Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 320/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 84, 89
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 156, 157
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 36, 37
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2017 r. sprawy ze skargi Z.E. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 17 stycznia 2017 r., znak: [....] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 17 stycznia 2017 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3, 4, 6 i 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 - dalej u.p.z.p.), oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. , poz. 23 ze zm. - dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania Z. E., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 17 października 2016 r., nr [...], znak:[...] którą orzeczono o ustaleniu jednorazowej opłaty w wysokości 229 773,09 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w stosunku do Z. E. będącego zbywcą: prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w K. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], o powierzchni 0,0009 ha i nr [...], o powierzchni 0,0015 ha - obr. [...] jedn. ewid. [...], objętej w dniu zbycia księgą wieczystą nr KW [...]; prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, położonej w K. , oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,0025, obr. [...] jedn. ewid. [...], objętej w dniu zbycia księgą wieczystą nr KW [...]; prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o powierzchni 0,0678 ha, nr [...] o powierzchni 0,2040 ha, nr [...] o powierzchni 0,1161 ha i nr [...] o powierzchni 0,0722 ha - obr. [...], jedn. ewid. [...], objętej w dniu zbycia księgą wieczystą nr [...], , utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu powyższego Kolegium nawiązało do motywów rozstrzygnięcia wydanego przez organ pierwszej instancji, w którym wskazano, że niniejsze postępowanie zostało wszczęte w dniu 31 marca 2011 r. Poprzednio zapadła w sprawie decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 7 listopada 2012 r. nr [...] została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 24 maja 2013 r., znak: [...]. Rozstrzygnięcie Kolegium zaskarżył Z. E. Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1127/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił jego skargę. Na skutek skargi kasacyjnej Z. E. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 806/14, uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz orzekł o kosztach postępowania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadne uznał większość zarzutów skargi kasacyjnej. Przyczyną uchylenia wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie było stwierdzenie zasadności zarzutu dotyczącego naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit.c p.p.s.a. oraz wiążącego się z nim naruszenia prawa materialnego, tj. § 26 ust. 2 pkt 3 planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa zatwierdzonego uchwałą z dnia 16 listopada 1994 r. Nastąpiło to poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy orzekające nie ustaliły w sposób prawidłowy przeznaczenia nieruchomości będącej przedmiotem wyceny w planie z 1994 r., w szczególności pominięcie, że plan ten dopuszczał także lokalizację na przedmiotowym terenie zabudowy usługowej - komercyjnej. Ponownie rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał wyrok z dnia 11 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 341/16, którym uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie Sąd wskazał na związanie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłym na gruncie przedmiotowej sprawy i poglądami w nim sformułowanymi. Sąd stwierdził, że organy orzekające w sprawie w sposób niewystarczający zweryfikowały kwestię dopuszczalnego przeznaczenia przedmiotowych nieruchomości w "starym" planie miejscowym i jej wpływu na oszacowany ostatecznie wzrost wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu "nowego". Formułując zalecenia co do dalszego postępowania Sąd wskazał, że konieczne będzie sporządzenie w sprawie nowego operatu szacunkowego, w sposób kompleksowy uwzględniającego przeznaczenie przedmiotowych nieruchomości w planie ogólnym, tj. nie tylko kwestii przeznaczenia dopuszczalnego, ale także warunków i ograniczeń wynikających z ustaleń dotyczących wszystkich stref, w których przedmiotowe nieruchomości były położone.

Organ pierwszej instancji podkreślił, że rozpatrując ponownie sprawę miał na uwadze, że wskazane wyroki zapadły na gruncie przedmiotowej sprawy i wiążą organy orzekające w niniejszej sprawie na mocy art. 153 p.p.s.a.

Prezydent Miasta Krakowa wskazał, że rozpatrując niniejsza sprawę ponownie wydał decyzję na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1, 3, 4, 6, 11 u.p.z.p. Organ pierwszej instancji miał na uwadze, że przedmiotowe nieruchomości podlegają ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bonarka", zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Krakowa nr Cl/1020/06 z dnia 8 lutego 2006 r., obowiązującego od dnia 29 kwietnia 2006 r. Zgodnie z tym planem miejscowym działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] oraz część działki nr [...] znajdują się w terenie zabudowy usługowej z dopuszczalną funkcją mieszkaniową, oznaczonym na rysunku planu symbolem U.l. Działka nr [...] i pozostała część działki nr [...] znajdują się w terenie zabudowy usług wielofunkcyjnych, oznaczonym na rysunku planu symbolem UC. Bezpośrednio przed wejściem w życie powyższego planu przedmiotowe nieruchomości nie podlegały ustaleniom żadnego obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na utratę mocy prawnej poprzedniego planu po dniu 1 stycznia 2003 r. Z treści § 37 uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bonarka" wynika, że stawka procentowa służąca naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem planu miejscowego wynosi dla terenów U, U.l, UC - 30 %, dla terenów MWU - 10 %, a dla terenów innych - 0 %. Przeniesienie praw użytkowania wieczystego zostało wpisane do ksiąg wieczystych.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił też zasady i podstawy naliczenia jednorazowej opłaty zawarte w art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 3 i 4 u.p.z.p. Podał przy tym jakie przesłanki muszą zaistnieć, aby opłata taka została ustalona. Wskazał, że dwie przesłanki - tj. określenie w planie miejscowym stawki procentowej wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej podstawę do ustalenia wysokości renty planistycznej oraz zbycie nieruchomości przez dotychczasowego właściciela przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie uchwalonego planu miejscowego, wystąpiły już w momencie wszczęcia postępowania, natomiast ustalenie czy wystąpiła trzecia przesłanka, tj. wzrost wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia planu miejscowego wymagało uzyskania dowodu w postaci opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego w formie operatu szacunkowego. Operat taki na zlecenie organu został sporządzony przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w dniu [...] września 2016 r. przez rzeczoznawcę majątkowego E. W., zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, z uwzględnieniem art. 37 ust. 1 i art. 87 ust. 3a u.p.z.p. oraz zgodnie z obowiązującymi standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych. Uwzględnia również zalecenia wynikające z zapadłego w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Rzeczoznawca majątkowy ustaliła, iż wyceniane nieruchomości podlegają ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bonarka" obowiązującego od dnia 29 kwietnia 2006 r. Przyjęła stan nieruchomości z dnia wejścia w życie powyższego planu miejscowego, tj. 29 kwietnia 2006 r. Od dnia 29 kwietnia 2006 r. przedmiotowe nieruchomości znajdują się w terenie zabudowy usługowej z dopuszczalną funkcją mieszkaniową (U.l, działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] i część działki nr [...]) oraz w terenie zabudowy usług wielofunkcyjnych i w niewielkiej części w terenie dróg dojazdowych (UC i KDD, działka nr [...] i pozostała część działki nr [...]). Z uwagi na fakt, że bezpośrednio przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bonarka" nie obowiązywał plan miejscowy rzeczoznawca majątkowy przy określaniu wartości nieruchomości dla ustalenia renty planistycznej przyjęła faktyczny sposób wykorzystywania przedmiotowej nieruchomości przed uchwaleniem powyższego planu miejscowego, ustalając, że był to częściowo teren przemysłowy, zabudowany boksami garażowymi (działki nr [...], [...], [...]), a częściowo teren przemysłowy niezabudowany (działki [...], [...], [...], [...]). Autorka operatu ustaliła ponadto, że do dnia 1 stycznia 2003 r. przedmiotowe nieruchomości podlegały ustaleniom miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Krakowa nr VII/58/94 z dnia 16 listopada 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Krakowskiego z dnia 16 grudnia 1994 r. nr 24, poz. 108), zmieniającą uchwałę Nr XXXVI/229/88 Rady Narodowej Miasta Krakowa z dnia 25 kwietnia 1988 r. w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (Dz. Urz. Woj. Krakowskiego z 1988 r. nr 12, poz. 62 ze zm.), zgodnie z którym znajdowały się one w Obszarze Produkcji i Zaplecza Technicznego oznaczonym na rysunku planu symbolem PS 14, w którym to obszarze ponadto obowiązywały strefy polityki przestrzennej nr 14, nr 16 i nr 19.

W celu ustalenia, czy uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bonarka" spowodowało wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości w operacie dokonano określenia trzech wartości rynkowych nieruchomości, jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, tj. według stanu na dzień wejścia w życie nowego planu miejscowego 29 kwietnia 2006 r. oraz cen z dnia złożenia wniosku o dokonanie wpisów w księgach wieczystych 28 lipca 2006 r. przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bonarka", faktycznego sposobu wykorzystywania przedmiotowych nieruchomości przed uchwaleniem powyższego planu miejscowego oraz przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Na podstawie sporządzonego operatu szacunkowego ustalono, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bonarka" spowodowało wzrost wartości przedmiotowych nieruchomości. W świetle powyższego uznano przedłożony operat szacunkowy za wiarygodny dowód w prowadzonym . Jednorazowa opłata z tytułu wzrostu wartości prawa użytkowania wieczystego przedmiotowych nieruchomości wyniosła w niniejszej sprawie 229 773,09 zł.

Kolegium wskazało następnie, że odwołanie od opisanej wyżej decyzji organu pierwszej instancji wniósł w ustawowym terminie Z. E. Skarżący zakwestionował ustalenia, jakoby na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bonarka" nastąpił wzrost wartości przedmiotowych nieruchomości. W tym kontekście zarzucił, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy jest nierzetelny i niezgodny z przepisami prawa stwierdzając, iż przed wejściem w życie planu wartość nieruchomości była wyższa niż po jego uchwaleniu. W ocenie skarżącego niejednokrotnie nieruchomości nieobjęte planem miejscowym są atrakcyjniejsze dla potencjalnych inwestorów. Na dowód tych twierdzeń do odwołania złączył "Analizę wpływu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na cenę jednostkową działki" autorstwa rzeczoznawcy majątkowego H. D. Z. E. wskazał też na szereg okoliczności, które w jego ocenie stanowią uchybienia przedmiotowego operatu. Dotyczą one dobrania niewłaściwej wagi dla cech "lokalizacja" oraz "przeznaczenie", braku podobieństwa nieruchomości wycenianych i nieruchomości porównawczych ze względu na ich zróżnicowaną powierzchnię oraz pominięcie w wycenie cechy "powierzchnia". Nadto skarżący podniósł, że w przedmiotowej sprawie upłynął już termin na wydanie decyzji o naliczeniu opłaty planistycznej. Jego zdaniem nie można zasadnie twierdzić, że gmina zgłosiła w terminie swoje roszczenie w sytuacji, w której w tym czasie nie ustalono w sposób ostateczny konkretnej wysokości zobowiązania, stąd też obecnie nie jest już możliwe naliczenie opłaty. Zdaniem Z. E. decyzja naliczająca opłatę została wydana ponad 10 lat po dacie uchwalenia planu miejscowego, co winno stanowić powód uchylenia takiej decyzji. Skarżący zarzucił także naruszenie przepisu art. 37 ust. 6 u.p.z.p., z którego wynika, że decyzja o naliczeniu opłaty winna być wydana niezwłocznie po uchwaleniu miejscowego planu. Tymczasem organ pierwszej instancji dopuścił się istotnej zwłoki w wydaniu decyzji, co spowodowało zawyżenie opłaty, rzeczoznawca uwzględniała bowiem w wycenie transakcje z okresu tzw. boomu na rynku nieruchomości. W odwołaniu wniesiono także o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem autorki operatu szacunkowego w przedmiotowej sprawie.

Po przedstawieniu w powyższy sposób dotychczasowego przebiegu postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie zachodzi sytuacja, w której użytkownik wieczysty nieruchomości objętej uchwalonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zbył swoje prawo w ciągu 5 lat od uchwalenia planu. W takiej sytuacji, w razie spełnienia przesłanek wynikających z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, przy czym wysokość opłaty nie może być wyższa, niż 30 % kwoty wzrostu wartości nieruchomości. Ustawodawca przesądza o istnieniu obowiązku naliczenia opłaty w wyżej opisanych okolicznościach. Określone w tej ustawie przesłanki naliczania tzw. renty planistycznej są następujące: wartość nieruchomości wzrosła na skutek uchwalenia bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; właściciel zbywa nieruchomość w ciągu 5 lat od dnia wejścia w życie uchwały w sprawie planu; w uchwale przewidziano stawkę procentową opłaty i nie przekracza ona 30% kwoty wzrostu wartości; postępowanie w sprawie naliczenia opłaty zostało wszczęte w ciągu 5 lat od dnia uchwalenia planu. Termin 5 - letni ma charakter terminu zawitego i jako taki nie podlega przywróceniu. Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży , natomiast stan nieruchomości oceniany jest na datę wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co do zasad określania wartości nieruchomości oraz osób uprawnionych do określania tych wartości stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami.

Kolegium stwierdziło, że przesłanki formalne naliczenia tzw. renty planistycznej zostały w sprawie zrealizowane i wykazane przez organ pierwszej instancji. W szczególności przedmiotowe nieruchomości, obejmujące działki ewidencyjne nrnr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] - obr. [...], jedn. ewid. [...] znajdują się w obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bonarka", zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Krakowa nr Cl/1020/06 z dnia 8 lutego 2006 r., obowiązującym od dnia 29 kwietnia 2006 r. Zbycie nieruchomości nastąpiło w ciągu 5 lat od dnia wejścia w życie tego planu miejscowego, co wynika z aktu notarialnego umowy sprzedaży z dnia [...] lipca 2006 r. Rep. A nr [...]. Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie planu, tj. w dniu 31 marca 2011 r.

Uchwała obejmująca przedmiotowy miejscowy plan przewiduje stawkę procentową opłaty ustalając ją dla terenów objętych ustaleniami planu na 30%.

Zasadniczą kwestią jest wykazanie przesłanki, którą stanowi okoliczność wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenie tej przesłanki powierza się, zgodnie z regulacją działu IV rozdziału 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, rzeczoznawcy majątkowemu posiadającemu stosowne uprawnienia. Rzeczoznawca sporządza operat szacunkowy, w którym, opierając się na ustanowionych prawem zasadach, określa wartość nieruchomości przed i po wejściu w życie planu, a ewentualna różnica tych wartości stanowi podstawę do naliczenia opłaty. W obecnym stanie prawnym, rzeczoznawca jest zobowiązany, w razie zaistnienia tzw. luki planistycznej, oszacować również wartość nieruchomości w tym okresie, przy uwzględnieniu faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości w tym czasie. Jeśli bowiem wartość nieruchomości w okresie luki planistycznej byłaby niższa od wartości ustalonej na okres obowiązywania poprzedniego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (który utracił moc z dniem 31 grudnia 2002 r.), opłatę planistyczną nalicza się przy uwzględnieniu wartości w czasie obowiązywania poprzedniego planu, a nie wartości z okresu luki planistycznej. Sporządzając operat rzeczoznawca bierze pod uwagę ceny z dnia sprzedaży szacowanej nieruchomości, natomiast jej stan z dnia wejścia w życie planu.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy po uchyleniu poprzednio zapadłych w sprawie rozstrzygnięć przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, rzeczoznawca majątkowy sporządził nowy operat szacunkowy uwzględniający zalecenia Sądu. Niemniej jednak w części, w jakiej Sąd potwierdził prawidłowość poprzednio sporządzonej wyceny, nowy operat stanowi powtórzenie operatu sporządzonego poprzednio. W tym zakresie uznać należy, że wiążący jest pogląd Sądu o prawidłowości przeprowadzonej wyceny poza okolicznościami wskazanymi w zapadłym w niniejszej sprawie wyroku jako uchybienia i braki operatu szacunkowego przedmiotowych nieruchomości. W wyroku z dnia 11 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 341/16 Sąd przesądził, iż ustalenia operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby niniejszej sprawy nie budzą wątpliwości za wyjątkiem jednej kwestii, która nie została w operacie w sposób wystarczający uwzględniona, co spowodowało konieczność uznania, że przesłanka wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu nie została w sprawie w sposób dostateczny wykazana. Kwestia ta dotyczy braku wystarczającego zbadania wpływu na wartość nieruchomości ustaleń miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Krakowa nr VII/58/94 z dnia 16 listopada 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Krakowskiego z dnia 16 grudnia 1994 r. nr 24 póz. 108), zmieniającą uchwałę Nr XXXVI/229/88 Rady Narodowej Miasta Krakowa z dnia 25 kwietnia 1988 r. w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (Dz. Urz. Woj. Krakowskiego z 1988 r. nr 12 po. 62 ze zm.). W szczególności nie przeanalizowano w sposób wystarczający przeznaczenia dopuszczalnego nieruchomości, a także warunków i ograniczeń określonych w § 26 ust. 3 uchwały w oraz uwarunkowań wynikających z ustaleń dotyczących wszystkich stref, w których przedmiotowe nieruchomości były położone.

Kolegium dokonało następnie analizy dołączonego do akt sprawy operatu szacunkowego. W tym zakresie wskazało, że w operacie wycenę wykonano podejściem porównawczym, metodą porównywania parami. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego i stosuje sieje, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Metoda porównywania parami polega na porównywaniu nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z co najmniej trzema nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

Kolegium wyjaśniło, że operat szacunkowy sporządzany przez rzeczoznawcę majątkowego jest podstawowym dowodem w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest określenie i nałożenie na stronę obowiązku uiszczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związanego ze zmianą lub uchwaleniem nowego planu miejscowego. Wobec tego, zgodnie z art. 80 k.p.a. operat szacunkowy podlega ocenie przez organ prowadzący postępowanie, obejmującej zwłaszcza formalną weryfikację prawidłowości jego struktury oraz badanie merytoryczne pod kątem przestrzegania zasad logiki i wewnętrznej spójności. Operat szacunkowy powinien spełniać zarówno wymogi formalne określone w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i prawidłowym ustaleniu współczynników korygujących. Przez nieruchomości podobne, porównywalne, należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. W przypadku wystąpienia odmienności, wycena określająca wartość podlega stosownej korekcie opartej na wychwyceniu istotnych różnic, tj. takich, które mogą wpływać na wartość nieruchomości. Operat szacunkowy powinien zawierać też dane niezbędne do oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne do oceny jego adekwatności do danej sprawy. Wszystkie nieruchomości brane pod uwagę przy dokonywaniu wyceny powinny być opatrzone opisem na tyle szczegółowym i obszernym, by umożliwić weryfikację prawidłowości doboru tych nieruchomości oraz dokonanych obliczeń organom administracji oraz sądom administracyjnym. Cechy relewantne powinny zostać wyszczególnione, czyniąc możliwym zidentyfikowanie analizowanych nieruchomości.

W ocenie Kolegium autorka operatu uwzględniając treść art. 87 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustępu 3a, zgodnie z którym w sytuacji zaistnienia luki planistycznej na terenie położenia nieruchomości wycenianej oraz stwierdzenia, iż przeznaczenie tej nieruchomości przewidziane w obydwu miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego czyli - planie uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 u.p.z.p. oraz planie obowiązującym obecnie - nie jest tożsame, oszacowanie kwoty ewentualnego wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w rezultacie wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinno być rezultatem porównania: wartości nieruchomości ustalonej przy uwzględnieniu jej przeznaczenia przewidzianego w wygasłym planie miejscowym oraz wartości ustalonej przy uwzględnieniu przeznaczenia przewidzianego w planie obowiązującym obecnie bądź wartości nieruchomości ustalonej przy uwzględnieniu jej faktycznego sposobu wykorzystywania w okresie luki planistycznej oraz wartości ustalonej przy uwzględnieniu przeznaczenia przewidzianego w planie obowiązującym obecnie - a to w zależności od tego, która z oszacowanych wartości nieruchomości wycenianej sprzed wejścia w życie planu miejscowego, a więc wartości oszacowanej przy uwzględnieniu jej przeznaczenia przewidzianego w wygasłym planie miejscowym czy przy uwzględnieniu jej faktycznego sposobu wykorzystywania okaże się wartością większą. W wyniku przeprowadzonej analizy porównawczej rzeczoznawca ustaliła, że wartości wszystkich trzech wycenianych nieruchomości były wyższe pod rządami "starego" planu, niż w okresie tzw. "luki planistycznej". Zgodnie zatem z przepisem art. 87 ust. 3a u.p.z.p., o wzroście wartości nieruchomości stanowić ma różnica pierwszej i trzeciej ze wskazanych wartości prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, czyli wartości ustalonej przy uwzględnieniu ich przeznaczenia przewidzianego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Bonarka" oraz wartości ustalonej przy uwzględnieniu przeznaczenia przewidzianego w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994 r.

Oceniając dalej operat Kolegium wskazało, że dobór nieruchomości porównawczych dla wycen prowadzonych w trzech powyższych okresach został prawidłowo uzasadniony. Autorka operatu stworzyła trzy bazy nieruchomości podobnych do wycenianych. Z każdej bazy wybrano po trzy nieruchomości najbardziej podobne do poszczególnych nieruchomości przedmiotowych. Stwierdzić także należy, że rzeczoznawca wyczerpująco scharakteryzowała wybrane nieruchomości porównawcze, uwzględniając atrybuty, które uznała za istotne dla ich wartości. Kolegium stwierdza, że nieruchomości przyjęte do porównań spełniają kryterium podobieństwa do nieruchomości wycenianej, a nieuchronnie istniejące pomiędzy nimi różnice zostały skorygowane właściwymi współczynnikami. Procedura porównywania parami i obliczania wyniku wyceny również nie budzi zastrzeżeń ani wątpliwości.

Kolegium zaznaczyło, że zarówno wagi przypisane poszczególnym atrybutom mającym wpływ na wartość nieruchomości, jak i dobór poszczególnych atrybutów należą do wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego. Brak zatem podstaw, aby te elementy operatu kwestionować w sytuacji, gdy zostały one w sposób klarowny opisane i wystarczająco precyzyjnie zdefiniowane. Warunek dostatecznej precyzji w definiowaniu poszczególnych cech nieruchomości istotnych z punktu widzenia potencjalnych nabywców został w przedmiotowym operacie spełniony. Nie jest prawdą, jakoby autorka operatu nie uwzględniła w procesie wyceny cechy, jaką jest powierzchnia działki. We wszystkich trzech etapach wyceny brała bowiem pod uwagę cechę określoną jako ""Wielkość, kształt, topografia działki", która swym zakresem obejmuje również powierzchnię działki. Autorka operatu w sposób wyczerpujący wyjaśniła jaka jest różnica dla potencjalnych nabywców pomiędzy prawem własności i prawem użytkowania wieczystego, które stanowiło przedmiot zbycia w analizowanym przypadku i ustalenia te w sposób prawidłowy uwzględniła w procesie wyceny. Należy także stwierdzić, że w operacie prawidłowo wyceniono osobno trzy nieruchomości stanowiące przedmiot niniejszego postępowania, uwzględniając ich indywidualne cechy i uwarunkowania, jednocześnie nie pomijając faktu, że stanowiły one łączny przedmiot obrotu, co było istotne szczególnie w przypadku nieruchomości obejmującej działki nr [...]i [...], które łącznie posiadają powierzchnię jedynie 0,0024 ha. Przekonująco i jasno przedstawiono także w operacie kwestię zmienności cen nieruchomości w analizowanym okresie i wpływu tego trendu na prowadzoną wycenę.

Zdaniem Kolegium w operacie z dnia 1 września 2016 r. w sposób dostateczny uwzględniono zalecenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W operacie znalazł się rozdział pt. "Przeznaczenie wycenianych nieruchomości" (str. 15). W rozdziale tym bardzo szczegółowo opisano przeznaczenie wszystkich trzech przedmiotowych nieruchomości zarówno pod rządami obecnie obowiązującego planu miejscowego, jak i pod rządami planu obowiązującego poprzednio. Ustalenia wynikające z obu planów zostały ze sobą zestawione w tabeli i porównane. W efekcie rzeczoznawca wskazała, że różnice pomiędzy łącznie analizowanym przeznaczeniem podstawowym i dopuszczalnym oraz uwarunkowaniami związanymi z poszczególnymi strefami polityki przestrzennej, którymi objęte były przedmiotowe działki, są znaczne i mają w związku z tym istotny wpływ na wartość nieruchomości. Uzasadniając to ustalenie podkreśliła, że nawet w samym "starym" planie zróżnicowano przeznaczenie oznaczone jako PS z dopuszczalnym przeznaczeniem pod usługi wielofunkcyjne (w którym to obszarze znajdowały się przedmiotowe nieruchomości) oraz przeznaczenie oznaczone jako UC lub Ul (przeznaczenie podstawowe pod usługi). Wskazano także na powierzchniowe ograniczenia w realizacji przeznaczenia dopuszczalnego, które nie mogło przekraczać 40% powierzchni całej nieruchomości, co w związku z tym, że teren przedmiotowych nieruchomości już był częściowo zabudowany czyniło zagospodarowywanie działek zgodnie z przeznaczeniem dopuszczalnym znacznie utrudnionym. Z kolei w "nowym" planie realizacja zabudowy usługowej nie napotyka już na takie ograniczenia, jest w związku z tym o wiele łatwiejsza. Także zakres rodzajów obiektów, jakie mogą być realizowane na przedmiotowym terenie jest o wiele szerszy niż w "starym" planie. Przedstawione w operacie wyjaśnienia dotyczące powyższej kwestii Kolegium uznało za wystarczające i przekonujące. Jeśli natomiast chodzi o wyciągnięte przez autorkę operatu wnioski, pokreślić należy, że należą one do sfery wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego.

Następnie Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji prawidłowo obliczył należną opłatę, uwzględniając wartości poszczególnych nieruchomości ustalone w operacie szacunkowym oraz stosując stawkę opłaty wynikającą z uchwały w sprawie planu.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium odniosło się do zarzutów odwołania. I tak za bezzasadny uznało zarzut, że gmina nie zgłosiła swojego roszczenia związanego z opłatą planistyczną w ustawowym terminie 5 lat od dnia wejścia w życie planu miejscowego stwierdzić należy. W tym zakresie wyjaśniło, że termin dotyczy wszczęcia postępowania w przedmiocie naliczenie renty planistycznej. W przedmiotowej sprawie wszczęcie postępowania nastąpiło w dniu 31 marca 2011 r., tj. przed upływem 5 lat od wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bonarka". O istnieniu obowiązku uiszczenia opłaty planistycznej nie przesądza samo zaistnienie zdarzeń takich jak uchwalenie planu miejscowego, czy też zbycie nieruchomości. Okoliczności te to warunki konieczne, ale niewystarczające dla naliczenia opłaty. Obowiązek uiszczenia opłaty powstanie z momentem uzyskania waloru ostateczności przez decyzję naliczającą opłatę.

Za chybione Kolegium uznało także zarzuty odwołania zmierzające do wykazania, że organ pierwszej instancji nadmiernie zwlekał z wydaniem kwestionowanej obecnie decyzji. Ustanowiona w przepisie art. 37 ust. 6 zasada, że decyzję o naliczeniu opłaty wydaje się "bezzwłocznie" oznacza tyle, że organ winien wydać decyzję bez zbędnej zwłoki, tj. bez nieuzasadnionego wstrzymywania się z jej wydaniem. Konieczność prowadzenia postępowania dowodowego nie stanowi takiej zbędnej zwłoki. Ustawodawca nie wprowadza przy tym terminu, po upływie którego orzekanie w sprawie nie byłoby już możliwe. Jedyny termin dotyczy momentu wszczęcia postępowania , co w myśl art. 37 ust. 4 w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. powinno nastąpić w okresie 5 lat od daty wejścia w życie miejscowego planu.

W odniesieniu kopii opracowania rzeczoznawcy majątkowego H. D. pt. "Analiza wpływu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na cenę jednostkową działki" Kolegium stwierdziło, że opracowanie to nie może zostać uznane za wiarygodny dowód w przedmiotowej sprawie. Jak słusznie wskazał organ pierwszej instancji w piśmie przewodnim, wraz z którym przesłano akta przedmiotowej sprawy do Kolegium, opracowanie to wydaje się być rozdziałem jakiejś większej całości. Powoduje to, że nie są znane dane, na których oparł się autor opracowania, nie wiadomo także jakie przeznaczenie i inne cechy charakterystyczne miały działki, które uwzględniał. Ponadto wskazać należy na ogólny charakter opracowania, co powoduje, że na potrzeby oceny konkretnego stanu faktycznego wraz z jego wszystkimi specyficznymi uwarunkowaniami nie jest ono przydatne. W związku z tym przedstawioną analizę, nie poddającą się weryfikacji, należy odrzucić jako dowód w przedmiotowej sprawie.

Na koniec rozważań Kolegium powołało treść art. 89 § 1 k.p.a. oraz wyjaśniło, że w przedmiotowej sprawie nie stwierdziło, aby przeprowadzenie rozprawy administracyjnej mogło przyczynić się do przyspieszenia bądź uproszczenia postępowania. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest kompletny, pozwala na wydanie rozstrzygnięcia i nie wymaga czynienia dodatkowych ustaleń. W związku z tym Kolegium nie uwzględniło wniosku odwołującej się strony o przeprowadzenie w niniejszej sprawie rozprawy administracyjnej.

Z. E. wniósł w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę decyzję z dnia 17 stycznia 2017 r., znak: [...], w której domagał się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

Skarżący zarzucał w pierwszej kolejności naruszenie przepisów postępowania, a to art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7,11, 77 § 1, art. 80, art. 84 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie ocen prawnych i wskazań z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 806/14 oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 341/16, co do konieczności właściwego ustalenia:

- przeznaczenia nieruchomości w planie zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Krakowa dnia 16 listopada 1994 r. oraz planie zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 8 lutego 2006 r. mając na względzie treść art. 87 ust. 3a u.p.z.p.;

- jaki wpływ na ustalenie wartości nieruchomości (w konsekwencji na wysokość opłaty) miała okoliczność, o której mowa w § 26 ust. 2 i 3 uchwały Nr VII/58/94 Rady Miasta Krakowa dnia 16 listopada 1994 r., dopuszczająca przeznaczenie nieruchomości pod usługi komercyjne, w tym obiektów handlu wielkopowierzchniowego, a w konsekwencji niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia tanu faktycznego oraz do rzetelnego załatwienia sprawy, pomimo istnienia takiego obowiązku, w rezultacie czego organy w dalszym ciągu nie ustaliły w sposób prawidłowy powyższych okoliczności, przy czym skutkiem powyższych zaniechań było wydanie przez organ pierwszej instancji, która została następnie utrzymana w mocy przez Kolegium, a stanowiła powielenie wcześniejszych decyzji, które zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 341/16.

Skarżący podnosił też, że naruszając wskazane przepisy Kolegium ograniczyło badanie stanu faktycznego i prawnego sprawy w zaskarżonej decyzji do przytoczenia fragmentów operatu szacunkowego z dnia 1 września 2016 r. Treść operatu została bezkrytycznie przyjęta przez Kolegium, które w żaden sposób merytorycznie nie weryfikowało jego treści, pomimo wniosków i zarzutów odwołania, popartych opinią eksperta.

Zdaniem skarżącego organy popełniły znaczące błędy w ustaleniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Na podstawie § 26 ust. 2 pkt 3 i § 26 ust. 3 starego planu dopuszczalna była bowiem lokalizacja nieruchomości usług komercyjnych, w tym obiektów handlu wielkopowierzchniowego. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Bonarka" zatwierdzonego uchwałą nr Cl/1020/06 Rady Miasta Krakowa z dnia 8 lutego 2006 r., .obowiązującego od dnia 29 kwietnia 2006 r. nie spowodowało zwiększenia możliwości zabudowy nieruchomości w stosunku do starego planu, a w konsekwencji wzrostu jej wartości. W niniejszej sprawie nie występowały przesłanki do pobrania opłaty na podstawie art. 36 ust. 4 w związku z art. 87 ust. 3a u.p.z.p. Konsekwencją naruszenia tych przepisów jest nałożenie na skarżącego obowiązku uiszczenia opłaty, co ma oczywisty i bezpośredni wpływ na wynik postępowania.

Skarżący zarzucał dalej naruszenie art. 7,11, 77 § 1, art. 80, art. 84 § 2 zd. 2 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 15 i 138 k.p.a., co miało polegać na oparciu zaskarżonej decyzji na niespójnym logicznie i nierzetelnym operacie, przy jednoczesnym uznaniu tego dowodu za obdarzony pełną mocą dowodową, w sytuacji gdy skarżący kwestionował okoliczności jego sporządzenia, w tym zasadności zawartej w nim wyceny, co poparł dokumentem sporządzonym przez innego rzeczoznawcę.

Nadto zdaniem Z. E. doszło do naruszenia naruszenie z art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 11, art.12, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 136 w zw. z art. 140 oraz art. 78 § 1 w zw. z art. 84 § 2 zdanie 2 w zw. z art. 89 § 1 i 2, art. 80, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 15 i art. 138 k.p.a. poprzez ograniczenie przez Kolegium postępowania dowodowego polegające na nieprzeprowadzeniu rozprawy i odmowie przeprowadzę dowodu z zeznań rzeczoznawcy, co uniemożliwiło skarżącemu odniesienie się merytorycznie do treści operatu, a w konsekwencji skutkowało wadliwym, bo niepełnym zebrani materiału dowodowego odnoszącego się do treści operatu, w rezultacie czego Kolegium przyjęło treść operatu jako prawidłową i niepodważalną. Kolegium nie posiadając wiadomości specjalnych z zakresu specjalności rzeczoznawcy majątkowego podważało treść opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę H. D. W oceniał skarżącego istnienie rozbieżności w opiniach rzeczoznawców należało wyjaśnić w toku postępowania, co należało uczynić poprzez przeprowadzenie rozprawy i przesłuchanie rzeczoznawcy, a nawet skonfrontowanie obu w razie istnienia znacznych rozbieżności przedstawionych stanowisk.

Z. E. wskazywał też na naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 w zw. art. 140 k.p.a. poprzez niepowiadomienie przed wydaniem decyzji skarżącego o zakończeniu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez Kolegium, co w konsekwencji pozbawiło skarżącego prawa do czynnego udziału w postępowaniu drugiej instancji, w rezultacie czego nie zebrano właściwie materiału dowodowego, a w konsekwencji czego błędnie ustalono okoliczności faktyczne sprawy.

Skarżący zarzucał następnie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało w jego ocenie wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie wskazywał na naruszenie art. 36 ust. 4 w zw. z art. 87 ust. 3a u.p.z.p. oraz § 26 ust. 2 pkt 3 i 6, jak również § 26 ust. 3 starego planu poprzez niezastosowanie, a w konsekwencji nieuwzględnienie właściwie, że na podstawie § 26 ust. 2 pkt 3 i § 26 ust. 3 starego planu dopuszczalna była lokalizacja na nieruchomościach usług komercyjnych, w tym obiektu handlu wielkopowierzchniowego, wobec czego uchwalenie nowego planu nie spowodowało zwiększenia możliwości zabudowy nieruchomości w stosunku do starego planu, a w rezultacie wzrostu jej wartości, stąd w niniejszej sprawie nie wystąpiła przesłanka do naliczenia i pobierania opłaty na podstawie art. 36 ust. 4 w związku w zw. z art. 87 ust. 3a u.p.z.p.

Skarżący zarzucał dalej naruszenie art. 36 ust. 4 u.p.zp.p. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji nałożenia opłaty, mimo że nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku uchwaleniem planu miejscowego - oraz naruszenie art. 37 ust. 3 w zw. z art. 37 ust. 4 w zw. z art. 36 ust. 3 u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że w wyznaczonym dziesięcioletnim terminie organ winien jedynie wszcząć postępowanie administracyjne, a nie jest wymagane w nim wydanie decyzji w sprawie, w sytuacji gdy wszczęcie postępowania nie stanowi zgłoszenia roszczenia, a dodatkowo poprzez błędne uznanie, iż nie przedawnia się roszczenie ( renta planistyczna ).

Z. E. zarzucił też naruszenie art. 37 ust. 6 u.p.z.p poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że znaczna zwłoka w wydaniu decyzji przez Prezydenta Miasta Krakowa nie jest przesłanką do uchylenia decyzji, albowiem nie miała istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Tymczasem w konsekwencji doprowadziło to przy ustaleniu wartości nieruchomości zbytych przez niego do możliwości przeprowadzenia wyliczeń przy pomocy wartości nieruchomości zbytych nawet 5 lat później w stosunku do zbycia nieruchomości przez skarżącego. Powyższe naruszenie miało istoty wpływ na wynik sprawy, gdyż błędnie przyjęto za logiczną, spójną i rzetelną treść operatu, w którym do wyceny wartości przy zastosowaniu metody porównawczej parami przyjęto ceny nieruchomości zbytych w 2010 r. do ustalenia wartości ceny nieruchomości zbytych przez skarżącego w 2006 r.

Ostatnim zarzutem skargi był zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 oraz art. 37 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust 1, § 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku wszechstronnego zbadania sposobu wykorzystywania nieruchomości przed i po uchwaleniu nowego planu, a w konsekwencji błędne przyjęcie za logiczną, spójną i rzetelną treść operatu, w którym do wyceny wartości przy zastosowaniu metody porównawczej parami przyjęto ceny nieruchomości położonych poza obszarem PS starego planu i zbytych w 2010 r. do ustalenia wartości ceny nieruchomości zbytych przez skarżącego w 2006 r.

Powyższe zarzuty Z. E. rozwinął w obszernym uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, wskazując na bezzasadność podnoszonych w niej zarzutów .

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu, stosownie do art. 151 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie istotne znaczenie mają przepisy ustawy ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednol. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073).

Zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Stosownie do art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Jak wynika z art. 37 ust. 4 u.p.z.p., do opłat, o których mowa w art. 36 ust. 4 stosuje się odpowiednio przepis ust. 3, zgodnie z którym roszczenia (...) można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące.

W myśl art. 37 ust. 6 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4, w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, o którym mowa w ust. 5.

Zgodnie z art. 37 ust. 7 u.p.z.p., właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, przed jej zbyciem może żądać od wójta, burmistrza albo prezydenta miasta ustalenia, w drodze decyzji, wysokości opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4.

Stosownie do art. 37 ust. 11 u.p.z.p., w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami.

Nadto w sprawie należy zwrócić uwagę na treść art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W ramach wcześniejszej sądowej kontroli postępowania dotyczącego ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku ze zbyciem prawa użytkowania wieczystego działek nr nr: [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] - obręb [...], jednostka ewidencyjna [...] w K., zapadły trzy wyroki sądów administracyjnych, z których dwa są prawomocne, a więc wiążące dla organów administracji publicznej oraz kolejnych składów sądowych rozpoznających sprawę.

W szczególności, wyrokiem z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1127/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Z. E. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] z dnia 24 maja 2013 r., znak: [...]. W wyniku wniesienia przez Z. E. skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 806/14 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 341/16 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 24 maja 2013 r., znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Wyrok ten stał się prawomocny wobec niezaskarżenia go w ustawowym terminie i trybie przez żadną ze stron.

W związku z powyższym, wobec braku istotnych zmian stanu faktycznego i prawnego wiążące będą zapatrywania, oraz wskazania wyrażone w zapadłych w niniejszej sprawie prawomocnych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 806/14 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 341/16. W ramach kontroli zaskarżonej decyzji niezbędne jest m. in. zweryfikowanie, czy organy administracji publicznej zrealizowały wszystkie wskazania wynikające z powołanych prawomocnych orzeczeń. Już w tym miejscu zasadnym jest też zasygnalizowanie, że szereg kwestii podnoszonych przez nadal przez skarżącego zostało już przesądzonych w tych prawomocnych orzeczeniach.

Jak wskazano w ostatnim z powołanych wyroków, Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzeczeniu jednoznacznie przesądził szereg okoliczności. Przede wszystkim przesądzone zostało w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy, że organ administracji publicznej dotrzymał pięcioletniego terminu, o którym mowa w art. 37 ust. 3 u.p.z.p., rozumianego jako maksymalny termin, w którym można wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 4 u.p.z.p.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego termin 5 lat (od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące), o którym mowa w art. 37 ust. 3 u.p.z.p., należy rozumieć jako termin przedawnienia roszczeń w znaczeniu cywilistycznym oraz jako maksymalny termin, w którym można wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 4 u.p.z.p.), a nie jako termin ograniczający wydanie orzeczenia w sprawie. Nie ulega zaś wątpliwości, że za zgłoszenie roszczenia uznać należy zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej, co w niniejszej sprawie nastąpiło przed upływem 5 lat od uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego także zarzut naruszenia art. 37 ust. 6 u.p.z.p. poprzez uznanie, że znaczna zwłoka w wydaniu decyzji przez Prezydenta Miasta Krakowa nie jest przesłanką do uchylenia decyzji, nie zasługiwał na uwzględnienie. Skoro bowiem nie nastąpiło przedawnienie orzekania w przedmiocie ustalenia renty planistycznej, bowiem wszczęcie postępowania nastąpiło przed upływem terminu 5 lat od daty wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to zwłoka w wydaniu decyzji nie mogła mieć znaczenia dla ustania obowiązku wymierzenia renty planistycznej. Użycie w art. 37 ust. 6 u.p.z.p. pojęcia "bezzwłoczny" nie jest określeniem terminu prawa materialnego do wydania decyzji w sprawie. Przepis ten ma dyscyplinować organ w dochodzeniu należności budżetowych gminy, jednakże jak już wspomniano, zwłoka w wydaniu decyzji nie daje podstaw do twierdzenia, że tylko z tego powodu odpadły przesłanki do ustalenia renty planistycznej.

Naczelny Sąd Administracyjny przesądził dalej, że wniesienie nieruchomości aportem do spółki jest sprzedażą w rozumieniu art. 37 ust. 1 u.p.z.p.

Rozstrzygnięte zostało też w sposób prawomocny przez ten Sąd, że brak jest podstaw prawnych do określenia w decyzji organu pierwszej instancji, w oparciu o art. 47 § 1 i art. 53 § 1 Ordynacji podatkowej, terminu do uiszczenia opłaty z tytułu renty planistycznej lub podstaw do wskazania uprawnienia do naliczenia odsetek za przekroczenie tego terminu.

Nadto Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przedłożenie opinii sporządzonej przez osobę, która wprawdzie jest rzeczoznawcą majątkowym, ale której organ nie zobowiązał do przedłożenia takiej opinii należało uznać za przedłożenie stanowiska strony w sprawie. O przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego i wskazaniu osoby biegłego decyduje organ administracji publicznej.

Część zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego podniesiona w skardze rozpoznawanej obecnie (naruszenie art. 37 ust. 3 w zw. z art. 37 ust. 4 w zw. z art. 36 ust. 3 u.p.z.p. przez uznanie, że w wyznaczonym dziesięcioletnim terminie organ winien jedynie wszcząć postępowanie administracyjne, a nie jest wymagane w nim wydanie decyzji w sprawie; naruszenie art. 37 u.p.z.p. poprzez uznanie, że znaczna zwłoka w wydaniu decyzji nie jest przesłanką do uchylenia decyzji) dotyczy aspektów sprawy, które podlegały już kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, a wskazane zarzuty w sposób prawomocny zostały uznane już za bezzasadne. Kwestie te jako ostatecznie rozstrzygnięte nie podlegają zatem dalszym rozważaniom w niniejszym postępowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał natomiast, że Sąd pierwszej instancji niedostatecznie skontrolował zaskarżoną decyzję pod względem prawidłowości ustalenia przeznaczenia działek skarżącego wynikającego z zapisów planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa zatwierdzonego uchwałą z dnia 16 listopada 1994 r. Za niedostateczną uznał w szczególności ocenę w zakresie przeznaczenia dopuszczalnego nieruchomości skarżącego, określonego w "starym" miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalić należy, czy dopuszczenie pod pewnymi warunkami zabudowy komercyjnej na tym terenie według postanowień "starego" miejscowego planie zagospodarowania przestrzennego, czyniło ten teren mniej atrakcyjny cenowo w porównaniu z postanowieniami obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i czy w związku z tym rzeczywiście wartość nieruchomości wzrosła.

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano w szczególności, że rzeczoznawca określając przeznaczenie działek skarżącego w starym planie z 1994 r. zacytowała treść § 26 uchwały z dnia 16 listopada 1994 r., w tym przeznaczenie podstawowe terenu - ust. 1 i dopuszczalne - ust. 2. W § 26 ust. 2 stary plan dopuszczał m.in. "zabudowę komercyjną", pod określonymi w ust. 3 pkt 1-3 warunkami. Jednak szacując wartość tej nieruchomości rzeczoznawca określiła przeznaczenie nieruchomości - "pod zabudowę przemysłową, przemysłowo-usługową". Mając na uwadze, że na podstawie obowiązującego od dnia 29 kwietnia 2006 r. nowego planu miejscowego, teren na którym jest położona działka nr [...] został zakwalifikowany jako obszar UC – usługi wielofunkcyjne oraz KDD – drogi, działki nr [...] – dotyczy symbol UC i KDD oraz U1 – zabudowa usługowa z dopuszczalna funkcją mieszkaniową, zaś teren działki nr [...], [...], [...], [...], [...] oznaczono jako obszar U.1 – zabudowa usługowa z dopuszczalna funkcją mieszkaniową. to należało zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać, że możliwość przyjęcia "dopuszczalnego" w starym planie przeznaczenia nieruchomości mogła mieć wpływ na ustalenie, czy zmieniło się przeznaczenie tej nieruchomości na skutek uchwalenia nowego planu z 2006 r. i czy rzeczywiście wartość jej wzrosła. W związku z opisanymi brakami operatu szacunkowego oraz niedostateczną jego oceną w postępowaniu sądowym pierwszy z wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie został uchylony.

Po ponownym rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 11 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 341/16 zauważył, że organy obu instancji zaakceptowały operat, w którym nie wzięto pod uwagę i nie rozważono dopuszczalnego przeznaczenia nieruchomości, co może mieć wpływ na wycenę nieruchomości według przeznaczenia w planie ogólnym (starym). W związku z tym Sąd zalecił, aby organ administracji publicznej, prowadząc ponownie postępowanie, zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, kompleksowo uwzględniającego przeznaczenie nieruchomości skarżącego w planie ogólnym, przy czym nie chodzi tu tylko o przeznaczenie dopuszczalne, określone w § 26 ust. 2 planu ogólnego, ale również o warunki i ograniczenia określone w ust. 3 § 26 oraz wynikające z ustaleń dotyczących wszystkich stref, w których nieruchomości skarżącego były położne. Tylko bowiem pełna ocena przeznaczenia nieruchomości skarżącego według planu ogólnego, dokonana z uwzględnieniem wszystkich typów przeznaczeń (podstawowego i dopuszczalnego), ale również i wszystkich związanych z nimi ograniczeń i uwarunkowań, da obraz rzeczywistej wartości nieruchomości skarżącego w czasie obowiązywania planu ogólnego. W zależności od wyniku tak dokonanego oszacowania, będzie dopiero możliwe określenie, czy i o ile wartość nieruchomości skarżącego wzrosła po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bonarka".

Część zarzutów skargi dotyczy obecnie oparcia przez organy administracji publicznej ustaleń faktycznych na treści operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego E. W. W ocenie skarżącego miało to naruszać art. 153 p.p.s.a., art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 15 i art. 138 k.p.a.

Uwzględniając powyższe należy wskazać, że stosownie do art. 84 § 1 k.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Jak wyżej wskazano, art. 37 ust. 11 u.p.z.p. w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do art. 149 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm., dalej oznaczona jako u.g.n.) przepisy rozdziału 1 działu IV ustawy (odpowiednio: "Określanie wartości nieruchomości" w dziale "Wycena nieruchomości") stosuje się do wszystkich nieruchomości, bez względu na ich rodzaj, położenie i przeznaczenie, a także bez względu na podmiot własności i cel wyceny, z wyłączeniem określania wartości nieruchomości w związku z realizacją ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. W postępowaniu w przedmiocie określenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zastosowanie znajdą zatem przepisy art. 149 i n. u.g.n.

Zgodnie z art. 156 ust. 1 u.g.n., rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Jak wynika z art. 156 ust. 1a u.g.n. organ administracji publicznej, który zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, jest obowiązany umożliwić osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść, przeglądanie tego operatu oraz sporządzanie z niego notatek i odpisów. Osoba ta może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z operatu szacunkowego lub wydania jej z operatu szacunkowego uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem tej osoby. Stosownie do art. 156 ust. 2 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy nie ponosi odpowiedzialności za wykorzystanie operatu bez jego zgody do innego celu niż cel, dla którego został sporządzony. W myśl art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154, z tym że operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził (art. 156 ust. 4 u.g.n.).

Przepisy u.g.n. przewidują ponadto specjalny sposób weryfikacji prawidłowości operatu szacunkowego. Stosownie do art. 157 ust. 1 u.g.n., oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie wskazane w dalszej części tego przepisu zasady. Jak wynika z art. 157 ust. 1a u.g.n. operat szacunkowy, w odniesieniu do którego została wydana ocena negatywna, od dnia wydania tej oceny traci charakter opinii o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 156 ust. 1. Z dniem wydania oceny negatywnej organizacja zawodowa publikuje przez okres 12 miesięcy na swojej stronie internetowej informację o tej ocenie. Ustawodawca wskazał nadto wyraźnie, że sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1 (157 ust. 2 u.g.n.).

Na tle powyższych przepisów orzecznictwo wskazuje, że operat szacunkowy, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Jednak zarówno organ administracji, jak i sąd administracyjny muszą skontrolować ustalenia faktyczne zawarte w operacie oraz to czy zawiera on wymagane przepisami prawa elementy i czy nie występują w nim niejasności lub błędy wymagające uzupełnienia lub poprawienia (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 1 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1642/15, Lex Omega nr 2267674, z dnia 27 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 801/15, Lex Omega nr 2240989 oraz z dnia 16 września 2016 r., sygn. akt I OSK 2938/14, Lex Omega nr 2143019). Reguła, że organ i sąd nie mogą ingerować w merytoryczną część operatu szacunkowego powoduje, że w zakresie wymagającym wiadomości specjalnych ocena prawidłowości sporządzenia operatu może być dokonana wyłącznie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. (zob. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 58/17, Lex Omega nr 2277698 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 356/16, Lex Omega nr 2098278). Przepis art. 157 u.g.n. nie ogranicza strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu. Nie można także przyjąć, że obowiązek taki obciąża każdorazowo organ, w sytuacji gdy strona kwestionuje operat, zwłaszcza nie przedkładając adekwatnego opracowania konkurencyjnego. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu mogących mieć różne źródło uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 562/16, Lex Omega nr 2202361).

W kontekście zarzutów skargi należy zauważyć, że Sądy obu instancji w dwóch prawomocnych i wiążących wyrokach zakwestionowały kompletność i rzetelność pierwszego operatu szacunkowego, sporządzonego w dniu [...] lipca 2012 r. jedynie w ściśle określonym zakresie – w tym mianowicie, w jakim rzeczoznawca nie uwzględnił wszystkich przeznaczeń nieruchomości w planie ogólnym oraz wszystkich związanych z tym ograniczeń i uwarunkowań. Co za tym idzie, Sądy nie zakwestionowały przyjętej przez rzeczoznawcę metodologii, w tym źródeł danych o nieruchomości oraz rynku, daty określenia wartości dla nieruchomości (28 lipca 2006r.) i daty, na którą określono stan nieruchomości (29 kwietnia 2006 r.). Nie została zakwestionowana także przyjęta przez rzeczoznawcę metoda określenia zależności pomiędzy prawem użytkowania wieczystego, a prawem własności. Sądy zaakceptowały również określenie wartości nieruchomości w podejściu porównawczym przy użyciu metody porównywania parami. W obu wyrokach nie zakwestionowano przyjętych przez rzeczoznawcę grup nieruchomości porównawczych. W zakresie wyceny nieruchomości po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bonarka" dla nieruchomości złożonej z działek ewidencyjnych nr [...] i [...], a także nr [...] były to nieruchomości położone przy ul. R. (działki nr [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...]), C. (działka nr [...] obr. [...]) i K. (działka nr [...] obr. [...]), natomiast dla działek nr [...], [...], [...] i [...] jako nieruchomości porównawcze przyjęto działki nr [...] obr. [...], [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. "A" a także działkę nr [...] obr. [...]. Następnie w operacie wskazane zostały nieruchomości porównawcze, użyte przy określeniu wartości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bonarka". Dla działem nr [...] i [...] oraz [...] nieruchomościami porównawczymi były nieruchomości położone przy ul. G. (działki nr [...], [...] obr. [...]), os. Z. (działki nr [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...] obr. [...]) oraz działka nr [...] obr. [...]). Dla działek nr [...], [...], [...] i [...] jako nieruchomości porównawcze przyjęto nieruchomości złożone z działek: nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] (ul. P.), nr [...] obr. [...] oraz nr [...], [...] i [...] obr. [...] (ul. N.). Przy ustalaniu wartości nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia w miejscowym planie ogólnym z roku 1994 jako nieruchomości porównawcze rzeczoznawca przyjął: dla działek ewidencyjnych nr [...] i [...], a także nr [...] nieruchomości położone przy ul. T. (działka nr [...] obr. [...]), ul. S. (działka nr [...] obr. [...]) i ul. "C". (działka nr [...] obr. [...]); z kolei dla działek nr [...], [...], [...] i [...] nieruchomościami porównawczymi były nieruchomości położone przy ul. "D". (dz. nr [...] i [...] obr. [...]), ul. B. (działka nr [...] obr. [...]) i ul. "C". (działka nr [...] obr. [...]). W niniejszej sprawie ma to istotne znaczenie, ponieważ kolejny operat szacunkowy z dnia [...] września 2016 r., uwzględniający wskazania powołanych wyżej wyroków, został sporządzony przez tego samego rzeczoznawcę (E. W.), zaś przy ustalaniu wartości wycenianej nieruchomości użyte zostały te same grupy nieruchomości porównawczych. Skoro zarówno Naczelny Sąd Administracyjny, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie sygn. akt II SA/Kr 341/16 pomimo dokonanej skrupulatnie oceny kompletności i rzetelności pierwszego z operatów szacunkowych (z dnia [...] lipca 2012 r.) nie zakwestionowały ani przyjętego podejścia porównawczego, ani metody porównywania parami, ani też wykorzystanych nieruchomości porównawczych, operat szacunkowy należy uznać w tym zakresie za poddany już kontroli sądowoadministracyjnej i oceniony w prawomocnych wyrokach, jako prawidłowy i rzetelny.

Dalej w niniejszej sprawie ocenić należało, czy operat szacunkowy z dnia [...] września 2016 r. realizuje wskazania, wynikające z wiążących w sprawie wyroków sądów administracyjnych, tj. czy rzeczoznawca majątkowy kompleksowo uwzględnił przeznaczenie nieruchomości skarżącego w planie ogólnym, biorąc pod uwagę nie tylko przeznaczenie dopuszczalne, określone w § 26 ust. 2 planu ogólnego, ale również o warunki i ograniczenia określone w ust. 3 § 26 oraz wynikające z ustaleń dotyczących wszystkich stref, w których nieruchomości skarżącego były położne.

Rzeczoznawca majątkowy w nowym operacie przedstawił przeznaczenie terenu (s. 18-19 operatu z dnia [...] września 2016 r.), wynikające z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, zatwierdzonego uchwałą nr VII58/94 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Krakowskiego nr 24, poz. 108). Wskazał, że wyceniane nieruchomości znajdowały się w całości w Obszarze Produkcji i Zaplecza Technicznego oznaczonym na rysunku planu symbolem PS 14. Przeznaczenie terenów o symbolu PS 14 regulował § 26 planu ogólnego, zgodnie z którym podstawowe przeznaczeniem gruntów w tym terenie to:

1) zakłady przemysłowe (w tym energetyczne),

2) zakłady eksploatacji powierzchniowej,

3) bazy i zaplecza techniczne budownictwa oraz składy, magazyny i hurtownie dla obsługi jednostek produkcyjnych i handlowych,

4) urządzenia produkcji rolnej i hodowlanej, w tym urządzenia obsługi rolnictwa (na terenach strefy intensywności miejskiej),

5) inne bazy i zaplecza, obiekty rzemiosła produkcyjnego,

6) inkubatory przedsiębiorczości, parki i centra technologiczne, targi krajowe i międzynarodowe.

Jako przeznaczenie dopuszczalne określono:

1) lokalizację urządzeń komunikacji i urządzeń infrastruktury technicznej,

2) lokalizację urządzeń ograniczających skażenia środowiska, zakłady przetwórstwa odpadów,

3) lokalizację zapleczy administracyjno-technicznych lub socjalnych dla przedsiębiorstw, usług komercyjnych, szkół przyzakładowych i ośrodków doskonalenia zawodowego,

4) tereny zieleni,

5) przebudowę istniejących budynków mieszkalnych w celu poprawy standardów lub do zwiększania dotychczasowej powierzchni użytkowej nie więcej niż o 10%,

6) adaptację innych budynków na cele mieszkaniowe.

Dopuszcza się nadto:

1) lokalizację urządzeń komunikacji i urządzeń infrastruktury technicznej,

2) lokalizację urządzeń ograniczających skażenia środowiska, zakłady przetwórstwa odpadów,

3) lokalizację zapleczy administracyjno-technicznych lub socjalnych dla przedsiębiorstw, usług komercyjnych, szkół przyzakładowych i ośrodków doskonalenia zawodowego,

4) tereny zieleni,

5) przebudowę istniejących budynków mieszkalnych w celu poprawy standardów lub do zwiększania dotychczasowej powierzchni użytkowej nie więcej niż o 10%,

6) adaptację innych budynków na cele mieszkaniowe.

Dalej rzeczoznawca wskazał, że wyceniane nieruchomości zgodnie z ustaleniami miejscowego planu ogólnego, obowiązującego do dnia 1 stycznia 2003 r. znajdowały się w całości w strefach polityki przestrzennej nr: 14, 16 i 19, po czym scharakteryzował te strefy (s. 19). Następnie w operacie dokonano porównania możliwości inwestycyjnych będących następstwem ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bonarka", zgodnie z którym eksplorowany obszar znajduje się w terenach zabudowy usług wielofunkcyjnych - UC i terenach zabudowy usługowej z dopuszczalną funkcją mieszkaniową - U.1 oraz planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, zgodnie z treścią którego przedmiot analizy znajdował się w Obszarze Produkcji i Zaplecza Technicznego - PS 14, w którym ponadto obowiązywały strefy polityki przestrzennej nr 14, 16 i 19. Porównanie (komparacja) zostało przedstawione w formie tabeli (s. 20-22), gdzie szczegółowo opisano przeznaczenie podstawowe, przeznaczenie dopuszczalne, ograniczenia wynikające z obu planów, z rozbiciem na zestawienie możliwości terenów UC z terenami PS 14 oraz U.1 z terenami PS 14.

Zdaniem rzeczoznawcy możliwości inwestycyjne nieruchomości położonych w terenach UC i U.1 oraz PS są różne, zaś taka teza została przez niego wykazana. Odpowiednikiem terenów oznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bonarka" symbolami UC - usługi wielofunkcyjne i U.1 - usługi z dopuszczalną funkcją mieszkaniową, są obszary oznaczone w planie ogólnym symbolem UC - obszary usług komercyjnych, których wachlarz możliwości inwestycyjnych, podobnie jak terenów usług wielofunkcyjnych i usług z dopuszczalną funkcją mieszkaniową, ukierunkowany był na obiekty handlu detalicznego i hurtowego, obiekty gastronomii, rzemiosła, obiekty turystyki, centra wystawiennicze, tereny koncentracji usług, itp. Według autora operatu należy zatem uznać wyższość terenów ukierunkowanych na usługi wielofunkcyjne i usługi z dopuszczalną funkcją mieszkaniową, nad terenami produkcji i zaplecza technologicznego, co potwierdza analiza rynku. Przedmiotowego zróżnicowania dokonano już w planie ogólnym, w którym oddzielnie określono możliwości inwestycyjne terenów oznaczonych symbolami UC - tereny usług komercyjnych i U.1 - tereny usług z dopuszczalną funkcją mieszkaniową oraz obszarów oznaczonych symbolem PS - obszary produkcji i zaplecza technologicznego (s. 23).

Rzeczoznawca zauważył dodatkowo, że urządzenia i obiekty wymienione w przeznaczeniu dopuszczalnym miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa nie mogą łącznie zajmować więcej niż 40% danego obszaru, czyli danego przeznaczenia (w tym wypadku przypadku PS), co nie jest równoważne powierzchni działki. Oznacza to, że jeśli w danym obszarze znajdują się np. urządzenia komunikacji, tereny zielone, budynki zaplecza administracyjno - technicznego, a inwestor ukierunkowany byłby na usługi komercyjne, to łącznie z wyżej wymienionymi obiektami i urządzeniami nie mogłyby one zająć więcej niż 40 % analizowanego obszaru (s. 23). Ten fragment ustaleń rzeczoznawcy błędnie opisało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nie mniej jadnak wskazane uchybienie pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.

Rzeczoznawca w celu wykonania wskazań, wynikających z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 341/16 z dnia 11 maja 2016 r. porównał ceny transakcyjne nieruchomości gruntowych o przeznaczeniu ukierunkowanym na usługi wielofunkcyjne i usługi z dopuszczalną funkcją mieszkaniową oraz produkcję i zaplecza technologiczne. Zróżnicowanie możliwości inwestycyjnych, będące następstwem przynależności nieruchomości do danego przeznaczenia, uwidacznia się w średnich cenach jednostkowych. Rzeczoznawca wskazał, że jak wynika z analizy cen nieruchomości za okres sześciu lat, ceny nieruchomości przeznaczonych pod działalność produkcyjną są kilkukrotnie niższe od cen nieruchomości o przeznaczeniu usługowym, ukierunkowanym na usługi wielofunkcyjne i usługi z dopuszczalną funkcją mieszkaniową (s.23), a zatem znaczenie ma tu już samo ukierunkowanie przeznaczenia terenu.

W operacie podkreślono, że w ostatnich latach możemy zauważyć, że dla inwestorów coraz większe znaczenie nabierają grunty położone w obrębach dotychczas nie postrzeganych, jako atrakcyjne. Najwyższe ceny osiągają grunty położone blisko centrum, rzeczoznawca zwrócił jednak uwagę na fakt, iż niejednokrotnie ceny gruntów położonych blisko centrum, są zbliżone do cen gruntów położonych nieco dalej od centrum, o podobnym otoczeniu lub z dobrym dostępem do centrum. Widoczne jest również wycofywanie się przemysłu z terenów dotychczas temu służących i wyprowadzanie się firm poza granice miasta. Tereny przemysłowe wraz z istniejącymi zabudowaniami przekształcane są na tereny mieszkaniowe - usługowe lub tereny komercyjne. Coraz częściej inwestorzy decydują się na zakup nieruchomości zabudowanych i likwidacji istniejących zabudowań. W takich przypadkach zakup nieruchomości jest praktycznie zakupem gruntu. Dla inwestorów ważny jest grunt, natomiast budynki stanowią w pewnym stopniu utrudnienie w realizacji planowanej inwestycji. Podobna sytuacja widoczna jest w przypadku gruntów zabudowanych budynkami w złym stanie technicznym, wpisanych do rejestru zabytków (s. 26). Z tego względu rzeczoznawca dokonał analizy rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych, ewentualnie zabudowanych budynkami przeznaczonymi do rozbiórki.

W ocenie Sądu zasadne są zatem wnioski organów administracji, oparte na powyższym operacie, zgodnie z którymi według dawnego planu ogólnego zagospodarowanie nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem dopuszczalnym (usługi wielofunkcyjne) było znacznie utrudnione, a to z uwagi na to, że teren był już częściowo zabudowany. Natomiast zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który obowiązuje obecnie, realizacja zabudowy usługowej nie wiąże się z takimi ograniczeniami, a zatem będzie łatwiejsza, dodatkowo zaś zakres możliwych do realizacji rodzajów obiektów jest szerszy w aktualnym planie. O powyższym decyduje również brak podstaw dyskwalifikacji przedmiotowego pod kątem spełnienia wymogów formalnych, istnienie wewnętrznych sprzeczności albo niezgodności wniosków z zasadami logiki i doświadczenia życiowego.

Operatu szacunkowego z dnia [...] września 2016 r. w żadnej mierze nie dyskwalifikuje to, że oszacowana w nim wartość nieruchomości jest identyczna, jak wyliczona w operacie z dnia [...] lipca 2012 r. skoro metodologia wyliczeń pozostaje ta sama , a już wcześniej wybrane do porównania nieruchomości spełniały kryterium ich adekwatności. Zalecenia wynikające z wiążących w sprawie wyroków dotyczyły jedynie wyjaśnienia przez rzeczoznawcę szczegółowych kwestii oraz ich uzasadnienia. Jednak ani w wyroku z dnia 7 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 806/14, ani też w wyroku z dnia 11 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 341/16 nie przesądzono, w jaki sposób wyjaśnienie tych dodatkowych zagadnień może wpłynąć na ostateczny rezultat wyceny, w tym nie wskazano, że taki wpływ w ogóle będzie miał miejsce. W operacie szacunkowym z dnia [...] września 2016 r. obszernie omówiono okoliczności, na podstawie których można zasadnie wnioskować, że istnienie w planie ogólnym przeznaczenia dopuszczalnego pod usługi komercyjne nie miało wpływu na ustalenie wartości nieruchomości, a w konsekwencji na ustalenie wysokości jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

W świetle powyższego zarzuty skargi dotyczące wadliwości operatu szacunkowego przyjętego za podstawę ustaleń w zaskarżonej decyzji należy uznać za bezzasadne. Rzeczoznawca obszernie omówił ograniczenia w możliwości zagospodarowania na cele usługowe istniejące w planie ogólnym, obowiązującym do roku 2003 i wyczerpująco opisał na ile wejście w życie nowego planu rozszerzyło te możliwości, podwyższając atrakcyjność terenu ze skutkiem wzrostu wartości nieruchomości. Dodatkowe ustalenia w zakresie licznych ograniczeń i uwarunkowań zagospodarowania nieruchomości pod rządami starego planu miejscowego mogły co najwyżej prowadzić do wniosku, że wartość nieruchomości była wówczas jeszcze niższa, względnie zaś – i to wynika z omawianego operatu szacunkowego – że mimo ustalonych ograniczeń i uwarunkowań była taka, jak wyliczono w operacie z dnia [...] lipca 2012 r. Nie sposób natomiast logicznie wywodzić, że skoro w nowym operacie uwzględniono dalsze ograniczenia możliwości zagospodarowania nieruchomości, nie brane pod uwagę przy pierwszej wycenie, to wartość nieruchomości wyliczana z uwzględnieniem tych wszystkich ograniczeń powinna być wyższa niż wówczas, gdy wyliczano ją z ich pominięciem.

Szczegółowe rozwinięcie zarzutów skargi (s. 11-13) odnosi się do poszczególnych działek składających się na wycenianą nieruchomość. Autor skargi przedstawił przyczyny, dla których w jego ocenie w stosunku do niektórych działek ewidencyjnych (analizowanych odrębnie) wartość nieruchomości wskutek wejścia w życie nowego planu miejscowego spadła, względnie nie mogła wzrosnąć. W skardze zwracano przy tym uwagę na takie cechy, jak rozmiary poszczególnych działek lub ich kształt, bądź też np. przeznaczenie na usługi jedynie niewielkiej części konkretnej działki. Zarzuty te mogłyby odnieść skutek wyłącznie wówczas, gdyby skarżący zbył użytkowanie wieczyste tych działek odrębnie w stosunku do każdej z nich. Tymczasem w niniejszej sprawie nastąpiło zbycie całej nieruchomości, złożonej z działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], wobec czego należało ustalić wartość tych wszystkich działek ocenianą łącznie. Z tych względów argumenty skarżącego są chybione. Nie polega na prawdzie również podnoszony wielokrotnie zarzut, że według poprzednio obowiązującego planu ogólnego dana działka mogła być wykorzystana na cele komercyjne w 100 %, czego obecny plan nie dopuszcza. Jak już wskazano wyżej, plan ogólny z roku 1994 wprowadzał ograniczenie w tej postaci, że urządzenia i obiekty wymienione w przeznaczeniu dopuszczalnym miejscowego planu ogólnego (w tym usługi komercyjne w przypadku spornej nieruchomości, ale również np. urządzenia komunikacji, tereny zielone, budynki zaplecza administracyjno – technicznego) nie mogą zajmować więcej niż 40 % powierzchni całego obszaru PS. W zależności zatem od sposobu i intensywności zagospodarowania pozostałych nieruchomości w obszarze PS użytkownik wieczysty wycenianej nieruchomości mógłby znaleźć się w takiej sytuacji, że usług komercyjnych nie mógłby już realizować w ogóle, gdyby wskaźnik powierzchni, zajętej na cele przeznaczenia dopuszczalnego przekroczył już na całym obszarze 40 %. W każdym razie potencjalny nabywca zmuszony był te kwestię rozważać bez żadnych gwarancji poprawności wyciąganych wniosków. W zakresie zagospodarowania nieruchomości mogły zatem nastąpić zmiany związane z czynnikami zewnętrznymi i niezależnymi od właściciela, czy użytkownika wieczystego tej nieruchomości. Nowy plan wprowadzający ograniczenia powierzchni zabudowy, przeznaczenia dopuszczalnego, czy wymóg zachowania powierzchni biologicznie czynnej tylko w odniesieniu do konkretnej nieruchomości zwiększa zatem pewność co do możliwości zagospodarowania w przyszłości, a zatem i atrakcyjność ternu.

Wzrost wartości nieruchomości, zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., ocenia się w odniesieniu do całości tej nieruchomości, nie zaś jej części. Z przepisów ustawy nie wynika, aby możliwe było dokonanie jakichkolwiek potrąceń w sytuacji, gdy wartość całej nieruchomości wzrosła, natomiast spadła wartość jedynie jej części (np. poszczególnych działek). Właściciel nieruchomości może bowiem wystąpić ze stosownym roszczeniami, jeżeli jego zdaniem wejście w życie planu miejscowego spowodowało spadek wartości nieruchomości, względnie gdy korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone (art. 36 ust. 3, ust. 1 u.p.z.p.). W odniesieniu do spornej nieruchomości skarżący z takich możliwości nie skorzystał.

Nie jest prawdziwy zarzut, jakoby rzeczoznawca majątkowy nie wskazał daty przeprowadzonych oględzin nieruchomości. Data ta ([...] czerwca 2012 r.) została wskazana na s. 7, s. 8, s. 12 oraz s. 14 operatu szacunkowego. Z uwagi na fakt, że stan nieruchomości należało ocenić na dzień 29 kwietnia 2006 r., czyli datę wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bonarka" (nowy plan), oględziny dokonane nawet kilka lat przed sporządzeniem operatu uznać należy za wystarczające i miarodajne, tym bardziej że rzeczoznawca pozyskał wypisy z rejestru gruntów na dzień [...] kwietnia 2006 r.

W uzasadnieniu skargi rozbudowane zostały argumenty dotyczące sposobu wyceny nieruchomości. Wskazano m. in., że rzeczoznawca nieprawidłowo dobrał nieruchomości porównawcze, ponieważ wybrane zostały nieruchomości położone w znacznej odległości, na terenie objętym innymi planami miejscowymi, a część transakcji dokonano w znacznym odstępie czasu od zbycia nieruchomości, której dotyczy niniejsza sprawa. W odniesieniu do tego zarzutu należy wskazać, że rzeczoznawca wyjaśnił (s. 31, s. 34, s. 37 operatu szacunkowego), iż z uwagi na brak wystarczającej ilości transakcji nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianych w dniu zbycia prawa użytkowania wieczystego, w celu wyceny przeanalizowano transakcje odnotowywane na terenie całego Krakowa w okresie od stycznia 2006 r. do dnia wyceny. Ceny nieruchomości, odnotowane w poszczególnych latach analizy, zostały skorygowane za pomocą określonych współczynników zmienności cen w czasie – na dzień zbycia nieruchomości, tj. na dzień 28 lipca 2006 r. Zostało to w sposób szczegółowy omówione na dalszych stronach operatu szacunkowego, przy czym m. in. odrzucono transakcje z obszarów objętych przystąpieniem do sporządzania planu miejscowego (z wyjątkiem sytuacji początkowej jego realizacji), ustaleniami jakiegokolwiek obowiązującego planu oraz transakcje dotyczące nieruchomości, dla których zgodnie z treścią aktu notarialnego wydana została decyzja o warunkach zabudowy. Rzeczoznawca wskazał też, że do wyceny przyjął transakcje o zróżnicowanej powierzchni nieruchomości, z uwagi na brak transakcji nieruchomościami o powierzchni zbliżonej do spornej nieruchomości (s. 43, s. 56, s. 61, s. 65). Niezależnie od tych wyjaśnień wypada jeszcze raz podkreślić, że w operacie szacunkowym z dnia [...] lipca 2012r. przyjęto do wyceny te same grupy nieruchomości podobnych, a kontrolujące ów operat sądy administracyjne nie dopatrzyły się żadnych uchybień w tym zakresie.

Na zakończenie rozważań dotyczących rzetelności operatu szacunkowego z dnia [...] września 2016 r. i zarzutów sformułowanych co do niego przez Z. E. wypada zauważyć, że skarżący nie skorzystał z możliwości poddania spornego operatu weryfikacji w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Termin, w jakim organizacja zawodowa powinna dokonać oceny operatu (2 miesiące od zawarcia umowy) oznacza, że w niniejszej sprawie skarżący mógł bez najmniejszego problemu skorzystać z takiej możliwości pomiędzy zawiadomieniem go o sporządzeniu nowego operatu, a wydaniem decyzji przez organ odwoławczy.

Skarżący podnosił zarzut naruszenia szeregu przepisów postępowania (art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 11, art.12, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 136 w zw. z art. 140 oraz art. 78 § 1 w zw. z art. 84 § 2 zdanie 2 w zw. z art. 89 § 1 i 2, art. 80, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 15 i art. 138 k.p.a.). Naruszenie to miało polegać na ograniczeniu przez Kolegium postępowania dowodowego, nieprzeprowadzeniu rozprawy i odmowie przeprowadzenia dowodu z zeznań rzeczoznawcy. Skutkiem tego skarżącemu miano uniemożliwić odniesienie się merytorycznie do treści operatu.

W myśl art. 89 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej przeprowadzi, z urzędu lub na wniosek strony, w toku postępowania rozprawę, w każdym przypadku gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa. Stosownie do art. 89 § 2 k.p.a. organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin.

W niniejszej sprawie Z. E. istotnie złożył wniosek o przeprowadzenie rozprawy na etapie postępowania odwoławczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozważyło ten wniosek i stwierdziło, że przeprowadzenie rozprawy administracyjnej nie przyczyni się do przyspieszenia bądź uproszczenia postępowania, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest kompletny, pozwala na wydanie rozstrzygnięcia i nie wymaga czynienia dodatkowych ustaleń. Skarżący znał treść tego operatu, a rzeczoznawcy majątkowemu znane było stanowisko skarżącego. Uzasadnienie tego zarzutu sprowadza się w znacznej mierze do polemiki z wynikami operatu szacunkowego i zarzutów wobec nich. Skarżący nie wskazał jednak, w jaki sposób brak rozprawy miałby uniemożliwić mu merytoryczne odniesienie się do operatu, skoro znał jego treść i mógł formułować wobec niego konkretne zarzuty. W uzasadnieniu skargi wskazano też, że organ odwoławczy bezpodstawnie odmówił przesłuchania biegłego. W ocenie Sądu, skoro wartość dowodowa operatu szacunkowego została poddana weryfikacji przez organ administracji publicznej, który nie znalazł podstaw do kwestionowania rzetelności tego dokumentu, dodatkowe przesłuchanie biegłego nie było zasadne.

Skarżący podnosił nadto, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a., albowiem nie powiadomiono go przed wydaniem rozstrzygnięcia o zakończeniu postępowania wyjaśniającego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W tym zakresie należy wskazać na ugruntowany już w orzecznictwie sądów administracyjny pogląd, zgodnie z którym jeżeli organ pouczył stronę o przysługujących jej uprawnieniach procesowych i umożliwił ich realizację w każdym stadium postępowania, to wówczas na stronie będzie spoczywał ciężar wykazania związku przyczynowego pomiędzy brakiem zawiadomienia jej o prawie do złożenia oświadczenia końcowego a wynikiem sprawy. W sytuacji postawienia organom administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie (zob. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego, z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1122/11, Lex Omega nr 1234121; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 lutego 2013r., sygn. akt II SA/Kr 1713/12, Lex Omega nr 1343004 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1109/12, Lex Omega nr 1287180 - wyrok z dnia 7 lutego 2013 r.).

Analiza akt sprawy, przedłożonych przez Kolegium wskazuje, że organ pierwszej instancji pismem z dnia 26 września 2016 r. (k. 568 akt administracyjnych) zawiadomił skarżącego o tym, że rzeczoznawca wykonał m. in. operat szacunkowy dotyczący działek nrnr: [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] - obręb [...], jednostka ewidencyjna [...] w Krakowie, określając wartości rynkowe nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bonarka" oraz po uchwaleniu tego planu. Zawiadomienie to zostało doręczone Z. E. w dniu 7 października 2016 r. wraz z informacją, że strona może zapoznać się z materiałami sprawy oraz wypowiedzieć się w sprawie przez okres 7 dni od doręczenia zawiadomienia, a po upływie tego terminu zostanie wydana decyzja (k. 567 akt administracyjnych). Po wydaniu decyzji Z. E. wniósł odwołanie, które wraz z aktami sprawy zostało przesłane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Jak wynika z akt sprawy, Kolegium w żadnym zakresie nie uzupełniało materiału dowodowego, a zatem wydało rozstrzygnięcie na podstawie dowodów zgromadzonych w trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji, z którymi skarżący mógł się zapoznać. Nic nie stało na przeszkodzie, by skarżący zgłosił nowe dowody czy wnioski, w tym aby przedłożył jakąś dodatkową opinię rzeczoznawcy.

Kwestię wartości dowodowej prywatnej opinii, przedłożonej przez stronę na wcześniejszym etapie postępowania rozstrzygnął już Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wiążącym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 7 grudnia 2015 r., sygn. II OSK 806/14, z którego wynika, że przedłożenie opinii sporządzonej przez osobę, która wprawdzie jest rzeczoznawcą majątkowym, ale której organ nie zobowiązał do przedłożenia takiej opinii należało uznać za przedłożenie stanowiska strony w sprawie. O przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego i wskazaniu osoby biegłego decyduje organ administracji publicznej. W orzecznictwie wskazuje się jednak, że o ile oparcie ustaleń na takiej "opinii" stanowi uchybienie procesowe, to może ona natomiast uzasadniać dopuszczenie dowodu zgodnie z przepisami k.p.a., gdy wystarczająco uprawdopodobni zasadność stanowiska strony, która ją złożyła (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1682/06, Lex Omega nr 427657).

Jak wynika z akt sprawy, do odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 17 października 2016 r., nr [...], znak sprawy [...] skarżący dołączył kopię dokumentu, zatytułowanego "Analiza wpływu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na cenę jednostkową działki" (k. 661-668), autorstwa rzeczoznawcy majątkowego H. D. W odniesieniu do tego opracowania przede wszystkim wypada podkreślić, że w prawomocnych i wiążących w niniejszej sprawie wyrokach przesądzono charakter tego dokumentu. Nie można go zatem uznać za opinię biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. oraz operat szacunkowy w rozumieniu przepisów u.g.n., a oceniać go trzeba jako dodatkowe umotywowanie stanowiska strony i przedstawienie jej argumentów. Nadto zauważyć należy, że opracowanie to nie dotyczy żadnej konkretnej nieruchomości, nie wskazuje także żadnej konkretnej puli poddawanych analizie nieruchomości (autor analizy używa jedynie ogólnikowego stwierdzenia: "Okres dziesięciu lat od 2003 -2013 roku, Kraków grunty niezabudowane"). W znacznej mierze składa się z szeregu wykresów, które nie zostały precyzyjnie opisane i omówione, kończy się zaś ogólnikowym twierdzeniem, że ceny transakcyjne sprzedaży prawa użytkowania wieczystego są mocno zróżnicowane i często osiągają wyższe wartości, niż prawo własności. Na użytek wyceny spornych nieruchomości w niniejszej sprawie wyniku tej analizy nie sposób uznać za przydatny. W opracowaniu znajduje się również stwierdzenie: "Poniższy wykres regresji pokazuje niski wpływ planu zagospodarowania na cenę jednostkową transakcji" (k. 667 akt administracyjnych). Opisywany wykres uznać trzeba za uogólnienie obserwacji autora opracowania, odnoszące się do wskazanej bazy analizowanych transakcji (czyli gruntów niezabudowanych w Krakowie z okresu 2003-2013). Opracowanie takie uznać wypada za nieprzydatne do wyceny wartości prawa użytkowania wieczystego konkretnej nieruchomości, tym bardziej że w niniejszej sprawie wyceniane były również działki zabudowane, a opracowanie rzeczoznawcy H. D. wyraźnie wskazuje na analizę rynku gruntów niezabudowanych. Zarówno z dalszych wykresów, jak i ostatecznej konkluzji opracowania (znaczne zróżnicowanie cen) nie mogą logicznie wynikać konkretne wnioski co do wartości prawa użytkowania wieczystego spornych działek. Co więcej, ogólnikowe i słabo umotywowane generalne stanowisko co do niskiego wpływu planu zagospodarowania na cenę jednostkową w żaden sposób nie prowadzi do wniosku, że w konkretnej sprawie wpływ planu miejscowego nie mógł być wyższy od średniego, tzn. istotny. Co za tym idzie, opracowanie przedłożone przez strony nie podważa rzetelności rozbudowanego i obszernie uzasadnionego operatu szacunkowego z dnia [...] września 2016 r. oraz nie może obalić ustaleń faktycznych organów administracji publicznej, poczynionych na podstawie tego operatu.

Zarzuty skargi okazały się zatem niezasadne, a Sąd w ramach kontroli, sprawowanej z urzędu nie dopatrzył się żadnych podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Skarga podlegała zatem oddaleniu, wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku, za podstawę biorąc art. 151 p.p.s.a.