Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 913/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6309 Inne o symbolu podstawowym 630
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha Sędziowie NSA Małgorzata Korycińska Janusz Nowacki (spr.) Protokolant Michał Sikora po rozpoznaniu w dniu 24 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 23 grudnia 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 1847/10 w sprawie ze skargi P. P.-H. K. Spółki z o.o. w K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o refundację wywozową 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od P. P.-H. K. Spółki z o.o. w K. na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego;


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 23 grudnia 2010 roku, sygn. akt V SA/Wa 1847/10 po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. P.-H. "K." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2010 roku, nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu refundacji wywozowej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2010 roku, nr [...] i zasądził od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz strony skarżącej kwotę 440 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd I instancji oparł rozstrzygnięcie na następującym stanie faktycznym sprawy:

Decyzją z dnia [...] marca 2009 roku, nr [...] Prezes Agencji Rynku Rolnego ustalił wysokość nienależnie pobranych środków z tytułu refundacji wywozowych wypłaconych P. P.-H. K. Spółce z o.o. w okresie od dnia 13.04.2005 r. do dnia 19.09.2007 r. w kwocie 26.835,22 zł. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, iż refundacje zostały wypłacone w związku ze złożonymi przez spółkę wnioskami WPR1. Produkty wskazane we wnioskach o refundację zostały wyprodukowane w oparciu o określone receptury [...], zarejestrowane w rejestrze ARR. Przeprowadzona przez organ kontrola dotycząca zgodności receptur zarejestrowanych w Agencji z recepturą stosowaną przez producenta wykazała, iż złożone przez stronę wyjaśnienia oraz przedstawione dokumenty nie potwierdzają deklarowanego w recepturach zużycia surowców refundowanych. W związku z powyższym uzyskane przez spółkę refundacje z tytułu wywozu towarów przetworzonych wyprodukowanych w oparciu o receptury o ww. kodach należało uznać za nienależne.

Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] maja 2009 roku, nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W dniu [...] lutego 2010 roku Spółka "K." złożyła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniosek o zmianę w trybie art 154 k.p.a. ww. decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Do wniosku strona dołączyła m.in. kopie protokołów pokontrolnych z kontroli weryfikacyjnej receptur (innych niż receptury produktów, których dotyczy ww. decyzja Prezesa ARR), przeprowadzonych w 2009 roku oraz kopie pism Agencji Rynku Rolnego skierowanych do Spółki w związku z otrzymaniem ww. protokołów. Z przedstawionej dokumentacji wynika, iż wypłacone refundacje dotyczące kontrolowanych receptur zostały albo uznane za prawidłowe albo na podstawie wyników kontroli dokonano powtórnej weryfikacji wniosków o wypłatę refundacji, co z kolei pozwoliło na ustalenie, iż różnica pomiędzy kwotą refundacji wnioskowanej, a kwotą refundacji stosowanej do poszczególnych zgłoszeń wywozowych jest mniejsza niż 100 EURO i zgodnie z art. 13 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 roku o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych (Dz. U. z 2007 r. nr 231, poz. 1702, z późn. zm.), Prezes ARR był upoważniony do zaniechania dochodzenia od przedsiębiorcy tego rodzaju należności. Spółka wskazała, iż zarówno kontrola weryfikacyjna, której wyniki wzięto pod uwagę w postępowaniu zakończonym decyzją Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] marca 2009 roku, jak i kontrole weryfikacyjne, których protokoły pokontrolne dołączyła do wniosku o zmianę decyzji, przeprowadzone zostały w identycznym stanie dokumentów, gdyż strona prowadzi dokumentację w niezmienionej formie od 2004 r. Zdaniem spółki to kontrolerzy Izby Celnej w W. całkowicie zmienili podejście do kontrolowanej dokumentacji, zaś stan dokumentacji jest niezmienny od 2004 roku i zgodny z wymogami art. 16 ust. 1 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1520/2000 z dnia 13 lipca 2000 r. ustanawiającego wspólne szczegółowe zasady stosowania systemu przyznawania refundacji wywozowych do niektórych produktów rolnych wywożonych jako towary nieobjęte załącznikiem I do Traktatu oraz kryteria dla ustalania wysokości sum takich refundacji (Dz. Urz. WE L 177 z 15.07.2000 r., str. 1).

Jednocześnie spółka zaznaczyła, że spełnione zostały warunki określone w art. 154 k.p.a. gdyż na podstawie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie nabyła prawa a za zmianą decyzji przemawia słuszny interes strony. W ocenie strony skarżącej interes ten polega na należnym eksporterowi prawie do refundacji, a więc zwrocie części poniesionych przez niego kosztów produkcji towaru wywiezionego poza granice Unii Europejskiej.

Decyzją z dnia [...] marca 2010 roku, nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił zmiany decyzji ostatecznej z dnia [...] maja 2009 roku. W uzasadnieniu decyzji organ nie zgodził się z argumentacją strony skarżącej, iż kontrole, których wyniki załączono do wniosku zostały przeprowadzone w takim samym stanie dokumentów, jak w przypadku kontroli weryfikacyjnych receptur, której wyniki wzięto pod uwagę w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] marca 2009 roku. Minister wyjaśnił, że kontrole te dotyczyły innych receptur oraz innego stanu dokumentacji przedłożonego przez spółkę w trakcie działań kontrolnych przeprowadzanych w różnych okresach. Mając zatem na uwadze, że dokumenty przedstawione przez spółkę podczas kontroli weryfikacyjnej nie potwierdzały zużycia produktów refundowanych w zadeklarowanych recepturach organ podkreślił, iż strona nie była uprawniona do refundacji. Ponadto Minister wskazał, że nie została spełniona przesłanka wzruszenia decyzji określona w art. 154 § 1 k.p.a., gdyż za zmianą decyzji nie przemawiają ani względy interesu społecznego ani słuszny interes strony. Wskazał, że w postępowaniu administracyjnym ustalone zostało, iż na podstawie przepisów wspólnotowych oraz krajowych w zakresie przyznawania refundacji wywozowych, w przedmiotowej sprawie spółka nie była uprawniona do uzyskania refundacji. Decyzja Prezesa ARR ustalająca wysokość nienależnie pobranych środków z tytułu refundacji wywozowych oraz zobowiązująca K. Spółkę z o.o. do ich zwrotu stanowi dla niej dolegliwość i sankcję za nieprzestrzeganie przepisów prawa. Podkreślił, że zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 k.p.a. nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Ponadto zmiana decyzji naruszałaby zasadę praworządności, która zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa.

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2010 r. spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2010 roku.

Decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2010 r. W pierwszej kolejności organ wskazał, iż w niniejszej sprawie zastosowanie miały przepisy rozporządzenia Komisji (WE) nr 1043/2005 z dnia 30 czerwca 2005 roku w sprawie wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 3448/93 w odniesieniu do systemu przyznawania refundacji wywozowych dla niektórych produktów rolnych wywożonych w postaci towarów nieobjętych załącznikiem I do Traktatu oraz kryteriów dla ustalenia wysokości kwot takich refundacji (Dz.U. L 172 z 5.7.2005, str. 24-75, z późn. zm.), a także przepisy rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/1999 z dnia 15 kwietnia 1999 roku ustanawiającego wspólne szczegółowe zasady stosowania systemu refundacji wywozowych do produktów rolnych (Dz.U. L 102 z 17.4.1999 r., str. 11-52), zastąpione rozporządzeniem Komisji (WE) nr 612/2009 z dnia 7 lipca 2009 roku ustanawiającym wspólne szczegółowe zasady stosowania systemu refundacji wywozowych do produktów rolnych (Dz.U. L 186 z 17.7.2009 r., str. 1-58 z późń. zm.). W odniesieniu zaś do kontroli zakładów produkujących towary przetworzone wywożone z refundacją oraz sposobu wypełniania wniosków o refundacje WPR1, do 30 kwietnia 2010 roku obowiązywały przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 kwietnia 2004 roku w sprawie dokumentów stosowanych w obrocie towarami objętymi Wspólną Polityką Rolną oraz zasad postępowania z tymi towarami w zakresie przewidzianym dla organów celnych (Dz.U. nr 101, poz. 1031 i z 2006 r. nr 78, poz. 544) - od 1 maja 2010 roku zastąpione rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 27 kwietnia 2010 r. (Dz. U. nr 73 poz. 469). Organ podkreślił, że strona nie spełniła wymogów dotyczących przyznawania refundacji wywozowej do towarów przetworzonych Non-aneks I. Wyjaśnił że w celu skorzystania z refundacji przedsiębiorca zobowiązany jest zadeklarować wzór produkcyjny (recepturę) do poszczególnych towarów, do których wnioskowana jest refundacja. Receptura określa faktyczne zużycie produktów refundowanych w towarze przetworzonym. Recepturę zarejestrowaną przez Agencję w rejestrze receptur należy wskazać we wniosku WPR1 jako podstawę do obliczenia refundacji wywozowej. Jednocześnie przedsiębiorca obowiązany jest przedstawić właściwym władzom wszystkie dokumenty i informacje na poparcie swojej deklaracji. Przedsiębiorca musi bowiem udowodnić, że zadeklarowane w recepturach ilości produktów refundowanych ustalone zostały na podstawie udokumentowanego zużycia tych produktów w procesie produkcyjnym, a wszelkie dokumenty i informacje na poparcie prawdziwości zadeklarowanych w zarejestrowanych recepturach ilości produktów jest zobowiązany przedstawić podczas kontroli receptur. Przedstawienie dokumentów potwierdzających prawdziwość receptur warunkuje uprawnienie do refundacji. Organ wskazał, że z protokołów z kontroli weryfikacyjnej receptur o kodach: [...] - jasno wynika, że na podstawie przedstawionych dokumentów nie można było stwierdzić, czy wykazane w zarejestrowanych recepturach ilości produktów refundowanych wykorzystanych do produkcji były faktycznie zużyte. Dalej podkreślił, iż nie sposób zgodzić się z argumentacją skarżącej, iż wyniki kontroli weryfikacyjnych receptur o ww. kodach jak i wyniki kontroli dołączonych do wniosku o zmianę decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] maja 2009 roku zostały przeprowadzone w oparciu o dokumentację produkcyjno-handlową, która jest prowadzona w spółce w niezmienionej formie od 2004 roku. Minister zauważył, że w przypadku kontroli warunków autoryzacji do korzystania z receptur ARR przeprowadzonej w 2008 roku, strona przedstawiała służbom celnym dokument "Zużycie półproduktów'' w formie zwykłego zeszytu, w którym podana była data zużycia półproduktów, rodzaj użytego półproduktu i jego ilość. Zapisy te nie były podpisane przez osoby je sporządzającą. Strona wówczas oświadczyła pisemnie, że w przyszłości wpisy do zeszytów potwierdzone będą przez upoważnionych pracowników. Na potwierdzenie swojego zobowiązania spółka przesłała do Izby Celnej w W., kserokopie dokumentów "Zużycie półproduktów do produkcji wyrobów wykonywanych wg receptur WPR" z informacją, że rejestr ten został wprowadzony od września 2008 r. Dokumenty te miały postać pojedynczych kart wypełnianych ręcznie, podpisanych przez kierownika zmiany/magazyniera.

Mając na uwadze powyższe okoliczności organ podkreślił, iż skoro przedstawiona przez spółkę dokumentacja nie potwierdza, że zadeklarowane w recepturach ilości produktów refundowanych zostały ustalone na podstawie faktycznego zużycia tych produktów, to strona nie wywiązała się z obowiązków eksportera, warunkujących uprawnienie do refundacji, a tym samym naruszyła art. 49 ust. 2 rozporządzenia Komisji WE nr 1043/2005 z dnia 30 czerwca 2005 r. w sprawie wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 3448/93 w odniesieniu do systemu przyznawania refundacji wywozowych dla niektórych produktów rolnych wywożonych w postaci towarów nieobjętych załącznikiem I do Traktatu oraz kryteriów dla ustalenia wysokości kwot takich refundacji (Dz. Urz. WE L 172 z 5.7.2005, str. 24).

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. K. Spółka z o.o. wniosła o uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], zarzucając naruszenie art. 154 § 1 k.p.a. oraz art. 49 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1043/2005 z dnia 30 czerwca 2005 r. w sprawie wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 3448/93 w odniesieniu do systemu przyznawania refundacji wywozowych dla niektórych produktów rolnych wywożonych w postaci towarów nieobjętych załącznikiem I do Traktatu oraz kryteriów dla ustalenia wysokości kwot takich refundacji (Dz. Urz. WE L 172 z 5.7.2005, str. 24).

Spółka powtórzyła argumentację powołaną na etapie postępowania administracyjnego, wskazując, iż dokumentacja produkcyjna, prowadzona w niezmienionej formie od 2004 r. była dotychczas wystarczająca do dokonania szczegółowych ustaleń co do weryfikacji danej receptury pod kątem zgodności z informacjami zadeklarowanymi we wnioskach o refundację, natomiast podnoszony przez organ fakt, iż strona nie przedstawiła dokumentacji warunkującej skorzystanie z refundacji wynika nie z uchybień skarżącej, a ze zmiany podejścia kontrolerów do ocenianej dokumentacji.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r., nr 270) –zwanej dalej w skrócie; p.p.s.a., wskazał, że stosownie do treści art. 3 ust. 2 akapit 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1520/2000 w przypadku regularnego wywozu towarów produkowanych przez poszczególne przedsiębiorstwa według ściśle określonych warunków technicznych oraz posiadających stałe cechy charakterystyczne i jakość, za zgodą właściwych władz, ilości można ustalić na podstawie wzoru produkcyjnego dla danych towarów lub na podstawie średnich ilości produktu, wykorzystanych w określonym czasie do wytworzenia danej ilości przedmiotowych towarów. Ustalone w ten sposób ilości produktów pozostają podstawą obliczeń do czasu zmiany warunków wytwarzania przedmiotowych towarów. Zgodnie zaś z art. 16 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1520/2000 jeżeli towary zostały wykorzystane do produkcji towarów, które mają zostać wywiezione, deklaracja strony zainteresowanej musi zawierać ilość faktycznie wykorzystanych towarów oraz charakter i ilość każdego z produktów podstawowych, produktów uzyskanych w wyniku ich przetworzenia albo produktów przyrównywanych do jednej z tych dwóch kategorii zgodnie z art. 1 ust. 3, z których uzyskano te towary. Zainteresowana strona na poparcie swej deklaracji, zobowiązana jest dostarczyć właściwym władzom wszystkie dokumenty i informacje, jakie te władze uznają za stosowne. Właściwe władze sprawdzają prawidłowość przedstawionych im zgłoszeń za pomocą odpowiednich środków.

W decyzji z [...] maja 2009 r. Minister wyjaśnił, iż spółka podczas zleconej przez Prezesa ARR kontroli weryfikacyjnej spornych receptur, nie przedstawiła dokumentacji, na podstawie której można byłoby stwierdzić, czy wykazane w zarejestrowanych recepturach ilości surowców refundowanych wykorzystanych do produkcji towarów były faktycznie zużyte. Podkreślono, iż przyznanie autoryzacji do rejestrowania receptur w rejestrze receptur ARR było możliwe dopiero po usunięciu stwierdzonych uchybień oraz złożeniu pisemnego oświadczenia spółki, dotyczącego sporządzania dokumentacji "Zużycie półproduktów do produkcji wyrobów wykonywanych wg receptur WPR" w sposób dający możliwość oceny co do faktycznego zużycia surowców refundowanych użytych do produkcji. Przyznanie autoryzacji potwierdza, w ocenie organu, że spółka aktualnie prawidłowo dokumentuje proces technologiczny, nie można jednak odnieść pozytywnego wyniku kontroli autoryzacyjnej do wyprodukowanych wcześniej partii towarów, do których nienależnie pobrano refundacje wywozowe.

W odniesieniu do powyższych ustaleń należało jednak, zdaniem Sądu zauważyć, iż we wniosku o zmianę decyzji ostatecznej skarżąca spółka powołała się na protokoły pokontrolne z kontroli weryfikacyjnych receptur przeprowadzonych w 2009 roku, w świetle których dokumentacja produkcyjna prowadzona przez spółkę w latach 2004-2007 została uznana za wystarczającą do dokonania szczegółowych ustaleń co do weryfikacji danej zarejestrowanej receptury pod kątem zgodności z informacjami zadeklarowanymi we wnioskach o refundację. Strona wyjaśniła w skardze, iż istotnie złożyła zobowiązanie do uzupełnienia prowadzonego rejestru "Zużycia półproduktów WPR" o podpisy kierownika zmiany i/lub magazynu, lecz dotyczyło to postępowania autoryzacyjnego, odnoszącego się do przyszłych wniosków o refundację, natomiast kontrole weryfikacyjne receptur przeprowadzone przez Izbę Celną w W. w 2009 roku, które zakończyły się wynikiem pozytywnym zostały oparte m.in. na treści zeszytów "Zużycia półproduktów WPR" za lata 2004-2007, które nie były podpisywane przez kierowników zmiany ani magazynów.

Niedokonanie natomiast, w ocenie Sądu, analizy stanu faktycznego sprawy w kontekście podnoszonych przez skarżącą okoliczności dotyczących zmiany oceny stanów faktycznych w zakresie kontroli weryfikacyjnych zarejestrowanych receptur, powoduje, iż Minister nie rozważył w należyty sposób przesłanek wynikających z art. 154 § 1 k.p.a.

Sąd wskazał, iż przeprowadzone w 2008 r. przez Dyrektora Izby Celnej w W. na wniosek Prezesa ARR kontrole weryfikacyjne receptur o kodach: [...], którym Prezes ARR przyznał moc dowodową, zostały przeprowadzone w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 kwietnia 2004 r. w sprawie dokumentów stosowanych w obrocie towarami objętymi Wspólną Polityką Rolną oraz zasad postępowania z tymi towarami w zakresie przewidzianym dla organów celnych. Zgodnie z § 41 pkt 2 rozporządzenia dyrektor izby celnej wykonuje na wniosek agencji płatniczej lub w uzasadnionych przypadkach z urzędu kontrolę zarejestrowanych receptur. Kontrola, o której mowa w § 41 pkt 2, ma na celu ustalenie, czy: producent spełnia warunki, o których mowa w § 42; receptura stosowana przez producenta jest zgodna z recepturą zarejestrowaną przez agencję płatniczą. W ocenie strony skarżącej, z protokołów pokontrolnych dotyczących weryfikacji receptur o kodach [...] przeprowadzonych w spółce w okresie od kwietnia do września 2009 r. wynika, iż pomimo braku zmiany stanu prawnego i analogicznego, jak w przypadku kontroli z 2008 r., stanu faktycznego, dokumentacja produkcyjna została uznana za wystarczającą do dokonania szczegółowych ustaleń co do weryfikacji danej zarejestrowanej receptury pod kątem zgodności z informacjami zadeklarowanymi we wnioskach o refundację. W ocenie Sądu, wyjaśnienia w trakcie ponownie prowadzonego postępowania wymaga zatem kwestia, czy istotnie dokumentacja produkcyjna w części dotyczącej dokumentu "Zużycie półproduktów WPR" nie ulegała zmianom w okresie od 2004 r. do sierpnia 2008 r., co mogłoby uzasadniać stanowisko skarżącej, iż w analogicznych sprawach dotyczących weryfikacji wniosków o wypłatę refundacji wywozowych doszło do zmiany oceny stanów faktycznych po wydaniu decyzji ostatecznej ustalającej wysokość nienależnie pobranych środków z tytułu refundacji wywozowej do towarów wyprodukowanych w oparciu o receptury o kodach: [...] oraz orzekającej o zwrocie tych kwot łącznie z odsetkami w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji.

Reasumując Sąd uznał, iż zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. - w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj:

1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w związku z art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi Spółki "K.", wskutek błędnego dopatrzenia się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego polegającego na nie dokonaniu analizy stanu faktycznego sprawy w stopniu mogącym mieć istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, a w konsekwencji nierozważenie w należyty sposób przesłanek wynikających z art. 154 § 1 k.p.a. co spowodowało wadliwą kontrolę decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2010 roku oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] marca 2010 roku;

2) art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a poprzez dokonanie wadliwych ustaleń faktycznych w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że organ nie dokonał analizy stanu faktycznego sprawy w kontekście podnoszonych przez spółkę okoliczności, a w konsekwencji przyjęcie, że nie rozważył w należyty sposób przesłanek wynikających z art. 154 § 1 k.p.a. co doprowadziło do uchylenia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2010 roku oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2010 roku.

W ocenie kasatora stanowisko Sądu I instancji jest błędne. Organ rozpatrując przedmiotową sprawę dokonał analizy protokołów pokontrolnych, zastrzeżeń spółki i odpowiedzi Izby Celnej w W. na te zastrzeżenia dotyczących kontroli weryfikacyjnych receptur wymienionych w decyzji Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] marca 2009 r. oraz w utrzymującej ja w mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2009 r. (receptury o kodach: [...]), a także protokołów pokontrolnych załączonych przez spółkę do wniosku o zmianę decyzji ostatecznej. W wyniku porównania tych materiałów organ stwierdził, że kontrole weryfikacyjne receptur o kodach: [...] nie były przeprowadzone w tym samym stanie dokumentacji, co kontrole weryfikacyjne receptur wskazanych przez Spółkę we wniosku z dnia [...] lutego 2010 r. Stwierdzenie to znalazło odzwierciedlenie zarówno w decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2010 r., jak i decyzji z dnia [...] maja 2010 r. Kontrole weryfikacyjne dotyczyły innych receptur oraz innego stanu dokumentacji przedłożonej przez spółkę w trakcie czynności kontrolnych. Zdaniem autora skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie do zmiany oceny stanów faktycznych nie doszło, gdyż wbrew twierdzeniom spółki, kontrolerzy Izby Celnej w W. nie zmienili podejścia do takiej samej dokumentacji. To dokumentacja przedstawiona przez spółkę kontrolującym ulegała zmianie. Nie było analogicznych stanów faktycznych, ale odmienne stany faktyczne, gdyż odmienna była dokumentacja podlegająca ocenie w trakcie przeprowadzanych kontroli weryfikacyjnych.

Kasator podkreślił, iż organ rozstrzygając sprawę wziął pod uwagę całość dokumentacji, która była oceniana w trakcie kontroli weryfikacyjnych receptur o kodach: [...], jak też w trakcie kontroli weryfikacyjnych receptur o kodach wskazanych przez spółkę we wniosku o zmianę decyzji ostatecznej. Odniósł się do dokumentacji, jako pewnej całości, nie wymieniając szczegółowo, co wchodziło w jej skład. Istotne bowiem znaczenie miało to, jakie dokumenty spółka przedstawiła w przypadku każdej z kontroli weryfikacyjnych, a nie same jej twierdzenia, co do niezmienności od 2004 r. prowadzonej (nie przedstawionej kontrolerom celnym) przez nią dokumentacji. Za niecelowe autor skargi kasacyjne uznał dodatkowe wyjaśnianie kwestii zmiany dokumentacji produkcyjnej spółki w okresie od 2004 roku do sierpnia 2008 roku

Zdaniem kasatora Sąd I instancji bezzasadnie uznał, iż zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. - w stopniu który mógł mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a co za tym idzie błędnie uznał, że organ nie rozważył w należyty sposób przesłanek wynikających z art. 154 § 1 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędna jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej gdyż, stosownie do treści art.183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W rozpoznawanej sprawie nie występuje jednak żadna z wad, która powodowałaby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania a mianowicie art.1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz.1269 z późn. zm.) oraz art.3 § 1 p.p.s.a., art.145 § 1 pkt.1c.) p.p.s.a. w związku z art.151 p.p.s.a w związku z art.80 i 107 § 3 kpa poprzez uwzględnienie skargi wskutek błędnego dopatrzenia się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego polegającego na niedokonaniu analizy stanu faktycznego w stopniu mogącym mieć istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia a w konsekwencji na nierozważeniu w należyty sposób przesłanek wynikających z art.154 § 1 kpa. Nadto w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art.141 § 1 p.p.s.a w związku z art.3 § 1 p.p.s.a poprzez dokonanie wadliwych ustaleń faktycznych w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, uznając, że organ nie dokonał analizy stanu faktycznego w kontekście podnoszonych przez stronę okoliczności i tym samy nie rozważono w należyty sposób przesłanek wynikających z art.154 § 1 kpa.

Dla oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej przede wszystkim konieczne jest wyjaśnienie celów i przesłanek postępowania określonego w art.154 kpa.

Należy zaznaczyć, iż postępowania, o których mowa w art.154 i 155 kpa są nadzwyczajnymi trybami postępowania mającymi na celu wzruszenie ostatecznych decyzji administracyjnych. W postępowaniach tych weryfikacja ostatecznej decyzji następuje tylko z jednego punktu widzenia a mianowicie czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Przesłanka interesu społecznego lub słusznego interesu strony powinna podlegać ocenie według wynikającej z art.7 kpa zasady uwzględnienia z urzędu interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. O uwzględnieniu obu tych interesów można mówić tylko w takich przypadkach jeżeli ich uwzględnienie nie narusza prawa tzn. nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem. Nadto uchylenie lub zmiana ostatecznej decyzji może dotyczyć takich decyzji, które mają charakter uznaniowy. Chodzi tu o taką sytuację, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewiduje pewien "luz decyzyjny". W obszarze tego "luzu" organ ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia przy czym każde z tych rozstrzygnięć jest podejmowane w granicach prawa. W postępowaniach, o których mowa w art.154 i 155 kpa nie jest natomiast dopuszczalna merytoryczna kontrola wydanego rozstrzygnięcia. Strona nie może zatem, powołując się na interes społeczny lub własny interes domagać się w tym trybie ponownej oceny merytorycznej wydanej decyzji. W przeciwnym wypadku postępowania określone w art.154 i 155 kpa służyłyby do ponownego rozpoznania spraw już zakończonych ostateczną decyzją administracyjną niejako "w kolejnej instancji". Prowadziłoby to do niedopuszczalnego naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art.15 kpa). Organ administracji nie jest zatem uprawniony do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy lecz winien dokonać jej analizy jedynie pod kątem zbadania dwóch przesłanek jakimi są interes społeczny lub słuszny interes strony.(wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2011r. w spr. II OSK 1081/10, z 25 lutego 2011r. w srp. I OSK 607/10, z 25 listopada 2010r. w spr. II OSK 1810/09, z 5 stycznia 2007r. w spr. I OSK 586/06, z 9 maja 2005r. w spr. OSK 1764/04, z 23 stycznia 2003r. w spr. III SA 1195/01, z 12 kwietnia 2000r. w srp. III SA 1388/99, z 4 października 1999r. w spr. IV SA 1434/97 i 4 maja 1999r. w spr. III SA 5695/98).

W rozpoznawanej sprawie strona wnosiła o zmianę ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] maja 2009r. z uwagi na całkowitą zmianę podejścia kontrolerów Izby Celnej w W. do dokumentacji posiadanej przez spółkę w czasie kontroli jaka miała miejsce w 2009r. W ocenie strony skarżącej, dokumentacja prowadzona w spółce, okazana w czasie kontroli w 2009r., była identyczna jak w czasie kontroli w 2008r. i okazało się, że obecnie jest ona wystarczająca do weryfikacji receptur pod kątem ich zgodności z informacjami zadeklarowanymi we wnioskach o refundację. Zdaniem strony nastąpiła zasadnicza zmiana oceny dokumentacji produkcyjnej i księgowej prowadzonej przez spółkę dokonana przez kontrolerów w 2009r. co uzasadnia zmianę decyzji z [...] maja 2009r. w trybie art.154 § 1 kpa.

Stanowisko strony w istocie zmierza do ponownej oceny merytorycznej decyzji z [...] maja 2009r. Spółka bowiem kwestionuje fakt, iż dokumenty przedstawione kontrolerom Izby Celnej w W. w czasie kontroli w 2008r. nie były wystarczające dla oceny zgodności receptur zgłoszonych do Agencji z recepturami stosowanymi przez producenta. W ocenie spółki na podstawie dokumentacji przedstawionej w czasie kontroli można było stwierdzić, że wykazane w recepturach ilości produktów refundowanych były faktycznie zużyte. W rzeczywistości strona kwestionuje ustalenia dokonane w sprawie zakończonej decyzją z [...] maja 2009r. i jej wniosek zmierza do wzruszenia tej decyzji po uprzedniej ponownej ocenie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Należy zaznaczyć, iż przedmiotem postępowania, o którym mowa w art.154 kpa nie jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy juz ostatecznie zakończonej. W postępowaniu tym niedopuszczalna jest zatem weryfikacja ostatecznej decyzji z uwagi na wadliwość merytorycznego rozstrzygnięcia. Postępowanie to służy weryfikacji decyzji tylko z jednego punktu widzenia tj. czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony przy czym słuszny interes strony nie może być rozumiany jako kwestionowanie decyzji bo jest ona wadliwa merytorycznie i tym samym krzywdząca dla strony. Sąd I instancji pominął kwestię dopuszczalności wzruszenia ostatecznej decyzji z [...] maja 2009r. z przyczyn wskazanych przez stronę mimo, że przyczyny te zmierzają do ponownej oceny prawidłowości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Z zebranego materiału dowodowego wynika, iż pomiędzy stronami istnieje spór co do tego czy dokumentacja przedstawiona przez spółkę w czasie kontroli potwierdzała bądź nie potwierdzała deklarowane w recepturach zużycie surowców refundowanych wykorzystanych do produkcji towarów. W ocenie strony skarżącej przedstawiona dokumentacja wykazywała, iż ilości surowców refundowanych, wykorzystywane do produkcji, zostały faktycznie zużyte zaś zdaniem organów dokumentacja spółki tej okoliczności nie wykazywała. W sytuacji gdy istniał spór w tym zakresie to spółka miała możliwość zaskarżenia decyzji z [...] maja 2009r. do sądu administracyjnego. W postępowaniu sądowoadministracyjnym oceniana byłaby legalność zaskarżonej decyzji i w ramach tej oceny rozstrzygnięta byłaby kwestia czy przedstawiona dokumentacja potwierdzała lub nie potwierdzała faktyczne zużycie ilości produktów refundowanych wykazane w recepturach. Spółka jednak nie zaskarżyła do sądu decyzji z [...] maja 2009r. lecz po upływie dziewięciu miesięcy złożyła wniosek o zmianę tej decyzji na podstawie art.154 kpa kwestionując w istocie merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Skoro bowiem we wniosku z [...] lutego 2010r. podnoszona jest kwestia, iż dokumentacja przedstawiona w czasie kontroli w 2008r. była wystarczająca do sprawdzenia zużycia surowców refundowanych, to oznacza, że strona kwestionuje merytorycznie rozstrzygnięcie uznając, że jest ono wadliwe. Podkreślić należy, iż przedmiotem postępowania, o którym mowa w art.154 kpa nie jest ocena zarzutów merytorycznych, które mogły zostać podnoszone w zwykłym trybie odwoławczym lecz to czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie to jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego pozwalającym wzruszyć ostateczną decyzję po spełnieniu przesłanek określonych w art.154 kpa. W związku z czym podnoszenie przez stronę w tym postępowaniu zarzutów i wątpliwości natury merytorycznej pozostaje bez istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w takim postępowaniu.

Uzasadniony jest zarzut skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji błędnie uznał, że organy administracji nie dokonały analizy stanu faktycznego i tym samym nie rozważyły w należyty sposób przesłanek z art.154 § 1 kpa. Sąd I instancji stanął na stanowisku, iż należy dokładnie wyjaśnić czy dokumentacja spółki w tym zeszyt "Zużycie półproduktów WPR", przedstawione w czasie kontroli w 2009r., zakończonej pozytywnym wynikiem dla strony, była identyczna z dokumentacją przedłożoną w czasie kontroli w 2008r. W sytuacji gdyby okazało się, że dokumentacja ta nie uległa zmianie to, w przekonaniu Sądu I instancji, uzasadniałoby to uznanie, że spełnione zostały przesłanki określone w art.154 § 1 kpa.

Przede wszystkim należy podnieść, iż kontrola w 2009r. dotyczyła innych receptur niż kontrola w 2008r. Odnośnie zaś kwestii przedłożonej dokumentacji to w tym zakresie istnieje spór pomiędzy stronami. W ocenie spółki dokumentacja ta nie uległa zmianie w czasie obu kontroli weryfikacyjnych zaś zdaniem organów w czasie kontroli w 2008r,. przedstawiono inną dokumentację niż podczas kontroli w 2009r. Nawet przyjmując hipotetycznie, że dokumentacja produkcyjna spółki przedstawiona podczas obu kontroli nie uległa zmianie to okoliczność ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu, o którym mowa w art. 154 kpa. W tym trybie nie można bowiem dokonywać ponownej oceny merytorycznej wydanej decyzji a do tego sprowadzałoby się rozstrzygnięcie gdyby przyjąć pogląd Sądu I instancji. Idąc za poglądem Sądu I instancji, gdyby przyjąć, że złożona dokumentacja nie uległa zmianie, oznaczałoby to, że decyzja z [...] maja 2009r. była wadliwa merytorycznie. Dokumentacja przedstawiona w czasie kontroli w 2008r. wskazywałaby bowiem, że podane w recepturach ilości produktów refundowanych zostały faktycznie zużyte. Innymi słowy dokonano by oceny merytorycznej decyzji z [...] maja 2009r. i uznano by, że to rozstrzygnięcie było błędne merytorycznie. Byłoby to niedopuszczalne w postępowaniu, o którym mowa w art.154 kpa gdyż postępowanie to nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem. Postępowania tego nie można traktować jako III-ej i IV-ej instancji gdyż stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności określonej w art.15 kpa. Wszystkie zarzuty spółki dotyczące ,w jej ocenie, błędnego rozstrzygnięcia decyzji z [...] maja 2009r., w tym wadliwości kontroli przeprowadzonej w 2008r., winny być podnoszone w zwykłym postępowaniu administracyjnym a następnie w skardze do sądu administracyjnego, nie zaś w nadzwyczajnym postępowaniu o jakim jest mowa w art.154 kpa.

Sąd I instancji błędnie zatem uznał, że nie została dokonana prawidłowa analiza stanu faktycznego. Sąd winien przede wszystkim dokonać analizy przepisu art.154 kpa i ocenić dopuszczalność zastosowania tego trybu w kontekście przyczyn zmiany decyzji wskazanej przez stronę we wniosku z [...] lutego 2010r. Taka analiza nie została przeprowadzona. Uzasadniony jest zatem zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art.1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. oraz art.3 § 1 p.p.s.a, art.145 § 1 pkt.1 p.p.s.a w związku z art.151 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji winien przede wszystkim ocenić dopuszczalność zastosowania trybu, o którym mowa w art.154 § 1 kpa, z punktu widzenia przyczyn zmiany decyzji wskazanej przez stronę uwzględniając rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu.

Mając to na uwadze, na podstawie art.185 § 1 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art.203 pkt.2 p.p.s.a. Na ogólną sumę kosztów złożyło się: 100 zł- wpis od skargi kasacyjnej i 180 zł – wynagrodzenie pełnomocnika organu administracji.