Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 201/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lipca 2021 r. sprawy ze skargi M. N. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz obowiązku przedłożenia określonych dokumentów 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 grudnia 2020 r., nr [...], 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. N. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którym uchylono w całości zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 18 grudnia 2019 r. A. N. i M. N. zgłosili Staroście zamiar wykonania robót polegających na remoncie mostu drogowego wraz z budowlą piętrzącą przy jazie roboczym Elektrowni Wodnej obejmujących wykonane remontu poszycia mostu drogowego wraz z niezbędnymi remontami budowli piętrzącej wodę poprzez uzupełnienie ubytków w konstrukcji betonowej, malowanie konstrukcji stalowej mostu i poręczy oraz wykonanie nowej nawierzchni mostu, na terenie działek nr [..]-[.] w miejscowości Z.

Pismem z dnia 3 stycznia 2020 r. Starosta przekazał zgłoszenie Wojewodzie zgodnie z właściwością, tj. na podstawie art. 82 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, albowiem uznał, że zgłoszenie obejmujące roboty dotyczące mostu wraz z jazem dotyczą budowli piętrzącej. Z treści pisma Wojewody z dnia 2 grudnia 2020 r. wynika, że organ, po uzupełnieniu zgłoszenia, nie wniósł sprzeciwu.

Do zgłoszenia inwestor dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które zostało oparte na decyzji Wojewody z dnia 3 kwietnia 1997 r. udzielającej H. S., ówczesnej właścicielce młyna wodnego w Z., pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód rzeki N. dla potrzeb małej elektrowni wodnej do napędu młyna wodnego i potrzeb własnych. Pozwolenie zostało udzielone na czas oznaczony, tj. do 31 grudnia 2020 r., pod warunkiem utrzymania, przez uprawnionego, we właściwym stanie techniczno-eksploatacyjnym mostu drogowego wraz z budowlą piętrzącą przy jazie roboczym. W decyzji tej wskazano, że ze względu na powiązanie funkcjonalne, obsługę i konserwację zamknięć jazu ulgowego zobowiązany jest wykonywać uprawniony z jednoczesnym zastrzeżeniem, że nie będzie on czynić przeszkód w razie koniecznego remontu lub odbudowy mostu z budowlą piętrzącą, należącą do zarządcy drogi publicznej.

Inwestor legitymował się również zgodą Gminy z dnia 6 lutego 2020 r. na udostępnienie gruntu w celu wykonania remontu mostu na jazie roboczym w Z. na działce nr [..], a także zgodą zgodę Powiatu z dnia 11 lutego 2020 r. na prowadzenie robót i udostępnianie gruntu na cele wykonania remontu mostu na kanale roboczym, położonego na działce nr [..]. Wyżej wymienione zgody zawierały zastrzeżenie, że inwestor powinien wystąpić do zarządcy drogi w celu uzgodnienia terminu wykonania prac oraz zatwierdzenia czasowego Projektu Organizacji Ruchu. Jak wynika z akt sprawy, inwestor nie uzgodnił terminu wykonania robót, jak również nie przedstawił zarządcy drogi projektu organizacji ruchu do zatwierdzenia. W złożonym zgłoszeniu inwestor ustalił termin rozpoczęcia robót jako 1 czerwca 2020 r. Z dokumentów jednoznacznie wynika, że inwestor rozpoczął roboty budowlane po 13 lipca 2020 r.

Pismem z dnia 10 września 2020 r. Starosta poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o całkowitym demontażu mostu drogowego "[..] nad rzeką N., w ciągu drogi powiatowej nr [..] relacji [..]. Starosta wskazał, że na dzień 9 września 2020 r. stwierdzono całkowity demontaż pokładu drewnianego z konstrukcją dźwigarów głównych stalowych oraz zniszczenia konstrukcji nawierzchni. Wskazano, że trwające prace prowadzi M. N.

W dniu 17 września 2020 r. przeprowadzono kontrolę, bez zawiadomienia na podstawie art. 81 ust. 4 i art. 81a ustawy Prawo budowlane, podczas której sporządzono protokół oraz dokumentację fotograficzną. W dniu 21 września 2020 r. w siedzibie organu nadzoru przesłuchano M. N., sporządzając z tej czynności protokół, z którego wynika, że roboty budowlane prowadzone na działce nr [..] obejmowały: demontaż drewnianego pokładu, demontaż konstrukcji stalowej, demontaż dna, wykonanie płyty dennej wraz z ławą fundamentową, montaż prefabrykowanych przepustów drogowych (6 szt.), wykonanie objazdów z płyt "jumbo", montaż balustrad.

Pismem z dnia 23 września 2020 r. organ poinformował Zarząd Powiatu– jako zarządcę drogi powiatowej nr [..] – o toczących się pracach wraz z prośbą o przedłożenie wszelkiej dokumentacji dotyczącej ewentualnych uzgodnień inwestora z zarządcą drogi, w tym w kwestii zmiany organizacji ruchu wraz z uzgodnionym planem objazdu na czas wykonywania robót.

Postanowieniem z dnia 28 września 2020 r., wydanym na podstawie art. 50 ust.1 pkt 1 i pkt 2, ust. 3, art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego:

- wstrzymał prowadzenie robót budowlanych obejmujących przebudowę mostu "[..]" w ciągu drogi powiatowej nr [..] (km 3,589) usytuowanego na działce nr geod. [..] (obręb W.) w m. Z., (gm. C.), wykonywanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, których inwestorami są M. N. i A. N. zam. P., L., oraz:

- nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenie postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z ekspertyzą techniczną wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności, uwzględniającą zamierzony sposób użytkowania i określającą możliwości techniczne będącego w przebudowie mostu z dokładnym wskazaniem ewentualnych robót budowlanych w celu przystosowania do określonego i bezpiecznego sposobu użytkowania.

Ponadto, organ ustalił wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń:

1) zabezpieczyć w sposób uniemożliwiający wjazd wszelkich pojazdów oraz wejście pieszych na będący w przebudowie most, na odcinku drogi powiatowej nr [..] (km

[..]) w m. Z.,

2) wyznaczyć i oznaczyć, w uzgodnieniu z zarządcą drogi, niezbędne objazdy i obejścia drogowe.

Organ ustalił bowiem, że wykonany zakres robót budowlanych doprowadził do sytuacji, w której nieprzejezdny stał się odcinek drogi powiatowej. Inwestor zaś nie posiada projektu budowlanego ani decyzji o pozwoleniu na budowę.

Po rozpoznaniu zażalenia A. N., postanowieniem z dnia 23 października 2020 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując, że z zażalenia wynika, że A. N. nie była inwestorką w niniejszej sprawie, a prace remontowe bezklasowego przepustu o nośności 10 t zostały zakończone. W związku z tym organ wojewódzki uznał, że konieczne jest jednoznaczne ustalenie inwestora prowadzonych robót, w tym zweryfikowanie oświadczeń złożonych przez strony i uczestników kontroli. Ponadto, wskazano, że w świetle art. 50 ustawy Prawo budowlane brak jednoznacznego stwierdzenia co do faktu kontynuowania (niezakończenia) robót budowlanych uniemożliwia wydanie nakazu wstrzymania tych robót, a w konsekwencji również nakazania przedstawienia ocen technicznych czy ekspertyz. Z kolei w sytuacji, gdy nałożenie takiego obowiązku na podstawie wskazanego przepisu byłoby niemożliwe, organ powinien rozważyć wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Ponadto, organ I instancji nie odniósł się do kwestii złożenia zgłoszenia planowanych robót. Dodatkowo, organ zauważył, że w rozdzielniku zaskarżonego postanowienia nieprawidłowo wskazano imię inwestora.

Pismem z dnia 16 listopada 2020 r. Dyrektor Wydziału Inwestycji i Infrastruktury Drogowej Starostwa Powiatowego przekazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego opinię techniczną.

W dniu 17 listopada 2020 r. M. N. przedłożył ekspertyzę techniczną sporządzoną w dniu 3 listopada 2020 r.

Pismem z dnia 19 listopada 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił się do Wojewody z prośbą o informację w kwestii zgłoszenia planowanych robót budowlanych z dnia 18 grudnia 2019 r. przekazanego według właściwości. W odpowiedzi z dnia 2 grudnia 2020 r. Wojewoda poinformował, że nie wniósł sprzeciwu od zgłoszenia. Poinformowano również, że zgłoszenie zostało uzupełnione w dniu 14 lutego 2020 r. zgodnie z postanowieniem Wojewody z dnia 30 stycznia 2020 r.

Postanowieniem z dnia 18 grudnia 2020 r., wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, ust. 3, art. 83 ust.1 ustawy Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego:

- wstrzymał prowadzenie robót budowlanych obejmujących przebudowę mostu "[..]" w ciągu drogi powiatowej nr [..] (km 3,589) usytuowanego na działce nr geod. [..] (obręb W.) w m. Z., (gm. C.), wykonywanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, których inwestorem jest M. N. zam. P. , L,, oraz:

- nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenie postanowienia:

1) inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych,

2) ekspertyzy technicznej wraz z opisem stanu faktycznego wykonanych robót budowlanych ze szczególnym uwzględnieniem wbudowanych wyrobów budowlanych i prefabrykowanych elementów konstrukcyjnych z dokładnym wskazaniem ewentualnych koniecznych robót budowlanych, uwzględniającej zamierzony sposób użytkowania i określającej możliwości techniczno-użytkowe będącego w przebudowie mostu, w odniesieniu do obowiązujących norm i przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie (Dz.U. z 2000r., Nr 63, poz. 735 z późn.zm), wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności, oraz:

- ustalił wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń:

1) zabezpieczyć w sposób uniemożliwiający wjazd wszelkich pojazdów oraz wejście pieszych na będący w przebudowie most, na odcinku drogi powiatowej nr [,,] (km

3,589) w m. Z,,

2) wyznaczyć i oznaczyć, w uzgodnieniu z zarządcą drogi, niezbędne objazdy i obejścia drogowe.

W uzasadnieniu wskazano, że w toku prowadzonego postępowania ustalono, iż właścicielem działki nr [..] jest Gmina C., zarządcą drogi jest Zarząd Powiatu a jedynym inwestorem robót budowlanych jest M. N. Stwierdzono, że inwestor wykonuje roboty, nie dysponując projektem budowlanym określającym rodzaj, zakres, miejsce i sposób wykonywania robót budowlanych, jak również nie posiada wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę na wyżej wymieniony zakres robót. Ponadto, organ ustalił, że wykonany zakres robót budowlanych doprowadził do sytuacji, w której nieprzejezdny stał się odcinek drogi powiatowej nr [..] (km 3,589) przebiegający przez miejscowość Z.

Organ przypomniał, że inwestor dokonał zgłoszenia, w którym wyraził zamiar wykonania: "remontu mostu drogowego wraz z budowlą piętrzącą przy jazie roboczym [..]" w zakresie "wykonania remontu poszycia mostu drogowego wraz z niezbędnymi remontami budowli piętrzącej przy jazie roboczym Elektrowni Wodnej poprzez uzupełnienie ubytków w konstrukcji betonowej, malowanie konstrukcji stalowej mostu, poręczy oraz wykonanie nowej nawierzchni mostu". Tymczasem, jak wynika z przeprowadzonych w dniu 17 września 2020 r. czynności kontrolnych, inwestor przekroczył zakres robót jaki został określony w zgłoszeniu. Organ ustalił bowiem, że inwestor przeprowadził roboty budowlane polegające na całkowitej rozbiórce istniejącego mostu. Według informacji przekazanej przez zarządcę drogi, nieistniejący już most, o nośności 10 t, był obiektem o stalowej konstrukcji nośnej z drewnianym pokładem stanowiącym nawierzchnię jezdni. Rozpiętość mostu wynosiła ok. 3,4 m, natomiast szerokość ok. 6,0 m. Po obu stronach mostu zamontowane były stalowe balustrady. Po wykonaniu całkowitej rozbiórki obiektu mostowego inwestor przystąpił do realizacji robót budowlanych obejmujących montaż sześciu betonowych prefabrykatów ramowych każdy o wymiarach: szer. 337 cm, wys.175 cm i dł. 95 cm posadowionych na wcześniej przygotowanej betonowej płycie. W efekcie montażu betonowych prefabrykatów powstał obiekt budowlany mający pełnić funkcję mostu drogowego o zbliżonych parametrach, tj. rozpiętości i szerokości, w odniesieniu do istniejącego wcześniej obiektu. Z powyższego wynika zatem, że zakres wykonanych robót budowlanych nie mieści w definicji legalnej remontu określonej w art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane, lecz w definicji przebudowy, o której mowa w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane.

Następnie, organ wskazał, że ramowe prefabrykaty betonowe stanowią wyroby budowlane w świetle ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych i mają stanowić nową konstrukcję nośną mostu. Inwestor nie przedstawił zaś jakiejkolwiek dokumentacji potwierdzającej pochodzenie i właściwości użytkowe wbudowanych elementów prefabrykowanych w myśl art. 10 ustawy Prawo budowlane.

Ponadto, organ wyjaśnił, iż pomimo że jego postanowienie z dnia 28 września 2020 r. zostało uchylone, to inwestor przedłożył inwentaryzację i ekspertyzę techniczną. Analiza treści tego opracowania, które organ dopuścił jako dowód, pozwoliła stwierdzić, że jego autorzy dokonali w pewnym stopniu oceny wytrzymałości betonu wykonanego na miejscu i właściwości użytkowych zastosowanych elementów prefabrykowanych. Za kluczowy uznał organ wpis na stronie 9 pkt 3 "Odbudowa mostu", gdzie autorzy stwierdzili, że inwestor zakupił 8 sztuk prefabrykatów zbliżonych gabarytowo do nieistniejącego mostu, przy czym prefabrykaty te pochodziły z odzysku a inwestor nie otrzymał ani certyfikatu ani żadnej dokumentacji z nimi związanej. Dodatkowo, na stronie 10 wskazano, że autorzy ocenili markę betonu wbudowanego na ok. B20 – 25, natomiast markę betonu prefabrykatów żelbetowych na ok. B30.

Organ uznał jednak, że przyjęte przez autorów metody oceniające beton mogą być użyteczne, ale wyniki tak sporządzonej oceny nie mogą stanowić ani podstawy orzeczenia o klasie badanego betonu, ani nie mogą być przyjmowane do sprawdzających obliczeń statycznych ustrojów konstrukcyjnych. Organ wskazał, że ekspertyza sporządzona na potrzeby postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego podlega jego ocenie, ponieważ to organ jest obowiązany do prawidłowego przeprowadzenia dowodu, który następnie wykorzystywany jest w ramach konkretnego postępowania wyjaśniającego, zgodnie z regułami k.p.a. Ponadto, wskazano, że dodatkową, ale bardzo istotną przesłanką żądania ekspertyzy, jest okoliczność prowadzenia robót budowlanych polegających na przebudowie bez projektu przebudowy i bez nadzoru osób legitymujących się odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi.

Po rozpoznaniu zażalenia M. N. postanowieniem z dnia 3 lutego 2021 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Na wstępie organ zauważył, że z uwagi na fakt, że zakres oceny w ramach postępowania w trybie zażaleniowym jest szerszy, aniżeli zakres oceny w ramach ewentualnego postępowania w trybie stwierdzenia nieważności (art. 156 w związku z art. 126 k.p.a.), zarzuty zgłoszone przez M. N. w przedmiocie nieważności postanowienia z dnia 18 grudnia 2020 r. zostały ocenione w przedmiotowym postępowaniu i postanowieniu.

Następnie, wskazano, że w ponownym rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podjął działania w celu uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie wskazanym w postanowieniu organu wojewódzkiego z dnia 23 października 2020 r. Jak wynika bowiem z akt sprawy, w dniu 9 grudnia 2020 r. organ I instancji, po uprzednim zawiadomieniu stron, skontrolował roboty budowlane dotyczące mostu drogowego w ciągu drogi powiatowej nr [..] (km 3,589), usytuowanego na działce nr [..]. Podczas kontroli ustalono, że do całkowitego zakończenia przebudowy mostu pozostały do wykonania: nawierzchnia mostu oraz balustrady. Ponadto, do akt I instancji zostały załączone: opinia techniczna dotycząca oceny stanu technicznego w związku z wykonanymi robotami budowlanymi sporządzona dla Starostwa Powiatowego oraz inwentaryzacja i ekspertyza techniczna wykonanego mostu - przepustu roboczego małej elektrowni wodnej "[..]" sporządzona dla inwestora.

Odnosząc się do poruszonej przez inwestora kwestii prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie przez niewłaściwy organ nadzoru budowlanego, wskazano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jest miejscowo i rzeczowo właściwy do przeprowadzenia tego postępowania, jak również do wydania w związku z tym postępowaniem stosownego rozstrzygnięcia w ramach posiadanych kompetencji.

W odniesieniu do kwestii zgłoszenia robót przekazanego przez Starostę Wojewodzie, organ uznał, że w jego ocenie, Starosta nieprawidłowo stwierdził, że nie jest organem właściwym do rozpatrzenia powyższego zgłoszenia. W wyniku tego wobec przekazanego zgłoszenia nieprawidłowo (co do właściwości) nie został wniesiony sprzeciw. Zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w dacie przekazania zgłoszenia, Wojewoda był organem administracji architektoniczno-budowlanej I instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych - hydrotechnicznych piętrzących, upustowych, regulacyjnych oraz kanałów i innych obiektów służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, wraz z obiektami towarzyszącymi, z wyłączeniem urządzeń melioracji wodnych. Jednakże w przedmiotowej sprawie, jak się okazuje, nie został dostrzeżony na etapie oceny ww. zgłoszenia, kluczowy w niniejszym przypadku aspekt sprawy, tzn. że zakres zgłoszonych robót obejmował uzupełnienie ubytków w konstrukcji betonowej, malowanie konstrukcji stalowej i poręczy oraz wykonanie nowej nawierzchni "mostu", czyli obiektu budowlanego, którego istnienie i użytkowanie należy uznać za niezależne od budowli piętrzącej przy jazie roboczym Elektrowni Wodnej. Według ówczesnego stanu prawnego (tak jak i obecnie) mosty i obiekty hydrotechniczne są budowlami (art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane), które, z technicznego punktu widzenia mogą funkcjonować niezależnie, każda w ramach swojej zasadniczej funkcji (mosty - komunikacja, obiekty hydrotechniczne - gospodarka wodna, w tym np. piętrzenie wód dla potrzeb elektrowni wodnych). Tym samym, wobec braku zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, których zakres (w kategoriach obiektywnych i co do istoty, z technicznego punktu widzenia) obejmowałby przedmiotową budowlę piętrzącą, właściwym do rozpatrzenia ww. zgłoszenia był Starosta. Niemniej ten aspekt sprawy, co do zasady, pozostaje bez wpływu na rozpatrzenie sprawy w trybie nadzoru budowlanego, skoro, jak wynika ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego, inwestor M.N. zrealizował roboty budowlane poza zakresem powyższego, przyjętego bez sprzeciwu zgłoszenia.

Wojewódzki organ nadzoru budowlanego wskazał, że skuteczne dokonanie zgłoszenia (zgłoszenie przyjęte bez sprzeciwu) powoduje, że inwestor jest zobowiązany wykonać roboty budowlane zgodnie z treścią zgłoszenia. Jeśli roboty budowlane prowadzone są co prawda zgodnie z dokonanym zgłoszeniem, lecz samo zgłoszenie nie było prawidłowe (np. organ przyjął na zgłoszenie budowę obiektu, który w istocie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę), należy przeprowadzić postępowanie naprawcze w trybie przepisów art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Wobec nieprawidłowego działania organu administracji architektoniczno-budowlanej nie można stawiać inwestorowi zarzutu, że dopuścił się samowoli budowlanej, do której zastosowanie znajdują przepisy art. 48 ustawy Prawo budowlane. Natomiast, gdy roboty budowlane nie są prowadzone zgodnie z dokonanym zgłoszeniem, lecz samo zgłoszenie było prawidłowe (np. organ prawidłowo przyjął zgłoszenie, ale inwestor realizuje inny obiekt lub inne roboty budowlane wymagające uzyskania pozwolenia na budowę), należy przeprowadzić postępowanie, na podstawie właściwych przepisów ww. ustawy. W przypadku zamiaru wykonania robót innych niż określone w zgłoszeniu, inwestor jest obowiązany albo dokonać kolejnego zgłoszenia albo uzyskać pozwolenie na budowę.

Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowe roboty budowlane obejmowały swym zakresem (według oświadczenia inwestora M. N.): demontaż drewnianego pokładu, demontaż konstrukcji stalowej, demontaż dna, wykonanie płyty dennej wraz z ławą fundamentową, montaż prefabrykowanych przepustów drogowych (6 szt.), wykonanie objazdów z płyt "jumbo" i montaż balustrad. Według organu "tytułem prawnym" do przeprowadzenia ww. robót budowlanych miało być ww. zgłoszenie z dnia 18 grudnia 2019 r. Tymczasem na podstawie całokształtu materiału dowodowego, tzn. na podstawie ustaleń dokonanych w trybie nadzoru budowlanego na terenie przedmiotowej nieruchomości, dokumentacji fotograficznej, przedłożonego opracowania technicznego, dokumentacji dotyczącej dokonanego zgłoszenia, organ stwierdził, że inwestor faktycznie nie realizował ,,remontu", którego dotyczyło zgłoszenie z dnia 18 grudnia 2019 r. wraz z uzupełnieniem z dnia 14 lutego 2020 r. W wyniku wykonania (innych niż zgłoszone) robót budowlanych - obejmujących swym zakresem m.in. demontaż konstrukcji, wykonanie płyty dennej wraz z ławą fundamentową oraz montaż prefabrykowanych żelbetowych elementów - nastąpiła zmiana parametrów technicznych i (w związku z zastosowaniem innych materiałów) użytkowych dotychczasowego mostu drogowego. Przyczyną zmiany zakresu robót miał być zły stan techniczny istniejącego mostu i "awaria" (po rozpoczęciu "remontu"), w wyniku której nastąpiło "samoistne zniszczenie obu przyczółków mostowych". Zmiana ww. parametrów mostu, jako faktyczna przebudowa a nie jako remont lub bieżąca konserwacja, wymagała zaś uzyskania pozwolenia na budowę, czego inwestor nie uzyskał.

Organ wyjaśnił, że przesłanki, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy Prawo budowlane, są rozpatrywane w ramach postępowania w trybie nadzoru budowlanego w każdym przypadku i niezależnie od ustawowego obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę bądź obowiązku zgłoszenia. Zakres robót pozostałych do wykonania został wskazany w pkt 7 (str. 11) ww. opracowania – inwentaryzacji i ekspertyzy technicznej, przedłożonego przez inwestora. Według ustaleń dokonanych podczas kontroli w trybie nadzoru budowlanego w dniu 9 grudnia 2020 r., do całkowitego zakończenia przebudowy ww. mostu pozostały do wykonania nawierzchnia mostu oraz balustrady.

Przesłankami wydania zaskarżonego postanowienia z dnia 18 grudnia 2020 r. były: fakt realizacji robót budowlanych niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem - i z tej przyczyny bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane) oraz fakt spowodowania zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia w ciągu drogi powiatowej nr [..], km 3,589 (art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane). W związku z tym zagrożeniem, odcinek drogi powiatowej stał się nieprzejezdny i została zmieniona organizacja ruchu drogowego. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia organ I instancji dopuścił przedłożone przez inwestora opracowanie (inwentaryzacja i ekspertyza techniczna) jako dowód w sprawie, przy czym poddał w wątpliwość skuteczność metod badań przyjętych przez autorów tego opracowania. Jednocześnie, w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zabrakło stanowiska organu (także załączonej do akt sprawy) opinii technicznej sporządzonej dla Starostwa Powiatowego. Natomiast, jak zauważył Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, załączone do akt I instancji opracowania znacząco różnią się zarówno co do zakresu oceny, jak i przedstawionych wniosków. Według pierwszego z ww. opracowań (co wynika z analizy opisu technicznego łącznie z wnioskami) przedmiotowy most może być bezpiecznie użytkowany po zakończeniu wszystkich niezbędnych robót budowlanych i dopełnieniu formalności (pomiar powykonawczy, oznakowanie itd.), natomiast według drugiego opracowania obecna przebudowa nie zapewnia bezpieczeństwa konstrukcji, a dalsze użytkowanie obiektu budowlanego w obecnym stanie stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa użytkowników drogi. Dodatkowo, organ odwoławczy podzielił wątpliwości organu I instancji co do przyjętej dla potrzeb sporządzenia pierwszego opracowania metody sprawdzającej celem ustalenia marki zastosowanego betonu (tzn. obstukiwanie elementów betonowych młotkiem) oraz klasy stali (nacięcie betonu na elemencie - prefabrykacie, jednym z dwóch pozostałych niewbudowanych - czyli na elemencie niezakrytym), która to metoda posłużyła następnie do sporządzenia obliczeń i sformułowania wniosków. Jednocześnie brak obliczeń statycznych w drugim sporządzonym opracowaniu niewątpliwie rzutuje na całościową moc dowodową tego opracowania. Zdaniem organu, wobec rozbieżności stanowisk przedstawionych w ww. opracowaniach technicznych, organ I instancji powinien był podjąć stosowne działania w celu dokonania, z udziałem autorów opracowań (z uwzględnieniem praw stron postępowania zgodnie z art. 79 k.p.a.), ustaleń dotyczących stanu faktycznego i wyjaśnienia wątpliwości w kwestii możliwości bezpiecznego użytkowania przebudowanego mostu drogowego. Działania w trybie nadzoru budowlanego powinny dążyć do ustalenia, w jaki sposób najszybciej i najskuteczniej zostaną usunięte stwierdzone nieprawidłowości w związku z realizacją ww. robót budowlanych oraz zostanie przywrócony ruch drogowy na przedmiotowym moście w ciągu drogi powiatowej.

Następnie, oceniając przedmiotową sprawę w kwestii zastosowania przepisów art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, organ zwrócił uwagę na konieczność prawidłowego wskazania adresata rozstrzygnięcia, które będzie miało na celu zapewnienie stanu zgodnego z prawem. Jak wynika bowiem z akt sprawy: działka nr [..] stanowi własność Gminy i została zakwalifikowana w rejestrze gruntów jako droga ("dr"); działka nr [..] znajduje się w ciągu drogi powiatowej nr [..], a przedmiotowy most stanowi część tej drogi (km 3,589); pod przedmiotowym mostem znajduje się działka nr [..] zakwalifikowana w rejestrze gruntów jako grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi ("Wp"). Działka ta jest objęta postępowaniem sądowym o zasiedzenie nieruchomości (zgodnie z zapisem - ostrzeżeniem w księdze wieczystej dotyczącym Państwa A. i M. N.). A. i M.N. są właścicielami działki nr [..]. Inwestorem przedmiotowych prac jest M. N. Powołując się na orzecznictwo organ wskazał, że nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Ponadto, wskazano, że w okolicznościach sprawy adresatem ewentualnych dalszych rozstrzygnięć w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane powinien być Powiat jako właściciel drogi powiatowej, w ciągu której znajduje się przedmiotowy, przebudowany most. W ocenie organu bowiem, nie sposób uznać, że inwestor faktycznie realizowanych (poza dokonanym zgłoszeniem) robót budowlanych – M. N. - posiada, w świetle przepisów prawa budowlanego, uprawnienia do władania obiektem budowlanym – przedmiotowym mostem, które pozwalają mu na wykonanie ewentualnych nakazów w celu doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem, skoro droga powiatowa (czyli również przedmiotowy most zlokalizowany w ciągu tej drogi) stanowi odrębny przedmiot własności. Oczywiście, nie można pominąć faktu, że Powiat wyraził inwestorowi zgodę na udostępnienie gruntu dla potrzeby i na cele remontu mostu na kanale roboczym, tj. na działce nr [..] informując przy tym o konieczności wystąpienia do zarządcy drogi w celu skoordynowania wykonania prac oraz zatwierdzenia czasowego Projektu Organizacji Ruchu. Następnie, w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami, Starosta wprowadził nową organizację ruchu drogowego.

W konsekwencji, zdaniem organu, obowiązki, o których mowa w sentencji zaskarżonego postanowienia z dnia 18 grudnia 2020 r. niezasadnie zostały nałożone na M. N. Ponadto, organ wskazał, że zakres postępowania niezbędnego do przeprowadzenia w niniejszej sprawie przekracza zakres dodatkowego postępowania wyjaśniającego dopuszczalnego na etapie postępowania odwoławczego w myśl przepisów art. 136 k.p.a. Co więcej, dodatkowe postępowanie wyjaśniające w trybie ww. przepisów uniemożliwiłoby zachowanie w niniejszej sprawie dwumiesięcznego terminu pomiędzy datą wydania postanowienia w trybie art. 50 ustawy Prawo budowlane a datą rozstrzygnięcia w trybie art. 51 tej ustawy.

Dodatkowo, wobec zgłoszonego przez M. N. zarzutu braku możliwości podpisania protokołu z czynności inspekcyjno-kontrolnych z dnia 9 grudnia 2020 r. konieczne jest ponowne dokonanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ustaleń odnośnie stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, po uprzednim zweryfikowaniu przez organ I instancji kręgu stron postępowania w oparciu o przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i ustawy Prawo budowlane. Organ wskazał również, że na etapie wydania zaskarżonego postanowienia A. N. została pominięta przez organ I instancji jako strona postępowania.

Wreszcie, zauważył organ, że wątpliwości w kwestii możliwości bezpiecznego użytkowania przebudowanego mostu drogowego i rozbieżności stanowisk przedstawionych w załączonych do akt sprawy opracowaniach technicznych powinny zostać wyjaśnione z udziałem autorów opracowań, a gdyby działania podjęte w trybie nadzoru budowlanego w celu wyjaśnienia powyższych wątpliwości i rozbieżności nie przyniosą oczekiwanych rezultatów (w perspektywie koniecznego rozstrzygnięcia sprawy co do istoty w trybie przepisów art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien rozważyć możliwość przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Natomiast w przypadku ustalenia w trybie nadzoru budowlanego, że w przedmiotowej sprawie występują "uzasadnione wątpliwości" co do jakości wyrobów budowlanych, robót budowlanych i/lub stanu technicznego obiektu budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien rozważyć możliwość zastosowania przepisu art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który przewiduje możliwość nałożenia obowiązku dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz (koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia).

W skardze na powyższe postanowienie M. N. zarzucił, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające go postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 grudnia 2020 r. są bezwzględnie sprzeczne z obowiązującym prawem, albowiem naruszają art. 83 ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz przepisów art. 156 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 126 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji orzekanie w sprawie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako organ II instancji, gdy w rzeczywistości organ ten powinien orzekać w sprawie wyłącznie jako organ I instancji. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia jako bezwzględnie nieważnego, w tym dokonanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego czynności w sprawie i przekazanie sprawy do merytorycznego rozpoznania w pierwszej I organowi Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, jak też zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżący wskazał, że zgodnie bowiem z art. 82 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych hydrotechnicznych piętrzących, upustowych, regulacyjnych oraz kanałów i innych obiektów służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, wraz z obiektami towarzyszącymi, z wyłączeniem urządzeń melioracji wodnych. Z uwagi na powierzenie przez ustawodawcę określonych zadań z zakresu administracji architektoniczno-budowlanej w I instancji wojewodzie, to konsekwentnie sprawy z nadzoru budowlanego w tym zakresie w I instancji prowadzi wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego. Wynika to bezpośrednio z brzmienia art. 83 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że do właściwości wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego, jako organu pierwszej instancji, należą zadania i kompetencje określone w ust. 1, w sprawach, o których mowa w art. 82 ust. 3 i 4 ustawy Prawo budowlane. Tymczasem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego tej bezwzględnej przyczyny odwoławczej nie uznał, wskazując, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego działał zgodnie ze swoja właściwością rzeczową, wskazując błędne działanie Starosty i Wojewody.

Skarżący nie zgodził się z taką argumentacją wskazując, że planowane, a następnie wykonane prace dotyczyły w rzeczywistości tzw. jazomostu, to znaczy bez wątpienia budowli piętrzącej - jazu, którego częścią jest przeprawa drogowa- most oraz kanał prowadzący wodę na potrzeby mikroelektrowni wodnej. Woda ze stawu młyńskiego przez ten jazomost i kanał wpada do komory turbinowej MEW.

Zdaniem skarżącego, organ II instancji oparł swoje błędne spostrzeżenia na tym, że prowadzone prace i ewentualne uchybienia dotyczyły naprawy wyłącznie samej przeprawy (m.in. jego poszycia) mostu. Takie rozumowanie jest wadliwe, gdyż prace były prowadzone łącznie, wzajemnie się przenikały i miały wpływ na siebie. Gdyby takie rozumowanie było poprawne, to zgłaszane przez skarżącego roboty musiałyby rozstrzygać dwa różne organy, niejako zajmując się swoim wycinkiem prac. Takie rozłożenie właściwości rzeczowej byłoby nie do przyjęcia, gdyż powodowałoby rozmycie odpowiedzialności za wydawane akty prawa administracyjnego i uniemożliwiałoby kompleksową oceną planowanych przez inwestora prac. Postępowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a następnie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie można również tłumaczyć tym, że jego zastrzeżenia budzi wyłącznie przeprowadzony remont mostu, bez odniesienia się tego organu do remontu urządzeń spiętrzających wodę, gdyż most jest częścią zapory i służy do korzystania z niej, status obydwu budowli musi być rozpatrywany łącznie i to na etapie planowania (zgłaszania) prac, jak też nadzoru nad prowadzonymi robotami. O takim zakresie przesądza też dotychczasowe postępowanie Wojewody w sprawie zgłoszenia robót budowlanych, które bez wątpienia było prawidłowe.

W konsekwencji, w ocenie skarżącego, organ II instancji naruszył art. 156 § 1 k.p.a., bowiem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżone postanowienie w sposób rażący naruszył przepisy o właściwości rzeczowej tego organu wynikającej z ustawy Prawo budowlane, z kolei Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pomimo uchylenia zaskarżonego postanowienia naruszenia przepisów o właściwości się nie dopatrzył.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Z akt sprawy wynika również, że po wydaniu zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienie, ponownie rozpoznając sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na Starostę postanowieniem z dnia 12 lutego 2021 r. nałożył na zarządcę drogi powiatowej – Zarząd Powiatu - obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej w przedmiotowej sprawie. Przy piśmie z dnia 5 marca 2021 r. przedłożono stosowną ekspertyzę.

Decyzją z dnia 16 marca 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na Starostę– zarządcę drogi – obowiązek wykonania określonych robót budowlanych na będącym w przebudowie przedmiotowym moście.

Decyzją z dnia 9 marca 2020 r. Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie udzielił M. N. prowadzącemu działalność gospodarczą "[..]" pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wód rzeki N. i pobór spiętrzonej wody do dnia 9 marca 2050 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 grudnia 2020 r. o wstrzymaniu robót budowlanych obejmujących przebudowę mostu i nałożeniu na skarżącego obowiązku przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych i ekspertyzy technicznej wraz z opisem stanu faktycznego wykonanych robót z uwzględnieniem wyrobów budowlanych i prefabrykowanych elementów konstrukcyjnych z dokładnym wskazaniem ewentualnych koniecznych robót budowlanych, uwzględniającej zamierzony sposób użytkowania i określającej możliwości techniczno-użytkowe będącego w przebudowie mostu, w odniesieniu do obowiązujących norm i przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie, i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ nadzoru budowlanego I instancji.

Interwencja organów nadzoru budowlanego dotyczyła robót budowlanych wykonanych przez skarżącego na moście i jazie piętrzącym służącym celom Elektrowni Wodnej w miejscowości Z., które inwestor zgłosił do organu architektoniczno – budowlanego jako remont, a organy nadzoru budowlanego uznały za przebudowę.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonych decyzji są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., 1333), zwanej dalej Prawem budowlanym, regulujące procedurę naprawczą wdrażaną w sytuacjach objętych hipotezą przepisów art. 50 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego).

Wstrzymanie robót budowlanych na podstawie powyższego przepisu stanowi fazę wstępną postępowania naprawczego i okoliczności będące podstawą wstrzymania wymagają dogłębnego wyjaśnienia i potwierdzenia w postępowaniu dowodowym, zmierzającym do zakończenia tego postępowania jedną z decyzji przewidzianych w art. 51 Prawa budowlanego.

Kwalifikacja wykonanych robót budowlanych jako przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę nie budzi zastrzeżeń Sądu. Podobnie jak ustalenie, że okoliczności sprawy wypełniają hipotezę norm prawnych określonych w art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, albowiem roboty budowlane wykonane zostały bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska.

Przepis art. 19 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek kontroli swojej właściwości z urzędu. Organy muszą zatem kontrolować swoją właściwość od momentu wszczęcia postępowania do rozstrzygnięcia sprawy decyzją kończącą postępowanie. Podkreślił to Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 29 maja 1991 r., III ARN 17/91, stwierdzając, że "z zasady przestrzegania przez organ administracyjny właściwości z urzędu (art. 19 k.p.a.) wynika obowiązek skrupulatnego badania właściwości przez organ w każdym stadium postępowania".

W konsekwencji, przed wszczęciem postępowania z urzędu organ bada swoją właściwość, nie podejmując czynności w razie wyniku negatywnego. W sytuacji, gdy w wyniku wadliwej oceny swojej właściwości, organ wszczął postępowanie, obowiązany jest wówczas umorzyć postępowanie, a podanie przekazać do organu właściwego (art. 105 § 1 k.p.a.). Zmiana w toku postępowania, jak i przy podjęciu decyzji, zarówno przepisów prawnych, jak i okoliczności faktycznych istotnych dla właściwości, może prowadzić do pozbawienia organu zdolności do prowadzenia postępowania. Przestrzeganie z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej przez organy administracji odnosi się do wszystkich stadiów postępowania (zob. postanowienie NSA z dnia 29 czerwca 2007 r., I OW 10/07, Legalis).

Przepisy k.p.a. ustanawiają sankcję nieważności decyzji za naruszenie przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.).

Zgodnie z art. 20 k.p.a. właściwość rzeczową organu administracji publicznej, czyli zdolność prawną organu do rozpoznawania i rozstrzygania danej kategorii spraw, np. z zakresu nadzoru budowlanego, ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Jedną z metod określenia właściwości jest uzależnienie jej od rodzaju sprawy. Takie rozwiązanie przyjmuje Prawo budowalne stanowiąc w art. 82 ust. 3 pkt 2, że wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty oraz organem pierwszej instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych hydrotechnicznych piętrzących, upustowych, regulacyjnych oraz kanałów i innych obiektów służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, wraz z obiektami towarzyszącymi, z wyłączeniem urządzeń melioracji wodnych. W tej samej kategorii spraw ustawodawca w art. 83 ust. 3 Prawa budowlanego uprawnił do orzekania w I instancji wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego.

W tych wypadkach, przy ustaleniu właściwości rzeczowej wojewody (czy wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego) konieczne jest uwzględnienie rodzaju obiektu budowlanego i robót budowlanych, który jest podstawą rozdzielenia właściwości starosty i wojewody (czy powiatowego i wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego). W niniejszej sprawie wskazanym obowiązkom uchybiono.

Organy nadzoru budowlanego obu instancji pominęły bowiem całkowicie weryfikację ustaleń faktycznych dotyczących funkcjonalnego powiązania mostu z budowlą piętrzącą w postaci jazu, podczas gdy okoliczność ta ma zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie dla ustalenia właściwości organu nadzoru budowalnego uprawnionego do przeprowadzenia postępowania naprawczego w sprawie robót budowlanych wykonanych na moście i jazie w miejscowości Z. Pomimo tego, że, jak wynika z akt sprawy, impulsem do podjęcia czynności kontrolnych przez powiatowy organ nadzoru budowlanego była informacja od zarządcy drogi powiatowej, w ciągu której usytuowany jest most na rzece N., o całkowitym demontażu mostu i wyłączeniu tej części drogi powiatowej z użytkowania, to z orbity zainteresowań organu nie powinna była zniknąć kwestia legalności robót budowlanych odnoszących się do budowli pierzącej w postaci jazu roboczego, o którym mowa w zgłoszeniu robót budowlanych z dnia 18 grudnia 2019 r. oraz w załączonej do niego decyzji – pozwoleniu wodnoprawnym z dnia 3 kwietnia 1997 r. Roboty związane z jazem winny były zostać przez powiatowy organ nadzoru co najmniej zweryfikowane pod kątem ich związku z mostem i jego wpływu na właściwość rzeczową organów, czego nie uczyniono prawidłowo.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów odrębnych, a w szczególności prawa wodnego - w odniesieniu do urządzeń wodnych. Niewątpliwie jaz stanowi budowlę piętrzącą będącą urządzeniem wodnym w rozumieniu art. 16 pkt 65 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 624), zwanej dalej Prawem wodnym. Co więcej, zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 3 lit. c Prawa wodnego do obiektów mostowych stosuje się odpowiednio przepisy tej ustawy dotyczące urządzeń wodnych.

W orzecznictwie przyjęto, że przepisów art. 2 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego wyznaczających wzajemne relacje między tą ustawą a Prawem wodnym, nie można tak rozumieć, że powstają pewne obszary w zakresie regulacji Prawa budowlanego, które przestają podlegać organom nadzoru budowlanego i nie należą też do organów właściwych do wydania pozwolenia wodnoprawnego z racji ograniczeń wynikających z Prawa wodnego. Powyższe oznacza, że wykonanie urządzenia wodnego będzie podlegało zarówno reżimowi Prawa budowlanego, jak i Prawa wodnego (zob. wyrok NSA z dnia 22 października 2010 r., II OSK 1654/09, LEX nr 746714). Przez fakt bowiem, że jaz zaliczany jest do urządzeń wodnych, nie przestaje być też budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego i wszystkie kompetencje organów administracji architektoniczno-budowlanej i organów nadzoru budowlanego wynikające z Prawa budowlanego powinny być realizowane niezależnie od kompetencji organów właściwych do wydawania pozwoleń wodnoprawnych.

Zwrócić należy uwagę, że już w toku postępowania nadzorczego przedłożono dokumentację w postaci inwentaryzacji i ekspertyzy technicznej wykonanego mostu – przepustu roboczego Małej Elektrowni Wodnej (MEW), sporządzonej na zlecenie inwestora, oraz opinii technicznej, sporządzonej na zlecenie Starostwa Powiatowego, których treść sugeruje, że związek pomiędzy jazem piętrzącym oraz mostem nie jest wykluczony. W inwentaryzacji odnoszącej się jednolicie do "mostu – przepustu roboczego MEW" przytoczono cały rys historyczny mostu i jazu, z którego wynika, że przeprowadzone roboty dotyczyły mostu – przepustu roboczego wody do turbiny MEW, który związany jest z dawnym młynem wodnym wraz z przepustem roboczym, który mógł istnieć już w XVII wieku. Wskazano, że świadczą o tym przyczółki mostu nad przepustem roboczym, których dziś już nie ma, albowiem zostały całkowicie rozebrane podczas remontu – budowy nowego mostu o całkowicie zmienionej konstrukcji. Wskazano również, że droga powiatowa nr [..] biegnie groblą, którą przedzielono dolinę rzeki N. tworząc w ten sposób spiętrzenie wody niezbędnej do pracy młyna. Dla odpływu wody zbudowano dwa jazy – roboczy do poruszania koła wodnego młyna i jaz ulgowy na dzisiejszym głównym nurcie rzeki. Wyjaśniono, że przyczółki mostowe przepustu z jazem roboczy wykonano z kamieni polnych ciosanych, które uległy zniszczeniu, co wymagało przeprowadzenia niezbędnych robót budowlanych. Co istotne, ten rys historyczny i opis mostu powielono w ekspertyzie technicznej przedłożonej już na dalszym etapie postępowania, prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego po wydaniu zaskarżonego w niniejszym postępowaniu postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania robót budowlanych. Z powyższych ustaleń wynika, że historycznie pierwotnym zamierzeniem było wykonanie przepiętrzenia wody na rzece – jazu dla potrzeb młyna, a potem elektrowni wodnej, a powstała wskutek spiętrzenia budowla ziemna została wykorzystana w celach stworzenia połączenia komunikacyjnego przez rzekę - mostu.

Z kolei w opinii technicznej M. D. opisując przedmiot opinii autor wskazał, że jest to "obiekt mostowy nad rzeką N., w miejscowości Z., usytuowany w ciągu drogi powiatowej DP [..] w km [..], połączony z jazem piętrzącym wodę dla potrzeb Małej Elektrowni Wodnej".

W świetle przytoczonych informacji ujawnionych w toku postępowania stanowisko organu odwoławczego co do tego, że legalizacja mostu i budowli piętrzącej może odbywać się oddzielnie bez szkody dla każdej z tych budowli, jest przedwczesne, albowiem wyniki przeprowadzonego postępowania tego w żadnym razie nie potwierdzają. Nie zaprzeczając współistnieniu tych dwóch budowli, organy nie zweryfikowały bowiem związku konstrukcyjnego, technicznego i funkcjonalnego pomiędzy mostem a jazem piętrzącym i nie udowodniły, w oparciu o zgromadzone dowody, że nie zachodzi taki związek, który wymagałby łącznego prowadzenia postępowania naprawczego odnośnie mostu i jazu. Nie zaprzeczono bowiem istnieniu takich wzajemnych zależności pomiędzy mostem i jazem, które powodowałby, że wykonanie robót przy jazie nie mogłoby odbyć się bez ingerencji w most i odwrotnie. Organy nie uwzględniły i nie wyciągnęły przy tym wniosków z motywacji inwestora, który przystąpił do robót budowlanych przy moście w związku z koniecznością poprawy funkcjonowania budowli piętrzącej niezbędnej dla funkcjonowania elektrowni wodnej, do czego był zobligowany pozwoleniem wodnoprawnym.

Wojewódzki organ nadzoru budowlanego zaprzeczył swojej właściwości jako organu I instancji w przedmiotowym postępowaniu naprawczym powołując się na zakres dokonanego przez inwestora zgłoszenia remontu mostu i jazu piętrzącego, z którego wynikało, że przedmiotem inwestycji miały być wyłącznie roboty budowlane dotyczące mostu, które były niezależne od budowli piętrzącej na jazie roboczym. Uwadze organu umknęło natomiast, że przyczyną i istotą prowadzonego postępowania naprawczego było wykonanie przez inwestora robót budowlanych wykraczających poza zakres dokonanego zgłoszenia. Same organy nadzoru budowlanego zakwalifikowały faktycznie wykonane roboty budowlane jako przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, a nie jako zgłoszony przez inwestora remont. Potwierdziły zatem różnicę zakresu robót zgłoszonych a wykonanych. Interwencja nadzorcza organów powinna była odnosić się zatem do zakresu robót budowlanych wykonanych.

Tymczasem, organy nadzoru budowlanego swoją właściwość oceniły odwołując się wyłącznie do treści zgłoszenia i to rozumianego fragmentarycznie, a nie w jego całokształcie. Nawet bowiem pobieżna lektura zgłoszenia wskazuje, że elementem planowanych robót miał być nie tylko most, ale również budowla piętrząca w postaci jazu roboczego, do którego utrzymania zobowiązany był, w dacie zgłoszenia, zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym z dnia 3 kwietnia 1997 r., uprawniony do szczególnego korzystania z wód rzeki N., czyli w tym wypadku skarżący jako inwestor.

Tym niemniej to nie treść zgłoszenia jest w niniejszej sprawie decydująca o zakresie przedmiotowym sprawy i właściwości rzeczowej organu nadzoru budowlanego, a tylko faktyczny zakres przeprowadzonych nielegalnie robót budowlanych.

Ujawnione w toku postępowania okoliczności nie pozwalały na dokonanie oceny właściwości organów nadzoru budowlanego z pominięciem dyspozycji art. 83 ust. 3 w zw. z art. 82 ust. 3 pkt 2 Prawa budowalnego. Zgodnie z art. 83 ust. 3 Prawa budowlanego do właściwości wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego, jako organu I instancji, należą zadania i kompetencje określone w ust. 1, w sprawach, o których mowa w art. 82 ust. 3 i 4, oraz zadania i kompetencje określone w art. 7b ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Z kolei, w myśl art. 82 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty oraz organem pierwszej instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych hydrotechnicznych piętrzących, upustowych, regulacyjnych oraz kanałów i innych obiektów służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, wraz z obiektami towarzyszącymi, z wyłączeniem urządzeń melioracji wodnych.

Wykładnia przytoczonych przepisów nie pozostawia wątpliwości, że wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego jest organem I instancji m.in. w sprawach obiektów i robót budowlanych hydrotechnicznych piętrzących wraz z obiektami towarzyszącymi. W okolicznościach niniejszej sprawy, ażeby móc wykluczyć właściwość Wojewódzkiego Inspektora Budowalnego jako organu I instancji należało w sposób niewątpliwy, poparty stosowaną analizą techniczną, zaprzeczyć związkowi funkcjonalnemu mostu z jazem piętrzącym oraz robót wykonanych w związku z ich przebudową, czego nie uczyniono, pozostawiając poza zakresem działań nadzorczych organów roboty wykonane w związku z przebudową jazu. Z przedłożonych w toku postępowania ocen technicznych, zarówno sporządzonych na zlecenie inwestora, jak i na zlecenie Starosty, wynika, że historycznie, most powstał w związku z wykonaniem budowli piętrzącej na potrzeby funkcjonowania najpierw młyna wodnego, a następnie elektrowni wodnej. Historycznie pierwsza była zatem budowla piętrząca wodę, a powstałą w jej wyniku budowlę ziemną wykorzystano na drogę. Dokumenty te nie zaprzeczają związkowi konstrukcyjnemu ani funkcjonalnemu mostu i jazu, ale też nie analizują go w sposób wymagany do przesądzenia możliwości odrębnej legalizacji obu tych budowli i rozstrzygnięcia kwestii właściwości rzeczowej organów nadzoru w niniejszej sprawie.

W tym kontekście należało zweryfikować okoliczności faktyczne sprawy pod kątem ustalenia, czy przedmiotem postępowania jest obiekt i roboty budowlane hydrotechniczne piętrzące wraz z obiektami towarzyszącymi, które wypełniają hipotezę przepisu art. 83 ust. 3 w zw. z art. 82 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego.

Wobec tego postępowanie administracyjne organów nadzoru budowlanego przeprowadzone w niniejszej sprawie bez ustalenia wszystkich wyżej wskazanych okoliczności faktycznych nie dawało podstaw do jego prowadzenia ani merytorycznego rozstrzygania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako organ I instancji, a w konsekwencji przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako organ II instancji. Przed kompleksową weryfikacją przedmiotu postępowania i w konsekwencji właściwości rzeczowej organów nadzoru budowlanego nie było możliwe prawidłowe prowadzenie i sfinalizowanie postępowania naprawczego.

W tej sytuacji przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające jako naruszające przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 19 i art. 20 k.p.a., nie dostarczyło materiału dowodowego, ażeby podjąć jakiekolwiek rozstrzygnięcie w sprawie, co czyni zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji przedwczesnymi i naruszającymi przepisy Prawa budowlanego stanowiące ich podstawę.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 grudnia 2020 r. uznając, że istnieje potrzeba ponownego zweryfikowania okoliczności faktycznych odnoszących się do rodzaju obiektu budowlanego i wykonanych robót budowlanych, których ocena jest podstawą rozdzielenia właściwości pomiędzy organami nadzoru budowlanego – powiatowym i wojewódzkim, zgodnie z art. 83 ust. 3 Prawa budowlanego. Ponownie rozpoznając sprawę, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. kierując się wskazaniami co do dalszego postępowania oraz oceną prawną Sądu wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku, organ nadzoru I instancji dokona ustaleń zakresu wykonanych robót budowlanych nie tylko w aspekcie ich wymiaru drogowego, czyli odnoszącego się do mostu, ale również w aspekcie wodnoprawnym, w odniesieniu do budowli piętrzącej, z której korzysta skarżący eksploatując elektrownię wodną. Istnienia takiej budowli nie negowały w toku postępowania ani organy ani strony postępowania. Następnie organ winien zweryfikować charakter związku pomiędzy przebudowanym mostem a jazem piętrzącym, który przesądzi o tym, czy postępowanie naprawcze może się toczyć odrębnie do obu tych budowli czy też ich natura wymaga łącznego prowadzenia postępowania naprawczego w celu ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Dopiero wówczas organ będzie mógł przesądzić o właściwości rzeczowej organów nadzoru budowlanego w sprawie przeprowadzonych robót budowlanych i podjąć adekwatne decyzje procesowe. Potwierdzony związek mostu z jazem piętrzącym polegający na współzależności podejmowanych działań inwestycyjnych w odniesieniu do każdego z tych obiektów, wymagać będzie podjęcia kompleksowych działań zmierzających do legalizacji całokształtu przeprowadzonych nielegalnie robót budowlanych odnoszących się zarówno do mostu, jak i jazu, w tym zastosowania przepisów technicznych regulujących zarówno warunki techniczne drogowych obiektów inżynierskich, jak i budowli hydrotechnicznych.

Przy nakładaniu obowiązków w postępowaniu naprawczym pamiętać należy o tym, że dopuszcza się możliwość obciążenia obowiązkiem rozbiórki inwestora niemającego tytułu prawnego do nieruchomości, gdy po wybudowaniu obiektów inwestor utraci wprawdzie prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, na której zostały one posadowione, lecz nadal będzie miał on możliwość dokonania rozbiórki. Inwestor w procesie inwestycyjno – budowlanym zajmuje bowiem kluczową pozycję. W niniejszej sprawie dopiero adekwatna do ponownie ustalonych okoliczności faktycznych ocena materiału dowodowego pozwoli na poczynienie ustaleń co do osoby zobowiązanej do wykonania obowiązków naprawczych, w razie potrzeby z uwzględnieniem przepisów Prawa wodnego.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., albowiem przedmiotem zaskarżenia uczyniono postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie.