Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1036/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1647
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1c, art. 153, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 138 par. 2 , art. 136, art. 107 par. 3, art. 7, art. 77 par. 1, art. 15
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2015r. Nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Burmistrz decyzją z [...] kwietnia 2015r. na podstawie art. 2 ust. 2 pkt 5 oraz art. 4 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 3 oraz art. 86 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013r. poz. 627 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267)

1/ udzielił J. M. zezwolenia na usunięcie z działki o numerze ewidencyjnym [...], położonej w obrębie miejscowości T:

* 32 sztuk drzew gatunku sosna pospolita o obwodach pni mierzonych na wysokości 130cm: 31cm-2szt, 32cm-2szt., 69cm-1szt., 8cm-1szt, 49cm-1szt, 39cm-2szt., 42cm-2szt., 55cm-4szt., 20cm-1szt., 37cm-4szt, 67cm-8szt., 58cm-1szt., 55cm-1szt., 50cm-1szt., 52cm-1szt.;

* 2 sztuk drzew gatunku brzoza brodawkowata o obwodach pni mierzonych na wysokości 130cm:47cm, 80cm; oraz orzekł, że

2/ usunięcie w/w drzew nastąpi w terminie do 31 maja 2015r.

3/ usunięcie w/w drzew nie podlega opłacie;

4/ zobowiązał wnioskodawcę do zastąpienia drzew wymienionych w punkcie 1, minimum 34 sztukami nieowocowych drzew o obwodach pni 12-14cm i wykonaniu nasadzeń na działce należącej do wnioskodawcy, położonej na terenie miejscowości T. lub w miejscu wyznaczonym przez inspektora ds. utrzymania zieleni w Urzędzie Miejskim na terenie miejscowości T., w terminie do 30 listopada 2016r.

Nakazał powiadomić Burmistrza o zrealizowaniu warunku w terminie do 14 dni od jego wykonania. Niedokonanie nasadzeń zgodnie z niniejszą decyzją skutkować będzie podjęciem czynności polegających na naliczeniu kary jak za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia.

W toku prowadzonego postępowania administracyjnego na wniosek J. M. o wydanie zezwolenia na usunięcie 34 sztuk drzew ustalono, że dla działki o numerze ewidencyjnym [...] w T. nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Drzewa wnioskowane do usunięcia wyrosły na terenie nieruchomości w wyniku zaprzestania uprawy roli, na skutek samosiewu. Zgodnie z decyzją Burmistrza z dnia [...] października 2014r. o warunkach zabudowy, wydane zostało pozwolenie dla działki o numerze ewidencyjnym [...] na wybudowanie 16-tu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z budową drogi wewnętrznej. Drzewa wnioskowane do usunięcia porastają teren przeznaczony pod drogę dojazdową do 16-tu wydzielonych działek budowlanych. Wszystkie wymienione we wniosku drzewa są zdrowe. W obrębie drzew wnioskowanych do usunięcia, w czasie trwania oględzin w dniu 30 marca 2015r., nie stwierdzono występowania gatunków chronionych grzybów, roślin i zwierząt.

W uzasadnieniu decyzji organ powołał się m.in. na treść art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody umożliwiający uzależnienie wydania zgody na wycinkę drzew od ich przesadzenia w miejsce wskazane przez wydającego zezwolenie albo zastąpienie usuniętych drzew innymi drzewami w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych. Organ wyjaśnił, iż nasadzenia zastępcze mają być formą kompensaty strat w lokalnych zasobach przyrodniczych i stanowić realizację zasady zrównoważonego rozwoju. Nakazanie natomiast posadzenia drzew określonej wielkości (o obwodach pni od 12 do 14 cm) ma dać gwarancję utrzymania poszczególnych okazów przy życiu i pewność właściwego, prawidłowego wzrostu. Zdaniem organu, drzewa tej wielkości mają już wykształcony odpowiedni pokrój tj. pień i koronę, czego nie można powiedzieć o okazach mniejszych i w konsekwencji młodszych, które jako słabsze są narażone na ryzyko nie przyjęcia się w nowym miejscu lub obumarcia.

Decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r., w części dotyczącej nałożenia obowiązku nasadzeń zastępczych drzew o określonych wielkościach obwodów pni, zaskarżył J. M. Domagając się uchylenia decyzji w tej części, stwierdził, iż żądanie organu nie posiada podstawy prawnej, bo przepis art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody odnosi się wyłącznie do liczby drzew, które mają być zastępczo posadzone, a nie do ich gatunków czy rozmiarów. Zdaniem odwołującego, kompetencji organu do nakazania stronie posadzenia drzew o określonej wielkości obwodów pni nie można wysnuć z obowiązujących organ zasad dbałości o przyrodę. Wyjaśnił, że co do zasady nie uchyla się od wykonania nasadzeń zastępczych, ale posadzenie minimum 34 drzew o wielkości pni 12 - 14 cm wiąże się z poniesieniem przez niego znacznych nakładów. Odwołujący zwrócił też uwagę, iż Burmistrz zastosował w sentencji swej decyzji zastrzeżenie odnoszące się do sankcji za niewykonanie nasadzeń zastępczych w postaci nałożenia kary pieniężnej naliczonej jak za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia. Zdaniem odwołującego takie rozstrzygnięcie pozbawione jest podstawy prawnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] lipca 2015r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 K.p.a. oraz art. 83 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, ze zm.)

1. uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożenia na stronę obowiązku zastąpienia drzew, na których usunięcie udzielono zezwolenia innymi 34 drzewami nieowocowymi o obwodach pni 12-14 cm i posadzeniu ich na działce wnioskodawcy lub innym miejscu wskazanym przez organ na terenie miasta T., w terminie do 30 listopada 2016 r., a ponadto - w przypadku niedokonania nasadzeń zastępczych - nałożenia sankcji w postaci kary jak za usunięcie drzew bez zezwolenia (pkt 4 sentencji decyzji) i w tym zakresie przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji;

2. w pozostałym zakresie utrzymało w mocy decyzję w zaskarżonej części.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało odwołanie za uzasadnione. W przedmiotowej sprawie J. M. w odwołaniu od decyzji Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2015 r. wniósł o jej uchylenie w części dotyczącej obowiązku dokonania nasadzeń zastępczych o określonych parametrach, a także w zakresie sankcji, jaka może na nim ciążyć w razie niewykonania obowiązku powyższych nasadzeń. W konsekwencji decyzja w tej części, od której strona nie złożyła odwołania - stała się ostateczna.

Materialnoprawną podstawę decyzji z dnia 24 kwietnia 2015 r. stanowią przede wszystkim przepisy art. 83 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627, ze zm.). Zgodnie z art. 83 ust. 1 tej ustawy usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości niewpisanej do rejestru zabytków może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. Zgodnie natomiast z art. 83 ust. 3 wydanie przedmiotowego zezwolenia może być uzależnione od przesadzenia drzew lub krzewów w miejsce wskazane przez wydającego zezwolenie albo zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami, w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew lub krzewów.

Konsekwentnie do powyższego, wydając zezwolenie na wycinkę drzew, organ powinien rozważyć, czy istnieje możliwość zachowania tych obiektów przyrodniczych poprzez ich przesadzenie w inne miejsce, czy też może istnieje możliwość zastąpienia ich innymi drzewami. Ustalenia w tym zakresie powinny być poparte rzetelnie zgromadzonym materiałem dowodowym, stosownie bowiem do treści art. 7, 77 § 1 i 80 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej zobowiązane są stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśniania stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 83 ust. 3 ustawy nie powoduje bowiem pełnej swobody organu przy rozstrzyganiu sprawy.

W rozpatrywanym przypadku wydanie rozstrzygnięcia o zezwoleniu na wycinkę 34 drzew było korzystne dla odwołującego. Nałożenie jednak na stronę obowiązku nasadzeń zastępczych o określonych parametrach, już w toku postępowania, budziło jego stanowczy sprzeciw.

Analiza art. 83 ust. 3 ustawy wskazuje, że obligatoryjnym elementem, decyzji wydawanej w jego oparciu, jest określenie ilości drzew, jakie mają być nasadzone, przy czym ich ilość nie może być mniejsza niż ilość drzew wycinanych. Redakcja powyższego przepisu powoduje przy tym powstanie wątpliwości, czy organy administracji publicznej mogą, w decyzji zezwalającej na wycinkę pod warunkiem dokonania nowych nasadzeń, zawierać inne rozstrzygnięcia, dotyczące chociażby gatunkowego określenia drzew jakie mają być nasadzone oraz ich wielkości (wieku), czy też wskazania miejsca ich nasadzenia. Orzecznictwo sądowe w tym zakresie jest podzielone.

W badanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze podziela jednak stanowisko, że brak jest przeszkód, aby organ I instancji wydający zezwolenie na usunięcie drzew określił parametry wielkości (wysokości, wielkości obwodów pni) i wieku, jak też rodzaje (np. liściaste, szybkorosnące) i gatunki drzew, które miałyby być posadzone, albo wskazał miejsca ich zastępczych nasadzeń inne niż nieruchomość na której znajdują się drzewa podlegające wycince (w sytuacji gdy w miejscu wycinki nie ma możliwości nasadzeń zastępczych). Zdaniem Kolegium, uprawnienie takie można wywieść z przepisów zobowiązujących organ do dbałości o zieleń na terenie administrowanej jednostki terytorialnej. Gdyby organ zezwolił na dowolne dokonywanie nasadzeń, bez wskazania określonych warunków i parametrów drzew sadzonych zastępczo, to nie byłoby gwarancji, że ubytek w środowisku przyrodniczym spowodowany zezwoleniem na wycinkę, faktycznie zostanie zrekompensowany. Rekompensata musi mieć charakter realny, bo zastępcze posadzenie - w zamian za usunięcie dorodnego, wieloletniego okazu - kilkuletniego, niewielkiego drzewka, nie spowoduje szybkiego wyrównania strat w środowisku przyrodniczym. Powyższe uwagi oznaczają, że Burmistrz był uprawniony do oznaczenia preferowanego rodzaju drzew, jakie mają być zasadzone ("drzewa nieowocowe"), ich wielkości ("o obwodach pni 12-14 cm"), jak i miejsca ("w innym miejscu wyznaczonym (...) na terenie miejscowości T."), w którym nasadzenie ewentualnie miałyby zostać dokonane.

Zauważalną jednak wadliwością dokonanego rozstrzygnięcia jest w ocenie SKO niedostateczne uzasadnienie przez organ zaproponowanych parametrów nasadzeń zastępczych. Największą wątpliwość, tak odwołującego, jak i Kolegium budzi to dlaczego organ uznał, iż drzewa o obwodach pni 12-14 cm w wystarczającym stopniu zrekompensują straty w środowisku. Choć z uzasadnienia do decyzji z dnia 24 kwietnia 2015 r. wynika, że drzewa tej wielkości mają już prawidłowo ukształtowany pokrój i przez to dają gwarancję utrzymania się - po posadzeniu - przy życiu, to jednak twierdzenia te nie są przekonywujące. Zważywszy, że organ udzielił zezwolenie na wycinkę drzew okazałych, o obwodach pni 8 - 80 cm (ale w znacznej większości powyżej 30 cm obwodu) to nie wyjaśnił dlaczego nie uważa, że drzewa posadzone zastępczo winny być większych rozmiarów. Nie odniósł się też co jest powodem nie zobligowania strony do nasadzeń drzew o obwodach pni mniejszych niż 12 cm biorąc pod uwagę, iż udzielił zezwolenia na wycinkę jednej z sosen, która mając ponad 10 lat ma jedynie 8 cm obwodu pnia. Z wiedzy znanej członkom Kolegium wynika, iż nawet drzewa posiadające niewielkie obwody pni mogą być okazami w pełni rozwiniętymi biologicznie, o ukształtowanych koronach i systemach korzeniowych, które łatwo mogłyby zaaklimatyzować się w nowych środowiskach.

Burmistrz w swojej decyzji nie wyjaśnił szeroko dlaczego uważa, że zapewnienie równowagi środowiskowej wymagało, aby w miejsce wyciętych sosen czy brzóz konieczne było nasadzenie jakichkolwiek innych drzew nie owocowych, o obwodach pni 12-14 cm, a w szczególności dlaczego mając na uwadze fakt, iż uzyskanie zezwolenia na usunięcie drzew w wieku do 10 lat nie jest konieczne, nie zobowiązał strony do nasadzeń zastępczych drzew w wieku powyżej 10 lat. W ocenie Kolegium, w decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. wystąpił element niedopuszczalnej dowolności, nie popartej szczegółowymi rozważaniami bądź autorytatywnym stanowiskiem specjalisty z zakresu oceny wartości przyrodniczej drzew. Organ administracji publicznej może nakazać wykonanie większej ilości nasadzeń, wskazać określone gatunki i wielkość (wiek) zastępczo sadzonych drzew, a także decydować o miejscu, w którym mają one rosnąć jednak rozstrzygnięcie powyższe musi być rzetelnie i wyczerpująco uzasadnione w treści decyzji, spełniając wymogi określone w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa. W niniejszej sprawie zabrakło uzasadnienia odnoszącego się do rodzaju drzew będących nasadzeniami zastępczymi, a także i przede wszystkim wielkości obwodów ich pni, co przesądza o wadliwości powyższego rozstrzygnięcia. Zdaniem Kolegium podmiot, na który nałożono obowiązek wykonania nasadzeń bezwzględnie musi znać motywy działania organu, co jest o tyle istotne, że ich ewentualny brak, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, uniemożliwia weryfikację wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Ponadto Kolegium zwróciło uwagę na pozaprawna sankcję, którą organ zamierzał nałożyć na stronę, w razie gdyby ta nie wykonała obowiązku nasadzeń zastępczych. W ocenie Kolegium, skoro art. 83 ust. 3 ustawy, ani też żaden inny przepis nie wspominają o konsekwencji niezrealizowania - w zamian za udzielone zezwolenie na usunięcie drzew - nakazu zastąpienia ich innymi drzewami w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew, to znaczy, że niezasadne jest nakładanie na stronę pozaustawowych sankcji kary pieniężnej. W takim przypadku zastosowanie znajdują wyłącznie przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Kara pieniężna odnosi się bowiem wyłącznie do zniszczenia drzew spowodowanego niewłaściwym wykonywaniem robót ziemnych lub wykorzystaniem sprzętu mechanicznego albo urządzeń technicznych oraz zastosowaniem środków chemicznych w sposób szkodliwy dla roślinności, usunięcia drzew bez wymaganego zezwolenia, albo zniszczenie drzew spowodowane niewłaściwym wykonaniem zabiegów pielęgnacyjnych (art. 88 ust. 1 ustawy). W sytuacji zaś gdy strona uzyskała zezwolenie na usunięcie drzew z odroczeniem na okres 3 lat od dnia wydanego zezwolenia obowiązku uiszczenia opłaty za to usunięcie w zamian za nasadzenia zastępcze (art. 84 ust. 4), ale nowo nasadzone drzewa nie zachowały żywotności w okresie do 3 lat od dnia ich posadzenia, wtedy strona zobowiązana jest do niezwłocznego uiszczenia opłaty za usunięcie tych drzew (art. 84 ust. 5a). W takim wypadku nie mówi się jednak o karze, ale o opłacie ustalanej zgodnie z treścią art. 85 ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że decyzja z dnia 24 kwietnia 2015 r., w części dotyczącej pkt 4 jej sentencji wydana została z naruszeniem norm procedury administracyjnej, w tym art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa. Organ przeprowadził bowiem swoje postępowanie bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także z uchybieniem zasady rzetelnego i pełnego uzasadnienia rozstrzygnięcia, z uwzględnieniem stanu prawnego i faktycznego sprawy. W konsekwencji, na podstawie art. 138 § 2 kpa, Kolegium zdecydowało uchylić decyzję w zakresie zobowiązania strony do nasadzeń zastępczych drzew o obwodach pni 12-14 cm, a także w części dotyczącej sankcji niewykonania tych nasadzeń, zgodnie z treścią decyzji.

Skargę od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł J. M. domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu oraz rozstrzygnięcia o kosztach.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r., poz. 627 z póz. zm.; dalej: ustawa ) w brzmieniu obowiązującym przed dniem 28 sierpnia 2015 r., przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten mógł stanowić, dla organów administracji orzekających w sprawie, podstawę do nałożenia na skarżącego obowiązku wykonania nasadzeń zastępczych drzew o określonych obwodach pnia.

Skarżący wyraził pogląd, iż organy administracji publicznej winny orzekać jedynie na podstawie przepisów prawa, a z art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody stanowiącym o nasadzeniach zastępczych nie wynika, że organ orzekający w sprawie może ustanawiać szczegółowe parametry (np. wielkość, wielkości obwodów pni, wiek, rodzaj) drzew sadzonych zastępczo, a wyłącznie ich minimalną ilość, szczególnie w sytuacji, gdy w miejscu wycinki nie ma możliwości nasadzeń zastępczych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi powołując się na motywy uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Kolegium dodatkowo wyjaśniło, że nasadzenia zastępcze mają być formą rekompensaty, która winna mieć charakter realny i wymierny. Usunięcie 34 kilkuletnich, dorodnych drzew musiałoby więc wiązać się z ich zastąpieniem przez inne drzewa w tej samej ilości, ale dodatkowo przedstawiających podobną wartość przyrodniczą. Zdaniem Kolegium, minimalna wielkość drzew (w szczególności wielkość obwodów ich pni) stanowi istotny czynnik pozwalający uznać, iż rekompensata za wycinkę jest realna. Okoliczność ta jednak musi zostać racjonalnie i wiarygodnie uzasadniona, czego nie zawierała decyzja organu I instancji.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącego wnosił i wywodził, jak w skardze, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości rozstrzygnięcia organów administracji publicznej w przedmiocie udzielenia zezwolenia na usunięcie 34 sztuk drzew, odstąpienia od ustalenia opłaty z tytułu ich wycięcia pod warunkiem zastąpienia powyższych drzew nowymi 34 sztukami drzew nieowocowych, o obwodach pni 12-14 cm.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie w zakresie wycięcia drzew lub krzewów z terenu konkretnej nieruchomości stanowi art. 83 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2015r., poz. 1651), dalej "ustawa".

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile stanowił art. 138 § 2 K.p.a. zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 maja 2014 r., III SA/Po 1332/13, Lex nr 1465767). Uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego zostały wprost powiązane z brakiem lub wadliwością prowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego. Wadliwość prowadzonego postępowania musi mieć jednak charakter kwalifikowany i odnosić się do okoliczności mających istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Możliwość wydania decyzji kasacyjnej przez organ II instancji została powiązana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie zawisłej sprawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 lutego 2014 r., II SA/Po 1166/13, Lex nr 1432847). Zaznaczyć przy tym należy, że jeżeli dostrzeżone przez organ odwoławczy wady postępowania pierwszoinstancyjnego nie przekreślają możliwości rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a zebrany w sprawie materiał dowodowy wymaga jedynie uzupełniania w ograniczonym zakresie, wówczas organ drugiej instancji zobligowany jest zastosować art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dokonując bowiem wykładni art. 138 § 2 K.p.a. nie można pomijać treści art. 136 K.p.a., gdyż przepisy te pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 października 2013 r., II SA/Łd 728/13, Lex nr 1387634).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.).

Przypomnieć należy, że Kolegium uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, uznało, że organ I instancji nie ustalił wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Kolegium wskazał, że wadliwością rozstrzygnięcia I instancji było niedostateczne uzasadnienie przez organ zaproponowanych parametrów nasadzeń zastępczych. Największe wątpliwości Kolegium budziło dlaczego organ I instancji przyjął, że drzewa o obwodach 12-14 cm w wystarczającym stopniu zrekompensują straty w środowisku. Nie odniósł się też co jest powodem nie zobligowania strony do nasadzeń drzew o obwodach pni mniejszych niż 12 cm, biorąc pod uwagę, iż udzielił zezwolenia na wycinkę jednej z sosen, która mając ponad 10 lat ma jedynie 8 cm obwodu pnia. Kolegium zarzuciło Burmistrzowi, że nie wyjaśnił szeroko dlaczego uważa, że zapewnienie równowagi środowiskowej wymagało, aby w miejsce wyciętych sosen czy brzóz konieczne było nasadzenie jakichkolwiek innych drzew nieowocowych, o obwodach pni 12-14 cm, a w szczególności dlaczego mając na uwadze fakt, iż uzyskanie zezwolenia na usunięcie drzew w wieku do 10 lat nie jest konieczne, nie zobowiązał strony do nasadzeń zastępczych drzew w wieku powyżej 10 lat. W ocenie Kolegium zabrakło uzasadnienia odnoszącego się do rodzaju drzew będących nasadzeniami zastępczymi, a także i przede wszystkim wielkości obwodów ich pni.

Odnosząc się do powyższego Sąd pragnie zwrócić uwagę, że w istocie to organ II instancji nie wskazał jakie konkretnie elementy stanu faktycznego, które są konieczne do wyjaśnienia zakresu sprawy w stopniu mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcia, organ I instancji powinien uzupełnić, a czego nie może uzupełniająco w trybie art. 136 K.p.a. przeprowadzić sam organ odwoławczy. W ocenie Sądu organ II instancji w zasadzie poprzestaje na argumencie niewystarczającego wyjaśnienia, uzasadnienia stanowiska organu I instancji, co do obwodu pni, czyli na naruszeniu jedynie art. 107 §3 K.p.a. W niniejszej sprawie argumentacji Kolegium nie jest wystarczająca do uchylenia decyzji Burmistrza na podstawie art. 138 §2 K.p.a. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Sąd zwraca uwagę, że organ I instancji dostrzegł, że przeznaczenie terenu pod zabudowę mieszkaniową oraz wytyczona droga dojazdowa do tych działek, nie powinna zaistnieć bez obecności szeroko rozumianej zieleni towarzyszącej. Organ I instancji brał pod uwagę fakt, iż wnioskodawca planuje wykonanie nasadzeń drzew i w związku z tym zobowiązał wnioskodawcę do nasadzenia drzew o obwodzie pnia 12-14cm, gdyż tej wielkości drzewo ma wykształcony w szkółce, właściwy pokrój dla danego gatunku i odmiany. Organ I instancji prawidłowo argumentował, że posadzenie tej wielkości drzew daje większą gwarancję na utrzymanie drzew przy życiu oraz ich właściwy dalszy wzrost. Posadzenie sadzonek mniejszych (młodszych) nie daje gwarancji na prawidłowe ukształtowanie pnia i korony. Nadto Burmistrz podał, że zgodnie z obowiązującymi przepisami nie jest wymagane uzyskanie zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów w wieku do 10 lat, a zatem mając powyższe na względzie organ mógłby zobowiązać wnioskodawcę do nasadzeń drzew w wieku powyżej 10 lat, czyli drzew o obwodzie pnia ok. 18-20cm. Jednak takie zobowiązanie mogłoby być uznane za krzywdzące i godzące w interes strony, dlatego organ uznał, że wystarczające będzie, dla zapewnienia gwarancji przetrwania nasadzeń oraz nie będzie kolidowało z interesem strony zobowiązanie wnioskodawcy do nasadzeń drzew o obwodzie pnia 12-14cm. Jednocześnie organ uznał, ze drzewka o takich parametrach wystarczająco zrekompensują stratę w środowisku przyrodniczym i dadzą gwarancję zachowania ich żywotności (k. 32 v akt adm. I instancji).

W ocenie Sądu takie uzasadnienie spełnia warunek art. 107 §3 K.p.a. i jest wystarczające dla przyjęcia, że organ stanowisko swoje prawidłowo uzasadnił. Organ odwoławczy tymczasem, jeżeli dostrzegł niedostatek tego uzasadnienia winien konkretnie wskazać brakujący stan faktyczny, który wymaga uzupełnienia przez ten organ, czego Kolegium w istocie nie wykonało.

Analizując zebrany materiał dowodowy w niniejszej sprawie Sąd stoi na stanowisku, że organ I instancji prawidłowo zastosował też treść art. 7 K.p.a. i art. 77 §1 K.p.a.

Po wtóre w ocenie Sądu organ odwoławczy jako zobowiązany do powtórnego rozpoznania i rozpatrzenia sprawy z uwagi na obowiązującą zasadę dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.) winien był samodzielnie – w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, ewentualnie uzupełniając go w trybie art. 136 K.p.a., dokonać oceny, zasadności udzielenia zezwolenia na usunięcie 34 drzew i zobowiązania wnioskodawcy do określonych nasadzeń zastępczych.

Rozpoznając zawisłą przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu skargę, Sąd pragnie także podkreślić, że wycięcie drzew lub krzewów z terenu konkretnej nieruchomości w świetle art. 83 ust. 1 i 3 ustawy wiąże się z koniecznością uzyskania od właściwego organu stosownego zezwolenia udzielanego na wniosek posiadacza nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja zezwalająca bądź też odmawiająca wyrażenia zgody na wycięcie drzew, wydawana jest w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że jej wydanie winno być oparte o przeprowadzone postępowanie administracyjne i wynikające z niego ustalenia. Innymi słowy, wniosek określonego podmiotu o zezwolenie na usunięcie drzew z nieruchomości winien być wszechstronnie rozważony i to zarówno w kontekście interesu wnioskodawcy, jak i interesu publicznego.

W tym miejscu należy zauważyć, że stosownie do treści art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, wydanie zezwolenia może być uzależnione od przesadzenia drzew lub krzewów w miejsce wskazane przez wydającego zezwolenie albo zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami, w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew lub krzewów. Konsekwentnie, wydając zezwolenie na wycinkę, właściwy organ powinien rozważyć, czy istnieje możliwość zachowania tych obiektów przyrodniczych poprzez ich przesadzenie w inne miejsce, czy też może istnieje możliwość zastąpienia ich innymi drzewami, a ustalenia w tym zakresie powinny być poparte rzetelnie zgromadzonym materiałem dowodowym. Przepis art. 83 ust. 3 ustawy nie powoduje bowiem pełnej swobody organu przy rozstrzyganiu sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 02 września 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 464/08 z aprobującą glosą K. Gruszeckiego, Samorząd terytorialny 2009, Nr 6, s. 81 – 85).

Niewątpliwie wydane w sprawie rozstrzygnięcia były korzystne dla skarżącego, gdyż na ich podstawie umożliwiono wycinkę 34 drzew z terenu należącej do niego nieruchomości. Zarówno w toku postępowania, jak i w samej skardze do Sądu administracyjnego, skarżący kwestionował jednak zasadność oraz racjonalność nałożonych na niego obowiązków związanych z koniecznością odtworzenie równowagi w środowisku, jaka może być naruszona na skutek dokonania wycinki drzew poprzez nasadzenie minimum 34 drzew nieowocowych o obwodach pni od 12 – 14 cm.

Analiza przepisu art. 83 ust. 3 ustawy wskazuje, że obligatoryjnym elementem, decyzji wydawanej w jego oparciu, jest określenie ilości drzew, jakie mają być nasadzone, przy czym ich ilość nie może być mniejsza niż ilość drzew wycinanych. Redakcja powyższego przepisu powoduje przy tym powstanie wątpliwości, czy organy administracji publicznej mogą, w decyzji zezwalającej na wycinkę pod warunkiem dokonania nowych nasadzeń, zawierać inne rozstrzygnięcia, dotyczące chociażby gatunkowego określenia drzew, jakie mają być nasadzone, czy też wskazania miejsca ich nasadzenia. W tym zakresie są przychyla się do stanowiska zaprezentowanego przez organ I jak i II instancji, że brak jest przeszkód, aby organ administracji wydający zezwolenie określił gatunki drzew lub krzewów, które mają być posadzone. Uprawnienie takie można pośrednio wywieść z przepisów zobowiązujących do dbałości o zieleń na terenie administrowanej jednostki terytorialnej (K. Gruszeczki, Komentarz do art. 83 ustawy o ochrony przyrody, LEX/EL). Podobnie, w decyzji zezwalającej na wycinkę drzewa możliwe jest określenie innego, niż nieruchomość na której znajduje się drzewo podlegające wycince, miejsca, w którym mają zostać dokonane nasadzenia zastępcze. Jest to możliwe zwłaszcza w tych przypadkach, gdy na terenie nieruchomości, z której usuwane są drzewa, nowe nasadzenia nie mogą być wykonane lub nie jest to uzasadnione (por. K. Gruszecki, Realizacja zasady zrównoważonego rozwoju ("nasadzenia zastępcze"), Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2007, Nr 5 – 6, s. 37 i n.). Oznacza to, że rozpoznając przedmiotową sprawę organy administracji publicznej były uprawnione m.in. do oznaczenia preferowanego gatunku drzew, jakie mają być zasadzone, jak i miejsca, w którym powyższe nasadzenie ma zostać dokonane.

Za nietrafne Sąd uznał zatem zarzuty skarżącego dotyczące określenia rodzaju (nieowocowe) i parametrów drzew, jakie mają być nasadzone, gdyż jak wyżej wyjaśniono, działanie powyższe jest dopuszczalne w świetle art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody.

W związku z powyższym, w ocenie Sądu Kolegium nadużyło przepis art. 138 § 2 K.p.a. Dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego, jak orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium, kierując się treścią art. 153 P.p.s.a., uwzględni ocenę prawną i wytyczne Sądu co do dalszego prowadzenia postępowania zawarte w niniejszym uzasadnieniu wyroku. Kolegium zobowiązane jest do dokonania oceny zgromadzonego materiału dowodowego i ponownej oceny zasadności odwołania w sferze prawidłowości określenia obowiązków związanych z wykonaniem nasadzeń zastępczych.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a., jak sąd orzekł w punkcie II wyroku.