Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 531/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2013-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 17, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi A Spółka z o.o. w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Grodkowie z dnia 3 listopada 2010 r., Nr XLIV/455/10 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 3 listopada 2010 r. Rada Miejska w Grodkowie podjęła na podstawie

art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U.

z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym, oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej również ustawą lub ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uchwałę Nr XLIV/455/10, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niektórych miejscowości Gminy Grodków - Więcmierzyce, Kopice, Żelazna, Głębocko, Osiek Grodkowski, Gałązczyce, Kobiela. Do części tekstowej planu załączony został m.in. rysunek planu w skali 1:2000 i 1:5000.

Pismem z dnia 13 sierpnia 2012 r., skierowanym do Rady Miejskiej w Grodkowie, które wpłynęło do organu 16 sierpnia 2012 r., "A" Sp. z.o.o z siedzibą w [...]- (zwana dalej też jako "Spółka") reprezentowana przez J. P. - Prezesa Zarządu Spółki, wezwała Radę Miejską w Grodkowie do usunięcia naruszenia prawa dokonanego uchwałą Nr XLIV/455/10 z dnia 3 listopada 2010 r. Kwestionowanej uchwale zarzuciła niezgodność z przepisami:

1. art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie błędnego zastosowania skali 1:2000 i 1:5000 przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

2. art. 9 ust. 4 ustawy w zakresie niezgodności pomiędzy treścią uchwały Rady Miejskiej w Grodkowie a postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Grodków w zakresie:

a) nieuwzględnienia w funkcji przemysłowej opisanej w pkt II.1 studium możliwości lokowania farm wiatrowych oraz obiektów przemysłowych na terenach rolniczych, a następnie wprowadzenie tej możliwości na mocy zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Grodkowie (np. § 5 pkt 22 uchwały);

b) określenia w pkt II.2 struktury funkcjonalnej poszczególnych wsi gminy Grodków jako w zdecydowanej większości rolniczej i dokonanie zmiany wskazanych funkcji na mocy uchwały.

Odnosząc się do stanu faktycznego Spółka podała, że jest właścicielem nieruchomości położonych w [...] i okolicach o łącznej powierzchni ponad 230 ha, znajdujących się na terenie objętym miejscowym planem, w tym zabytkowego zespołu parkowo - pałacowego w [...]. Argumentowała, że na wskazanych terenach prowadzi działalność w zakresie turystyki i wypoczynku, a w odrestaurowanym pałacu w [...] uruchomiła ośrodek wypoczynkowy, którego oferta oparta jest o walory turystyczne i krajobrazowe gminy Grodków. Odnosząc się do pierwszego zarzutu, wskazała, że zgodnie z ugruntowaną linię orzeczniczą sporządzenie planu miejscowy w skali w skali 1: 5000 zamiast w skali 1:1000, stanowi istotne naruszenie ustawowo określonych zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ww. ustawy. Zatem "per analogiam", zdaniem skarżącej, należy przyjąć sporządzenie przez organ miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w skali 1:2000 zamiast 1:1000. Uzasadniając drugi zarzut podkreśliła, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego winien być zgodny z postanowieniami studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego a zapisy planu nie mogą prowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium, jak też tego zagospodarowania wykluczyć. Argumentowała również, że uchwalenie przez Radę Miejską w Grodkowie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpiło z uchybieniem przepisów prawa materialnego i naruszyło zarówno interes prawny jak i uprawnienie Spółki do żądania od Rady Miejskiej podejmowania działań zgodnie z zasadą legalizmu. Podkreśliła nadto, iż wprowadzenie możliwości lokalizowania na terenie gminy, w bezpośrednim sąsiedztwie [...], farm wiatrowych, wpłynie na walory krajobrazowe i turystyczne tego terenu jak i całej gminy Grodków oraz spowoduje spadek cen nieruchomości położonych na terenie gminy [...].

Uchwałą z dnia 26 września 2012 r., Nr XXI/160/12 Rada Miejska w Grodkowie, stwierdziła, że kwestionowana przez Spółkę uchwała w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zawiera wad prawnych, ani nie narusza interesu prawnego. Odnosząc się do zarzutów zawartych w wezwaniu, organ wskazał, że wykonanie planu w skali 1:2000 i 1:5000 jest zgodne z art. 16 ust. 1 ustawy, który to przepis dopuszcza w szczególnie uzasadnionych przypadkach stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza stosowanie map w skali 1:5000. Projekt planu jest zgodny z prawem i za taki został uznany przez organ nadzoru, który na podstawie ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zobowiązany jest do oceny zgodności uchwał w sprawie planów miejscowych z przepisami prawa. Odnosząc się do zarzutu niezgodności ze studium lokalizowania farm wiatrowych, organ wskazał, że zgodność ta została stwierdzona w związku z dopuszczeniem urządzeń infrastruktury technicznej, jakim są urządzenia do wytwarzania i przesyłu energii elektrycznej. Skoro, niezgodności planu ze studium nie stwierdził również organ nadzoru, to brak jest podstaw do uchylenia skarżonej uchwały.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, nadanej pismem z dnia 27 września 2012 r. (wpływ w dniu 2 października 2012 r. -

k. 2 akt sądowych) spółka wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Grodkowie z dnia 3 listopada 2010 r., Nr XLIV/455/10 oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Kwestionowanej uchwale zarzuciła naruszenie przepisów opisanych już w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, przytaczając przedstawioną w nim ocenę i argumentację. Dodatkowo wskazała, że uchwalenie przez Radę Miejską w Grodkowie przedmiotowej uchwały i jej wejście w życie narusza podstawowe uprawnienia skarżącej wynikające z konstytucyjnej zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP). Zdaniem skarżącej istnieje niezaprzeczalny związek pomiędzy przedmiotową uchwałą a indywidualną sytuacją prawną skarżącej. Dodała, że naruszenie interesu prawnego i uprawnienia przysługujących skarżącej nie ma charakteru hipotetycznego czy potencjalnego, lecz jest ono bezpośrednie i realnie istniejące. Ponadto wskazała, że w odpowiedzi na otrzymane wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego, Rada Miejska w Grodkowie poinformowała ją, że pismo skarżącej zostanie skierowane do rozpatrzenia na najbliższym posiedzeniu komisji stałych w drugiej połowie września br. Pismo to zostało jej doręczone w dniu 31 sierpnia 2012 r., co uzasadniało złożenie skargi do WSA w Opolu za pośrednictwem organu.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Grodkowie wniosła o oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podtrzymała swoje stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu uchwały Nr XXI/160/12 z dnia 26 września 2012 r. Odnosząc się do nowych zarzutów podniesionych przez Spółkę, organ wyjaśnił, że pismem z dnia 22 sierpnia 2012 r. poinformowano skarżącą o terminie załatwienia sprawy. Dlatego złożenie skargi, która nie dotyczy odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego i uprawnienia, było przedwczesne. W dalszej części, organ powołując orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazał, że skargę na uchwałę organu gminy może wnieść tylko ten kto posiada interes prawny wynikający z przepisów prawa materialnego. Na skarżącej spoczywa obowiązek wykazania naruszenia interesu prawnego. Fakt potencjalnego, przewidywanego w przyszłości naruszenia prawa nie daje podstaw do uznania istnienia naruszenia interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem organu, strona nie wykazała interesu prawnego do wniesienia skargi na uchwałę, jak również niezgodności zaskarżonej uchwały z obowiązującymi przepisami prawa. Organ podkreślił również, że podczas wyłożenia do publicznego wglądu projektu przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego skarżąca wniosła uwagę, która dotyczyła konkretnie wskazanych nieruchomości, co do których w planie obowiązywałby zakaz lokowania elektrowni wiatrowych, która została przez organ uwzględniona w całości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Strona nie wnioskowała natomiast o zakaz lokalizacji elektrowni wiatrowych na terenie całej wsi [...] - sąsiadującej bezpośrednio ze [...], w której znajdują się także nieruchomości stanowiące własność Spółki.

Odnosząc się do odpowiedzi organu, w piśmie z dnia 8 lutego 2013 r. Spółka podtrzymała w całości żądania i argumentację podniesione w skardze, dodatkowo podnosząc dalszą argumentację i nowe zarzuty. W uzasadnieniu skarżąca ponownie wskazała, że doszło do naruszenia jej interesu prawnego. Podała, że jest właścicielem działki rolnej położonej we wsi [...] nr ewid. [...] z mapy [...] o pow. 2,1 ha, stanowiącej grunty orne i łąki, którą użytkuje zgodnie z jej przeznaczeniem i w celu realizacji celów gospodarczych Spółki. Stwierdziła, że wskutek uchwalenia planu została ograniczona w ustawowym prawie do ochrony własności, jak i prowadzeniu działalności gospodarczej. Wskazała, że grunty rolne będące jej własnością położone są w obrębie oddziaływania projektowanych elektrowni wiatrowych i w bezpośrednim jego sąsiedztwie. Wskutek uchwalenia planu zmieniono przeznaczenie działki skarżącej, co skutkowało obniżeniem jej wartości rynkowej.

Uzasadniając naruszenie interesu prawnego wywodziła, że wskutek podjęcia kwestionowanej uchwały jej pracownicy mogą zostać narażeni na emisje ponad przeciętną miarę hałasu pracujących turbin, pól elektrycznych, działania efektu stroboskopowego oraz promieniowania niejonizującego. Wskazując na wadliwą lokalizacje farm wiatrowych zwróciła również uwagę na negatywne skutki zbyt bliskiej ich lokalizacji, w tym min. zagrożenie życia i zdrowia. Zdaniem skarżącej, taka lokalizacja elektrowni wiatrowych narazi Spółkę na niepowetowane ryzyko poniesienia strat w uprawach, może również skutkować wyłączeniem części działek z uprawy, gdyż migotanie cieni i refleksy światła wywoływane przez śmigła obracających się turbin mogą powodować u pracowników zawroty głowy, utratę równowagi, czy mdłości. Działania takie, w ocenie skarżącej, ingerują w konstytucyjne prawa do poszanowania własności i swobody działalności gospodarczej. Zarzuciła nadto, że organ pomimo obowiązku nie wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi celem uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na nierolne. Miało to ten skutek, że naruszyło interes prawny właścicieli tych gruntów przez pozbawianie ich udziału w postępowaniu o zmianę przeznaczenia gruntów. Zwróciła uwagę, na dyrektywę nr 2001/77/We Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 września 2001 r., zgodnie z którą dopuszczalność lokalizowania elektrowni wiatrowych winna być zgodna z prawem krajowym oraz wymaga społecznej akceptacji, jak również postępu technologicznego i rozbudowy sieci elektroenergetycznych. Zaznaczyła, że w sprawie takiej aprobaty społecznej nie było, nie przeprowadzono również wymaganych prawem konsultacji.

Zauważyła, że mapa planu nie została sporządzona w normatywnie przewidzianej skali. Zaakcentowała, że powszechnie przyjęta jest zasada, że sporządzenie planu miejscowego w skali 1:2000 zamiast w skali 1:1000, stanowi istotne naruszenie ustawowo określonych zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 tej ustawy. Podkreśliła, że § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), zwanego dalej rozporządzeniem, statuuje zasadę, w myśl której dopuszczalnym jest stosowanie map w skali 1:2000 wyłącznie w przypadku sporządzania projektu rysunku planu miejscowego dla inwestycji liniowych oraz dla obszarów o znacznej powierzchni. Z kolei art. 16 ww. ustawy dopuszcza możliwość sporządzenia projektu planu w skali 1:2000 tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Zdaniem skarżącej, zarówno z planu, jak i uzasadnienia do uchwały nie wynika, by istniały szczególne okoliczności uzasadniające konieczność sporządzenia planu w takiej skali. Ponadto plan nie jest również planem sporządzonym wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, co w myśl art. 16 ww. ustawy uzasadniałoby zastosowanie skali 1:5000. Odnosząc się do zarzutu niezgodności planu ze studium wskazała, że zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy, Gmina jest zobowiązana wskazać w studium tereny przeznaczone pod budowę elektrowni wiatrowych. Studium, z którym organ stwierdził zgodność planu nie przewidywało terenów przeznaczonych pod budowę elektrowni wiatrowych. Dopiero na etapie sporządzenia planu organ przeznaczył wybrane tereny pod taką budowę, co w konsekwencji, zdaniem skarżącej, pozostaje w sprzeczności z przeznaczeniem tychże terenów w studium.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy argumentowała, że wymóg stwierdzenia zgodności planu ze studium, jest wymogiem bezwarunkowym. Stwierdzenie zatem zgodności winno nastąpić bądź w odrębnej uchwale, bądź też w uchwale podejmującej plan, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego zapisów planu zaakcentowała naruszenie § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie " Zasad techniki prawodawczej", w zakresie w jakim plan zawiera powtórzenie definicji aktów normatywnych rangi ustawowej. Ustosunkowując się do nowego zarzutu dot. braku potrzeby uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na nierolne, zwróciła uwagę, że w dokumentacji prac planistycznych znajduje się dokument z treści, którego wynika, że uzyskano zgodę na "odrolnienie", lecz została ona udzielona na inny cel aniżeli na rzecz budowy projektowanej elektrowni wiatrowej. Powyższe zdaniem skarżącej narusza dyspozycję art. 6 oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o gospodarce rolnej.

Odpowiadając na replikę strony skarżącej, organ w piśmie procesowym z dnia 27 lutego 2013 r. wywodził, że zarzuty podniesione w tym piśmie nie stanowią uściślenia skargi, lecz są nowymi, co zdaniem organu, stanowi naruszenie art. 53 § 2 P.p.s.a. W piśmie procesowym z dnia 25 marca 2013 r. skarżąca, kwestionując to ostatnie stanowisko organu wskazała, iż obowiązkiem Sądu jest wszechstronne zbadanie zaskarżonej uchwały niezależnie od zarzutów nie tylko podniesionych w skardze, ale także w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.

W kolejnym piśmie procesowym z dnia 5 kwietnia 2013r., ustosunkowując się do zarzutów skarżącej podniesionych w piśmie z dnia 12 lutego 2013 r., organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie ponownie akcentując, że nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej. Podkreślił, że zarzuty podnoszone przez skarżącą Spółkę mają charakter hipotetyczny, nie są skonkretyzowane i nie mają charakteru bezpośredniego. Dotyczą ewentualnego oddziaływania na nieruchomości, do których skarżąca nie ma tytułu prawnego, a z których to nieruchomości hipotetycznie w bliżej nieokreślonej przyszłości mogłyby wystąpić naruszenia, których strona skarżąca nie uzasadniła. Odnosząc się do podnoszonego zarzutu ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości użytkowanych rolniczo i przeznaczonych w planie do zagospodarowania rolniczego podniósł, że plan nie zmusza żadnego podmiotu do budowy elektrowni wiatrowych, właściciel może za to udostępnić swój grunt innemu podmiotowi na taki cel. Prawa skarżącej w zakresie korzystania z własnych gruntów nie doznają ograniczeń.

Za bezzasadny organ uznał zarzut dotyczący naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 pkt 6c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie braku uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. Organ stwierdził nadto, iż w sprawie dotyczącej uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z przeznaczeniem gruntów rolnych na zespół elektrowni wiatrowych " zwarty obszar", o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych to obszar złożony z elementów znajdujących się blisko jeden obok drugiego, skupiony i nierozczłonkowany, a nie suma wszystkich obszarów przeznaczonych na te inwestycje, bez względu na ich wzajemne położenie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ustawy stwierdził, że w trakcie uchwalenia planu nie była planowana budowa jakichkolwiek elektrowni wiatrowych, obowiązujące zaś studium nie zawierało zakazów w zakresie lokalizowania tych inwestycji. Zgodność została zbadana w związku z dopuszczeniem urządzeń infrastruktury technicznej, jakimi są urządzenia do wytwarzania i przesyłu energii elektrycznej. Stwierdzenie zgodności z planem zostało stwierdzone w preambule uchwały poprzez zbadanie przez Radę Miejską w Grodkowie zgodności planu ze Studium.

Za bezpodstawny organ uznał zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 ustawy w związku z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. W ocenie organu, plan został opracowany w skalach dopuszczonych w ww. ustawie zgodnie z art. 16 ust. 1, który dopuszcza skale 1:2000 dla obszarów o znacznej powierzchni. Zaskarżona uchwała dotyczy planu zagospodarowania przestrzennego dla kilku miejscowości Gminy Grodków, co stanowi 28,75 % obszaru gminy. Powierzchnia ta jest na tyle duża, że stanowi " obszar o znacznej powierzchni" uzasadniający zastosowanie innej skali. Ponadto organ wskazał, na zmianę przepisu art. 10 ustawy, dokonaną ustawą z dnia 6 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dniem 25 września 2010 r. poprzez dodanie po art. 10 ust. 2, ust. 2a, oraz w art. 15 ust. 3 pkt 3a. Regulacja ta przewiduje obowiązek ustalania w Studium obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł oraz określenia ich w zależności od potrzeb w planie miejscowym.

Na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2013 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w skardze, jak i pismach procesowych oraz złożył pismo procesowe z dnia 9 kwietnia 2013 r., do którego dołączył odpowiedź Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zapytanie nr 966 w sprawie możliwości wybudowania elektrowni wiatrowej na gruntach użytkowanych rolniczo klasy III a i III b. oraz stanowisko Rządu do dezyderatu nr 1 Sejmowej Komisji Gospodarki przyjęte przez Radę Ministrów w dniu 14 listopada 2012 r. w sprawie przyszłości energetyki wiatrowej.

Pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko w zakresie oddalenia skargi. Nie zgodził się z zarzutem naruszenia zasad i trybu sporządzenia planu wobec braku zawiadomienia Izby Rolniczej o procedurze planistycznej.

Ustosunkowując się do złożonego przez skarżącą Spółkę na rozprawie pisma, organ podtrzymał wniosek o oddalenie skargi. Wskazał, że powoływanie się przez skarżącą na naruszenie wymogu uzyskania zgody właściwego ministra jest bezprzedmiotowe oparte na błędnym założeniu, że kwestionowany plan miejscowy zawiera regulację prawną stosownie, do której na danym terenie przewiduje się zwarty obszar przekraczający 0,5 ha przeznaczony do realizacji farmy wiatrowej.

Stanowiska tego nie potwierdzają również złożone przez skarżącą pismo Ministra Rolnictwa z dnia 18 maja 2012 r. oraz pismo Premiera z 21 listopada 2012 r., a poczynione w oparciu o te dowodu wywody są wynikiem selektywnej analizy tych pism. Organ wskazał, że w pismach strony powołano orzecznictwo sądowoadministracyjne, które jest zbieżne ze stanowiskiem Gminy Grodków. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku zastosowania art. 17 pkt 2 ustawy planistycznej oraz art. 5a ust. 1 ustawy z 14 grudnia 1995 r. o izbach rolniczych (Dz. U. Nr 101, poz. 927 ze zm.), tj. braku uzyskania opinii właściwej miejscowo izby rolniczej, organ wskazał, że dodany art. 5a nie jest przepisem jednoznacznie określającym zakres opiniowania przez samorząd rolniczy. Nawet hipotetycznie rozważając niezasięgnięcie takiej opinii, nie można potraktować, jako istotne naruszenie procedury planistycznej, skutkujące stwierdzeniem nieważności kwestionowanego planu, zakończył wywody organ.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei, w oparciu o regulację art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Sądowa kontrola zaskarżonej uchwały nie dała podstaw do stwierdzenia jej nieważności.

Skarga "A" Sp. z o.o. z siedzibą w [...], złożona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tą regulacją każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Jednocześnie z przepisu art. 53 § 2 P.p.s.a. wynika trzydziestodniowy termin na złożenie takiej skargi, liczony od daty doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a w przypadku braku odpowiedzi, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania.

W pierwszej kolejności Sąd badał dopuszczalność skargi, w szczególności, czy zostały spełnione warunki formalne do jej skutecznego złożenia (bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, poprzedzające wniesienie skargi oraz zachowanie terminu do jej wniesienia).

Przede wszystkim nie budzi wątpliwości, że skarga dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej. Kompetencje do podjęcia zaskarżonej uchwały przez organ stanowiący gminy określone zostały w art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z nim do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Natomiast jej uchwalenie następuje na podstawie przepisów cyt. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Plan miejscowy jako akt prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy), którego uchwalenie należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 ustawy), jest zatem aktem normatywnym z zakresu administracji publicznej, a więc rozpatrzenie skargi pozostaje w kompetencji sądu administracyjnego.

Oceny zachowania terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego należy dokonać uwzględniając treść art. 53 § 1 i 2 P.p.s.a. oraz uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07). Zgodnie z brzmieniem uchwały, do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) ma zastosowanie przepis art. 53 § 1 i 2 P.p.s.a. Wniosek taki wynika a contrario z art. 102a ustawy o samorządzie gminnym, który wyłącza jedynie zastosowanie w tych sprawach art. 52 § 3 i 4 P.p.s.p.a. Wyłączenie to oznacza, że pozostałe przepisy tej ustawy dotyczące wnoszenia skargi do sądu administracyjnego będą miały zastosowanie, o ile ustawa o samorządzie gminnym nie stanowi inaczej. Z art. 53 § 1 P.p.s.a. wynika termin trzydziestodniowy do wnoszenia skargi i ma on zastosowanie w sytuacji, gdy organ udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i biegnie od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi. Z kolei art. 53 § 2 cytowanej ustawy odnoszący się do sytuacji, gdy organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, statuuje sześćdziesięciodniowy termin dla wniesienia skargi i biegnie od dnia wniesienia tego wezwania do organu.

Wniesienie rozpoznawanej skargi do Sądu poprzedzone zostało wezwaniem Rady Miejskiej w Grodkowie do usunięcia naruszenia prawa, poprzez wystosowanie do organu przez skarżącą pisma z dnia 13 sierpnia 2012 r. (data wpływu do organu 16 sierpnia 2012 r.), okoliczności tej żadna ze stron nie kwestionuje. Zatem, zgodnie z dyspozycją przytoczonego wyżej przepisu art. 53 § 2 P.p.s.a, od tej daty rozpoczął bieg termin (trzydziesto bądź sześćdziesięcio-dniowy) do skutecznego złożenia skargi. W świetle powyższego, skarżąca Spółka wnosząc skargę pismem z dnia 27 września 2012 r., które do organu wpłynęło dnia 2 października 2012 r., tj. przed upływem sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania, zachowała termin do jej wniesienia określony w art. 53 § 2 P.p.s.a. Co prawda Rada Gminy w Grodkowie udzieliła odpowiedzi na wezwanie w piśmie z dnia 4 października 2012 r., doręczonym stronie w dniu 9 października 2012 r., jednakże nastąpiło to już po złożeniu przez skarżącą skargi do Sądu. Wniesienie skargi do Sądu nie było zatem przedwczesne, bowiem, zgodnie z powiedzianym powyżej, skarżąca nie musiała wyczekiwać na odpowiedź właściwego organu, gdyż bezpośrednio po wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa mogła wnieść skargę do Sądu.

Pismo Przewodniczącego Rady Miejskiej z dnia 22 sierpnia 2012 r. ma charakter jedynie informacyjny o dacie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, nie odnosi się merytorycznie do wezwania do usunięcia naruszenia prawa, dlatego też, jak słusznie podniósł organ, nie może być uznane za odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (podobnie NSA w postanowieniu z dnia 22 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1381/11, LEX nr 852951).

Co do legitymacji procesowej czynnej strony skarżącej trzeba zważyć, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wiąże prawo do skargi z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia. Zaskarżając uchwałę w trybie tej regulacji trzeba zatem dowieść, że kwestionowany akt, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny.

Oceniając legitymację procesową skarżącej w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym należało uznać, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej, skoro jej postanowienia określają przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem [...], na którym położna jest działka nr [...] z karty mapy [...], stanowiąca własność skarżącej.

Zaskarżony akt, wprowadzając określone postanowienia w kwestii zagospodarowania nieruchomości skarżącej, niewątpliwie kształtuje przysługujące jej prawo własności, które podlega ochronie na podstawie art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Samo tylko stwierdzenie, iż zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego nie może jednak przesądzić o zasadności złożonej skargi. Wykazanie naruszenia interesu prawnego przez uchwałę organu gminy stanowi warunek konieczny, ale niewystarczający do stwierdzenia, w oparciu o art. 147 § 1 P.p.s.a., nieważności zaskarżonej uchwały bądź stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Brak jest podstaw do uwzględnienia skargi, gdy naruszony został co prawda interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale odbyło się to w granicach wyznaczonych obowiązującym prawem (tak: NSA w wyroku z 6 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1208/11, opubl. CBOiS na stronach internetowych WSA).

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z treści tej regulacji wynika, że ustawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzania planu" oraz "trybu jego sporządzania". Tryb postępowania odnosi się do wymaganych czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. Z kolei, zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, a więc zawartości tego aktu (część tekstowa, graficzna i inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 ustawy, przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3 ustawy, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardy oraz sposób dokumentowania prac planistycznych) określa art. 16 ust. 1 ustawy oraz wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w ust. 2 tego przepisu rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powołanego już wyżej. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny. Oznacza to, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Natomiast odnośnie naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu ustawodawca wprowadził dodatkową przesłankę - istotności tego naruszenia. Nie każde zatem naruszenie trybu postępowania będzie skutkowało nieważnością aktu planistycznego. Istotne naruszenie trybu postępowania należy rozumieć jako takie naruszenie trybu, które prowadzi do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego (por. Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz" 6. wydanie, C. H. Beck, Warszawa 2011, s. 263 i nast.).

Sąd dokonując kontroli kwestionowanej uchwały, nie stwierdził naruszenia przez organ zasad sporządzania planu miejscowego i istotnych naruszeń trybu jego sporządzania, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały.

Z dokumentacji planistycznej wynika, iż 28 czerwca 2006 r. Rada Miejska w Grodkowie podjęła uchwałę Nr XXXIII/360/06 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niektórych miejscowości Gminy Grodków. Obwieszczenie z 21 marca 2007 r. o przystąpieniu do sporządzenia planu oraz możliwości i terminie składania wniosków zostało zamieszczone w lokalnej prasie, a także zostało przekazane sołtysom wsi [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], w celu zamieszczenia go na wiejskiej tablicy ogłoszeń, a faktu tego ogłoszenia strony nie kwestionują. Zawiadomiono ponadto na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu. Zgodnie z art. 17 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt, burmistrz albo prezydent miasta ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Jednocześnie wyznacza w tym ogłoszeniu termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia planu (art. 17 pkt 11 ustawy). Z dokumentacji planistycznej wynika, że ogłoszenie Burmistrza Grodkowa dotyczące: wyłożenia projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko w dniach od 20 listopada 2008 r. do 19 grudnia 2008 r., terminu dyskusji publicznej w dniu 12 grudnia 2008 r. 2010 r. oraz terminu wnoszenia uwag do dnia 5 stycznia 2009 r., zostało zamieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej UM w Grodkowie oraz w Nowej Trybunie Opolskiej - wydanie z dnia 12 listopada 2008 r.

Ponadto obwieszczenie zostało w dniach od 4 listopada 2008 r. do 6 stycznia 2009 r. zamieszczone na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego oraz wiejskich tablicach ogłoszeń we wsi: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], co potwierdza stosowna adnotacja zawarta na tym dokumencie, sporządzona i podpisana przez pracownika organu. W dniu 12 grudnia 2008 r. odbyła się dyskusja publiczna na temat rozwiązań przyjętych w projekcie planu miejscowego, co potwierdza zalegający w aktach sprawy protokół, w załączniku którego odnotowano brak osób zainteresowanych.

Z akt administracyjnych wynika natomiast, że pismem z dnia 23 marca 2009 r. (data wpływu do organu 30 marca 2009 r.) "A" Sp. z o.o. działając w swoim imieniu oraz w imieniu "B" Spółka z o.o., wniosła uwagę do planu polegającą na zakazie lokowania elektrowni wiatrowych na:

- terenie całej wsi [...];

- działkach ewidencyjnych z arkusza mapy nr [...] i nr [...]- teren na wschód od szosy

nr A wsi [...];

- terenach na północ od szosy nr B ([...])- w [...];

- działkach ewidencyjnych z arkusza mapy nr C we wsi [...];

- działkach ewidencyjnych z arkusza mapy nr D wsi [...]. Powyższa uwaga została przez organ w całości uwzględniona.

Ponowne wyłożenie planu do publicznego wglądu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko od 9 sierpnia 2010 r. do 7 września 2010 r., nastąpiło obwieszczeniem Burmistrza Grodkowa z dnia 28 lipca 2010 r., w którym wskazano termin dyskusji publicznej w dniu 6 września 2010 r. oraz terminu wnoszenia uwag do dnia 22 września 2010 r. Obwieszczenie to zostało zamieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej UM w Grodkowie oraz w Nowej Trybunie Opolskiej - wydanie z dnia 29 lipca 2010 r. oraz od 28 lipca 2010 r. do 24 września 2010 r. zamieszczone na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego oraz wiejskich tablicach ogłoszeń we wsi: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], co potwierdza zapisek i podpis pracownika organu.

W dniu 6 września 2010 r. odbyła się dyskusja publiczna na temat rozwiązań przyjętych w projekcie planu miejscowego, w której uczestniczyła J. P.- Prezes Zarządu Spółki "A". Skarżąca Spółka, pomimo iż brała udział w dyskusji publicznej to nie skorzystała z przysługującego jej prawa do wniesienia kolejnych uwag do projektu planu.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zapewnia udział czynnika społecznego w procesie sporządzania i uchwalania planu miejscowego. Na etapie wstępnym prac nad projektem planu społeczeństwo zostaje powiadomione o podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu i możliwości zgłaszania wniosków do planu. Kolejną możliwość wpływania na treść planu lokalne społeczeństwo uzyskuje w toku dyskusji publicznej nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu oraz w czasie trwania wyłożenia projektu do publicznego wglądu i możliwości składania do niego uwag. Zdaniem Sądu, Gmina Grodków w pełni wywiązała się z powyższych obowiązków.

Badając akta sprawy Sąd uznał, że czynności podejmowane przez Burmistrza, o których mowa w art. 17 ustawy, zostały należycie i w pełni udokumentowane, w zakresie określonym w § 12 rozporządzenia.

Oceniając kwestionowaną uchwałę należy podkreślić, że Rada Miejska w Grodkowie dokonała stwierdzenia zgodności przepisów projektu miejscowego planu ze studium, a więc spełniła wymóg określony w art. 20 ustawy. Stosownie do tego przepisu, w brzmieniu obwiązującym w dniu wydania przedmiotowej uchwały, rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wymóg podjęcia przez radę gminy uchwały o zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, określony w art. 20 ust. 1 ustawy, zostaje spełniony zarówno w sytuacji, gdy zostanie podjęta odrębna uchwała w tym przedmiocie, jak również wówczas, gdy uchwała o zgodności projektu planu miejscowego z ustaleniami studium podjęta zostanie w części wstępnej uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie podnosi się również, że art. 20 ust. 1 ustawy wskazuje na zasadność podjęcia odrębnej uchwały rady gminy w kwestii zgodności ustaleń projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, ale wymogu tam zawartego nie można traktować w kategoriach bezwzględnego obowiązku rady, skutkującego nieważnością planu miejscowego, wówczas gdy rada gminy ową zgodność stwierdzi w uchwale podejmującej plan. Natomiast, gdyby nawet przyjąć, że rada gminy narusza normę art. 20 ust. 1 ustawy stwierdzając zgodność projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy w uchwale podejmującej plan, a nie w poprzedzającej ją odrębnej uchwale, to naruszenie to nie może być traktowane jako istotne naruszenie trybu, tym bardziej zasad sporządzania planu, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy, powodujące konieczność stwierdzenia nieważności podjętego planu. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia zarówno dyspozycja art. 10 ust. 1 ustawy nieprzewidująca wprost obowiązku podejmowania odrębnej uchwały w analizowanej kwestii, jak i restrykcyjny charakter regulacji art. 28 ustawy, zastrzeżonej do przypadków najcięższych naruszeń prawa przy sporządzaniu projektu planu (por. wyroki NSA: z 27 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1679/11; z 6 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 776/11; z 16 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1875/10.

W rozpoznawanej sprawie Rada Miejska w Grodkowie, realizując wymóg z art. 20 ust. 1 ustawy, stwierdziła zgodność ustaleń planu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Grodków (tekst Studium opublikowany na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w Grodkowie - http://www.bip.grodkow.pl) w części wstępnej uchwały z dnia 3 listopada 2010 r., po wskazaniu przepisów stanowiących podstawę jej wydania. Zarzut skarżącej dotyczący niedokonania oceny zgodności planu ze studium nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Wskazać należy, że określona w art. 20 ustawy zgodność planu nie może być traktowana jako zgodność dosłowna, gdyż pozbawiłoby to sensu istnienia dwóch odrębnych aktów planistycznych. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest odmiennym aktem od miejscowego planu, tworzonym na podstawie innej procedury, o charakterze bardziej ogólnym od planu miejscowego. Z natury rzeczy plan jest więc szczegółowszy od studium, może konkretyzować jego ustalenia, a także operuje rysunkiem (mapą) o zupełnie innej skali, co często nie pozwala na proste porównanie obu dokumentów. Dlatego kategoria ustawowa "zgodności" studium i planu powinna być traktowana elastycznie i powinna być analizowana zawsze dla konkretnego studium i konkretnego planu. W orzecznictwie przyjmuje się również, że stopień związania miejscowego planu studium jest uzależniony od szczegółowych zapisów studium, co oznacza, że związanie może być silniejsze bądź słabsze, jednakże zawsze odnosi się to do kwestii podstawowego przeznaczenia terenu, a nie rozwiązań precyzujących powyższe kwestie. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zostały zawarte uregulowania dopuszczające realizowanie na terenach o przeznaczeniu rolniczym farm wiatrowych. Rolnicze przeznaczenie tych gruntów zostało przewidziane również w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w którym gmina ustaliła swoja politykę przestrzenną. Zgodzić należy się z organem, że dopuszczenie na terenach objętym planem budowy elektrowni wiatrowych, stanowiących urządzenia infrastruktury technicznej, nie zmienia sposobu zagospodarowania takich gruntów, jak również ich przeznaczenia jako gruntów rolnych. Zatem nie można w tym zakresie mówić o sprzeczności planu ze studium, gdyż decydujące znaczenie ma kwestia zasadnicza przeznaczenia terenu, a ta - co jest oczywiste - jest taka sama dla planu i studium.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutu dotyczącego błędnego zastosowania skali 1:2000 i 1:5000, celowe jest odwołanie się do stosownych regulacji prawnych w tej materii. Otóż, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych, albo w przypadku ich braku - map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. Powyższy przepis wyznacza zatem pewną regułę co do skali rysunku planu, dopuszczając przy tym wyjątki. Sporządzenie rysunku w skali 1:5000 należy traktować jako szczególną sytuację uzasadnioną ściśle wyznaczonymi przesłankami. Stosownie zaś do § 6 ust. 1 rozporządzenia stosowanie map w skali 1:2000 dopuszcza się w przypadku sporządzania projektu rysunku planu miejscowego dla inwestycji liniowych oraz dla obszarów o znacznej powierzchni. Znaczny obszar to obszar dość duży pod względem liczby, wielkości, ilości, pokaźny, a więc niemały rozmiarowo. W rozpoznawanej sprawie obszar objęty zaskarżonym planem stanowi 7897,2447 ha, zatem niewątpliwie jest to obszar, który należy zakwalifikować jako znaczną powierzchnię, uzasadniającą odstąpienie przez organ od sporządzenia rysunku planu w skali podstawowej 1:1000 i zastosowanie skali 1:2000 (§ 1 ust. 2 planu). Tym samym zarzut skarżącej w tej mierze jest nieusprawiedliwiony. Odnosząc się do zarzutu błędnego zastosowania skali planu 1: 5000 wskazać wypada na orzeczenie NSA z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1132/11, (dostępne na stronie internetowej http//: orzeczenia.nsa.gov.pl//) w którym wyrażono pogląd, że " przyjęcie skali mapy planu nie może być traktowane jako istotne naruszenie prawa w sytuacji gdy nie ma to żadnego wpływu na możliwość korzystania z planu, jego wyrazistości i czytelności".

Dodać wypada, że orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmowało także, że sporządzenia planu w skali 1:2000 bez uzasadnienia, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek z art. 16 ust. 1 ustawy nie stanowi podstawy stwierdzenia nieważności ( wyrok z 13 marca 2012 r., II SA/Kr 1921/11), że nieaktualność mapy nie pozbawia zaskarżonej uchwały cech zgodności z prawem (wyrok z 28 grudnia 2010 r., II SA/Kr 828/10), że dopuszczalna jest inna skala aniżeli podstawowa, o ile zapis rysunku planu jest dokładny i przejrzysty (wyrok NSA z 6 lipca 2012 r., II OSK 996/12), oraz że zmiana części tekstowej planu zagospodarowania przestrzennego, nie wymaga automatycznego uchwalenia nowego załącznika graficznego. Co więcej nie ma podstaw do przyjęcia, że obowiązek uchwalenia nowego załącznika wynika z faktu, iż poprzedni uchwalony pod rządami ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie odpowiadał wymogom art. 16 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. Zatem po 2003 r. obowiązywały rysunki nie spełniające wymogów prawa co do skali, a pomimo to nie stwierdzano nieważności planu miejscowego (wyrok NSA z 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 313/10).

Dlatego zdaniem Sądu, mimo, że część orzeczeń przyjmowała że zmiana skali rysunku planu jest istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu (por. wyrok NSA z 6 lipca 2010 r., II OSK 871/10 i wyrok WSA z 19 września 2011 r., II SA/GL 392/11), to w rozpoznawanej sprawie brak podstaw do takiego przyjęcia.

Rysunek planu zarówno w skali 1:2000 jak i 1:5000 jest czytelny, dokładny, przejrzysty. Pozwala na korzystanie z niego przez podmioty uprawnione, a rysunek jako całość części graficznej planu jest o tyle zunifikowany, że rozdziela tereny zabudowane w skali 1:2000 od terenów niezabudowanych w skali 1:5000.

Odnosząc się do zarzutu skargi uprzedniego uzyskania przez Gminę Grodków zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych przeznaczonych pod budowę elektrowni wiatrowych na cele nierolnicze, wskazać wypada na treść art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), zwanej dalej ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z tym przepisem grunty rolne stanowiące użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha, wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Pod pojęciem "zwartego obszaru", o jakim stanowi przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przy uwzględnieniu jego literalnego rozumienia, należy przyjąć, że w sprawie dotyczącej uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z przeznaczeniem gruntów rolnych na zespół elektrowni wiatrowych (farmę wiatrową) jest to obszar złożony z elementów znajdujących się blisko jeden obok drugiego, skupiony i nierozczłonkowany, a nie suma wszystkich obszarów przeznaczonych na tę inwestycję, bez względu na ich wzajemne położenie. W przedmiotowej sprawie w ramach dopuszczenia lokalizacji elektrowni wiatrowej, organ odwołał się do zgodności lokalizacji z przepisami szczególnymi tj. ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Należy zgodzić się z organem, że lokalizacja elektrowni wiatrowych będzie możliwa jedynie w przypadku nie przekroczenia powierzchni wskazanych w ustawie na cele nierolnicze i nieleśne. W sytuacji natomiast, gdy w ramach tej realizacji doszłoby do ingerencji w rolniczą przestrzeń produkcyjną, stanowiłoby to naruszenia przepisów szczególnych. Istotnym również jest, na co zwracał uwagę organ, że wieże elektrowni wiatrowych stanowią specyficzne obiekty budowlane i elementy infrastruktury elektroenergetycznej, które można lokalizować jedynie w obrębie gruntów rolnych i jednocześnie umożliwiają zachowanie funkcji rolnej terenów zlokalizowanych wokół wież. Farmy wiatrowe z kolei składają się z pojedynczych masztów, na których zamontowana jest turbina- urządzenie służące do produkcji energii, połączonych podziemnymi liniami elektroenergetycznymi w jeden system. Takie usytuowania elektrowni wiatrowych pozwala na prowadzenie upraw rolnych na terenach zlokalizowanych wokół nich. W przedmiotowym planie nieokreślono konkretnych lokalizacji masztów, w § [...] planu ujęto, iż na obszarze objętym planem dopuszcza się lokalizację elektrowni wiatrowych oraz masztów o wysokości powyżej 50 m. W § [...] planu organ dopuścił lokalizację elektrowni wiatrowych zgodnie z rysunkiem planu i ustaleniami § [...] uchwały w odległości nie mniejszej niż 500 m od terenów zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi, na warunkach uzgodnionych z zarządcą lasów oraz zgodnie z obowiązującymi przepisami szczególnymi. Wprowadzony w tekście planu warunek obliguje do takiego usytuowania wież elektrowni wiatrowych, aby "zwarty obszar projektowany", o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zajęty pod wieże i drogi montażowe nie przekraczał 0,5 ha dla gruntów rolnych klas I-III przedmiotowej. Organ nie był zobowiązany do uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych przeznaczonych pod budowę elektrowni wiatrowych na cele nierolnicze, a tym samym za niezasadne należało uznać argumenty skarżącej w tym zakresie.

Nieuzasadniony jest także zdaniem Sądu zarzut dotyczący braku uzyskania przez organ opinii właściwej miejscowy izby rolniczej. Zgodnie z art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1995 r. o izbach rolniczych (Dz.U. Nr 101, poz. 927 ze zm.), organy samorządu terytorialnego zasięgają opinii właściwej miejscowo izby rolniczej o projektach aktów prawa miejscowego dotyczących rolnictwa, rozwoju wsi i rynków rolnych, z wyjątkiem przepisów porządkowych. Z treści powyższego przepisu, na co również wskazywał organ, nie wynika jednoznacznie zakres opiniowania przez samorząd rolniczy, co uzasadniałoby uzyskanie właściwej przez ten organ opinii. Wobec powyższego, zgodzić należy się z organem, że nawet hipotetycznie rozważając brak takiej opinii, nie można traktować jako istotne naruszenie procedury planistycznej, skutkującej stwierdzeni nieważności skarżącego planu.

Co do zarzutu skargi tyczącego naruszenia przysługującego Spółce prawa własności nieruchomości, w pobliżu których przewidziano lokalizację elektrowni wiatrowej przede wszystkim zauważyć trzeba, że o ile prawo własności korzysta z ochrony konstytucyjnej (art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP), nie ma ono charakteru bezwzględnego i może podlegać ograniczeniom, a jego treść kształtuje m. in. właśnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Możliwość ograniczenia prawa własności dopuszczona została w samej Konstytucji RP. I tak, przepis art. 21 ust. 2 Konstytucji RP przewiduje prawo do wywłaszczenia, które jest dopuszczalne wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem, zaś przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że własność może być ograniczona w drodze ustawy i w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Stosownie natomiast do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczalne są ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, które mogą być ustanawiane w ustawie i wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Nie mogą one przy tym naruszać istoty wolności i praw. Z powołanych regulacji prawnych można bez wątpienia wyprowadzić wniosek, że ingerencja w sferę prawa własności jest według Konstytucji RP dopuszczalna. Musi jednak pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia ustawowych ograniczeń wskazuje także przepis art. 140 K.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

Z kolei uprawnienie gminy do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze przewidziane zostało w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych. W myśl art. 4 ust. 1 tej ustawy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zamieszczając w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia terenu oraz sposobów jego zagospodarowania i warunków zabudowy gmina w sposób władczy reguluje sposób korzystania z nieruchomości objętych tym planem w ramach władztwa planistycznego. Upoważnienie gminy do ingerencji w prawo własności zawarte zostało w przepisie art. 6 ust. 1 ustawy, który stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wpływają zatem na sposób wykonywania prawa własności, a gmina ma możliwość planowania przestrzeni publicznej niezależnie od istniejących stosunków własnościowych. Przyznanych uprawnień gmina nie może jednak wykonywać dowolnie. Przepis art. 1 ust. 2 omawianej ustawy wymienia szereg równorzędnych przesłanek, które winny zostać wzięte pod uwagę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymieniając wśród nich w pkt 2 walory architektoniczne i krajobrazowe, w pkt 3 wymagania ochrony środowiska, w pkt 7 prawo własności, w pkt 9 potrzeby interesu publicznego, przez który w myśl art. 2 pkt 4 rozumieć należy uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Ustawodawca nie przyznaje przy tym szczególnej ochrony prawu własności, stawiając je na równi z innymi wartościami, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy, a które winny być w działaniach gminy wyważone, stosownie do realizowanych celów. Z wyliczenia tych wartości, które należy uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc również przy tworzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wynika, że nie zawsze jest możliwe ich uwzględnienie w maksymalnym zakresie według żądań zainteresowanych podmiotów, gdyż niejednokrotnie dochodzi do kolizji tych wartości. W tej sytuacji prawo własności musi być często ograniczone ze względu na konieczność uwzględnienia innych wartości, jak potrzeby interesu publicznego, czy wymagania ochrony środowiska. Nie oznacza to dowolności powodującej przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Reasumując, prawo własności, mimo objęcia konstytucyjną ochroną, nie jest prawem absolutnym i doznaje szeregu ograniczeń wynikających z ustaw, co jest zgodne z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Dokonując w kontekście powyższych wywodów oceny zarzutu "A" Sp. z o.o. dotyczącego naruszenia przysługującego jej prawa własności nieruchomości położonych na terenie oznaczonym symbolem [...], Sąd w okolicznościach rozpoznawanej sprawy stwierdził, że zapisy zakwestionowanego planu miejscowego nie wprowadzają takiego ograniczenia prawa własności skarżącej, które stanowiłoby o przekroczeniu przez Radę Miejską przysługującego jej na mocy art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym władztwa planistycznego. W tym zakresie zauważyć należy, że nie doszło do zmiany przeznaczenia podstawowego terenu, na którym położone są nieruchomości stanowiące własność skarżącej. W planie w § [...] ustalono bowiem na terenach oznaczonych symbolem [...], jako przeznaczenie podstawowe: tereny produkcji i obsługi rolnej. Z powyższych ustaleń planu wynika, że skarżąca może wykorzystywać swoją nieruchomość zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, tj. na cele rolnicze. Natomiast wprowadzona w planie zmiana sposobu zagospodarowania terenów poprzez dopuszczenie sytuowania farm wiatrowych nie zmienia podstawowego przeznaczenia tych terenów, które nadal pozostają terenami o charakterze rolniczym. To z kolei oznacza, że postanowienia zaskarżonego planu nie mają wpływu na ustalenia związane z wartością nieruchomości skarżącej. Przy ocenie zarzutu skarżącej dotyczącego - jej zdaniem - niekorzystnego zapisu o możliwości lokalizacji na terenie [...] elektrowni wiatrowych należało również uwzględnić i to, że skarżąca zgłosiła uwagę do wyłożonego projektu planu, w którym zawarto powyższy zapis, która została w całości przez organ uwzględniona. Ponadto zauważyć trzeba, że w planie - wbrew twierdzeniom skarżącej - określone zostały stosowne zasady chroniące środowisko przed potencjalnym negatywnym oddziaływaniem planowanych elektrowni wiatrowych. I tak, w § [...] planu postanowiono, że realizacja planowanych przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko zgodnie z przepisami szczególnymi W ust. [...] ustalono, ograniczenia uciążliwości prowadzonej działalności w zakresie emisji hałasu, wibracji, zanieczyszczeń powietrza, substancji złowonnych oraz niejonizującego promieniowania elektromagnetycznego do granic własności terenu do którego prowadzący działalność ma tytuł prawny, za wyjątkiem dróg publicznych, związanych z nimi urządzeń oraz obiektów, a także sieci infrastruktury wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej, gazowej i telekomunikacyjnej. Ponadto dopuszczono w planie możliwość lokalizacji farm wiatrowych w przypadkach, gdy przeprowadzony wstępnie monitoring nie wykaże znaczącego negatywnego wpływu realizowanej inwestycji na ptaki i nietoperze (§ [...]). W świetle powyższych postanowień planu skarżąca nie może skutecznie zarzucać, że Gmina dopuszczając lokalizację farm wiatrowych nie przewidziała w tym zakresie stosownych zasad ochrony środowiska i ludzi przed ewentualnym negatywnym oddziaływaniem elektrowni wiatrowych.

Za niezasadny należało również uznać zarzut dotyczący nieuwzględnienia przez Gminę zasad ochrony zdrowia mieszkańców, w tym skarżącej oraz jej pracowników, przed emisją hałasu pochodzącego z pracujących elektrowni wiatrowych, które wynikają z dyrektywy 2002/49/WE Parlamentu Europejskiego i Rady odnoszącej się do oceny i zarządzania poziomem hałasu w środowisku (Dz. U. UE L 2002.189.12).

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy, w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego. Powyższe wynika również z treści § 4 pkt 3 lit. a rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wedle którego ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). W przepisie art. 72 ust. 1, w pkt 6 tej ustawy wskazano m.in. na potrzeby w zakresie ochrony przed hałasem, wibracjami i polami elektromagnetycznymi. Ustawa Prawo ochrony środowiska dokonała w zakresie swojej regulacji wdrożenia dyrektywy 2002/49/WE. Dokonując zatem oceny prawidłowości postanowień przyjętych w zaskarżonej uchwale w świetle powyższych regulacji uznać należy, że organ określił w planie zasady ochrony przed hałasem, ustalając w § [...] tereny podlegające ochronione przed hałasem oznaczone symbolami:

1) MW- tereny zabudowy wielorodzinnej;

2) MN- tery zabudowy jednorodzinnej;

3) MU- tereny zabudowy mieszkaniowo- usługowej;

4) RM- tereny zabudowy zagrodowej;

5) UO- tereny zabudowy związanej ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży;

6) US, UT- tereny rekreacyjno- wypoczynkowe.

Podzielić należy zapatrywanie organu, że interes publiczny rozumiany - stosownie do art. 1 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 2 pkt 4 ustawy - jako zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związane z zagospodarowaniem przestrzennym, uzasadnia dopuszczenie na obszarze objętym planem możliwości lokalizacji farm wiatrowych. W tej mierze odnotować trzeba, że Gmina uzasadniając uchwalenie zaskarżonego planu uznała rozwój energetyki ze źródeł odnawialnych za niezbędny czynnik zrównoważonego rozwoju gospodarczego kraju i regionu.

Zwrócić trzeba również uwagę na dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniającą i w następstwie uchylającą dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE (Dz. U. UE. L 2009.140.16), która zobowiązuje Polskę do znaczącej poprawy efektywności energetycznej we wszystkich sektorach w celu łatwiejszego osiągnięcia celów państw członkowskich dotyczących energii ze źródeł odnawialnych, zgodnie z którymi we Wspólnocie w 2020 r. ze źródeł odnawialnych pochodzić będzie 20% energii. Dyrektywa stanowi również, że głównym celem wyznaczenia obowiązkowych krajowych celów jest zagwarantowanie pewności dla inwestorów i zachęcanie do ciągłego rozwijania technologii, które wytwarzają energię ze wszystkich rodzajów źródeł odnawialnych. Mając zatem na uwadze powyższe regulacje prawne oraz przedstawioną przez organ argumentację należy stwierdzić, że niewątpliwie dopuszczenie możliwości lokalizacji elektrowni wiatrowych na obszarze objętym planem nie tylko jest uzasadnione interesem publicznym, ale również służy wykonaniu nałożonych na Polskę zobowiązań w zakresie pozyskiwania energii z odnawialnych źródeł. Reasumując Sąd uznał, że zakres ingerencji Gminy w prawo własności skarżącej nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem Gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego. Nadto nie można również zapominać o tym, że kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w nim rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

Reasumując Sąd nie stwierdził, by doszło do niezgodnego z prawem naruszenia interesu prawnego skarżącej Spółki, a przy tym strona nie wywodziła części zarzutów z naruszenia własnego, indywidualnego interesu prawnego, a jest to jedna z przesłanek koniecznych do uwzględnienia skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się, że skarga złożona w tym trybie nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność uchwały z prawem.

Jeżeli nie doszło do naruszenia prawa w stopniu o jakim mowa w art. 28 ust. 1 ustawy, to skarga podlegała oddaleniu z mocy art. 151 P.p.s.a.