Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2087/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Daria Gawlak – Nowakowska (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant spec. Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2012 r. sprawy ze skargi B. H. "[...]" na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaświadczenia skargę oddala.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...] na podstawie art. 61a § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z dnia 9 października 2000 roku, Dz. U. nr 98 poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej K.p.a.), po rozpoznaniu wniosku B. H. z dnia 7 lutego, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaświadczenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...].

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu 7 lutego 2011r. B. H. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...]. W uzasadnieniu wniosku podniósł m.in., iż " pismo z dnia [...] czerwca 2010 r. zostało oznaczone jako "zaświadczenie", jednakże należy zauważyć, że pismo to stanowi decyzję administracyjną, gdyż jako akt władczy rodzi określone skutki prawne, które sprowadzają się do wiążącego rozstrzygnięcia prawa. .Natomiast gdyby pismo to było w istocie zaświadczeniem, stwierdzałoby jedynie istniejący stan faktyczny lub prawny, nie rodząc przy tym skutków prawnych".

Pismem z dnia 6 kwietnia 2011 r. organ zwrócił się do Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] o całość akt przedmiotowej sprawy, które otrzymał w dniu 15 kwietnia 2011 r. wraz z pismem informującym, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] "decyzji o tym numerze i w tej dacie nie wydawał."

W ocenie organu pierwszej instancji pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...] o uznaniu za nieaktualne zaświadczenia własnego z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...]. przyjmującego zawiadomienie "[...]" B. H. z/s [...] ul. [...] o zakończeniu robót budowlanych polegających na budowie zbiornika LPG - gaz V=6,7m 3 dla obsługi istniejącej stacji paliw w [...] przy ul. [...] i zawiadomieniu, że zaświadczenie to zostało wydane w oparciu o nieważne pozwolenie na budowę Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].08.2004 r., znak: [...] nie jest rozstrzygnięciem administracyjnym.

Zgodnie z art. 218 K.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Bydgoszczy w wyroku z dnia 4 lutego 2010 r. sygn. akt: II SA/Bd 1112/09 stwierdził, iż "zaświadczenie jest aktem wiedzy; a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga bowiem żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych, a postępowanie iuyjaśniajqce, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia."

Wobec powyższego, że świetle obowiązujących przepisów prawa administracyjnego do zaświadczeń nie stosuje się w trybów nadzwyczajnych określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego organ pierwszej zobligowany jest do uznania, że nie jest możliwe wdrożenie postępowania o stwierdzenie nieważności zawiadomienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...].

Organ podniósł również, iż zawiadomienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. zostało wydane po upływie 21 dni od daty złożenia przez inwestora zgłoszenia o zakończeniu robót budowlanych i już chociażby z tego powodu nie mogło wywołać żadnych negatywnych dla inwestora skutków prawnych w zakresie możliwości legalnego użytkowania przedmiotowej stacji paliw , co oczywiście nie uniemożliwia dalszego prowadzenia postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego w związku ze stwierdzeniem nieważności pozwolenia na budowę.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia B. H., utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...].

W uzasadnieniu wskazał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...], odmówił wszczęcia, na wniosek B. H., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaświadczenia Powiatowego Inspektora Nadzoru

Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] czerqwca 2010 r., znak: [...] uznającego na nieaktualne własne zaświadczenie z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...] przyjmujące zawiadomienie "[...]" B. H. o zakończeniu robót budowlanych polegających na budowie zbiornika LPG - gaz V=6,7m3 dla obsługi istniejącej stacji paliw w [...] przy ul. [...] i zawiadamiające, że zaświadczenie to zostało wydane w oparciu o nieważne pozwolenie na budowę udzielone decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r., znak: [...].

.

Organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotem określonego w art. 156 § 1 K.p.a. postępowania nadzwyczajnego może być wyłącznie decyzja lub postanowienie. W związku z tym, organ administracji, do którego wpłynął wniosek o stwierdzenie nieważności określonego aktu prawnego musi przede wszystkim zbadać czy akt ten jest decyzją lub postanowieniem. W rozpatrywanej sprawie B. H. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności zaświadczenia wydanego przez PINB dla miasta [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...].

Kwestię wydawania zaświadczeń, reguluje rozdział VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Zaświadczenie musi być wydane w odpowiedniej formie i w przedmiocie mieszczącym się w zakresie działania organu. Zgodnie z art. 217 § 2 K.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Ponadto art. 218 § 1 K.p.a. nakłada na organ obowiązek wydania zaświadczenia, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Zaświadczenie nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 K.p.a. ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, podlegającą zaskarżeniu. Przepisy Kpa nie przewidują możliwości uchylenia zaświadczenia, nawet jeżeli zawiera ono wady merytoryczne lub formalne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się natomiast, że osoba, która kwestionuje treść wydanego zaświadczenia, może dochodzić swego roszczenia jedynie drogą pośrednią, np. wnioskować ponownie o wydanie zaświadczenia o określonej treści i w razie wydania postanowienia o odmowie - żalić się do organu wyższego stopnia, a później skarżyć postanowienie tego organu do sądu administracyjnego.

Brak jest zatem podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaświadczenia.

Ustosunkowując się do złożonego zażalenia, organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem B. H., że zaświadczenie PINB dla miasta [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...] jest aktem administracyjnym o charakterze decyzji.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęty jest pogląd, że o tym, czy konkretne pismo jest decyzją decyduje nie jego forma lecz to, czy zawiera ono niezbędne elementy dla zakwalifikowania go jako decyzji. Pismo jest decyzją, pomimo nie spełnienia formy przewidzianej w kodeksie postępowania administracyjnego, jeżeli zawiera minimum elementów konstytutywnych, do których należą: określenie organu administracji, adresata, rozstrzygnięcie istoty sprawy, podpis pracownika reprezentującego organ.

W ocenie organu brak jest podstaw do uznania, że pismo (zaświadczenie) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...] jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 K.p.a. Zaskarżone pismo nie zawiera rozstrzygnięcia co do istoty sprawy załatwianej w drodze decyzji administracyjnej. Materia, która jest przedmiotem ww. pisma nie może być rozpatrzona w formie decyzji. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają bowiem upoważnienia ustawowego do wydawania decyzji w kwestii, której dotyczy ww. pismo.

W związku z powyższym należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaskarżonego zaświadczenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...].

Na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjneo w Warszawie złożył B. H. wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji (zaświadczenia) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...],względnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

- naruszenie art 61, 61 a, 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędną wykładnię tych przepisów oraz art 217 § 2 K.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2011 r. rodmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaświadczenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...], będącego w istocie decyzją administracyjną, pomimo istnienia przesłanek do wszczęcia takiego postępowania oraz pomimo, że "zaświadczenie" to zostało wydane bez podstawy prawnej, a także z rażącym naruszeniem prawa,

-naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 3 w związku z art. 144 K.p.a. przez utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji i brak ustosunkowania się w uzasadnieniu postanowienia drugiej instancji do zarzutów zawartych w odwołaniu.

W uzasadnieniu skargi zarzucił, że "zaświadczenie" PINB z dnia [...] czerwca 2010 r. wydane zostało bez podstawy prawnej i rozstrzygnęło o prawach i obowiązkach skarżącego, a to głównie o braku możliwości użytkowania zbiornika LPG-gaz, a więc znosi określone stosunki administracyjne, tj. potwierdzenie legalnego użytkowania zbiornika LPG-gaz. W świetle art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (DZ. U. z 2006 r., Nr 89, poz. 414), złożenie zawiadomienia o zakończeniu budowy świadczy o tym, że zostały zrealizowane wszelkie warunki pozwołenia na budowę. Skuteczne zawiadomienie o zakończeniu budowy bądź wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ma takie znaczenie, że wzniesione obiekty budowlane nie mogą podlegać ponownemu sprawdzaniu (pod kątem legalności wybudowania) przez organu nadzoru budowlanego. Okolicznością, na którą powołał się PINB wydając przedmiotowe "zaświadczenie" jest fakt, iż pozwolenie na budowę, na podstawie którego zrealizowano budowę zbiornika gazowego, zostało unieważnione decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r., znak: [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r., znak: [...] dot. pozwolenia na budowę tego zbiornika. Przy czym organ nadzoru budowlanego stwierdził, że skarżący nie poinformował PINB w trakcie postępowania dot. zakończenia budowy o unieważnieniu pozwolenia na budowę. Skarżący stwierdził, że organowi okoliczność ta była znana z urzędu i nie miał prawnego obowiązku informowania o tym fakcie organu. Jednakże okoliczność ta pozostaje bez znaczenia, gdyż unieważnienie pozwolenia na budowę zbiornika nie ma wpływu na fakt, iż został on wybudowany legalnie, a sama budowa nie może być uznana za samowoię budowlaną. Skarżący, w przekonaniu, że działa legalnie, oraz w zaufaniu do organów administracji publicznej, zawiadomił PINB o zakończeniu budowy. Organ nadzoru budowlanego w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego nie stwierdził żadnych naruszeń w wykonaniu zgłoszonego przez inwestora obiektu budowlanego i wydał stosowane zaświadczenie z dnia [...] marca 2010 r. o przyjęciu zawiadomienia o zakończeniu budowy zbiornika LPG-gaz. Pomimo tego, w dniu 14 czerwca 20l0 r. skarżący otrzymał pismo z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], będące w istocie decyzją administracyjną, uznającą za nieaktualne w/w zaświadczenie PINB. Pismo z dnia [...] cvzerwca 2010 r. zostało oznaczone jako "zaświadczenie", jednakże pismo to stanowi decyzję administracyjną, gdyż jako akt władczy i jednostronny rodzi określone skutki prawne, które sprowadzają się do wiążącego rozstrzygnięcia o prawach skarżącego. Natomiast, gdyby pismo to było zaświadczeniem, stwierdzałoby jedynie istniejący stan faktyczny lub prawny, nie rodząc przy tym skutków prawnych, (zob. wyrok zwykłego składu NSA sygnatura: II FSK 912/08). Okolicznością przesądzającą, iż w/w pismo jest decyzją administracyjną jest fakt, że PINB w [...], w piśmie tym "uznaje za nieaktualne zaświadczenie własne z dnia [...].03.2010 r.", a więc znosi określone stosunki administracyjne, tj. potwierdzenie legalnego użytkowania zbiornika LPG-gaz, przez skarżącego. Przedmiotowe pismo, stanowiące decyzję, zostało wydane z naruszeniem szeregu przepisów zarówno prawa materialnego (prawa budowlanego), jak i przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ nie zawiera prawidłowej podstawy prawnej i rażąco narusza przepisy prawa. Podana przez PINB "podstawa prawna", tj. przepis art. 218 K.p.a., nie stanowi właściwej podstawy prawnej w rozumieniu przepisu art. 107 K.p.a. Ponadto, decyzja nic zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego. W świetle tego, co zostało wykazane powyżej, zachodzą przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej i jednocześnie z rażącym naruszeniem prawa. Nazwanie jej "zaświadczeniem" nie zmienia jej charakteru, tj. aktu administracyjnego zawierającego rozstrzygnięcie, w postaci zniesienia zaistniałych stosunków prawnych.

Główny Inspekor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósl o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzglednienie.

B. H. wniósł o stwierdzenie nieważności zaświadczenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...] wydaneg na podstawie art. 218 K.p.a oraz art. 70 Prawa budowlanego, którym organ uznał za nieaktualne zaświadczenie własne z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...] przyjmujące zawiadomienie "[...]" B. H. z/s [...] ul. [...] o zakończeniu robót budowlanych polegających na budowie zbiornika LPG - gaz V=6,7m 3 dla obsługi istniejącej stacji paliw w [...] przy ul. [...] i zawiadomił, że zaświadczenie to zostało wydane w oparciu o nieważne pozwolenie na budowę Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].08.2004 r., znak: [...].

Kontrolowanym w sprawie postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaświadczenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...], wydane na podstawie art. na podstawie art. 61 a § 1 K.p.a.

Przepis art. 61a K.p.a., obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, jak też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania.

Dopuszczalność wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego uzależniona jest od istnienia przedmiotu tegoż postępowania, rozumianego, jako istnienie w obrocie prawnym aktu administracyjnego, który miałby zostać podany weryfikacji. Natomiast brak decyzji, której nieważność miałaby być stwierdzona przesądza o braku przedmiotu postępowania, co uniemożliwia wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że taka właśnie sytuacja - brak w obrocie prawnym aktu administracyjnego, który miałby zostać zweryfikowany w postępowaniu nieważnościowym, zaistniała w niniejszym postępowaniu. Przedmiotowe zaświadczenie z dnia [...] czerwca 2010 r. nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 K.p.a. ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, podlegającą zaskarżeniu. Nie konkretyzuje bowiem indywidualnych praw i obowiązków skarżącego.

Wskazać należy, że przepisy kodeksu postępowania administarcyjnego nie przewidują możliwości uchylenia zaświadczenia, nawet jeżeli zawiera ono wady merytoryczne lub formalne. Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego i wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego – zaświadczeniee staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się natomiast, że osoba, która kwestionuje treść wydanego zaświadczenia, może dochodzić swego roszczenia jedynie drogą pośrednią, np. wnioskować o wydanie zaświadczenia o określonej treści i w razie wydania postanowienia o odmowie - żalić się do organu wyższego stopnia, a później skarżyć postanowienie tego organu do sądu administracyjnego.

W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzekł jak w sentencji.