Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 903/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 1,  art. 41 ust. 1,2 i  ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 992
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - tekst jedn.
article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Protokolant sekretarz sądowy Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 marca 2019 r. sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. z siedzibą w S. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia (...) października 2018 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia (...) sierpnia 2018 r. (znak: (...)) S G działając na podstawie art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 14 ust. 1, art. 41 ust. 1, ust. 2, ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 922) i pkt 22 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U. z 2015 r. poz. 796) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. z 2014 r. poz. 1923), orzekł o umorzeniu jako bezprzedmiotowym postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia firmie (...) Sp. z o.o. z siedzibą w (...)(...) zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów w trybie art. 41 ust.1, ust. 2 i ust. 3 pkt 2 oraz art. 14 ust. 1 ustawy o odpadach i pkt 22 rozporządzenia w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek z dnia (...) maja 2018 r. skierowany do SG przez działającego w imieniu (...) Sp. z o.o., pełnomocnika, o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami z jednoczesnym wskazaniem jako podstawy prawnej wnioskowanego zezwolenia przepisów art. 14 i art. 42 ust. 2 ustawy o odpadach oraz rozporządzenia w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami, wcześniej powoływanych. We wniosku określono też kody i rodzaje odpadów przewidzianych do przetwarzania: 10 04 01* - żużle z produkcji pierwotnej i wtórnej oraz 10 06 07* - szlamy i osady pofiltracyjne z oczyszczania gazów odlotowych, a ponadto podano jako metodę odzysku dokonanie analizy i oględzin odpadów. Analiza ma polegać na pobraniu próbek, wykonaniu analizy chemicznej i stwierdzeniu, czy materiał posiada odpowiednią ilość pierwiastków handlowych tj.: ołowiu (Pb), cynku (Zn), miedzi (Cu) i srebra (Ag).

Natomiast oględziny odpadów mają polegać na obejrzeniu materiału i potwierdzeniu, że materiał ma odpowiednią granulację. Obydwie czynności, czyli analiza chemiczna i oględziny byłyby podstawą uznania odpadów za produkt handlowy, który zostanie odsprzedany kontrahentom do bezpośredniego wykorzystania w procesach metalurgicznych.

W uzasadnieniu S G wskazał też, że w toku postępowania zwrócił się do (...) S.A. (...)(...) z prośbą o przekazanie aktualnych oraz potwierdzonych za zgodność z oryginałem kserokopii kart charakterystyki odpadów, objętych przedmiotowym wnioskiem.

Z dalszej części uzasadnienia wynika, że zdaniem organu orzekającego same oględziny i analiza próbek odpadu nie stanowią procesu odzysku a prowadzą jedynie do zbadania składu i właściwości odpadów. Działanie polegające na analizie składu chemicznego bądź właściwości fizycznych odpadów nie stanowi gospodarowania odpadami, a zwłaszcza odzysku odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt. 14 ustawy o odpadach (proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu poprzez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce). Definicja procesu, zgodnie ze słownikiem języka polskiego brzmi następująco: przebieg następujących po sobie i powiązanych przyczynowo określonych zmian. W przedmiotowym przypadku nie mamy do czynienia z żadnym procesem prowadzącym do zmian. Odpad po oględzinach i analizie nie traci statusu odpadów. Nadal pozostaje odpadem, który ze względu na określone właściwości może być wykorzystany dalej w procesie produkcji.

S G podkreślił, iż w omawianym przypadku nie może być mowy o utracie statusu odpadów, bowiem nie są spełnione łącznie wszystkie przesłanki art. 14 ust. 1 ustawy o odpadach, zgodnie z którym określone rodzaje odpadów przestają być odpadami, jeżeli na skutek poddania ich odzyskowi, w tym recyklingowi, spełniają łącznie następujące warunki:

- dana substancja lub przedmiot jest powszechnie stosowana do konkretnych celów;

- istnieje rynek takich substancji lub przedmiotów bądź popyt na nie;

- dana substancja lub przedmiot spełniają wymagania techniczne dla konkretnych celów oraz wymagania obowiązujących przepisów i norm mających zastosowanie do produktów;

- zastosowanie danej substancji lub przedmiotu nie prowadzi do ogólnych niekorzystnych skutków dla środowiska lub zdrowia ludzkiego oraz spełniają wymagania określone przez przepisy Unii Europejskiej.

W ocenie organu orzekającego o utracie statusu odpadów można mówić w odniesieniu do tych rodzajów odpadów, dla których istnieją w tym zakresie przepisy Unii Europejskiej.

Dotychczas szczegółowe kryteria dotyczące zniesienia statusu odpadów określono odpowiednimi rozporządzeniami w odniesieniu do złomu i stłuczki szklanej. Tylko więc dla tego rodzaju odpadów będzie miał zastosowanie punkt 22 rozporządzenia w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami, natomiast w stosunku do wnioskowanych odpadów nie obowiązują żadne regulacje unijne. W tych okolicznościach zdaniem S G utrata statusu odpadów o kodach 10 04 01* i 10 06 07* - bardzo wysoce niebezpiecznych, co wynika z ich kart charakterystyki, w obecnym stanie prawnym jest niemożliwa.

Ponadto w uzasadnieniu organ orzekający wyjaśnił, że nie mógł odmówić wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów na podstawie art. 46 ustawy o odpadach, ponieważ ustawodawca podał zamknięty katalog przypadków, w jakich organ może odmówić wydania zezwolenia. Starosta nie ma możliwości merytorycznej odmowy wydania zezwolenia, gdyż przypadek określony w niniejszej sprawie nie występuje w warunkach do odmowy określonych w art. 46 ustawy.

W zakończeniu uzasadnienia organ orzekający odniósł się do doręczonego w toku postępowania opracowania oznaczonego jako "Opinia prawna dotycząca zastosowania procedury utraty statusu odpadu dla odpadów o kodach 10 04 01* - żużle ołowionośne z pieców (...) oraz 10 06 07* - szlamy ołowionośne z pieców szybowych" przygotowane przez K P dr M K w którym przedstawiono stanowisko, uznające, że organ powinien wydać wnioskowane zezwolenie, bowiem samo skontrolowanie odpadów stanowi odzysk odpadów i wyjaśnił, że jego zdaniem przedstawione w opinii stanowisko jest nie do zaakceptowania, gdyż odzysk jest to proces, a nie kontrola.

Opisana powyżej decyzja została w toku instancyjnym zaskarżona przez (...)Sp. z o.o., reprezentowaną przez pełnomocnika, który w odwołaniu zarzucił S G naruszenie wydaną w sprawie decyzją przepisów: art. 3 ust. 1 pkt 14, art. 14 ust. 1 ustawy o odpadach, art. 8, art. 11 i art. 12 ustawy – Prawo Przedsiębiorców, art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego i wniósł o zmianę – w trybie autokontroli – zaskarżonej decyzji w sposób uwzględniający wniosek Spółki albo o uchylenie przez organ odwoławczy – w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa – zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy.

Po rozpatrzeniu odwołania S K O w L decyzją z dnia (...) października 2018 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy w szczegółowy sposób opisał dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, a następnie wyjaśnił, że zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia, które wydaje, w drodze decyzji organ właściwy ze względu na miejsce przetwarzania odpadów (ust. 2). Kolegium wskazało też, że ustawodawca w art. 3 ust. 1 pkt 21 powołanej powyżej ustawy, wyjaśnił, że pod pojęciem przetwarzania należy rozumieć procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwienie, a pod pojęciem odzysku, uwzględnionym w art. 3 ust. 1 pkt 14 powoływanej ustawy należy rozumieć jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce.

Ponadto Kolegium przywołało treść art. 14 ust. 1 i ust. 2 ustawy o odpadach i podkreśliło, że zasadnicze znaczenie dla uznania, że odpady przestały być odpadami jest poddanie ich odzyskowi, w tym recyklingowi.

Stosownie do art. 14 ust. 1 powołanej ustawy, określone rodzaje odpadów przestają być odpadami, jeżeli na skutek poddania ich odzyskowi, w tym recyklingowi, spełniają:

1) łącznie następujące warunki:

a) przedmiot lub substancja są powszechnie stosowane do konkretnych celów,

b) istnieje rynek takich przedmiotów lub substancji lub popyt na nie,

c) dany przedmiot lub substancja spełniają wymagania techniczne dla zastosowania do konkretnych celów oraz wymagania określone w przepisach i w normach mających zastosowanie do produktu,

d) zastosowanie przedmiotu lub substancji nie prowadzi do negatywnych skutków dla życia, zdrowia ludzi lub środowiska;

2) wymagania określone przez przepisy Unii Europejskiej.

Natomiast w myśl art. 14 ust. 2, przedmiot lub substancja, które przestały spełniać warunki, o których mowa w ust. 1, są odpadami.

Dopiero po takiej operacji następuje badanie, czy to, co pojawiło się po odzysku, spełnia kryteria określone w art. 14 ust. 1, tj. warunki i wymagania, które muszą być spełnione łącznie, aby dany rodzaj odpadu, wskutek poddania go procesom odzysku, w tym recyklingu przestał być odpadem. Ustawodawca wskazał, iż pierwszą grupę stanowią przesłanki wymienione w pkt 1, natomiast drugą grupę, alternatywną i konkurencyjną, stanowią przesłanki określone przez przepisy Unii Europejskiej, które stanowią także część polskiego porządku prawnego.

Kolegium zwróciło uwagę, że w zakresie wymagań określanych przez przepisy Unii Europejskiej na dzień dzisiejszy zostały wydane niżej wymienione Rozporządzenia Komisji (UE):

- ustanawiające kryteria określające, kiedy ponowne rodzaje złomu przestają być odpadami na mocy dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE (Nr 133/11),

- ustanawiające kryteria określające, kiedy stłuczka szklana przestaje być odpadem na podstawie dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/98/WE (Nr 1179/12),

- ustanawiające kryteria określające, kiedy złom miedzi przestaje być odpadem na podstawie dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE (Nr 715/2013).

Potwierdziło też, iż w przypadkach, gdy nie ustalono kryteriów na szczeblu wspólnotowym w ramach procedury, o której mowa w ust. 1, państwa członkowskie mogą decydować odrębnie w każdym przypadku, czy dany odpad przestał być odpadem, z uwzględnieniem odnośnego orzecznictwa, ale z pisma Ministra Środowiska z dnia 20 kwietnia 2016 r., wynika, że Polska nie skorzystała z możliwości ustanowienia własnych przepisów technicznych odnoszących się do ustalenia kryteriów utraty statusu odpadów w odniesieniu do jakichkolwiek rodzajów odpadów.

Kolegium wskazało też, że w piśmie tym stwierdzono, iż brak krajowych przepisów technicznych, nie uniemożliwia podjęcia decyzji w odniesieniu do konkretnego przypadku, ale podjęcie takiej decyzji wymaga spełnienia wszystkich wymagań wynikających z mocy prawa, w tym z cytowanych powyżej wyjaśnień zawartych w przywołanych wytycznych.

Tym samym utrata statusu odpadu może nastąpić jeżeli spełnione są łącznie wszystkie wymagania wymienione w art. 14 ust. 1 ustawy o odpadach.

Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, iż oględziny i analiza próbek odpadu nie stanowią procesu odzysku, a jedynie prowadzą do zbadania składu i właściwości fizycznych odpadów. Zdaniem Kolegium działania mające na celu analizę składu chemicznego, bądź też właściwości fizycznych odpadów, nie stanowią gospodarowania odpadami, a w szczególności nie mogą być uznane za odzysk odpadów, o jakim mowa w art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy o odpadach.

Ponadto – jak podało Kolegium w rozporządzeniu w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami pod pozycją 22 załącznika do rozporządzenia wskazano, iż wszystkie rodzaje odpadów mogą być poddane procesowi odzysku R12, przy czym warunkiem odzysku jest przetwarzanie prowadzące do utraty statusu odpadów, spełniające wymagania określone w art. 14 ustawy o odpadach, polegające na przeprowadzeniu oględzin, analizy grawimetrycznej, sprawdzeniu, sortowaniu, separacji, demontażu, mieszaniu, przepakowywaniu, cięciu, zagęszczaniu, granulacji, suszeniu, rozdrabnianiu.

Kolegium zwróciło też uwagę, iż niewyczerpujący wykaz odzysków został zawarty w załączniku nr 1 do ustawy o odpadach, gdzie proces R12 opisany został jako polegający na wymianie odpadów w celu poddania ich któremukolwiek z procesów wymienionych w pozycji R1-R11, z zastrzeżeniem, że jeżeli nie istnieje inny właściwy kod R, może to obejmować procesy wstępne poprzedzające przetwarzanie wstępne odpadów, jak np. demontaż, sortowanie, kruszenie, zagęszczanie, granulację, suszenie, rozdrabnianie, kondycjonowanie, przepakowywanie, separację, tworzenie mieszanek lub mieszanie przed poddaniem któremukolwiek z procesów wymienionych w poz. R1-R11.

Zdaniem Kolegium także w tej charakterystyce wstępnych procesów przetwarzania nie zostały wymienione same oględziny odpadów oraz analiza ich składu chemicznego, co potwierdza, iż ani oględziny odpadów, ani badanie ich składu chemicznego nie stanowią nawet wstępnych procesów przetwarzania, a tym bardziej samego procesu przetwarzania, zdefiniowanego w art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy o odpadach.

W ocenie Kolegium, jeżeli wskazany przez Spółkę sposób przetwarzania odpadów nie może być uznany za odzysk, to tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia, że wskazane we wniosku rodzaje odpadów o statusie odpadów niebezpiecznych, przewidziane do przetwarzania stracą status odpadów, stosownie do wskazywanego wcześniej art. 14 ust. 1 ustawy o odpadach.

W zakończeniu uzasadnienia Kolegium uznało za zasadną i prawidłową ocenę przyjętą w sprawie przez S G, co do niemożności zastosowania przy orzekaniu przepisu art. 46 ustawy o odpadach oraz powinności umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, bowiem wnioskowane przez Spółkę rodzaje odpadów nie mogą być poddane opisanemu we wniosku procesowi odzysku, a w konsekwencji nie mogą być objęte zezwoleniem na przetwarzanie.

Zgodność z prawem decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym, powyżej opisanej, zakwestionowała (...) Sp. z o.o. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W.

W petitum skargi, działający imieniem Spółki pełnomocnik zaskarżając decyzję odwoławczą w całości, zarzucił jej naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy o odpadach poprzez bezpodstawne przyjęcie, że wskazany przez skarżącą sposób postępowania z odpadami nie stanowi procesu odzysku, o którym mowa w ustawie.

Powołując się na tak sformułowany zarzut oraz na przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 145a § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, pełnomocnik skarżącej Spółki wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zobowiązanie organu do wydania zezwolenia w jak najszybszym terminie oraz o wskazanie przez Sąd co do dalszego postępowania w sprawie będącej przedmiotem skargi, że procedura opisana we wniosku skarżącej o wydanie zezwolenia stanowi odzysk oraz o zwrot na rzecz skarżącej od S K O w L kosztów postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 - § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W uzasadnieniu skargi przedstawiona została szczegółowa argumentacja z odwołaniem się do poglądów prezentowanych w piśmiennictwie i stanowiska judykatury administracyjnej, stanowiąca rozwinięcie zarzutu zawartego w petitum skargi.

Pełnomocnik skarżącej Spółki wskazał w niej m.in., że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy o odpadach ilekroć w ustawie jest mowa o odzysku rozumie się przez to jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce.

Ustawodawca bardzo ogólnie definiuje pojęcie odzysku wskazując, że jest to jakikolwiek proces. Istotny jest wynik tego procesu, a mianowicie to, by odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym wypadku zostałyby użyte lub wyniku, którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji np. w danym zakładzie.

Z kolei zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 22 powoływanej ustawy przez przygotowanie do ponownego użycia rozumie się odzysk polegający na sprawdzeniu, czyszczeniu lub naprawie, w ramach którego produkty lub części produktów, które wcześniej stały się odpadami, są przygotowywane do tego, aby mogły być ponownie wykorzystane bez jakichkolwiek innych czynności wstępnego przetwarzania.

Jak wskazuje się w piśmiennictwie przygotowanie do ponownego użycia jest procesem odzysku odpadu prowadzącym do ponownego wykorzystania produktów lub ich części składowych i w hierarchii sposobów postępowania z odpadami jest procesem odzysku bardziej preferowanym przez ustawodawcę niż recykling.

Co więcej, jak stanowi motyw 22 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz. Urz. UE L 312 z 22.11.2008 r., str. 3), w celu ustalenia końca statusu odpadu wystarczy przeprowadzenie nawet tak prostej czynności jak skontrolowanie odpadów w zakresie potwierdzenia, że spełniają kryteria zniesienia statusu odpadu. Proces odzysku należy zatem rozumieć szeroko, nie tylko jako proces polegający na zmianie charakteru lub właściwości odpadów.

Zdaniem pełnomocnika niezasadne są poglądy organów obu instancji, jakoby oględziny i analiza próbek odpadu nie stanowiły procesu odzysku, tym bardziej, że ustawa o odpadach pojęcie odzysku definiuje szeroko jako "jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów".

Pełnomocnik Spółki zwrócił też uwagę, że załącznik nr 1 do ustawy dotyczącej procesu odzysku wskazuje, że katalog procesów odzysku nie jest katalogiem zamkniętym, a zatem dopuszczalne są dalsze, inne, niewskazane bezpośrednio w załączniku procesy odzysku. Zdaniem pełnomocnika skarżącej szeroki opis procesów odzysku określony w omawianym załączniku oraz językowa wykładnia jego brzmienia wskazują, że procesem odzysku może być każde gospodarowanie odpadami, zatem do procesu odzysku R12 można również zaliczyć działania przedstawione przez skarżącą tj. oględziny oraz badanie składu chemicznego i fizycznego odpadów przez pracowników Spółki (...)

Ponadto – jak wyjaśnił pełnomocnik skarżącej Spółki rozporządzenie wykonawcze w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami w załączniku wskazującym rodzaje odpadów oraz warunki ich odzysku w procesach odzysku R3, R5, R11 i R12 wymienionych w załączniku nr 1 do ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, poza instalacjami lub urządzeniami wprost wskazuje w poz. 22, że wszystkie rodzaje odpadów można poddać procesowi odzysku R12, gdzie jako warunek odzysku jest wskazane bezpośrednio: "Przetwarzanie prowadzące do utraty statusu odpadów, spełniające wymagania określone w art. 14 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, polegające na przeprowadzeniu oględzin. analizy grawimetrycznej, sprawdzeniu, sortowaniu, separacji, demontażu, mieszaniu, przepakowywaniu, cięciu, zagęszczaniu, granulacji, suszeniu, rozdrabnianiu".

W podsumowaniu przedstawionej argumentacji pełnomocnik skarżącej Spółki wskazał, że prowadzone przez Spółkę działania w odniesieniu do wskazanych odpadów spełniają definicję gospodarowania odpadami, zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach, w postaci przetwarzania, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 21 powołanej ustawy, polegającego na procesie odzysku R12 w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 14 tej samej ustawy w związku z załącznikiem nr 1 do tej regulacji oraz rozporządzeniem w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (poz. 22 załącznika).

W doręczonej Sądowi w dniu (...) grudnia 2018 r. odpowiedzi na skargę S KO w L wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko przyjęte przy orzekaniu w sprawie oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień (...) marca 2019 r. pełnomocnik skarżącej Spółki oświadczył, że podtrzymuje w całości skargę i wnioski w niej zawarte.

Obecny na rozprawie P Z (...)Sp. z o.o. oświadczył, że popiera skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1066) sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej przy zastrzeżeniu, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Przyznane przez ustawodawcę kryterium legalności wiąże sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że w toku podjętych czynności rozpoznawczych wojewódzki sąd administracyjny dokonuje oceny, co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu lub czynności będącej przedmiotem zaskarżenia.

Ponadto – zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302) – sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 powołanej powyżej ustawy, uwzględnienie skargi przez sąd administracyjny i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji lub postanowienia) następuje wówczas, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nadto zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 i 3 powoływanej ustawy procesowej, sąd z urzędu stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, względnie stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Z powołanych przepisów wynika, że usunięcie zaskarżonego aktu z obrotu prawnego może nastąpić wówczas, gdy postępowanie sądowe wykaże, że przy jego wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub normy procesowe, przy czym naruszenie to musi mieć charakter kwalifikowany, tzn. rażący, względnie mający lub mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Mając na względzie wskazane wcześniej kryterium legalności Sąd po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględniania skargi poprzez zastosowanie w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazującego na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przy jednoczesnym zastosowaniu powołanego wcześniej przepisu art. 134 § 1 wskazanej ustawy.

Przedmiotem skargi wniesionej przez (...) Sp. z o.o. była decyzja S K O w L orzekająca o utrzymaniu w mocy decyzji S G umarzającej jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów w trybie art. 41 ust. 1, 2 ust. 3 pkt 2, art. 14 ust. 1 ustawy o odpadach oraz pkt 22 załącznika do rozporządzenia w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami.

Zaskarżona decyzja zakończyła w sposób ostateczny jurysdykcyjne postępowanie administracyjne w sprawie powyżej opisanej, w której postępowanie zainicjowane zostało wnioskiem (...) Sp. z o.o. z dnia (...)maja 2018 r. skierowanym do S P G o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami w G przy ul. (...)(...)(...) działka nr (...)(...) , obręb(...)(...)". Teren ten został wskazany we wniosku również jako miejsce magazynowania odpadów.

Wnioskująca Spółka jako podstawę prawną żądania podała przepisy art. 14 i art. 42 ust. 2 ustawy o odpadach, wcześniej powoływanej oraz rozporządzenia w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami. Wyszczególniła również rodzaje odpadów przewidzianych do przetwarzania o kodzie 10 04 01* - żużle z produkcji pierwotnej i wtórnej, stanowiące odpady z hutnictwa ołowiu, które będą magazynowane luzem na utwardzonym placu pod zadaszeniem oraz o kodzie 10 06 07* - szlamy i osady pofiltracyjne z oczyszczania gazów odlotowych, stanowiące odpady z hutnictwa miedzi, które będą magazynowane w workach typu (...) na utwardzonym placu z opaską, pod rozciągniętym namiotem zabezpieczającym przed warunkami atmosferycznymi.

W opisie stosowanej metody ze wskazaniem procesu przetwarzania (...)Sp. z o.o. podała, że będzie prowadzić działalność sklasyfikowaną jako przygotowanie odpadów do ponownego użycia, przy czym proces przetwarzania stosowany przez Spółkę będzie prowadzony poza instalacjami i urządzeniami poprzez dokonanie przez pracowników Spółki analizy odpadów oraz oględzin odpadów umożliwiających stwierdzenie czy bez jakichkolwiek dodatkowych czynności zakupione odpady będą mogły zostać wykorzystane jako surowiec w procesach produkcyjnych.

Żądanie wniosku sformułowane zostało w sposób jednoznaczny, nie pozostawiało wątpliwości interpretacyjnych i nie wymagało od organu właściwego dodatkowych czynności zmierzających do wyjaśnienia istoty żądania czy intencji wnioskodawcy.

Treść wniosku i zawarte w nim żądanie były wiążące dla organu uprawnionego do jego rozpatrzenia, wyznaczały przedmiot sprawy i pozostałe elementy ją konkretyzujące.

Umarzając postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe przy zastosowaniu art. 105 § 1 kpa, organy orzekające w toku instancyjnym uznały, że uwzględnienie wniosku jest niemożliwe, bowiem wskazany w nim przez Spółkę sposób przetwarzania odpadów nie może być uznany za odzysk, co w konsekwencji powoduje, że brak jest podstaw do stwierdzenia, iż wskazane we wniosku rodzaje odpadów (w obu przypadkach odpady niebezpieczne) przewidziane do przetwarzania stracą status odpadów, stosownie do przepisu art. 14 ust. 1 ustawy o odpadach. (Organy wyjaśniły też niemożność podjęcia w sprawie negatywnego orzeczenia merytorycznego na podstawie art. 46 ustawy o odpadach, czyli odmowy wydania wnioskowanego zezwolenia.)

Zdaniem Sądu – nie kwestionującego przyjętego przez organy orzekające sposobu zakończenia sprawy w każdej instancji – należało rozważyć fakt, że wniosek dotyczył wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów (niebezpiecznych) o kodach 10 04 01* i 10 06 07* poza instalacjami i urządzeniami z odwołaniem się do rozporządzenia w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami, wcześniej powoływanego.

Wskazane we wniosku oraz w podstawie prawnej decyzji podjętych w tej sprawie, rozporządzenie, wydane zostało przez Ministra Środowiska w dniu 11 maja 2015 r. na podstawie upoważnienia zawartego w art. 30 ust. 5 ustawy o odpadach, zgodnie z którym minister właściwy do spraw środowiska określi w drodze rozporządzenie, rodzaje odpadów oraz warunki ich odzysku w procesach odzysku R3, R5, R11 i R12 wymienionych w załączniku nr 1 do ustawy poza instalacjami i urządzeniami, uwzględniając właściwości tych odpadów oraz możliwość bezpiecznego dla środowiska i zdrowia ludzi wykorzystania tych odpadów.

Przywołane upoważnienie poprzedzają przepisy, w których ustawodawca postanawia, że odpady są przetwarzane w instalacjach lub urządzeniach (art. 29) oraz zakazuje przetwarzania odpadów poza instalacjami lub urządzeniami (art. 30 ust. 1), przyjmując jednocześnie regulację dopuszczającą odzysk poza instalacjami lub urządzeniami (art. 30 ust. 2), w której uwzględniono m.in. odpady wymienione w przepisach wydanych na podstawie art. 30 ust. 5 poddawane odzyskowi zgodnie z warunkami określonymi w tych przepisach, w procesach odzysku R3, R5, R11 i R12, o których mowa w załączniku nr 1 do ustawy. Oznacza to, że dopuszczalność odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami odnosi się do odpadów aktualnie objętych rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami, wcześniej powoływanego.

W § 1 rozporządzenia prawodawca wyjaśnia, że określa ono rodzaje odpadów oraz warunki ich odzysku w procesach odzysku R3, R5, R11 i R12 wymienionych w załączniku nr 1 do ustawy o odpadach, poza instalacjami lub urządzeniami, a w § 2, że rodzaje odpadów oraz warunki ich odzysku w procesach odzysku R3, R5, R11 i R12 wymienionych w załączniku nr 1 do ustawy o odpadach poza instalacjami lub urządzeniami są określone w załączniku do rozporządzenia.

Wyjaśnić przy tym należy, że zgodnie z definicją ustawową przez przetwarzanie rozumie się procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie.

W przedmiotowym wniosku Spółka podała, że prowadzić będzie działalność sklasyfikowaną jako przygotowanie odpadów do ponownego użycia, a ten proces przetwarzania prowadzony będzie poza instalacjami i urządzeniami.

Wskazana we wniosku klasyfikacja działalności to – w rozumieniu ustawodawcy – odzysk polegający na sprawdzeniu, czyszczeniu lub naprawie, w ramach którego produkty lub części produktów, które wcześniej stały się odpadami, są przygotowywane do tego, aby mogły być ponownie wykorzystane bez jakichkolwiek innych czynności wstępnego przetwarzania (art. 3 ust. 1 pkt 22 ustawy o odpadach).

Skarżąca Spółka wnioskująca o wydanie przedmiotowego zezwolenia powołała się na przepisy rozporządzenia w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami natomiast organy orzekające w postępowaniu instancyjnym skonkretyzowały je jako pkt 22 załącznika do rozporządzenia. Określono w nim jako warunki odzysku poza instalacjami i urządzeniami w procesie R12 przetwarzanie prowadzące do utraty statusu odpadów, spełniające wymagania określone w art. 14 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, polegające na przeprowadzeniu oględzin, analizy grawimetrycznej, sprawdzeniu, sortowaniu, separacji, demontażu, mieszaniu, przepakowywaniu, cięciu, zagęszczaniu, granulacji, suszeniu, rozdrabnianiu. W tabeli zawartej w załączniku podano również, że odzysk w tej formie dotyczy wszystkich rodzajów odpadów.

W ocenie Sądu określenie "wszystkie rodzaje odpadów" zastosowane w tabelarycznym zestawieniu przedstawionym w załączniku do rozporządzenia w pkt 22 odnosi się do wszystkich rodzajów odpadów, ale uwzględnionych w tym zestawieniu pod kolejnymi pozycjami z określeniem ich kodów (grup i podgrup). Zestawienie to nie obejmuje odpadów o kodach wskazanych we wniosku tj. 10 04 01* i 10 06 07* i odpowiadających tym kodom rodzajów odpadów niebezpiecznych, czyli żużli z produkcji pierwotnej i wtórnej oraz szlamów i osadów pofiltracyjnych z oczyszczania gazów odlotowych. Oznacza to, że należało przede wszystkim rozważyć możliwości przetwarzania odpadów objętych przedmiotowym wnioskiem w warunkach rozporządzenia w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami.

Ponadto – zdaniem Sądu – w rozpoznawanej sprawie istotne jest również, że wnioskowane odpady należą do kategorii odpadów niebezpiecznych, co wynika z włączonych do materiału spraw kart charakterystyki odpadów, a którego to ustalenia nie kwestionuje skarżąca Spółka.

Z danych zawartych w przedmiotowym wniosku o zezwolenie wynika, że odpady w nim wskazane będą magazynowanie luzem na utwardzonym placu pod zadaszeniem (kod 10 04 01*) i w workach typu (...) na utwardzonym placu z opaską, pod rozciągniętym namiotem zabezpieczającym przed warunkami atmosferycznymi.

Natomiast stosownie do treści art. 41 ust. 1, 2 i 3 ustawy o odpadach prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia, które wydaje w drodze decyzji organ właściwy ze względu na miejsce przetwarzania odpadów, przy czym organem właściwym jest:

1) marszałek województwa:

a) dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,

b) dla odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg,

c) dla regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych i dla instalacji określonych w wojewódzkim planie gospodarki odpadami jako regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych,

d) do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, w przypadku gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg;

2) starosta - w pozostałych przypadkach.

W uznaniu Sądu w tak określonych warunkach prawnych organ odwoławczy orzekając w rozpoznawanej sprawie poza granicami dokonywanej oceny pozostawił kwestię swojej powinności wynikającej z art. 19 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, nie rozważając również właściwości organu pierwszej instancji.

W okolicznościach istniejących w rozpoznawanej sprawie należy zwrócić uwagę, że odpady wskazane w przedmiotowym wniosku są odpadami niebezpiecznymi i mają być magazynowane na terenie działki oznaczonej numerem (...) obręb(...)(...) " przy ul. (...)(...)(...)w (...) na utwardzonym planu pod zadaszeniem lub pod rozciągniętym namiotem. Z kolei przedsięwzięcie którego sposób rozumienia wyjaśniony został w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wcześniej powoływanej, oznacza zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty.

Zdaniem Sądu z tych względów należało wyjaśnić, czy uwzględnione we wniosku magazynowanie odpadów będzie wymagało realizowania robót budowlanych polegających na wykonaniu zadaszenia czy konstrukcji namiotu albo utwardzeniu gruntu, czy wykorzystywanie terenu działki wskazanej we wniosku na magazynowanie odpadów niebezpiecznych stanowi zmianę sposobu wykorzystania tego terenu, a także czy taki status odpadów kwalifikuje ewentualne działania powyżej wymienione jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w warunkach wskazanej wcześniej ustawy z dnia 3 października 2008 r. i rozporządzenia wykonawczego. Okoliczność ta determinuje właściwość organu do wydania zezwolenia, określonego w przywołanym powyżej przepisie art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach.

W uzupełnieniu należy też wyjaśnić, że niezależnie od sposobu zakończenia postępowania w sprawie i kierunku rozstrzygnięcia merytorycznego orzeczenie musi być wydane przez organ właściwy, a ranga tego warunku określona została w przepisie art. 156 § 1 pkt 1 kpa, w którym jako przesłankę nieważności decyzji ustawodawca wskazał przypadek wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości.

Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 wskazanej powyżej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Za tak określone koszty Sąd uzna kwotę wpisu uiszczonego od skargi oraz koszty związane z udziałem w sprawie pełnomocnika taryfowo określone.