Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 1236/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2004-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący s. NSA: Jacek Hyla, Sędziowie: s. NSA: Jan Jędrkowiak, As. WSA: Krzysztof Gruszecki (spr.), Protokolant Katarzyna Gross, po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 lipca 2003 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Gd 1236/03

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 14 kwietnia 1997 roku Nr [...] Wójt Gminy na podstawie art. 39, 40, 42 i 46 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.) na wniosek E. S. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej z możliwością wprowadzenia usług rzemieślniczych nieuciążliwych (usługi ogólnoosiedlowe, handel) na działce nr [...] o powierzchni 3,25 ha zlokalizowanej w K..

W orzeczeniu tym stwierdzono, że teren ten w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznaczony jest symbolem "MN, MR" - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług nieuciążliwych. Decyzja ta stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji.

Następnie na wniosek J. Ś. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji Wójta Gminy, a następnie decyzją z dnia 6 marca 2000 r., sygn. akt [...] na podstawie art. 158 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy z dnia 14 kwietnia 1997 r. nr [...].

Uzasadniając to rozstrzygnięcie stwierdzono, że zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy z dnia 25 marca 1994 r. teren, na którym usytuowana jest działka nr [...] położona w K., oznaczony jest w części symbolem "R" a w części symbolem "MN", nie zaś jak wskazano w decyzji - symbolem "MN, MR". Ustalenia tegoż planu przewidują przeznaczenie terenów oznaczonych symbolem "R" pod uprawy polowe, ogrodnicze i sadownicze bez prawa zabudowy; terenów oznaczonych symbolem "MN" - pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Bezspornym jest, że część działki oznaczona symbolem "R" nie może zostać w żadnym wypadku zabudowana, bo nie zezwalają na to ustalenia obowiązującego planu.

Odnośnie pozostałej części plan przewiduje możliwość zabudowy, jednakże nie takiej, na jaką wskazał organ w swej decyzji. Wbrew twierdzeniu organu, sporna działka położona jest na terenie oznaczonym symbolem "MN" z przeznaczeniem wyłącznie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Nie można uznać, iżby usługi osiedlowe mogły zostać wprowadzone na terenie oznaczonym powyższym symbolem, albowiem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rozróżnia trzy oznaczenia terenów - "MN" - dla zabudowy

mieszkaniowej jednorodzinnej, "MR" - dła zabudowy mieszkaniowej zagrodowej oraz "MN, MR" - dla zabudowy mieszkaniowej zagrodowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zakładów rzemiosła nieuciążliwego. Na rysunku planu pozostała część działki, dla której ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, wyraźnie położona jest na terenie oznaczonym symbolem "MN". Z terenem tym sąsiaduje wprawdzie teren oznaczony symbolem "MR", jednakże tych dwóch terenów nie można utożsamiać z terenami oznaczonymi symbolem "MN, MR".

Uwzględniając powyższe Kolegium wskazało, że na działce nr [...] położonej w K., stanowiącej własność E. S., w żadnym wypadku nie może zostać zrealizowana inwestycja polegająca na realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z możliwością wprowadzenia usług rzemieślniczych nieuciążliwych (usługi ogólnoosiedlowe, handel).

Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył, reprezentowany przez E. O., E. S. podnosząc, iż Kolegium całkowicie pominęło kwestię podnoszoną już wcześniej przez pełnomocnika strony, a dotyczącą przedłożonego przez organ I instancji rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który w ocenie skarżącego, nie był oryginalnym rysunkiem (ani uwierzytelnioną jego kopią) planu sporządzonego i zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy K. Nr [...] z dnia 25 marca 1994 r., a co ewidentnie wynika z postępowania toczącego się przed Prokuratorem Rejonowym, zakończonego umorzeniem postępowania postanowieniem z dnia 26 marca 1999 r. sygn. akt [...] w związku z niewykryciem sprawców poświadczenia nieprawdy. Przedłożony rysunek planu był jedynie projektem planu i nie mógł stanowić podstawy do podjęcia zaskarżonej decyzji.

Rozpatrując sprawę, w związku ze złożonym wnioskiem, Kolegium stwierdziło, że wbrew twierdzeniu wnioskodawcy Kolegium nie ma podstaw zakładać, że przedłożony przez organ I instancji rysunek planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy K. z dnia 25 marca 1994 r. nie jest oryginalnym rysunkiem tegoż planu.

Oryginalny (pierwotny) rysunek miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. odnalazł się bowiem i był przedmiotem analizy biegłego sądowego z zakresu zagospodarowania przestrzennego i przesyłając na żądanie Kolegium rysunek planu z potwierdzeniem zgodności, organ I instancji stwierdził, iż jest to rysunek obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony powołaną wyżej Uchwałą Rady Gminy K., a zatem Kolegium nie znalazło podstaw do kwestionowania prawdziwości planu przesłanego przez organ I instancji w celu rozpoznania sprawy.

W związku z czym Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, że nie było podstaw do zmiany przyjętego w kwestionowanym rozstrzygnięciu ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego i decyzją z dnia 21 maja 2001 roku Sygn. akt [...] na podstawie art. 138 § 1 utrzymało w mocy własną decyzję.

Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł pełnomocnik E. S.. Była ona jednak obarczona brakami formalnymi (brak uiszczenia wpisu w prawidłowej wysokości), w związku z czym Sąd postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2001 r. skargę odrzucił.

Następnie pełnomocnik E. S. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 21 maja 2000r. sygn. akt [...] utrzymującej w mocy decyzję" Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 marca 2000 r. sygn. [...]stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy K. z dnia 14 kwietnia 1997 roku nr [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.

W uzasadnieniu podobnie jak w poprzednich wnioskach podniesiono, iż organ rozpoznający sprawę rażąco naruszył prawo, albowiem oparł się na nieoryginalnym rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy K. z dnia 25 marca 1994 r. Nadto nie przeanalizowało akt sprawy Prokuratury Rejonowej oraz akt sprawy toczącej się przed Sądem Okręgowym. Wydając zaskarżoną decyzję Kolegium oparło się, w ocenie wnioskodawcy, na nieoryginalnym rysunku planu oraz na uzasadnieniu Postanowienia Prokuratury Rejonowej [...].

Rozpoznając ten wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 29 maja 2003 r. sygn. akt [...] podjętą na podstawie art. 158 § 1 K.p.a. w związku z art.157 § 1 i art.156 § 1 pkt 2 K.p.a. odmówiło stwierdzenia nieważności swojej decyzji z dnia 21 maja 2001 r. sygn. akt [...].

W uzasadnieniu tego orzeczenia stwierdzono, iż faktem jest, że w trakcie prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową dochodzenia w sprawie poświadczenia nieprawdy przez osobę upoważnioną do wystawienia dokumentu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy K., były trudności z odnalezieniem oryginału rysunku planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże ostatecznie rysunek planu został odnaleziony i był przedmiotem badania przez biegłego - inż. dr A. W. i był to rysunek planu zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy K. z dnia 25 marca 1994 r., co podkreśliła Prokuratura Rejonowa w postanowieniu o umorzeniu śledztwa z dnia 26 marca 1999 r. sygn. akt [...].

Przedłożony przez Gminę K. rysunek planu jest zatem oryginalnym rysunkiem i Kolegium nie znalazło podstaw do kwestionowania jego autentyczności i dowodzenia z akt sprawy Prokuratury Rejonowej autentyczności rysunku potwierdzonej przez tę Prokuraturę.

W dalszej części motywów podjęcia tego rozstrzygnięcia ponownie opisano, postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego oraz podano motywy analogiczne jak we wcześniejszych rozstrzygnięciach.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił E. S., reprezentowany przez radcę prawnego E. O., podnosząc podobnie jak w poprzednich swych wnioskach, iż organ rozpoznający sprawę rażąco naruszył prawo, albowiem oparł się na nieoryginalnym rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy K. z dnia 25 marca 1994 r. Nadto nie przeanalizowało akt sprawy Prokuratury Rejonowej oraz akt sprawy toczącej się przed Sądem Okręgowym. Wydając zaskarżoną decyzję Kolegium oparło się, w ocenie wnioskodawcy, na nieoryginalnym rysunku planu oraz na uzasadnieniu Postanowienia Prokuratury Rejonowej [...].

Rozpatrując ten wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 22 lipca 2003 r., sygn. akt [...] podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 127 § 3 K.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. utrzymało w mocy swoją decyzję. W uzasadnieniu tego orzeczenia stwierdzono, że czyniąc zadość żądaniu skarżącego Kolegium przeprowadziło dowód z akt prokuratorskich.

Z akt sprawy Prokuratury Rejonowej wynika, że w trakcie prowadzonego przez tę Prokuraturę dochodzenia w sprawie poświadczenia nieprawdy przez osobę upoważnioną do wystawienia dokumentu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy K., były trudności z odnalezieniem oryginału rysunku planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże ostatecznie rysunek planu został odnaleziony i był przedmiotem badania przez biegłego - inż. dr A. W. i był to rysunek planu zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy K. z dnia 25 marca 1994 r., co podkreśliła Prokuratura Rejonowa w postanowieniu o umorzeniu śledztwa z dnia 26 marca 1999r, sygn. akt [...].

Po analizie akt sprawy Kolegium potwierdza, iż w pierwszej fazie dochodzenia prokuratorskiego przedmiotem badania biegłego sądowego Sądu Wojewódzkiego w Gdańsku z zakresu zagospodarowania przestrzennego i kształtowania struktur przestrzennych inż. A. W. były trzy rysunki miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznaczone literami A, B i C. W opinii biegłego rysunek oznaczony literą A stanowił podstawową planszę planu, czego potwierdzeniem był najpełniejszy zakres tematyczny obejmujący także nawiązanie do rozwiązań urbanistycznych poza granicami gminy, pełny zestaw odpisów uzgodnień dokonanych do planu ze zmianami a także zapis na planszy - rysunek planu. Brak całkowitej pewności wynika z braku uwidocznienia na rysunku klauzuli potwierdzającej zatwierdzenie planu podpisem i pieczęcią władz gminy. Rysunek oznaczony literą B obejmował obszar wyłącznie w granicach administracyjnych gminy i określony został jako plansza operacyjna; nie zawiera uzgodnień ani podpisów i pieczęci władz gminy zatwierdzających plan. Rysunek oznaczony literą C jest, według opinii biegłego, kopią wcześniejszej wersji lub roboczą wcześniejszą wersją rysunku B i nosi nazwę planszy operacyjnej z 1992 r. z adnotacją: "materiały do wniosku o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze". Jest to opinia nosząca datę 9 grudnia 1997 r. i wynika z mej, iż żaden rysunek planu nie był oryginalnym rysunkiem (w aktach sprawy Prokuratury Rejonowej znajdują się plansze rysunków będące przedmiotem badania biegłego).

Ponadto ponownie przeanalizowano postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. stwierdzając, że kwestionowana decyzja nie była wydana z rażącym naruszeniem prawa, co uzasadniało podjęcie tego rozstrzygnięcia.

Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł pełnomocnik E. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 maja 2003 r., sygn. akt [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów art. 7 i 77 K.p.a. oraz art. 40 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. -W uzasadnieniu skargi powtórzono zarzuty związane z błędami w zakresie dokonanych ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K., w szczególności przez przyjęcie za podstawę orzekania błędnych rysunków tego planu.

W odpowiedzi na tę skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 02.153.1271 z późn. zmianami) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153 poz. 1270).

W myśl art, 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Dla oceny jej zasadności niezbędne staje się ustalenie zakresu postępowania w przedmiotowej sprawie oraz przesłanek pozwalających stwierdzić nieważność konkretnego orzeczenia.

Zgodnie z postanowieniami art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sąd .rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". W rozpatrywanym przypadku przedmiotem rozpoznania była prawidłowość podjęcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzji z dnia 21 maja 2001 r. sygn. akt 1170/2000 utrzymującej w mocy decyzję tegoż organu z dnia 6 marca 2000 r., sygn. akt 1648/99 stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy K. z dnia 14 kwietnia 1997 r. nr [...]. W związku z czym przedmiotem badania przez Sąd nie była prawidłowość podjęcia opisanej wyżej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzającej nieważność decyzji Wójta Gminy K. z dnia 14 kwietnia 1997 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla E. S. Badanie prawidłowości podjęcia tego rozstrzygnięcia wykraczało bowiem poza ramy rozpoznawanej sprawy administracyjnej.

Po określeniu zakresu postępowania w rozpoznawanej sprawie niezbędne jest określenie przesłanek oceny jego prawidłowości. W tym przypadku przedmiotem postępowania było stwierdzenie nieważności oparte na postanowieniach art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., to jest rażącym naruszeniu prawa. Dlatego też ocena ta powinna ograniczać się do tego czy kwestionowane rozstrzygnięcie lub postępowanie, w którym było ono podjęte obciążone było wadą rażącego naruszenia prawa, czy też nie. Przez rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. należy rozumieć oczywistą sprzeczność z przepisami prawa nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawa, a stwierdzone wady muszą być o szczególnym ciężarze gatunkowym i muszą mieć rażący charakter w sensie obiektywnym a nie subiektywnym. W związku z tym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest wskazanie jakie ewentualnie konkretne przepisy mogły być naruszone i dlaczego ich naruszenie ma charakter rażący lub nie.

W rozpatrywanym przypadku strona skarżąca zarówno na etapie postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym jak i w skardze do Sądu zwracała uwagę na mające w jej przekonaniu miejsce naruszenie postanowień planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. oraz błędne ustalenia faktyczne w tym zakresie.

Jak już jednak była o tym mowa wyżej, przedmiotem postępowania nie była prawidłowość podjęcia decyzji stwierdzającej nieważność opisanej wyżej decyzji Wójta Gminy ustalającej warunki zabudowy dla skarżącego E. S., gdyż ta nie była objęta zakresem prowadzonego postępowania.

W związku z tym zarzuty związane z ewentualnym naruszeniem postanowień planu zagospodarowania przestrzennego nie mogły być wzięte pod uwagę w tym postępowaniu.

Organ administracji w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia szczegółowo wykazał czym kierował się przy dokonywaniu ustaleń oraz ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Dlatego też nie można przyjąć aby prowadzone w tym zakresie postępowanie miało charakter dowolny i naruszało obowiązujące przepisy postępowania administracyjnego. Również postępowanie, w którym podjęto zaskarżoną decyzję nie było obciążone wadą mogącą mieć wpływ na jego wynik.

Dlatego też na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd skargę oddalił.