Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1875/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie asesor WSA Aneta Opyrchał (spr.),, asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2006 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych 1.uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzje organu pierwszej instancji; 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku


UZASADNIENIE

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. decyzją z dnia [...] marca 2005r. - na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz.U. z 2004r., nr 6, poz. 40 ze zm.) oraz art. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003r. ustanawiającego środki przejściowe dla stosowania w roku 2004 rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji – odmówił przyznania J. T. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w zakresie jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej na rok 2004r. i nałożył karę pieniężną w łącznej wysokości 14 882,87 zł.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, odnośnie:

1) jednolitej płatności obszarowej (JPO), że powierzchnia zgłoszona we wniosku to 87,41 ha, zatwierdzona po kontroli 57,84 ha, a różnica pomiędzy nimi wyniosła 29,57 ha – co stanowi 51,12 % zatwierdzonej powierzchni.

Podstawę odmowy przyznania płatności w tym zakresie stanowił art. 5 i 6 wyżej wymienionego rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003r.;

2) uzupełniającej płatności obszarowej (UPO), że powierzchnia zgłoszona we wniosku to 86,01 ha, zatwierdzona po kontroli 56,44 ha, a różnica pomiędzy nimi wyniosła 29,57 ha – co stanowi 52,39 % zatwierdzonej powierzchni.

Podstawę nałożenia sankcji stanowił art. 32 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla niektórych schematów pomocowych Wspólnoty ustanowionego na mocy rozporządzenia Rady (EWG) nr 3508/92.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. – po rozpatrzeniu odwołania - decyzją z dnia [...] lipca 2005r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż w dniu 6 września 2004r. została przeprowadzona kontrola w gospodarstwie J. T., która wykazała nieprawidłowości na działkach o identyfikatorach [...] - stwierdzono na nich nieużytek. Powtórną kontrolę przeprowadzono w dniu 7 czerwca 2005r. (w postępowaniu odwoławczym) - z uwagi na fakt, iż strona w odwołaniu zakwestionowała wyniki kontroli, podnosząc iż działki [...] były w 2004r. utrzymywane w dobrej kulturze rolnej. Wskazała, iż skoszenia działek dokonała między 14-20 września 2004r. zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej. Kontrola ta nie wykazała rozbieżności w stosunku do stanu stwierdzonego na gruncie podczas pierwszej kontroli. W jej wyniku ustalono, iż obecny stan działek nie wskazuje by działki były użytkowane rolniczo w 2004r. Na działkach stwierdzono siewki drzew.

Dalej organ wskazał, iż sankcje z tytułu jednolitej płatności obszarowej zostały nałożone na podstawie art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003r. (wyżej powołanego), zgodnie z którym w sytuacji gdy różnica między powierzchnią zgłoszoną a powierzchnią zatwierdzoną przekracza 30% żadna pomoc nie jest przyznawana na dany rok. Ponadto, jeżeli różnica przekracza 50% między powierzchnią zgłoszoną a stwierdzoną, na rolnika zostaje nałożona kara w kwocie odpowiadającej różnicy między powierzchnią zgłoszoną a stwierdzoną. Z kolei podstawę do naliczenia sankcji z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej stanowił art. 32 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001r. (wyżej powołanego), zgodnie z którym w przypadku gdy różnica między zgłoszonym a zatwierdzonym polem powierzchni wynosi więcej niż 20% zatwierdzonej powierzchni dla odnośnej grupy upraw nie jest przyznawana żadna pomoc oparta na powierzchni. Ponadto, jeżeli różnica między powierzchnią zgłoszoną a stwierdzoną wynosi więcej niż 50%, rolnik jest ponownie wykluczony z możliwości otrzymania pomocy do kwoty równej kwocie, która zostanie odmówiona.

J. T.w skardze na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lipca 2005r. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Skarżąca zakwestionowała ustalenia stanu faktycznego sprawy, uznając je za "wadliwe". W tym względzie podniosła, iż takie ustalenie stanu faktycznego przez organy wyniknęło z błędnego umiejscowienia (w terenie) kontrolowanych działek. Nie umiano wyodrębnić działek i dlatego uznano, iż cała działka (zawierająca działki [...]) jest nieużytkiem. Wskazała na sprzeczności pomiędzy ustaleniami, jako że z protokołów kontrolnych wynika, że działek nie odnaleziono, natomiast w uzasadnieniu decyzji dokonuje się ich oceny, poprzez podanie że "obecny stan działek nie wskazuje by działki te były użytkowane rolniczo". Nie negując faktu, że kontrola na miejscu – zgodnie z przepisami – mogła być niezapowiedziana, podniosła iż wobec zarzutu pod adresem kontrolujących, że "trafiono" na inne działki, było rzeczą absolutnie konieczną zawiadomienie jej lub wskazanego pełnomocnika o powtórnej kontroli.

Odnośnie nieutrzymywania spornych działek w dobrej kulturze rolnej strona stwierdziła, iż – w przedstawionej sytuacji – odnalezienie siewek drzew nie może świadczyć o nieprawidłowym użytkowaniu spornych działek. Nadto, nawet na prawidłowo użytkowanych łąkach jednokośnych, a o takie w sprawie chodzi (gdyż jest to gospodarstwo ekologiczne), mogą znajdować się siewki drzew w wieku od 1 do 4 miesięcy. Zupełnie błędnym merytorycznie (przy założeniu, że o prawidłową działkę chodzi) było uznanie działek za nieużytek na podstawie wysokiego porostu traw. Skarżąca podkreśliła, iż łąka nie tylko jest jednokośna, lecz z uwagi na warunki miejscowe musi być koszona bardzo późno.

Zarzuciła też, iż protokół z czynności kontrolnych nie został podpisany przez jedną z osób biorących udział w kontroli.

Dodatkowo przedstawiła dowody, mogące świadczyć (pośrednio), że na spornych działkach ziemia znajduje się w prawidłowej kulturze rolnej, a to:

- zdjęcia fotograficzne terenu, na którym znajdują się działki (wykonane z góry) dla porównania z mapką, którą również załączyła,

- protokół kontroli, dwóch z czterech zakwestionowanych działek, z dnia 3 sierpnia 2005r., przeprowadzonej przez Oddział Agencji w S. (z udziałem jej pełnomocnika), z którego wynika że działka [...] jest prawidłowo zagospodarowana łąkami trwałymi,

- świadka dr J. S., będącego sąsiadem skarżącej i specjalistą od pomiarów lotniczych i geologicznych.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. wniósł o odrzucenie skargi jako wniesionej po terminie, ewentualnie o oddalenie jako niezasadnej.

Odnośnie okoliczności wniesienia skargi po terminie organ wskazał, iż zaskarżona decyzja została odebrana przez skarżącą w dniu 26 lipca 2005r., termin do wniesienia skargi upłynął 25 sierpnia 2005r., natomiast skargę złożono w Kancelarii Oddziału Regionalnego ARiMR w dniu 26 sierpnia 2005r.

Z kolei odpowiadając na zarzuty skargi, podał iż decyzję oparł na twierdzeniach z raportu kontrolnego z dnia 7 czerwca 2005r. W miejscu przeznaczonym na uwagi podano, iż dokonano porównania zdjęć z 2004r. z obecnym stanem działki i na tej podstawie stwierdzono, iż działka ewidencyjna o nr [...] (na którą składają się działki [...]), jak i działka ewidencyjna o nr [...] (działka [...]), nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej. Na działce [...] stwierdzono widoczny brak granic pomiędzy deklarowanymi działkami [...], ale cała działka nie była użytkowana rolniczo, stwierdzono siewki drzew.

Organ dokonał oceny gospodarstwa w oparciu o zgłoszony wniosek. W przypadku gospodarstwa ekologicznego, bo na takie powołuje się skarżąca, winien być złożony wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolno-środowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt oraz zawartości planu tego działania i wtedy to kontrola przeprowadzana jest pod kątem innych kryteriów.

Co do zarzutu niepowiadomienia o kontroli wnioskodawcy, organ wskazał iż rozporządzenie Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001r., nie nakłada na niego takiego obowiązku. Zatem, jeżeli nie ma konieczności powiadomienia wnioskodawcy o kontroli na miejscu, nie ma również konieczności powiadomienia pełnomocnika. Zauważył też, iż w aktach sprawy nie istnieje żadna z form ustanowienia pełnomocnika przez skarżącą.

Błędnym jest twierdzenie skarżącej, iż inspektorzy nie "trafili" na grunty rolne przez nią wskazane. Jest ono sprzeczne z faktem dokonania pomiaru działek i wskazania ich powierzchni. Podczas drugiej kontroli nie wykonywano już pomiarów, tylko oceniano stan rośliny deklarowanej, albowiem pierwsza kontrola nie wykazała sprzeczności pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną.

W ocenie organu również niepodpisanie protokołu przez wszystkich kontrolujących nie stanowi przesłanki do stwierdzenia jej nieważności, zwłaszcza że decyzja organu drugiej instancji została wydana w oparciu o raport z dnia 7 czerwca 2005r., na którym zostały złożone popisy wszystkich członków biorących udział w kontroli.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. Uznał, iż decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lipca 2005r. i utrzymana nią w mocy decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] marca 2005r. naruszają prawo.

Na wstępie, odnosząc się do wniosku organu o odrzucenie skargi jako wniesionej po terminie, należy wyjaśnić iż Sąd uznał ów wniosek za bezzasadny. Zaskarżoną decyzję skarżąca otrzymała w dniu 26 lipca 2005r. (potwierdzenie odbioru – akta adm.) Natomiast skargę nadała w urzędzie pocztowym - listem poleconym - w dniu 23 sierpnia 2005r. Na potwierdzenie tej okoliczności przedłożyła potwierdzenie nadania przesyłki poleconej nr [...] (k. 21 akt sąd.). Wobec faktu, że oddanie pisma w polski urzędzie pocztowym – stosownie do art. 83 § 3 P.p.s.a. - jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu, uznano że skarga została wniesiona w terminie ustawowym określonym w art. 53 § 1 P.p.s.a.

Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy skarżąca ubiegała się o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, tj. jednolitej i uzupełniającej płatności obszarowej - na podstawie ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz.U. z 2004r., nr 6, poz. 40 ze zm.) Z kolei sankcje wymierzono na podstawie rozporządzeń Komisji (WE), mianowicie rozporządzenia nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003r. i rozporządzenia nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001r. (już wyżej powołanych). Rozporządzenia te, jako akty normatywne wydane przez organ Unii Europejskiej, krajowe organy administracji publicznej – w związku z członkostwem Polski w Unii Europejskiej - stosują bezpośrednio zgodnie z Traktatem ustanawiającym Europejską Wspólnotę Gospodarczą i postanowieniami art. 2 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii, Republiki Słowacji do Unii Europejskiej oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004r., nr 90, poz. 864). Czynią to jednak z poszanowaniem wewnętrznego porządku prawnego państwa członkowskiego, w tym obowiązującej procedury administracyjnej, chyba że z unormowań rozporządzeń wynika, iż ustanawiają one odrębne zasady proceduralne lub określają inne reguły tej procedury niż wynikające z regulacji krajowych.

Stosownie do powyższego, dokonując oceny zgodność z prawem zaskarżonego aktu należy podkreślić, iż zgodnie z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej rozpoznający sprawę, w efekcie wydający decyzję powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 kpa), działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa), wyczerpująco informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwać aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 kpa), w toku postępowania stać na straży praworządności i podejmować wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 7 kpa), jak i dokonać wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek rozstrzygnięcia, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy (art. 11 kpa). Powinien też mieć na względzie, iż zasady ogólne postępowania administracyjnego są integralną częścią przepisów regulujących to postępowanie i są dla niego wiążące na równi z innymi przepisami postępowania.

Po analizie zgromadzonego materiału dowodowego sprawy należy stwierdzić, iż organ zarówno w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, w tym postępowania kontrolnego, jak i w rozstrzygnięciu sprawy dopuścił się uchybień proceduralnych, czym naruszył wyżej powołane przepisy postępowania i niektóre z tych naruszeń – w ocenie Sądu - mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jak wynika z zaskarżonej decyzji, stwierdzenie że powierzchnia zadeklarowana działek rolnych we wniosku o dopłaty jest większa od powierzchni zatwierdzonej przez organ po kontroli i w efekcie ustalenie, że różnica między obszarem zadeklarowanym a stwierdzonym przekracza pewien procent stwierdzonego obszaru, jak również nieutrzymywanie niektórych gruntów z zadeklarowanych w dobrej kulturze rolnej, zadecydowało o odmowie przyznania płatności do gruntów rolnych za 2004r. i nałożeniu sankcji.

Z tego wynika, iż ustalenia organu w zakresie rzeczywistej powierzchni gruntów rolnych, przy jednoczesnej ocenie czy utrzymywane są w dobrej kulturze rolnej, stanowiły istotę sprawy, albowiem miały one miarodajne znaczenie przy ocenie czy zachodzą przesłanki do zastosowania sankcji, jak i w kwestii czy nie zachodzą przesłanki wyłączające odpowiedzialność producenta rolnego pomimo dokonania nieprawidłowego zgłoszenia. Natomiast organy w wymienionych zakresach nie dokonały dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co uzasadnia zarzut naruszenia wyżej powołanych przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na działkach o identyfikatorach [...] (wchodzących w skład działki ewidencyjnej nr [...]) i działce o identyfikatorze [...] (stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...]), zadeklarowanych jako łąki, stwierdzono nieużytek (widoczne siewki drzew), tym samym uznano je za niespełniające wymogów dobrej kultury rolnej. Przy czym działkę nr [...] - ze względu na brak na niej widocznych granic pomiędzy deklarowanymi działkami [...] - uznano w całości za nie użytkowaną rolniczo w 2004r.

Spór w sprawie powstał na tle umiejscowienia w terenie (na działce ewidencyjnej nr [...]) działek o identyfikatorach [...] i uznania ww działki (w tym wymienionych działek identyfikacyjnych) i działki nr [...] za nieużytek.

Organ, na podstawie danych wynikających z protokołów kontroli i kilku zdjęć sporządzonych podczas kontroli oraz szkicu pomiaru działek, ustalił iż działki o identyfikatorach [...] (przy czym – jak wskazano wyżej - ze względu na brak granic pomiędzy wymienionymi działkami objął oceną całą dz. ew. [...]), [...] (dz. ew. [...]) nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej. Na łąkach stwierdził widoczne siewki drzew i wysoki porost traw. Ustaleniom tym przeczy skarżąca, podnosząc iż zadeklarowane (sporne) działki spełniały wymogi dobrej kultury rolnej, a siewki drzew w wieku od 1 do 4 miesięcy mogą znajdować się na prawidłowo użytkowanych łąkach jednokośnych, poza tym z uwagi na warunki miejscowe muszą one być koszone bardzo późno, zatem na podstawie wysokiego porostu traw nie można ich uznać za nieużytek.

Powyższe świadczy, iż organy ustalenia faktyczne w sprawie oparły przede wszystkim na dowodach z dokumentów w postaci protokołów pokontrolnych, kilku zdjęć i szkicu pomiaru działek (przedstawiającego położenie działek [...], [...] i miejsca, z których pochodzą zdjęcia), mających – w jego ocenie – obrazować stan kwestionowanych działek zarówno na dzień 6 września 2004r. (czyli czas pierwszej kontroli), jak i na dzień 7 czerwca 2005r. (czyli czas drugiej kontroli) i w konsekwencji świadczyć o ich nieużytkowaniu w 2004r.

W ocenie Sądu protokoły pokontrolne zostały sporządzone z pewnymi uchybieniami, wskazującymi na niedochowanie należytej staranności przy ich sporządzaniu przez osoby wykonujące czynność kontrolne. Na przykład zastanawiającym jest fakt, dlaczego organy stwierdziły, iż działki [...] nie były w dobrej kulturze rolnej na dzień "30 czerwca 2003r.", skoro kontrolę weryfikacyjną przeprowadzano 7 czerwca 2005r., a kontrolę pierwotną 7 września 2004r. Nawet przyjmując, że powołany rok jest oczywistą omyłką pisarską, to już dzień "30" budzi poważne wątpliwości, których organ nie wyjaśnił nawet w odpowiedzi na skargę. Poza tym, z treści protokołów, wynika że podczas pierwszej kontroli osoby kontrolujące stwierdzają "ugór" (oznaczający pole przez jakiś czas nie obsiewane, zwykle w celu przywrócenia żywotności) i dokonują oceny właściwej dla tej klasyfikacji gruntu, natomiast podczas kontroli weryfikacyjnej "nieużytek" (oznaczający grunt nie nadający się do uprawy, zagospodarowania rolniczego czy leśnego, leżący odłogiem). W efekcie nie wiadomo więc, czy stan zastany na gruncie obrazował ugór czy nieużytek, czy też dla osób kontrolujących pojęcia te mają tożsame znaczenie. Wobec tego poruszone kwestie wymagają wyjaśnienia przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przez organy.

Zdjęcia przedstawiają bliżej nieokreślony w terenie fragment działek ewidencyjnych o nr [...] i [...]. Nie wskazano miejsca, w którym je wykonano, zatem nie wiadomo czy obrazują stany spornych działek. Szkic pomiaru działek z zaznaczonymi miejscami wykonania zdjęć, sporządzony przez organ - w sytuacji, gdy skarżąca załącza do skargi własny szkic i zdjęcia, obrazujące m. in. położenie spornych działek na działce ewidencyjnej [...], jak również przy braku wykazania przez organy poprzez właściwą ocenę materiału dowodowego stanu użytkowania, na dzień kontroli, całej działki ewidencyjnej [...] - jest niewystarczającym dowodem do przesądzenia kwestii właściwego zlokalizowania działek i nieużytkowania w 2004r.

Przedstawiony materiał dowodowy – zdaniem Sądu – bez właściwej jego oceny był niewystarczający do rozstrzygnięcia sprawy. Na jego podstawie nie można stwierdzić, iż organy poczyniły prawidłowe ustalenia faktyczne w zakresie położenia działek [...], jak również przyjęcia ich nieużytkowania w 2004r., czyli niespełnienia warunków dobrej kultury rolnej. Poza ogólnymi stwierdzeniami na temat położenia działek - typu "nieodnaleziono działek [...]", "brak granic pomiędzy deklarowanym działkami" oraz o stanie zastanych gruntów - typu "siewki drzew", "wysoka trawa", w żaden inny sposób okoliczności spornych organy nie wyjaśniły, nie oceniły, w efekcie przekonywująco nie uzasadniły. Jeżeli ocena zastanego stanu rzeczy wykraczała poza wiedzę organów, o czym mogłaby świadczyć treść pisma z dnia 14 czerwca 2005r. – kierowanego do skarżącej w trybie art. 36 § 1 Kpa – w którym informuje, iż "przyczyną zwłoki jest budzący szereg wątpliwości interpretacyjnych charakter sprawy", wówczas winny były rozważyć skorzystanie z innych środków dowodowych jakie przewiduje Kodeks postępowania administracyjnego, np. opinii biegłego.

W kwestii zaś zarzutu niezapowiedzenia kontroli, istotnie - jak podnosi organ – zgodnie z art. 17 ust. 1 Rozporządzenia Komisji Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001r. kontrola na miejscu jest niezapowiedziana. Zapowiadanie kontroli byłoby sprzeczne z celem jaki ma się dzięki niej osiągnąć. Zatem tylko wówczas gdy cel kontroli nie jest zagrożony dopuszcza się wcześniejsze powiadomienie, jednak ograniczone do niezbędnego minimum (w zasadzie nieprzekraczające 48 godzin). Niemniej jednak, w okolicznościach niniejszej sprawy, tzn. przy trudnościach jakie miał organ z wyodrębnieniem z działki ewidencyjnej [...] (liczącej ponad 37 ha) działek o identyfikatorach [...] użytkowanych rolniczo (o pow. ponad 15 ha) należy przyznać rację twierdzeniom skarżącej, iż danie jej możliwości udziału w czynnościach kontrolnych mogłoby przyczynić się do prawidłowego ustalenia położenia kwestionowanych gruntów rolnych w terenie. Tym samym – zdaniem Sądu - uwidoczniłoby dążenia organu do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, chociażby eliminując w ten sposób narażanie się na ewentualnie ponowny zarzut ze strony skarżącej, że "trafiono" na inne działki. Zgromadzony materiał w sprawie wprawdzie dowodzi, iż próbę zawiadomienia o kontroli podjęto przed dokonaniem pierwszej kontroli (chociaż bezskutecznie, bowiem nie dodzwoniono się do skarżącej), ale wówczas jeszcze nie było żadnych ustaleń w sprawie. Natomiast na dalszym jej etapie, tj. wtedy gdy pojawił się już zarzut skarżącej, iż działki na których stwierdzono nieprawidłowości były najprawdopodobniej działkami odliczonym, a więc nie zakwalifikowanymi do działek użytkowych, organ – jak wynika z protokołu kontroli weryfikacyjnej - nawet nie próbował podjąć jakichkolwiek działań w kierunku zawiadomienia skarżącej (czy osoby przez nią wskazywanej w kolejnych pisma kierowanych do organu) o kontroli. Pełnomocnik organu - na rozprawie – "nie potrafił stwierdzić, czy były jakieś przeszkody w sprawie, aby przed rozpoczęciem rekontroli zawiadomić pełnomocnika skarżącej, tak by mógł uczestniczyć w miejscu kontroli przy ustalaniu położenia działek".

Przedstawione działanie organów administracji, w szczególności oprócz naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 Kpa, stanowi także naruszenie kolejnej z zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie zasady przekonania unormowanej w art. 11 Kpa, poprzez niewyjaśnienie stronie przesłanek rozstrzygnięcia. Największe znaczenie dla realizacji tej zasady ma właściwe uzasadnienie decyzji administracyjnej, które winno być tak zredagowane, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możności zaakceptować zasadność przesłanek, faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Uzasadnienie (zwłaszcza w części uzasadnienia faktycznego) zaskarżonej decyzji - w ocenie Sądu - nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 Kpa.

Decyzja to akt prawny o określonej treści i formie. Artykuł 107 Kpa określa podstawowe części składowe, jakie powinna zawierać decyzja. Do tych części ustawodawca zalicza między innymi uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie zatem stanowi integralną cześć decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Obowiązkiem każdego organu administracji jest najstaranniejsze wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. W szczególności, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu takiego naruszenia dopuściły się organy rozpoznające przedmiotową sprawę.

Uzasadnienie faktyczne obu decyzji w zasadzie sprowadza się do wymienienia działek, ze wskazaniem na prawidłowość czy też nieprawidłowość w utrzymywaniu zadeklarowanych gruntów, ogólnego stwierdzenia że stan kwestionowanych działek nie wskazuje by były użytkowane w 2004r. i podania kwot wymierzonych sankcji. Decyzje nie zawierają więc uzasadnienia faktycznego, z którego strona mogłaby uzyskać dokładne informację o faktach, które zadecydowały o uznaniu danych działek rolnych za niespełniające wymagań stawianych utrzymywaniu gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej, a określonych przepisami prawa. Nadto, nie przedstawiają na jakich zasadach zostały wyliczone sankcje i jak ustalono różnicę między zadeklarowanym a zatwierdzonym obszarem. W decyzjach wydawanych w przedmiocie przyznania kwot pieniężnych uzasadnienie faktyczne winno być tak sformułowane, aby strona miała możliwość sprawdzenia poprawności wyliczeń tych kwot.

Z kolei w uzasadnieniu prawnym decyzji pierwszej instancji niewłaściwym było powołanie jako podstawy zastosowania sankcji art. 6 Rozporządzenia Komisji Nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003r., przewidującego sankcje w wypadku stwierdzenia nieutrzymywania w dobrym stanie pod względem rolniczym i ekologicznym gruntów rolnych. I chociaż organ odwoławczy w uzasadnieniu prawnym swojej decyzji ograniczył podstawy zastosowania sankcji, wskazując tylko art. 5 ust. 1 Rozporządzenia Komisji Nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003r. i art. 32 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001r., które znajdują zastosowanie gdy obszar zgłoszony przekracza obszar ustalony, jednak nie zawarł już rozważań odnośnie sankcji z art. 6, powołanego przez organ pierwszej instancji, a który w świetle zgromadzonego materiału nie powinien znaleźć zastosowania.

Z powyższego wynika więc, iż organy dokonując wskazania okoliczności faktycznych i prawnych, stanowiących podstawę podjętych rozstrzygnięć, nie wykazały się wymaganą starannością. Zwłaszcza organ odwoławczy, mając na względzie obowiązek wynikający z zasady dwuinstancyjności - w sytuacji gdy skarżąca już w odwołaniu kwestionowała ustalenia w zakresie właściwego umiejscowienia działek rolnych oraz ich dobrej kultury rolnej - winien wyczerpująco zbadać istotne dla sprawy okoliczności i dokonać prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, a jak dowodzi powyższe tego nie uczynił.

Nie można nie zauważyć - co również podniosła skarżąca - iż protokół kontrolny został nie podpisany przez jedną z osób kontrolujących, niemniej jednak – w ocenie Sądu – jest to uchybienie nie mające istotnego wpływu na wynik sprawy.

W stanie sprawy natomiast nie znajdują uzasadnienia twierdzenia pełnomocnika skarżącej (na poparcie których załączył do skargi protokół z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 3 sierpnia 2005r. przez [...] Oddział Regionalny w S.), iż w trakcie przeprowadzonej trzeciej (niezależnej) kontroli, podczas której obecny był pełnomocnik skarżącej, odnaleziono zadeklarowane działki i właściwie zakwalifikowano je jako łąki, nie zaś jako nieużytki. W tym względzie podkreślenia wymaga fakt, iż kontrolna na którą powołuje się pełnomocnik skarżącej została przeprowadzona pod kątem "wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt", czyli właściwym dla gospodarstw ekologicznych. Oznacza to, iż grunty nią objęte były poddawane oceniane w zakresie spełniania "zasad zwykłej dobrej praktyki rolniczej" (co potwierdza treść załączonego protokołu i na co zwrócił uwagę pełnomocnik organu podczas rozprawy), czyli niezachowania – jak w omawianej sprawie - wymogów "dobrej kultury rolnej", stosownie do wniosku skarżącej, który dotyczył przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Oznacza to, że zgłoszone grunty nie mogły być oceniane kryteriami gospodarstwa ekologicznego, pomimo twierdzeń skarżącej, iż jest to gospodarstwo ekologiczne. Nadto przeprowadzono ją w znacznej odległości czasowej od pierwszej kontroli w sprawie.

Skoro organy nie wyjaśniły prawidłowo stanu faktycznego, mającego istotne znaczenie dla stwierdzenia czy w rozpoznawanej sprawie zachodziły przesłanki do odmowy przyznania płatności bezpośrednich i zastosowania sankcji wynikających z powołanych wyżej rozporządzeń, jak również nie uzasadniły w sposób wyczerpujący podstaw odmowy przyznania płatności i wysokości nałożonych sankcji, uznano iż doszło do naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy winny uwzględnić podniesione wyżej okoliczności i z poszanowaniem zasad ogólnych oraz innych przepisów postępowania administracyjnego wydać rozstrzygnięcie odpowiadające prawu, którego odzwierciedleniem będzie prawidłowo sporządzone uzasadnienie. W szczególności są zobowiązane ustalić właściwe położenie działek, ich stan w roku 2004, wyokrzystując przy tym wszelkie dostępne środki dowodowe. W tym względzie należy więc zauważyć, iż na rozprawie pełnomocnik skarżącej i skarżąca, podnieśli iż istnieje możliwość skontrolowania sposobu wykorzystania działek przy pomocy badań satelitarnych i że taką praktykę stosuje się w Unii Europejskiej, przedkładając dwa wydruki stron internetowych zwierających skany zdjęć terenu. Twierdzeniom tym zaprzeczył pełnomocnik organu. Niemniej jednak - w ocenie Sądu - przy ponownym rozpoznaniu sprawy - organy winny również skorzystać z takiego dowodu z dokumentu, o ile zostanie zawnioskowany i przedłożony przez skarżącą oraz będzie obrazował stan działek w 2004r., a następnie dokonać jego oceny zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów.

W tym stanie rzeczy - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c i art. 135 P.p.s.a. - orzeczono jak w sentencji. Wobec braku wniosku skarżącej o przyznanie poniesionych w sprawie kosztów postępowania nie orzeczono o ich zwrocie.