Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 23/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2011-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 par. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Sędzia WSA Iwona Wiesner, Protokolant St. sekr. sąd. Anna Charchuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2011 r. przy udziale – sprawy ze skargi "A" w K. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie egzekucji należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] r. nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej w K. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.) oraz art. 18, art. 27 § 1 i 7, art. 29 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. , Nr 229, poz. 1954 ze zm.), po rozpoznaniu zażalenia "A" w K. z [...] r. na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w D. z [...]r. nr [...]zwracającego tytuł wykonawczy utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że organ egzekucyjny zwrócił otrzymany tytuł wykonawczy wystawiony przez "A" w K. , ponieważ błędnie oznaczono wierzyciela. W zażaleniu na to postanowienie "A" w K. stwierdziła, że organ egzekucyjny błędnie zakwestionował status wierzyciela w sytuacji, kiedy oprócz definicji z art. 1a pkt 13 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji pojęcie to zostało dookreślone w jej art. 5. Uiszczenie opłaty za pobyt w [...]należy do obowiązków wynikających wprost z przepisów prawa, a to zgodnie z art. 42 ust. 5 ustawy o wychowaniu trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 4 lutego 2004 r. w sprawie trybu doprowadzania, przyjmowania i zwalniania osób w stanie nietrzeźwości oraz organizacji izb wytrzeźwień i placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego. W ocenie strony, skoro zwrócone tytuły wykonawcze spełniały wymogi ustawowe to należało wszcząć i prowadzić postępowanie egzekucyjne. Dyrektor Izby Skarbowej w K. nie uwzględnił tego zażalenia prezentując następujące stanowisko:

Zgodnie z art. 19 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, właściwy organ gminy o statusie miasta jest organem egzekucyjnym uprawnionym do prowadzenia egzekucji należności przez siebie ustalonych, czy określonych i chociaż takim organem jest Prezydent Miasta K., to w myśl art. 22 § 2 tej ustawy może on działać wyłącznie na terenie przez siebie obsługiwanym.

Skoro wskazany w tytule wykonawczym zobowiązany zamieszkuje w D, to właściwym organem egzekucyjnym jest Naczelnik Urzędu Skarbowego w D. Tytuł egzekucyjny nie został wystawiono prawidłowo, ponieważ "A" w K. jest jednostka organizacyjną należącą do struktury Miasta K., co wynika z załącznika do uchwały nr [...] Rady Miejskiej K. z dnia [...] r.- Statut Miasta K. W § 43 pkt 4 przyznano uprawnienie do jednoosobowego działania kierownikowi takiej jednostki na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez Prezydenta Miasta K. Tak umocowany kierownik zarządza pracą jednostki budżetowej w imieniu Prezydenta Miasta K., co powoduje jednak, że nie staje się wierzycielem. Skoro wierzycielem należności poddanych egzekucji jest Prezydent Miasta K., to tytuł wykonawczy powinien posiadać pieczęć urzędową prezydenta i być prawidłowo podpisany. "A" w K. nie jest jednostką niezależną i dlatego nie może posługiwać się pieczęcią okrągłą stwierdził na końcu organ odwoławczy.

W skardze na to postanowienie "A" w K. wnosząc o jego uchylenie wyjaśniła, że jest wierzycielem, ponieważ obowiązek uiszczenia opłaty o której mowa w art. 42 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wynika bezpośrednio z przepisu prawa, natomiast według § 17 rozporządzenia wykonawczego, osobom nieposiadającym w momencie zwalniania z [...], placówki lub jednostki Policji środków pieniężnych wystarczających na pokrycie kosztów pobytu dyrektor [...], kierownik placówki lub komendant jednostki Policji wystawia wezwanie do pokrycia kosztów pobytu w terminie 7 dni. Ponadto zgodnie z art. 41 ust. 3 i 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi pieniądze, przedmioty wartościowe i napoje alkoholowe znajdujące się przy osobach, o których mowa w art. 40 ust. 1 zatrzymuje się w depozycie; z depozytów pieniężnych [...] mogą potrącać swe należności z tytułu opłat związanych z pobytem w izbie; na innych przedmiotach zatrzymanych w depozycie izbom wytrzeźwień służy ustawowe prawo zastawu celem zabezpieczenia tych należności. Wynika z tych przepisów, że wskazane uprawnienia ustawodawca przyznał wprost i bezpośrednio [...]. Na końcu powołano się na zapisy § 6 i § 7 statutu "A" w K. dotyczące pobierania i egzekwowania opłat.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko.

Wojewódzki sąd administracyjny prezentuje w tej sprawie następujące stanowisko:

Skarga nie jest zasadna.

Według art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę, między innymi działań organów administracji publicznej, w tym organów podatkowych, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dlatego sąd administracyjny może dokonać kontroli zaskarżonej decyzji wyłącznie pod względem zgodności z prawem, a nie przy zastosowaniu innych kryteriów.

Aby stwierdzić, że wystąpiło naruszenie prawa, czy materialnego czy procesowego prowadzące do uchylenia zaskarżonego aktu lub stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd musi w pierwszej kolejności ustalić treść obowiązujących norm prawnych krajowych i lub wspólnotowych mających zastosowanie w sprawie, aby wywieść z nich określone prawa i obowiązki, następnie ustalić zakres niezbędnych okoliczności faktycznych, które należy wykazać w ramach postępowania dowodowego i w końcu ocenić prawidłowość dokonanej przez organy subsumcji ustalonych faktów do hipotetycznego stanu prawnego.

Za podstawę wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym tutaj rozstrzygnięciu Dyrektora Izby Skarbowej w K. (zob.: uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09).

Przystępując zatem do oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia w pierwszej kolejności należy podnieść, iż w sprawie miały zastosowania przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. , Nr 229, poz. 1954 ze zm.), które organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu postanowienia ostatecznego.

Zgodnie z art. 29 § 2 tej ustawy, jeżeli obowiązek którego dotyczy tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2, organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji zwracając tytuł wierzycielowi. Z kolei, według art. 27 § 1 tytuł wykonawczy zawiera oznaczenie wierzyciela, którym zgodnie z art. 1a pkt 13 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Istotne znaczenie ma tutaj zatem art. 27 § 2 stanowiący o tym, że jeżeli tytuł wykonawczy dotyczy należności spółki nieposiadającej osobowości prawnej, w tytule wykonawczym podaje się również imiona i nazwiska oraz adresy wspólników.

Skoro ten przepis nawiązuje do cywilistycznego pojęcia osobowości prawnej należy, a to w pierwszej kolejności przedstawić obowiązujące regulacje prawne dotyczące tego pojęcia.

Zgodnie z art. 33 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (DZ. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), osobami prawnymi są Skarb Państwa i jednostki organizacyjne, którym przepisy szczególne przyznają osobowość prawną.

Według art. 35 tej ustawy, powstanie, ustrój i ustanie osób prawnych określają właściwe przepisy; w wypadkach i w zakresie w przepisach tych przewidzianych organizację i sposób działania osoby prawnej reguluje także jej statut.

Właściwym przepisem przyznającym gminie osobowość prawną jest art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowiący, że gmina posiada osobowość prawną.

Zgodnie z art. 38 ustawy Kodeks cywilny, osoba prawna działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie.

Należy również wskazać, że według art. 331 § 1 Kodeksu cywilnego, do jednostek organizacyjnych niebędących osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną stosuje się odpowiednio przepisy o osobach prawnych.

Ten przepis wprowadza do Kodeksu cywilnego trzeci rodzaj podmiotów, który należy traktować jako odmienną kategorię normatywną od osób fizycznych i osób prawnych. Chodzi tutaj o jednostki organizacyjne, którym przyznano prawo do występowania w obrocie prawnym w stosunkach z osobami fizycznymi lub osobami prawnymi ze względu na ich odrębność od swoich uczestników (np. członków, wspólników). Odwołanie się do zdolności prawnej w praktyce odbywa się poprzez odniesienie do zdolności do czynności prawnych. Wspólną cechą osób prawnych i podmiotów należących do trzeciej kategorii jest to, że są to jednostki organizacyjne, czego nie można powiedzieć o osobach fizycznych. Według komentatorów, ta kategoria podmiotów to podmioty ustawowe, a nie ułomne i są to pełnoprawni uczestnicy obrotu prawnego. W praktyce chodzi tutaj przede wszystkim o wspólnoty mieszkaniowe oraz o spółki osobowe: spółkę jawną, partnerską, komandytową oraz komandytowo-akcyjną.

Należy przypomnieć, że według art. 2 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, egzekucji administracyjnej podlegają wyliczone tam obowiązki, które co do zasady powstają w wyniku działań władzy publicznej lub powstają z mocy prawa: podatki, opłaty i inne należności, do których stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.); niepodatkowe należności budżetowe, do których stosuje się przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240); należności z tytułu przychodów z prywatyzacji; grzywny i kary pieniężne wymierzane przez organy administracji publicznej; inne należności pieniężne, jeżeli pozostają we właściwości rzeczowej organów administracji publicznej; należności przypadające od jednostek budżetowych, wynikające z zastosowania wzajemnego potrącenia zobowiązań podatkowych z zobowiązaniami tych jednostek; należności pieniężne przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie innych ustaw; wpłaty na rzecz funduszy celowych utworzonych na podstawie odrębnych przepisów; należności pieniężne z tytułu składek do Funduszu Żeglugi Śródlądowej oraz składek specjalnych do Funduszu Rezerwowego; należności pieniężne wynikające z tytułu zwrotów, interwencji i innych środków będących częścią systemu całkowitego lub częściowego finansowania Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji lub Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz inne dalej wymienione.

Zgodnie z art. 5 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej tych obowiązków, określonych jest dla obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa - organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności - podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku.

Ten przepis uzupełnia definicję ustawową wierzyciela administracyjnego postępowania egzekucyjnego z art. 1a pkt 13 i jest pojęciem prawa procesowego.

Organem bezpośrednio zainteresowanym w wykonaniu obowiązku jest organ podmiotu prawa na rzecz którego obowiązek ma być wykonany. Jeżeli dochodzony obowiązek należy wykonać na rzecz gminy, będzie to jej organ w zakresie działania, którego znajduje się zadanie pobierania łączących się z tym obowiązkiem należności pieniężnych.

Z kolei, instytucja bezpośrednio zainteresowana wykonaniem obowiązku to jednostka organizacyjna inna niż organ państwa lub organ jednostki samorządy terytorialnego powołana do pobierania opłat, której ustawa powierzyła funkcje o charakterze władczym.

Podmiotami uprawnionymi do żądania wykonania tych obowiązków wskazanych w art. 2 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji są co do zasady podmioty władzy publicznej, w tym gmina jako jednostka samorządowa, która posiada osobowość prawną. Jednakże w art. 27 § 2 tej ustawy przewidziano również sytuację, kiedy to wierzycielem może być spółka nieposiadająca osobowości prawnej. Zachodzi zatem tutaj sytuacja, o jakiej mowa w art. 331 § 1 Kodeks cywilny – ustawodawca przyznał zdolność prawną jednostce organizacyjnej niebędącej osobą prawną. Ta regulacja prawna oznacza, że kiedy w postępowaniu egzekucyjnym w administracji wierzycielem jest spółka osobowa: cywilna, jawna, partnerska, komandytowa, komandytowo-akcyjna, w tytule wykonawczym podaje się również imiona i nazwiska oraz adresy wspólników.

W ustawie o samorządzie gminnym mowa jest o jednostkach organizacyjnych gminy, ale żaden przepis prawa nie przyznał tym jednostkom zdolności prawnej. Skoro jednostka organizacyjna gminy nie jest osobą fizyczną, nie jest osobą prawną, jak również nie jest podmiotem ustawowym, o jaki mowa w art. 331 § 1 Kodeksu cywilnego, to tym samym nie może samodzielnie występować w obrocie prawnym w stosunkach z osobami fizycznymi lub osobami prawnymi.

Podobnie rzecz się ma jeśli chodzi o stosunki z organami władzy publicznej, w tym o stosunki z innymi jednostkami samorządowymi. Jednostka organizacyjna gminy, jako że nie posiada zdolności prawnej nie może być stroną sądowego postępowania cywilnego, a to zgodnie z regulacją prawną zawartą w Kodeksie postępowania cywilnego (art. 64 § 1 Każda osoba fizyczna i prawna ma zdolność występowania w procesie jako strona (zdolność sądowa) § 11 Zdolność sądową mają także jednostki organizacyjne niebędące osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną).

Inaczej rzecz się ma jeśli chodzi o postępowanie sądowoadministracyjne, gdzie w art. 25 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zdolność sądową przyznano samorządowym jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Na mocy art. 18 ust. 2 pkt 9) lit. h) do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek.

W ten sposób określono podstawowe sposoby realizacji zadań należących do gminy. Odbywa się to, między innymi poprzez tworzenie jednostek organizacyjnych. Zadania gminy to zadania obejmujące wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów, zarówno zadania własne jak i zlecone z zakresu administracji rządowej oraz z zakresu właściwości powiatu lub województwa. Utworzona w tym trybie jednostka organizacyjna pozostaje w obrębie struktury organizacyjnej gminy. Jednostka organizacyjna może być jednak wyposażona w osobowość prawną (fundacja, kapitałowa spółka prawa handlowego) lub też osobowości prawnej nie posiadać (np. jednostka budżetowa, ośrodek pomocy społecznej, izba wytrzeźwień). Zasady funkcjonowania tych jednostek określają przepisy szczególne, na przykład ustawa o pomocy społecznej, ustawa o zakładach opieki zdrowotnej, ustawa o systemie oświaty, ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi

W ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze. zm.) jednostki samorządu terytorialnego zaliczone zostały do sektora finansów publicznych, tworząc jednostkę sektora finansów publicznych. Jednostki te stosują zasady gospodarki finansowej wykorzystując formy określone w art. 10 ust. 1: jednostki budżetowe, samorządowe zakłady budżetowe, agencje wykonawcze, instytucje gospodarki budżetowej i państwowe fundusze celowe. Jedynie niektóre ze wskazanych form mogą być stosowane przez gminę. Należy do nich jednostka budżetowa oraz samorządowy zakład budżetowy. Jednostka budżetowa stanowi jednostkę organizacyjną sektora finansów publicznych nieposiadającą osobowości prawnej, pokrywającą swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, odprowadzającą pobrane dochody na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego (art. 11 ust. 1). Z kolei samorządowe zakłady budżetowe mogą być powołane do wykonywania zadań własnych jednostki samorządu terytorialnego w zakresie wyznaczonym w art. 14.

Mając na uwadze te regulacje prawne można stwierdzić, że gminna osoba prawna to gminna jednostka organizacyjna utworzona przez gminę posiadająca osobowość prawną. Jest to podmiot wydzielony organizacyjne, posiadający odrębne składniki majątkowe i osobowe, realizujący zadania określone odpowiednimi przepisami.

Inaczej rzecz się ma jeśli chodzi o jednostki organizacyjne nie wyposażone w osobowość prawną.

Według art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), do zadań wójta należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Natomiast zgodnie z art. 33 ust. 3 i 5 tej ustawy, kierownik urzędu (wójt) wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych.

Kierownik jednostki organizacyjnej gminy nieposiadającej osobowości prawnej działa jednoosobowo na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez wójta (art. 47 ust. 1) i tylko w tych granicach może reprezentować daną jednostkę (zob.: uchwała SN z 19 stycznia 1993 r., III CZP 160/92, OSNC 1993/6/102). Co do formy czynności prawnej - udzielenia przez wójta pełnomocnictwa dla kierownika gminnej jednostki organizacyjnej należy odwołać się do odpowiednich przepisów Kodeksu cywilnego.

Według art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, organem stanowiącym i kontrolnym w gminie jest rada gminy, która z mocy art. 40 ust. 2 pkt 2 może wydać akt prawa miejscowego w zakresie organizacji urzędów i instytucji gminnych. Pod pojęciem funkcjonalnym organizacji należy rozumieć określoną strukturę oraz wzajemne wewnętrzne relacje pomiędzy poszczególnymi elementami tej struktury, to pojęcie zostało użyte w rozumieniu funkcjonalnym i oznacza urządzenie czegoś, stworzenie sytemu.

Zgodnie z art. 39 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, organy samorządu terytorialnego w miastach liczących ponad 50.000 mieszkańców i organy powiatu mogą organizować i prowadzić [...].

Ustawodawca skonkretyzował zatem formę w jakiej ma odbywać się wykonywanie zadania publicznego wynikającego z ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi pozostawiając radzie gminy (miasta) wybór, czy zorganizowana i prowadzona w tym trybie "A" będzie gminną osobą prawną, czy też jednostką organizacyjną nie wyposażoną w osobowość prawną. Decydujące znaczenie ma tutaj treść uchwały rady gminy (miasta) w przedmiocie utworzenia takiej gminnej jednostki organizacyjnych oraz wyposażenia jej w majątek.

Według art. 26 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym organem wykonawczym gminy jest wójt, który zgodnie z art. 30 ust. 1 wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym (art. 30 ust. 2 pkt 3). Z kolei, według art. 31, wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz.

Wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy. Organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny nadany przez wójta w drodze zarządzenia. Kierownikiem urzędu jest wójt. Wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy (art. 33).

W tej sprawie najistotniejsze znaczenie ma jednak art. 46 ust. 1 stanowiący, że oświadczenie woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem składa jednoosobowo wójt albo działający na podstawie jego upoważnienia zastępca wójta samodzielnie albo wraz z inną upoważnioną przez wójta osobą.

Zarząd mieniem komunalnym, w tym również pozostającym w dyspozycji jednostki organizacyjnej jaką jest "A" należy do wójta, który na mocy art. 47 ust. 1 ustawy i z zastosowaniem przepisów Kodeksu cywilnego umocowuje kierowników jednostek organizacyjnych gminy nieposiadających osobowości prawnej do działania. W ramach tak udzielonego pełnomocnictwa kierownik gminnej jednostki organizacyjnej, w tym również kierownik [...] może dokonywać czynności cywilnoprawnych, zarządzać powierzonym danej jednostce mieniem oraz realizować plan finansowy danej jednostki.

Zakres pełnomocnictwa nie może jednak wykraczać poza ramy wskazane w art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z następujących powodów:

Gmina jest osobą prawną prawa cywilnego i jako taka działa jedynie za pośrednictwem swych organów w sposób przewidziany w ustawie i opartym na niej statucie.

Mieniem komunalnym jest mienie należące do gminy i nie jest nim mienie należące do innych gminnych osób prawnych. Oświadczenie woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem odnosi się w tym wypadku do takich czynności, które wymagają wyrażenia woli na zewnątrz, a nie o wszystkie czynności zewnętrzne, które mają aspekt majątkowy (wyrok SN z 11 października 2001 r., II CKN 327/99, LEX nr 52727).

Według art. 44 Kodeksu cywilnego, mieniem jest własność i inne prawa majątkowe.

Mienie to ogół praw majątkowych, w szczególności prawo własności i inne prawa rzeczowe występujące w Kodeksie cywilnym i poza kodeksem na przykład współwłasność uczestników wspólnoty mieszkaniowej. Są to też takie prawa podmiotowe majątkowe, jak wierzytelności (prawa względne) oraz prawa osobiste o charakterze majątkowym (np. prawo do wynagrodzenia). Mieniem są tylko prawa, nie są zaś obowiązki (długi), które własność i inne prawa majątkowe tylko obciążają.

Według art. 42 ust. 5 i 5a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, za doprowadzenie i pobyt w [...]lub jednostce Policji pobierane są opłaty. Egzekucja należności, o których mowa w ust. 5, następuje w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Natomiast § 29 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie trybu doprowadzania, przyjmowania i zwalniania osób w stanie nietrzeźwości oraz organizacji izb wytrzeźwień i placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 20, poz. 192) stanowi, że maksymalna wysokość opłaty związanej z pobytem osoby przyjętej do [...], placówki lub jednostki Policji wynosi 250 zł.

Wskazana ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi przewiduje również inną opłatę.

Zgodnie z art. 111, w celu pozyskania dodatkowych środków na finansowanie zadań określonych w art. 41 ust. 1, gminy pobierają opłatę za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, o których mowa w art. 18. Opłata wnoszona jest do kasy gminy w każdym kolejnym roku kalendarzowym objętym zezwoleniem, w trzech równych ratach w terminach w ustawie określonych. Należy tutaj przypomnieć, że zgodnie z art. 18 ustawy, sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydawanego przez właściwego wójta lub burmistrza (prezydenta miasta), po zasięgnięciu opinii zarządu gminy. Te przepisy prawne z woli ustawodawcy regulują zatem wszystkie zagadnienia dotyczące opłaty za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, w szczególności zaś ustawowo określają wysokość opłaty należnej w danym roku kalendarzowym. Mechanizm uiszczenia opłaty został uregulowany w ten sposób, że z jednej strony gmina pobiera opłatę, a z drugiej - przedsiębiorca wnosi opłatę na rachunek gminy , opłata (...) wnoszona jest, dokonuje się. Posługując się tymi zwrotami ustawodawca zobowiązał zatem odpowiednio oba podmioty tj. przedsiębiorcę i gminę do pobrania i terminowego wniesienia opłaty, której wysokość w danym roku kalendarzowym wynika ze wskazanych już przepisów prawa. Reprezentujący gminę wójt poprzez swój aparat urzędniczy został zobowiązany w zakresie pobrania opłaty jedynie do wykonania wskazań ustawodawcy i nie posiada tutaj żadnych uprawnień władczych, decyzyjnych. Na gruncie omawianej ustawy, jedynie w dwóch wypadkach wójt może działać władczo: na podstawie jej art. 18 ust. 1 wydając zezwolenie (odmowę) na sprzedaż napojów alkoholowych lub na podstawie art. 18 ust. 10 cofając zezwolenie. Zezwolenie może utracić ważność na podstawie art. 18 ust. 12 z powodu jego wygaśnięcia z mocy prawa. W obu sytuacjach, tj. z dniem kiedy decyzja o cofnięciu zezwolenia staje się ostateczna, jak również z dniem zaistnienia zdarzenia skutkującego wygaśnięciem zezwolenia, uiszczona wcześniej opłata staje się nienależna za okres przypadający po utracie ważności zezwolenia. W takim wypadku, zwrotowi podlega kwota stanowiąca różnicę pomiędzy uiszczoną wcześniej kwotą, a opłatą należną, którą zawsze jest opłata w wysokości proporcjonalnej do okresu ważności zezwolenia. Ustawa kompleksowo reguluje tryb, zasady i sposób obliczania opłaty, i czyni to w pełnym zakresie, tak pobrania opłaty należnej jak i zwrotu opłaty nienależnej. Obowiązek uiszczenia opłaty w prawidłowej wysokości wynika bowiem z mocy prawa, a nie z mocy decyzji administracyjnej ustalającej bądź też określającej wysokość zobowiązania z tego tytułu. Wyliczenie opłaty ma jedynie charakter materialno – techniczny. Opłata za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych nie jest niepodatkową należnością budżetu jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 2 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137. poz. 926 ze zm.). Omawiana opłata jest świadczeniem publicznoprawnym pobieranym przez gminę i wydatkowanym na gminny program zwalczania alkoholizmu, który jest zadaniem własnym gminy.

Należy wobec tego rozważyć, jaki charakter ma przewidziana w art. 42 ust. 5 i 5a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi opłata za doprowadzenie i pobyt w [...]lub jednostce Policji.

W punkcie wyjścia należy stwierdzić, że charakter tej opłaty różni się od opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych tym, że jej wysokość nie wynika wprost z przepisu prawa, lecz określana jest przez Ministra Zdrowia, a to na podstawie delegacji ustawowej z art. 42 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi do określenia maksymalnej wysokości opłat związanych z pobytem w [...], innej placówce utworzonej lub wskazanej przez jednostkę samorządu terytorialnego lub w jednostce Policji.

Według art. 2 § 2 i 3 ustawy Ordynacja podatkowa, jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy działu III stosuje się również do opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia lub określenia uprawnione są inne niż wymienione w § 1 pkt 1 organy. Organom, o których mowa w § 2, przysługują uprawnienia organów podatkowych.

Wynika z tej regulacji prawnej, że Minister Zdrowia byłby organem uprawnionym do stosowania ulg w spłacie omawianej opłaty zrównanej ze zobowiązaniem podatkowym, a to w trybie art. 67 a ustawy Ordynacja podatkowa (odroczenie, rozłożenie na raty, umorzenie w całości lub w części) ale tylko przy ustaleniu, że omawiana opłata jest należnością budżetu państwa.

Z art. 45 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wynika, że jest to opłata częściowo ryczałtowa (określenie maksymalnej wysokości), pobierana za doprowadzenie i pobyt w [...]lub jednostce Policji. Opłata może zostać zatem pobrana jedynie w sytuacji, kiedy osoba została doprowadzona i przyjęta do [...] lub do jednostki Policji.

Według art. 40 ust. 1 i 2, osoby w stanie nietrzeźwości, które swoim zachowaniem dają powód do zgorszenia w miejscu publicznym lub w zakładzie pracy, znajdują się w okolicznościach zagrażających ich życiu lub zdrowiu albo zagrażają życiu lub zdrowiu innych osób, mogą zostać doprowadzone do [...], podmiotu leczniczego lub innej właściwej placówki utworzonej lub wskazanej przez jednostkę samorządu terytorialnego albo do miejsca zamieszkania lub pobytu. W razie braku [...] osoby takie mogą być doprowadzone do jednostki Policji.

Ta ustawowa regulacja prawna oznacza, że obowiązek uiszczenia opłaty nie powstaje, kiedy osoba w stanie nietrzeźwości została doprowadzona do podmiotu leczniczego lub innej właściwej placówki utworzonej lub wskazanej przez jednostkę samorządu terytorialnego albo do miejsca zamieszkania lub pobytu.

Tymczasem przepis delegacyjny art. 40 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi upoważnił Ministra Zdrowia do określenia maksymalnej wysokości opłat związanych z pobytem w [...], innej placówce utworzonej lub wskazanej przez jednostkę samorządu terytorialnego lub w jednostce Policji, co powoduje poszerzenie miejsc pobytu o inną placówkę utworzoną lub wskazaną przez jednostkę samorządu terytorialnego.

Skoro "A" jest jednostką organizacyjną gminy, a jednostka Policji jest jednostką organizacyjną powstałą w trybie ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r., Nr 43, poz. 277 ze zm.) to należy rozważyć, czy ta sama opłata może być w jednym wypadku dochodem własnym gminy, a w drugim należnością budżetu państwa.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r., Nr 80, poz. 526 ze zm.), dochodami jednostek samorządu terytorialnego są dochody własne; subwencja ogólna; dotacje celowe z budżetu państwa. W rozumieniu ustawy dochodami własnymi jednostek samorządu terytorialnego są również udziały we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych oraz z podatku dochodowego od osób prawnych.

Natomiast według art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. f tej ustawy, źródłami dochodów własnych gminy są wpływy z opłat stanowiących dochody gminy, uiszczanych na podstawie odrębnych przepisów, a na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 3, dochody uzyskiwane przez gminne jednostki budżetowe oraz wpłaty od gminnych zakładów budżetowych.

Jednostka budżetowa stanowi jednostkę organizacyjną sektora finansów publicznych, nieposiadającą osobowości prawnej, pokrywającą swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, odprowadzającą pobrane dochody na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Samorządowy zakład budżetowy może być powołany do wykonywania zadań własnych jednostki samorządu terytorialnego w zakresie wyznaczonym w art. 14 ustawy z dnia z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). W tym katalogu brak jest zadania w zakresie programu zwalczania alkoholizmu.

W świetle tych przepisów, "A" jest jednostką budżetową odprowadzająca pobrane dochody na rachunek budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Pobrana w trybie art. 45 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi opłata za doprowadzenie i pobyt w [...]w kwocie nie wyższej niż 250 zł jest opłatą stanowiącą dochód gminy, uiszczoną na podstawie odrębnych przepisów lub też dochód uzyskany przez gminną jednostkę budżetową.

Skoro opłata nie będąca należnością budżetu państwa nie podlega regulacji z art. 2 § 2 i 3 ustawy Ordynacja podatkowa, to tym samym w razie jej nie pobrania nie mają tutaj zastosowania przepisy dotyczące przedawnienia zobowiązań podatkowych (inaczej WSA w Łodzi w wyroku z 25 maja 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 90/10, LEX nr 675103).

Według art. 5 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, środkami publicznymi są dochody publiczne, do których zalicza się daniny publiczne będące między innymi opłatami, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw. Sektor finansów publicznych tworzą, między innymi organy władzy publicznej w tym organy administracji rządowej, organy kontroli państwowej i ochrony prawa oraz sądy i trybunały (art. 9 pkt 1).

Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt. 1 ustawy o Policji, Komendant Główny Policji określa szczegółowe zasady organizacji i zakres działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji.

Pobrana w trybie art. 45 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi opłata za doprowadzenie i pobyt w jednostce Policji w kwocie nie wyższej niż 250 zł jest dochodem publicznym będącym opłatą, której obowiązek ponoszenia na rzecz państwa wynika z odrębnych ustaw, opłatą podlegającą regulacji z art. 2 § 2 i 3 ustawy Ordynacja podatkowa, opłatą do której mają zastosowanie przepisy dotyczące przedawnienia zobowiązań podatkowych.

Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że

niepobrana w trybie art. 45 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi opłata za doprowadzenie i pobyt w [...]w kwocie nie wyższej niż 250 zł nie jest opłatą do której mają zastosowanie przepisy dotyczące zaległości podatkowej (art. 2 § 2 ustawy Ordynacja podatkowa).

Jako nieuiszczona opłata wynikająca z ustawy stanowi ona zatem prawo majątkowe (mienie) będące wierzytelnością gminy, jeśli w trybie § 17 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 4 lutego 2004 r. w sprawie trybu doprowadzania, przyjmowania i zwalniania osób w stanie nietrzeźwości oraz organizacji izb wytrzeźwień i placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego osobie nieposiadającej w momencie zwalniania z [...] środków pieniężnych wystarczających na pokrycie kosztów pobytu dyrektor [...] wystawił wezwanie do pokrycia kosztów pobytu w terminie 7 dni, i jeśli te koszty pobytu nie zostały w tym terminie pokryte.

W takiej sytuacji wierzyciel (gmina) poprzez reprezentującego ją wójta winien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych (art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), ponieważ złożenie wniosku o wszczęcie egzekucji jest warunkiem rozpoczęcia egzekucji administracyjnej, która następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5).

Według art. 6 § 1 a tej ustawy, na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu tych czynności służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku (...). Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie.

Skoro według art. 1 ustawy o samorządzie gminnym, mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową, a przez gminę należy rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium, to tym samym każdy mieszkaniec gminy poprzez art. 101 a ust. 1 tej ustawy może podjąć działania, kiedy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich.

Jeśli wierzycielem jest gmina, to na bezczynność reprezentującego ją wójta w administracyjnym postępowaniu administracyjnym skargę może wnieść każdy mieszkaniec gminy.

Zgodnie z art. 26 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru.

Według art. 27 § 1 pkt 1 i 7 tej ustawy, tytuł wykonawczy zawiera oznaczenie wierzyciela; datę wystawienia tytułu, podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego podpisującego oraz odcisk pieczęci urzędowej wierzyciela.

Skoro złożenie wniosku o wszczęcie egzekucji jest oświadczeniem woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem, ponieważ chodzi tutaj o dochodzenie jej wierzytelności, to takie oświadczenie może złożyć tylko i wyłącznie osoba uprawniona - jednoosobowo wójt albo działający na podstawie jego upoważnienia zastępca wójta samodzielnie albo wraz z inną upoważnioną przez wójta osobą.

Podpisującymi tytuł wykonawczy mogą być tylko i wyłącznie wskazane osoby, a nie kierownik [...], który w trybie przepisów Kodeksu cywilnego został jedynie umocowany przez wójta do działania w zakresie dokonywania czynności cywilnoprawnych w ramach zarządu powierzonym jednostce organizacyjnej gminy mieniem i do realizowania planu finansowego tej jednostki. Szerszemu umocowaniu kierownika gminnej jednostki organizacyjnej sprzeciwia się bowiem treść art. 46 ustawy o samorządzie gminnym.

Co do odcisku pieczęci urzędowej, którą winien zawierać tytuł wykonawczy to regulacje prawne w tym zakresie zawiera nadal obowiązujące rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 1955 r. w sprawie tablic i pieczęci urzędowych (Dz. U. Nr 47, poz. 316 ze zm.).

Według § 17 ust.1, zamówienia na pieczęcie urzędowe kierują do Mennicy Państwowej:

1) organy władzy, naczelne i centralne organy administracji państwowej oraz wojewodowie - bezpośrednio,

2) inne organy administracji rządowej w zależności od podporządkowania - za pośrednictwem organów naczelnych, centralnych lub wojewódzkich,

3) gminy, związki komunalne i sejmiki samorządowe oraz ich organy - bezpośrednio,

4) sądy, prokuratura, państwowe biura notarialne, notariusze i komornicy sądowi - za pośrednictwem Ministerstwa Sprawiedliwości.

Wyrobienie pieczęci urzędowej dla "A" w K. na zamówienie gminy (Miasta K.) nie spowodowało tego, że ta jednostka organizacyjna gminy stała się wierzycielem poprzez złożenie odcisku tej pieczęci na tytule wykonawczym, który mogły podpisać jedynie osoby wskazane w art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

"A" nie jest gminą, ani jej organem (§ 17 ust. 1 pkt 3), jak również nie jest wierzycielem w rozumieniu przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zakresie egzekwowania niepobranej opłaty wynikającej z art. 45 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi za doprowadzenie i pobyt w [...].

Mając na uwadze powyższe, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalono.