Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3251/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 8, art. 60 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 135, 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200 i art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, 8, 11,15, 77, 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anita Wielopolska Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...]; 2) zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego J.S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: "GDOŚ", "organ odwoławczy") utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej również jako: "RDOŚ") z dnia [...] czerwca 2014 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków w zabudowie zagrodowej służącej produkcji rolnej (budynku mieszkalnego, gospodarczego, budynku do produkcji rolnej, budynku garażowego) wraz z urządzeniami budowlanymi i niezbędną infrastrukturą zewnętrzną oraz zjazdem, przewidzianej do realizacji w [...] przy ul. [...], na terenie działki o nr ewid. [...] oraz fragmencie działki pasa drogowego o nr [...] w obrębie [...] .

Stan sprawy przedstawił się następująco:

Pismem z dnia 22 maja 2014 r. Prezydent Miasta [...] zwrócił się do RDOŚ o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynków w zabudowie zagrodowej służącej produkcji rolnej wraz z urządzeniami budowlanymi i niezbędną infrastrukturą zewnętrzną oraz zjazdem, przewidzianej do realizacji w [...] przy ul. [...], na terenie działki o nr ewid. [...] oraz fragmencie działki pasa drogowego o nr [...] w obrębie [...] Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. (znak: [...]) Regionalny Dyrektor, odmówił uzgodnienia tego projektu wskazując, że miejscem realizacji inwestycji jest teren zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "[...] " ustanowiony uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "[...] " (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), a uzgadniany projekt decyzji narusza zakazy uszkadzania i zanieczyszczania gleby oraz zmiany sposobu użytkowania ziemi, ustanowione odpowiednio w § 3 ust. 1 pkt 3 i pkt 7 ww. uchwały. RDOŚ wskazał przy tym, że w sprawie nie mają zastosowania odstępstwa od przywołanych zakazów określone w ww. uchwale.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył inwestor – J. S. (dalej również jako: "skarżący"), zarzucając mu naruszenie § 3 ust. 1 pkt 3 i pkt 7 uchwały. Podniósł, że organ pierwszej instancji błędnie założył, że każda budowa obiektu budowlanego w związku z koniecznością wykopania fundamentów powoduje uszkodzenie ziemi, podczas gdy przepisy odrębne, w tym przepisy ustawy - Prawo ochrony środowiska czy prawo budowlane, nakładają na inwestora obowiązki mające na celu zabezpieczenie gleby przed zniszczeniem. Ponadto przepis ustanawiający zakaz uszkadzania i zanieczyszczania gleby wymaga kumulatywnego spełnienia przesłanek "uszkodzenia i zanieczyszczenia", aby zostały wypełnione jego znamiona.

Z kolei zarzucając naruszenie § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały skarżący wskazał na ogólnikowość i wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia polegająca na przyjęciu, z jednej strony, że planowana inwestycja polegać ma na realizacji zabudowy zagrodowej służącej produkcji rolnej, z drugiej zaś na stwierdzeniu, że dotychczasowy sposób użytkowania ziemi ulegnie niewątpliwie zmianie, ponieważ w miejsce terenów porośniętych roślinnością niską pojawi się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z zabudową gospodarczą i drogą.

Wskazał także na uzgodnienie - postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. innej inwestycji (budynku mieszkalnego), znajdującego się na terenie zespołu "[...]", co jest niezrozumiałe z punktu widzenia równości obywateli wobec prawa.

Skarżący podkreślił, że posiada status rolnika, planowana inwestycja będzie realizowana w ramach budowy zagrodowej. Zatem grunt nie straci charakteru rolniczego, nie dojdzie do zmiany sposobu użytkowania ziemi.

Zwrócił także uwagę, że w zamkniętym katalogu zakazów zawartym w art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, nie został wymieniony zakaz budowy obiektów budowlanych, co powoduje, że organ uzgadniający ma obowiązek wykazania, że budowa obiektu budowlanego narusza zakaz niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru bądź powoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi.

GDOŚ, jako organ odwoławczy, po przeanalizowaniu dokumentacji zebranej w sprawie podzielił stanowisko wyrażone przez organ pierwszej instancji, że planowana inwestycja koliduje z § 3 ust. 1 pkt 3 i pkt 7 uchwały, tj. narusza zakaz uszkadzania i zanieczyszczania gleby oraz zakaz dokonywania zmiany sposobu użytkowania ziemi.

W ocenie organu odwoławczego fakt, że nieruchomość skarżącego zaklasyfikowana jest w części jako grunt rolny, nie może uzasadniać twierdzenia, że posadowienie na niej budynku gospodarczego przeznaczonego pod uprawę grzybów, nie zmieni sposobu użytkowania tego gruntu. Dotychczas bowiem grunt ten, jak wynika z analizy stanu faktycznego, nie był użytkowany na cele rolnicze. Przedmiotem planowanej inwestycji jest budowa budynku mieszkalnego, gospodarczego, budynku do produkcji rolnej, budynku garażowego, wraz z urządzeniami budowlanymi i niezbędną infrastrukturą zewnętrzną oraz zjazdem. Inwestycja ta ma zostać zrealizowana na gruncie ornym klasy VI. Planowana przez skarżącego inwestycja nie jest, jak wynika z treści uzgadnianego projektu decyzji, związana z prowadzeniem działalności rolnej w sposób na jaki wskazuje jego charakter (orny RVI). Zatem pomimo, że jak twierdzi skarżący, realizacja planowanej inwestycji ma służyć hodowli grzybów - działalności rolnej, to powyższe nie zmienia faktu, że nastąpi zmiana sposobu użytkowania ziemi. Grunt orny niezabudowany będzie służył działalności polegającej na hodowli grzybów, która realizowana będzie w budynku. Ponadto znaczna większość planowanych zabudowań nie jest bezpośrednio związana z działalnością rolną: budynek mieszkalny, budynek gospodarczy.

Odnosząc się do argumentu skarżącego, według którego, zgodnie z oceną RDOŚ każda budowa obiektu budowlanego powoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi, co kwestionowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, organ odwoławczy zwrócił uwagę, że uchwała w sprawie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "[...] " w istocie nie przewiduje zakazu zabudowy, jednak zakaz powołany przez RDOŚ jest sformułowany w taki sposób, że dyspozycję tej normy może stanowić wiele różnych działań kwalifikowanych właśnie jako zmiana sposobu użytkowania ziemi. Dlatego, zdaniem GDOŚ nieuprawniony jest argument skarżącego, że pojęcia zmiana sposobu użytkowania ziemi i zakaz zabudowy są tożsame.

Odnośnie zaś § 3 ust. 1 pkt 3 organ odwoławczy wskazał, że w przepisie tym zawarte są dwa niezależne ograniczenia, w tym zakaz uszkadzania gleby. Niewątpliwie samo uszkodzenie gleby, jak również samo zanieczyszczenie gleby, będą stanowiły utratę wartości krajobrazowych obszaru, dla którego ochrony powołano zespół przyrodniczo-krajobrazowy. Organ stwierdził, że łączne występowanie obu przesłanek występuje bardzo rzadko, dlatego w celu skutecznej ochrony pedosfery (będącej częścią krajobrazu) należy rozpatrywać obie przesłanki osobno.

W ocenie GDOŚ realizacja planowanej inwestycji polegającej na posadowieniu budynku mieszkalnego i innych, stanowiąca integrację w wierzchnią warstwę gleby, głównie .poprzez wykopanie fundamentów, doprowadzi do uszkodzenia gleby na terenie działki inwestycyjnej.

Organ odwoławczy nie podzielił argumentacji skarżącego, że do wypełnienia zakazu określonego w omawianym w tym miejscu przepisie wymagane jest kumulatywne spełnienie przesłanek "uszkodzenia i zanieczyszczenia gleby". Wskazane w tym przepisie zachowania podlegające restrykcjom uchwały, zdaniem GDOŚ, mają charakter autonomiczny.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J.S., reprezentowany przez adwokata.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego:

- art. 45 ust. 1 pkt 3 i 7 ustawy o ochronie przyrody i § 3 ust. 1 pkt 3 i 7 uchwały Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]", poprzez błędną ich wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że:

* zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi oraz uszkadzania i zanieczyszczania gleby są równoznaczne z zakazem zabudowy;

* realizacja inwestycji w postaci zabudowy zagrodowej spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi, podczas gdy w świetle ustawy z 13 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych realizacja zabudowy zagrodowej nie powoduje zmiany sposobu użytkowania ziemi i nadal pozostaje on gruntem rolnym;

2. naruszenie przepisów prawa procesowego:

- art. 107 § 3 Kpa poprzez

* enigmatyczne, oderwane od stanu faktycznego przedmiotowej sprawy oraz celów, w jakich ustanowiono zespół przyrodniczo-krajobrazowy uzasadnienie postanowienia, które nie wyjaśnia, w jaki sposób planowana przez skarżącego inwestycja doprowadzi do uszkadzania i zanieczyszczania gleby oraz do zmiany sposobu użytkowania ziemi na należącej do niego nieruchomości stanowiącej część zespołu przyrodniczo-krajobrazowego;

* nieodniesienie się do wszystkich podniesionych w zażaleniu zarzutów;

- art. 7 Kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, polegające na braku ustalenia faktycznego wpływu planowanej inwestycji na stan środowiska na obszarze objętym ochroną oraz, czy planowana inwestycja istotnie doprowadzi do uszkadzania i zanieczyszczania gleby oraz do zmiany sposobu użytkowania ziemi.

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy GDOŚ do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że przytoczona przez GDOŚ argumentacja prowadzi do jednoznacznego wniosku, że interpretuje on zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi jako tożsamy z zakazem jakiejkolwiek zabudowy. W sposób niedopuszczalny założył, że jakiekolwiek posadowienie zabudowań na należącej do skarżącego nieruchomości doprowadzi do zmiany sposobu użytkowania ziemi. Stanowisko to pozostaje w sprzeczności z utrwaloną w tego typu sprawach linią orzeczniczą. W judykaturze przyjmuje się, że zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi nie można zrównywać z zakazem zabudowy. Organ uzgadniający ma zatem obowiązek dokonania oceny, czy planowana inwestycja jest możliwa do pogodzenia z celem, dla którego został utworzony zespół przyrodniczo-krajobrazowy, a jeśli nie, to jest zobowiązany wykazać, że ta inwestycja naruszy walory krajobrazowe i kulturowe terenu. W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji takiej oceny nie dokonały.

Skarżący podkreślił, powołując się orzecznictwo, że realizacja zabudowy zagrodowej nie powoduje, że grunt pod nią traci swój rolny charakter.

Analogiczne zarzuty skarżący podniósł w odniesieniu do dokonanej przez organy wykładni przepisów prawa materialnego w kontekście zakazu uszkadzania i zanieczyszczania gleby – organy utożsamiły ten zakaz z zakazem jakiejkolwiek zabudowy. Ponadto DGOŚ w ogóle nie odniósł się do podniesionego w zażaleniu argumentu dotyczącego obowiązków spoczywających na inwestorze i kierowaniu budowy w przedmiocie zabezpieczenia gleby przed zniszczeniem. Organ nie sprecyzował w żaden sposób dlaczego uważa, że planowana zabudowa (jej gabaryty, położenie) naruszy te zakazy oraz nie wyjaśnił jakie prace budowlane doprowadziłyby do uszkodzenia i zanieczyszczenia gleby, a w konsekwencji negatywnie wpłynęłyby na walory przyrodnicze i krajobrazowe zespołu.

Skarżący zarzucił, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest wadliwe – bardzo ogólnikowe, schematyczne i w przeważającej mierze oderwane od stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, ponadto organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich podniesionych w zażaleniu zarzutów.

W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie, uznając podnoszone w niej zarzuty za bezzasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej również: "P.p.s.a."), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).

Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonego postanowienia jest art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073), dalej: "u.p.z.p". W myśl art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z: regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Zwrot "po uzgodnieniu" należy rozumieć w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, zaś organ współdziałający ocenia dopuszczalność tego rozstrzygnięcia w granicach swojej właściwości i kompetencji.

W niniejszej sprawie uzgodnieniu podlegał projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków w zabudowie zagrodowej służącej produkcji rolnej wraz z urządzeniami budowlanymi i niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] oraz fragmencie działki pasa drogowego w obrębie [...] w [...].

Przedmiotowa działka położona jest na terenie zespołu przyrodniczo – krajobrazowego "[...] " utworzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]).

W ocenie organów obu instancji planowana inwestycja narusza zakazy określone w § 3 ust. 1 pkt 3 i 7 wyżej wskazanej uchwały, a nie istnieje możliwość zastosowania odstępstw wobec tych zakazów.

Przepis § 3 ust.1 pkt 3 uchwały zabrania uszkadzania i zanieczyszczania gleby, natomiast pkt 7 zabrania zmiany sposobu użytkowania ziemi. W ocenie organów budowa budynków w zabudowie zagrodowej będzie naruszała obydwa te zakazy.

W tym miejscu należy wskazać, że o tym jakie mogą zostać wprowadzone w stosunku do zespołu przyrodniczo – krajobrazowego zakazy stanowi art. 45 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r., poz. 142 ze zm., zwana dalej u.o.p.). Użyty przez ustawodawcę w tym przepisie zwrot "mogą być wprowadzone następujące zakazy" wskazuje, że wymienione w niniejszym przepisie zakazy tworzą katalog zamknięty. W tym zamkniętym katalogu zakazów możliwych do wprowadzenia w stosunku do zespołu przyrodniczo-krajobrazowego nie zamieszczono zakazu zabudowy. Dlatego też z samego faktu utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, na terenie którego znajdują się zasługujące na ochronę wartości przyrodnicze, nie można wyprowadzać generalnego zakazu wprowadzania jakiejkolwiek zabudowy. Zakazy takie, bądź ograniczenia, muszą wynikać z innych przepisów prawa (zob. wyrok NSA z 4 sierpnia 2009 r., II OSK 1239/08; wyrok NSA z 1 czerwca 2012 r., II OSK 471/11, CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie z postanowień uchwały w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" wynika, że celem ustanowienia tego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego jest ochrona cennego krajobrazu naturalnego i kulturowego fragmentu doliny górnego odcinka [...] oraz przylegającego do niego kompleksu leśnego, ze względu na ich wartości estetyczne i widokowe (§ 2 ust. 1 uchwały). Realizacji tej ochrony służyć mają zakazy, wprowadzone na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Do zakazów tych należą określony w § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały zakaz uszkadzania i zanieczyszczania gleby oraz zawarty w § 3 ust. 1 pkt 7 zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi. W ocenie Sądu w postępowaniu uzgadniającym organ zobowiązany jest do dokonania oceny, czy planowana inwestycja jest możliwa do pogodzenia z celem, dla którego został utworzony zespół przyrodniczo-krajobrazowy. Należy jednocześnie mieć na względzie, że zakazów przewidzianych dla zespołów przyrodniczo-krajobrazowych, które ograniczają prawo własności, nie można interpretować rozszerzająco, gdyż w konsekwencji prowadziłoby do zrównania tej formy ochrony przyrody z takimi formami jak parki narodowe czy rezerwaty. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, zasadnie skarżący zarzucił, że w toku postępowania wyjaśniającego organy obu instancji przyjęły a priori, że w tej sprawie obowiązuje zakaz zabudowy. Tymczasem ani art. 45 ust. 1 u.o.p. ani § 3 ust. 1 pkt 3 i 7 uchwały nie wprowadzają na tym terenie zakazu zabudowy. Dlatego też budowa zamierzenia inwestycyjnego skarżącego powinna być oceniana w świetle celów utworzenia danego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, które wynikają z konkretnych ustaleń faktycznych dotyczących przedmiotowej działki.

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy analizując pojęcie zakazu uszkadzania i zniszczenia gleby doszedł do wniosku, że "realizacja planowanej inwestycji polegającej na posadowieniu budynku mieszkalnego i innych, stanowiąca ingerencję w wierzchnią warstwę gleby, głównie poprzez wykopanie fundamentów, doprowadzi do uszkodzenia gleby na terenie działki inwestycyjnej".

Z powyższego wynika, że rzeczywiście organ uznaje, że jakakolwiek zabudowa na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego (związana z ingerencją w wierzchnią warstwę gleby), będzie prowadziła do uszkodzenia gleby, a zatem zastosowanie ma zakaz z § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały. Odnosząc się do tego stanowiska Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w analogicznej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1353/16 (CBOiS), cyt.: "Rozumienie przepisu [dot. zakazu uszkadzania i niszczenia gleby] zaprezentowane przez organ prowadziłaby w każdej sytuacji, nawet wówczas, gdy nie dochodziłoby do naruszenia zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi (przypadek zabudowy zagrodowej, terenu zabudowanego niepowodujących takiej zmiany) do zakazu budowy w obszarze chronionym. Tymczasem bezwzględny zakaz budowy na gruncie przepisów ustawy o ochronie przyrody i prawa miejscowego nie obowiązuje. Organ nie dostrzega zatem braku bezwzględnego zakazu budowy na gruncie obowiązujących przepisów. Prawo miejscowe nie wprowadzając bezwzględnego zakazu budowy, nie może prowadzić jednocześnie do zakazu działań związanych z budową. Tak więc dopuszczalność prawa zabudowy na gruncie uchwały, konsumuje inne związane z nią ewentualne naruszenia, określone w tej samej uchwale (§ 3 ust.1 pkt 3), bowiem oczywistym jest, że proces dopuszczalnej zabudowy doprowadzi do miejscowego uszkodzenia gleby w związku z potrzebą wybudowania fundamentów. Zniszczenie, uszkodzenie na gruncie w/w uchwały można więc rozważyć w przypadku przeprowadzania innego rodzaju czynności, aniżeli tych związanych z posadowieniem budynku (przykładowo niwelacja wzgórza, zmiana biegu rzeki, wycięcie lasu ). Z tych względów uprawnione jest stwierdzenie, że organ dokonał rozszerzającej wykładni obowiązującego w chronionym obszarze zakazu."

Za nieuzasadniony uznać należy także pogląd organu, że realizacja inwestycji spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi. Zgodnie z treścią art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Z kolei z art. 2 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy wynika, że gruntami rolnymi w rozumieniu tej ustawy są grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno - spożywczemu. Słusznie zauważa skarżący, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż skoro w świetle przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych realizacja zabudowy zagrodowej nie powoduje zmiany sposobu użytkowania gruntu i w świetle tej ustawy nadal pozostaje on gruntem rolnym, to brak jest podstaw do przyjęcia, że realizacja zabudowy zagrodowej na działce, której dotyczy wniosek spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 169/09, wyrok NSA z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 815/10, CBOiSA).

Zdaniem Sądu nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut nieodniesienia się przez organ odwoławczy do kwestii podnoszonej przez skarżącego w zażaleniu - wydania postanowienia RDOŚ z [...] maja 2011 r. uzgadniającego warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku garażowego, szczelnego bezodpływowego zbiornika na ścieki w [...] na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]", jak również kwestii obowiązków kierownika budowy i inwestora w zakresie zabezpieczenia gleby. W odpowiedzi na skargę organ odnosząc się do tego zarzutu stwierdził, że materia ta wykracza poza przedmiot postępowania. Według GDOŚ, nie może on się odnieść w prowadzonym postępowaniu do sprawy pozostającej poza jego zakresem, tj. uzgodnienia innej inwestycji w tej samej formie ochrony przyrody. Podobnie organ wypowiedział się co do kwestii obowiązków spoczywających na inwestorze i kierowniku budowy w przedmiocie zabezpieczenia gleby przed zniszczeniem podnosząc, że pozostaje ona poza zakresem sprawy, bowiem organ uzgodnieniowy mógł ocenić jedynie zgodność projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie przepisów dotyczących ochrony przyrody. W ocenie Sądu należy zgodzić się z organem w tym zakresie, bowiem każda konkretna sprawa administracyjna rozstrzygana jest indywidualnie, a ponadto organ uzgodnieniowy dokonuje oceny inwestycji w granicach swojej właściwości i kompetencji.

Niemniej jednak, dokonując oceny przedsięwzięcia organy nie wyjaśniły w sposób przekonujący, dlaczego ta konkretna, planowana przez skarżącego inwestycja negatywnie wpłynie na ochronę krajobrazu stanowiącego obszar zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]". Przyjęły bowiem a priori, że na terenie ww. zespołu obowiązuje zakaz zabudowy i nie dokonały w związku z tym oceny przedmiotowych zakazów z uwzględnieniem celów utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że postanowienie organu II instancji, jak też utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji naruszają przepisy prawa materialnego (art. 45 ust. 1 pkt 3 i 7 ustawy o ochronie przyrody i § 3 ust. 1 pkt 3 i 7 uchwały), gdyż w rzeczywistości zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi i zakaz uszkadzania i zanieczyszczania gleby zinterpretowały jako równoznaczny z zakazem zabudowy.

Sąd podzielił także stanowisko skarżącego, że organ naruszył przepisy postępowania (art. 7, 77, 107 § 3 Kpa), bowiem w ocenie Sądu postępowanie nie zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący, gwarantujący dokładne i rzetelne wyjaśnienie sprawy.

Z uwagi na to, że dostrzeżone naruszenia przepisów wymagają dokonania ponownej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zagwarantowanie stronie prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez dwa różne organy administracji (art. 15 K.p.a.), konieczne było uchylenie zarówno zaskarżonego postanowienia, jak i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji.

Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji dokona oceny zamierzenia inwestycyjnego skarżącego w świetle celów utworzenia danego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, które wynikają z konkretnych ustaleń faktycznych dotyczących przedmiotowej działki, uwzględniając ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1. sentencji. O kosztach postępowania (pkt 2. sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Na koszty postępowania w łącznej kwocie 597 zł składają się: wynagrodzenie pełnomocnika - 480 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa - 17 zł, wpis od skargi - 100 zł.