Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2222/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: Art. 1 ust. 2 pkt 2, pkt 3, pkt 5 oraz pkt 7 i pkt 12; art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 5 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej "O." w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3263/15 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "O." w W. na uchwałę Rady m. ... W. z dnia 25 września 2014 r. nr ... w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem ... I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Wspólnoty Mieszkaniowej "O." w W. na rzecz Miasta ... W. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 lutego 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3263/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej "O." (zwanej dalej Wspólnotą) na uchwałę Rady Miasta W. z dnia 25 września 2014 r. nr ... w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem ....

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kontrolując legalność zaskarżonej uchwały z dnia 25 września 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego trasy mostowej Mostu S. na odcinku od nurtu W. do ul. M. wskazał, że zaskarżona uchwała obejmuje swoim zakresem teren oznaczony w uchwale jako 33.MW oraz 44.U, obejmujący m.in. nieruchomości będące przedmiotem praw rzeczowych członków skarżącej Wspólnoty (grunty będące przedmiotem współużytkowania wieczystego oraz budynki, w których wyodrębniono nieruchomości lokalowe). Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości dopuszczalność występowania w niniejszej sprawie, w imieniu członków skarżącej Wspólnoty, przez tę Wspólnotę.

Sąd wskazał, że Wspólnota wywodząc naruszenie kwestionowanymi postanowieniami planu własnego interesu prawnego w niniejszej sprawie podniosła, że lokalizując w bezpośrednim sąsiedztwie zajmowanych przez nią nieruchomości drogę 13 KD – D stanowiącą dojazd do ul. M., plan wpływa negatywnie na sposób wykonywania przez członków Wspólnoty przysługujących im praw rzeczowych i istotnie ograniczając możność wykonywania tych praw. Oceniając twierdzenia skargi Sąd stwierdził racjonalność założenia, że uwzględnienie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nowego elementu zagospodarowania przestrzennego w postaci drogi dojazdowej sąsiadującej bezpośrednio z nieruchomościami o charakterze mieszkalnym, z zasady łączy się z wystąpieniem (w razie realizacji tego postanowienia planu) pewnych negatywnych oddziaływań tej drogi na sposób wykonywania prawa własności przylegających do niej nieruchomości w postaci potencjalnego emitowania na te nieruchomości gazów, pyłów, hałasu, czy też potencjalnego wytworzenia zagrożenia ruchem pojazdów samochodowych. Sąd pierwszej instancji uznał, że naruszenie interesu prawnego skarżącej, rozumiane jako obiektywny fakt wkroczenia przez postanowienia planu w sposób wykonywania prawa własności należących do skarżącej nieruchomości, zostało wykazane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że przedmiotem skargi są postanowienia uchwały przewidujące: 1) zlokalizowanie ulicy P. KD-D na całym odcinku graniczącym z terenem 33.MW oraz terenem 44.U, 2) teren o przeznaczeniu 42.KSP, 3) teren o przeznaczeniu KP.

W sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że będące przedmiotem skargi postanowienia uchwały uchwalono z istotnym naruszeniem trybu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uregulowanego w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z rysunku planu wynika, że jego kwestionowane postanowienia obejmują lokalizację na gruntach gminnych P. drogi dojazdowej ..., mającej stanowić dojazd do ulicy M. Droga ta ma przebiegać pomiędzy obszarami zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej (36.MW(U) i 33.MW a obszarem zabudowy usługowej 44.U. Projektowana droga graniczy z dwóch stron bezpośrednio z obszarem 33.MW, na którym posadowione są grunty i budynki skarżącej Wspólnoty (tj. od strony południowej i wschodniej), a ponadto oddziela ten obszar od obszaru 44.U, na którym zlokalizowane są należące do Wspólnoty parkingi.

Art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakłada na gminę obowiązek wyznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów pod drogi publiczne. Uchwalając plan miejscowy rada gminy jest uprawniona do tego, aby po przeanalizowaniu potrzeb wspólnoty samorządowej zdecydować o przeznaczeniu określonych terenów pod budowę nowych dróg, które utworzą sieć komunikacji na terenie gminy. W tej sprawie zlokalizowanie w planie drogi publicznej zostało dokonane z należytym uwzględnieniem potrzeb komunikacyjnych wspólnoty samorządowej oraz poszanowaniem interesów właścicieli i użytkowników wieczystych gruntów sąsiednich. Zaprojektowana droga publiczna jest niezbędna do zapewnienia obsługi komunikacyjnej terenów przeznaczonych pod zabudowę usługową 44.U, której to obsługi nie można zapewnić w inny sposób. Obiekty, które powstaną na obszarze zabudowy usługowej 44.U, będą stanowiły ekran dla uciążliwości generowanych przez trasę mostową. Jednocześnie nie jest możliwe zapewnienie dojazdu do wspomnianej zabudowy od strony trasy mostowej ze względu na jej klasę jak również formę obiektu (zrealizowana trasa znajduje się na nasypie). Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w świetle tych okoliczności niezbędne było utworzenie nowych powiązań komunikacyjnych o charakterze dojazdowym. Za przekonujące Sąd uznał stanowisko Rady Miasta W. (zwanej dalej Radą) wykluczające ewentualność rozwiązania kwestii dojazdu do ul. M. w sposób proponowany przez stronę skarżącą, tj. poprzez urządzenie tego dojazdu od północnej strony terenu 33.MW poprzez rozbudowę istniejącej ul. N., służącej miedzy innym mieszkańcom skarżącej Wspólnoty (część istniejącej ulicy została odgrodzona przez skarżą i funkcjonuje jako komunikacja wewnątrz osiedla). Ul. N. została oznaczona w planie symbolem KDD/KP/ZP i w interesie ładu przestrzennego pozostaje to, aby zachowała ona wyłącznie charakter ciągu komunikacji dojazdowej z zielenią. Realizacja dojazdu do ul. M. od strony ul. N. nie prowadziłaby do zapewnienia obsługi komunikacyjnej terenów przeznaczonych pod zabudowę usługową 44.U.

Jednocześnie wyłożone w odpowiedzi na skargę stanowisko Rady wyjaśniające przesłanki utworzenia w miejsce obecnie istniejącego, wschodniego odcinka ul. N., jednostek planistycznych 42.KSP i 43.KP dowodzi logicznego powiązania tychże jednostek z planowaną drogą dojazdową (odpowiednio jako teren lokalizacji miejsc postojowych oraz teren lokalizacji ogólnodostępnego przejścia pieszego pomiędzy terenem drogi publicznej klasy dojazdowej, po której poruszać mogą się mieszkańcy skarżącej oraz mieszkańcy z sąsiednich budynków w kierunku przejścia na południową stronę trasy mostowej w ciągu planowanego T.).

W ocenie Sądu stanowisko Rady w przekonujący sposób wykazuje celowość przyjętych w planie i kwestionowanych w skardze rozwiązań komunikacyjnych. Rozwiązaniom tym nie można postawić zarzutu arbitralności. W szczególności nie można uznać, że Rada naruszyła zasadę proporcjonalności w ważeniu interesu Wspólnoty polegającego na ochronie należących do strony skarżącej nieruchomości przed negatywnymi konsekwencjami sąsiadowania z drogą publiczną oraz interesu publicznego, wyrażającego się w potrzebie zapewnienia układu komunikacyjnego, koniecznego do obsługi terenu objętego planem.

Sąd stwierdził, że wywodzony przez Wspólnotę uszczerbek w wykonywaniu praw własności, czy też prawa użytkowania wieczystego będzie nieznaczny. Stosownie do powyższego: 1) tylko niespełna 8% długości elewacji budynków Wspólnoty będzie pozostawało w odległości 5 m od terenu przeznaczonego na komunikację; 2) lokalizacja jezdni w ramach pasa drogowego, jej szerokość oraz rozwiązania techniczne w tym rodzaj nawierzchni, zostaną przesądzone przy realizacji ulicy i nie istnieją przeszkody do zlokalizowania skrajni jezdni w odległości 4 m od granicy ogródków lokatorskich i tym samym w odległości 9 m od elewacji budynku skarżącej; 3) biorąc pod uwagę klasę drogi ... możliwe jest przyjęcie zarówno rozwiązań technicznych jak i zasad organizacji ruchu, które w skuteczny sposób zapewnią właściwy klimat akustyczny obszaru tj. na poziomie określonym w przepisach odrębnych; 4) wątpliwa jest również obawa strony skarżącej, że projektowana droga ta będzie wykorzystywana przez pobliskie centrum handlowe, znajdujące się przy ul. S. jako dojazd dla samochodów dostawczych do ul. M.; zdecydowanie łatwiejszym dojazdem dla pojazdów dostawczych jest poruszanie się po ul. S.; 5) możliwe jest takie urządzenie drogi oraz wprowadzenie ograniczeń w ruchu, które skutecznie wyeliminuje niepożądany w tym miejscu ruch dostawczy o charakterze tranzytu pomiędzy ul. M. a centrum handlowym.

Tym samym argumenty strony skarżącej, dotyczące wzrostu hałasu i przepustowości przez zaprojektowanie drogi publicznej dojazdowej ... nie ma odzwierciedlenia w istniejącym stanie faktycznym.

Kwestionowana lokalizacja P. drogi dojazdowej ... nie powoduje pozbawienia strony skarżącej dostępu do miejsc parkingowych położonych na obszarze 44.U. Wprawdzie planowana droga rozdzieli tereny oznaczone w planie jako 33.MW i 44.U graniczące dotąd ze sobą bezpośrednio i stanowi to obiektywną zmianę warunków przemieszczania się ludności pomiędzy tymi terenami, niemniej nie można mówić w tej sytuacji o uniemożliwieniu takiego przemieszczania się. Potrzeby członków Wspólnoty w tym zakresie zostaną zaspokojone poprzez umiejscowienie w ciągu P. drogi przejść dla pieszych.

W świetle powyższych okoliczności Sąd uznał, że wbrew zarzutom skargi, uchwalając plan Rada uwzględniła w prawidłowy sposób elementy planowania i zagospodarowania przestrzennego, wymienione w art. 1 ust. 2 ustawy planistycznej, jak też uwzględniła interesy osób trzecich, stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 2 tej ustawy. Nie podzielił Sąd zarzutów skargi, że w sprawie doszło do naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 2, pkt 3, pkt 5 oraz pkt 7, jak również art. 6 ust. 2 pkt 2 wskazanej wyżej ustawy.

W niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów Kodeksu cywilnego dotyczących ochrony prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego, tj. art. 140 K.c., art. 144 K.c. oraz art. 233 K.c. w związku z art. 1 ust. 2 pkt 2, pkt 5 i pkt 7 oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy planistycznej ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z koncepcji władztwa planistycznego wynika, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jak niekorzystny, natomiast nie musi z tym być z tym powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Prawo własności jest najsilniejszym prawem podmiotowym korzystającym z gwarancji ustawowych i ponadustawowych, jednak nie ma charakteru absolutnego i nieograniczonego. Wbrew zarzutom skargi w niniejszej sprawie nie doszło również do naruszenia przepisów Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, tj. jej art. 2, art. 7 art. 64 ust. 2, art. 64 ust. 3.

W sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że kwestionowane postanowienia planu naruszają art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d oraz lit. e Prawa budowlanego w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez niezapewnienie odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska ochrony przed hałasem i drganiami na zasadach określonych w przepisach § 11, § 12, § 13 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Wbrew zarzutom skargi racjonalność planowanego rozwiązania komunikacyjnego wyklucza możliwość przyjęcia, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów dotyczących zasad prowadzenia gospodarki finansowej przez gminy i dysponowania przezeń środkami publicznymi, tj. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 51 ustawy o samorządzie gminnym.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że całkowicie zrozumiałym jest dążenie właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego do tego, aby plan ten umożliwiał wykonywanie praw właścicielskich w jak najszerszym możliwym zakresie (zarówno w wymiarze pozytywnym, tj. poprzez zapewnienie jak najszerszych możliwości inwestowania na własnym gruncie, jak też negatywnym, tj. poprzez uniemożliwienie właścicielom gruntów sąsiednich negatywnego oddziaływania na ten grunt). W postępowaniu planistycznym poprzedzającym uchwalenie zaskarżonej obecnie uchwały, strona skarżąca nie skorzystała z prawa do wnoszenia uwag, czy też zarzutów do projektu planu. Zdaniem Sądu o ile w oczywisty sposób powyższe zaniechanie nie pozbawia strony skarżącej prawa do kwestionowania legalności uchwały w trybie uregulowanym w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, o tyle wskazanym jest przypomnienie, że trybu tego nie można postrzegać jako narzędzia do weryfikacji postanowień uchwalonego planu pod kątem maksymalizacji ich użyteczności, czy też racjonalności (to uzyskaniu takiej właśnie maksymalizacji służą instytucje uwag do planu i zarzutów do projektu planu). Tryb ten pozostaje wyłącznie instrumentem do eliminowania z obrotu prawnego takich postanowień planu, którym da się przypisać cechę niezgodności z prawem. O ile z teoretycznego punktu widzenia nie można wykluczyć, że przedłożenie przez stroną skarżącą organom planistycznym w toku procedury planistycznej, własnej koncepcji zorganizowania układu komunikacyjnego mogłoby doprowadzić do przyjęcia tych rozwiązań, o tyle na obecnym etapie sprawy kwestią wyłącznie braną pod uwagę przez Sąd było to, czy ostatecznie przyjęte w planie rozwiązania komunikacyjne naruszają przepisy prawa, czy też nie. Naruszenia tego rodzaju w niniejszej sprawie nie wystąpiły.

W świetle powyższych okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.

W skardze kasacyjnej Wspólnota wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz uznanie skargi za uzasadnioną poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady w której zaplanowano drogę dojazdową prowadząca do ul. M. (teren zaznaczony na mapie dołączonej do planu zagospodarowania jako 3 KD-Z) w bezpośrednim sąsiedztwie budynków, o charakterystyce zabudowy niskiej, lokali mieszkalnych i parkingu należących do Wspólnoty (teren zaznaczony jako 33.MW oraz 44.U) - tj. przez ul. P., w części wskazanej w skardze z dnia 21 września 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ewentualnie o uchylenie w całości ww. wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono również o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym art. 1 ust. 2 pkt 2, pkt 3, pkt 5 oraz pkt 7 i pkt 12, jak również art. 6 ust. 2 polegające na ich błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu, poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że skarżona uchwała nie została wydana z naruszeniem powołanych wyżej przepisów prawa pomimo tego, że z okoliczności niniejszej sprawy wynika wprost, że uchwała wydana została z ich naruszeniem polegającym na ingerencji w prawo własności i prawo użytkowani wieczystego strony skarżącej podlegające ochronie w myśl art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bez uzasadnienia wytycznymi racjonalnego planowania określonymi przepisami cytowanej ustawy tj. art. 1 ust. 2, w szczególności z naruszeniem wartości, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 2-3, 5 i 12.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została jedynie na podstawie naruszenia przepisów prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 pkt 2, pkt 3, pkt 5 oraz pkt 7 i pkt 12, jak również art. 6 ust. 2 przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p.", polegające na ich błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu. Naruszenie to strona skarżąca kasacyjnie upatruje w tym, że Sąd nie dostrzegł ingerencji zaskarżonej uchwały w prawo własności i prawo użytkowania wieczystego strony skarżącej kasacyjnie przy braku uzasadnienia tej ingerencji wytycznymi racjonalnego planowania.

Niewątpliwie uchwała Rady Miasta W. z dnia 25 września 2014 r. nr ... w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego trasy mostowej Mostu S. na odcinku od nurtu W. do ul. M. (Dz. Urzęd. Woj. M. z 2014 r. poz. ...), zwana dalej w skrócie uchwałą lub planem miejscowym, w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem ... ingeruje w prawo użytkowania wieczystego przysługującego członkom Wspólnoty. Tak również prawidłowo ustalił Sąd pierwszej instancji podnosząc, że owa ingerencja uzasadnia wniesienie w tej sprawie skargi, ale nie oznacza to niezgodności w tej części planu miejscowego z prawem, który reguluje kształtowanie ładu przestrzennego jako formę władztwa planistycznego. Nie ulega również wątpliwości, że jednym z elementów wypełniających pojęcie władztwa planistycznego jest możliwość oddziaływania na prawa właścicielskie (w tym prawo użytkowania wieczystego).

W skardze kasacyjnej zarzuca się Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 2, 3, 5 i 7 u.p.z.p. Zgodnie z ww. przepisami w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, potrzeby osób niepełnosprawnych; prawo własności oraz zachowanie jawności i przejrzystości procedur planistycznych.

Strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała, na czym miałoby polegać naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zakresie obejmującym błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu. Artykuł ten nakazuje bowiem uwzględnianie w planowaniu przestrzennym walorów architektonicznych i krajobrazowych. Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest wykazywanie, w jaki sposób nieprawidłowa lub błędna wykładnia danego przepisu wpłynęła na treść orzekania przez Sąd pierwszej instancji. Tego zadania zamiast lub w imieniu strony skarżącej kasacyjnie nie może wykonywać Naczelny Sąd Administracyjny. Tym samym skoro w uzasadnieniu skargi nie ma żadnej argumentacji uzasadniającej naruszenie lub nieuwzględnienie w planie miejscowym walorów architektonicznych i krajobrazowych, to NSA nie może takiego zarzutu rozpoznać.

Również kolejny zarzut zawarty w skardze kasacyjnej, a dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w zakresie uwzględnienia w zaskarżonym przed Sądem pierwszej instancji planie miejscowym wymagań ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, nie został w żaden sposób uzasadniony w samej skardze. Strona skarżąca nie wykazała, na czym miałoby polegać naruszenie wymagań ochrony środowiska, a tym bardziej gospodarowanie wodami i ochrona gruntów rolnych i leśnych w zakresie obejmującym planowane przeznaczenie i przebieg drogi ....

Analogicznie należy ocenić także i kolejny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem w planowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych. Strona skarżąca kasacyjnie nie podaje, na czym miałoby polegać naruszenie wymagań w zakresie ochrony zdrowia i jakie to wymagania zostały naruszone. Także kwestia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz potrzeb osób niepełnosprawnych nie zostały w żadnym zakresie poruszone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. przez Sąd pierwszej instancji jest nieuzasadniony już z tego powodu, że w dacie uchwalania zaskarżonego planu miejscowego (25 września 2014 r.) wówczas obowiązujący art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie zawierał punktu dwunastego. Punkt 12 został dodany na podstawie art. 41 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2015 r. poz. 1398) i wszedł w życie dopiero z dniem 18 listopada 2015 r. Sam zaś zarzut procedowania przy uchwalaniu planu miejscowego bez zachowania należytej jawności nie znajduje oparcia w materiale zgromadzonym w aktach sprawy.

Nietrafnie strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji brak dostrzeżenia pozorności w przeznaczeniu terenu 44.U pod usługi, co miałoby uzasadniać nieuzasadnione zaprojektowanie w planie drogi .... Przeznaczenie terenu 44.U, jak trafnie to przyjął również Sąd pierwszej instancji, nie ma charakteru pozornego. Dla terenu 44.U plan miejscowy określa konkretne przeznaczenie i zawiera wskaźniki jego zagospodarowania, a to oznacza, że nie jest to pozorne przeznaczenie terenu. Samo przekonanie strony skarżącej kasacyjnie co do tego, że projektowana droga ... ma stanowić skomunikowanie tego terenu z centrum handlowym pozostającym poza granicami tego planu miejscowego, stanowi jedynie pogląd tej strony. Analiza znajdujących się w aktach sprawy map pozwala na stwierdzenie, że owo centrum handlowe jest skomunikowane także w inny sposób z drogami publicznymi. Natomiast okoliczność, jak dana droga będzie wybierana w przyszłości przez osoby po nie się poruszające, nie może stanowić oceny prawidłowości rozwiązań planistycznych. Każdy może dowolnie korzystać z dróg publicznych, zgodnie z przepisami ruchu drogowego i wynikającymi z tych przepisów ograniczeniami. To od zarządcy drogi zależy, jakie zostaną ustalone zasady poruszania się po takich drogach.

Podniesiona przez stronę skarżącą kasacyjnie okoliczność powzięcia informacji o zaskarżonym planie miejscowym dopiero po jego uchwaleniu nie stanowi naruszenia jawności i przejrzystości procedur planistycznych. Jak bowiem wynika z akt planistycznych sprawy, organy planistyczne w sposób jawny informowały o wszczęciu procedury uchwalania planu miejscowego, o możliwościach wnoszenia uwag jak również np. dokonywano wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Zachowano zasadę jawności procedowania, a sama procedura planistyczna w tej sprawie była transparentna. Data rzeczywistego zainteresowania się planem miejscowym przez stronę skarżąca kasacyjnie nie może oznaczać niedochowania jawności lub przejrzystości w procedowaniu.

Istota części zarzutów strony skarżące kasacyjnie koncentruje się w nienależytym uwzględnieniu prawa własności, czego w ocenie skarżącej kasacyjnie Wspólnoty nie dostrzegł należycie Sąd pierwszej instancji (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.). Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska strony skarżącej kasacyjnie, zgodnie z którym zasada proporcjonalności wyrażona w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oznacza konieczność uzasadnienia każdorazowej ingerencji w prawo własności (użytkowania wieczystego). Zasada proporcjonalności wyrażona w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP nakazuje, aby nie naruszać istoty praw i wolności chronionych konstytucyjnie. Przy czym, a ma to istotne znaczenie dla oceny legalności zaskarżonego wyroku, wykonywanie zadania publicznego w zakresie planowania przestrzennego na obszarze gminy odbywa się w ramach tzw. władztwa (tj. władztwa planistycznego). Oznacza to, że organy gminy mają prawo ingerowanie władczego (a więc i bez zgody właściciela bądź użytkownika wieczystego) w określenie sposobu zagospodarowania terenu. Realizacja zadania publicznego w ramach tzw. "władztwa" oznacza przyznanie przez ustawodawcę pewnego zakresu pewnej autonomii samorządowi i jest odmienna od wykonywania innych dość precyzyjnie określonych zadań publicznych. W ramach władztwa to organy jednostki samorządu wybierają rozwiązania odpowiednie do realizacji zadania. Tym samym uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego organy planistyczne nie mają obowiązku uzasadniania szczegółowo wszystkich rozwiązań przyjmowanych w danym planie. Władztwo planistyczne gminy dokonują np. wytyczania dróg publicznych (w tym dojazdowych), jeżeli jest to niezbędne do należytego skomunikowania terenów przeznaczonych pod zabudowę.

W tej zaś sprawie istotny prawa przysługującego członkom Wspólnoty (użytkowania wieczystego) nie naruszono. Problematyka naruszenia istoty prawa własności była także przedmiotem orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego który podkreślał, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r. sygn. SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r. sygn. P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Tym samym nawet pozbawienie właściciela (lub użytkownika wieczystego) części – nawet znacznej – atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą – nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. Przez analogię podobnych rozwiązań prawnych ww. pogląd należy stosować także do ograniczenia prawa użytkowania wieczystego.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że projektowana droga ... nie ani nie narusza istoty prawa przysługującego Wspólnocie, ani też nie ingeruje nadmiernie w prawa członków Wspólnoty. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie droga ta nie będzie powodowała konieczność likwidacji części ogródków lokatorskich. Odległość 4 metrów od P. jezdni do tychże ogródków pozwala na ich zachowanie zwłaszcza, że projektowana droga ... ma charakter drogi dojazdowej, na której natężenie ruchu oraz prędkość poruszania się pojazdów powinny być dostosowane do charakteru tej drogi. Nadal ogródki te będą stanowiły naturalną barierę ochronną.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd strony skarżącej kasacyjnie która uważa, że naruszenie zasady proporcjonalności ma miejsce w istocie także w przypadku, gdy następuje jakakolwiek ingerencja w posiadane prawo do nieruchomości w związku z treścią planu miejscowego, jest stanowiskiem zbyt daleko idącym i nie znajdującym potwierdzenia ani w przepisach Konstytucji (w ty w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), ani też w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Taki pogląd w istocie uniemożliwiałby planowanie przestrzenne, ponieważ uchwalając plan miejscowy zawsze określa się przeznaczenie terenów nim objętych.

Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdził, że na etapie sądowej kontroli zaskarżonego planu miejscowego bada się jedynie legalność zaskarżonych rozwiązań planistycznych. Skoro zaskarżone postanowienia planu miejscowego nie skutkują ani likwidacją ogródków lokatorskich, a jedynie przybliżają je do drogi dojazdowej (...), to takie rozwiązanie planistyczne mieści się w dopuszczalnym kształtowaniu ładu przestrzennego. To strona skarżąca kasacyjnie subiektywnie podnosi, że te ogródki faktycznie utracą swoje znaczenie, ale w ocenie planu miejscowego kwestia faktycznego korzystania z danego terenu przez jego właściciela (użytkownika wieczystego), jeżeli plan miejscowy pozwala na dalsze utrzymywanie dotychczasowego przeznaczenia, nie ma istotniejszego znaczenia. Sąd pierwszej instancji należycie wyważył i ocenił argumenty tak Rady Miasta W. jak i strony skarżącej kasacyjnie co do legalności lokalizacji drogi ... i stwierdził, że te argumenty, które podniosły organy planistyczne stanowiły uzasadnioną podstawę do takiego wytyczenia planistycznego drogi .... Co istotne, celem tak P. drogi jest zarówno zapewnienie dojazdu dla członków Wspólnoty do ich domów, jak również obsługa komunikacyjna terenu 44.U. Projektowana w planie miejscowym droga ... faktycznie będzie miała wpływ na dotychczasowy sposób korzystania z nieruchomości sąsiadujących z obszarem ... i wiąże się to prawdopodobnym znoszeniem uciążliwości np. hałasu, zanieczyszczeń powietrza, wibracji związanych ruchem pojazdów na drodze. Tym niemniej nie można pominąć i tego, że zaskarżony wyrok rozstrzygał zgodność z prawem planu miejscowego usytuowanego w mieście, a tym samym należy uwzględnić i to, że samo funkcjonowanie miasta (największego w Polsce) także wpływa na sposób wykonywania prawa własności (użytkowania wieczystego).

Także i ostatni zarzut zawarty w skardze, a dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 6 ust. 2 u.p.z.p. nie znajduje potwierdzenia w argumentacji samej skargi kasacyjnej. Już sam sposób zredagowania tego zarzutu budzi wątpliwości, a to dlatego, że art. 6 ust. 2 u.p.z.p. zawiera dwa punkty, które pozwalają na odkodowanie (wyinterpretowanie) dwóch odrębnych norm prawa materialnego i nie wiadomo naruszenia której z tych norm zarzuca strona skarżąca kasacyjnie. Jedynie z uzasadnienia skargi kasacyjnej można domyślać się, że intencją skarżącej Wspólnoty było wykazanie naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., jednakże zgodnie z tym przepisem ustawa przyznaje każdemu prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Tym samym wprost ww. przepis pozwala na określanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu zagospodarowania terenu do którego dany podmiot posiada prawo. Przepis ten potwierdza, że plan miejscowy może ingerować w przysługujące właścicielowi (użytkownikowi wieczystemu) prawo.

Należy stwierdzić i to, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidują określone roszczenia w przypadku ograniczenia bądź uniemożliwienia korzystania z nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego. Stosownie do art. 36 ust. 1 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. Tym samym ustawodawca także i w taki sposób chroni właścicieli (użytkowników wieczystych) przed zmianą dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości ze szkodą dla właściciela (użytkownika wieczystego).

Rekapitulując należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji nie narusza prawa, a podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. W tej sprawie projektując przebieg drogi ... Rada Miasta W. nie przekroczyła granic władztwa planistycznego. Tak przyjęte rozwiązanie nie jest pozbawione merytorycznego uzasadnienia, a zakres ingerencji w prawa przysługujące Wspólnocie nie jest ani nadmierny, ani też naruszający zasadę proporcjonalności. O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić jedynie wówczas, gdy rozwiązania planistyczne są dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego (tak np. NSA w wyroku z 11 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2812/15, opub. w LEX nr 2355653; NSA w wyroku z 6 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1189/16, opub. w LEX nr 2499744). W tej zaś sprawie zaskarżone rozwiązanie planistyczne nie jest ani dowolne, ani pozbawione uzasadnienia. co prawidłowo ustalił Sąd pierwszej instancji.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. W tej sprawie należało do skarżącej kasacyjnie Wspólnoty zasądzić na rzecz Miasta W. kwotę 360 złotych stanowiących stosowne wynagrodzenie radcy prawnego będącego pełnomocnikiem Gminy. Zostało ono obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804, z późn. zm.).

-----------------------

14