Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 852/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2010-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 października 2010 r. sprawy ze skargi [...] S. A. z siedzibą w [...] na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] Oddział w [...] z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy w [...] na rzecz skarżącej Spółki 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 852/10

Uzasadnienie

Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu w B. Oddział we W. wydał na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 1 i art. 11a ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589 z późn. zm.) dnia [...] nakaz nr rej. [...], w którym nakazał SA A. we W. umieszczenia pracownika J. S. w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych. Organ wskazał, że ww. pracownik jest zatrudniony na stanowisku aparatowy A Wydziału P 12. Praca na tym stanowisku polega na bezpośrednim sterowaniu procesem technologicznym obejmującym zatężenie ługu sodowego, obieg chłodnicy chloru i EC, załadunek cystern kolejowych, załadunek autocystern, zagęszczenie ługu i granulację sody kaustycznej oraz jej konfekcjonowanie. Aparatowy obsługuje urządzenia techniczne instancji, takie jak: zbiorniki magazynowe ługu i kondensatu, wyparki, wymienniki ciepła, kompresory, pompy, kolektory z zaworami. Czynności, jakie wykonuje aparatowy to bezpośrednie manipulowanie przyciskami, zaworami, odczytywanie wskazań przyrządów, korygowanie poziomów przepływów i ciśnień, kontrola szczelności dławików, zaworów ręcznych, kolektorów, połączeń kołnierzowych, uszczelnień pomp oraz pobieranie prób do badań analitycznych. Czynności te wykonywane są na różnych poziomach, konieczne jest częste przemieszczanie się po różnych poziomach instalacji, co wymaga sprawności ruchowej, braku przeciwwskazań do pracy na wysokości, odpowiedniego wzroku, spostrzegawczości i szybkiej reakcji. W środowisku pracy występują potencjalne zagrożenia w postaci emisji wolnego chloru z podchlorynu sodu wskutek awarii zbiornika, rurociągów, bądź armatury towarzyszącej, pożaru i wybuch gazu ziemnego lub wodoru, poparzeń gorącym ługiem sodowym, zagrażające pracownikom bezpośredniej obsługi, a także innym osobom z i spoza zakładu urazami, zatruciami nawet ze skutkami śmiertelnymi. Prace o szczególnym charakterze wymienione w poz. 14 załącznika nr 2 do ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych, to prace przy bezpośrednim sterowaniu procesami technicznymi mogącymi spowodować awarię techniczną z poważnymi skutkami dla bezpieczeństwa publicznego. W myśl zasad kwalifikacji prac w szczególnych warunkach i o szczególnym charakterze, zawartych w poradniku CIOP – są to prace "wykonywane na instalacjach lub obiektach technicznych, na których awaria techniczna, w rozumieniu ustawy o stanie klęski żywiołowej może spowodować poważne skutki, równoważne skutkom poważnych awarii, określonym w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 grudnia 2002 r. w sprawie poważnych objętych obowiązkiem zgłoszenia do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2003 r., Nr 5, poz. 58), "które nie są zaliczone do kategorii dużego lub zwiększonego ryzyka." Zgodnie z § 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia, obowiązkiem takim są objęte m.in. awarie, które były następstwem uwolnienie się w trakcie magazynowania lub transportu dowolnej ilości, co najmniej jednej z substancji niebezpiecznej decydujących o zaliczeniu zakładu do zakładu o dużym ryzyku wystąpienia awarii albo dowolnej substancji, która ze względu na swoje właściwości lub ilości może być niebezpieczna dla życia, zdrowia ludzi lub środowiska prowadząc przynajmniej do jednego ze skutków, spośród rodzajów skutków, o którym mowa w pkt 2 lit. a-d rozporządzenia (np. śmierć co najmniej 1 osoby, zranienie co najmniej 6 osób, itd.). Sposób wykonywania pracy przez aparatowego na instalacjach Wydziału P 12 może stwarzać zagrożenie awarią techniczną z poważnymi skutkami dla bezpieczeństwa publicznego lub powodować skutki równoważne skutkom poważnych awarii. Wykonywanie tych prac w sposób niezagrażający bezpieczeństwu publicznemu, w tym zdrowiu lub życiu innych osób wymaga szczególnej odpowiedzialności, a także szczególnej sprawności psychofizycznej, która z wiekiem ulega pogorszeniu się wskutek procesu starzenia, mogąc przed osiągnięciem wieku emerytalnego powodować istotne ograniczenie bezpiecznego wykonywania tego rodzaju pracy. Pracę na tym stanowisku należy zakwalifikować do prac o szczególnym charakterze określonych w poz. 14 załącznika nr 2 ustawy o emeryturach pomostowych.

Odwołanie od nakazu złożyła SA A., wnosząc o uchylenie nakazu i orzeczenie co do istoty sprawy ewentualnie o uchylenie nakazu i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wskazano, że stanowiska pracy ww. pracownika nie można umieścić w ewidencji pracowników wykonujących prace o szczególnym charakterze na podstawie pkt 14 załącznika nr 2 (gdzie mówi się o procesach technicznych). Można by to uczynić jedynie na podstawie pkt 13 załącznika nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych. Jednakże nie jest to instalacja zaliczona do ZDR lub ZZR. Poza tym obsługa węzła chłodniczego chloru i EC jest obsługą instalacji zwykłej wody chłodniczej i nie stanowi zagrożenia dla nikogo. Podobnie jest z konfekcjonowaniem sody kaustycznej, linie pakujące są w pełni zautomatyzowane, a ingerencja pracownika ograniczona jedynie do wizualnej kontroli poprawności pracy urządzeń. Proces otrzymywania ługu sodowego jest typowym procesem technologicznym polegającym na stopniowym zatężaniu ługu sodowego. Dlatego nie jest możliwe wystąpienie poważnej awarii technicznej ze skutkami dla bezpieczeństwa publicznego będącej następstwem utraty cech sensomotorycznych w wyniku starzenia się pracownika. W związku z zastosowaniem odpowiednich procedur zabezpieczających istnieje bardzo mała szansa na wystąpienie awarii. Podobnie, zastosowanie odpowiednich urządzeń, procedur oraz zabezpieczeń, eliminuje możliwość wystąpienia negatywnych skutków awarii i nie stanowi żadnego zagrożenia dla bezpieczeństwa publicznego. Rozszczelnienie zbiorników z ługiem i podchlorynem sodu, nie stwarza zagrożenia dla środowiska, ponieważ w przypadku jakiegokolwiek wycieku, znajdzie się on na specjalnej betonowej tacy, której zadaniem jest odprowadzenie wycieku dwoma pompami do zbiorników lub Podoczyszczalni Ścieków, która to instalacja może przyjąć całą objętość obydwu zbiorników w celu neutralizacji. Nie ma więc żadnej możliwości aby ww. substancje, które wyciekły ze zbiorników przedostały się do środowiska naturalnego i stanowiły zagrożenie dla porządku publicznego. Nie można więc mówić w przypadku ich wycieku o poważnej awarii przemysłowej. Opisane przez Państwową Inspekcję Pracy, stanowisko pracy – aparatowy A aby mogły być zaliczone do prac o szczególnym charakterze musi spełniać łącznie wszystkie przesłanki określone w charakterystyce stanowiska przedstawionego w załączniku nr 2 pkt 13 ww. ustawy. Przesłankami tymi są: bezpośrednie sterowanie procesami technologicznymi, zagrożenie wystąpieniem poważnej awarii przemysłowej, skutki awarii (zagrożenie) dla bezpieczeństwa. Brak którejkolwiek z tych przesłanek uniemożliwia uznanie danego stanowiska pracy za pracę o szczególnym charakterze. W przypadku wykonywania pracy przez J. S. nie ma możliwości wystąpienia poważnej awarii ze skutkami dla bezpieczeństwa publicznego, tym samym nie spełnia to stanowisko ustawowych wymogów określonych w ustawie, a co za tym idzie nie mogą być uznane za pracę o szczególnym charakterze w rozumieniu tej ustawy. Kontrola skupiła się wyłącznie na zakresie obowiązków pracownika, nie odnosząc się do istniejących systemów zabezpieczeń. Należy wziąć pod uwagę nie tylko zakres obowiązków pracownika, ale także warunki wykonywania pracy ze szczególnym uwzględnieniem stosowanych zabezpieczeń oraz ilości substancji chemicznych używanych do produkcji. Ze względu na sposób produkcji, awaria może wystąpić wskutek nieszczelności instalacji. Trudno więc mówić o wpływie procesu starzenia się pracownika i związanym z tym pogorszeniem się sprawności psychofizycznej, na proces powstawania nieszczelności w instalacji, co związane jest ze zużyciem mechanicznym samej instalacji oraz oddziaływaniem substancji chemicznych. Na przedmiotowym stanowisku pracy proces upływu lat i idąca wraz z tym utrata sprawności psychofizycznej przez pracownika, nie ma żadnego przełożenia na możliwość wystąpienia awarii. Praca aparatowego A jest w pełni zautomatyzowana polega na obsłudze urządzeń technicznych, a czynności wykonywane na tym stanowisku to: bezpośrednie manipulowanie przyciskami, zaworami, odczytywanie wskazań przyrządów, korygowanie poziomu przepływu i ciśnień, kontrola szczelności dławików, zaworów ręcznych, kolektorów, połączeń kołnierzowych, uszczelek pomp oraz pobieranie prób do badań analitycznych i brak zależności pomiędzy procesem starzenia się pracownika, jego sprawnością psychofizyczną a możliwością spowodowania przez niego awarii. Ze względu na pełne zautomatyzowanie procesu produkcji, szczególną rolę w pracach na instalacji odgrywa wiedza i doświadczenie nabywane latami. Trudno przyjąć, iż z osiągnięciem pewnego wieku wykonywane czynności może sprawiać doświadczonemu pracownikowi trudności skutkujące ewentualną możliwością awarii, chyba że uznamy, iż osiągniecie pewnego wieku oznacza całkowite ubezwłasnowolnienie intelektualne i fizyczne pracownika. Fakt, iż prace wykonywane są na różnych poziomach instalacji co powoduje konieczność przemieszczenia się, nie wymaga wyjątkowych zdolności fizycznych, wystarcza sprawność fizyczna normalnego przeciętnego człowieka. Podkreślono też, iż poradnik CIOP, na który powołuje się Inspektor, nie stanowi obowiązującego prawa, i jakkolwiek może stanowić swoistego rodzaju wskazówkę w danej sprawie, nie może stanowić podstawy prawnej na podstawie której są wydawane orzeczenia. Podstawą rozstrzygnięcia powinna być tylko i wyłącznie ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych. Organ wydając nakaz powinien samodzielnie dokonać wykładni pojęć zawartych w ustawie. Podobnie należy odnieść się do przywołanego rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 grudnia 2002 r. w sprawie poważnych awarii objętych obowiązkiem zgłoszenia do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Ustawa o emeryturach pomostowych, będących podstawą prawną w żadnym artykule nie odwołuje się do żadnego rozporządzenia, nie mówi nic na temat stosowania do opisanych w niej sytuacji przepisów innych aktów prawnych.

Okręgowy Inspektor Pracy w B., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa i art. 19 art. 1 pkt 5 ww. ustawy z 13 kwietnia 2007 r., decyzją z dnia [...] nr rej [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wg organu zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o emeryturach pomostowych prace o szczególnym charakterze to prace wymagające szczególnej odpowiedzialności oraz szczególnej sprawności psychofizycznej, których możliwość należytego wykonywania w sposób niezagrażający bezpieczeństwu publicznemu, w tym zdrowiu lub życiu innych osób, zmniejsza się przed osiągnięciem wieku emerytalnego na skutek pogorszenia sprawności psychofizycznej, związanej z procesem starzenia się. Wykaz tych prac zawarty jest w załączniku nr 2 do ustawy. Organ I instancji ustalił, że praca aparatowego wydziału P-12 należy do wymienionych w pkt 14 załącznika prac "przy bezpośrednim sterowaniu procesami technicznymi mogącymi spowodować awarię techniczną z poważnymi skutkami dla bezpieczeństwa publicznego." W ww. ustawie nie zawarto definicji procesów technicznych i technologicznych. W najczęściej spotykanym znaczeniu termin "techniczny" oznacza "związany z obsługą maszyn i urządzeń", "technologiczny" zaś – tyle, co "związany z przetworzeniem lub obróbką materiałów." W ramach procesu technologicznego pracownik wykonuje prace polegające na bezpośrednim sterowaniu procesami technicznymi przy obsłudze maszyn i urządzeń: wyparek, wymienników ciepła, kompresorów, pomp, kolektorów z zaworami itp. Wbrew zatem stanowisku strony praca ta może być zakwalifikowana do prac wymienionych w pkt 14 załącznika. Ustawa o emeryturach pomostowych nie definiuje też pojęć poważnej awarii i bezpieczeństwa publicznego. W tej sytuacji należało przyjąć wskazówki pomocnicze poradnika do ustawy o emeryturach pomostowych oraz wykładnię opartą na analizie przepisów ochrony środowiska. W myśl zasad określonych w poradniku prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, to prace wykonywane na instalacjach technologicznych lub obiektach technicznych, których awaria w rozumieniu ustawy o stanie klęski żywiołowej może spowodować poważne skutki, równoważne skutkom poważnych awarii, określonym w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 grudnia 2002 r. w sprawie poważnych awarii objętych obowiązkiem zgłoszenia do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska i które nie są zaliczane do kategorii dużego lub zwiększonego ryzyka. Zgodnie z § 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia, obowiązkiem zgłoszenia objęte są m.in. takie awarie, które były następstwem uwolnienie w trakcie magazynowania lub transportu dowolnej ilości co najmniej jednej z substancji niebezpiecznych decydujących o zaliczeniu zakładu do zakładów o dużym ryzyku wystąpienia awarii albo dowolnej substancji, która ze względu na swe właściwości lub ilość może być niebezpieczna dla życia, zdrowa ludzi lub dla środowiska, prowadząc przynajmniej do jednego ze skutków o których mowa w pkt 2 lit. a-d rozporządzenia. Przyjęta przez stronę definicja bezpieczeństwa publicznego pomija bezpieczeństwo pracowników zakładu. Pojęcie bezpieczeństwa publicznego należy rozumieć szeroko, włączając bezpieczeństwo pracowników spółki "A." oraz innych podmiotów działających na tym terenie. Do czynności aparatowego należy m.in. manipulowanie przyciskami, zaworami, odczytywanie wskazań przyrządów, korygowanie poziomów przepływu i ciśnień, kontrola szczelności dławików, zaworów ręcznych, kolektorów, połączeń kołnierzowych, uszczelnień pomp. Zadaniem pracownika jest utrzymanie parametrów sterowanego procesu w żądanych granicach i reagowanie na nadmierne odchylenia jeszcze przed zadziałaniem automatyki zabezpieczającej lub podejmowanie takich działań korygujących, by nie dopuścić do awarii. Pracownik, którego dotyczy nakaz, wykonuje swoje czynności na różnych poziomach, co wymaga częstego przemieszczania się, a więc sprawności ruchowej, braku przeciwwskazań do pracy na wysokości, spostrzegawczości i szybkiej reakcji. Prace te wymagają szczególnej odpowiedzialności oraz sprawności psychofizycznej, która zmniejsza się z wiekiem. Mimo zabezpieczeń niewłaściwe sterowanie procesem może stwarzać zagrożenie awarią z poważnymi skutkami dla bezpieczeństwa publicznego lub powodować skutki równoważne skutkom poważnych awarii. W środowisku pracy występują zagrożenia w postaci emisji wolnego chloru z podchlorynu sodu wskutek awarii zbiornika, rurociągów lub armatury towarzyszącej, pożaru i wybuchu gazu ziemnego lub wodoru, poparzeń gorącym ługiem sodowym. Strona nie kwestionuje zawartych w protokole z kontroli i uzasadnieniu nakazu ustaleń, że na instalacji występują substancje palne i wybuchowe, ustanowione są strefy zagrożenia wybuchem, stosuje się substancje żrące w wysokich temperaturach, co w przypadku awarii stwarza zagrożenie życia i zdrowia ludzkiego, a w przypadku wybuchu i pożaru może doprowadzić do znacznych uszkodzeń instalacji. Organ podzielił stanowisko, że poradnik CIOP nie jest źródłem prawa i nie stanowi podstawy prawnej decyzji. Może jednak spełnić rolę pomocniczą np. przy definiowaniu pojęć zawartych ustawie, jak "poważna awaria", bezpieczeństwo publiczne." Poradnik odsyła w zakresie niektórych pojęć do przepisów o ochronie środowiska, dlatego powołał się na nie organ I instancji. Nie stanowią one jednak podstawy prawnej zaskarżonego nakazu. Strona skarżąca sama powołuje się na jego treść (oraz na przepisy o ochronie środowiska) przy kwalifikacji z poz. 13 załącznika nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych i używa jej jako kontrargumentu w odwołaniu. Czynności podejmowane przy sterowaniu procesem są bardzo podobne do czynności pracowników bezpośredniego sterowania instalacjami zakwalifikowanymi do ZZR/ZDR, gdzie proces starzenia się pracowników miał wg strony wpływ na możliwość wystąpienia poważnej awarii. Pracowników tych strona wpisała do ewidencji prac o szczególnych charakterze. Zdaniem Okręgowego Inspektora na stanowisku, którego dotyczy zaskarżona decyzja, wykonywane są prace w szczególnym charakterze w rozumieniu ustawy o emeryturach pomostowych.

W skardze SA A. wniosła o uchylenie tej decyzji i poprzedzającego ja nakazu organu pierwszej instancji, oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, zarzucając naruszenie art. 3 ust. 3, art. 41 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy o emeryturach pomostowych, oraz 13 i 14 załącznika nr 2 do ww. ustawy, poprzez nietrafne przyjęcie, iż na skarżącym spoczywa obowiązek umieszczenia pracownika J. S. w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze w związku z faktem, że praca wykonywana przez pracownika jest pracą o szczególnym charakterze. Powtarzając argumentację z odwołania dodatkowo stwierdzono, odnosząc się do zamieszczonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenia, iż skarżący wpisał do ewidencji prac o szczególnym charakterze pracowników których obowiązki pracownicze polegały na bezpośrednim sterowaniu instalacjami zakwalifikowanymi do ZZR/ZDR zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 9 kwietnia 2002 r. w sprawie rodzajów i ilości substancji niebezpiecznych, których znajdowanie się w zakładzie decyduje o zaliczaniu go do zakładu o zwiększonym ryzyku albo zakładu o dużym ryzyku wstąpienia poważnej awarii przemysłowej), iż w związku z zakwalifikowaniem tychże instalacji na których zgromadzone zostały określone ilości substancji niebezpiecznych (wskazane w rozporządzeniu), uznano, iż w związku z tym ewentualna awaria na tychże instalacjach może doprowadzić do poważnej awarii przemysłowej z zagrożeniem dla bezpieczeństwa publicznego. Te stanowiska pracy (ujęte w ewidencji pracy o szczególnym charakterze) są bardzo podobne ale nie takie same, w sensie identyczne. Określenie bardzo podobne zakłada istnienie jednakże pewnej różnicy pomiędzy porównywanymi rzeczami.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując twierdzenia swojej decyzji. Zdaniem organu argumentacja odnosi się do prac o szczególnym charakterze określonych w pkt 13 załącznika nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych (prace przy bezpośrednim sterowaniu procesami technologicznymi mogącymi stanowić zagrożenie wystąpienia procesami awarii przemysłowej ze skutkami dla bezpieczeństwa publicznego). Tymczasem organ I instancji wskazał jako podstawę prawną pkt 14. W ustawie o emeryturach pomostowych nie zawarto definicji procesów technicznych i technologicznych. W najczęściej spotykanym znaczeniu termin "techniczny" oznacza "związany z obsługą maszyn i urządzeń", "technologiczny" zaś- tyle, co "związany z przetwarzaniem lub obróbką materiałów." Jak wynika z poczynionych ustaleń, w ramach procesu technologicznego pracownik wykonuje prace polegające na bezpośrednim sterowaniu procesami technicznymi przy obsłudze maszyn i urządzeń: sprężarek, pomp, wymienników itp. Wbrew zatem stanowisku strony, praca ta może być zakwalifikowana do prac wymienionych w pkt 14 załącznika. Strona bagatelizuje zagrożenie awarią techniczną obsługiwanej przez pracownika instalacji. Nie zaprzecza jednak, że: na instalacji występują substancje palne i wybuchowe, ustanowione są strefy zagrożenia wybuchem, stosuje się substancje żrące w wysokich temperaturach, co w przypadku awarii stwarza zagrożenie życia i zdrowia ludzkiego, a w przypadku wybuchu i pożaru może doprowadzić do znacznych uszkodzeń instalacji. Także pojęcie bezpieczeństwa publicznego jest wg organu, zdefiniowane przez stronę zbyt wąsko. Strona przez bezpieczeństwo publiczne rozumie bezpieczeństwo życia i zdrowia mieszkańców okolicy zakładu, bezpieczeństwo ich mienia oraz mienia publicznego oraz mienia publicznego. Taka definicja pomija bezpieczeństwo pracowników Spółki A., jak również pracowników innych podmiotów działających w obrębie zakładu. Do czynności aparatowego należy m.in. manipulowanie przyciskami, zaworami, odczytywanie wskazań przyrządów, korygowanie poziomów przepływu i ciśnień, kontrola czelności dławików, zaworów ręcznych, kolektorów, połączeń kołnierzowych, uszczelnień pomp. Zadaniem pracownika jest utrzymanie parametrów sterowanego procesu w żądanych granicach i reagowanie na nadmierne odchylenia jeszcze przed zadziałaniem automatyki zabezpieczającej lub podejmowanie takich działań korygujących, by nie dopuścić do wystąpienia awarii. Pracownik, wykonuje swoje czynności na różnych poziomach, co wymaga częstego przemieszczania się, a więc sprawności ruchowej, braku przeciwwskazań do pracy na wysokości, spostrzegawczości i szybkiej reakcji. Wymienione prace wymagają szczególnej odpowiedzialności oraz sprawności psychofizycznej, która zmniejsza się z wiekiem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Stosownie do przepisów art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego jak i procesowego obowiązującego w chwili wydania zaskarżonej decyzji.

Odnosząc to do niniejszej sprawy należało więc zbadać zgodność zaskarżonej decyzji przede wszystkim z przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: Kpa) oraz zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589 z późn. zm.) oraz z przepisami ustawy z 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. Nr 237, poz. 1656).

Natomiast przepis art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) stanowi, że Sąd rozstrzyga w graniach danej sprawy nie będąc jednak – związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast przepis art. 133 § 1 ww. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. stanowi, że Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy.

Warunki uzyskania emerytury pomostowej określa art. 4 ustawy. Analizując ów przepis w kontekście przepisów dotychczasowych istniejących emerytur należy wskazać różnice między dotychczasowymi emeryturami pomostowymi. Są one następujące: obniżony o co najmniej 5 lat wiek emerytalny w porównaniu do zwykłego wieku emerytalnego, dodatkowy wymóg stażu co najmniej 15 lat pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, okresowość – emerytury pomostowe są wypłacane tylko w okresie przejściowym, do osiągnięcia przez uprawnionego powszechnego wieku emerytalnego, wygasający charakter – warunkiem uzyskania emerytury pomostowej jest wykonywanie pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze przed 1 stycznia 1999 r., odrębne źródło finansowania.

Decyzję w sprawie wypłaty emerytury pomostowej wydają i ją wypłacają organy rentowe. W tym celu stworzono także fundusz emerytur pomostowych. Zakłady pracy w stosunku do pracowników, którzy urodzili się po dniu 31 grudnia 1948 r. i wykonują prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze opłacają składki na Fundusz Emerytur Pomostowych w wysokości 1,5% podstawy wymiaru określonej ustawy. Z ustawy wynika także, że obowiązkiem zakładu pracy jest prowadzenie ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacenia składek.

Ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych dokonała także nowelizacji ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy przez dodanie do zadań Państwowej Inspekcji Pracy kontroli ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Na mocy art. 11a właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione do nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze oraz do wykreślenia go z ewidencji oraz do sporządzenia korekty dokonanego wpisu w tej ewidencji. Natomiast przepis art. 33 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, wskazuje, że w wyniku ustaleń dokonanych w toku kontroli właściwy inspektor pracy wydaje decyzje m.in. w sprawach, o których mowa w art. 11a tejże ustawy.

Ustawowe definicje pracy w szczególnych warunkach i pracy o szczególnym charakterze zawiera art. 3 ust. 1 oraz art. 3 ust. 3 ww. ustawy o emeryturach pomostowych. Przez pracę w szczególnych warunkach rozumie się prace związane z czynnikami ryzyka, które z wiekiem mogą z dużym prawdopodobieństwem spowodować trwałe uszkodzenie zdrowia, wykonywane w szczególnych warunkach środowiska pracy, determinowane siłami natury lub procesami technologicznymi, które mimo zastosowania środków profilaktyki technicznej, organizacyjnej i medycznej stawiają przed pracownikami wymagania przekraczające poziom ich możliwości ograniczony w wyniku procesu starzenia się jeszcze przed osiągnięciem wieku emerytalnego, w stopniu utrudniającym ich pracę na dotychczasowym stanowisku. Wykaz prac w szczególnych warunkach zawiera załącznik nr 1 do ustawy. Natomiast według tejże ustawowej definicji prace o szczególnym charakterze to prace wymagające szczególnej odpowiedzialności oraz szczególnej sprawności psychofizycznej, których możliwość należytego wykonywania w sposób niezagrażający bezpieczeństwu publicznemu, w tym zdrowiu lub życiu innych osób, zmniejsza się przed osiągnięciem wieku emerytalnego na skutek pogorszenia sprawności psychofizycznej, związanego z procesem starzenia się. Wykaz prac o szczególnym charakterze określa załącznik nr 2 do ustawy.

Dokonując w tym miejscu porównania i analizy obu definicji należy dojść do wniosku, że przy pracach o szczególnych warunkach ustawodawca szczególnie zwraca uwagę na czynniki ryzyka mogące skutkować uszkodzeniem ciała, wskazując jednocześnie na rodzaj prac związanych z czynnikami ryzyka. Natomiast przy pracach o szczególnym charakterze ustawowo określono, że są to prace które wymagają szczególnej odpowiedzialności oraz szczególnej sprawności psychofizycznej.

Niniejsza sprawa nie dotyczy pracy w szczególnym warunkach, lecz pracy o szczególnym charakterze. Dlatego rzeczą zasadniczą jest interpretacja pkt 13 załącznika nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych oraz pkt 14 z uwagi na odmienne stanowisko stron wokół interpretacji tych punktów w powiązaniu z zakresem prac poszczególnych pracowników.

Odnosząc się do tej kwestii przede wszystkim wypada rozróżnić prace przy bezpośrednim sterowaniu procesami technologicznymi i prace przy bezpośrednim sterowaniu procesami technicznymi. "Techniki" to sposób wykonywania określonej pracy w jakiejś dziedzinie, metoda; ogół środków i umiejętności posługiwania się nimi, umożliwiający wytwarzanie dóbr materialnych. Natomiast "technologia" to ogół procesów, których celem jest wytwarzanie lub przetwarzanie materiałów, surowców i towarów naturalnych, półproduktów oraz gotowych wyrobów; także ciąg czynności produkcyjnych, wytworzenie danego produktu. Każda "technologia", łączy się z koniecznym do jej wdrożenia czynnościami technicznymi. Niewątpliwie spowodowanie awarii technicznej jest związane z procesem technicznym. Między sterowaniem procesem technicznym a możliwością spowodowania awarii musi istnieć związek przyczynowy. Zdaniem Sądu ów związek przyczynowy na poszczególnych stanowiskach pracy nie został przez organ w niniejszej sprawie wykazany. Przede wszystkim należałoby wskazać na uwarunkowania organizacyjne i produkcyjne Spółki "Anwil".

Tymczasem z akt sprawy nawet nie wynika czym zajmuje się spółka A. Nieodzowne jest więc szersze spojrzenie na całość produkcji, aby na tym tle można było ocenić znaczenie Wydziału P-12 dla całego zakładu, a wystąpienie ewentualnej awarii ocenić na tle całości produkcji. Nie wykazano, jakie działania bądź też zaniechania wskazanego pracownika mogłoby spowodować awarię. Należy więc ustalić także, jakie znaczenie ma jego stanowisko pracy w całym procesie produkcyjnym na Wydziale. Istnieje konieczność wykazania związku przyczynowego między jego konkretnymi czynnościami, a możliwością powstania awarii ze skutkiem dla bezpieczeństwa publicznego. Czy w wypadku powstania awarii pracownik mógłby ją powstrzymać względnie zminimalizować. Prace te muszą posiadać cechę "bezpośredniości". Wskazany w niniejszej sprawie pracownik jest zatrudniony na stanowisku aparatowego A Wydziału P 12. Jego praca polega na bezpośrednim sterowaniu procesem technologicznym obejmującym zatężenie ługu sodowego, obieg chłodniczy chloru i EC, załadunek cystern kolejowych, załadunek autocystern, zagęszczenie ługu i granulację sody kaustycznej oraz jej konfekcjonowanie. Z tego opisu czynności wynika więc, że część czynności można zaliczyć do sterowania procesami technicznymi, a część do sterowania procesami technologicznymi. Do procesów technologicznych należy zaliczyć zatężenie ługu sodowego i granulację sody kaustycznej.

Organ zaliczył pracę wykonywaną przez J. S.o do poz. 14 załącznika nr 2 do prac przy bezpośrednim sterowaniu procesami technicznymi mogącymi powodować awarię techniczną z poważnymi skutkami dla bezpieczeństwa publicznego. Z protokołu Państwowej Inspekcji Pracy wynika m.in., że aparatowych A I B obowiązują instrukcje przypisane do stanowiska pracy: dla aparatowego obsługującego instalacje zatężenia ługu sodowego, dla aparatowego obsługującego obieg chłodnicy chloru i EC, dla aparatowego instalacji załadunku cystern, dla aparatowego instalacji załadunku autocystern, instrukcja instalacji zagęszczenia ługu i granulacji sody kaustycznej oraz instrukcja dla aparatowego produktów nieograniczonych konfekcjonowania sody kaustycznej granulowanej. Aparatowi wykonują bezpośrednio czynności sterownicze opisane w instrukcjach stanowiskowych. Zaliczenie zatem aparatowych do prac przy bezpośrednim sterowaniu procesami technicznymi przez orzekające w sprawie organy nie narusza prawa. Rozważania skarżącego o procesach technologicznych są w tym miejscu bez znaczenia dla sprawy. Jednakże do wykazania, że mamy do czynienia z pracami o szczególnym charakterze wymagane jest wykazanie pozostałych okoliczności.

W tym zakresie ustalenia faktyczne, w ocenie Sądu nie zostały poczynione w sposób jednoznaczny. Istnieją rozbieżności między stwierdzeniem skarżącego a stwierdzeniem organu dotyczące skutków rozszczelnienia zbiorników z ługiem i podchlorynem sodu. Skarżący podnosi, zarówno w odwołaniu jak i skardze, że rozszczelnienie zbiorników z ługiem i podchlorynem sodu, nie stwarza zagrożenia dla środowiska, ponieważ w przypadku jakiegokolwiek wycieku, znajdzie się on na specjalnej betonowej tacy, której zadaniem jest odprowadzanie wycieku dwoma pompami do zbiorników lub Podoczyszczalni Ścieków. W związku z tym istnieje bardzo mała szansa na zaistnienie awarii. Natomiast z protokołu kontroli wynika, że z tacy jest odprowadzenie wód opadowych do systemu kanalizacji deszczowej. Istnieje niebezpieczeństwo przedostania się znacznych ilości ługu do Wisły. Organ nie wyjaśnił tej okoliczności, a ma ona istotne znaczenie dla oceny czy będziemy mieli do czynienia z poważnymi skutkami dla bezpieczeństwa publicznego. Nie ustalono także, którzy pracownicy mogą znajdować się w strefie zagrożonej wybuchem, skoro taki został ustanowiony. W ten sposób naruszono przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 i 107 § 3 Kpa.

W tym miejscu należy wskazać na ogólne zasady postępowania administracyjnego sformułowane expressis verbis w art. 6-16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: Kpa). Zgodnie z nimi organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 Kpa- zasada państwa prawa), w toku postępowania stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa zasada praworządności). Organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 – zasada pogłębiania zaufania obywateli).

Powyższe zasady ogólne, wyrażone przez ustawodawcę już w początkowych przepisach Kpa są podstawowymi kardynalnymi zasadami, które muszą być uwzględnione w każdym postępowaniu administracyjnym, na każdym etapie postępowania.

Uzupełnieniem i rozwinięciem ich są między innymi kodeksowe przepisy dotyczące postępowania dowodowego (art. 75-88 Kpa). W szczególności wynika z nich, że jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 zd. 1 Kpa). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1), i ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 Kpa).

Do protokołu kontroli zgłoszono zastrzeżenia. Nie ma ich jednak w aktach sprawy, podobnie jak brak zakresów czynności, instrukcji stanowiskowych i oceny ryzyka zawodowego dla konkretnego pracownika. Dokumenty te należy więc dołączyć w toku dalszego rozpatrywania sprawy. Do akt należy także dołączyć Zakładowy Raport o Bezpieczeństwie. Zgłoszone zastrzeżenia oceniono, że nie są zasadne. Ponieważ barak jest złożonych zastrzeżeń, trudno Sądowi ocenić, czy takie jednozdaniowe odniesienie się do zastrzeżeń jest prawidłowe.

Rozważenia wymaga także ocena dalszych przesłanek wymienionych w punkcie 14 załącznika nr 2, czyli ocena czy te czynności sterownicze mogą spowodować awarię techniczną z poważnymi skutkami dla bezpieczeństwa publicznego. Przepis stanowi o potencjalnym zagrożeniu spowodowania awarii. Istnienie rozwiązań mogących ograniczyć skutki awarii nie zmienia faktu, że awaria może wystąpić. W środowisku pracy istnieją potencjalne zagrożenia w postaci emisji wolnego chloru z podchlorynu sodu wskutek awarii zbiornika, rurociągów, bądź armatury towarzyszącej, pożaru i wybuchu gazu ziemnego lub wodoru, poparzeń gorącym ługiem sodowym, które zagrażają pracownikom bezpośredniej obsługi.

W związku z powyższym wypada podkreślić, że chlor jest zaliczany do substancji niebezpiecznych (rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 31 stycznia 2006 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie rodzajów i ilości substancji niebezpiecznych, których znajdowanie się w zakładzie decyduje o zaliczeniu go do zakładu o zwiększonym ryzyku albo zakładu o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej Dz. U. Nr 30, poz. 208). Jest rzeczą oczywistą, że prawdopodobieństwo wystąpienia awarii jest większe im bardziej skomplikowany jest proces produkcji z użyciem niebezpiecznych materiałów. Niebezpieczeństwo wystąpienia awarii, wbrew poglądom skarżącego, nie jest bynajmniej abstrakcyjne a – jak uczy doświadczenie – realne i konkretne.

Należałoby jeszcze poświęcić uwagę ostatniej przesłance z pkt 14, a mianowicie, czy awaria techniczna może nastąpić z poważnymi skutkami dla bezpieczeństwa publicznego.

W punkcie 14 załącznika nie chodzi o każdą awarię techniczną. Skutki tej awarii muszą być "poważne". Trudności związane z oceną, czy awaria jest "poważna" czy też nie, wynikają z ocennego charakteru tej przesłanki. Przesłankę tą łatwiej określić w sposób negatywny – nie chodzi tutaj bynajmniej jednak o drobne awarie, ograniczone do jednego czy kilku stanowisk pracy. Na ocenę "poważności" awarii będzie decydowało wiele czynników, m.in. rodzaj substancji niebezpiecznej, jej ilość, a nawet warunki atmosferyczne. Należy zaznaczyć, że w innych aktach prawnych rozróżnia się "poważną awarię" i "poważną awarię przemysłową" (art. 3 ust. 8a, 17a ust. 1, 76a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach Dz. U. z 2007 r., Nr 39, poz. 251). Tymczasem Pkt 14 załącznika nr 2 nie rozróżniają rodzajów awarii, w zależności od ich nasilenia. Mówi jedynie o awarii technicznej. "Poważność" dotyczy skutków, czyli następstw awarii.

Określając pojęcie skutków można pomocniczo odnieść się do treści konwencji z 17 marca 1992 r. w sprawie transgranicznych skutków awarii przemysłowych (Dz. U. z 2004 r., Nr 129, poz. 1352). Przez "skutki" należy rozumieć bezpośrednie lub pośrednie natychmiastowe lub powstałe po pewnym czasie szkodliwe konsekwencje awarii przemysłowej, w szczególności w odniesieniu do człowieka, flory, fauny, gleby, wody, powietrza, krajobrazu, a także wzajemnych więzi między poszczególnymi elementami oraz wartości materialnych i dziedzictwa kulturowego. Skutki te muszą mieć znaczenie dla bezpieczeństwa publicznego.

Kwestia bezpieczeństwa publicznego nie jest zdefiniowana w przywoływanej ustawie o emeryturach pomostowych. Termin "bezpieczeństwo publiczne" występuje w wielu aktach prawnych, zarówno polskich jak i Unii Europejskiej. Nawiązując do potocznego rozumienia tego pojęcia przez bezpieczeństwo publiczne rozumie się pewne pozytywne stany panujące w społeczeństwie, których zachowanie gwarantuje uniknięcie określonych szkód zarówno przez całość organizacji, jak i przez poszczególnych jej członków. Bezpieczeństwo to spokój i ład publiczny. W treści pojęcia "bezpieczeństwo publiczne" na plan pierwszy wysuwa się element zagrożenia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi określone dobra – przede wszystkim życie i zdrowie. Bezpieczeństwo publiczne oznacza więc taki stan, w którym ogółowi obywateli nieoznaczonemu indywidualnie, jak również innym podmiotom, w tym także państwu i instytucjom publicznym, nie zagraża żadne niebezpieczeństwo oraz nie zagraża zakłócenie normalnego toku życia społecznego, funkcjonowania obywateli, instytucji oraz urządzeń publicznych.

Skutki awarii muszą zatem zagrażać zakłóceniem normalnego toku życia społecznego, zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi albo powodować możliwość powstania takiego zagrożenia z opóźnieniem. Brak ustaleń w zakresie wskazanym w niniejszym uzasadnieniu oraz naruszenie wskazanych wyżej przepisów, uzasadnia więc na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylenie obu decyzji oraz - na podstawie art. 152 ww. ustawy - stwierdzenie, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu.

Prowadząc ponownie postępowanie organ uwzględni wszystkie powyższe oceny i wskazania co do dalszego postępowania, które po myśli art. 153 przywoływanej powyżej ustawy z 30 sierpnia 2002 r. mają charakter wiążący.

Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 3 wyroku oparto na art. 200 oraz art. 205 § 2, art. 211 i art. 212 § 1, tej ustawy oraz przepisach rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.).