Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 573/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 145 § 1 pkt 4, art. 151 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski WSA Tomasz Grossmann (spr.) WSA Monika Świerczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Wojewody z dnia 23 czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia 10 stycznia 2022 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego S. S. kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 23 czerwca 2022 r. nr [...] Wojewoda (dalej jako "Wojewoda" lub "organ II instancji"), po rozpoznaniu odwołania S. S., utrzymał w mocy decyzję Starosty P. z 10 stycznia 2022 r. nr [...] odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę.

Zaskarżona decyzja Wojewody zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Dnia 10 sierpnia 2021 r. S. S. (dalej jako "Wnioskodawca" lub "Skarżący") wniósł do Starosty [...] (zwanego dalej "Starostą" lub "organem I instancji") podanie o wstrzymanie prowadzenia prac budowlanych oraz o umożliwienie złożenia odwołania od decyzji dotyczącej postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Starosty nr [...] z 27 września 2018 r. (znak: [...]; dalej jako "Decyzja PnB") udzielającą K. W. (zwanemu dalej "Inwestorem") pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z wewnętrzną instalacją gazową i trzech zbiorników bezodpływowych na ścieki sanitarne (trzy etapy inwestycji) w R. przy ul. [...], na działce nr ewid. [...] (gm. K., obr. R. ) – a to z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 152 § 1 k.p.a.

Postanowieniem z 21 października 2021 r. (znak: [...]) Starosta - po ustaleniu, że Wnioskodawca dochował terminu z art. 148 § 2 k.p.a. - na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 149 § 1 oraz art. 123 k.p.a. wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną Decyzją PnB.

Przywołaną wyżej decyzją z 10 stycznia 2022 r. Starosta, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia ostatecznej Decyzji PnB, "z tego powodu, iż brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa".

Od tej decyzji Starosty pełnomocnik Wnioskodawcy złożył odwołanie.

Postanowieniem z 23 marca 2022 r. (znak: [...]) Wojewoda, na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania, z uwagi na brak prawidłowego doręczenia ww. decyzji Starosty z 10 stycznia 2022 r. - którą należało skierować nie do Wnioskodawcy, a do ustanowionego przez niego pełnomocnika.

Postanowieniem z 25 marca 2022 r. - które następnie nie zostało zaskarżone - Starosta odmówił wstrzymania wykonania Decyzji PnB.

Po prawidłowym doręczeniu pełnomocnikowi Wnioskodawcy, w dniu 12 kwietnia 2022 r., decyzji Starosty z 10 stycznia 2022 r., pełnomocnik złożył od niej odwołanie datowane na 14 kwietnia 2022 r., w którym - zarzuciwszy naruszenie:

1. art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej w skrócie "p.b.") - polegające na przyjęciu, że nieruchomość Skarżącego nie leży w obszarze oddziaływania inwestycji, a planowana inwestycja nie powoduje ograniczeń dla zabudowy na działkach sąsiednich, mimo bezspornego ustalenia, że jest on współwłaścicielem nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z inwestycją, której dotyczy postępowanie;

2. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. - przez błędne uznanie, że Skarżący nie jest stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, mimo bezspornego ustalenia, że jest on współwłaścicielem nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z inwestycją, której dotyczy postępowanie;

3. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 1 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. - przez dokonanie wadliwych i dowolnych ustaleń faktycznych skutkujących naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej mają stać na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek podejmować wszelkie czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, przy uwzględnieniu okoliczności, iż do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego

- wniósł o uchylenie decyzji Starosty i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenia od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, a także o natychmiastowe wstrzymanie ww. decyzji.

Utrzymując w mocy decyzję Starosty z 10 stycznia 2022 r. – przywołaną na wstępie decyzją z 23 czerwca 2022 r. – Wojewoda w uzasadnieniu wyjaśnił, że Wnioskodawca żąda uznania go za stronę postępowania z uwagi na okoliczność, iż teren przedmiotowej inwestycji leży w bliskim sąsiedztwie jego nieruchomości. Skarżący jest właścicielem działek o nr geod.: [...] (działka niezabudowana), [...] (działka wydzielona pod drogę) i [...] (działka zabudowana budynkiem mieszkalnym i budynkami gospodarczymi) w R. . Jednak inwestycja ta zamyka się w granicach działki Inwestora. Na działce nr ewid. [...] zaprojektowano trzy budynki mieszkalne w zabudowie szeregowej przy skrzyżowaniu ulic [...]. Budynki zaprojektowano z uwzględnieniem obowiązującej linii zabudowy, wyznaczonej w odległości 5,0 m od granicy ul. [...] i [...] m od granicy z ul. [...]. Najbliższe otoczenie projektowanej inwestycji stanowią obszary zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, mieszkaniowo-usługowej i uprawy rolne. Wojewoda podkreślił, że przedłożony przez Inwestora projekt budowlany zawiera informację o obszarze oddziaływania obiektu, sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje zawodowe (mgra inż. arch. T. S.), zgodnie z § 13a rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarski Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, obowiązującego w dacie przygotowania tego projektu. Wskazano w niej, że projektowane budynki jednorodzinne mieszczą się w obrębie działki objętej pozwoleniem na budowę. Usytuowanie obiektu w stosunku do granic działki oraz budynków istniejących jest zgodne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej w skrócie "rozporządzenie MI") oraz uchwałą Rady Miejskiej w K. z dnia 26 lutego 2003 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru budownictwa mieszkaniowego w R. , gm. K. (dalej jako "Plan miejscowy"). Projektowany budynek jest budynkiem niskim i zlokalizowanym zgodnie z § 13 i § 60 ust. 2 rozporządzenia MI, i nie zacienia budynków sąsiednich. Jak wynika z projektu, maksymalna wysokość projektowanego budynku wynosić będzie 10,09 m od poziomu terenu, a w najbliższym otoczeniu nie znajduje się budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi, a więc w zasięgu przesłaniania projektowanego budynku nie znajdują się inne zabudowania, w tym budynki z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Wojewoda zaznaczył, że obszarem oddziaływania nie jest teren, w którym da się odczuć jakiekolwiek skutki (uciążliwości) spowodowane funkcjonowaniem projektowanego obiektu. Takie rozumienie odwołuje się do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamić z oddziaływaniem polegającym na wprowadzeniu ograniczeń prawnych.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, Wojewoda stwierdził, że w jego ocenie Starosta w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie wyjaśniające i dokonał właściwej oceny projektu budowlanego, a głównie planu zagospodarowania terenu, który pozwolił przesądzić w sposób jednoznaczny, czy Skarżącemu przysługiwał status strony w postępowaniu przed organem I instancji w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę. Również na etapie postępowania odwoławczego był on przedmiotem analizy w takim zakresie, jaki był konieczny, a więc dla ustalenia, czy Skarżącemu w tym postępowaniu należało przyznać status strony. Wobec tego nie było konieczności przeprowadzania dodatkowego postępowania dowodowego w powyższym zakresie. Stąd kontrolując legalność decyzji Wojewoda nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odpowiadając zaś na żądanie Skarżącego wstrzymania wykonania Decyzji PnB, Wojewoda wskazał, że w dniu 25 marca 2022 r. Starosta postanowieniem odmówił wstrzymania wykonania tej decyzji, a postanowienie to nie zostało zaskarżone.

W podsumowaniu organ II instancji stwierdził, że oprócz inwestora i innych osób mogących wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością, na której zrealizowana ma zostać inwestycja, status strony postępowania mają także "osoby trzecie", o ile wymaga tego ochrona uzasadnionych interesów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 i ust. 2 p.b. Osoby takie mogą skutecznie kwestionować poczynania inwestycyjne tylko wówczas i w takim zakresie, w jakim kolidują one z ich uzasadnionym interesem. Tymczasem przedmiotowa inwestycja nie będzie oddziaływać w sposób niezgodny z obowiązującym prawem poza teren, do którego tytuł prawny posiada Inwestor, w związku z czym Skarżący nie posiada interesu prawnego, opartego na konkretnym przepisie prawa materialnego.

Na opisaną decyzję Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł S. S., reprezentowany przez dotychczasowego pełnomocnika, ad Ł., który – zarzuciwszy:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 1 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. - przez dokonanie wadliwych i dowolnych ustaleń faktycznych skutkujących naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej mają stać na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek podejmować wszelkie czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, przy uwzględnieniu okoliczności, iż do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, wyrażającą się w pominięciu przez organ administracji okoliczności związanych z treścią składanych przez Skarżącego w toku wznowionego postępowania administracyjnego oświadczeń istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, pomniejszeniem ich przydatności z punktu widzenia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bez dokonania konfrontacji treści projektu budowlanego ze stanem rzeczywistym, o którym była mowa we wniosku o wznowienie postępowania, oraz uchylenie decyzji,

b) art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. - przez błędne uznanie, że Skarżący nie jest stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, mimo bezspornego ustalenia, że jest on współwłaścicielem nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z inwestycją, której dotyczy postępowanie;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynika sprawy, a to art. 3 pkt 20 p.b. - polegające na przyjęciu, że nieruchomość Skarżącego nie leży w obszarze oddziaływania inwestycji, a inwestycja nie powoduje ograniczeń dla zabudowy na działkach sąsiednich, mimo bezspornego ustalenia, że jest on współwłaścicielem nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z inwestycją, której dotyczy postępowanie, a nadto inwestycja faktycznie oddziałuje na nieruchomość Skarżącego

– wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody i poprzedzającej ją decyzji Starosty, oraz o zwrot kosztów "postępowania administracyjnego" według norm przepisanych, a także o wstrzymanie wykonania "zaskarżonej decyzji".

W uzasadnieniu skargi jej autor uszczegółowił i umotywował podniesione zarzuty, powtarzając in extenso wywody odwołania. Ponadto zaznaczył, że zabudowa posadowiona na obszarze inwestycji ma niemal dziesięć metrów wysokości i znajduje się od strony południowej do działki Skarżącego. Bezpośrednie sąsiedztwo powoduje, że nieruchomość Skarżącego jest cała zacieniona. Co więcej, okna budynku wychodzą bezpośrednio na nieruchomość Skarżącego. Zaistniała sytuacja faktyczna powoduje, iż dochodzi do naruszenia uprawnień Skarżącego - tym bardziej, że wadliwa postawa organu uniemożliwiła Skarżącemu ochronę przysługujących mu praw.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 25 października 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 573/22 tut, Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV tut. Sądu z 18 listopada 2022 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.COVID-19"), o czym strony zostały powiadomione pismami z 18 listopada 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 u.COVID-19, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia Przewodniczącego Wydziału.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1).

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody z 23 czerwca 2022 r. ([...]) oraz, na mocy art. 135 p.p.s.a., poprzedzającej ją decyzji Starosty P. z 10 stycznia 2022 r. ([...]) - orzekającej o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Starosty P. z 27 września 2018 r. nr [...] udzielającej K. W. pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z wewnętrzną instalacją gazową i trzech zbiorników bezodpływowych na ścieki sanitarne (trzy etapy inwestycji) w R. przy ul. [...], gm. K. na działce o nr ewid. [...], obręb R. ("Decyzji PnB") – Sąd doszedł do przekonania, że nie mogą się one ostać w obrocie prawnym.

Podstawę odmowy uchylenia Decyzji PnB stanowiło uznanie przez organy obu instancji, że w sprawie nie zaistniała przesłanka wznowieniowa, na którą powoływał się Skarżący żądając wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją – tj. przesłanka opisana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (verba legis: "strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu") - gdyż, zdaniem organów, Skarżący nie ma przymiotu strony postępowania zakończonego Decyzją PnB.

I to właśnie ta kwestia – czy Skarżący należy do kręgu osób, którym powinien przysługiwać status strony w ww. postępowaniu, z uwagi na bezsporny fakt, że teren przedmiotowej inwestycji leży w bliskim (a wręcz bezpośrednim) sąsiedztwie jego nieruchomości (zwłaszcza działki nr ewid. [...]) – stanowiła przedmiot sporu w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym.

W związku z tym w pierwszej kolejności należy podkreślić, że samo złożenie podania o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej nie powoduje "automatycznie" wznowienia tego postępowania. Takie podanie inicjuje najpierw postępowanie wstępne, w ramach którego organ sprawdza: czy podanie o wznowienie postępowania odpowiada ogólnym wymogom k.p.a. dotyczącym podań w postępowaniu administracyjnym (tj. czy zostało podpisane, czy wskazuje konkretną decyzję bądź postanowienie, których dotyczy wniosek o wznowienie postępowania, itd.), czy zostało wniesione przez osobę będącą stroną w sprawie (nie dotyczy podania opartego na przesłance wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., o czym niżej), czy została w nim powołana przyczyna (przyczyny) wznowienia spośród określonych w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy został zachowany miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie, liczony od daty powzięcia przez stronę informacji o przesłance wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.), a w przypadku przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (ostatecznej). Ten etap procedury kończy się wydaniem niezaskarżalnego postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) – gdy ww. warunki wstępne są spełnione – albo, w przeciwnym wypadku, zaskarżalnego postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (zob. art. 149 § 3 i 4 k.p.a.).

Należy jeszcze wyjaśnić, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano, było dotknięte którąkolwiek z wad przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a. Postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera postępowanie, w którym właściwy organ rozpatruje ponownie sprawę zakończoną decyzją ostateczną, badając, czy przyczyna wznowienia wpłynęła na treść decyzji. Postępowanie wznowieniowe kończy się decyzją administracyjną, przy czym po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. mogą zapaść jedynie rozstrzygnięcia wyczerpująco wymienione w art. 151 § 1 i 2 k.p.a. Do merytorycznej oceny sprawy w trybie wznowienia organ ma obowiązek przystąpić dopiero po jednoznacznym ustaleniu, że wystąpiła podstawa wznowienia. Dopiero bowiem w sytuacji stwierdzenia jej wystąpienia, organ przystępuje do dalszej, już merytorycznego oceny i bada wpływ zaistniałej podstawy wznowienia na rozstrzygnięcie sprawy co do istoty (zob.: art. 149 § 2 in fine k.p.a.).

W świetle przywołanego art. 151 § 1 k.p.a. organ może wydać decyzję, w której: (1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo (2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Natomiast zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a., w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Zgodnie natomiast z art. 146 § 2 k.p.a. nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, Sąd stwierdza, że zasady rządzące wznowieniem postępowania zostały w tej sprawie zachowane, prawidłowo bowiem wznowiono postępowanie z wniosku Skarżącego, przyjmując, że zachował on termin miesięczny, uregulowany w art. 148 § 2 k.p.a., oraz że badanie przesłanki wznowienia wskazanej w tym wniosku - z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - może mieć miejsce tylko w toku postępowania, po jego wznowieniu.

Sąd nie podziela już jednak tych rozważań organów, które dotyczyły uznania, że w sprawie zakończonej Decyzją PnB nie wystąpiła przesłanka wznowieniowa opisana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Należy przy tym podkreślić, że w niniejszym postępowaniu sądowym tylko ta kwestia - ziszczenia się, bądź nie ww. przesłanki wznowieniowej - podlegała kontroli Sądu. Natomiast poza zakresem tej kontroli - z uwagi na obecny etap rozpoznania sprawy przez organy - pozostawała kwestia ewentualnego wpływu tej przesłanki na Decyzję PnB oraz kwestia prawidłowości (legalności) tej decyzji (m.in. w kontekście § 24 pkt 2 Planu miejscowego, który, zauważmy, przewiduje realizację zabudowy szeregowej "w ramach poszczególnych zespołów działek", a więc raczej nie na pojedynczej działce; por. też wyrok WSA z 08.10.2021 r., IV SA/Po 556/21, CBOSA).

Nie ulega wątpliwości, że ocena, czy doszło do wystąpienia w sprawie podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zależy wyłącznie od stwierdzenia, czy Skarżący powinien być stroną postępowania zakończonego ostateczną Decyzją PnB. Jest bowiem poza sporem, że w postępowaniu zakończonym tą decyzją Skarżący nie brał udziału na żadnym jego etapie, w jakimkolwiek zakresie.

Ustaleń we wskazanej kwestii organy obu instancji zasadnie dokonywały na gruncie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - w brzmieniu, które obowiązywało przy wydaniu Decyzji PnB (tj.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, z późn. zm.; w skrócie "p.b.") - który to przepis stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., zawężając w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę pojęcie strony postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. ("każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek"), do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (por. wyrok NSA z 28.03.2007 r., II OSK 208/06, ONSAiWSA 2008 nr 1, poz. 12). Chodzi przy tym o "obszar oddziaływania obiektu" rozumiany nie w znaczeniu potocznym (obejmującym jakiekolwiek oddziaływanie), lecz prawnym - zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 20 p.b. W myśl tego przepisu (w brzmieniu, które obowiązywało w dacie wydania Decyzji PnB) pod pojęciem "obszaru oddziaływania obiektu" należy rozumieć "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu". Przepisy odrębne, które należy uwzględnić przy ustalaniu obszaru oddziaływania planowanej inwestycji, to przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale też przepisy dotyczące np. ochrony środowiska, planowania i zagospodarowania przestrzennego, itd. Na tle tych przepisów prawa w orzecznictwie podkreśla się, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić na potrzeby każdej konkretnej sprawy, przy wzięciu pod uwagę funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanego obiektu (por. wyrok WSA z 09.06.2022 r. VII SA/Wa 756/22, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA").

Zarazem w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że obszar oddziaływania obiektu nie może być tak rozumiany, że w praktyce stanowi barierę nie do przebycia dla większości podmiotów posiadających nieruchomości w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego, a którym odmawia się przymiotu strony w postępowaniu tylko z tego powodu, że zgodnie z założeniami projektowymi nie będzie potrzeby w przyszłości wprowadzania ograniczeń w zagospodarowaniu terenu na podstawie przepisów odrębnych. To czy tak będzie w rzeczywistości, jak twierdzi inwestor i organy właściwe do wydania pozwolenia na budowę, podmioty, których poszanowanie interesów nakazuje art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., powinny mieć możliwość sprawdzenia poprzez udział w postępowaniu w charakterze strony. Postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na budowę powinno dać możliwość szerszemu kręgowi podmiotów uczestniczyć jako strony w tym postępowaniu, nie ograniczając tak hermetycznie rozumienia pojęcia obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 p.b.). Wydaje się, że ustalenie jako granicy, który z podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 p.b. może być stroną postępowania, stanu faktycznego wymagającego wprowadzenia ograniczeń w zagospodarowaniu terenu na podstawie przepisów odrębnych, jest zbyt restrykcyjne, w praktyce ograniczające prawa wynikające z Konstytucji RP (art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1). Stroną postępowania, o którym mowa w art. 28 ust. 2 p.b., podobnie postępowań nadzwyczajnych w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę, powinien być każdy podmiot, który ma w tym interes prawny, a nie dopiero wtedy, kiedy ten interes prawny zostanie naruszony, tak jak by mogła na to wskazywać wykładnia zawężająca art. 3 pkt 20 p.b. Wyznacznikiem jedynym i ostatecznym obszaru oddziaływania obiektu nie może być wyłącznie dokumentacja projektowa i założenia przyjęte w niej przez inwestora i projektanta. Materiały te powinny podlegać szczegółowej analizie i krytycznej weryfikacji organu administracji architektoniczno-budowlanej, do którego należy wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu, a w konsekwencji tego ustalenie kręgu stron postępowania (por. wyrok NSA z 15.06.2016 r., II OSK 2759/14, CBOSA).

Kierując się takim rozumieniem art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b., Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie błędnie odmówiono Skarżącemu posiadania interesu prawnego w postępowaniu zakończonym Decyzją PnB. Przyjmując takie ustalenie, organy oparły się przede wszystkim na stwierdzeniu, że inwestycja - z uwagi na sposób jej usytuowania względem nieruchomości Skarżącego - nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (ówcześnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, z późn. zm.; w skrócie "rozporządzenie MI"). Tak też oceniono kwestię (braku) interesu prawnego Skarżącego w kontekście § 13 i § 60 tego rozporządzenia, podkreślając w szczególności, że projektowany budynek "nie zacienia budynków sąsiednich" oraz że "w zasięgu przesłaniania projektowanego budynku nie znajdują się inne zabudowania w tym budynki z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi". Uwagi organów uszła jednak okoliczność - wyeksponowana przez pełnomocnika Skarżącego dopiero w skardze - że zabudowa posadowiona na podstawie Decyzji PnB zacienia (zdaniem autora skargi: w całości) nieruchomość Skarżącego. Wprawdzie w projekcie budowlanym zadeklarowano (k. 31 pkt 3.7.), że: "Projektowany budynek jest budynkiem niskim i zlokalizowany jest zgodnie z § 13 i § 60.2 i nie zacienia budynków sąsiednich" - zwłaszcza tych, jak można rozumieć, zlokalizowanych na należącej do Skarżącego, zabudowanej działce nr [...] - jednak organy obu instancji nie przywiązały należytej wagi do faktu, że Skarżący jest także współwłaścicielem dwóch niezabudowanych działek: nr geod. [...] (działka drogowa) i [...], które bezpośrednio graniczą z nieruchomością Inwestora (działka nr ewid. [...]).

Jako szczególnie istotne jawi się przy tym sąsiedztwo i usytuowanie przedmiotowej inwestycji względem działki nr [...]. Z projektu zagospodarowania terenu (k. 45 projektu budowlanego) wynika bowiem, że projektowany budynek, o wysokości do 10,09 m, ma być zlokalizowany w odległości 3,0 m od granicy z ww. działką. Oznacza to - zwłaszcza w świetle regulacji § 13 rozporządzenia MI - że podmiot zabudowujący w przyszłości działkę nr [...] będzie już najpewniej zmuszony "odsunąć" obiekt budowlany na większą odległość od granicy z zabudowywaną obecnie działką nr [...] - a więc że będzie prawnie ograniczony w swych zamierzeniach inwestycyjnych.

W orzecznictwie sądowym nie ma jednolitości poglądów co do tego, czy § 13 rozporządzenie MI powinien mieć zastosowanie także wtedy, gdy sąsiednia nieruchomość jest jeszcze niezabudowana i jej właściciel nie ma sprecyzowanych planów inwestycyjnych, a więc - czy w takim przypadku organy administracji architektoniczno-budowlanej są obowiązane ocenić, czy właściciel sąsiedniej niezabudowanej nieruchomości będzie mógł zabudować swoją nieruchomość z zachowaniem takich samych odległości od granicy, jak właściciel nieruchomości, który pierwszy podjął inwestycję (tak przyjęto np. w wyroku NSA z 25.06.2009 r., II OSK 1277/08, ONSAiWSA 2010, nr 6, poz. 111; odmiennie np. wyrok NSA z 09.05.2017 r., II OSK 2183/15, CBOSA). Wiążąca odpowiedź na to pytanie wykraczałaby poza granice niniejszego postępowania sądowego, gdyż dotykałaby już oceny prawidłowości Decyzji PNB, co - jak to wyżej wskazano - nie podlegało kontroli Sądu w tym postępowaniu.

Na potrzeby kontrolowanej sprawy wypada jedynie poprzestać na stwierdzeniu, że choć okoliczność, iż sąsiednia działka budowlana będzie zacieniana (w jakimś stopniu) przez projektowaną inwestycję, nie oznacza jeszcze ("z automatu"), że w danej sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę dojdzie do naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b.), to z pewnością świadczy już o posiadaniu przez właściciela tej sąsiedniej nieruchomości interesu prawnego, uzasadniającego jego udział w postępowaniu o wydanie ww. pozwolenia jako strony, zgodnie z art. 28 ust. 2 p.b. (por. wyrok NSA z 30.05.2014 r., II OSK 3105/12, CBOSA).

W świetle dotychczasowych uwag organy obu instancji błędnie nie wzięły pod uwagę, że ustalenie kręgu stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę w istocie zawiera w sobie pewien element "potencjalności". Oznacza to przede wszystkim - na co trafnie zwraca się uwagę w orzecznictwie sądowym - że "posiadanie przymiotu strony również w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie jest związane z naruszeniem interesu prawnego podmiotu, któremu przymiot ten jest przyznawany, ale z jego posiadaniem. Takie stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (...). I tak m.in. w wyroku z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2619/14 (...) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy z 1994 r. - Prawo budowlane i przepisów odrębnych. W innym orzeczeniu z dnia 24 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1552/14 (...) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w świetle art. 28 k.p.a., jak też art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane przy badaniu legitymacji procesowej wnioskodawcy lub innych osób nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny danej osoby, a jedynie to, czy interes taki jej przysługuje" (zob. wyrok NSA z 15.12.2016 r., II OSK 807/15, CBOSA). Innymi słowy, stroną postępowania administracyjnego o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę powinny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, ale też takie, na których nieruchomości planowane roboty budowlane mogą potencjalnie oddziaływać (por. wyroki NSA: z 17.05.2017 r., II OSK 2347/15; z 08.11.2017 r., II OSK 392/16; z 24.01.2019 r., II OSK 514/17; CBOSA).

Wszystko to prowadzi do wniosku, że Skarżący powinien był brać udział w postępowaniu zakończonym Decyzją PnB, jako jego strona.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając: koszt uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu od skargi (200 zł), wynagrodzenie jej zawodowego pełnomocnika (480 zł), ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800, z późn zm.) – łącznie 680 zł. (Dowodu uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, pełnomocnik nie przedłożył).

Ponownie rozpoznając wznowioną sprawę po (ewentualnym) uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, organ administracji przeprowadzi postępowanie co do rozstrzygnięcia istoty sprawy w rozumieniu art. 149 § 2 in fine p.p.s.a.