2012 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za pobyt i wyżywienie dziecka w Gminnym Żłobku w Wolsztynie 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1 pkt 2, § 2, § 3 i § 5 , 2. w pozostałym zakresie skargę oddala, 3. określa, że zaskarżona uchwała w części wskazanej w pkt 1 wyroku nie może być wykonana


UZASADNIENIE

W dniu 25 kwietnia 2012 r. Rady Miejska w Wolsztynie (dalej: "Rada Miejska") – wskazując jako podstawę prawną art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.; dalej: "ustawa o samorządzie gminnym", w skrócie "u.s.g.") oraz art. 58 ust. 1 i art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. Nr 45, poz. 235 z późn. zm.; dalej: "ustawa o opiece nad dziećmi", w skrócie: "u.o.d.") – podjęła uchwałę nr XVII/136/2012 w sprawie: ustalenia wysokości opłaty za pobyt i wyżywienie dziecka w Gminnym Żłobku w Wolsztynie (dalej: "Uchwała").

W § 1 Uchwały zawarto definicje: "Żłobka" (pkt 1), "Rodziców" (pkt 2) i "Dyrektora" (pkt 3). Dalej ustalono miesięczną opłatę za pobyt dziecka w Żłobku w wysokości 336 zł (§ 2 ust. 1 Uchwały), zastrzegając zarazem, że opłata ta będzie waloryzowana z dniem 1 września każdego roku, począwszy od 1 września 2013 r., o średnioroczny wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych za rok poprzedzający (§ 2 ust. 2 Uchwały). Określono, że miesięcznej opłaty za pobyt dziecka w Żłobku nie pobiera się jedynie w okresie zamknięcia Żłobka z powodu przerwy wakacyjnej lub z przyczyn losowych (§ 3 ust. 1 Uchwały). Postanowiono, że w przypadku przyjęcia dziecka do Żłobka w trakcie miesiąca, w ramach naboru dodatkowego, opłata za pobyt naliczana jest proporcjonalnie do ilości dni pobytu dziecka w Żłobku (§ 3 ust. 2 Uchwały) oraz że wysokość opłaty za pobyt dziecka w Żłobku będzie obniżana o 50% w stosunku do drugiego i kolejnego dziecka z danej rodziny, które korzysta z usług Żłobka (§ 3 ust. 3 Uchwały). Zastrzeżono, iż opłata za pobyt dziecka w Żłobku nie obejmuje kosztów wyżywienia (§ 4 ust. 1 Uchwały) oraz ustalono maksymalną dzienną wysokość opłaty za wyżywienie dziecka objętego opieka Żłobka, w wysokości 0,4% obowiązującego minimalnego wynagrodzenia za pracę ustalonego zgodnie z przepisami o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (§ 4 ust. 2 Uchwały). Wskazano, że szczegółowy zakres i zasady odpłatności za usługi świadczone przez Żłobek określi umowa cywilno-prawna zawarta pomiędzy Dyrektorem a Rodzicami (§ 5 Uchwały). Zgodnie zaś z § 6 Uchwały, jej wykonanie powierzono Burmistrzowi Wolsztyna (dalej: "Burmistrz"). Natomiast w przepisie § 7 unormowano wejście Uchwały w życie, z mocą obowiązującą od 1 września 2012 r.

Pismem z 31 grudnia 2012 r., sygn. akt Pa 116/12, Prokurator Rejonowy w Wolsztynie (dalej: "Prokurator" lub "Skarżący") zaskarżył Uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w części obejmującej jej § 2, § 3 ust. 1 i 2 oraz § 5. Z powołaniem się na zarzuty istotnego, rażącego naruszenia prawa materialnego:

1) art. 58 ust. 1 u.o.d. w zw. z art. 7 i art. 94 ustawy z dnia 02 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.; dalej: "Konstytucja RP") – poprzez ustanowienie w § 2 ust. 1 oraz § 3 ust. 1 i 2 Uchwały opłat za pobyt dziecka w żłobku na stałym miesięcznym poziomie, niezależnie od faktycznego wymiaru oraz zakresu usług, w jakim rodzice dzieci korzystają z usług żłobka;

2) art. 58 ust. 1 u.o.d. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 3531 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.; dalej: "k.c.") – poprzez zawarcie w § 5 Uchwały, z przekroczeniem delegacji ustawowej, uregulowań dotyczących kwestii związanych z zakresem przedmiotowym umowy zawieranej pomiędzy rodzicami a dyrektorem;

3) art. 58 ust. 1 u.o.d. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP – poprzez wprowadzenie, z przekroczeniem delegacji ustawowej, w § 2 ust. 2 Uchwały zapisu przewidującego coroczną waloryzację odpłatności za świadczenia,

wniósł o stwierdzenia nieważności zaskarżonej Uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi Prokurator, przytoczywszy treść Uchwały oraz art. 58 ust. 1 u.o.d., wskazał, że wysokość opłaty, o której mowa w tym ostatnim przepisie, stanowi koszt pobytu dziecka w żłobku – koszt ponoszony przez rodziców za usługę świadczoną przez gminną jednostkę budżetową, jaką jest żłobek. Tego rodzaju usługi dają podstawę do przyjęcia cywilnoprawnej zasady ekwiwalentności świadczeń w tym zakresie. Partycypacja rodziców w kosztach pobytu dziecka w żłobku powinna zatem odpowiadać rozmiarom i zakresowi świadczenia, z którego dziecko korzystało w danym okresie, czyli w zasadzie ilości godzin, jaką dziecko przebywa w żłobku. Przyjęcie kwoty stanowiącej opłatę jako swoistego ryczałtu, narusza konstrukcję i cel przepisu kompetencyjnego. Opłata ta powinna zostać bowiem zróżnicowana z uwzględnieniem ilości godzin faktycznego pobytu dziecka w żłobku. W ocenie organu, wynika to z charakteru prawnego opłaty, która – zgodnie z przywołanymi w skardze wypowiedziami judykatury i orzecznictwa – charakteryzuje się cechami podobnymi do podatku (świadczenie pieniężne, ogólne, bezzwrotne, przymusowe), z tym że w przeciwieństwie do podatków jest świadczeniem ekwiwalentnym. Dlatego wysokość opłaty ustalonej na podstawie art. 58 ust. 1 u.o.d. powinna odzwierciedlać rzeczywiste koszty związane z pobytem dziecka w żłobku, odrębne od kosztów samego założenia i utrzymania żłobka, co jest zadaniem własnym gminy. Ponieważ § 2 ust. 1 oraz § 3 ust. 1 i 2 Uchwały przewidują tylko jedną stawkę opłaty, niezależną od ilości godzin, jakie dziecko faktycznie spędza w żłobku, zatem, zdaniem Prokuratora, naruszają prawo w istotny sposób, co skutkuje koniecznością stwierdzenia ich nieważności.

Analizując przepis § 5 Uchwały Skarżący uznał, że Rada Miejska przekroczyła zakres udzielonego jej uprawnienia, bowiem miała kompetencję do określenia wysokości opłaty za pobyt dziecka w przedszkolu, nie została jednak upoważniona do regulowania kwestii związanych z zakresem przedmiotowym umowy zawieranej pomiędzy rodzicami a dyrektorami żłobków – naruszając tym samym w sposób istotny art. 58 ust. 1 u.o.d. oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. Naruszony został również art. 3531 k.c. – wprowadzający zasadę swobody zawierania umów – gdyż w świetle tego przepisu to dyrektor żłobka oraz podmiot, z którym będzie on zawierał umowę, w ramach swobodnego kształtowania treści stosunku prawnego będą decydować o treści umowy. Rada nie jest uprawniona do wskazywania w Uchwale elementów tej umowy, w tym kształtowania jej treści. Zatem § 5 Uchwały w sposób istotny narusza prawo, co skutkuje koniecznością stwierdzenia jego nieważności.

Podobnie przepisowi § 2 ust. 2 Uchwały, przewidującemu coroczną waloryzację stawek opłat za pobyt dziecka w żłobku, Prokurator zarzucił przekroczenie granic delegacji ustawowej, bowiem art. 58 ust. 1 u.o.d. udzielił kompetencji do ustalania wysokości konkretnych opłat, nie zaś do określania zasad ich indeksacji lub waloryzacji.

Prokurator zaznaczył, że wprawdzie wnosi o stwierdzenie nieważności przepisów § 2, § 3 ust. 1 i 2 oraz § 5 Uchwały, to zasadne jest jednak stwierdzenie nieważności również pozostałych "zapisów" Uchwały, z uwagi na ich bezprzedmiotowość. Przepisy te stanowią bowiem całość i pozostawienie w obrocie jedynie § 1, § 3 ust. 3, § 4 i § 6 Uchwały byłoby niecelowe.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie, wskazując, że żaden przepis prawa nie nakłada na gminę obowiązku utworzenia i prowadzenia żłobków. Co prawda przepis art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34 poz. 198 z późn. zm.; dalej "ustawa kompetencyjna") stanowi, że zakładanie i utrzymanie żłobków stanowi zadanie własne gminy, jest to jednak zadanie o charakterze fakultatywnym. Burmistrz podkreślił, że podczas procedury określania wysokości opłaty za pobyt w żłobku prowadzonym przez Gminę Wolsztyn (dalej: "Gmina"), przeprowadzono kalkulację kosztów w tym zakresie. Opłata za pobyt dziecka w Żłobku ustalona zaskarżoną Uchwałą nie pokrywa nawet 50% kosztów pobytu dziecka w placówce, zatem zarzut przerzucania kosztów utrzymania placówki na rodziców i opiekunów dzieci nie znajduje potwierdzenia. W świetle art. 23 u.o.d. do ponoszenia opłat za pobyt oraz wyżywienie w żłobku zobowiązani są rodzice. Żaden z przepisów ustawy o opiece nad dziećmi nie zawiera szczegółowych regulacji dotyczących zasad ustalania przez gminę opłat w tym zakresie. Zdaniem organu, obowiązku ustalenia opłat za godzinę pobytu dziecka w żłobku – tak jak to jest w przypadku przedszkoli – nie sposób wywieść z "zapisów" przywołanej ustawy. Takie stanowisko w dniu 29 lipca 2011 r. wyraził również Minister Pracy i Polityki Społecznej w odpowiedzi na interpelację poselską nr 23315. Inaczej niż w przypadku przedszkoli, w odniesieniu do żłobków mowa jest o "opłacie za pobyt" dziecka, nie zaś o opłacie za wymiar godzinowy pobytu. Nadto, zgodnie z art. 11 ust. 2 u.o.d., zasady ustalania opłat za pobyt i wyżywienie w przypadku nieobecności dziecka w żłobku określa jego statut, a nie rada gminy podczas normowania wysokości opłaty za pobyt i wyżywienie.

Z kolei § 5 Uchwały ma, w ocenie autora odpowiedzi na skargę, jedynie charakter informacyjny, ogólny i w żaden sposób nie ogranicza zasady swobody umów. Odnośnie zaś do zarzutu przekroczenia delegacji ustawowej poprzez wprowadzenie do Uchwały "zapisu" przewidującego coroczną waloryzację odpłatności za świadczenia Burmistrz podkreślił, że brak jest zapisów ustawowych zawierających zakaz wprowadzania zasad indeksacji czy waloryzacji podczas ustalania wysokości opłat za świadczenia udzielane przez żłobki. Indeksacja czy waloryzacja mieści się w pojęciu "ustalenie wysokości opłat", do czego, zgodnie z art. 58 ust. 1 u.o.d., organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego posiada kompetencje.

Na rozprawie w dniu 20 marca 2013 r. pełnomocnicy organu podtrzymali dotychczasowe stanowisko, podkreślając, że według przeprowadzonej przez Gminę kalkulacji miesięczny koszt utrzymania dziecka w żłobku wynosi ok. 750 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie w części.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucja RP – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 312; wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008, II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"), oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie Uchwała nr XVII/136/2012 Rady Miejskiej w Wolsztynie w sprawie ustalenia wysokości opłaty za pobyt i wyżywienie dziecka w Gminnym Żłobku w Wolsztynie. W tym miejscu należy zauważyć, że wprawdzie Prokurator zaskarżył wprost przepisy § 2, § 3 ust. 1 i 2 oraz § 5 Uchwały, to jednak z uwagi na zawarty zarazem w skardze wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w całości, należy uznać, że przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie obejmuje w istocie całą Uchwałę i w takim też zakresie została ona poddana kontroli Sądu.

Jak wynika z części wstępnej kontrolowanej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 58 ust. 1 i art. 59 ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi. Jest faktem notoryjnym, że Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 29 maja 2012 r. (poz. 2410) i weszła w życie z dniem 13 czerwca 2012 r., z mocą obowiązującą od dnia 1 września 2012 r. (§ 7 Uchwały).

Przystępując do merytorycznej kontroli zaskarżonej Uchwały godzi się zauważyć, że ustawodawca nie przesądził expressis verbis charakteru prawnego uchwały podejmowanej przez radę gminy na podstawie art. 58 ust. 1 i art. 59 ust. 2 u.o.d. Nie może jednak budzić wątpliwości, iż jest ona aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo określony organ administracji publicznej.

W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji RP) nie ulega wątpliwości, że akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej cechy aktu prawa miejscowego o charakterze wykonawczym – jakim jest zaskarżona Uchwała – należy stwierdzić, że postanowienia tej Uchwały w szczególności nie mogą: wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia do jej wydania, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa ani powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych. Naruszenie któregokolwiek z wymienionych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia Uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (zob. np. wyrok NSA z 30.09.2009 r., II OSK 1077/09; CBOSA).

W świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908; dalej w skrócie "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 29).

Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie.

Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji RP jest dyrektywa wynikająca z art. 118 w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych..., s. 633). Takie powtórzenie jest zasadniczo zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych oraz TK jako rażące naruszenie prawa. Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepisy § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych..., s. 633). Dlatego też jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne można uznać powtarzanie w aktach praw miejscowego (zwłaszcza takich, jak statuty lub regulaminy) regulacji innych aktów normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dokładnymi (dosłownymi), tzn. nie zawierającymi nawet najmniejszej zmiany treści przepisu powtarzanego, ażeby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego – danego aktu prawa miejscowego czy też aktu normatywnego "powtarzanego" (ustawy, rozporządzenia, bądź innego aktu będącego źródłem powtórzenia) – ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (por. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uw. 1 do § 4 oraz uw. 2 i 3 do § 118).

Jak to wyżej wspomniano, kontrolowana Uchwała została wydana na podstawie i w wykonaniu szczegółowych upoważnień ustawowych zawartych w dwóch przepisach ustawy o opiece nad dziećmi – w art. 58 ust. 1 i art. 59 ust. 2.

W tym miejscu godzi się zauważyć, że uregulowanie w jednej uchwale kwestii normowanych dwoma odrębnymi przepisami upoważniającymi jest formalnie niezgodne z przepisem § 119 w zw. z § 142 ZTP, w świetle którego na podstawie jednego upoważnienia ustawowego wydaje się jeden akt wykonawczy (tu: akt prawa miejscowego), który wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu. Cytowany przepis interpretowany jest w ten sposób, że jednym aktem wykonawczym "wykonuje się" jedno i tylko jedno upoważnienie, co w szczególności oznacza, że nie jest poprawne wydawanie jednego aktu wykonawczego na podstawie kliku przepisów upoważniających (zawartych w tej samej lub różnych ustawach). Chodzi w tym przypadku o uniknięcie ewentualnych niejasności co do obowiązującego stanu prawnego w sytuacji, gdy straci moc jeden z przepisów upoważniających i przyjdzie ustalić, w jakim zakresie tracą moc przepisy wykonawcze oparte na danym przepisie (tak S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, uw. 3 do § 119).

W niniejszej sprawie uchybienie to przyjdzie jednak ocenić jako nieistotne naruszenie prawa. Przede wszystkim dlatego, że to raczej ustawodawca w sposób nieuzasadniony i sztuczny dokonał rozdzielenia jednolitej tematycznie materii – ustalania opłat za pobyt i wyżywienie dziecka w żłobku, w tym warunków ewentualnego zwolnienia od tych opłat – pomiędzy dwa przepisy upoważniające, podczas gdy uregulowanie tych zagadnień w jednym akcie wykonawczym jawi się jako działanie w pełni racjonalne i uzasadnione.

Zgodnie z art. 1 pkt 2 i 4 ustawy o opiece nad dziećmi, ustawa ta określa m.in. zasady organizowania i funkcjonowania opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 oraz zasady finansowania tej opieki. Wspomniana opieka może być organizowana w formie żłobka lub klubu dziecięcego, a także sprawowana przez dziennego opiekuna oraz nianię (art. 2 ust. 1 u.o.d.), przy czym w ramach takiej opieki realizowane są funkcje: opiekuńcza, wychowawcza oraz edukacyjna (art. 2 ust. 2 u.o.d.). Żłobki i kluby dziecięce mogą tworzyć i prowadzić: (1) gminy; (2) osoby fizyczne; (3) osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej (art. 8 ust. 1 u.o.d.). Zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy kompetencyjnej zakładanie i utrzymanie żłobków należy do zadań własnych gminy.

Ograniczając dalszą analizę stanu prawnego do tej formy opieki na dziećmi należy wskazać, że gmina tworzy żłobki w formie gminnych jednostek budżetowych (art. 8 ust. 2 u.o.d.). W świetle art. 11 u.o.d. żłobek działa na podstawie statutu (ust. 1), ustalanego przez podmiot, który utworzył żłobek, i określającego w szczególności: (1) nazwę i miejsce prowadzenia żłobka; (2) cele i zadania oraz sposób ich realizacji, z uwzględnieniem wspomagania indywidualnego rozwoju dziecka oraz wspomagania rodziny w wychowaniu dziecka, a w przypadku dzieci niepełnosprawnych – ze szczególnym uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności; (3) warunki przyjmowania dzieci; (4) zasady ustalania opłat za pobyt i wyżywienie w przypadku nieobecności dziecka w żłobku (ust. 2). Organizację wewnętrzną żłobka określa regulamin organizacyjny nadawany przez dyrektora żłobka (art. 21 ust. 1 u.o.d.). W regulaminie tym określa się w szczególności godziny pracy żłobka, biorąc pod uwagę opinie rodziców (art. 12 ust. 1 u.o.d.). W żłobku zapewnia się opiekę nad dzieckiem w wymiarze do 10 godzin dziennie względem każdego dziecka (art. 12 ust. 2 u.o.d.). W szczególnie uzasadnionych przypadkach wymiar opieki w żłobku może być, na wniosek rodzica dziecka, wydłużony, za dodatkową opłatą (art. 12 ust. 3 u.o.d.).

W myśl art. 23 u.o.d. rodzice są zobowiązani do ponoszenia opłat za pobyt oraz wyżywienie dzieci w żłobku, przy czym, stosownie do art. 59 ust. 1 u.o.d., w przypadku żłobków gminnych opłaty te są wnoszone przez rodziców na rzecz gminy. Zgodnie z art. 58 ust. 1 u.o.d. wysokość opłaty za pobyt dziecka w żłobku oraz opłaty za pobyt wydłużony, o której mowa w art. 12 ust. 3 u.o.d., oraz maksymalną wysokość opłaty za wyżywienie ustala rada gminy w drodze uchwały. Rada gminy może określić, w drodze uchwały, warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od ponoszenia opłat (art. 59 ust. 2 u.o.d.).

Ani przywołane przepisy upoważniające radę gminy do podjęcia uchwały w sprawie opłat, ani pozostałe unormowania ustawy o opiece nad dziećmi, nie zawierają definicji legalnej terminu "opłata". W orzecznictwie i doktrynie powszechnie przyjmuje się jednak, że ustanawiane w przepisach na rzecz podmiotów publicznych "opłaty" stanowią w istocie wynagrodzenie za, związane z kosztami, działania władzy. Stąd "opłatę" definiuje się jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. W przypadku "opłat" istnieje więc charakterystyczny związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Opłata stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Tym samym opłata stanowi swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego (por. wyrok NSA z 03.04.2012 r., I OSK 2315/11, CBOSA).

Nie ulega wątpliwości, że taki właśnie charakter mają opłaty "z tytułu korzystania ze żłobka" (utworzonego przez gminę) w rozumieniu art. 59 ust. 1 u.o.d., obejmujące opłatę za pobyt (w tym wydłużony – art. 12 ust. 3 u.o.d.) oraz za wyżywienie, o których mowa w art. 23 i art. 58 ust. 1 u.o.d. Ścisłe określenie przez ustawodawcę przedmiotu tych opłat – jako opłat "za pobyt" oraz "za wyżywienie" – niedopuszczalnym czyni określenie w uchwale rady gminy ich wysokości w sposób, który nie zapewni zachowania ekwiwalentności świadczeń, rozumianej jako sytuację, w której opłatę wnosi się tylko za rzeczywiście udzielone świadczenia i w odniesieniu do ich rzeczywistych kosztów.

W przypadku opłaty "za pobyt", świadczeniem udzielanym przez żłobek jest, najogólniej rzecz ujmując, opieka nad dzieckiem (por. art. 12 ust. 2 u.o.d.), w ramach której realizowane są funkcje: opiekuńcza, wychowawcza oraz edukacyjna (zob. art. 2 ust. 2 u.o.d.), a to w szczególności poprzez: (1) zapewnienie dziecku opieki w warunkach bytowych zbliżonych do warunków domowych; (2) zagwarantowanie dziecku właściwej opieki pielęgnacyjnej oraz edukacyjnej, przez prowadzenie zajęć zabawowych z elementami edukacji, z uwzględnieniem indywidualnych potrzeb dziecka; (3) prowadzenie zajęć opiekuńczo-wychowawczych i edukacyjnych, uwzględniających rozwój psychomotoryczny dziecka, właściwych do wieku dziecka (zob. art. 10 u.o.d.).

W świetle zasady ekwiwalentności, tak określony przedmiot świadczeń udzielanych przez żłobek – bezpośrednio powiązany z pobytem dziecka w żłobku – wyklucza ustalanie przez radę gminy opłat w sposób, który prowadziłby do naliczania i pobierania opłat także za czas nieobecności dziecka w żłobku, a więc w szczególności w postaci miesięcznej opłaty zryczałtowanej. Pogląd o niedopuszczalności ustalenia, na podstawie art. 58 ust. 1 u.o.d., opłat za pobyt dziecka w żłobku według stawek miesięcznych jest powszechnie przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np.: wyroki NSA: z 30.11.2010 r., I OSK 950/10; z 19.12.2012 r., I OSK 1669/12; a także wyroki WSA: z 24.01.2012 r., IV SA/Wr 704/11; z 07.11.2012 r., II SA/Bd 791/12; z 08.01.2013 r., IV SA/Gl 315/12; z 07.02.2013 r., IV SA/Gl 417/12 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA), a Sąd w niniejszym składzie pogląd ten w pełni podziela.

Ponieważ, z uwagi na charakter realizowanych przez żłobek zadań i udzielanych w związku z tym świadczeń, podstawowym (o ile nie jedynym) kryterium różnicowania zakresu, w jakim rodzice dzieci korzystają z usług żłobka, będzie liczba godzin, jaką dane dziecko w nim przebywa, to narzucającym się wręcz sposobem prawidłowego ustalenia przez radę gminy wysokości opłaty za pobyt dziecka w żłobku wydaje się być jej określenie w uchwale według stawki godzinowej.

Wbrew twierdzeniom odpowiedzi na skargę, konieczność, a co najmniej celowość i zasadność, takiego ustalenia opłaty za pobyt dziecka w żłobku da się wywieść z przepisów ustawy o opiece nad dziećmi. Skoro bowiem, jak stanowi art. 12 ust. 2 u.o.d., w żłobku zapewnia się opiekę nad dzieckiem w wymiarze do 10 godzin dziennie względem każdego dziecka, a, stosownie do art. 12 ust. 3 u.o.d., w szczególnie uzasadnionych przypadkach wymiar opieki w żłobku może być, na wniosek rodzica dziecka i za dodatkową opłatą, wydłużony, to uprawnionym jest wniosek, że żłobek ma obowiązek zapewnić każdemu dziecku możliwość dziesięciogodzinnego pobytu dziennie, a od woli rodziców dziecka zależeć będzie, czy zechcą korzystać z usług żłobka w takim czy też mniejszym (wyjątkowo: większym, ale w takim przypadku tylko za zgodą żłobka) wymiarze. Jak bowiem trafnie wskazuje się w orzecznictwie (zob. np. wyrok WSA z 07.02.2013 r., IV SA/Gl 417/12, CBOSA; por. też wyrok WSA z 17.01.2013 r., IV SA/Gl 279/12, CBOSA), ustawa o opiece nad dziećmi nie określa minimalnego okresu pobytu dziecka w żłobku w skali miesiąca, a więc daje możliwość czasowego zróżnicowania w nim pobytu nawet do kilkugodzinnego. Jednocześnie przewidziany w art. 23 u.o.d. obowiązek ponoszenia odpłatności za pobyt dziecka w żłobku nie może być utożsamiany z tym, że rodzice pokryją wszystkie koszty funkcjonowania żłobka, ponieważ opłatę taką mogą ponosić wyłącznie za faktycznie udzielone świadczenia. Ustalenie opłaty za pobyt w żłobku w sposób stały i zryczałtowany stanowi istotne naruszenie art. 23 u.o.d. w zw. z art. 58 ust. 1 u.o.d. oraz zasady ekwiwalentności świadczeń, wynikającej z istoty umowy wzajemnej, której celem jest doprowadzenie do obopólnej wymiany odpowiadających sobie świadczeń między kontrahentami (por. art. 487 § 2 k.c.).

W konkluzji dotychczasowych rozważań należy stwierdzić, że opłata za pobyt dziecka w żłobku stanowić powinna świadczenie ekwiwalentne za wykonane przez żłobek usługi opiekuńcze, a więc za czas faktycznego pobytu dziecka w tej placówce. Tym samym nie może ona przybrać formy takiej, jak określona w § 2 ust. 1 Uchwały – miesięcznej opłaty stałej, w istocie zryczałtowanej – gdyż w ten sposób dochodzi do rażącego uchybienia zasadzie ekwiwalentności i istotnego naruszenia art. 58 ust. 1 u.o.d. Regulacja § 3 ust. 1 Uchwały ową nieekwiwalentność świadczeń tylko potwierdza i pogłębia, z tego względu również nie może się ostać w obrocie. Podobnie jak przepis § 3 ust. 2 Uchwały, który wprawdzie, w sytuacji przyjęcia dziecka do żłobka w trakcie miesiąca, przewiduje proporcjonalne naliczanie opłaty, ale nadal nie w pełni ekwiwalentne, bo w stosunku do liczby dni, a nie godzin pobytu dziecka w placówce.

Sąd nie dopatrzył się natomiast zarzucanych w skardze naruszeń w odniesieniu do § 2 ust. 2 Uchwały. W ocenie Sądu przewidziany w tym przepisie mechanizm waloryzacji – wykorzystywany, co wypada podkreślić, częstokroć także przez prawodawcę "powszechnego" w odniesieniu do różnego rodzaju opłat, progów kwotowych i innych podobnych wskaźników, a ponadto powszechnie stosowany w umowach cywilnoprawnych – jest w pełni dopuszczalny i mieści się w pojęciu "ustalania wysokości opłaty" w rozumieniu art. 58 ust. 1 u.o.d., co trafnie podniesiono w odpowiedzi na skargę.

Pomimo tego także ten przepis nie mógł się ostać w obrocie, a to z uwagi na jego bezpośredni związek z zakwestionowanym przez Sąd § 2 ust. 1 Uchwały. Taki sam motyw przemawiał za stwierdzeniem nieważności § 3 ust. 2 Uchwały, który to przepis, choć w sposób formalnie prawidłowy regulował kwestię obniżania opłat w stosunku do drugiego i kolejnych dzieci z danej rodziny (por. adekwatne w tym zakresie rozważania i rozstrzygnięcie zawarte w uchwale NSA z 11.12.2012 r., I OPS 6/12, CBOSA, dotyczącej analogicznych ulg w opłatach za świadczenia w przedszkolu publicznym), to jednak, z uwagi na brak samoistności, nie mógł się ostać w obrocie prawnym.

Odnośnie zaś do zaskarżonego przez Prokuratora unormowania § 5 Uchwały, Sąd podziela pogląd o jego wadliwości. Jeżeli bowiem przepis ten, jak wskazuje się w odpowiedzi na skargę, ma rzeczywiście charakter wyłącznie informacyjny, to nie powinien w ogóle znaleźć się w Uchwale, będącej wszak w całości aktem normatywnym (aktem prawa miejscowego). Tekst prawny powinien bowiem zawierać jedynie takie wypowiedzi, które służą wyrażeniu norm postępowania lub dokonaniu aktów konwencjonalnych (np. aktu derogacji) Z tego punktu widzenia wadliwe jest zamieszczanie w tekście prawnym wypowiedzi, które służą innemu celowi (np. informowaniu). Jest to zabieg tym bardziej niebezpieczny, że w procesie interpretacji owe "dodatkowe", nienormatywne wypowiedzi musiałyby być jednak interpretowane jako elementy współwyznaczające treść norm postępowania – zgodnie z niekwestionowaną dyrektywą wykładni, że każde wyrażenie tekstu prawnego ma charakter normatywny i w procesie wykładni nie może być pominięte (tzw. zakaz wykładni per non est). W rezultacie wynik interpretacji tekstu prawnego zawierającego tego rodzaju "dodatkowe" wypowiedzi może być rażąco nieadekwatny do zamiaru prawodawcy (por.: S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, uw. 1 do § 11; L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 122–123).

W świetle powyższego, analizowany przepis § 5 Uchwały, wbrew intencjom Rady Miejskiej, musi być interpretowany jako wypowiedź o charakterze normatywnym. W szczególności – jako przepis nakładający obowiązek zawierania umów cywilnoprawnych pomiędzy Dyrektorem a Rodzicami w przedmiocie "zakresu i zasad odpłatności". Takie unormowanie niewątpliwe wykracza zaś poza zakres upoważnienia z art. 58 ust. 1 u.o.d. Nadto, jak trafnie podkreślono w skardze, narusza art. 3531 k.c. normujący zasadę swobody umów i jej granice.

Na marginesie Sąd wskazuje Stronom, że Uchwała, jako akt normatywny, zawiera "przepisy", a nie "zapisy".

Ponadto, działając z urzędu, Sąd stwierdził również wadliwość § 1 pkt 2 Uchwały, gdyż zawarta w tym przepisie definicja "Rodziców" nie dość, że powiela definicję legalną "rodziców" zamieszczoną w art. 3 u.o.d., to jeszcze czyni to z istotną zmianą, wyłączając z zakresu definiowanego pojęcia "inne osoby, którym sąd powierzył sprawowanie opieki nad dzieckiem" ujęte w art. 3 u.o.d.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, tj. stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w części obejmującej jej § 1 pkt 2, § 2, § 3 i § 5.

W pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił (pkt 2 sentencji wyroku), gdyż uznał że przepis § 4 Uchwały – który nie był kwestionowany w skardze ani też Sąd nie dopatrzył się jego wadliwości z urzędu – wespół z pozostałymi przepisami Uchwały, tj. § 1 pkt 1 i 3, § 6 oraz § 7, mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym.

Stosownie do treści art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł jak punkcie trzecim sentencji wyroku.