Wyrok NSA oz. w Łodzi, sygn. akt SA/Ł 1771-1782/94
NSA oz. w Łodzi
Data orzeczenia: 1994-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 626  Ustrój samorządu terytorialnego, w tym referendum gminne
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 32
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz. 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 5, art. 101, art. 35-36
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz. 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
Teza: 1. Z treści przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ wynika, że utworzenie jednostki pomocniczej w gminie w postaci dzielnicy miejskiej zależy od woli Rady Gminy i pozostaje w sferze jej uznania, po rozeznaniu opinii w tej kwestii mieszkańców gminy.

2. Uprawnienie do wniesienia skargi w oparciu o art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym ma każdy, czyj interes prawny czy uprawnienia zostały naruszone zaskarżoną uchwałą, pod warunkiem bezskuteczności uprzedniego wezwania do usunięcia tego naruszenia. W dotychczasowym orzecznictwie sądu administracyjnego przyjęto, że wezwanie do usunięcia naruszenia jest bezskuteczne, gdy organ gminy, który podjął kwestionowaną uchwałę, odmówi usunięcia naruszenia, albo gdy nie wypowie się w tej kwestii w terminie, jaki obowiązuje dla załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym, ustalonym na podstawie art. 35 i art. 36 Kpa. Organowi gminy przysługuje zatem co najmniej 30-dniowy termin, w którym powinien ustosunkować się do wezwania do usunięcia naruszenia. Przedmiotem postępowania w trybie art. 101 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie terytorialnym jest zaś sprawa o legalność zaskarżonej uchwały organu gminy.

TEZY

1. Z treści przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ wynika, że utworzenie jednostki pomocniczej w gminie w postaci dzielnicy miejskiej zależy od woli Rady Gminy i pozostaje w sferze jej uznania, po rozeznaniu opinii w tej kwestii mieszkańców gminy.

2. Uprawnienie do wniesienia skargi w oparciu o art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym ma każdy, czyj interes prawny czy uprawnienia zostały naruszone zaskarżoną uchwałą, pod warunkiem bezskuteczności uprzedniego wezwania do usunięcia tego naruszenia. W dotychczasowym orzecznictwie sądu administracyjnego przyjęto, że wezwanie do usunięcia naruszenia jest bezskuteczne, gdy organ gminy, który podjął kwestionowaną uchwałę, odmówi usunięcia naruszenia, albo gdy nie wypowie się w tej kwestii w terminie, jaki obowiązuje dla załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym, ustalonym na podstawie art. 35 i art. 36 Kpa. Organowi gminy przysługuje zatem co najmniej 30-dniowy termin, w którym powinien ustosunkować się do wezwania do usunięcia naruszenia. Przedmiotem postępowania w trybie art. 101 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie terytorialnym jest zaś sprawa o legalność zaskarżonej uchwały organu gminy.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi na uchwały Rady Miasta Ł. (...) stwierdził niezgodność z prawem 4 paragrafów Statutu Miasta Ł. oraz 9 uchwał Rady Miejskiej. W pozostałej części skargę oddalił.


UZASADNIENIE

Uchwała (...) Rady Miejskiej w Ł. z 20 grudnia 1990 r. w sprawie samorządów mieszkańców, rad osiedli i rad sołeckich jest sprzeczna z prawem. Art. 29 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych stanowił, że utrzymuje się samorząd mieszkańców miast w osiedlach, obwodach i domach do czasu odpowiednich ustaleń Rady Gminy, nie dłużej niż do 31 grudnia 1990 r. Dotychczasowa organizacja samorządu mieszkańców wsi, w tym sołtysów, została utrzymana do czasu wyboru organów sołectw, nie dłużej niż do 31 grudnia 1990 r. /art. 28 ust. 1 tej ustawy/. W tej sytuacji prawnej przedłużenie kadencji samorządów mieszkańców, rad osiedli i rad sołeckich wymienioną uchwałą do 31 marca 1991 r. nastąpiło wbrew powołanym przepisom ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

Powołanie zaś zakwestionowaną uchwałą Komisji ds. Samorządów Mieszkańców nastąpiło bez podstawy prawnej, gdyż nie stanowi takiej podstawy prawnej przytoczony w uchwale art. 18 ust. 2 pkt 7 ustawy o samorządzie terytorialnym, regulujący zupełnie inne kwestie, podczas gdy o powoływaniu stałych i doraźnych komisji przez Radę Gminy stanowi art. 21 tej ustawy.

Regulacja zawarta w powołanej ustawie jest więc sprzeczna z przytoczonymi wyżej przepisami ustawy o samorządzie terytorialnym i ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawy o pracownikach samorządowych. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł jednak stwierdzić nieważności uchwały, gdyż stoi temu na przeszkodzie przepis art. 94 ust. 1 cytowanej ustawy o samorządzie terytorialnym, zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od daty jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1.

W przypadku wymienionej uchwały od daty jej podjęcia do dnia wydania niniejszego orzeczenia upłynął rok, a nie stwierdzono, aby uchybiono terminowi do przedłożenia uchwały. Dlatego też w myśl art. 94 ust. 2 zdanie 1 w związku z art. 101 ust. 4 ustawy o samorządzie terytorialnym orzeczono jak w sentencji.

Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa przez przepisy par. 29 pkt 6 i pkt 8 Statutu Miasta Ł.

Przepis par. 29 pkt 6 tego Statutu nie jest sprzeczny z art. 30 ust. 2 pkt 4 powołanej ustawy o samorządzie terytorialnym, wbrew zarzutom skargi. Należy bowiem brać pod uwagę kompletną treść tego przepisu, podczas gdy strona skarżąca wskazała tylko na jego pierwszą część.

Nie narusza także prawa par. 29 pkt 8 powołanego Statutu, gdyż "kierownicy jednostek podporządkowanych zarządowi", których zatrudnianie i zwalnianie zostało tym przepisem przypisane do zadań Zarządu Miasta Ł., na pewno mieszczą się w kategorii "kierowników gminnych jednostek organizacyjnych", jak to zadanie Zarządu określa przepis art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie terytorialnym.

Jeśli idzie o zaskarżony par. 29 Statutu Miasta Ł., który w ocenie skarżącego nie zawiera zadań Zarządu, ustalonych w art. 30 ust. 2 pkt 3 i 4 powołanej ustawy o samorządzie terytorialnym, to należy przyjąć, że zadania te zostały ujęte w przepisach par. 29 pkt 5 i 6 tego Statutu. Z tych względów w tej części skargę należało oddalić na podstawie art. 207 par. 5 Kpa.

W świetle art. 5 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym w gminie mogą być tworzone jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice miejskie i osiedla, które tworzy Rada Gminy w drodze uchwały po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy /ust. 2/, a zasady tworzenia jednostek pomocniczych określa statut gminy /ust. 3/. Oznacza to, że w drodze uchwały mogą być tworzone w gminie tylko wymienione w powołanym przepisie art. 5 ust. 1 jednostki pomocnicze, zaś przepis ten nie przewiduje możliwości powoływania innych jednostek pomocniczych i nie może stanowić podstawy prawnej do powołania innych niż wymienione w nim jednostek pomocniczych. Z przepisu tego wynika również, że Rada Gminy nie może powołać w drodze uchwały innych, niż wymienione w przepisie art. 5 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, jednostek pomocniczych, nawet wówczas, gdy te inne jednostki pomocnicze są przewidziane w statucie gminy. Przepisy statutu gminy nie mogą bowiem przewidywać powoływania jednostek pomocniczych innych niż wymienione w art. 5 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym.

Na mocy przepisu art. 5 ust. 3 tej ustawy, statut gminy określa, co prawda, zasady tworzenia jednostek pomocniczych, jednak tych jednostek pomocniczych, które zostały wymienione w ust. 1 art. 5. Nie ma przy tym znaczenia, że przepisy ustawy o samorządzie terytorialnym nie zabraniają wprost powoływania innych rodzajów samorządów lokalnych, na co powołuje się strona przeciwna w odpowiedzi na skargę i co podniósł pełnomocnik strony przeciwnej podczas rozprawy przed sądem administracyjnym. Do powołania przez Radę Gminy w drodze uchwały jednostek pomocniczych upoważnia Radę Gminy przepis art. 5 ust. 1 i 2, a pozaprawna zasada "co nie jest zakazane, jest dozwolone" nie daje gwarancji realizacji konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego.

Dodatkowy argument przemawiający za zakazem powoływania przez Radę Gminy jednostek pomocniczych innych, niż wymienione w art. 5 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, wynika z treści art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 1990 r. o ustroju samorządu miasta stołecznego Warszawy /Dz.U. nr 34 poz. 200/. Zgodnie z tym przepisem, w dzielnicy mogły być tworzone jednostki pomocnicze: osiedla, kolonie, sołectwa i inne formy organizowania się społeczności lokalnych. Oznacza to, że ustawie o samorządzie terytorialnym nieprzypadkowo zostały pominięte inne aniżeli wymienione w art. 5 ust. 1, jednostki pomocnicze, tworzone przez Radę Gminy w drodze uchwały, gdyż wolą ustawodawcy było tworzenie w gminie przez Radę Gminy w drodze uchwały jednostek pomocniczych: sołectw, dzielnic miejskich i osiedli, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub na ich wniosek.

Również w obowiązującej ustawie z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy /Dz.U. nr 48 poz. 195/ w art. 29 zostały przewidziane mniejsze jednostki pomocnicze - osiedla, kolonie, sołectwa i inne, które tworzy się w gminach warszawskich na obszarze dzielnicy, a także na obszarze gminy, na którym nie utworzono miasta.

Z powyższych względów należało stwierdzić, że zarówno przepisy Statutu Miasta Ł., które odnosząc się do jednostek pomocniczych miasta nie wymieniały sołectw /par. 8 pkt 9, par. 45 ust. 1, par. 46 ust. 1/ lub przewidywały utworzenie innych niż wymienionych w art. 5 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym jednostek pomocniczych, nazwanych samorządami mieszkańców: terenowymi, wiejskimi, domowymi /par. 48/, jak również uchwały Rady Miejskiej w Ł., na mocy których zostały utworzone inne niż wymienione w art. 5 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym jednostki pomocnicze: komitety domowe, samorządy osiedlowe i społeczne komisje pojednawcze /uchwały (...)/ oraz uchwały zmieniające wymienione uchwały (...) są sprzeczne z art. 5 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym.

Przepis par. 8 pkt 9 Statutu Miasta Ł. pozostaje w sprzeczności również z art. 18 ust. 2 pkt 7 ustawy o samorządzie terytorialnym w tym samym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł jednak stwierdzić nieważności wymienionych przepisów Statutu Miasta Ł. oraz uchwał Rady Miejskiej w Ł., gdyż stoi temu na przeszkodzie przepis art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od daty jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1. W rozpatrywanej sprawie od daty uchwalenia Statutu i podjęcia zaskarżonych uchwał do dnia wydania niniejszego orzeczenia upłynął rok, a nie stwierdzono, aby uchybiono terminowi ich przedłożenia.

Dlatego też w myśl art. 94 ust. 2 zdanie pierwsze, w związku z art. 101 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie terytorialnym, orzeczono jak w sentencji. Stwierdzenie niezgodności z prawem uzasadniało zasądzenie na rzecz skarżącego, na podstawie art. 208 Kpa, zwrotu uiszczonego wpisu od skargi.

Sąd nie dopatrzył się niezgodności z prawem zaskarżonych: par. 45 ust. 2, par. 46 ust. 2 i 3 i par. 47 Statutu Miasta Ł., gdyż zasady tworzenia wymienionych w ustawie jednostek pomocniczych ustawa o samorządzie terytorialnym pozostawiła samej gminie. W tej części zatem skargę należało oddalić w oparciu o art. 207 par. 5 Kpa.

Sąd nie stwierdził niezgodności z prawem czy naruszenia prawa przez uchwały Rady Miejskiej w Ł. w przedmiocie: utworzenia sołectw na terenie Gminy Ł. /uchwała z 20 marca 1991 r./ i w przedmiocie zmiany tej uchwały (...) z 1 lipca 1992 r. Wbrew zarzutom skargi "niezgodność" powołanych uchwał ze Statutem Miasta Ł., który nie wymienił wśród jednostek pomocniczych miasta - sołectw nie może przesądzić o niezgodności tych uchwał z prawem, bowiem w tym akurat przypadku zaskarżone uchwały są niezgodne z przepisami Statutu Miasta Ł., które naruszają prawo, jak to zostało wcześniej dowiedzione. Uchwały te zostały jednakże podjęte w oparciu o przepis art. 5 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym w związku z art. 18 ust. 2 pkt 7 tej ustawy, a zatem prawa nie naruszają, co skutkuje oddaleniem skargi w tej części, na podstawie art. 207 par. 5 Kpa.

Zgodnie z art. 33 ust. 2 powołanej ustawy o samorządzie terytorialnym, organizację i zasady funkcjonowania Urzędu Gminy określa regulamin organizacyjny, uchwalony na wniosek zarządu przez Radę Gminy. Organizacja urzędu powinna bezspornie zapewnić sprawne administrowanie i wykonywanie obowiązków, polegających na obsłudze interesantów, którym należy ułatwić dostęp do właściwych jednostek organizacyjnych Urzędu Gminy.

Zaskarżony przepis par. 8 pkt 10 Statutu Miasta Ł. i zaskarżona uchwała (...) Rady Miejskiej w Ł. z 24 czerwca 1992 r. w sprawie regulaminu organizacyjnego Urzędu Miasta Ł. /w części dotyczącej delegatur Urzędu Miasta Ł./ przewidują zorganizowanie struktury organizacyjnej tego Urzędu w postaci delegatur Urzędu Miasta, z tym że struktura organizacyjna Urzędu zakłada, że w skład Urzędu wchodzą wydziały i równorzędne jednostki organizacyjne oraz delegatury /par. 5 ust. 1 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miasta Ł./.

Jeśli idzie o zaskarżony przepis par. 8 pkt 10 Statutu Miasta Ł., to nie ma podstaw do uznania, że jest on sprzeczny z prawem, a w szczególności z art. 32 ust. 3 powołanej ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Przepisu tego bowiem nie można stosować w oderwaniu od ust. 1 art. 32 tejże ustawy. Przepis ten stanowi, że w miastach: Warszawie, Krakowie i Łodzi utrzymuje się dotychczasowy podział na dzielnice, chyba że Rada Miejska postanowi inaczej, z zastrzeżeniem przepisu art. 5 ust. 4 ustawy o samorządzie terytorialnym.

Na podstawie zaś przepisu art. 5 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie terytorialnym, w miastach, w których 1 stycznia 1990 r. istniały wyodrębnione administracyjnie dzielnice, mogą one uzyskać status gminy, a decyzje w tej kwestii podejmuje Prezes Rady Ministrów, po zasięgnięciu opinii zainteresowanych środowisk. Jak to już wcześniej wyjaśniono, dzielnice mogą być również jednostkami pomocniczymi gminy /art. 5 ust. 1 tej ustawy/.

Skoro zaś, jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, nie zostały powołane dzielnice w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym - jako jednostki pomocnicze, ani też nie zostały powołane dzielnice w rozumieniu art. 5 ust. 4 tej ustawy - jako gminy, to istnienie delegatur Urzędu Miasta Ł., przy utrzymaniu podziału na dzielnice /zgodnie z art. 32 ust. 1 powołanej ustawy Przepisy wprowadzające (...)/, nie jest sprzeczne z prawem i ustala tylko zasady organizacyjne pracy Urzędu Miasta Ł. Z treści powołanych przepisów ustawy o samorządzie terytorialnym wynika, że utworzenie jednostki pomocniczej w gminie w postaci dzielnicy miejskiej zależy od woli Rady Gminy i pozostaje w sferze jej uznania, po rozeznaniu opinii w tej kwestii mieszkańców gminy. Strona skarżąca podczas rozprawy przed sądem przyznała także, że powołanie jednostek pomocniczych w postaci dzielnic nie jest obligatoryjne. Gdyby nawet przyjąć, że istniejące poprzednio urzędy dzielnicowe w Ł. działają jako delegatury Urzędu Miasta Ł., to i tak ten stan byłby zgodny z regulacją art. 32 ust. 3 powołanej ustawy Przepisy wprowadzające (...), gdyż w świetle tego przepisu Urzędy Dzielnicowe działają jako delegatury Urzędu Miasta do czasu określenia organizacji i zakresu działania dzielnic oraz wyboru ich Rad.

Prawidłowo zatem powołana zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Ł. została oparta o przepis art. 33 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym, który przewiduje, że organizację i zasady funkcjonowania urzędu określa regulamin organizacyjny, uchwalony na wniosek zarządu przez Radę Gminy. Podnieść przy tym należy, iż ustawodawca nie określił ani struktury organizacyjnej, ani zasad funkcjonowania urzędu, pozostawiając kształtowanie struktury i zakresu działania urzędu do uznania gminy. W istocie struktura i zakres działania urzędu są determinowane zakresem zadań danej gminy.

Z powyższego wynika, że zaskarżony powołany przepis Statutu Miasta Ł. oraz zaskarżona powołana uchwała Rady Miejskiej w Ł. prawa nie naruszają. Dlatego też w tej części, w oparciu o art. 207 par. 5 Kpa, skargę należało oddalić.