Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 79/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: WSA Barbara Pasternak (spr.) NSA Joanna Tuszyńska Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi A.M. i W.M. na decyzję Wojewody z dnia 5 listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej A.M. kwotę 500,00 zł (pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta W. decyzją nr [....] z dnia 12 maja 2009r. znak[....] , wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, póz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 kpa, zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla A.M. i W.M. na nadbudowę polegającą na wprowadzeniu lukarn dachowych, przebudowę, podbudowę polegającą na podbiciu fundamentów i zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń w istniejącym budynku: poddasza nieużytkowego na lokale mieszkalne, lokali mieszkalnych na l piętrze na pomieszczenia biurowe w miejscowości W. na działce nr [....] .

W uzasadnieniu organ wskazał, że inwestycja jest położona na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w W. (centrum i śródmieście), zatwierdzonym uchwałą nr XV/124/2008 Rady Miejskiej w W. z dnia 14 marca 2008r. opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego Nr 269, póz. 1679 z 29 kwietnia 2008r. oznaczonym na rysunku planu symbolem 1/UMs5 - "tereny zabudowy usługowo - mieszkaniowej o charakterze staromiejskim". Starosta uznał, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego do wniosku zostały dołączone wymagane przepisami dokumenty. Ponadto przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany wykonany i sprawdzony został przez osoby legitymujące się wymaganymi uprawnieniami budowlanymi oraz aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Projekt posiada też wymagane opinie, uzgodnienia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Projektant i sprawdzający złożyli oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Podczas prowadzonego postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę stronom postępowania zapewniono możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym oraz dokumentacją przedłożoną przez inwestora i w tym przedmiocie wniesienia ewentualnych uwag i zastrzeżeń. Uwagi wniósł W.G. , informując, że " budynek nr [....] przy ul. [....] w W. , usytuowany jest częściowo na działce nr [....] , której jest właścicielem, a na mocy Kodeksu cywilnego również współwłaścicielem budynku nr [....] ".

1

sygn. akt II SA/Kr 79/10

Starosta podkreślił, że w projekcie nie przewiduje się zmian gabarytów budynku określonych przez wysokość górnej kalenicy, szerokość i długość budynku. Projekt nie przewiduje również zmiany geometrii głównych połaci dachu, linii zabudowy oraz zmiany zasadniczej formy architektonicznej. Inwestor uzyskał też pozwolenie [....] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na prowadzenie prac budowlanych w budynku przy ul. [....] w W. Projekt zagospodarowania terenu został opracowany na kopii aktualnej mapy przyjętej do zasobu Państwowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, zaś mapa została opatrzona klauzulą potwierdzającą aktualność mapy przyjętej do zasobu i zaewidencjonowana pod numerem 172.232-72/07 oraz posiada adnotację, że może służyć do celów projektowych. Ponadto w piśmie złożonym w dniu [....] kwietnia 2009r. projektant, będący jednocześnie pełnomocnikiem inwestora, stwierdza, że "istniejące okapy, gzymsy, inne elementy przedmiotowego budynku jak i sam budynek będący przedmiotem inwestycji znajdują się na działce nr ewid. [....] w W. i stanowią własność właściciela budynku ". Organ podkreślił, że inwestor złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a w oświadczeniu została wskazana nieruchomość, na której Inwestor zamierza prowadzić roboty budowlane, tj. działka nr [....] położona w Wadowicach, oraz dokument, jakim jest księga wieczysta, z którego wynika tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jako dowód w sprawie przyjęto również wypis z rejestru gruntów. Z wypisu rejestru gruntów sporządzonym wg stanu z dnia 11 marca 2009r. wynika, że na działce nr [....] położonej w W. przy ul. [....] zlokalizowany jest budynek stanowiący własność inwestora Ponadto po wniesieniu uwag przez W.G. organ ponownie sprawdził zapisy zawarte w ewidencji gruntów i ustalił, że na dzień 8 maja 2009r. stan prawny nie uległ zmianie. Starosta wyjaśnił, że przedmiotowa inwestycja nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz na obszar Natura 2000, ponieważ nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko i znajduje się poza wyznaczonymi obszarami Natura 2000.

Odwołanie od powyższej decyzji do Wojewody [....] wniósł W.G. . Odwołujący się zarzucił, że organ l Instancji nieprawidłowo ustalił położenie budynku objętego pozwoleniem na budowę. Organ stwierdził bowiem, że budynek w całości położony jest na działce nr [....] w W. Tymczasem zgodnie z

sygn. akt II SA/Kr 79/10

mapą geodezyjną z dnia 26 listopada 2008r. przedmiotowy budynek w części znajduje się na działce nr [....] . Właścicielami nieruchomości obejmującej działkę nr [....] są rzeczywiście A.M. i W.M. , jednakże właścicielem nieruchomości obejmującej działkę nr [....] jest W.G . Skoro zatem budynek objęty pozwoleniem na budowę w części znajduje się na nieruchomości, której właścicielem jest W.G. , to jest on współwłaścicielem tego budynku. Zdaniem odwołującego się wynika to z zasady superficies solo cedit wyrażonej w art 143 k:c. W związku z tym przeprowadzenie robót budowlanych objętych zaskarżoną decyzją należy kwalifikować jako czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Czynność taka, zgodnie z art. 199 k.c., wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli. Zatem wobec braku zgody W.G. , a nawet jego jednoznacznego sprzeciwu co do przeprowadzenia przedmiotowych robót budowlanych, czynności te nie mogą być wykonane, a co za tym idzie nie może być na nie udzielone pozwolenie. Ponadto odwołujący się podniósł, że budynek, w którym mają być wykonywane prace budowlane jest obiektem zabytkowym, będącym od dawna w eksploatacji i dlatego ze szczególną wnikliwością należy zbadać zagrożenia mogące wystąpić w związku z realizacją procesu budowlanego. Tymczasem wnioskodawcy nie wykazali, jaki jest zakres oddziaływania prac na nieruchomości sąsiednie i jakie zagrożenia mogą wyniknąć w związku z planowaną budową. Tym bardziej, że w zakres planowanych prac wchodzi m.in. podbicie fundamentów istniejącego budynku, do przeprowadzenia którego niezbędne jest wzięcie pod uwagę warunków posadowienia budynku istniejącego i budynków sąsiednich.

W piśmie uzupełniającym odwołanie podniesiono, że dokumentacja projektowa i ekspertyzy konieczne do przeprowadzenia inwestycji objętej zaskarżoną decyzją, zostały sporządzone w kwietniu 2008 roku. W tym stanie rzeczy, dokumentacja ta nie obejmuje zmian, jakie zaszły w budynku, w wyniku zdarzenia, do którego doszło w dniu 20 czerwca 2008r., kiedy to w przedmiotowym budynku pojawiły się pęknięcia poprzeczne i rysy na sklepieniach i ścianach w części przyziemia i l piętra. W wyniku powstałych uszkodzeń PINB w W. wydał decyzję z dnia 20 czerwca 2008r., w której nakazał opróżnienie budynku. Zdaniem odwołującego się konieczne jest uzupełnienie istotnych braków w stanie faktycznym, poprzez wykazanie, że aktualny stan techniczny budynku pozwala na realizację inwestycji objętej wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę.

Wojewoda [....] decyzją z dnia 5 listopada 2009r. znak: [....]

sygn. akt II SA/Kr 79/10

, wydaną na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane i art. 138 § 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ ł instancji.

Zdaniem Wojewody zarzut odwołania był uzasadniony i dlatego sprawa wymaga powtórnego rozpatrzenia przez organ ł instancji. Skoro bowiem przedmiotowy budynek położony jest na dwóch działkach, informacja ta winna się znaleźć w oświadczeniu jak również we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. W przedmiotowej sprawie, zarówno wniosek, jak i analizowane oświadczenie odnoszą się jedynie do działki nr [....] , podczas gdy ze znajdującej się w aktach sprawy mapy stanowiącej oryginał wyrysu z ewidencji gruntów, datowanej 17 marca 2009r. (strona 148 akt) odczytać można, iż budynek usytuowany przy ul. [....] w W. (dz. nr.... ), będący terenem inwestycji znajduje się w niewielkiej części również na działce nr ewid. [....] . Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż fakt ten nie był znany inwestorom, jednakże okoliczność ta nie może stanowić uzasadnienia do zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania przez organy administracji architektoniczne - budowlanej pozwolenia na budowę dla inwestycji z nieprawidłowo ustaloną lokalizacją. Przedłożony do akceptacji projekt zagospodarowania terenu również winien zostać poddany korekcie, bowiem zaznaczony na nim obszar inwestycji obejmuje jedynie całość działki inwestora, a z projektu nie wynika, aby roboty budowlane miały być wykonane wyłącznie w tej części budynku, która znajduje się na działce nr [....] .

Ponadto Wojewoda wskazał, że w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego, po stwierdzeniu braków, postanowieniem z dnia 7 września 2009r. zlecono organowi l instancji uzupełnienie akt administracyjnych m.in. o doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z zapisami § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego w zakresie wykonania rzutów i przekrojów projektowanego do przebudowy budynku w wymaganej skali. Jednak zdaniem Wojewody Przekazane w odpowiedzi brakujące rysunki przedstawiające rzuty poszczególnych kondygnacji, we właściwej skali nie mogą stanowić elementu projektu budowlanego zatwierdzonego zaskarżoną decyzją, gdyż nie zostały opieczętowane i zatwierdzone przez organ udzielający pozwolenia na budowę. Organ l instancji, wzywany postanowieniem w trybie art. 136 kpa do uzupełnień, winien przed przekazaniem całości uzupełnionych

sygn. akt II SA/Kr 79/10

akt dokonać ich weryfikacji i ustosunkować się do wyjaśnień udzielonych przez wzywane do tego strony postępowania.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody [....] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli A.M. i W.M. , zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, polegającego na:

a) naruszeniu art. 32 ust. 4 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane w związku z § 82 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków z 29 marca 2001 r. (Dz. U. Nr 38, póz. 454) poprzez bezzasadne przyjęcie, iż budynek numer [....] przy ulicy [....] w W. znajduje się także na działce [....] ;

b) naruszeniu § 7 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego w związku z art. 34 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że przedłożony projekt zagospodarowania terenu winien zostać poddany korekcie, mimo że obejmuje cały obszar inwestycji;

c) naruszeniu § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego poprzez przyjęcie, że część rysunkowa projektu, przedstawiająca rzuty poszczególnych kondygnacji we właściwej skali nie może stanowić elementu projektu budowlanego, gdyż nie została opieczętowana przez organ udzielający pozwolenia;

2. naruszenie przepisów postępowania polegające na naruszeniu zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 kpa w związku z art. 77 poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i braku przeprowadzenia postępowania dowodowego umożliwiającego wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia oraz pominięcie dowodów przedłożonych przez skarżących.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący przedłożyli wypis z rejestru gruntów, wydany przez Starostę [....] w dniu 11 marca 2009r, poświadczony jako dokument przeznaczony do dokonywania wpisów w księgach

sygn. akt II SA/Kr 79/10

wieczystych z którego wynika, że budynek o numerze porządkowym [....] przy ul. [....] w W. znajduje się na działce [....]. Dokument ten stanowi jedyny dowód na okoliczności w nim stwierdzone. Tymczasem organ wbrew dyspozycji art. 32 Prawa budowlanego samodzielnie ustalił przebieg granic pomiędzy nieruchomością stanowiącą własność skarżących, na której zgodnie z ich oświadczeniami i przedłożonymi dokumentami będzie prowadzona inwestycja, a nieruchomością sąsiednią, tj. działką [....] , będącą własnością W.G. Podstawą takich ustaleń organ uczynił wyrys z mapy ewidencji z dnia 17 marca 2009r, ignorując całkowicie informację organu właściwego do sporządzenia i wydania powołanego dokumentu geodezyjne - kartograficznego. Starostwo Powiatowe zamieściło na przedmiotowym dokumencie, będącym załącznikiem do wypisu z ewidencji gruntów i budynków informację, że niniejsza mapa nie spełnia wymagań obowiązujących standardów technicznych w zakresie dokładności przebiegu granic działek i położenia punktów granicznych. Mimo takiej jasnej informacji Wojewoda [....] pokusił się o ustalanie przebiegu granic postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, czym naruszył powołany art. 32 i 34 Prawa budowlanego i § 82 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków z 29 marca 2001 r. stanowiącego, że w przypadku gdy dane ewidencyjne nie spełniają wymagań obowiązujących standardów technicznych w zmodernizowanej ewidencji pola powierzchni działek ewidencyjnych przyjmuje się na podstawie ewidencji dotychczasowej. Organ odwoławczy zignorował oświadczenia inwestorów odnośnie zakresu realizacji planowanej inwestycji, a także dokumenty obrazujące przebieg granic i oświadczeń właściciela W.G. złożonych w umowie nabycia przez niego działki [....] , w którym strony tej umowy zapewniły, że nieruchomość ta jest niezabudowana. Bezzasadne przyjęcie przez organ odwoławczy, iż budynek numer [....] przy ulicy [....] w W. znajduje się także na działce [....] , spowodowało dalsze naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez przyjęcie, że przedłożony projekt zagospodarowania terenu winien zostać poddany korekcie.

Skarżący zarzucili też, że § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego nie stawia wymogu opieczętowania części rysunkowej projektu architektoniczne - budowlanego, a jedynie sporządzenie go w odpowiedniej skali. Projekt przedłożony przez skarżących, jak przyznaje sam organ, sporządzony został we właściwej skali, a zatem spełnił

sygn. akt II SA/Kr 79/10

warunki stawiane w powołanym rozporządzeniu. Zdaniem skarżących dopiero projekt prawomocny, wydawany inwestorom powinien być opieczętowany przez odpowiedni organ.

Skarżący zarzucili, ze Wojewoda [....], uchylając prawidłowo wydaną decyzję, nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i nie przeprowadził postępowania dowodowego, umożliwiającego wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia. Oparł się jedynie na pozbawionych podstaw-prawnych i faktycznych twierdzeniach W.G. , zupełnie ignorując oświadczenia skarżących i dokumenty znajdujące się w aktach, naruszając tym samym podstawowe zasady postępowania administracyjnego, a mianowicie zasadę praworządności, zasadę prawdy obiektywnej i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [....] lutego 201 Or. skarżąca A.M. oświadczyła, że planowana inwestycja obejmuje budynek wzniesiony na działce [....] w W. , będącej wyłączną własnością małżonków A.M. i W.M. , co wynika z przedłożonych dokumentów, tj. odpisu z księgi wieczystej, wydanego przez Sąd Rejonowy w W. oraz wypisu i wyrysu z rejestru gruntów, wydanego przez Starostwo Powiatowe w W. , Wydział Geodezji i Gospodarki gruntami. Powołane dokumenty urzędowe, sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania, stanowią zgodnie a art. 76 § 1 kpa, dowód tego co zostało w nich stwierdzone. Skarżąca wniosła o przeprowadzenie postępowania dowodowego obejmującego przedłożone dokumenty. Zarzuciła też, że W.G. , zaprzeczając okolicznościom wynikającym z dokumentów urzędowych, winien przeprowadzić dowód na okoliczność wykazania sprzeczności treści tychże dokumentów z rzeczywistym stanem prawnym. Skarżąca wniosła o zobowiązanie W.G. do udokumentowania i wykazania swoich twierdzeń oraz dopuszczenie dowodu z protokołu granicznego z operatu pomiarowego numer [....] , znajdującego się w Starostwie Powiatowym - Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. , z którego wynika przebieg granic pomiędzy działką [....] , a działką [....] , która zgodnie z tym protokołem podpisanym przez właścicieli nieruchomości, przebiega po ścianie szczytowej budynku numer [....] , będącym

sygn. akt II SA/Kr 79/10

częścią składową działki [....] w W. Skarżąca zaznaczyła, że sama nie mogła uzyskać tego dokumentu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, póz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. W myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, póz. 1270 ze zm.), w skrócie p.p.s.a. kontrola ta odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania - art. 3 p.p.s.a. Dokonując kontroli przewidzianej ustawą p.p.s.a., sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną- art. 134 § 1 p.p.s.a.

Skargę należało uwzględnić, ponieważ zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, oraz przepisów prawa materialnego, w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Stosownie do zasad wynikających z art. 15 i art. 138 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, za wyjątkiem sytuacji, kiedy przepisy kpa lub przepisy szczególne wprowadzają od zasady tej wyraźne wyjątki. Oznacza to konieczność dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy będącej przedmiotem postępowania . Weryfikacja rozstrzygnięć administracyjnych w administracyjnym toku instancji odbywa się na skutek wniesienia przez stronę środka prawnego, jakim jest odwołanie lub zażalenie. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę.

Kontrolowana przez sąd administracyjny w niniejszym postępowaniu decyzja należy do decyzji kasacyjnych. Decyzja taka może być podjęta przez organ drugiej instancji tylko w sytuacjach przewidzianych w art. 138 § 2 kpa. Przepis ten, łącznie z art. 136 kpa przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji zakres postępowania dowodowego, które może być przeprowadzone przez organ drugiej instancji. Art. 136 kpa określa granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Z mocy tego przepisu, organ odwoławczy nie jest obowiązany do

8

sygn. akt 11 SA/Kr 79/10

przeprowadzenia postępowania dowodowego w jego całokształcie, tzn. nie jest obowiązany do ponownego zgromadzenia wszystkich dowodów celem ustalenia rzeczywistego stanu sprawy administracyjnej, jednak jest obowiązany ustalić, czy organ pierwszej instancji zgromadził całokształt materiału dowodowego i właściwie ocenił zebrane w sprawie dowody. O potrzebie "przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów" decyduje organ odwoławczy . Oznacza to, że owo dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie może obejmować zarówno powtórzenie przez organ odwoławczy dowodów wadliwie zebranych przez organ pierwszej instancji, jak i przeprowadzenie nowych dowodów wskazanych stronę w odwołaniu, lub zgromadzonych przez organ z urzędu. W każdym jednak przypadku rozpatrywania sprawy przez organ drugiej instancji, zasadność i możliwość prowadzenia postępowania dowodowego przez ten organ ograniczona będzie nie tylko treścią art. 136 kpa, ale i art. 138 § 2 kpa, który nakazuje, w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Możliwość wydania decyzji kasacyjnej zachodzi więc tylko wówczas, gdy organ odwoławczy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 kpa nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy.

Biorąc pod uwagę przedstawioną wyżej regulację będącą konsekwencją obowiązującej na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego zasady dwuinstancyjności, podstawową kwestią wymagającą rozważenia przez sąd była kwestia dopuszczalności wydania przez Wojewodę [....], w sprawie mającej za przedmiot zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia skarżącym pozwolenia na budowę decyzji kasacyjnej. Przy czym odpowiedzi na powyższe pytanie udzielić można tylko i wyłącznie, mając na uwadze treść przepisów prawa materialnego regulujących materię rozpatrywaną przez organy administracji w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.-Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r. 156, póz. 1118, ze zm.), w zakresie dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Istotna w sprawie jest treść art. 34 pr. bud., który w ust. 3 pkt. 1 stanowi, że projekt budowlany powinien zawierać ( m. in.):

- projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej

sygn. akt II SA/Kr 79/10

mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Rozwinięciem powyższego wymogu jest treść § 8 ust.1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3. 07. 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2003 r. nr 120, póz. 1133). Zgodnie z ust. 1 projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową, oraz część rysunkową sporządzoną na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z zastrzeżeniem § 10. Natomiast zgodnie z ust. 3, część rysunkowa, o której mowa w ust. 1, sporządzona na mapie zgodnie z § 7, powinna określać między innymi: 1) orientację położenia działki lub terenu w stosunku do sąsiednich terenów i stron świata, 2) granice działki budowlanej lub terenu, usytuowanie, obrys i układ istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, w tym urządzeń budowlanych z nimi związanych, z oznaczeniem wejść i wjazdów oraz liczby kondygnacji, charakterystycznych rzędnych, wymiarów i wzajemnych odległości obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych oraz ich przeznaczenia, w nawiązaniu do istniejącej zabudowy terenów sąsiednich (....).. Oprócz projektu budowlanego, który winien spełniać warunki, o których mowa w art. 34 pr. bud., oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt. 3, 3a, i 4 , do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - art. 33 ust. 2 pkt. 2 pr. bud. (....). Z kolei zgodnie z treścią art. 35 pr. bud. , przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ dokonuje szeregu czynności, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego. Dotyczy to oceny zgodności projektu z ustaleniami mpzp lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wymaganiami ochrony środowiska, kompletności projektu i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, informacji dot. bioz. Nadto zgodnie z ust.. 1 pkt. 2 w/w przepisu organ sprawdza także zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Ust. 4 tego przepisu stanowi, że w razie spełnienia wymagań, o których mowa w ust. 1oraz w art. 32 ust. 4,

10

sygn. akt II SA/Kr 79/10

właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepisy dotyczące wymogów wniosku o pozwolenie na budowę a także wymogów dotyczących projektu budowlanego ( art. 32, 33 i 34 pr. bud.), determinują zarazem treść i zakres obowiązku organu administracji architektoniczno-budowlanej, polegającego na sprawdzeniu rozwiązań projektowych, o którym mowa w art. 53 ustawy. Ograniczają zarazem treść tego obowiązku a co za tym idzie przyznają organom uprawnienia do dokonania sprawdzeń wyłącznie w zakresie wynikającym z powołanych wyżej przepisów. Jak stwierdził WSA

w Warszawie w wyroku z dnia 28 kwietnia 2005 r., VII SA/Wa 1363/04 ,(teza l.) "Art. 35 ust. 4 nie dopuszcza uznaniowości w sprawie wydania pozwolenia na budowę ani tez możliwości wprowadzenia innych warunków, od których zależałoby wydanie tego pozwolenia (Prawo budowlane pod red. A. Glinieckiego, Orzecznictwo sadów administracyjnych wyd.1, LexisNexis, Warszawa 2007). Należy nadto mieć na uwadze treść art. 1 pr. bud., zgodnie z którym ustawa - Prawo budowlane normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. Wskazać również należy, iż organy administracji architektoniczno-budowlanej obowiązane są do rozpatrzenia sprawy wszczętej wnioskiem o pozwolenie na budowę zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności do jej wyjaśnienia zgodnie z regułami ustanowionymi przepisami art. 7 i 77 kpa.

Odnosząc powyższe uwagi ogólne do stanu faktycznego sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją stwierdzić należy, że Wojewoda [....] poczynił ustalenia, do których przepisy prawa obowiązujące ten organ w toku rozpatrywania wniosku skarżących o pozwolenie na budowę, nie uprawniają go i nie przewidują jego kompetencji. Organ ten przyjmując za podstawę swoich ustaleń kopię mapy przedstawionej w toku postępowania przez jego uczestnika, właściciela działki sąsiedniej w stosunku do działki skarżących, tj. działki nr [....] - W.G. ustalił bowiem, że granica pomiędzy działką skarżących a działka tegoż uczestnika przebiega w sposób odmienny, aniżeli wynika to z mapy, na której sporządzono projekt zagospodarowania działki, w konsekwencji, że budynek stanowiący przedmiot przedstawionego do zatwierdzenia projektu budowlanego usytuowany jest nie tylko na działce nr [....] stanowiącej własność skarżących, ale także - częściowo- na działce nr [....] stanowiącej własność uczestnika. Ustalenie powyższe stanowiło

11

sygn. akt II SA/Kr 79/10

podstawę do uchylenia w całości decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uznał, że w takiej sytuacji niezbędne jest sporządzenie nowego projektu zagospodarowania terenu, oraz złożenie przez inwestorów stosownego oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt. 2 pr. bud. Organ ten poczynił takie ustalenie, pomimo iż kopia mapy przedstawionej w toku postępowania przez uczestnika zawierała adnotację : "niniejsza mapa nie spełnia wymagań obowiązujących standardów technicznych w zakresie dokładności przebiegu granic działek i położenia punktów granicznych"". Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera żadnego odniesienia się do tej treści adnotacji, jedynie stanowcze stwierdzenie, że budynek (skarżących) położony jest na dwóch działkach. Należy podkreślić, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie posiada żadnych kompetencji do ustalania przebiegu granic miedzy nieruchomościami, ani rozstrzygania konfliktów, które znajdują swoje źródło w ewentualnych nieprawidłowościach w przebiegu granic wynikających z przedstawianych przez strony postępowań map. Pomimo to organ ustalenia takiego dokonał i co więcej - ustalenie to było zasadniczą przyczyną uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Kompetencje organu prowadzącego postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę sprowadzają się do możliwości i obowiązku - w razie wystąpienia w tym przedmiocie jakichkolwiek wątpliwości - skontrolowania, czy projekt zagospodarowania działki lub terenu przedstawiony został na kopii aktualnej mapy zasadniczej, o której mowa w przepisach art. 34 ust. 3 pkt. 1 pr. bud. i § 8 rozporządzenia z dnia 3. 07. 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu (..). W toku prowadzonego postępowania Wojewoda winien był zatem, skoro powziął wątpliwości co do prawidłowości i ew. aktualności mapy, na której sporządzono graficzną część projektu zagospodarowania działki (terenu), wyjaśnić tę kwestię wszelkimi dostępnymi środkami dowodowymi, jednak takimi, które byłyby odpowiednie do takiego wyjaśnienia. Zobowiązanie inwestorów, w ramach uprawnień wynikających z art. 136 kpa do "ustosunkowania się do twierdzenia Pana W.G. (...)" w postanowieniu z dnia 18 września 2009 r., nie mogło prowadzić do wyjaśnienia kwestii aktualności i prawidłowości mapy, gdyż okoliczność ta nie podlega ustaleniu w drodze złożenia jakichkolwiek oświadczeń, zapewnień, względnie zeznań. Organ powinien był wezwać skarżących do przedstawienia stosownych dokumentów, na okoliczność, iż mapa, na której sporządzono projekt zagospodarowania jest wymagana przez przepisy prawa budowlanego mapą (np. okazanie oryginału

12

sygn. akt II SA/Kr 79/10

aktualnej mapy) względnie, w przypadku niemożności przedstawienia takiego dowodu przez skarżących, konieczne dowody przeprowadzić z urzędu. Na tym właśnie powinno polegać sprawdzenie, w przypadku wystąpienia w toku postępowania wątpliwości, czy projekt zagospodarowania sporządzony jest na stosownej mapie. W żadnym wypadku organ nie jest natomiast władny decydować, która z map jest mapą odzwierciedlającą aktualny przebieg granic a tym bardziej przesądzać o takim przebiegu i położeniu budynków w stosunku do granic nieruchomości. Wyjaśnienie kwestii prawidłowości i aktualności mapy było obowiązkiem organu odwoławczego a także leżało w zakresie jego kompetencji wynikających z przepisu art. 15, 138 i 136 kpa. Nie była to bowiem kwestia wymagająca przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części. Dopiero konsekwencją takiego ustalenia byłaby kwestia, czy oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane złożone przez skarżących było wystarczające. Co prawda brak w kodeksie postępowania administracyjnego przepisu, z którego wynikałby obowiązek organu pierwszej instancji uwzględnienia stanowiska organu nadrzędnego, jednak zaskarżona decyzja nie mogła się ostać, ponieważ te błędne ustalenia i zalecenia są skutkiem błędnego odczytania powołanych wyżej przepisów ustawy prawo budowlane i stały się podstawą do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Błędne było również stanowisko Wojewody w kwestii konieczności "opieczętowania" tych kart projektu, o które został on przez skarżących uzupełniony. Skarżący jako inwestorzy uczynili zadość przepisowi § 13 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, uzupełniając projekt zgodnie z tym przepisem i nie powinni być obciążani skutkami błędów popełnionych przez organ pierwszej instancji. Także w tym zakresie organ odwoławczy dysponował stosownymi uprawnieniami wynikającym z przepisów procesowych, aby brak ten został w sposób prawidłowy uzupełniony.

Jak z powyższego wynika, zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, 77, art. 138 § 2 kpa, oraz z naruszeniem art. 33 ust. 2 pkt. 2, art. 34 ust. 3 pkt. 1 i art. 35 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane i § 8 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3. 07. 2003 r. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit a i lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ustawy..