Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1395/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6330 Status  bezrobotnego
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 4 pkt 1, art. 75 ust. 3
journal: Dz.U. 2008 nr 69 poz 415
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - tekst jednolity
article: art. 14 a pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 220 poz 1447
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 174 pkt 1 i 2, art. 183 § 1 i 2, art. 184, art. 209, art. 210, art. 250, art. 258-261
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt III SA/Łd 598/10 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek A. S. o zwrot kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt III SA/Łd 598/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę A. S. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 21 września 2010 r. nr PS.I.9113-711/MK/10 w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Starosta Łódzki Wschodni decyzją z dnia 24 czerwca 2010 r., nr 636/mrt/06/10 wydaną na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 33 ust. 4 pkt 1, art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a w związku z art. 10 ust. 7 pkt 1, ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U z 2008 r., Nr 69., poz. 415 z późn. zm." dalej jako "ustawa o promocji zatrudnienia") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, dalej jako "k.p.a."), orzekł o utracie przez A. S. statusu osoby bezrobotnej z dniem 28 maja 2010 r., z uwagi na uzyskanie w tym dniu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej.

Od powyższej decyzji A. S. złożył odwołanie, w którym wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji w części ustalającej datę utraty statusu osoby bezrobotnej poprzez orzeczenie o utracie statusu osoby bezrobotnej z dniem 1 lipca 2010 r. W uzasadnieniu podniósł, iż z przedłożonego zaświadczenia o dokonaniu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej wystawionego w dniu 28 maja 2010 r. przez Burmistrza Miasta Koluszki wynika, że rozpoczęcie prowadzenia działalności gospodarczej nastąpi z dniem 1 lipca 2010 r., a więc z tym dniem, a nie z datą wpisu do ewidencji działalności gospodarczej powinno, zdaniem skarżącego nastąpić orzeczenie o utracie statusu osoby bezrobotnej. Ponadto skarżący wniósł o zwrot kosztów postępowania odwoławczego w kwocie 2.000 zł.

Decyzją z dnia 21 września 2010 r., nr PS.I. 9113-711/MK/10 Wojewoda Łódzki po rozpatrzeniu odwołania utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy odwołał się do treści art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i wskazał, iż bezrobotnym jest osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej (...), zarejestrowana we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy (...), jeżeli nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej albo nie podlega, na podstawie odrębnych przepisów, obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników. Wojewoda Łódzki podkreślił, iż osoba bezrobotna winna spełniać wyżej wskazane warunki nie tylko w dniu dokonania rejestracji, lecz także w okresie pozostawania w ewidencji osób bezrobotnych, prowadzonej przez właściwy powiatowy urząd pracy. Analiza materiału zgromadzonego w aktach sprawy wykazała, że w dniu 24 czerwca 2010 r. A. S. przedstawił w Powiatowym Urzędzie Pracy Łódź - Wschód zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej wystawione w dniu 28 maja 2010 r. przez Burmistrza Koluszek. Organ odwoławczy wskazał, iż w świetle przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, osobą bezrobotną jest osoba, która oprócz spełnienia szeregu innych warunków, nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej albo nie podlega, na podstawie odrębnych przepisów, obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników. W ocenie organu odwoławczego brzmienie przytoczonego przepisu nie budzi wątpliwości interpretacyjnych - status osoby bezrobotnej został powiązany nie z faktem rzeczywistego wykonywania działalności gospodarczej, jak twierdzi skarżący, lecz z faktem formalnego warunku posiadania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, bez potrzeby badania, czy działalność taka rzeczywiście jest prowadzona. Wojewoda Łódzki podkreślił, że uzyskanie przez osobę bezrobotną wpisu do ewidencji działalności gospodarczej powoduje utratę statusu bezrobotnego bez względu na okoliczność, czy działalność ta została rzeczywiście podjęta. Organ administracyjny nie dysponuje w tym względzie możliwością zastosowania uznania administracyjnego. Skarżący dokonując rejestracji jako osoba bezrobotna został pouczony o treści obowiązujących przepisów prawa dotyczących statusu osób bezrobotnych, a okoliczność tą poświadczył własnoręcznym podpisem. W związku z powyższym, iż nie jest możliwe jednoczesne dysponowanie wpisem do ewidencji działalności gospodarczej i posiadanie statusu bezrobotnego, organ I instancji był zobligowany orzec o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej z dniem uzyskania wpisu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. S. uzupełnionej w piśmie z dnia 15 listopada 2010 r. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub zmianę decyzji. Podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko podkreślił, iż nie zgadza się z treścią zaskarżonej decyzji, ponieważ o utracie statusu osoby bezrobotnej powinna decydować faktyczna data rozpoczęcia prowadzenia działalności gospodarczej, a nie data uzyskania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Wniósł o zasądzenie od Wojewody Łódzkiego łącznej kwoty 7000,00 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę A. S. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie organy administracji orzekały na podstawie regulacji zawartych w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia. Sąd pierwszej instancji wskazał, że powyższa ustawa została zmieniona, w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2007 r. Nr 176, poz. 1243). Art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy o promocji zmieniony został przez art. 1 pkt 1 lit. a) tiret trzecie ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 26 października 2007 r. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw zaproponowano zmianę definicji bezrobotnego przez doprecyzowanie pojęcia warunku umożliwiającego posiadanie statusu bezrobotnego, jakim jest prowadzenie działalności gospodarczej (2 ust. 1 pkt 2 lit. f). Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zmiana miała na celu usunięcie wątpliwości interpretacyjnych przy stosowaniu ustawy i polega na doprecyzowaniu, że osobą bezrobotną nie może być osoba, która posiada wpis do ewidencji działalności gospodarczej. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, iż stosownie do treści art. 2 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy administracji, bezrobotny - oznacza osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g lub lit. i, j, l, lub cudzoziemca - członka rodziny obywatela polskiego, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu tej szkoły lub w szkole wyższej gdzie studiuje w formie studiów niestacjonarnych, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, spełniającą dodatkowe kryteria zawarte w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. a - k. Z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f wynika zaś, że za bezrobotnego uznana może być osoba, która - przy spełnieniu innych przesłanek - nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej albo nie podlega, na podstawie odrębnych przepisów, obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników. W ocenie Sądu pierwszej instancji, powyższa definicja osoby bezrobotnej nie zawiera zwrotów niedookreślonych i nie pozostawia miejsca na dowolną interpretację. Brzmienie przytoczonych powyżej przepisów nie budzi zatem wątpliwości interpretacyjnych – status osoby bezrobotnej został powiązany nie z faktem rzeczywistego wykonywania działalności gospodarczej, jak twierdzi skarżący, lecz z faktem formalnego warunku posiadania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, bez potrzeby badania, czy działalność taka rzeczywiście jest prowadzona. Wbrew zatem zastrzeżeniom podnoszonym przez skarżącego dokonana przez organy administracji wykładnia cytowanego przepisu jest prawidłowa. Sąd uznał za bezsporne w niniejszej sprawie to, że skarżący z dniem 5 maja 2010 r. uznany został za osobę bezrobotną, co potwierdziła decyzja Starosty Łódzkiego Wschodniego z dnia 5 maja 2010 r., nr 64/mrt/05/10. Wpis skarżącego do ewidencji działalności gospodarczej został natomiast dokonany z dniem 28 maja 2010 r. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż wobec przedstawionych argumentów dotyczących wykładni art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia, całkowicie pozbawiona znaczenia prawnego jest okoliczność daty podjęcia działalności gospodarczej. Zatem powoływanie się przez skarżącego na okoliczność, że rozpoczęcie prowadzenia działalności gospodarczej nastąpiło dopiero z dniem 1 lipca 2010 roku nie podważa prawidłowości zaskarżonej decyzji. Uzyskanie bowiem przez osobę bezrobotną wpisu do ewidencji działalności gospodarczej powoduje utratę statusu bezrobotnego bez względu na okoliczność, czy działalność została rzeczywiście podjęta. Oznacza to, że skarżący uzyskując wpis do ewidencji działalności gospodarczej przestał spełniać kryteria osoby bezrobotnej określone w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Sąd wskazał, iż organ administracji nie dysponuje w tym względzie możliwością zastosowania uznania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że skarżący został zapoznany z treścią obowiązujących przepisów dotyczących statusu osób bezrobotnych. W karcie identyfikacyjnej – oświadczeniu bezrobotnego z dnia 5 maja 2010 roku skarżący oświadczył, że nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, co potwierdził własnoręcznym podpisem (k - 59). W dniu 5 maja 2010r. skarżący został pouczony m.in. o okolicznościach powodujących utratę statusu osoby bezrobotnej, z jednoczesną utratą prawa do zasiłku oraz wszystkich świadczeń przysługujących bezrobotnemu, jeżeli przestanie spełniać warunki osoby bezrobotnej, tj. zaistnieje chociażby jedna zmiana okoliczności wymienionych w złożonym oświadczeniu (pkt II ppkt 1 pouczenia - k. 57 akt administracyjnych). W związku z powyższym uzyskanie przez skarżącego wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, spowodowało konieczność orzeczenia przez organy administracji o utracie przez niego statusu osoby bezrobotnej z dniem dokonania wpisu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie jest możliwe jednoczesne dysponowanie wpisem do ewidencji działalności gospodarczej i posiadanie statusu bezrobotnego. Bez znaczenia jest także posiadanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej z oznaczoną nawet na odległy termin datą rozpoczęcia tej działalności, bowiem przeszkodę do uzyskania lub posiadania statusu osoby bezrobotnej stanowi sam wpis do ewidencji działalności gospodarczej. Sąd pierwszej instancji wskazał, że niniejszej sprawie spełniona została przesłanka określona w art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia, do orzeczenia o pozbawieniu skarżącego statusu osoby bezrobotnej. Przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f powołanej ustawy wymaga, aby osoba bezrobotna spełniała warunek "nieposiadania" wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Warunek ten w rozpatrywanej sprawie nie został spełniony, a zatem prawidłowo organy administracji orzekły o pozbawieniu skarżącego statusu osoby bezrobotnej z dniem 28 maja 2010 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł pełnomocnik A. S. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie (błędną wykładnię) pozostającą w bezpośrednim związku z wynikiem sprawy w postaci naruszenia:

- art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2005 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej jako "p.u.s.a.") w związku z art. 2 i art. 31 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP oraz z w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zgodnie, z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, a dyskryminacja obywateli w określaniu ich praw i obowiązków jest zakazana;

- art. 1 ust. 1 p.u.s.a. w związku z art. 32 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zgodnie, z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw;

naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed Sądami Administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 8 i art. 2, art. 31, art., 32 ust. 3 w związku z art. 67 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 68 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP przez nieuwzględnienie skargi mimo, że skarga jest uzasadniona, a zaskarżony wyrok narusza w/w przepisy Konstytucji RP;

- art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie i oddalenie skargi mimo, że skarga powinna być uwzględniona na podstawie art. 150 p.p.s.a. w oparciu o art. 8 i art. 2, art. 31, art., 32 ust. 3 w związku z art. 67 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 68 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP

- art. 135 p.p.s.a. przez niezastosowanie normy prawnej nakazującej Sądowi Administracyjnemu zastosowanie wszystkich niezbędnych środków prawnych, mimo, że było to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie w całości skargi wniesionej na decyzję organu II instancji Wojewody Łódzkiego z dnia 21 września 2010 r. nr PS.I.9113-711/MK/10 na podstawie art. 188 p.p.s.a., a w przypadku gdyby wniosek z punktu 1 nie został uwzględniony o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego wniósł także o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego, w tym o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych.

Nadto skarżący wniósł o wystąpienie na zasadzie art. 193 Konstytucji RP do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności art. 2 ust. 1 pkt 2 lit f) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w brzmieniu ustalonym art. 1 pkt 1 lit a) ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (obowiązującą w tym brzmieniu od dnia 26 października 2007 r.) z następującymi przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej art. 2, art. 31 oraz art. 32 ust. 3 w zw. z art. 67 ust. 1 i 2 oraz art. 68 ust. 1 i 2.

W ocenie skarżącego od odpowiedzi na to pytanie zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż zdaniem skarżącego przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 lit f) ustawy o promocji zatrudnienia w brzmieniu ustalonym art. 1 pkt 1 lit a) ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o promocji jest oczywiście niezgodny z wyżej wymienionymi przepisami Konstytucji RP, gdyż naruszając zasadę sprawiedliwości - bez żadnego racjonalnego uzasadnienia i naruszając istotę prawa obywatela do zabezpieczenia społecznego - dyskryminuje on w sposób rażący osoby, które mimo, że faktycznie nie prowadzą i nie podjęły działalności gospodarczej, to jednak posiadają sam wpis do ewidencji działalności gospodarczej, z którego wynika, że faktyczne podjęcie działalności nastąpi w określonej dacie w przyszłości. Dyskryminacja obywatela, w tym przypadku Skarżącego, obejmuje okres między uzyskaniem wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, a datą faktycznego podjęcia działalności gospodarczej określoną w decyzji (wpisie) o prowadzeniu działalności gospodarczej pozbawiając go bez żadnego istotnego i uzasadnionego powodu podstawowego i chronionego Konstytucją prawa do zabezpieczenia społecznego i zakazu dyskryminacji. Pełnomocnik skarżącego podniósł, że zarówno organy jak i Sąd pierwszej instancji opierają się przy tym tylko na wykładni gramatycznej tego przepisu, a Sąd pierwszej instancji sięga jeszcze do wykładni historycznej analizując zmiany treści przedmiotowego przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit f) ustawy o promocji zatrudnienia. Zdaniem skarżącego tak ograniczona analiza i wykładnia są błędne i niewystarczające. Opierając się bowiem na okolicznościach nieistotnych pozbawiają obywatela istotnych praw obywatelskich. Dopiero dokonanie analizy systemowej przepisów Konstytucji oraz ustawy o promocji zatrudnienia, pozwala na zgodne z prawem i zasadami sprawiedliwości społecznej określenie sytuacji prawnej skarżącego. Pierwszeństwo muszą mieć przy tym przepisy Konstytucji i istota praw obywatela do zabezpieczenia społecznego w okresie kiedy ani nie pracuje ani nie prowadzi faktycznie działalności gospodarczej (a więc nie osiąga z niej żadnych przychodów).

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Wojewody Łódzkiego wniósł o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu odpowiedzi podniesiono, że zarzuty skargi kasacyjnej są bezzasadne. Pełnomocnik organu wskazał, że przepis art. 67 Konstytucji RP stanowi wzorzec konstytucyjny określający w sposób, ogólny ramy zabezpieczenia społecznego, kierunki polityki państwa i jest adresowany głownie do organów prawodawczych. Zdaniem pełnomocnika organu sformułowanie przepisu art. 67 ust. 2 Konstytucji nie daje podstaw do wyprowadzenia wniosku o ukształtowaniu w nim praw podmiotowych dla osób zainteresowanych, które mogłyby być skutecznie realizowane na drodze sądowej. Przepis ten nie ustanawia expressis verbis prawa do określonego rodzaju świadczenia z zabezpieczenia społecznego. Pełnomocnik organu podniósł także, iż skarżący nie przedstawił wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niezgodność przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy o promocji zatrudnienia, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy administracyjne, z Konstytucją. Nieuzasadnionym są zatem zarzuty niezgodności art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) , w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy administracji z przytoczonymi w skardze przepisami Konstytucji RP, a w konsekwencji nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zarzuty skargi kasacyjnej, jakkolwiek oparte na różnych podstawach, o których mowa w art. 174 p.p.s.a., w istocie wiążą się z wykładnią przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy zmienionej ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r., Nr 176, poz. 1243).

Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 2 ust.1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że status bezrobotnego traci osoba zgłaszająca zamiar rozpoczęcia działalności gospodarczej (posiadająca wpis do ewidencji działalności gospodarczej z oznaczoną na przyszły termin datą rozpoczęcia tej działalności) i niewykonująca jakiejkolwiek działalności zarobkowej, podczas gdy interpretacja ta stoi w sprzeczności z wykładnią systemową tego przepisu i przepisów Konstytucji RP.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne przywołanie uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996r. ( OPS 5/96, ONSA 1997/2/47), w której to uchwale – jeszcze na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu – wyrażony został pogląd, zachowujący aktualność na gruncie obecnie obowiązującej ustawy, że osoba, która uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej może być pozbawiona statusu bezrobotnego w wyniku wznowienia postępowania z tego powodu, że jest wpisana do ewidencji działalności gospodarczej, chyba że wykaże, iż nie podjęła działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności. W uzasadnieniu tej uchwały zostało wskazane, że istotą definicji bezrobotnego jest założenie, iż chodzi o osobę, która nie ma pracy, nie prowadzi innej działalności zarobkowej, a tym bardziej nie jest podmiotem gospodarczym.

Zauważyć należy, że art. 2 ust.1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji w brzmieniu (przed zmianą ustawy z dniem 1 lutego 2011 r.) jest jeszcze bardziej restrykcyjny, niż w brzmieniu poprzednio obowiązującym, bowiem teraz bez znaczenia dla utraty statusu bezrobotnego jest fakt niepodjęcia działalności gospodarczej, do prowadzenia której upoważniał posiadany wpis, z którym wiąże się obowiązek opłacania składek na ubezpieczenie społeczne.

Tym samym stwierdzić należy, że z przepisu art. 2 ust.1 pkt.2 lit. f ustawy wynika, iż sam fakt posiadania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, bez względu na to, czy działalność ta jest prowadzona (nawet w sytuacji niepodlegania obowiązkowi ubezpieczenia społecznego), stanowi przesłankę uzasadniającą pozbawienie takiej osoby statusu bezrobotnego. W przepisie tym wymienione są dwa niezależne od siebie warunki, których spełnienie pozwala na uznanie określonej osoby za osobę bezrobotną. Pierwszym jest nieposiadanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, a drugim niepodleganie – na podstawie odrębnych przepisów – obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników. Przy czym dla utraty statusu bezrobotnego wystarczy niespełnienie jednego z tych warunków. Ponieważ skarżący pozostając bezrobotnym z dniem 28 maja 2010r. uzyskał wpis do ewidencji działalności gospodarczej pod nr 6123, to niewątpliwie z tym dniem nie spełniał warunków do tego by utrzymać status osoby bezrobotnej.

Należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął w rozpoznawanej sprawie, iż w opisanych okolicznościach zasadnie pozbawiono skarżącego statusu osoby bezrobotnej albowiem uzyskując z dniem 28 maja 2010 r. wpis do ewidencji działalności gospodarczej przestał spełniać kryterium osoby bezrobotnej określone w ustawie o promocji zatrudnienia. Bez znaczenia w takim wypadku jest oznaczenie we wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej późniejszej daty rozpoczęcia tej działalności bowiem przeszkodę do uzyskania bądź utrzymania statusu osoby bezrobotnej stanowi sam wpis do ewidencji działalności gospodarczej. Dlatego też zamieszczenie w zaświadczeniu o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej nawet odległego terminu rozpoczęcia takiej działalności stanowi przeszkodę do uzyskania statusu osoby bezrobotnej, zaś w przypadku uzyskania takiego statusu, powoduje jego utratę. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na fakt, że skarżący nie zawiesił wykonywania działalności gospodarczej zgodnie z art. 14a pkt 1 ustawy z dnia 02 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r., Nr 220, poz. 1447). W tych okolicznościach sprawy nieusprawiedliwionym pozostaje zarzut skargi kasacyjnej błędnej wykładni przepisu art. 2 ust. 1 pkt. 2 lit. f ustawy o promocji, bowiem najistotniejszą kwestią na gruncie niniejszej sprawy jest data dokonania wpisu. Nadto należy, zaznaczyć, iż niezbędnym elementem definicji bezrobotnego jest także gotowość i zdolność do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy. Wobec tego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie osoba posiadająca wpis do ewidencji działalności gospodarczej nie spełnia także wyżej wymienionych przesłanek.

W sytuacji uzyskania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej przez osobę posiadającą status osoby bezrobotnej, organ obowiązany jest, zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy, pozbawić ją statusu bezrobotnego. Powołany przepis reguluje tę kwestię w sposób kategoryczny, nie pozostawiając organowi swobody w decydowaniu. Stanowi on bowiem, że starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, za istotny należy uznać fakt, iż skarżący został pouczony o okolicznościach powodujących utratę statusu osoby bezrobotnej.

Natomiast zmiany wprowadzone do ustawy o promocji zatrudnienia z dniem 1 lutego 2011 r. ustawą z dnia 16 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 257, poz. 1725) między innymi poprzez zmianę art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f tę kwestię wyjaśniają zgodnie z wątpliwościami skarżącego kasacyjnie. Aktualna bowiem treść tego przepisu brzmi:

art. 2) bezrobotnym - oznacza to osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g lub lit. i, j, l, lub cudzoziemca - członka rodziny obywatela polskiego, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu tej szkoły lub w szkole wyższej gdzie studiuje w formie studiów niestacjonarnych, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli:

f) nie złożyła wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej albo po złożeniu wniosku o wpis:

– zgłosiła do ewidencji działalności gospodarczej wniosek o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej i okres zawieszenia jeszcze nie upłynął, albo

– nie upłynął jeszcze okres do, określonego we wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej, dnia podjęcia działalności gospodarczej,

Z uzasadnienia zmian wynika, iż doprecyzowano, w jakim okresie osoba posiadająca wpis do ewidencji działalności gospodarczej może jednocześnie posiadać status bezrobotnego. Osoba, która przy składaniu wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej oznaczyła późniejszy termin podjęcia tej działalności, może posiadać status bezrobotnego, aż do dnia wskazanego jako dzień podjęcia działalności.

Status bezrobotnego można posiadać również w okresie, w którym zgłoszono zawieszenie prowadzenia działalności gospodarczej. Jednocześnie jednak została wykluczona możliwość uzyskania zasiłku dla bezrobotnych w okresie zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej. Ponieważ zawieszenie to następuje na wniosek zainteresowanego, jest uzasadnione analogiczne traktowanie tej sytuacji z rozwiązaniem stosunku pracy z własnej inicjatywy lub na mocy porozumienia stron przez pracownika (pracownicy ci mogą uzyskać zasiłek dla bezrobotnych dopiero po upływie 90 dni od dnia rejestracji).

Wobec wskazanej najnowszej zmiany przepisów ustawy o promocji zatrudnienia z dniem 1 lutego 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. z przepisami art. 2, art. 31 oraz art. 32 ust. 3 w związku z art. 67 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

W tym stanie sprawy podnoszone przez skarżącego zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji zarówno przepisów Konstytucji RP w tym zasad równości, demokratycznego państwa prawnego, praworządności i innych wymienionych w skardze kasacyjnej są chybione. Nieusprawiedliwione są również zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 1 ust. 1 p.u.s.a., oraz art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/, art. 151 p.p.s.a., albowiem sąd przeprowadził prawidłową kontrolę działań organów administracji, rozpoznał skargę odnosząc do wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na wyjaśnienie sprawy opierając się o ustalenia dokonane przez organy, jak i przedstawiając wyczerpujące ich uzasadnienie prawne.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Wniosek A. S. o zasądzenie kosztów postępowania sądowego i administracyjnego w kwocie 10.000,00 zł podlegał oddaleniu wobec nie wykazania poniesienia niezbędnych kosztów.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.