Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 977/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: § 2 ust. 1, § 14
journal: Dz.U. 2009 nr 33 poz 262
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust. 8
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Referent Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi D. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w części oraz odmowa przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2011 rok oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga D. M. (dalej: "skarżący") na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. nr [...] z [...] czerwca 2014 r. utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. Nr [...] z [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w części i odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2011 rok.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] maja 2011 r. skarżący wystąpił o przyznanie płatności do gruntów rolnych, w tym płatności rolnośrodowiskowej na 2011 r. do działek o łącznej pow. [...] ha. W toku postępowania rolnik wycofał część zgłoszonych działek

i skorygował wniosek. Ostatecznie do płatności zadeklarował działki o pow. [...] ha.

Pierwotnie decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne w części dotyczącej działek, co do których cofnięto wniosek oraz odmówił przyznania PRŚ na 2011 r. uznając, iż beneficjent nie posiadał zadeklarowanej do płatności części działki nr [...] o powierzchni [...] ha, z uwagi na wystąpienie co do niej konfliktu krzyżowego z M. G. Decyzja ta została uchylona w toku postępowania odwoławczego decyzją Dyrektora ARiMR z dnia [...] listopada 2012 r., znak [...], a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał na konieczność dokładnego ustalenia w związku z konfliktem krzyżowym dotyczącym działki nr [...], czy posiadanie tego gruntu przez wnioskodawcę miało charakter ciągły i nieprzerwany. Zainicjowane przez beneficjenta postępowanie sądowe zostało umorzone postanowieniem WSA w Warszawie z dnia 9 maja 2013 r., sygn. VIII SA/Wa 86/13.

Ponownie rozpoznając sprawę, Kierownik ARiMR decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., działając na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia

7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2007 r., Nr 64, poz. 427 ze zm., zwana dalej "ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich"), § 2 ust. 1, § 14 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. nr 33, poz. 262 ze zm., zwane "rozporządzeniem rolnośrodowiskowym"), art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25/8 z 28.01.2011, zwane dalej: "rozporządzeniem nr 65/2011") i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "k.p.a."), orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w części oraz o odmowie przyznania PRŚ na 2011 r.

Podstawę rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie przez organ nowych okoliczności, iż składając wniosek o przyznanie płatności beneficjent nie był posiadaczem gospodarstwa rolnego deklarowanego do płatności, ponieważ gospodarstwo to pozostawało we władaniu P. M. Według organu, to P. M. prowadził gospodarstwo rolne, ponosił nakłady i czerpał z tego tytułu zyski, zaś gospodarstwo rolne beneficjenta zostało "sztucznie" utworzone w celu ominięcia modulacji i uzyskania wyższych płatności. Przyznanie skarżącemu wnioskowanej na 2011 r. pomocy byłoby sprzeczne z przepisami, tj. § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w związku ze stworzeniem przez producenta sztucznych warunków do uzyskania płatności poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący, wnioskując o jej uchylenie. Wydanemu rozstrzygnięciu beneficjent zarzucił nieprawidłowe prowadzenie postępowania dowodowego, nieprzeprowadzenie żądanych przez skarżącego dowodów, brak obiektywizmu, dowolną, błędną, arbitralną i stronniczą ocenę materiału dowodowego sprawy, a także błędy w ustaleniach faktycznych. Podniósł także wadliwe zastosowanie i błędną wykładnię art. 30 rozporządzenia Komisji (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31.01.2009 r., str. 16., zwane dalej: "rozporządzeniem nr 73/2009") oraz niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. Skarżący wskazał, że Kierownik ARiMR pominął dopuszczenie dowodów zgłaszanych przez niego w pismach z dnia [...] października 2013 r. i [...] stycznia 2014 r. oraz nie ustalił, czy działanie strony przyczynia się do osiągnięcia celów działania, sprecyzowanych w rozporządzeniach unijnych, czy też wyklucza osiągnięcie takiego celu.

W uzupełnieniu odwołania pełnomocnik beneficjenta za błędne uznał ustalenie organu I instancji, że skarżący nie był posiadaczem gospodarstwa rolnego stanowiącego działki wskazane w przedmiotowym wniosku, przypisując tę cechę jedynie P. M. W ocenie skarżącego, skoro nie był on posiadaczem zgłoszonego gospodarstwa rolnego, to nie mógł tym samym dokonać jego podziału. Zgłoszone do płatności działki nie mogły powstać w wyniku sztucznego podziału, bowiem nie wchodziły w skład innego gospodarstwa rolnego, nie miały również związku z innym producentem rolnym.

Decyzją Nr [...] z dnia 23 czerwca 2014 r. Dyrektor ARiMR, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu stanu faktycznego i prawnego sprawy organ odwoławczy wskazał, że beneficjent składał wniosek o przyznanie płatności nie tylko do przedmiotowego gospodarstwa, ale również w 2011 r. występował z wnioskiem

o przyznanie płatności jako wspólnik 26 spółek z ograniczoną odpowiedzialnością, utworzonych wspólnie z ojcem P. M.. Łączna powierzchnia gruntów deklarowana przez skarżącego do płatności ONW w 2011 r. wyniosła [...] ha, zaś do PRŚ w pakiecie 2 – [...] ha.

Z przedstawionych przez skarżącego dokumentów (umowy o świadczenie usług, protokołu z odbioru usługi, faktury za usługę) wynika, że prac polowych nie wykonuje on samodzielnie. Większość prac na deklarowanych do płatności w 2011 r. działkach rolnych, związanych z utrzymywaniem gruntów rolnych zgodnie z normami (przygotowanie gruntu, zasiew, dosiew), wykonywała firma [...], której właścicielem jest P. M.

Organ odwoławczy stwierdził, iż skoro spółki powiązane osobowo z P. M. (których w 2011 r. było łącznie 77) nie posiadają odrębnych środków produkcji, a prace rolne wykonywane są przez firmę [...] lub [...] sp. z o.o., zarządzaną przez P. M., to uprawniona jest teza, że spółki te (w tym także 26 spółek, gdzie jako jedyni wspólnicy założyciele występują: D. i P. M.) zostały powołane w celu podziału większego gospodarstwa zarządzanego przez P. M., R. M. oraz skarżącego, wyłącznie w celu uzyskania korzyści finansowych poprzez ominięcie przepisów modulacyjnych. Forma, w jakiej beneficjent prowadzi swoją działalność rolniczą w ramach deklarowanego we wniosku na 2011 r. obszaru, odpowiada tej, która jest prowadzona przez pozostałe spółki powiązane z P. M. i skarżącym. Prace polowe zlecane są firmie P. M., płody rolne sprzedawane okolicznym rolnikom, przekazywane im w zamian za pomoc w zebraniu plonu lub nawet na zasadzie darowizny Kołu [...] (taka sytuacja miała miejsce w 2012 r., skarżący część zbiorów przekazał Kołu [...] "[...]").

Zdaniem Dyrektora ARiMR, działalność poszczególnych spółek oraz skarżącego jest skupiona na uzyskaniu dopłat w możliwie najwyższej kwocie. Nie jest istotne uzyskanie najlepszego plonu, a następnie sprzedanie go po najkorzystniejszej cenie lub wykorzystanie we własnym gospodarstwie. Wykazywane korzyści, wynikające ze współpracy wspólników poszczególnych spółek, miałyby uzasadnienie w przypadku jednej – dwóch spółek tworzonych przez te same osoby czy podmioty. Uzasadnienia takiego nie można natomiast znaleźć w przypadku utworzenia kolejnych 26 spółek

w takiej samej konfiguracji osobowej (P. i D. M., tj. syn i ojciec, posiadający odrębne numery producentów).

Starając wykazać swoją samodzielność w prowadzeniu gospodarstwa, skarżący stwierdził, że z ojcem, P. M., nie utrzymuje kontaktów od momentu rozwodu z jego matką R. M. (uzyskanego w 2011 r.), jednak przeczy temu zarówno zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (umowy na usługi zawierane z firmą [...] P. M., zakup materiału siewnego z gospodarstwa ojca, umowy o współpracy na 2012 r.), jak również fakt, że w okresie 2011 r. P. M. był pełnomocnikiem beneficjenta, czynnie uczestnicząc w prowadzonym postępowaniu odwoławczym i sądowym. Tezie skarżącego o braku współpracy czy współdziałania przeczy także fakt, że ww. często w siedzibie organu razem załatwiają sprawy dotyczące postępowań odwoławczych spółek, które są z nimi powiązane. Na ich wspólne działanie wskazuje okoliczność udzielenia przez beneficjenta P. M. pełnomocnictwa w niniejszej sprawie i czynny udział pełnomocnika

w prowadzonym postępowaniu, zarówno przed organem I instancji (pokwitowanie odbioru wezwania z [...] lipca 2011 r., wniosek o przesłuchanie świadków złożony

[...] lutego 2012 r., odbiór korespondencji kierowanej do skarżącego - [...] marca 2012 r., pismo wyjaśniające z [...] marca 2012 r. dotyczące konfliktu kontroli krzyżowej, pokwitowanie odbioru zawiadomienia z [...] maja 2012 r., [...] czerwca 2012 r.), jak

i w postępowaniu odwoławczym (zapoznanie z aktami sprawy w dniu [...] lipca 2012 r., złożenie odwołania od decyzji wydanej w sprawie rolnośrodowiskowej za 2011 r. oraz jego sprostowanie w piśmie z [...] lipca 2012 r., zapoznanie z aktami sprawy – [...] i [...] września 2012 r., pismo z [...] września 2012 r., skarga na decyzję organu odwoławczego). Ponadto prace polowe w ramach prowadzonego przez skarżącego gospodarstwa wykonywane są przez [...], firmę P. M. Trudno zatem uznać, że skarżący samodzielnie i zupełnie niezależnie od ojca prowadzi gospodarstwo rolne.

W ocenie organu odwoławczego, ww. okoliczności świadczą o tym, że deklarowane we wniosku przez beneficjenta powierzchnie działek uprawiane były wspólnie i we współpracy, a nawet w porozumieniu z P. M.

W przedmiotowej sprawie doszło zatem do stworzenia przez P. i D. M. sztucznych warunków zmierzających do uzyskania korzyści sprzecznych z celami wsparcia, polegających na podziale dużego areału (ponad 2 tys. hektarów) na 26 mniejszych podmiotów, ubiegających się o indywidualne przyznanie płatności, umożliwiające obejście przepisów modulacyjnych.

Powyższe, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa unijnego: art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia

1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. L 312 z 23.12.1995), art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 i art. 30 rozporządzenia nr 73/2009, wyklucza przyznanie płatności. Ponadto wnioskowana PRŚ nie przysługuje wobec niespełnienia przez beneficjenta ustawowego warunku posiadania gospodarstwa rolnego (art. 18 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich).

Organ odwoławczy wskazał przy tym, że stworzenie sztucznych warunków skutkujących ominięciem modulacji jest sprzeczne z celem zrównoważonego rozwoju, jako jednego z celów Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW). Zrównoważony rozwój jest misją Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFROW), co wynika z art. 3 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (DZ.U.UE.L.2005.277.1). Ominięcie przepisów modulacyjnych w sposób wskazany w zaskarżonej decyzji

i uzyskanie w ten sposób nadmiernych płatności, zdaniem organu odwoławczego, stoi w sprzeczności ze zrównoważonym rozwojem obszarów wiejskich.

W rozpatrywanym przypadku, aplikowanie przez podzielone w ramach 77 spółek cywilnych i z o.o. gospodarstwo prowadzi do uzyskania niemal pełnej kwoty wsparcia

i znacząco większej, niż gdyby współdziałający ze sobą P. M., R. M. i beneficjent złożyli jeden wniosek w ramach jednego, wspólnie prowadzonego gospodarstwa.

Uwzględniając zarówno definicję rolnika (art. 2 lit. "a" rozporządzenia 73/2009), jak i gospodarstwa rolnego (art. 2 lit. "b" ww. rozporządzenia oraz pkt I i pkt II załącznika do Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1444/2002 z dnia 24 lipca 2002 r. zmieniającego decyzję Komisji 2000/115/WE odnoszącą się do definicji, charakterystyk, wyjątków od definicji oraz regionów i okręgów, dotyczących przeglądów struktur gospodarstw rolnych (Dz. Urz. UE. L. 2002.216.1), Dyrektor ARiMR ocenił, że P. M. oraz współdziałającą z nim grupę osób: R. M. i skarżącego należy uznać za jednego rolnika, a wszystkie jednostki produkcyjne, tj. spółki powiązane osobowo i zarządzane przez tę grupę osób wraz z prowadzoną przez P. M. działalnością gospodarczą pod nazwą [...], jako jedno gospodarstwo prowadzone przez P. M. wraz z członkami jego rodziny (synem i byłą żoną). Taka forma współpracy traktowana jako wszystkie jednostki zarządzane przez grupę osób fizycznych, uznawana jest za jedno gospodarstwo w świetle rozporządzenia nr 73/2009. Rola wnioskodawcy w tym przypadku sprowadzała się do złożenia wniosku o przyznanie płatności.

W konsekwencji powyższych ustaleń Dyrektor ARiMR uznał, że organ I instancji prawidłowo odmówił beneficjentowi przyznania PRŚ ze względu na niespełnienie warunków określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia PRŚ w związku z art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji administracyjnych obu instancji, zarzucając mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) błędy w ustaleniach faktycznych, postępowaniu dowodowym i ocenie materiału dowodowego; 2) błędną wykładnię i zastosowanie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011; 3) niekonstytucyjność stosowania powołanego przepisu w sprawie. W uzasadnieniu skarżący podniósł m.in. że jego wniosek spełnia kryteria kwalifikowalności z przepisów unijnych i krajowych,

w tym posiadanie rolnicze gruntów. W przeciwnym razie niemożliwe byłoby zastosowanie w sprawie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, a odmowa płatności nastąpiłaby ze względu na brak spełnienia przesłanki kwalifikowalności. Zdaniem strony, stan posiadania gruntów powinien być ustalony wyczerpująco i precyzyjnie,

z uwzględnieniem fizycznego władania oraz woli osoby władającej lub dzierżyciela. Źródłem ustaleń woli winny być dowody z dokumentów i źródeł osobowych. Wnioskując o przeprowadzenie czynności dowodowych przez organ, skarżący wywiązał się

z obowiązku dowodzenia swoich twierdzeń, jednakże organ odmówił ich przeprowadzenia, stwierdzając, że nie mają one znaczenia w sprawie i służą przewlekłości postępowania. Ponadto w ocenie skarżącego, organ błędnie zastosował niewłaściwą definicję gospodarstwa rolnego z art. 2 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady WE nr 1166/2008, bowiem w sferze prawa materialnego regulującego dopłaty, obowiązuje definicja z art. 2 lit. b) rozporządzenia nr 73/2009.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wyrokiem z 5 listopada 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 792/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji (odpowiednio z [...] czerwca 2014 r. i [...] stycznia 2014 r.). WSA stwierdził, że uzasadnienie kontrolowanej decyzji jest nieprecyzyjne, bo jeżeli organy Agencji uznały, iż skarżący nie był posiadaczem gospodarstwa rolnego, to powinny odmówić przyznania płatności bez potrzeby badania przesłanki określonej w art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Sąd zwrócił uwagę, że jedynym źródłem ustaleń organów były dane zawarte w Zintegrowanym Systemie Zarządzenia i Kontroli (ZSZiK). Fakt, że system jest prawnie zatwierdzony, dopuszczony i konieczny nie oznacza jeszcze, iż wydając decyzje organy mogą jedynie poprzestać na danych z tego systemu, nie rozpatrując innego materiału dowodowego niezbędnego dla sprawy. Aby organ mógł powoływać się na dane z ZSZiK winny one znaleźć odzwierciedlenie

w aktach sprawy. Zdaniem Sądu jest to istotne, bowiem w świetle materiału dowodowego przekazanego przez organ odwoławczy, kontrolowana decyzja nie jest możliwa do zweryfikowania na podstawie akt administracyjnych niniejszej sprawy.

Sąd nie podzielił stanowiska organów obu instancji co do odmowy dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez stronę na okoliczność posiadania

i użytkowania działek rolnych zgłoszonych do płatności na 2011 r. Wyjaśnił, że ustalenie posiadania przez beneficjenta gruntów rolnych jest czynnością kluczową w tego rodzaju sprawach. Z racji tego, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 k.p.a.) dane zawarte w ZSZiK, nie mogą zdeterminować postępowania wyjaśniającego w ten sposób, że wszelką inicjatywę dowodową strony uznaje się za przewlekanie postępowania.

W ocenie Sądu organy Agencji arbitralnie przyjęły, że wszystkimi pracami

w gospodarstwie skarżącego kieruje pośrednio lub bezpośredniego jego ojciec – P. M., jednak w tych ustaleniach brak konsekwencji, ponieważ organ I instancji jako posiadacza przedmiotowego gospodarstwa wskazał P. M., natomiast organ odwoławczy za jednego rolnika uznał wyżej wymienionego oraz współdziałającą z nim grupę osób: R. M. (byłą żonę) i D. M. (syna). Sąd podkreślił w tym kontekście, że organy nie mogą, jak uczyniły w tej sprawie, z jednej strony przerzucać ciężaru dowodu na skarżącego jako stronę postępowania, a z drugiej kwestionować potrzeby przeprowadzenia wnioskowanych przez stronę dowodów, jako nieistotnych dla sprawy, czy wręcz służących przewleczeniu postępowania. Zdaniem Sądu dowolne, a co najmniej przedwczesne było uznanie tylko na podstawie danych z ZSZiK, że posiadaczem zgłoszonego w przedmiotowej sprawie gospodarstwa rolnego (w ramach jednego dużego gospodarstwa sztucznie podzielonego na mniejsze jednostki) był P. M. wraz z współdziałającą z nim grupą osób.

Jak dalej stwierdził Sąd, organy powinny wyjaśnić, czy skarżący w 2011 roku samodzielnie prowadził działalność rolniczą i mógł być uznany za rolnika w rozumieniu § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r.

w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej

w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.; dalej: rozporządzenie PRŚ). W tym zakresie organy nie poczyniły wystarczających ustaleń, bowiem na te okoliczności nie przeprowadziły dowodów wskazywanych przez stronę, toteż uchybiły art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.; dalej: ustawa

o wspieraniu rozwoju). Organy nie wyjaśniły w sposób przekonywujący, dlaczego za niewiarygodne uznały przedłożone przez skarżącego dokumenty, mające potwierdzić samodzielność prowadzenia działalności rolniczej. To, że skarżący zlecał wykonywanie usług rolnych firmie ojca nie oznacza, iż nie prowadził samodzielnie dzielności rolniczej. Sąd wyraźnie zaznaczył, że organy powinny jednoznacznie ustalić, czy skarżący użytkował działki rolne zgłoszone do płatności. Co więcej Sąd zważył, że przesłanką uzasadniającą brak posiadania przez skarżącego zadeklarowanych gruntów,

a następnie sztucznego podziału większego gospodarstwa rolnego, nie było umocowanie P. M. do występowania w tej sprawie jako jego pełnomocnika.

Reasumując WSA uznał za dowolne, a co najmniej przedwczesne stwierdzenie organów Agencji, że skarżący nie prowadzi samodzielnej działalności rolniczej, ale wraz z ojcem i matką zarządza większym gospodarstwem, które zostało podzielone na mniejsze w ramach spółek cywilnych i spółek z o.o. wyłącznie w celu uzyskania korzyści finansowych poprzez ominięcie przepisów modulacyjnych. Jeżeli organy chcą wykazać stworzenie sztucznych warunków dla uzyskania płatności w rozumieniu art. 4 ust. 8 cyt. rozporządzenia Komisji (UE), to powinny dopuścić wszystkie możliwe dowody na tę okoliczność, w tym zgłoszony wniosek o przesłuchanie świadków. W opisanych okolicznościach przedwczesna była, zdaniem WSA, ocena zarzutów naruszenia prawa materialnego, zaś w ponownym postępowaniu organ winien zastosować się do wyroku.

Wyrokiem z 30 sierpnia 2016 r. sygn. akt II GSK 569/15 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Dyrektora ARiMR, orzekł

o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy WSA do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił krytycznego stanowiska Sądu I instancji co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Zauważył natomiast, że nie wszystkie ustalenia organów, poczynione na podstawie tych dowodów są prawidłowe. Zdaniem NSA, ma rację Sąd I instancji stwierdzając, że organy nie wyjaśniły w sposób przekonywujący, dlaczego uznały za niewiarygodne przedstawionych przez stronę skarżącą w toku postępowania dokumentów mających przemawiać za prowadzeniem przez nią samodzielnej działalności rolniczej (czyli posiadania działek rolnych, zgłoszonych do płatności). Zgodził się z Sądem I instancji, iż okoliczność, że D. M. zlecał wykonywanie usług rolniczych innej firmie, której przedstawicielem był jego ojciec P. M. nie jest sama w sobie wystarczająca do uznania, że D. M. nie prowadzi samodzielnej działalności rolniczej, nie jest w posiadaniu nieruchomości rolnych zgłoszonych do dopłat.

Również powiązania personalne i własnościowe pomiędzy odrębnymi pod względem prawnym podmiotami prawa zajmującymi się działalnością rolniczą nie dają podstawy do przyjęcia, że faktycznie te podmioty nie są od siebie niezależne w swej działalności, nie prowadzą samodzielnie (we własnym imieniu) gospodarstwa rolnego, nie posiadają nieruchomości rolnych zgłoszonych do dopłat.

Zdaniem NSA podane w zaskarżonych decyzjach informacje pochodzące ze Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (ZSZiK), niebudzące wątpliwości co do ich treści, niekwestionowane przez stronę skarżącą i przez Sąd I instancji, dotyczące powiązań personalnych, majątkowych i funkcjonalnych pomiędzy D. M., a innymi podmiotami, stanowią istotne i wystarczające źródło danych, pozwalające ocenić kwestię nadużycia prawa, polegającego na stworzeniu sztucznych warunków do uzyskania płatności w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.

NSA podniósł m.in., iż Sąd I instancji powinien merytorycznie skontrolować ustalenia organów w tym zakresie, konfrontując je z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Powinien rozważyć i ocenić wszystkie zachodzące między spółkami powiązania, w szczególności personalne i kapitałowe, w świetle wytycznych, jakie zawiera wyrok TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C – 434/12.

NSA uznał zatem, iż Sąd I instancji powinien odpowiedzieć na pytania: po pierwsze – czy stworzenie przez osoby powiązane rodzinnie i kapitałowo wielu podmiotów (w tym spółek) aplikujących o płatności tego samego rodzaju do deklarowanych przez nie nieruchomości rolnych o obszarach kwalifikujących je

w przedziałach o wysokich stawkach płatności, w systemie stawek degresywnych,

a nawet zerowych po przekroczeniu określonej powierzchni gospodarstwa, nie świadczy o wykreowaniu obiektywnych okoliczności, uniemożliwiających realizację celu regulacji prawnych, przewidujących te płatności. Odczytanie tych celów powinno uwzględniać również przepisy prawa krajowego.

Po drugie wreszcie – czy istniejące wielorakie więzi pomiędzy kilkudziesięcioma podmiotami ubiegającymi się o takie same płatności, przejawiające się również np.

w zbieżności ich adresów, istnieniu wspólnego dla wielu z nich konta bankowego,

a także w "wymianie" między nimi działek zgłaszanych do płatności, nie świadczą

o koordynacji tych działań podejmowanych w ramach powiązanych ze sobą podmiotów, ich zmowie w dążeniu do uzyskania korzyści wynikających z obejścia kwotowych

i obszarowych ograniczeń dopłat wskutek zadeklarowania do dopłat wielu podzielonych gospodarstw o mniejszej powierzchni. Należy również ocenić, czy z okoliczności sprawy wynika, że istniały jakieś inne racjonalne powody przemawiające za tworzeniem przez wąską grupę osób powiązanych ze sobą rodzinnie tak dużej liczby podmiotów (w tym spółek) prowadzących działalność gospodarczą tego samego rodzaju i ubiegających się o takie same płatności.

W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2017 r. (k. 113 – 117 akt sądowych), skarżący podtrzymał w całości żądania i argumentację skarg. Wniósł o zwrócenie się przez Sąd do TSUE w trybie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej

z pytaniem prejudycjalnym o następującej treści:

1) Czy art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 r. w odniesieniu do systemów wsparcia Osi 2 (rozporządzenia 1968/2005) należy interpretować w ten sposób, że zawarte

w prawodawstwie krajowym ograniczenia "modulacyjne" wysokości płatności ze wzrostem gospodarstwa określają cel wsparcia w rozumieniu art. 4 ust. 8 ww. rozporządzenia?

2) Czy art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 r. w odniesieniu do systemów wsparcia Osi 2 (rozporządzenia 1968/2005) należy interpretować w ten sposób, że korzyść beneficjenta w przypadku ewentualnego obejścia zapisów modulacyjnych prawa krajowego jest sprzeczna z celami systemu wsparcia w rozumieniu art. 4 ust. 8 ww. rozporządzenia i stanowi bezwzględną przesłankę odmowy przyznania płatności?

3) Czy art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 r. w odniesieniu do systemów wsparcia Osi 2 (rozporządzenia 1968/2005) należy interpretować w ten sposób, że

w przypadku wsparcia rolnośrodowiskowego zasady zakreślone przez wyrok TSUE C-434/12 należy stosować odpowiednio, tj. w przypadku zarzucania woli obejścia przepisów ograniczających wielkość pomocy ze wzrostem gospodarstwa należy ustalić, czy wola skutkuje tym, że nie mogą zostać określone cele, o których mowa w art. 36 lit. a ppkt (iv) rozporządzenia nr 1698/2005, w szczególności wziąć pod uwagę art. 39 rozporządzenia nr 1968/2005?

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się zatem do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w sposób przewidziany w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej: p.p.s.a.)

Dodać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Z uwagi na to, iż zaskarżona decyzja została wydana po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2016 r. sygn. akt II GSK 569/15 uchylającym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 listopada 2014 r. sygn.. akt VIII SA/Wa 792/14, zastosowanie w niniejszej sprawie ma art. 190 p.p.s.a. Zgodnie z jego brzmieniem Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA.

Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie jest kwestia zgodności z prawem decyzji organów ARiMR w sprawie odmowy przyznania skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011. Istota sporu sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy w zaistniałym stanie faktycznym wystąpiły przesłanki do zastosowania przez organy obu instancji art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011, skutkujące odmową przyznania przedmiotowej płatności.

Zgodnie z treścią art. 4 ust. 8 ww. rozporządzenia, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia. Przepis ten stanowi zatem generalną klauzulę pozwalającą organom administracji publicznej przeciwdziałać obejściu prawa przez podmioty, celem uzyskania przez nich korzyści wbrew intencjom ustawodawcy unijnego. Obejście prawa dotyczy więc sytuacji, gdy działanie danej osoby zmierza do innego niż typowe w danych okolicznościach, wynikających z przepisów prawa, ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych po to tylko, by osiągnąć zamierzony przez taką osobę skutek prawny. Podkreślić trzeba także, że obejście prawa (nadużycie prawa) nie może skutkować ochroną prawną podmiotu, który sztucznie kreuje okoliczności uzasadniające stosowanie danej normy przyznającej określoną korzyść finansową i wiąże się to z sankcją wykluczenia możliwości skorzystania z tego prawa przez ten podmiot, o czym orzekł Trybunał Sprawiedliwości UE w wyroku z dnia 16 marca 2006 r. sygn. C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hannover (pkt 52-53) (Vide LEXIS.pl nr 405322).

Rygor nieprzyznania płatności w razie stwierdzenia przypadku obchodzenia prawa nie jest ograniczony do określonych rodzajów płatności. Z treści art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 jednoznacznie wynika, że w sytuacji stwierdzonej tym przepisem "nie dokonuje się żadnych płatności". Dokonując interpretacji przepisu, stanowiącego podstawę materialnoprawną zaskarżonej

i poprzedzającej ją decyzji, należy zauważyć, że Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) dokonał wykładni tego przepisu w wyroku z dnia 12 września

2013 r., sygn. akt C-434/12 (Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond ‘Zemedelie’ – Razplasztatelna agencija). TSUE orzekł, że:

1) przepis ten należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego.

W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się

o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więzi: prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi

w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami;

2) artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku.

Wyrok w sprawie C - 434/12 określa prawidłowy sposób postępowania przez organy ARiMR przy ocenie wystąpienia przesłanek z art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011. Do stwierdzenia stworzenia przez beneficjenta sztucznych warunków uzasadniających odmowę przyznania płatności konieczne jest wykazanie łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogółu obiektywnych okoliczności,

z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych

w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii Europejskiej poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek).

Do dokonania oceny, czy doszło do stworzenia sztucznych warunków konieczna jest ocena działania także na etapie tworzenia tych podmiotów, a więc nie tylko działań samego beneficjenta, tj. utworzonej spółki, ale i podmiotów tworzących tę spółkę

w ewentualnym celu uzyskania korzyści. W przeciwnym razie niemożliwe byłoby uwzględnienie całości okoliczności sprawy dla oceny obiektywnego i subiektywnego aspektu uznania stworzenia sztucznych warunków dla otrzymania płatności.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokonał analizy przepisu art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 w obu aspektach: obiektywnym

i subiektywnym, wskazując na ustalenia stanu faktycznego, że gospodarstwo skarżącego, nie jest wyodrębnione pod względem technicznym i ekonomicznym, jest ściśle powiązane osobowo, rodzinnie i kapitałowo, nie prowadzi działalności rolniczej we własnym imieniu i na swoją rzecz. Zostało utworzone tylko w celu pobierania zwiększonych dopłat do gruntów rolnych poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego, stwarzający pozory prowadzenia działalności rolniczej przez wiele podmiotów na gruntach tworzących w rzeczywistości jedno gospodarstwo rolne.

Organy obu instancji, po analizie materiału dowodowego zgromadzonego

w sprawie zasadnie, zdaniem Sądu, doszły do przekonania, że skarżący występując

o przyznanie płatności na 2011 r., nie prowadził rzeczywistej działalności gospodarczej. Świadczy o tym m.in. fakt, że skarżący składał wniosek o przyznanie płatności nie tylko do przedmiotowego gospodarstwa, ale również w 2011 r. występował z wnioskiem

o przyznanie płatności jako wspólnik 26 spółek z ograniczoną odpowiedzialnością, utworzonych wspólnie z ojcem P. M. Z przedstawionych przez skarżącego dokumentów wynikało, że prac polowych nie wykonuje samodzielnie. Większość prac deklarowanych do płatności w 2011 r. na działkach rolnych związanych z utrzymaniem gruntów rolnych zgodnie z normami dobrej kultury rolnej, wykonywała firma [...], której właścicielem jest P. M. Ponadto P. M. został zarejestrowany w ewidencji producentów jako osoba fizyczna prowadząca gospodarstwo rolne oraz dodatkowo jako wspólnik 77 podmiotów (stan na 2011 r.), w tym spółek z ograniczoną odpowiedzialnością i spółek cywilnych, które uzyskały odrębne wpisy do ewidencji producentów.

Sąd rozpoznający sprawę stoi na stanowisku, że okoliczności te należy uznać za obiektywne i pozwalające na ocenę możliwości spełnienia celu zamierzonego przez system wsparcia EFRROW. Organy zebrały kompletny, zdaniem Sądu, materiał dowodowy i na jego podstawie poczyniły prawidłowe, niezbędne ustalenia faktyczne dotyczące nie tylko sposobu tworzenia spółek, ale i porozumień w sprawie przeniesienia posiadania deklarowanych do płatności działek. Przeanalizowały szczegółowo przedstawione w sposób tabelaryczny w uzasadnieniu decyzji organu

I instancji, a w pełni zaakceptowane przez organ odwoławczy, istniejące powiązania osobowe, rodzinne, majątkowe, pełnione przez P. M. funkcje w spółkach, okoliczności podania w większości utworzonych spółkach konta bankowego P. M. lub jego syna D. M., rejestracji tworzonych podmiotów na przestrzeni lat 2008 - 2011 pod kątem wskazywania siedziby spółek tożsamych z miejscem zamieszkania skarżącego. Poza tym P. M. poprzez firmę [...] wykonywał usługi rolnicze na rzecz podmiotów, w których był wspólnikiem lub pełnił inną funkcję.

Konsekwencją stworzenia wielu podmiotów było przyznanie do jednego gospodarstwa wielokrotnie wyższego wsparcia, niż wynikałoby to z przepisów.

Uznać zatem należy, że prawidłowo oceniony został w sprawie również element subiektywny stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, celem utworzenia których było wyłącznie uzyskanie korzyści sprzecznej z celami całego systemu wsparcia. Wyodrębnienie gospodarstwa skarżącego i jego działalność

w istocie była prowadzona na rachunek P. M., choć pod względem formalnym ryzyko prowadzonej przez niego działalności, jak również przez inne spółki cywilne i spółki z o.o., tworzone przez P. M. oraz osoby powiązane z nim rodzinnie, obciążały te podmioty. Wynikający w tej sprawie mechanizm działania wskazuje, zdaniem Sądu, na zamierzoną już w momencie powoływania spółek koordynację stworzenia sztucznych charakterem warunków wymaganych do otrzymania płatności.

W tym miejscu wypada przypomnieć, że warunki i tryb udzielania przedmiotowej pomocy na 2011 r. określa - wydane na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich - Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 ("rozporządzenie rolnośrodowiskowe"). Treść § 2 ust. 1 tego rozporządzenia wskazuje producentowi rolnemu, jakie warunki musi spełnić do uzyskania tej płatności. Istotne jest, że wysokość należnej płatności rolnośrodowiskowej powiązana jest z powierzchnią zgłoszonych do pomocy gruntów, przy czym rozporządzenie określa przedziały dotyczące powierzchni działek,

a przynależność do przedziału o wyższej powierzchni powoduje zmniejszenie procentu należnej płatności (§ 14 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego). Pomoc finansowa z tytułu płatności rolnośrodowiskowej zależna jest więc od wielkości gospodarstwa, a mniejsze gospodarstwa dostają wyższą pomoc.

Jak wynika z powyższego uregulowania krajowego, wsparcie z tytułu płatności rolnośrodowiskowej z samej istoty skierowane jest przede wszystkim do małych

i średnich gospodarstw. Jest to pomoc wieloletnia, wypłacana corocznie według określonego systemu skonstruowanego degresywnie. Każde państwo członkowskie określa stawki płatności. Ustalanie górnych limitów środków przypadających na jedno gospodarstwo rolne ma na celu przeciwdziałanie nadmiernemu kumulowaniu środków w gospodarstwach wielkoobszarowych. Rolnictwo ekologiczne, z racji konieczności stosowania określonych metod uprawy, w warunkach polskich raczej dotyczy gospodarstw o areale nie przekraczającym 100 ha i inaczej na takiej wielkości powierzchni kształtuje się dochodowość oraz kosztowość. Z tej racji legislator krajowy wprowadził system preferujący mniejsze powierzchniowo gospodarstwa. Ominięcie przepisów dotyczących modulacji płatności, w ocenie Sądu, powoduje przyznanie płatności sprzeczne z celami wsparcia.

Cele wsparcia rozwoju obszarów wiejskich są wskazane w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia, wsparcie rozwoju obszarów wiejskich przyczynia się do osiągnięcia następujących celów: a) poprawy konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju

i innowacji; b) poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami; c) poprawy jakości życia na obszarach wiejskich oraz popierania różnicowania działalności gospodarczej.

W ocenie Sądu, nie może budzić wątpliwości, że cel popierania jakości życia na obszarach wiejskich, wskazany w art. 4 ust. 1 litera c) ww. rozporządzenia nie może być uznany za spełniony w sytuacji, gdy poszczególne działki ewidencyjne stanowiące składnik gospodarstwa rolnego są w kolejnych latach deklarowane przez kolejne podmioty, które swobodnie przenoszą między sobą posiadanie działek (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2015 r., w sprawie II GSK 2112/14 (publ. cbosa).

Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 569/15, którym Sąd orzekający w sprawie jest związany, istniejące wielorakie więzi pomiędzy kilkudziesięcioma podmiotami ubiegającymi się o takie same płatności, przejawiające się również np. w zbieżności ich adresów, istnieniu wspólnego dla wielu

z nich konta bankowego, a także w "wymianie" między nimi działek zgłaszanych do płatności, świadczą o koordynacji tych działań podejmowanych w ramach powiązanych ze sobą podmiotów, ich zmowie w dążeniu do uzyskania korzyści wynikających

z obejścia kwotowych i obszarowych ograniczeń dopłat wskutek zadeklarowania do dopłat wielu podzielonych gospodarstw o mniejszej powierzchni. Z okoliczności sprawy nie wynika bowiem, aby istniały jakieś inne racjonalne powody przemawiające za tworzeniem przez wąską grupę osób powiązanych ze sobą rodzinnie tak dużej liczby spółek prowadzących działalność gospodarczą tego samego rodzaju i ubiegających się o takie same płatności.

Na podstawie materiału dowodowego zebranego w szczególności w oparciu

o dane ze Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (ZSZiK) organy zasadnie wywiodły, iż skarżący nie był samodzielnym posiadaczem gospodarstwa rolnego,

w skład którego wchodzą deklarowane do płatności działki rolne, tylko P. M. jest posiadaczem jednego, spójnego gospodarstwa rolnego, podzielonego pomiędzy poszczególne podmioty. To on prowadził działalność rolną wykonywaną w sposób zorganizowany, ciągły i na własny rachunek, uzyskiwał dochody i ponosił wydatki.

W tym miejscu należy wskazać, że ZSZiK ma umocowanie w ustawie o systemie ewidencji producentów, która w art. 2 powierza utworzenie i prowadzenie tego Systemu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, a więc podmiotowi, którego dokument sporządzony w przepisanej formie ma moc dokumentu urzędowego (art. 76 § 2 k.p.a.). System (ewidencję) prowadzi się w formie elektronicznej (art. 6 ww. ustawy). Walor dokumentu urzędowego ma zatem ZSZiK funkcjonujący w postaci elektronicznej (por. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2016 r., II GSK 476/15, publ. cbosa).

Jednocześnie, zdaniem Sądu, skarżący nie wykazał w toku postępowania administracyjnego, aby istniały jakieś racjonalne powody przemawiające za tworzeniem przez wąską grupę osób powiązanych ze sobą rodzinnie tak dużej liczby spółek prowadzących działalność gospodarczą tego samego rodzaju i ubiegających się o takie same płatności. Uzasadnienie skarżącej spółki prowadzenia działalności w ramach poszczególnych spółek względami ekonomiczno-organizacyjnymi nie ma oparcia

w materiale dowodowym i jest niezrozumiałe wobec faktu posadowienia siedziby spółek w miejscu zamieszkania P. M., położenia zgłaszanych przez spółki działek do płatności (na terenie całej Polski), obrabiania działek maszynami rolniczymi, które dojeżdżają niekiedy kilkaset kilometrów z siedziby firmy [...] P. M. w B. Z punktu widzenia racjonalnego gospodarowania i prowadzenia gospodarstwa, działki danego gospodarstwa winny stanowić zorganizowaną całość, ponieważ programy wsparcia są realizowane w gospodarstwach, a nie na poszczególnych działkach ewidencyjnych. Zauważyć przy tym należy, że organy ARiMR nie kwestionują możliwości prawnego tworzenia wielu podmiotów w formie spółek cywilnych i spółek z o.o., prowadzących działalność gospodarczą polegającą np. na uprawie zbóż, warzyw, roślin przemysłowych i innych upraw rolnych, chowie i hodowli bydła (tak, jak spółka cywilna [...]). Jednak sam fakt powołania do bytu prawnego spółki oraz dopełnienie wpisu jej do rejestru producentów rolnych nie świadczy sam w sobie, że w zamiarze jej założycieli ma ona objąć faktycznie w posiadanie dane grunty i istotnie będzie prowadzić na nich realną produkcję rolną.

W tej sytuacji ww. okoliczności, a w szczególności mechanizm tworzenia spółek przez tę samą grupę osób, które to podmioty występują o te same płatności oraz zamierzona koordynacja pomiędzy tymi podmiotami pozwalają uznać, że oba elementy (obiektywny i subiektywny) stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia,

o których mowa w wyroku TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C – 434/12, zostały szczegółowo przeanalizowane i stwierdzone przez organy administracji

w przedmiotowej sprawie.

Zatem stwierdzić należy, że organy ARiMR dokonały prawidłowej wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011.

Odnosząc się do naruszenia przepisów dotyczących postępowania dowodowego, to w pierwszej kolejności należy przypomnieć, że kwestie te odmiennie od przepisów k.p.a. reguluje art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Zgodnie z art. 21 ust. 2 tej ustawy, w postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych

i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział

w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się.

Z kolei ust. 3 art. 21 ww. ustawy stanowi, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Niewątpliwie więc, w oparciu o ww. przepis, na wnioskodawcę został nałożony obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie jego uprawnienia do otrzymania płatności. Natomiast na organie nie ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie jest on bowiem zobowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca

2012 r., sygn. II GSK 810/11, publ. cbosa).

W toku postępowania wyjaśniającego organ I instancji zwracał się do skarżącego z wezwaniem do złożenia wyjaśnień i dokumentów na potwierdzenie prowadzenia przez niego odrębnego gospodarstwa rolnego. Organ odwoławczy ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy złożony przez stronę oraz wynikający z danych dostępnych

w ZSZiK, zgodnie z art. 80 k.p.a., nie przekraczając zasady swobodnej oceny dowodów.

W odniesieniu do zgłoszonego w załączniku do protokołu wniosku skarżącego

o wystąpienie ze sformułowanymi tam pytaniami prejudycjalnymi do TSUE, to zgodnie

z art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej Sąd ma taki obowiązek jedynie wówczas, kiedy według sądu orzekającego do rozstrzygnięcia sprawy konieczna jest wykładnia aktów przyjętych przez instytucje Unii. W przekonaniu Sądu,

w przedmiotowej sprawie nie zachodziła uzasadniona wątpliwość co do wskazanych przepisów prawa unijnego art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organy orzekające w przedmiotowej sprawie nie naruszyły przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy oraz przepisów procesowych w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tych okolicznościach, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.