Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 147/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Jacek Bursa Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2011 r. sprawy ze skargi A.R. na decyzję Wojewody [ ] z dnia 9 listopada 2009 r. nr [ ] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 29 października 2008r. znak: [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia dla B. W. na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z dwoma lokalami mieszkalnymi każdy wraz z obiektami towarzyszącymi (miejsca postojowe, miejsce do gromadzenia odpadów stałych, miejsce do grillowania, studnia kopana, drenaż opaskowy) na działce nr ewid. "1" położonej w K. wraz ze zjazdem z drogi publicznej z działki nr ewid. "2" położonej w K.. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. Nr 156 z dnia 17 sierpnia 2006 r., poz. 1118 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 wraz z późn. zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 25 sierpnia 2008 r. inwestor, B. W., złożył wniosek o pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji. Do wniosku o pozwolenie na budowę dołączono oświadczenie o dysponowaniu nieruchomościami na cele budowlane oraz cztery egzemplarze projektu budowlanego. Wskazano, że Gmina K. posiada miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wschodniej części obszaru wsi K., zatwierdzony uchwałą nr XXIII/157/2001 Rady Gminy [...] z dnia 2 lipca 2001 r. Zgodnie z ustaleniami planu, działka nr ewid."1" leży w terenie M8 - w zespole "[...]", przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową, pensjonatową, związaną z nieuciążliwą działalnością usługową i gospodarczą, w tym rolniczą oraz niezbędne, wewnętrzne drogi dojazdowe i towarzyszącą infrastrukturę techniczną. Inwestycja ta nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, o którym mowa w art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, gdyż nie jest wymieniona w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko. Wskaźnik intensywności zabudowy do powierzchni terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi wynosi 0,38. Liczba kondygnacji projektowanych budynków - 1 nadziemna i 1 w kubaturze dachu (zgodnie z miejscowym planem liczba kondygnacji nie powinna przekraczać jednej kondygnacji naziemnej, w kubaturze dachu można wbudować nie więcej niż dwie kondygnacje użytkowe). Maksymalna odległość krawędzi okapu od poziomu terenu nie przekracza odległości wymaganej w planie tj. 4,50 m. Dach każdego z budynków zaprojektowano z kalenicą równoległą do dłuższego boku budynku jako dwuspadowy symetryczny o jednakowym nachyleniu obu połaci pod kątem 53° zgodnie z założeniami miejscowego planu. Miejsce gromadzenia odpadów stałych zostało usytuowane zgodnie z Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Miejsca parkingowe zostały wyraźnie zaznaczone na planie zagospodarowania terenu, a ich ilość jest zgodna z założeniami planu. Powierzchnia biologicznie czynna została wyliczona i stanowi około 50%. Inwestor posiada warunki przyłączeniowe budynków do sieci elektroenergetycznej z dnia 6.03.2008 r., warunki przyłączenia budynków do kanalizacji sanitarnej z dnia 25.03.2008 r. jednakże ten zakres inwestycji nie został objęty niniejszym pozwoleniem. Ponadto, projektowane budynki zaklasyfikowane zostały jako nierozprzestrzeniające ognia. Odnośnie zarzutów dotyczących zjazdu z drogi, projekt zagospodarowania terenu przewiduje wykonanie zjazdu w narożniku północno - wschodnim działki. Sposób planowanego włączenia inwestycji do drogi gminnej został uzgodniony z zarządcą drogi postanowieniem z dnia 28 marca 2008 r. Na budowę w/w zjazdu wydana została decyzja Wójta Gminy [...] w dniu 28.03.2008 r. Organ wyjaśnia, że zakres inwestycji zależy od inwestora oraz projektanta, który projektuje ją zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Organ nie ma wpływu na zakres rozwiązań projektowych, w tym przypadku projektowanego zjazdu.

Odwołanie od tej decyzji złożyła A. R. i T. U.. Do odwołania dołączono kopię pisma z 3.10.2008 r. wniesionego do organu I instancji, w którym odwołujący podnieśli uwagi i zarzuty do projektowanej inwestycji. Zarzucili niezgodność lokalizacji budynków z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, linii rozgraniczającej drogę i potok o części zachodniej. Podnieśli, że teren budowy jest źle obliczony, tj. zawyżony, nie są odliczone linie rozgraniczające. Według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla K., linia rozgraniczająca od strony potoku jest znacznie głębiej usytuowana w wewnętrzną cześć działki. W konsekwencji powierzchnia działki pod zabudowę jest mniejsza. Lokalizacja pierwszego domu, jest za blisko w stosunku do budynku [...]. Drugi budynek jest natomiast zlokalizowany na terenie będącym zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, poza terenem budowlanym. Skarżący podnieśli, że podana kubatura budynków została zawyżona w stosunku do części działki budowlanej oraz zarzucili naruszenie art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę z wyłączeniem wykonania przyłączy energetycznego i kanalizacji sanitarnej, a także art. 32 w/w ustawy z uwagi na nieprzeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko. Dodatkowo wniesiono o zobowiązanie inwestora do kompleksowego odbioru budynków przez PINB. W piśmie z 3 października 2008 r. podniesiono także zarzuty, co do projektowanego sposobu odprowadzenia wód opadowych do studni chłonnych, lokalizacji miejsca do gromadzenia odpadów stałych tzw. śmietnika, brak projektu na wykonanie studni głębinowej, usytuowania tzw. "grilla" ze względów bezpieczeństwa pożarowego, braku oznaczenia miejsc parkingowych, zbyt bliskie usytuowanie projektowanych budynków od granicy lasu. Do odwołania dołączono kopię mapy ewidencyjnej w skali 1:2880, na której odręcznie kolorem niebieskim oznaczono działkę inwestycji, kolorem czerwonym podkreślono linię przerywaną opisując ją jako linię rozgraniczająca oraz zwymiarowanie. Do odwołania dołączono też oświadczenie A. R., którym stwierdza, jako właściciel, że część budynku [...], iż budynek ten na I piętrze i poddaszu wykonany jest z nieimpregnowanych płazów świerkowych.

Decyzją z dnia 9 listopada 2011r. znak: [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 156 poz. 1118 z 2006 r. -jednolity tekst ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98 poz. 1071 z 2000 r. ze zm.) – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że niektóre z podniesionych przez stronę postępowania zastrzeżeń wymagają przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Postanowieniem z 5 czerwca 2009 r. Wojewoda [...] na podstawiem art. 136 k.p.a. zlecił organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego o ustalenie, czy złożone oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest aktualne oraz wyjaśnienie rozbieżności pomiędzy powierzchnią działki nr ewid. "1" przyjętą do obliczeń przez projektanta, a wskazaną w księdze wieczystej. Ponadto zlecono uzupełnienie materiału dowodowego o wypis i wyrys z ewidencji gruntów dla przedmiotowego terenu oraz informację o możliwości oddziaływania projektowanej inwestycji na obszar Natura 2000. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż przed wydaniem pozwolenia na budowę właściwy organ zobowiązany jest sprawdzić, czy spełnione zostały wymogi art. 35 ust. 1, a także warunki zawarte w art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Analiza materiału dowodowego wskazała na wypełnienie przez inwestora w/w warunków. Zatwierdzony projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru M 8. Inwestor przedłożył wymagane uzgodnienia i opinie oraz oświadczenia właściwych jednostek o zapewnieniu dostaw mediów do projektowanej inwestycji oraz jej połączenia z drogą publiczną. Zauważyć należy, że zatwierdzony projekt budowlany i udzielone pozwolenie na budowę nie obejmuję przyłączy elektroenergetycznego i wodociągowego. Odnosząc się do zarzutów odwołania, mówiących o naruszeniu przepisów bezpieczeństwa pożarowego, organ wyjaśnił, że przyjęte rozwiązania projektowe przedstawione przez uprawnionego projektanta kwalifikują projektowane budynki jako nierozprzestrzeniające ognia. W trakcie postępowania odwoławczego projekt budowlany został uzupełniony. W opisie do projektu architektoniczno-budowlanego, projektant opisał warunki ochrony przeciwpożarowej. Dodatkowo przedłożono opinię rzeczoznawcy d/s zabezpieczeń -przeciwpożarowych z 14.04.2009r., potwierdzającą prawidłowość rozwiązań projektowych zawartych w projekcie budowlanym. Opinia została podpisana i opieczętowana przez rzeczoznawcę d/s zabezpieczeń przeciwpożarowych - bryg. w st. spoczynku mgr inż. R. S., podobnie jak i dołączona do opinii fotografia budynku nr [...] znajdującego się na działce nr ewid. "1". Prawidłowość przyjętych rozwiązań projektowych, w tym zachowanie wymaganych odległości przepisami bezpieczeństwa pożarowego, została potwierdzona wpisem rzeczoznawcy opiniującego na rysunku projektu zagospodarowania terenu. Organ podkreślił, że za prawidłowe zgodne z projektem wykonanie obiektu i zastosowanie zaprojektowanych zabezpieczeń przeciwpożarowych odpowiada kierownik budowy, natomiast użytkowane budynki podlegać winny okresowej kontroli i spełniać warunki techniczne użytkowania budynków mieszkalnych określone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Odnośnie podnoszonego zarzutu o niezachowaniu wymaganej odległości projektowanych budynków od granicy lasu, organ wyjaśnił, że odległość projektowanych budynków, przy założeniu, że ich ściany zewnętrzne nie są ścianami rozprzestrzeniającymi ognia, od granicy lasu nie może być mniejsza niż 12 m, co wynika z analizy przepisów § 271 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem organu, rozpatrując wymóg zachowania odległości od granicy lasu, o tym czy jakiś obszar należy traktować jako las, przesądza określenie tego użytku na mapie ewidencyjnej. Aktualny wypis i wyrys z rejestru gruntów dla działki nr ewid. "1", wskazuje jako jej użytki Ps IV - pastwiska trwałe i RVI - grunty orne. Najbliżej położonym użytkiem określonym w ewidencji jako las i grunty leśne są niezabudowane działki nr ewid.: "3" i "4" położone po drugiej stronie potoku. Wymagana odległość 12 m od granicy tych działek jest zachowana. Odnośnie wniesionej przez skarżących jako dowód "Opinii w zakresie usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe", którą opracował rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych inż. R. M., organ stwierdził, że opinia ta prezentuje ogólną wykładnię pewnego zakresu przepisów bezpieczeństwa pożarowego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodną z interpretacją stosowaną przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Opinia rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych bryg. w st. spoczynku mgr inż. R. S., przedłożona przez inwestora jako uzupełnienie materiału dowodowego, odnosi się do konkretnej dokumentacji projektowej rozpatrywanej sprawy. Organ wskazał też, że przedmiotowy projekt nie wymaga obligatoryjnie uzgodnienia z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. W niniejszej sprawie, jako dowód złożona została opinia rzeczoznawcy i dowód ten został przez organ przyjęty, jako dowód uzupełniający i potwierdzający zgodność projektu z wymogami przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego. W rozpatrywanej sprawie prawidłowość przeniesienia kwestionowanych linii rozgraniczających została potwierdzona przez geodetów, którzy aktualizowali przedmiotową mapę do celów projektowych. W tej sytuacji uznano, że linie stanowią treść mapy do celów projektowych, opracowania geodezyjnego i nie podlegającego ocenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Odnośnie zarzutu rozbieżności pomiędzy powierzchnią działki przyjętą do obliczeń w projekcie budowlanym, a powierzchnią wykazaną w ewidencji gruntów i księdze wieczystej, organ odwoławczy wskazał, że projektant w ramach postępowania uzupełniającego, zleconego organowi I instancji, wyjaśnił przyczynę rozbieżności oraz przedstawił skorygowane zestawienie (bilans) z uwzględnieniem powierzchni z wypisu z rejestru gruntów. Zlecanie postulowanej szczegółowej analizy nasłonecznienia budynków (prawdopodobnie tzw. linijki słońca) nie znajduje uzasadnienia w przedmiotowej sprawie z uwagi na projektowaną wysokość budynków, której wartość jest znacznie mniejsza od odległość pomiędzy projektowanymi budynkami, a budynkami na działkach sąsiednich. Zauważyć należy, że wymagany przepisami § 60 rozporządzenia czas nasłonecznienia, uważać można za spełniony w mieszkaniu wielopokojowym jeżeli spełniony jest chociaż w jednym z pokoi. Odnośnie zarzutu kwestionującego możliwość wydania pozwolenia na budowę z wyłączeniem przyłączy, organ odwoławczy stwierdził, że ustawa Prawo budowlane przewiduje uzyskanie tytułu do wykonania przyłączy także na zasadach zgłoszenia w trybie art. 30 lub art. 29 a ustawy Prawo budowlane. Inwestor przedłożył oświadczenia o możliwości zapewnienia dostaw mediów i odbioru ścieków dla przedmiotowej inwestycji, zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 3. Odnośnie sugestii likwidacji zjazdu istniejącego, wskazano, że projekt zagospodarowania terenu przewiduje nasadzenie zieleni wysokiej w miejscu istniejącego (dotychczasowego) zjazdu.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła A. R. i T. U.. Skarżący zarzucili naruszenie art. 15 w związku z art. 136 k.p.a. poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, naruszenie art. 32 ustawy Prawo budowlane poprzez nieprzeprowadzenie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, a oparcie się wyłącznie na stanowisku organu I instancji przedstawionym w postępowaniu odwoławczym z naruszeniem zasady obiektywizmu i dwuinstancyjności postępowania. Zarzucili również naruszenie § 6 ust. 2 pkt 6 lit "a" zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla obszaru, gdzie inwestycja ma być prowadzona, naruszenie § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez przyjęcie, iż budynek przy ul. [...] winien być traktowany jako nierozprzestrzeniający ognia (NRO) w sytuacji gdy jest on wykonany na I piętrze i poddaszu z nieimpregnowanych płazów świerkowych, oraz w zakresie wymaganej odległości projektowanego budynku od granicy lasu. Skarżący podnieśli, że w przedmiotowym stanie faktycznym organ II instancji dopuścił do zmiany przez projektanta projektu budowlanego. Stoi to w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania, gdyż doszło do przedmiotowej zmiany zakresu rozstrzygnięcia. W ocenie skarżących zakres zleconego postępowania uzupełniającego doprowadził do naruszenia zasady obiektywizmu organów postępowania. W istocie bowiem postępowanie w przedmiotowej sprawie zmieniło się we współdziałania organów I i II instancji dla odparcia zarzutów stron wnoszących odwołanie od decyzji Starosty [...]. Podobna sytuacja miała miejsce w zakresie sporządzenia analizy oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji. Także i w tym przypadku, w odpowiedzi na zarzuty odwołania, doszło do uzupełnienia materiału dowodowego przez organ I instancji. W zakresie zarzutu naruszenia postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjąć należy, że zapis § 6 ust 2 pkt 6 lit "a" jest jasny i nie może być - w drodze wykładni organu zmieniany. Jeśli bowiem chodzi o zachowanie proporcji powierzchni działki budowlanej do kubatury budynków nie użyto sformułowania "maksymalnej" lub podobnego. W ocenie skarżących rozszerzenie w drodze interpretacji zapisów miejscowego planu należy traktować jako niedopuszczalne. Przyjmując, że istnieją zastrzeżenia do powyższego zapisu, winna być rozważona procedura jego zmiany w drodze stosownej uchwały Rady Gminy [...]. Dopóki jednak zapis tego rodzaju funkcjonuje, to obowiązkiem organów administracji jest stosować go tak, jak to wynika wprost z jego treści. W ocenie skarżących, organ II instancji nie zachował też reguł postępowania dowodowego stwierdzając, że nie jest uprawniony do oceny ofert handlowych. Tym samym organ II instancji zobowiązany był do omówienia przedłożonego przez skarżących dowodu w postaci oferty handlowej sporządzonej przez inwestora przedmiotowej inwestycji i ocenić ją jak każdy inny dowód w postępowaniu. W sytuacji, w której istniały rozbieżności między dokumentami przedstawianymi przez pełnomocnika inwestora będącego zarazem projektantem, a przedkładanymi przez skarżących (tak było w szczególności w zakresie granicy lasu) obowiązkiem organów administracji było rozbieżności te wyjaśnić. Tymczasem organ I instancji przyjął autorytatywnie, że oznaczenie L2 w zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza teren do zalesienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek duża część zarzutów skargi o ocenie sądu jest bezzasadna.

Przedmiotem badania sądu w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody [...] utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji - Starosty [...] w której zatwierdził on projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z dwoma lokalami mieszkalnymi każdy wraz z obiektami towarzyszącymi (miejsca postojowe, miejsce do gromadzenia odpadów stałych, miejsce do grillowania, studnia kopana, drenaż opaskowy) na działce nr ewid. "1" położonej w K.. Zdaniem organu odwoławczego, decyzja organu I instancji jest niewadliwa a postępowanie przeprowadzone w tej sprawie (po jego uzupełnieniu w trybie art. 136 k.p.a.) było prawidłowa. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić.

Przede wszystkim, odnośnie podnoszonego zarzutu o niezachowaniu wymaganej odległości projektowanych budynków od granicy lasu, organ odwoławczy wskazał, iż o tym czy jakiś obszar należy traktować jako las przesądza określenie użytku na mapie ewidencyjnej. Aktualny wypis z rejestru gruntów dla działki "1", wskazuje jako jej użytki Ps IV - pastwiska trwałe i RVI - grunty orne. Najbliżej położonym użytkiem określonym w ewidencji jako las i grunty leśne są niezabudowane działki nr ewid.: "3" i "4" położone po drugiej stronie potoku. Wymagana odległość 12 m od granicy tych działek jest więc zachowana. Ocena taka jest błędna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 9 lipca 2008 r. II SA/Gd 702/07 orzekł, iż tylko i wyłącznie postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego są rozstrzygające w przedmiocie charakteru przeznaczenia konkretnego terenu. Nie mają w tej kwestii znaczenia dane ujęte w ewidencji gruntów. Ewidencja ta ma ze swej istoty charakter informacyjny i jest prowadzona w celu uporządkowania informacji o gruntach, jednakże nie rozstrzyga o ich przeznaczeniu. Z przepisu art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.). wynika obowiązek zgłaszania zmian wszelkich danych objętych ewidencją gruntów (dane te określone są w art. 20 ust. 1 ustawy). Wskazuje to jednoznacznie na charakter informacyjny, a nie normatywny ewidencji gruntów. Nie można zatem wywodzić, przeznaczenia nieruchomości z danych zawartych w ewidencji gruntów. Ustawa o lasach definiuje pojęcie "las" na potrzeby gospodarowania lasami i ich ochrony, co wynika wprost z art. 1 tej ustawy, a nie na potrzeby ustalania możliwości przeznaczenia konkretnego terenu na tereny leśne.

Stanowisko wyrażone w wyżej przytoczonym wyroku jest zdaniem sądu rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni prawidłowe. Celem przepisów zamieszczonych w dziale VI Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. (Dz. U. z dnia 15 czerwca 2002 r.) a w szczególności w rozdziale 7 jest zapewnienie bezpieczeństwa pożarowego nowopowstałym obiektom budowlanym, ale także bezpieczeństwu obiektów już posadowionych w ich otoczeniu oraz otaczającej ich przyrody – w tym głównie lasów. Interpretacja tych przepisów musi zatem odwoływać się do celu tej regulacji. Wykładnia pojęcia "las" nie może zatem abstrahować od zamiaru prawodawcy jakim była ochrona przeciwpożarowa obiektów budowlanych ale także ochrona obszarów leśnych i wprowadzać oderwane od tego celu definicje, choćby nawet były usprawiedliwione na kanwie innych przepisów np. podatkowych. W tym znaczeniu definiując pojęcie "las", należy w pierwszej kolejności mieć nas uwadze faktyczne zadrzewienie występujące na danym obszarze oraz definicję ustawową tego pojęcia zamieszczoną w art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jednolity Dz.U. z 2011 Nr 12 poz. 59) Przepis ten stanowi, iż lasem w rozumieniu ustawy jest grunt:

1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony:

a) przeznaczony do produkcji leśnej lub

b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo

c) wpisany do rejestru zabytków;

2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.

W tym kontekście bez znaczenia (a przynajmniej ze znaczeniem drugorzędnym) są zapisy zamieszczone w ewidencji gruntów. Jak zasadnie podniósł to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w przytoczonym wyżej wyroku z dnia 9 lipca 2008 r. II SA/Gd 702/07. ewidencja ta ma ze swej istoty charakter informacyjny. Nie może zatem mieć decydującego znaczenia w sprawach przeciwpożarowych. Na skutek wadliwych lub nieaktualnych zapisów ewidencji gruntów, obszar który jest faktycznie lasem w rozumieniu ustawy o lasach, może być bowiem oznaczony jako inny rodzaj użytku. Sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie. Jak wynika z postępowania przed organami administracji, ewidencja gruntów dla działki "1", wskazuje ją jako użytki Ps IV - pastwiska trwałe i RVI - grunty orne. Tymczasem według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, cześć tej działki leży w terenach leśnych o małej powierzchni w tym lasów stanowiących obudowę potoków. Nawet w sytuacji braku zadrzewienie tego obszaru, spełnił by on ustawowe wymogi stawiane danemu obszarowi do zakwalifikowania go jako lasu w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach (o ile wypełniałby kryteria powierzchniowe – czego organy nie ustaliły) gdyż stanowiłby grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pozbawiony roślinności leśnej, ale w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczony do produkcji leśnej – a więc do zadrzewienia. W przyszłości byłby to zatem obszar leśny nie tylko w rozumieniu ustawy o lasach i zapisów planu miejscowego, ale po zardzewieniu także w rozumieniu faktycznym. Niezależnie od tego wskazać należy, iż skarżący przed organem wykazywali, iż cześć działki nr "1", jest pokryta roślinnością leśną (załączane do akt sprawy fotografie działki oraz pisma zawierające takie twierdzenia). Okoliczność ta była jednak przez organy administracji ignorowane a wszelkie ustalenia co do oznaczenia obszarów leśnych oraz zachowania ich minimalnej odległości od projektowanych budynków, organ dokonał wyłącznie w oparciu o zapisy z ewidencji gruntów. Jak mowa o tym wyżej, zapisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie przepisów przeciwpożarowych należy poddać wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Inna wykładnia pojęć takich jak "las" (nawet uprawniona celem definiowania tego pojęcia na potrzeby innych uregulowań) na kanwie tego rozporządzenia jest niedopuszczalna. Przytoczyć tu można wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2006 r. II FSK 1506/05 w którym sąd ten orzekł, iż "o tym czy dany grunt jest lasem w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach, decyduje, co do zasady, w pierwszej kolejności zapis w ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z tym przepisem lasem jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: przeznaczony do produkcji leśnej lub stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo wpisany do rejestru zabytków. Przy analizie tej regulacji, nie można tracić z pola widzenia okoliczności, że urzędowym potwierdzeniem, czy dany obszar spełnia wymogi, o których mowa w ww. przepisie, jest stosowny zapis w ewidencji gruntów i budynków. Tego dowodu nie mogą, samodzielnie kwestionować organy podatkowe, poprzez klasyfikowanie danego gruntu jako lasu wyłącznie w oparciu o definicję ustawową zawartą w ustawie o lasach i z pominięciem zapisu w ewidencji". Przytoczone wyżej orzeczenie to zostało wydane w sprawie zobowiązania podatkowego. Wykładnia przepisów dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny miała więc na celu kontrolę wymierzenia zobowiązania podatkowego a nie ochronę przeciwpożarową. Cel jakim kierował się sąd rozpoznając tą sprawę i wyrażając taki pogląd prawny były zatem diametralnie inny niż cel niniejszego postępowania czyli udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego w zgodzie między innymi z przepisami przeciwpożarowymi. Pogląd ten zatem do niniejszej sprawy nieadekwatny.

Zaskarżona decyzja a także poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie zawiera żadnych wskazań co do zachowania minimalnych odległości od budynków zlokalizowanych na sąsiednich działkach w kontekście przepisów przeciwpożarowych, co jest tym bardziej rażące, iż w postępowaniu strony wyraźnie zarzucały, iż wymogi w tym zakresie jakie określa Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie są zachowane w stosunku do budynku nr [...]. Okoliczności tych nie wyjaśniła w szczególności opinia rzeczoznawcy zamieszczona w piśmie z 14 kwietnia 2009 r. Według opisu zamieszczonego w tej opinii, budynku nr [...] nie można zakwalifikować jako nierozprzestrzeniający ognia. Świadczy o tym opis budynku oraz zamieszczony niżej fragment, iż pozostałe budynki w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanej inwestycji (tj. w rozumieniu sądu, inne niż budynek nr [...]) posiadają ściany zewnętrzne i pokrycia dachowe nierozprzestrzeniające ognia. W opinii niżej, podniesiono natomiast jedynie, iż minimalna odległość projektowanych obiektów od istniejących budynków będzie wynosiła 8,39 (nie wskazano jaka będzie odległość tych obiektów od budynku [,...]) wobec wymaganej odległości 8 m., pod warunkiem pod warunkiem, iż ściany i pokrycia dachów nie są nierozprzestrzeniające ogień. Z opinii tej można zatem wywieść przeciwny wniosek niż dokonały to organy. Skoro bowiem budynek nr [...] nie można zakwalifikować jako nierozprzestrzeniające ognia to minimalna odległość od projektowanych budynków może nie być zachowana.

Wadliwe jest także stanowisko organu co do braku potrzeby przeprowadzenia analizy nasłonecznienia budynków (tzw. linijki światła). Zdaniem organu II instancji (stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) zlecanie wykonania opinii nie znajduje uzasadnienia, z uwagi na projektowaną wysokość budynków, której wartość jest znacznie mniejsza od odległość pomiędzy tymi budynkami, a budynkami na działkach sąsiednich. Stanowisko organu jest niezrozumiałe, gdyż po pierwsze, wbrew wymogom zawartym w § 11 ust 2 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z dnia 10 lipca 2003 r.) projekt budowlany w części opisu technicznego nie zawiera danych co do wysokości projektowanych budynków (podany jest tylko grupa wysokościowa do 12 m.) – co jest wadliwością projektu budowlanego, której próby skorygowania nie podjęły się organy tak I jak i II instancji. Organ I instancji w piśmie z 10 sierpnia 2009 r. kierowanym do Wojewody [...] wskazuje jedynie że wysokość projektowanych budynków to około 8 m (nie podając źródeł tej przybliżonej wielkości) Po drugie - brak danych co odległości projektowanych budynków od zabudowań już istniejących. Jedynie w przytoczonej wyżej opinii rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych wskazana jest tu odległość 8,39 m. Na jakiej zatem podstawie organ odwoławczy podaje w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż wysokość projektowanych budynków jest znacznie mniejsza od odległość pomiędzy projektowanymi budynkami a budynkami już posadowionymi – czym uzasadnia brak konieczności przeprowadzenia analizy nasłonecznienia. Szczegółowe ustalenia organów w tym zakresie są zatem konieczne.

Wobec zarzutów podnoszonych w postępowaniu, ograny powinny także zając stanowisko w przedmiocie kubatury projektowanych budynków (wartości kubatury wskazanej w projekcie budowlanym) w kontekście prawdziwości danych tam zawartych. Okoliczność ta jest istotna z uwagi na wymóg określony § 6 ust 2 pkt 6 a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wschodniej części obszaru wsi K., dotyczący wskaźnika intensywności zabudowy.

Sąd nie podziela natomiast zarzutów skargi w zakresie w jakim podniesiono, iż przeprowadzając dodatkowe postępowanie wyjaśniające na podstawie art. 136 k.p.a. dopuszczono się obrazy art. 15 w związku z art. 136 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wskazać tu należy, iż zgodnie z dyspozycją art. 136 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jed. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz1071 z późn. zm.) organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 lutego 2009 r. VII SA/Wa 936/08 LEX nr 478524 wyraził pogląd, iż organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ma miejsce w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Brak ten nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Pogląd wyrażony w wyżej przytoczonym orzeczeniu sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela. Rozpoznając odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, organ administracji wyższego stopnia, może uchylić zaskarżona decyzję jedynie wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle, lub postępowanie to nie wyjaśniło okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia tak, że koniecznym jest przeprowadzenie tego postępowania, co najmniej w znacznej tj. w przeważającej części. Sytuacja, kiedy ustalenia organu pierwszej instancji są niepełne, a rozstrzygnięcie sprawy wymaga wyjaśnienie niektórych jedynie kwestii, w rozmiarze nie uzasadniającym przyjęcie, iż jest to znaczna cześć ustaleń, organ administracji publicznej II instancji obowiązany jest na podstawie art. 136 k.p.a. dokonać tych ustaleń samodzielnie czy też zlecić organowi I instancji wykonania niezbędnego postępowania dowodowego i bądź oddalić odwołanie, bądź uchylić decyzję i orzec w sprawie reformacyjnie. Istotą zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest bowiem zasada dwukrotnego, merytorycznego rozpatrywania danej sprawy administracyjnej przez organu niższego i wyższego stopnia, w sytuacji złożenia przez stronę odwołania od decyzji organu I instancji. W przypadku kiedy istnieją braki w ustaleniach dokonanych przez organ I instancji, ale nie istnieje stwierdzona przez organ odwoławczy konieczność przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części obowiązkiem tego organu jest przeprowadzenie postępowania uzupełniającego. Uchylenie w tej sytuacji decyzji organu I instancji jest uchybieniem organu odwoławczego. W niniejszej sprawie organ II instancji prawidłowo przeprowadził uzupełniające postępowanie w celu ustalenia niektórych niedostatecznie wyjaśnionych kwestii - w rozmiarze o którym mowa w postanowieniu z 5 czerwca 2009 r. Jest to postępowanie w pełni prawidłowe.

Nieuprawnione jest także stanowisko skarżącej, w przedmiocie możliwości interpretacji przez organy administracji przepisów zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zapisy tego planu są prawem miejscowym i jako takie podlegają interpretacji na tych samych zasadach co inne przepisy prawe. Wykładnia tych przepisów dokonana przez organy jest zdaniem sądu prawidłowa.

Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut, iż organ II instancji zobowiązany był do omówienia przedłożonego przez skarżących dowodu w postaci oferty handlowej sporządzonej przez inwestora przedmiotowej inwestycji i ocenić ją jak każdy inny dowód. Przedmiotem niniejszego postępowania było udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Podstawą do ustaleń w tym postępowaniu są dowody i oświadczenia składane przez inwestora. Organ nie może oceniać, czy inwestor ma zamiar w przyszłości zrealizować inwestycję w kształcie w jakim, ubiega się o udzielenie mu pozwolenia na budowę, czy też jego zamiarem jest realizacja inwestycji w sposób sprzeczny z projektem. Jeżeli inwestor ubiega się o udzielenie mu pozwolenia na budowę w kształcie dopuszczalnym przez obowiązujące przepisy, obowiązkiem organu jest mu pozwolenie takie wydać. Organ nie ma kompetencji oceniać czy inwestor w przyszłości będzie realizował inwestycję zgodnie zatwierdzonym projektem budowlanym i od tego uzależniać możliwość udzielenia mu pozwolenia na budowę. Ewentualne odstępstwa przez inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego na etapie realizacji inwestycji, czy też stwierdzonych odstępstw po zakończeniu budowy, są przez organy administracji nadzoru budowlanego (a nie administracji architektoniczno-budowlanej) rozpoznawane w innych postępowaniach.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.