Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 135/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-08-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 4 i 5
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi Z. S. na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w L. (dalej również "Rada") nr [...] z [...] sierpnia 2015 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy L. (dalej również "Studium"). Przedmiotowe Studium zostało zaskarżone przez Z. S. (dalej również "skarżący") części dotyczącej przeznaczenia i wskaźników zagospodarowania obszaru określonego w Studium jako "Strefa [...] " (str. 57 i str. 62 załącznika nr 1 do wspomnianej wyżej uchwały z 13 sierpnia 2015 r.) w odniesieniu do działek ewidencyjnych nr [...] oraz [...] (zob. petitum skargi z 8 grudnia 2015 r. oraz oświadczenie pełnomocnika skarżącego złożone na rozprawie 3 sierpnia 2015 r). Istota zarzutów skargi koncentruje się wokół kwestii możliwości realizacji na terenie wspomnianej wyżej Strefy [...] nowej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

II. Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy.

II.1. W dniu [...] sierpnia 2015 r. Rada Miejska w L. podjęła uchwałę nr [...] z [...] sierpnia 2015 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy L.. Zgodnie z postanowieniami Studium (s. 57 oraz 62 załącznika nr 1 do uchwały z 13 sierpnia 2015 r. oraz częścią graficzną stanowiącą załącznik nr 4 do tej uchwały), wskazane wyżej działki ewidencyjne nr [...] oraz [...] znajdują się w Strefie [...] (szczegółową lokalizację tych działek na rysunku Studium zawierają załączniki do pism pełnomocnika organu z dnia 25 lipca 2016 – k. 68). Zgodnie z tymi postanowieniami Studium, w Strefie [...] wskazano:

a) jako dominujące przeznaczenie terenu:

— zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą, bliźniaczą i szeregową,

— zabudowę śródmiejską wielofunkcyjną,

— zabudowę usługową - usługi komercyjne (podstawowe i ponadlokalne),

— zabudowę usługową - obiekty użyteczności publicznej,

b) jako przeznaczenia dopełniające:

— tereny zieleni urządzonej,

— tereny sportu i rekreacji,

— istniejącą zabudową mieszkaniowa wielorodzinna,

— zabudowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m.

Natomiast na s. 62 Studium wskazano dodatkowo wskaźniki zagospodarowania (tj. minimalne powierzchnie działek oraz udział powierzchni biologicznie czynnej) dla Strefy [...].

II.2. W wezwaniu z dnia 30 września 2015 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Istota tego wezwania polegała na żądaniu dodaniu w ramach dopuszczalnego przeznaczenia terenu w Strefie [...] nowej, a nie tylko istniejącej, zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

II.3. Uchwałą Nr [...] z [...] października 2015 r. Rada Miejska w L. odmówiła uwzględnienia żądania skarżącego. Uchwała ta została doręczona skarżącemu w dniu 9 listopada 2015 r. (k. 166 akt administracyjnych).

II.4. W skardze z 8 grudnia 2015 r. (data nadania na poczcie: 9 grudnia 2015 r.) adwokat reprezentujący skarżącego zarzucił wskazanym wyżej postanowieniem Studium naruszenie:

1) naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 1 in fine w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 778, dalej również: "u.p.z.p. ") poprzez nieuwzględnienie w ramach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wymogów ładu przestrzennego, wynikających z art. 2 pkt 1 u.p.z.p.,

2) naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p, poprzez nieuwzględnienie w ramach studium walorów ekonomicznych przestrzeni,

3) naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie w ramach studium wymogu respektowania prawa własności,

4) naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez zaniechanie uwzględniania w ramach studium dotychczasowego przeznaczenia terenu, w tym istnienia na obszarze Strefy [...] elementów zabudowy wielorodzinnej.

W uzasadnieniu skargi wskazano w szczególności, że postanowienia Studium, chociaż nie mają charakteru prawa miejscowego, to naruszają interes prawny skarżącego. Skarżący jest właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] oraz działka nr [...] zlokalizowanej na terenie wchodzącym w skład Strefy [...]. Skarżący powołał się na art. 9 ust. 4 u.p.z.p. oraz podniósł, że określenie w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy L. dopuszczalnego przeznaczenia terenów położonych w strefie [...] z pominięciem rozwiązań postulowanych przez skarżącego (tj. dopuszczenie nowej zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej) bezpośrednio narusza jego indywidualny interes prawny lub uprawnienie, albowiem przyszły miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie będzie mógł dopuszczać innej zabudowy aniżeli ta, która została wprost wskazana w studium. Skarżący podniósł m.in., że w nadmienionej strefie występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, a nadto postanowienia Studium nie uwzględniają walorów ekonomiczne przestrzeni, a także wymogu ochrony prawa własności. Skarżący zarzucił również naruszenie zasady równości, albowiem na nieruchomościach zabudowanych budynkami wielorodzinnymi w dalszym ciągu będzie istniała możliwość rozwoju tego typu zabudowy, zaś na tych, na których obecnie istnieje zabudowa jednorodzinna, takiej możliwości nie będzie.

II.5. W odpowiedzi na skargę Burmistrz L. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu tego pisma odwołano się do argumentacji zawartej w nadmienionej wyżej uchwale z [...] października 2015 r. W uchwale tej wskazano w szczególności, że studium nie jest aktem prawa miejscowego. Zatem charakter studium i zakres związania jego postanowieniami co do zasady nie kształtuje sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości, taką rolę pełnią jedynie ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zatem studium nie może naruszać interesu prawnego właścicieli działek. Dalej podniesiono m.in. że procedura sporządzenia studium nie nakłada na Burmistrza obowiązku uwzględnienia wszystkich wniosków i uwag, co jest zrozumiałe ponieważ wiele wniosków i uwag jest wzajemnie sprzecznych i niemożliwe jest równoczesne ich uwzględnienie. Burmistrz nie uwzględnił postulatu o możliwość lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej dla działki [...], między innymi dlatego, iż był to jedyny taki postulat w odniesieniu do B. a w sumie wniosków związanych z zabudową wielorodzinną było kilka na 184 złożone uwagi. Jedna uwaga o dopuszczenie zabudowy wielorodzinnej dotyczyła D., jedna D. dwie L. i jedna B. Dwukrotne konsultacje społeczne poprzedzające prace nad zmianą studium wykazały niechęć społeczności L. do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i aktualna polityka przestrzenna zapisana w Studium odzwierciedla zdanie znakomitej większości mieszkańców. Nie są więc przypadkowe zapisy studium, które ograniczają rozwój zabudowy wielorodzinnej w L., Wytyczne w tym zakresie dotyczą całej gminy L. i stanowią jasne określenie polityki przestrzennej władz gminy. Burmistrz podkreślił, że Studium wyznacza w strefie 7 znacznie większy zakres możliwego do określenia w planie miejscowym przeznaczenia terenu niż tylko wskazana przez skarżącego zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Zdaniem Burmistrza, Studium uwzględnia istniejący sposób zagospodarowania i użytkowania terenu mając na względzie także uwarunkowania historyczne oraz ochronę walorów krajobrazowych. B. jest jedną z najwcześniej zurbanizowanych części L. a istniejąca parcelacja i kompozycja urbanistyczna odzwierciedla ukształtowany historycznie, dominujący charakter zabudowy. Była to zawsze zabudowa jednorodzinna ekstensywna, charakterystyczna dla podmiejskich miejscowości podwarszawskich. Taki charakter zabudowy jest najlepiej dostosowany do warunków fizjograficznych B. Uwzględnia urozmaiconą rzeźbę terenu oraz sprzyja zachowaniu starodrzewia. Istniejąca zabudowa wielorodzinna jest obca krajobrazowi B. Powstała bądź z przekształcenia zabudowy jednorodzinnej bądź jest to nowa zabudowa zrealizowana po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy. Wytyczne dla planu miejscowego B. zostały skonstruowane w celu ochrony istniejącego, historycznie ukształtowanego krajobrazu B. Ma to swoje odzwierciedlenie w delimitacji gminy na podstawowe strefy funkcjonalno- przestrzenne, we wskaźnikach zagospodarowania terenu, w zasadach ochrony środowiska przyrodniczego i jego zasobów oraz w zasadach ochrony dziedzictwa kulturowego. Na stronie 71 tekstu Studium, w rozdziale 2.3.6 wśród zasad ochrony dziedzictwa kulturowego L. wskazana jest adaptacja i ochrona historycznych układów urbanistycznych w tym min. B. Wyznaczone strefy funkcjonalne wynikają m.in. z istniejącego sposobu zagospodarowania terenu oraz wydanych decyzji o warunkach zabudowy. W najbliższym sąsiedztwie działki [...] - w obszarze ograniczonym ulicami [...], [...],[...] od 2004 roku do 1 października 2015 r. zostało wydane około 90 decyzji o warunkach zabudowy z czego tylko jedna dotyczyła zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Burmistrz zwrócił również uwagę, że szanując nabyte prawa właścicieli nieruchomości, Studium stwarza możliwości do zachowania istniejącej zabudowy oraz zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku wydania ostatecznych decyzji pozwolenie na budowę lub decyzji o warunkach zabudowy (patrz str. 63 tekstu Studium). Skarżący takich praw nabytych nie posiada. W końcowej części stanowiska Burmistrz podniósł, że zarówno dokument Studium jak i procedura jego sporządzenia zostały zweryfikowane przez organ nadzoru - Wojewodę [...], który nie zakwestionował zapisów studium i trybu jego sporządzenia.

II.6. W piśmie z 20 lipca 2016 r. skarżący wyjaśnił, że w kwietniu 2016 r. zbył działki nr [...] oraz [...], przy czym na działce [...] zostało ustanowione na jego rzecz ograniczone prawo rzeczowe w postaci osobistej dożywotniej służebności mieszkania.

III.3.1. Na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2016 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę, precyzując zakres zaskarżenia (poprzez wskazanie działek ewidencyjnych nr [...] oraz [...]). Powołując się na art. 110 p.p.s.a. w zawiązku z art. 33 § 2 p.p.s.a. pełnomocnik skarżącego wniósł równocześnie o odroczenie rozprawy oraz zawiadomienie aktualnej właścicielki nieruchomości, której dotyczy skarga.

III.3.2. Pełnomocnicy Burmistrza wnieśli o oddalenie skargi. Pełnomocnik D. G. (Naczelnik Wydziału [...]) oświadczyła, że jeżeli chodzi o strefę [...] to nie jest wykluczona zabudowa wielorodzinna (np. do 6 mieszkań) ale jeżeli będzie ona realizowana w ramach zabudowy wielofunkcyjnej – śródmiejskiej (na dole usługi).

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).

IV.2. W pierwszej kolejności odnieść należy się do wniosku pełnomocnika skarżącego o odroczenie rozprawy opartego na art. 33 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 110 p.p.s.a. Wniosek ten nie mógł być uwzględniony już z tego powodu, że w postępowaniu sądowym dotyczącym kontroli uchwały rady gminy w trybie art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.; dalej: "u.s.g.") instytucja uczestnictwa na prawach strony (art. 33 § 2 p.p.s.a.) nie znajduje w ogóle zastosowania. Bezzasadne byłoby w takim przypadku odraczanie rozprawy na podstawie art. 110 p.p.s.a. celem umożliwienia osobie zainteresowanej (w niniejszej sprawie – aktualnemu właścicielowi nieruchomości) zgłoszenia ewentualnego udziału w postępowaniu. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że dopuszczenie danego podmiotu w charakterze uczestnika postępowania w trybie art. 33 § 2 p.p.s.a. może mieć miejsce wyłącznie w tym postępowaniu sądowym, które w wyniku złożenia skargi staje się niejako "następstwem" postępowania administracyjnego. Nieprzypadkowo bowiem ustawodawca posłużył się pojęciem "postępowanie administracyjne", które jest pojęciem prawnym i nawiązuje do regulacji zawartej w art. 1 k.p.a. Jedynie bowiem postępowania enumeratywnie wymienione w tym przepisie stanowią "postępowanie administracyjne" i do tego rozumienia odwołuje się przepis art. 33 § 2 p.p.s.a., statuujący przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym. Interes prawny osoby, która zgłasza swój udział w postępowaniu na prawach strony musi się zatem odnosić do postępowania administracyjnego (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 listopada 2010 r., II OZ 703/10, CBOSA). Tymczasem procedura planistyczna jest całkowicie odrębnie uregulowana i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto odrębność tego postępowania dotyczy nie tylko podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale także wniesienia do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi na tę uchwałę na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lipca 2016 r., II OZ 753/16, CBOSA i cyt. tam orzeczenia). Równocześnie należy zaznaczyć, że taki pogląd nie pozbawia prawa do sądu podmiotu innego niż skarżący. Podmiot ten może bowiem we własnym imieniu równocześnie uruchomić odrębną procedurę kontroli sądowej, jeżeli tylko spełni wszystkie przesłanki przewidziane w art. 101 u.s.g. Innymi słowy, naruszenie interesu prawnego innych podmiotów może być przedmiotem oceny sądu w odrębnym postępowaniu, po spełnieniu warunków formalnych i wystąpieniu na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. z własną skargą na daną uchwałę rady gminy. Natomiast w interesie osób popierających podjętą przez radę gminy uchwałę działa gmina, która również jest zainteresowana tym, aby uchwała ta nie została wyeliminowana przez sąd z obrotu prawnego (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 marca 2016 r., II OZ 308/16, CBOSA).

IV.3.Przechodząc do kontroli dopuszczalności skargi należy w pierwszej kolejności przytoczyć treść art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Następnie należy stwierdzić, że kwestionowana w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w L. nr [...] z [...] sierpnia 2015 r. jest niewątpliwie aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej. Przesądza o tym przedmiot tej uchwały, tj. uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Celem studium jest określenie polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 u.p.z.p.). Dodać należy, że art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ogranicza możliwości zaskarżenia uchwał rady gminy do aktów stanowiących przepisy prawa miejscowego. Następnie należy przyjąć, że skarżący spełnił również warunek uprzedniego wezwania Rady do usunięcia naruszenia prawa. Dodać należy, że istota wezwania z 30 września 2015 r. odpowiada istocie zarzutów podniesionych następnie w skardze (k. 151 – 157 akt administracyjnych). Skarżący zachował również trzydziestodniowy termin na wniesienie skargi liczony od dnia doręczenia odpowiedzi Rady na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Otóż odpowiedź Rady skarżący otrzymał w dniu 9 listopada 2015 (k. 166 akt administracyjnych), zaś skarga została nadana na poczcie w dniu 9 grudnia 2016 r. (k. 33 i 36 akt sądowych). Następnie należy stwierdzić, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jakkolwiek nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), to może naruszać interes prawny jednostki. Wynika to przede wszystkim z faktu związania rady gminy ustaleniami studium przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. ). Ustalenia planu miejscowego stanowią konsekwencję ustaleń studium. Zatem gmina dysponując władztwem planistycznym może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale jedynie w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Tym samym istnieje ścisły związek pomiędzy studium i planem miejscowym, który sprawia, że nie można zasadnie twierdzić, iż studium nie ma żadnego znaczenia dla właściciela nieruchomości. Wręcz przeciwnie, studium, mimo że nie jest aktem prawa miejscowego, poprzez to, że wiąże organy gminy przy uchwalaniu planu miejscowego, ma istotne znaczenie dla kształtowania sytuacji prawnej właściciela nieruchomości położonej na terenie gminy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 września 2014 r., II OSK 706/13, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy skarżący wykazał, że zarówno na dzień uchwalenia Studium, jak i na dzień wniesienia skargi, był on właścicielem nieruchomości zlokalizowanych na terenie objętym Studium (tj. działek nr [...] oraz [...]). Kwestionowane w skardze postanowienia Studium ingerują bezpośrednio w treść prawa własności do tych nieruchomości, albowiem determinują ich przeznaczenie w przyszłym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przy czym przeznaczenie to jest oceniane przez skrzącego jako naruszającego jego prawa. Zbycie wspominanych nieruchomości w kwietniu 2016 r. nie ma – w ocenie Sądu – wpływu na dopuszczalność skargi w niniejszej sprawie. Po pierwsze, skarżący był właścicielem nieruchomości w chwili uchwalania Studium oraz kierowania wezwania do Rady, jak i przede wszystkim w momencie wniesienia skargi (w orzecznictwie akcentuje się właśnie ten moment jako właściwy do oceny dopuszczalności skargi z uwagi na przesłankę interesu prawnego – por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2014 r., II OSK 3005/12, CBOSA). Skarżący spełniał zatem wszelkie warunki konieczne do powstania po jego stronie prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego opartej na normie art. 101 ust. 1 u.s.g. Wspominany przepis, ani inna norma prawna, w tym zawarta w p.p.s.a., nie kreują wymagania legitymowania się interesem prawnym na dzień orzekania przez sąd. Dodać należy, że art. 101 ust. 1 u.s.g. przyznaje jednostce publiczne prawo podmiotowe i utrata tego prawa winna mieć oparcie w jednoznacznej regulacji prawnej. Ponadto, przepis ten jest jedną z gwarancji konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 184 Konstytucji RP), zatem i w tym aspekcie utraty prawa do kontroli sądowej nie można domniemywać. Uzupełniająco warto ponownie wspomnieć, że aktualny właściciel nieruchomości nie traci prawa do wniesienia odrębnej (własnej) skargi z tego tylko powodu, że postępowanie ze skargi poprzedniego właściciela jest w toku. Obowiązujące przepisy nie wykluczają bowiem sytuacji, w której toczy się równocześnie klika postępowań sądowych dotyczących tej samej uchwały rady gminy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2015 r., II OSK 717/14, CBOSA). Po drugie, z dołączonego do pisma z 20 lipca 2016 r. odpisu z księgi wieczystej wynika, że skarżącemu przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do przedmiotowej nieruchomości w postaci służebności osobistej mieszkania i korzystania z całej nieruchomości (k. 57 akt). Przeznaczenie i sposób zagospodarowania nieruchomości w Studium (a w konsekwencji w przyszłym planie miejscowym) może mieć wpływ na rzeczywistą treść i sposób wykonywania ograniczonego prawa rzeczowego (np. w razie potrzeby prowadzenia robót budowalnych niezbędnych do wykonywania tego prawa). Zatem wspominana służebność może być niezależnym i odrębnym od prawa własności źródłem interesu prawnego po stronie skarżącego. Reasumując, zdaniem Sądu w sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek do odrzucenia skargi.

IV.4.1. Przechodząc do oceny zasadności skargi (tj. oceny zgodności Studium z porządkiem prawnym) należy odwołać się do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia Studium (tj. 13 sierpnia 2015 r.). Zgodnie z tym przepisem, naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W niniejszej sprawie ani w wezwaniu, ani w skardze, nie sformułowano zarzutów dotyczących trybu sporządzania Studium, jak również zarzutów dotyczących właściwości organów w tym zakresie, a Sąd z urzędu takich wadliwości nie stwierdził. Jeżeli chodzi o naruszenie zasad sporządzania Studium, to na gruncie niniejszej sprawy istota sporu dotyczy dopuszczalności określania przeznaczenia terenu w strefie [...] (punkt 2.3.2.7 Studium). Zgodnie z postanowieniami zawartymi na s. 57 Studium, w planach miejscowych tereny zlokalizowane w strefie [...] mogą być przeznaczone:

a) w zakresie przeznaczenia dominującego pod:

— zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą, bliźniaczą i szeregową,

— zabudowę śródmiejską wielofunkcyjną,

— zabudowę usługową - usługi komercyjne (podstawowe i ponadlokalne),

— zabudowę usługową - obiekty użyteczności publicznej,

b) w zakresie przeznaczenia dopełniającego pod:

— tereny zieleni urządzonej,

— tereny sportu i rekreacji,

— istniejącą zabudowę mieszkaniowa wielorodzinna,

— zabudowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m.

Zarówno w wezwaniu, jak i w skardze, skarżący zakwestionował ograniczenie możliwości przeznaczenia terenów pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną do istniejącej zabudowy tego typu. Innymi słowy, skarżący zarzuca, że zabudowa taka nie będzie dopuszczalna w odniesieniu do działki [...] (działka [...] stanowi drogę). Odnosząc się do tych zarzutów skarżącego należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest pierwszym etapem planowania przestrzennego, tj. studium poprzedza uchwalanie planu miejscowego. Podobnie jak ma to miejsce w przypadku uchwalania planu miejscowego, gmina uchwalając studium wykonuje tzw. władztwo planistyczne. Z istoty tego władztwa wynika, że obejmuje ono prawo do określenia dopuszczalnego przeznaczenia danego terenu. Ergo, ingerencja w prawo własności wpisana jest w samą istotę i cel władztwa planistycznego (por. np. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 8 kwietnia 2000 r., SK 23/98, OTK 2000/3/93 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 października 2015 r., II OSK 3105/14, CBOSA). Przy czym w przypadku studium – będącym aktem o charakterze bardziej ogólnym niż plan miejscowy – szczególnego znaczenia nabiera zasada prawnej samodzielności gminy, studium jest bowiem przejawem przede wszystkim polityki przestrzennej danej jednostki samorządu terytorialnego. Władztwo planistyczne nie jest jednak władztwem absolutnym i podlega ograniczeniom wynikającym z innych przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Ponadto, za nadużycie władztwa planistycznego uznaje się nadmierną ingerencję w sferę prawa własności (por. np. wyrok NSA z 12 stycznia 2016 r., II OSK 1132/14, CBOSA). Inaczej rzecz ujmując, w aspekcie zarzutu nadużycia władztwa planistycznego okolicznością istotną jest, czy doszło do należytego wyważania interesu ogólnego i interesów indywidualnych. Ocena wyważenia tych interesów następuje przez pryzmat zasady proporcjonalności. Zasada ta zakłada, że ingerencja w prawa jednostki winna pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia dokonane ograniczenie (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 stycznia 2016 r., II OSK 1183/14 i cyt. tam orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego).

IV.4.2. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Rada nie nadużyła władztwa planistycznego określając w Studium przeznaczenie i zasady zagospodarowania Strefy [...]. Po pierwsze, samo ograniczenie możliwości rozbudowy zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na terenie tej strefy ma uzasadnienie w jej dotychczasowej dominującej zabudowie. Zabudowa ta ma charakter przede wszystkim zabudowy jednorodzinnej i tak sytuacja trwa od wielu lat. Skarżąca nie podważyła skutecznie konkretnych twierdzeń Rady w tej kwestii zawartych w odpowiedzi na skargę (scil. w uchwale z 22 października 2015 r.), w tym danych co do charakteru inwestycji, na jakie w ostatnich latach wydano decyzje o warunkach zabudowy na przedmiotowym obszarze. Uwzględniono zatem – silnie akcentowane w skardze – uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania (art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.).. To, że na terenie tej strefy występuje miejscowo zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna nie podważa tej tezy, tym bardziej, że Studium dopuszcza zachowanie takiej zabudowy (w Studium jako dopuszczalne przeznaczenie terenu wskazuje się istniejącą zabudowę mieszkaniową wielorodzinną). Z punktu widzenia zachowania wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) oraz walorów architektonicznych i krajobrazowych (art. 1 ust. 2 pkt pkt 2 u.p.z.p.), zachowanie doczasowego willowego charakteru terenu B. jest istotną wartością zasługującą zdaniem Sądu na ochronę. Po drugie, w aspekcie walorów ekonomicznych przestrzeni oraz potrzeby ochrony prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 u.p.z.p.) należy stwierdzić, że Rada nie nadużyła prawa dając pierwszeństwo interesom większości aktualnych mieszkańców przedmiotowej Strefy, a zwłaszcza mieszkańcom B. Charakterystyczne jest, że w ramach procedury zgłaszania uwag do projektu studium w odniesieniu do B. tylko skarżący postulował rozszerzenie możliwości lokalizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, a w sumie wniosków związanych z zabudową wielorodzinną było kilka na 184 złożone uwagi. Po trzecie, w ramach oceny naruszenia zasady proporcjonalności istotne znaczenie ma również głębokość ingerencji w prawo własności. Tymczasem w odniesieniu do działki [...] Studium przewiduje w przyszłym planie miejscowym bardzo szeroki zakres możliwej zabudowy. W każdym razie nie jest to tylko, jak twierdzi skarżący, zabudowa jednorodzinna. W szczególności jeżeli chodzi o zabudowę mieszkaniową, to jest to zabudowa jednorodzinną wolnostojącą, bliźniaczą i szeregową. Dodatkowo, zabudowa mieszkaniowa możliwa jest również w ramach zabudowy śródmiejskiej wielofunkcyjnej (zob. też oświadczenie D. G.– Naczelnika Wydziału [...] w Gminie L.– k. 82 akt). Ponadto, bardzo szeroko określono możliwą zabudowę usługową. Należy podkreślić, że o tym, jakie będzie ostateczne przeznaczenie działki ew. nr [...] Rada zadecyduje dopiero w ramach procedury uchwalania planu miejscowego. Konkretne postanowienia planu będą mogły być przedmiotem odrębnej kontroli sądowoadministracyjnej. Bezzasadny jest również zarzut naruszenia zasady równości. Skarżący upatruje go w tym, że Studium dopuszcza zachowanie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej tam, gdzie ona już istnieje, a nie przewiduje jej tam, gdzie obecnie jest zabudowa jednorodzinna (s. 7 – 8 skargi). Zdaniem Sądu takie zróżnicowanie jest racjonalne i zgodne z ogólnym postulatem zachowania dotychczasowego sposobu wykorzystania terenu (jest to równocześnie cecha relewantna decydująca o zróżnicowaniu sytuacji prawnej jednostek w postanowieniach Studium). Zróżnicowanie takie nie jest zatem dowolne, ale racjonalnie i rzeczowo uzasadnienie. Reasumując, w ocenie Sądu kwestionowane przez skarżącego postanowienia Studium nie naruszają prawa.

IV.5. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.