Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 794/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 3 par. 1, art. 64b par. 3,  art. 64c par. 4, art. 64d par. 1, art. 64e, art. 134 par. 1 i art. 151a
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 29 ust. 1-5
journal: Dz.U. 2022 poz 1693
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 6, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 103 par. 1, art. 107 par. 3, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 2 grudnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w dniu 2 grudnia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu R. D., R. D., S. D. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 8 września 2022 r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z 8 września 2022 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO", "organ II instancji") uchyliło decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej: "organ I instancji") z 14 lipca 2022 r. nr [...], [...]w przedmiocie zezwolenia R. D., R. D. oraz S. D. (dalej: "skarżący") na lokalizację zjazdu publicznego oraz na przebudowę istniejącego zjazdu na zjazd publiczny z ulicy [...]w [...]do działki nr ewid. [...]dla potrzeb budynku handlowo-usługowego z parkingiem, na czas nieokreślony, pod warunkiem wybudowania chodnika o szerokości min. 2 m na odcinku od przebudowywanego zjazdu do skrzyżowania z ulicą [...]wraz z oświetleniem oraz przejazdem rowerowym przez ulicę [...]wzdłuż ulicy [...]wraz z jego doświetleniem i przekazało sprawę organowi do ponownego rozpoznania.

Kontrolowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 11 maja 2022 r. skarżący złożyli w Miejskim Zarządzie Dróg i Komunikacji

w [...]wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego oraz na przebudowę zjazdu z ulicy [...]w [...]do działki nr ewid. [...]dla potrzeb budynku handlowo-usługowego z parkingiem na czas nieokreślony.

Po rozpatrzeniu wniosku, organ pierwszej instancji decyzją z 14 lipca 2022 r., zezwolił na lokalizację wymienionego wyżej zjazdu publicznego oraz przebudowę istniejącego zjazdu na zjazd publiczny z ulicy [...]w [...]do działki nr ewid. [...]dla potrzeb budynku handlowo - usługowego z parkingiem, na czas nieokreślony, pod warunkiem wybudowania chodnika o szerokości min. 2,0m na odcinku od przebudowywanego zjazdu do skrzyżowania z ulicą [...]wraz z oświetleniem oraz przejazdem rowerowym przez ulicę [...]wzdłuż ulicy [...]wraz z jego doświetleniem. W decyzji organu I instancji wskazano warunki dokonania włączenia:

1. Zjazdy należy zaprojektować o szerokości jezdni nie większej niż szerokość jezdni na drodze.

2. Na powyższe należy opracować i uzgodnić w tut. Zarządzie Dróg projekt stałej organizacji ruchu.

3. W przypadku kolizji projektowanych zjazdów z urządzeniami lub sieciami infrastruktury w pasie drogowym, należy uzyskać warunki techniczne gestorów ww. urządzeń lub sieci.

4. Geometrię oraz konstrukcję zjazdów, chodnika oraz przejazdu rowerowego należy opracować zgodnie z wymogami Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 maja 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jednolity: Dz. U. z 29 stycznia 2016 r., poz. 124 ze zm.) oraz uzgodnić w Miejskim Zarządzie Dróg i Komunikacji w [...].

5. Całkowity koszt budowy (przebudowy) urządzeń, sieci infrastruktury lub nawierzchni w pasie drogowym związanej z realizacją zadania objętego niniejszą decyzją ponosi inwestor.

6. Niniejsza decyzja nie zwalnia z obowiązku zastosowania przepisów wynikających z ustawy Prawo budowlane.

7. Przed przystąpieniem do robót należy opracować projekt czasowej organizacji ruchu (zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 23.09.2003r., w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem - Dz. U. Nr 177, poz. 1729) oraz wystąpić do Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w [...]z wnioskiem na zajęcie pasa drogowego.

8. Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej strona zobowiązana jest do uiszczenia kwoty 82,00 zł tytułem opłaty skarbowej za wydanie zezwolenia na lokalizację i przebudowę zjazdu.

Decyzja powyższa została wydana na podstawie art. 29 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1693 ze zm.)., zwanej dalej "ustawą".

Z w/w rozstrzygnięciem nie zgodzili się skarżący, którzy wnieśli odwołanie, wnosząc o uchylenie decyzji w zakresie nałożonego na strony warunku w postaci wybudowania chodnika o szerokości min. 2,0 m na odcinku od przebudowywanego zjazdu do skrzyżowania z ul. [...]wraz z oświetleniem oraz przejazdem rowerowym przez ul. [...]wzdłuż ul. [...]wraz z jej doświetleniem.

W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]decyzją, opisaną na wstępie, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu Kolegium podniosło, iż w świetle art. 29 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. z zastrzeżeniem ust. 2, który stanowi, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi, budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi.

Zgodnie natomiast z art. 29 ust.3 ustawy zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne.

SKO wskazało, że przepisy powyższe stanowiące materialnoprawną podstawę wydania decyzji w sprawie zezwolenia na lokalizację lub przebudowę zjazdu nie przewidują zawarcia w niej dodatkowych elementów w postaci warunku czy zalecenia. Ponadto, również art. 107 K.p.a., określający składniki jakie powinna zawierać decyzja w § 2 stanowi, że przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, jednak art. 29 ustawy będący w niniejszej sprawie przepisem szczególnym, zawarcia takiego warunku w decyzji nie przewiduje.

Zdaniem organu, przedstawione uchybienia zaskarżonej decyzji przesądziły o potrzebie uchylenia decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Wyjaśniło, iż pomimo zaskarżenia decyzji w części, Kolegium orzekło o uchyleniu decyzji w całości powołując się na zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 K.p.a. zgodnie z którą, każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot - ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość, ale i powinność ponownego rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu pierwszej instancji. Taki model postępowania administracyjnego przesądza o tym, że organ odwoławczy nie jest związany zakresem żądania zawartego w odwołaniu i nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji we wskazanym zakresie, lecz obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie, dokonując merytorycznej i prawnej oceny całej decyzji, która powinna spełniać wymogi przewidziane art. 107 K.p.a.

Organ odwoławczy nie kwestionując przewidzianego w art. 16 ust. 1 ustawy i wskazanego w piśmie organu I instancji z dnia 1 lutego 2022 r.) przeniesienia ciężaru budowy lub przebudowy drogi (w niniejszej sprawie chodnika wraz z oświetleniem oraz przejazdem rowerowym) na inwestora przedsięwzięcia niedrogowego, gdyż podmioty sprawujące administrację drogową nie powinny ponosić kosztów inwestycji wywołanych przedsięwzięciami nienależącymi do sfery ich ustawowej aktywności, wskazał jednak wynikający z art. 16 ust. 2 ustawy "obowiązek" powinien zostać określony w umowie między zarządcą drogi, a inwestorem inwestycji niedrogowej. W umowie takiej powinny znaleźć się szczegółowe warunki budowy lub przebudowy drogi, które nie mogą znaleźć się w treści decyzji wydawanej przez zarządcę drogi, w szczególności dotyczące wzajemnych rozliczeń dotyczących robót, warunków technicznych dotyczących prowadzonych robót oraz ich harmonogramu, przeniesienia uprawnień z tytułu rękojmi i gwarancji wobec wykonawców robót, a także zasad przekazania zarządcy drogi wybudowanej lub przebudowanej.

Skarżący, jak zauważył organ zakwestionowali w swym odwołaniu tę część decyzji obejmującej warunek wybudowania chodnika wraz z oświetleniem i przejazdem dla rowerów z jego doświetleniem. Decyzja w tym zakresie jest w istocie rozstrzygnięciem integralnym z niezaskarżoną częścią decyzji, bowiem zezwolenie zostało udzielone ( niezaskarżona część decyzji) pod warunkiem wskazanych w decyzji robot (zaskarżona część decyzji). W tej sytuacji nie powinno budzić wątpliwości, że wskazane wyżej dwie części decyzji składają się na jedno i niepodzielne rozstrzygnięcie.

SKO wskazało, że przy ponownym rozpoznaniu organ będzie zobowiązany do ponownego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego z uwzględnieniem uwag i zastrzeżeń zawartych w uzasadnieniu niniejszej decyzji. Rozstrzygnięcie sprawy przez organ musi też znaleźć swoje odzwierciedlenie w szczegółowym i bardzo rzetelnym uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.

Pismem z dnia 26 września 2022 r. skarżący złożyli sprzeciw od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżąca wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucili:

1) naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji Prezydenta Miasta [...]w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji w sytuacji, gdy materiał dowodowy zebrany w sprawie, jak również treść przepisów stanowiących podstawę materialnoprawną wydanej decyzji przez organ I instancji stanowiły podstawę do wydania przez SKO w [...]decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2) K.p.a., a nie decyzji kasacyjnej;

2) naruszenie art. 16 ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: "u.d.p.") poprzez jego błędną wykładnię dokonaną przez organ odwoławczy i uznanie, że przepis ten może być zastosowany w drodze analogii do przypadku budowy zjazdu z drogi publicznej, co było niedopuszczalne z uwagi na wyczerpujące uregulowanie z art. 29 ust. 1 u.d.p., a co miało wpływ na wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.;

3) naruszenia art. 139 K.p.a. przez uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy rozstrzygnięcie merytoryczne nie było zaskarżane (wydanie zezwolenia na lokalizację i przebudowę zjazdu).

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący przedstawili argumentacją na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.

W odpowiedzi na sprzeciw organ podtrzymał swoją dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie sprzeciwu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sprzeciw nie jest uzasadniony.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.

Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało jednak znacznie uproszczone, albowiem organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 p.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., są następujące: 1) decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania; 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Konstrukcja sprzeciwu implikuje jednak daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów kontroli decyzji kasacyjnej. Ograniczeniu, by nie powiedzieć wyłączeniu, uległa możliwość badania i weryfikacji materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Nie budzi wątpliwości, że decyzje wydawane na podstawie art. 29 ust. 4 u.d.p. mają charakter uznaniowy. Granice uznania administracyjnego wyznaczają – w myśl art. 7 k.p.a., interes społeczny i słuszny interes obywatela, a ponadto przepisy szczególne. Niewątpliwie jednak zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi publicznej stanowi prawny środek ograniczenia korzystania z dróg publicznych. Stąd też tym bardziej należy dokładnie ocenić wszystkie okoliczności składające się na ewentualną lokalizację takiego zjazdu, skoro żaden przepis prawa nie obliguje zarządcy drogi do podjęcia określonej treści rozstrzygnięcia. Podkreślić zatem należy, że możliwość wydawania aktów uznaniowych jest jedną z metod działania organów administracji i polega na podejmowaniu rozstrzygnięć w sprawach, w których ustawodawca nie wiąże organu w zakresie orzekania, pozwalając na wybór jednego z kilku rozwiązań bez skrępowania konkretnymi przepisami prawa. Ten sposób podejmowania decyzji podlega jednak specjalnym obostrzeniom, bowiem zgodnie z wymogami demokratycznego państwa prawnego nie może być mowy o jakimkolwiek dowolnym działaniu administracji. Tym samym uznaniowe rozstrzyganie sprawy, to jedynie forma pewnego uelastycznienia administracji, która umożliwia i zobowiązuje organy do zbadania wszystkich okoliczności danego przypadku w celu wyszukania najbardziej właściwego, odpowiadającego prawdzie obiektywnej i swemu celowi rozstrzygnięcia. Decyzji takich dotyczy zwiększona kontrola, a badany zakres swobody organu, wynikający z przepisów prawa materialnego, jest ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, a na względzie należy mieć zarówno interes publiczny, jak i ten indywidualny (por. wyroki: WSA w Poznaniu z 22 sierpnia 2019 r., IV SA/Po 543/19; WSA w Łodzi z 5 marca 2019 r., III SA/Łd 1010/18; WSA w Poznaniu z dnia 14 czerwca 2018 r., II SA/Po 161/18; NSA z 22 kwietnia 2020 r., I OSK 3427/18).

Jak wynika z akt postępowania wniosek inwestora z 11 maja 2022 r. dotyczył wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego oraz przebudowę istniejącego zjazdu na zjazd publiczny z ul. [...]w [...]do działki nr ewid. [...] dla potrzeb budynku handlowo – usługowego z parkingiem na czas nieokreślony, co wymagało procedowania według zasad określonych w art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1376, dalej: u.d.p).

Zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p., budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu.

Zezwolenie na lokalizację zjazdu, jak stanowi ust. 3 art. 29, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku:

1) przed rozpoczęciem robót budowlanych:

a) dokonania czynności wymaganych przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane,

b) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym;

2) uzgodnienia z zarządcą drogi projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego zjazdu - o ile projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlanego jest wymagany.

Natomiast, po myśli ust. 4 art. 29 u.d.p., ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Jurysdykcyjne kompetencje organu administracji powinny wynikać z przepisów prawa materialnego, a ponadto tylko w zakresie tych kompetencji organ może rozstrzygać. Istotnym naruszeniem prawa materialnego jest sytuacja, z jaką mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, gdy właściwy organ dysponując uprawnieniem do wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu, a więc decyzji lokalizacyjnej, pełniącej funkcję analogiczną do decyzji o warunkach zabudowy czy decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, wydaje decyzję zezwalającą na lokalizację zjazdu i przebudowę istniejącego zjazdu na publiczny, którą nie tylko nałożył na Wnioskodawców obowiązek wybudowania chodnika o szerokości min. 2 m na odcinku od przebudowywanego zjazdu do skrzyżowania z ulicą [...]wraz z oświetleniem oraz przejazdem rowerowym przez ulicę [...]wzdłuż ulicy [...]z jego doświetleniem, ale również nie wskazał podstawy prawnej nałożenia wymienionego wyżej obowiązku, ani też nie wskazał okoliczności faktycznych, które przemawiałyby za takim rozwiązaniem. Nakładając powyższy obowiązek organ w żaden sposób tego nie uzasadnił.

Kompetencja do podjęcia takiej decyzji nie wynika z art. 29 u.d.p., ani też z innych przepisów prawa. Tym samym organ orzekł poza zakresem upoważnienia wynikającego z art. 29 ust. 2 u.d.p., zgodnie z którym był uprawniony jedynie do podjęcia decyzji lokalizacyjnej, naruszając ten przepis w sposób istotny. Samo to uchybienie mające charakter materialny, ale stanowiące konsekwencję naruszenia zasad procesowych, mających wpływ na wynik sprawy, w tym zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz 80 k.p.a. oraz zasady legalności (art. 6 k.p.a.) stanowiło wystarczające uzasadnienie do uchylenia decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Organ I instancji dopuścił się także innych naruszeń prawa procesowego i materialnego, pozostających w dużej części w związku z uchybieniami wskazanymi wyżej. Z przytoczonych przepisów wynika jasno, że warunkiem wydania pozytywnej decyzji o lokalizacji zjazdu z drogi publicznej wymaga ustalenia czy wnioskodawca zainteresowany budową zjazdu, ma odpowiedni tytuł prawny do terenu (jest właścicielem lub użytkownikiem nieruchomości przyległych do drogi) i czy nieruchomości te do drogi przylegają.

Jak się wydaje, warunki te wnioskodawcy, obecnie skarżący spełniali, aczkolwiek w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej ta istotne dla sprawy okoliczność nie została wyjaśniona. Warunkiem zastosowania normy prawa materialnego stanowiącego podstawę prawną decyzji jest ustalenie, że w stanie faktycznym sprawy zaistniały okoliczności określone hipotetycznie w tej normie, a to z kolei powinno zostać wykazane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia (naruszenie art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 29 ust. 1 u.d.p.).

Z kolei w treści decyzji podejmowanej w sprawie lokalizacji zjazdu organ powinien określić miejsce lokalizacji zjazdu oraz jego parametry techniczne. Określenie parametrów technicznych zjazdu, zdaniem Sądu, nie jest pozostawione swobodzie (dowolności) organu. Wynikają bowiem z nich określone ograniczenia czy obowiązki adresata decyzji lokalizacyjnej, co prawda pośrednio, bowiem stają się aktualne z momentem przeniesienia ich do pozwolenia na budowę zjazdu (podobnie jak w przypadku decyzji o warunkach zabudowy). Zatem określenie parametrów technicznych powinno znajdować umocowanie (podstawę prawną) w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, w szczególności w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. z 2016 r., poz. 124, dalej: rozporządzenie). Parametry (warunki) mogą być różnie, w zależności zwłaszcza od charakteru zjazdu, a więc - indywidualnego (§ 79 rozporządzenia) bądź publicznego (§ 78 rozporządzenia). W decyzji organu I instancji parametrów technicznych, właściwych dla tego projektowanego zjazdu w ogóle nie określono, stąd rozstrzygnięcie zawiera braki wymagające uzupełnienia (naruszenie art. 6 w zw. z art. 103 § 1 k.p.a. oraz art. 29 ust. 3 u.d.p.).

Natomiast w decyzji zostały określone pewne wymogi (obowiązki), mające charakter zleceń. Zlecenie będące dodatkowym składnikiem decyzji może zostać nałożone na adresata decyzji tylko i wyłącznie w przypadku istnienia odpowiedniej podstawy materialnoprawnej, wynikającej z przepisów powszechnie obowiązujących.

Organ I instancji ani w podstawie prawnej, gdzie powołał ogólnie przepis art. 29 u.d.p., ani też w uzasadnieniu decyzji takich norm prawa materialnego nie wskazał (naruszenie art. 6 k.p.a.).

W kontekście tych ustaleń uzasadnione jest stanowisko organu odwoławczego, zdaniem którego decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Naruszono art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., które to przepisy wymagają dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy czemu ma służyć obowiązek organu zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Poczynione ustalenia powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu faktycznym decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.).

Naruszeniu uległ także art. 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt. 4 oraz § 3 k.p.a., skoro organ zobowiązany do działania na podstawie przepisów prawa oraz wyraźnego wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia przepisów, na których powinien oprzeć swoją decyzję nie tylko nie wskazał precyzyjnie w podstawie prawnej rozstrzygnięcia, ale także w uzasadnieniu tego nie wyjaśnił. Nie wyjaśnił również z jakich przyczyn, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 29 ust. 3 u.d.p., nie określił parametrów technicznych zjazdu. Podobny zarzut dotyczy zleceń zawartych w decyzji.

Wobec tego organ odwoławczy zasadnie zastosował art. 138 uchylając zaskarżoną decyzję w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Sąd nie podzielił zarzutów podnoszonych w skardze. Organ odwoławczy prawidłowo przedmiotem rozpoznania i orzekania uczynił całą decyzję organu I instancji, nie ograniczając się jedynie do nałożonych nią warunków, jak chciała strona skarżąca, bowiem rozstrzygnięcie to ma charakter "niepodzielny". Ograniczenie postępowania odwoławczego jedynie do części decyzji byłoby możliwe w sytuacji, w które decyzja zawierałaby kilka rozstrzygnięć, z których każdemu można by przypisać samodzielny byt prawny. Z tych względów nie może być mowy o naruszeniu art. 7a k.p.a. odnoszonego do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. do całej decyzji, podczas gdy zdaniem strony skarżącej interpretacja tego przepisu wskazywała na możliwość uchylenia decyzji w części.

Z tych względów Sąd stwierdził zaistnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. i na podstawie art. 64e w zw. z art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw.