Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 532/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2004-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Dnia 26 listopada 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Asesor WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant Referendarz sądowy Leszek Foryś, po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi M.S., K.S. i E.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1/ uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]); 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. solidarnie na rzecz M.S., K.S. i E.S. kwot 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego; 3/ stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnie- nia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 40 ust. 1, art. 42, art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. z 1999r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Z., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Zgierz z dnia 4 czerwca 1993r. Nr XXIII/213/93 ( Dz.Urz. Woj. Łódz. z dnia 15 lipca 1993r. Nr 7, poz. 78 ) i zmian do planu ogólnego zatwierdzonych uchwałą Rady Gminy Zgierz z dnia 29 listopada 1994r. Nr IV/39/94 ( Dz.Urz. Woj. Łódz. z dnia 16 grudnia 1994r. Nr 14, poz. 131) Wójt Gminy Z. ustalił dla A Spółki Akcyjnej - Pion Sieci Obszar w Ł. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie oraz modernizacji sieci telefonicznej na obszarze G., J. "A", J. "B" i U. Gmina Z. ( sieć telefoniczna kanałowa, doziemna oraz napowietrzna w ul. B J. "B" od torów kolejowych do planowanej szafy przy zbiegu ulic B i C oraz w ulicy D kanalizacja telefoniczna dla kabla magistralnego i kabli rozdzielczych, w głównych ulicach sieć doziemna z likwidacja istniejących linii napowietrznych, w bocznych ulicach kable doziemne z rozbudową), określając datę ważności decyzji na dzień 9 grudnia 2004r.

Organ orzekający wskazał, iż z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że projektowana modernizacja oraz rozbudowa sieci telefonicznej przewidziana jest do realizacji na obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową, z dopuszczeniem budownictwa letniskowego oraz usług nieuciążliwych, natomiast docelowe szerokości dróg powiatowych, gminnych i prywatnych zgodnie z naniesionymi liniami rozgraniczającymi na mapach stanowiących załącznik do decyzji.

Jako warunki wynikające z przepisów szczególnych Wójt Gminy Z. podał, iż przebieg infrastruktury technicznej winien być zgodny z rozdz. IV ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( Dz.U. z 2000r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 maja 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( Dz.U. Nr 43, poz. 430 ). Natomiast warunki techniczne i odległościowe winny być zachowane zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( tekst jednolity: Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 140 ), a w przypadku gruntów klasyfikowanych rolniczo inwestor powinien uzyskać zgodę na wyłączenie z produkcji użytków rolnych, zgodnie z ustawą z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz.U. Nr 16, poz. 78 ). Organ podał także, że inwestor winien zastosować się do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 września 1998r. w sprawie ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych ( Dz.U. Nr 126, poz. 839 ), a przy zagospodarowaniu i zabudowie uwzględnić wymagania ochrony przeciwpożarowej zgodnie z art. 6 rozdz. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o ochronie przeciwpożarowej ( Dz.U. Nr 81, poz. 351 ze zm.).

Organ zobowiązał nadto inwestora do uzgodnienia dokumentacji technicznej z Zespołem Uzgadniania Dokumentacji Projektowej - Starostwa Powiatowego w [...], Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł., Referatem Infrastruktury Technicznej Urzędu Gminy, Polskimi Kolejami Państwowymi oraz Powiatowym Zarządem Dróg i Mostów w Z.

Odnośnie wymagań dotyczących ochrony osób trzecich wskazano, iż inwestor powinien realizować planowaną inwestycję zgodnie z art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a w przypadku ingerencji w tereny i urządzenia infrastruktury technicznej, winien uzyskać zgodę instytucji zarządzającej urządzeniami i terenem.

W uzasadnieniu Wójt Gminy Z. stwierdził, iż planowana inwestycja nie koliduje z ustaleniami planu, a ustalone warunki są zgodne z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Z.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli M.S., K.S. i E.S. podnosząc, iż nie wyrażają zgody na jakąkolwiek inwestycję na terenie ich nieruchomości położonej w G. przy ul. E 4/6, działka nr 200/3.

Decyzją z dnia[...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 40 ust. 1, art. 42 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 43 wskazanej wyżej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż w niniejszej sprawie niesporne jest, że dla terenu obejmującego przedmiotową nieruchomość obowiązuje plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy Z., uchwalony uchwałą Rady Gminy Zgierz z dnia 4 czerwca 1993r., Nr XXIII/213/93 (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego Nr 7, poz. 78). Nieruchomość będąca własnością odwołujących się zlokalizowana jest na terenach przeznaczonych do urbanizacji, oznaczonych w planie miejscowym symbolem "M" i w znacznej mierze, zgodnie z treścią mapy zasadniczej stanowiącą załącznik do decyzji, już zagospodarowanych na potrzeby mieszkaniowe. Tym samym, jako teren przewidziany do zagospodarowania na cele budownictwa mieszkaniowego, wymaga uzupełnień w zakresie infrastruktury technicznej, niezbędnej z punktu widzenia prawidłowego funkcjonowania obiektów ( istniejących lub przyszłych). Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego dopuszczenie na danym terenie zabudowy winno być równoznaczne z możliwością realizacji wspomnianej infrastruktury, gdyż stanowi ona element uzupełniający, wzbogacający funkcję podstawową. Powołując się z kolei na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym wyrok z dnia 4 września 1998r., sygn. akt SA 1535/97 (Wspólnota 1998/50/26) organ odwoławczy podniósł, iż inwestycje o charakterze uzupełniającym podstawową (dominującą) funkcję terenu mogą być lokalizowane na danym obszarze nawet wówczas, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje wprost takiego uzupełniającego lub dopuszczalnego wykorzystania gruntu, a wobec powołanych wyżej ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego gminy Z. nie może budzić wątpliwości fakt, że zamierzenie opisane we wniosku inwestora jest zgodne z tym planem, co przesądza o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji.

Jednocześnie organ odwoławczy podniósł, że decyzja określająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi rodzaj promesy dla uprawnionego na jej podstawie wnioskodawcy, dając mu podstawę do ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na budowę. W tym bowiem dopiero postępowaniu właściwe organy sprawdzają, czy inwestor posiada ważną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz czy uzyskał wymagane przepisami szczególnymi uzgodnienia, pozwolenia lub opinie innych organów. Natomiast warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę jest legitymowanie się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie zachodzi w tej sytuacji obawa, że realizacja inwestycji może nastąpić przed uzyskaniem przez inwestora prawa do gruntu, gdyż zgodnie z treścią art. 46 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do terenu, nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, jak również nie przesądza o prawie do rozpoczęcia budowy, którą można rozpocząć dopiero na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej. Ta zaś może być wydana jedynie osobie, która wykaże się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z powyższym, w przekonaniu Kolegium, oświadczenie odwołujących się wyrażające brak zgody na wykonanie projektowanej inwestycji nie może stanowić argumentu skutkującego uchyleniem decyzji zaskarżonej decyzji Wójta Gminy Z. Organ odwoławczy podniósł ponadto, iż decyzja o warunkach zabudowy stanowi w istocie informację dla potencjalnego inwestora, o tym co może wznieść na danym terenie i tym samym, czy planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z przepisami prawa i obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Odrębną zaś kwestią jest faktyczna realizacja tej inwestycji.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego M.S., K.S. oraz E.S. złożyli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, podnosząc, iż nie wyrazili zgody na realizację przedmiotowej inwestycji na terenie działki stanowiącej ich własność, gdyż stanowi ona dla nich ciąg komunikacyjny: pieszy i samochodowy (wjazd na posesję). Zdaniem skarżących, przedmiotowa nieruchomość jest zbyt wąska, by zlokalizować na niej dodatkowe obiekty budowlane, które utrudniałyby wjazd, a ustawienie na niej słupów telekomunikacyjnych, spowoduje obniżenie jej wartości. Skarżący podnieśli także, że położenie kabla w ziemi z uwagi na ułożoną kostkę oraz posadzone krzewy oznacza zniszczenie terenu ich działki.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację podniesioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podnieść, iż stosownie do treści art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1271 i nr 228 z 2003r., poz. 2261 ) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.

Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

1/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

2/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

3/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto, stosownie do treści art. 134 § 1 wymienionej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Wynika to z treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

To właśnie wynik badania legalności decyzji, a nie zarzuty skargi, zdecydowały o uchyleniu wydanych rozstrzygnięć.

Sąd podzieliłby bowiem w pełni stanowisko organu odwoławczego , zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, gdyby akta administracyjne zawierały prawidłowo sporządzony wypis i wyrys z obowiązującego dla przedmiotowego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Uprawnienie właściciela do swobodnego zagospodarowania nieruchomości może być bowiem ograniczone ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako prawa miejscowego, jeśli ograniczenia te wynikają wprost z tego planu. Stosownie bowiem do treści art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn. Dz.U. nr 15 z 1999r., poz. 139 ze zm. ), obowiązującej w dacie wydania decyzji, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym, a więc wiążącym organy.

Zgodnie z art. 8 tej ustawy – ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią treść uchwały rady gminy. Integralną częścią planu jest rysunek planu stanowiący załącznik do uchwały rady gminy. Rysunek planu obowiązuje w zakresie określonym uchwałą.

Ponadto, w myśl art. 43 tej ustawy - w brzmieniu z dnia zaskarżonego rozstrzygnięcia - nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Natomiast zgodnie z unormowaniem zawartym w art. 46 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Wniosek o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może bowiem złożyć każdy, niezależnie od przysługujących mu uprawnień do nieruchomości ( por. także np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 czerwca 2000r. sygn. II SA/Gd 1034/98 - LEX nr 44251 i z dnia 21 października 1999r. sygn. IV SA 1659/97 - LEX nr 48741 ).

Dlatego też podzielić należy stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż zaskarżona decyzja nie przesądza o prawie do rozpoczęcia inwestycji, ponieważ budowę można rozpocząć dopiero na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która może być wydana jedynie osobie, która wykaże się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W rozpoznawanej sprawie organy administracji obu instancji, które wydały decyzje w sprawie, przyjęły, że z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że projektowana modernizacja oraz rozbudowa sieci telefonicznej na obszarze G., J. "A", J. "B" i U., to obszar przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową, z dopuszczeniem budownictwa letniskowego oraz usług nieuciążliwych.

Powołują się przy tym na miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy Z., zatwierdzonego uchwałą nr XXIII/213/93 z dnia 4 czerwca 1993r. Rady Gminy Zgierz ( Dz.Urz. Woj. Łódzkiego nr 7, poz. 78 ) i zmian do planu ogólnego, zatwierdzonych uchwałą nr IV/39/94 z dnia 29 listopada 1994r. Rady Gminy Zgierz ( Dz.Urz. Woj. Łódzkiego nr 14, poz. 131 ).

Należy jednocześnie podnieść, iż organ I instancji nie wskazuje w swej decyzji żadnej jednostki urbanistycznej dotyczącej inwestycji, natomiast Kolegium Odwoławcze stwierdza, że nieruchomość będąca własnością skarżących, zlokalizowana jest na terenach przeznaczonych do urbanizacji, oznaczonych w planie miejscowym symbolem "M" i w znacznej mierze, zgodnie z treścią mapy zasadniczej stanowiącej załącznik do decyzji, już zagospodarowanych na potrzeby mieszkaniowe.

W tym miejscu należy podnieść, iż dokumentacja załączona do akt administracyjnych niniejszej sprawy, nie pozwala - w ocenie Sądu - na powyższe stwierdzenie.

Pomijając już fakt, iż załączony wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest poświadczony za zgodność, należy zwrócić uwagę na to, iż wyrys z powyższego planu jest nieczytelny, brak zaznaczenia na nim jednostki urbanistycznej, w której położona jest nieruchomość skarżących, co uniemożliwia rozstrzygnięcie przez Sąd kwestii zgodności zaskarżonej decyzji z normami prawa materialnego ( por. np. wyrok NSA z dnia 24 września 1998r. sygn. IV SA 1749/96 - LEX nr 43787 ).

Z tych względów należało przyjąć, że w rozpoznawanej sprawie nastąpiło naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa, dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ) orzeczono, jak w punkcie 1-szym sentencji wyroku.

Jednocześnie Sąd, w trybie art. 152 wskazanej wyżej ustawy, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

W przedmiocie zwrotu kosztów sądowych Sąd wyrokował w oparciu o art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm. ) w zw. z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.