Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 300/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 53 par. 3, art. 134 par. 1, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędziowie NSA Maciej Dybowski del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2013r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 510/10 w sprawie ze skargi E. Z. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót 1) oddala skargę kasacyjną, 2) oddala wniosek uczestników postępowania A. M. i R. M. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia

9 grudnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 510/10 oddalił skargę E. Z. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach sprawy:

Burmistrz Gminy W. decyzją z dnia [...] maja 2000 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółdzielni Mieszkaniowej "W." w W. pozwolenia na budowę obejmującego II etap zabudowy mieszkaniowej – ośmiu budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej, na działce nr [...] w W. przy ul. F. [...]. Decyzją z dnia [...] października 2000 r. nr [...] Burmistrz Gminy W. przeniósł powyższe pozwolenie na budowę na "L." Sp. z o.o. w W. (w dacie wydania tej decyzji działka nr [...] została już podzielona na osiem działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]).

W toku prowadzonych robót budowlanych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. stwierdził dokonanie przez inwestora odstępstw od warunków i ustaleń pozwolenia na budowę. Odstępstwa polegały m. in. na niewykonaniu w budynkach poddaszy użytkowych, przez co zmianie uległa wysokość budynków, wielkość kubatury oraz geometria dachów, a nadto niezrealizowaniu schodów na poddasze.

Pierwszym wydanym w sprawie orzeczeniem – postanowieniem z dnia [...] września 2002 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nałożył na L. Sp. z o.o. obowiązek przedłożenia opinii technicznej określającej prawidłowość wykonanych robót budowlanych, a decyzją z tego samego dnia nr [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) zobowiązał tegoż inwestora do przedłożenia w wyznaczonym terminie inwentaryzacji budowlanej wykonanych robót, odrębnie dla każdego segmentu mieszkalnego.

W wyniku zażaleń od wymienionego postanowienia oraz decyzji, wniesionych przez K. F. i E. Z., Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia[...] grudnia 2002 r. nr [...] oraz decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] uchylił zaskarżone rozstrzygnięcia w częściach dotyczących terminu i określił nowy termin wykonania nałożonych obowiązków (przedłożenia opinii technicznej i inwentaryzacji powykonawczej), a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie i decyzję.

Na skutek skarg wniesionych od tych rozstrzygnięć Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2004 r., sygn. akt 7/IV SA 526 /03 oddalił skargi K. F. i E. Z. od postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2004 r., sygn. akt 7/IV SA 543/03 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2002 r. Sąd ten uznał, że decyzje wydane zostały z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, gdyż nie można było nałożyć na inwestora w tym trybie obowiązku przedłożenia dokumentów, nakaz taki powinien mieć swoje oparcie w art. 81c tej ustawy.

Na dalszym etapie postępowania, wobec bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uwzględnieniu skargi K. F. wyrokiem z dnia 22 marca 2006 r., sygn. akt VII SAB/Wa 92/05 zobowiązał organ nadzoru budowlanego do wydania rozstrzygnięcia, a wyrokiem z dnia 17 lipca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 690/07 wymierzył temu organowi grzywnę za niewykonanie wyroku.

Po złożeniu opinii technicznej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane wstrzymał prowadzenie robót i nakazał K. F., E. Z., U. i A. K., A. i W. C., R.M., I. i A. P., J. T. oraz U. i D. K. (właścicielom ośmiu segmentów mieszkalnych) wykonanie niezbędnych zabezpieczeń. Z kolei decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, organ ten nałożył na wymienione osoby obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego obejmującego budowę budynku mieszkalnego składającego się z ośmiu segmentów.

K. F. i E. Z. zakwestionowali w zażaleniach i odwołaniach nałożenie na nich tych obowiązków, uznając że takie obowiązki organ winien kierować do inwestora, tj. Spółki L., brak zaś jest podstaw by ich traktować jako następców prawnych inwestora.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uwzględnił jednak tych zażaleń i odwołań i postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. [...] oraz decyzją z tego dnia nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcia.

Od tych orzeczeń K. F. i E. Z. wnieśli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skargach ponowili swą argumentację, iż nie można ich uważać jako następców prawnych inwestora.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] listopada 2007 r. oraz przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że zachodzą podstawy do uwzględnienia obu skarg w całości. Spółka L. obecnie w upadłości, nie brała czynnego udziału w postępowaniu, co wypełnia przesłankę wznowienia postępowania z art.145 § 1 pkt 4 Kpa. Nadto zauważył, że obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego powinien być adresowany do inwestora zamierzenia budowlanego.

Mając na względzie wydanie decyzji autokontrolnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniami z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 2146/08 i z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 2145/08 umorzył jako bezprzedmiotowe postępowania wywołane wniesieniem skarg odpowiednio przez K. F. i E. Z. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. nr [...]. Również postępowania sądowe ze skarg K. F. i E. Z. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] wobec autokontroli organu zostały umorzone, sygn. akt VII SA/Wa 2147/08 i VII SA/Wa 2148/08.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, jeszcze przed umorzeniem przez sąd administracyjny postępowań w tych sprawach, drugą decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], w związku z podjęciem autokontrolnego rozstrzygnięcia, uchylił zaskarżoną przez K. F. i E. Z. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] listopada 2008 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzieleniu właścicielom ośmiu segmentów mieszkalnych pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił K. F., E. Z., U. i A. K., A. i W.C., R.M., I. i A. P., J.T. oraz U. i D. K. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i nałożył na nich obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę na L. Sp. z o.o. nastąpiło już po podziale geodezyjnym działki nr [...], w wyniku którego powstało osiem działek o nr od [...] do [...]. Na tych działkach Spółka zrealizowała objęty pozwoleniem na budowę budynek mieszkalny składający się z ośmiu segmentów, jednakże z odstępstwami od zatwierdzonego projektu i sprzedała te działki osobom fizycznym na mocy umów sprzedaży zawartych w formie aktów notarialnych (indywidualnie z każdym z nabywców). Sprzedaż oraz wydanie nabywcom przedmiotu umowy nastąpiło w okresie od lipca 2001 r. do marca 2002 r., skutkiem tego adresatem decyzji wydawanych w postępowaniu administracyjnym dotyczącym przedmiotowego obiektu winni być jego właściciele, będący następcami prawnymi inwestora wskazanego w decyzji o pozwoleniu na budowę. Nadto organ wskazał, że L. Sp. z o.o. w upadłości nie mogła być adresatem decyzji również z tego powodu, gdyż w świetle przepisów ustawy Prawo upadłościowe i naprawcze adresatem rozstrzygnięć i nakazów wydawanych przez organy nadzoru budowlanego w przedmiocie obiektów budowlanych należących do podmiotów, w stosunku do których została ogłoszona upadłość może być jedynie syndyk masy upadłości. W przedmiotowej sprawie syndyk nie mógł być adresatem decyzji, gdyż ogłoszenie upadłości Spółki i powołanie syndyka masy upadłości nastąpiło w dniu 2 listopada 2004 r., tj. już po sprzedaniu wszystkich segmentów, a w dniu 13 września 2007 r. sąd wydał postanowienie stwierdzające zakończenie postępowania upadłościowego. W ocenie organu projekt budowlany zamienny spełnia wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego oraz uwzględnia zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, a także zalecenia zawarte w opinii technicznej.

Po rozpatrzeniu odwołań od tej decyzji, wniesionych przez K. F. i E. Z., Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2009 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Organ odwoławczy uznał, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie dokonano prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy. Organ rozstrzygając sprawę winien uwzględnić, że Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], wydaną w trybie art. 54 § 3 Ppsa, uchylił własną decyzję z dnia [...] października 2008 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] grudnia 2007 r. o nałożeniu na obecnych właścicieli przedmiotowego obiektu obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Skoro zaś w obrocie prawnym nie istnieje decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, a która winna poprzedzać decyzję wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 tej ustawy, za przedwczesną uznać należało decyzję o zatwierdzeniu projektu zamiennego.

Następnie organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez odwołujących się stwierdził, że z chwilą nabycia segmentów wraz z poszczególnymi działkami osoby te stały się zarówno właścicielami, jaki i następcami prawnymi dotychczasowego inwestora z przysługującym im prawem do dokonania czynności związanych z formalnym zakończeniem budowy. Niemniej istotne jest również to, że zakończone zostało postępowanie upadłościowe w stosunku do L. Sp. z o.o., co oznacza że podmiot ten nie może być adresatem obowiązków, o których mowa w art. 52 Prawa budowlanego. Nadto Sąd powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2004 r., sygn. akt 7/IV SA/Wa 543/03, w którym stwierdzono, że w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego możliwe jest wyegzekwowanie tylko niektórych roszczeń, opartych na zarzucie naruszenia przepisów Prawa budowlanego. Natomiast inne roszczenia dotyczące niewywiązania się inwestora z zawartej umowy mogą być dochodzone na drodze postępowania cywilnego.

Skargę na tę decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. Z. ponawiając zawarty w odwołaniu zarzut, że nie jest następcą prawnym Spółki L., wnosząc o uznanie organów nadzoru budowlanego obu instancji za winnych naruszenia prawa i nakazanie tym organom doprowadzenie budowy na swój koszt do stanu zgodnego z prawem. W skardze zaakcentował, że organy nadzoru budowlanego w przeszłości nie nałożyły na Spółkę L. przed jej wykreśleniem z rejestru obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.

W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Również uczestnicy postępowania A. M. i R. M. wnieśli o oddalenie skargi wskazując, że w wyniku zaskarżania wszelakich rozstrzygnięć przez E. Z. i K. F. pozostali właściciele lokali mieszkalnych nie mogą uzyskać decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu.

Przed rozpoznaniem tej skargi zakończyło się postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem A. P. o stwierdzenie nieważności decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], wydanej w trybie autokontroli. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy swą własną decyzję z dnia [...] lutego 2010 r. stwierdzającą nieważność decyzji autokontrolnej. Nieprawomocnym wyrokiem z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 957/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi K. F. i E. Z. na tę decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 510/10 oddalił zaś skargę E. Z. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżącego w zaskarżonej decyzji nie przesądzono kwestii następstwa prawnego inwestora. W przypadku wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 Kpa organ pierwszej instancji nie może zostać skutecznie związany ocenami prawnymi organu odwoławczego. Skoro organ ten ma prowadzić na nowo postępowanie, to jego wynik będzie zależny od przyszłych ustaleń faktycznych. Jeżeli nawet organ odwoławczy w decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania formułuje oceny prawnomaterialne, to mogą się one odnosić do dotychczasowego stanu faktycznego sprawy, natomiast po ponownym przeprowadzeniu postępowania, w świetle nowych ustaleń faktycznych, mogą one okazać się pozbawione znaczenia. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w trybie art. 138 § 2 Kpa jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy. Organ ten może wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy z okoliczności sprawy wynika, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub gdy przeprowadził je w sposób wadliwy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że w rozpoznawanej sprawie powodem uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania był fakt, że w powtórnie prowadzonym postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego zmienił się stan faktyczny i prawny sprawy w zakresie wymagającym powtórzenia w całości postępowania przed organem pierwszej instancji, a wydana decyzja jest przedwczesna. Sąd wskazał, że postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego poprzedzały wcześniejsze fazy postępowania zakończone wydaniem rozstrzygnięć, które w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji, wydanej na podstawie art. 138 § 2 Kpa, już nie istniały w obrocie prawnym. Zatem ustalenia wynikające z tych decyzji dotyczące określenia podmiotów, na które należy nałożyć obowiązki wynikające z ustawy Prawo budowlane nie mogły kształtować sytuacji prawnej adresatów decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Prawidłowo zatem organ odwoławczy orzekł, że wydana decyzja jest przedwczesna, a postępowanie administracyjne prowadzące do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego należy przeprowadzić jeszcze raz. Na skutek innych postępowań stan sprawy będącej przedmiotem orzekania przez organ odwoławczy nie został ukształtowany w sposób ostateczny, a zatem wpływ na wydanie ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego będą miały także inne rozstrzygnięcia, przede wszystkim związane z ustaleniem, na który podmiot należy nałożyć obowiązek wykonania tego projektu, a kwestii tej nie sposób jednak było przesądzić w kontrolowanej sprawie. Z tych powodów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł E. Z. reprezentowany przez adwokata ustanowionego z urzędu, zaskarżając ten wyrok w całości. W skardze kasacyjnej z powołaniem się na podstawę z art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej Ppsa, podniesione zostały zarzuty naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 141 § 4 Ppsa oraz art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 Ppsa poprzez odstąpienie od wskazania, które ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ zostały przyjęte przez Sąd za podstawę rozstrzygnięcia oraz czy ustalenia organu zostały uznane przez Sąd za zgodne z prawem, skutkiem czego doszło do błędnego zastosowania art. 151 Ppsa i oddalenia skargi zamiast jej uwzględnienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa;

2) art. 141 § 4 Ppsa oraz art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 2 i art. 151 Ppsa poprzez nieodniesienie się do argumentów podnoszonych przez skarżącego w kwestii niezasadnego uznania go za następcę prawnego L. Sp. z o.o. i w konsekwencji adresata decyzji, skutkiem czego doszło do błędnego zastosowania art. 151 Ppsa i oddalenia skargi zamiast uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 2 Ppsa skoro decyzja skierowana została do osoby nie będącej stroną w sprawie.

Wnoszący skargę kasacyjną w oparciu o te zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz przyznanie pełnomocnikowi kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podkreślił, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera jedynie opis poszczególnych elementów stanu faktycznego sprawy bez wyraźnego wskazania, w jakim zakresie i z jakich powodów zostały one przyjęte przez Sąd kontrolujący zaskarżoną decyzję. Sąd nie odniósł się do ustaleń organu, że skarżący w dniu 23 lipca 2001 r. nabył od L. Sp. z o.o. działkę gruntu nr [...], że Spółka została wykreślona w dniu 24 listopada 2008 r. z Krajowego Rejestru Sądowego, a to miało znaczenie dla oceny czy decyzja skierowana została do właściwego adresata. Sąd pierwszej instancji nie wskazał także, czy organ administracyjny prawidłowo przyjął, że w wyniku nabycia od Spółki tej działki skarżący stał się następcą prawnym inwestora. Konieczne zaś było odniesienie się do zarzutu skarżącego i rozstrzygnięcie istotnej kwestii, czego Sąd nie uczynił, czy wskutek sprzedaży z dnia 23 lipca 2001 r. działki nr [...] doszło do przejścia praw i obowiązków dotyczących tej działki z L. Sp. z o.o. na skarżącego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania A. M. i R. M. wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie od wnoszącego skargę kasacyjną na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W toku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 22 lutego 2012 r. zmarła uczestniczka K. F.. Postanowieniem z dnia 11 lipca 2012 r. postępowanie kasacyjne zostało zawieszone, które - po ustaleniu następców prawnych zmarłej - zostało podjęte postanowieniem z dnia 6 lutego 2013 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, której przesłanki zostały określone w § 2 powołanego przepisu, sprawę należało rozpoznać w granicach przytoczonej przez wnoszącego skargę kasacyjną podstawy naruszenia przepisów postępowania.

Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego była decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą uchylona została decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych z przekazaniem sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W wyniku przeprowadzonej kontroli Sąd zaakceptował ustalenia organu odwoławczego, które doprowadziły do uznania decyzji organu pierwszej instancji, wydanej na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), za przedwczesną, jako że na dzień orzekania w obrocie prawnym nie pozostała decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Tych ustaleń organu, które zostały przyjęte w zaskarżonym wyroku za podstawę orzekania, wnoszący skargę kasacyjną nie zakwestionował.

Argumentacja wnoszącego skargę kasacyjną mająca uzasadniać postawiony zarzut naruszenia art. 141 § 1 Ppsa zmierza to wykazania, że Sąd pierwszej instancji z obrazą tego przepisu w odniesieniu do kwestii osoby obowiązanej dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 51 ustawy Prawo budowlane, nie zajął jednoznacznego stanowiska, nie odniósł się również do sformułowanych w skardze zarzutów w tym zakresie. Istotnie, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wyraził pogląd, że kwestii adresata decyzji ani nie przesądzono, ani nie można było przesądzić w decyzji kasacyjnej wydanej przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Tymczasem organ odwoławczy, także odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniach, w sposób wyraźny i jednoznaczny stwierdził, że inwestor (L. Sp. z o.o. w W.) wobec zakończenia postępowania upadłościowego i wykreślenia tego podmiotu z rejestru sądowego nie może być adresatem obowiązków nałożonych decyzją, o której mowa w art. 52 ustawy – Prawo budowlane. Nadto organ odwoławczy wskazał, że adresatami tych obowiązków winny być osoby, które są właścicielami działek i wybudowanych na nich segmentów, gdyż osoby te są "następcami prawnymi dotychczasowego inwestora, z przysługującym im prawem do dokonania czynności związanych z formalnym zakończeniem budowy".

Zauważyć więc przyjdzie, że przepis art. 52 ustawy - Prawo budowlane wskazuje wprost podmioty zobowiązane do dokonania czynności nakazanych w decyzji, o których mowa w art. 48-51. Podmiotami tymi są inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Wymieniona w tym przepisie kolejność podmiotów zobowiązanych do wykonania na swój koszt określonych w decyzji obowiązków nie jest przypadkowa i nie zależy od swobodnego uznania organu nadzoru budowlanego. Zarówno w orzecznictwie, jak i literaturze przedmiotu ukształtował się pogląd, że w pierwszej kolejności obowiązkami takimi powinien być obciążony inwestor, w dalszej zaś właściciel obiektu budowlanego lub działający w jego imieniu zarządca. Jednakże nałożenie na inwestora, mającego tytuł prawny do obiektu, obowiązku wykonania określonych czynności możliwe jest wówczas, gdy tenże inwestor posiada w dacie orzekania uprawnienie do władania obiektem budowlanym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 338/11 – Lex nr 1219135, z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 158/07 – Lex nr 468723, z dnia 27 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 522/06 – Lex nr 339391, Z. Niewiadomski w: Prawo budowlane, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, str. 546).

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że inwestorem zamierzenia budowlanego polegającego na budowie ośmiu budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej na ośmiu działkach, powstałych w wyniku podziału działki nr [...], był L. Sp. z o.o., tj. podmiot na którego przeniesiona została decyzja o pozwoleniu na budowę. Jednakże jak trafnie dostrzegł organ odwoławczy orzekając w niniejszej sprawie, w dacie wydania zaskarżonej decyzji taki podmiot nie występował w obrocie prawnym. Postanowieniem sądu gospodarczego z dnia 13 listopada 2008 r. zakończono postępowanie upadłościowe, w dniu 24 listopada 2008 r. wykreślono tę Spółkę z rejestru sądowego, a wpis ten uprawomocnił się z dniem 28 grudnia 2008 r. Z kolei na podstawie umów sprzedaży z drugiej połowy 2001 r. i pierwszego kwartału 2002 r. przeniesiona została własność ośmiu działek na oznaczone w tych umowach osoby, w tym wnoszącego skargę kasacyjną, które tym samym stały się właścicielami wybudowanych na tych działkach obiektów budowlanych. Istniały zatem podstawy do przyjęcia, że skoro doszło do wykreślenia z rejestru sądowego podmiotu legitymującego się tytułem prawnym do prowadzenia robót budowlanych, w świetle art. 52 ustawy - Prawo budowlane, decyzja nakładająca obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego nie mogła już być skierowana do inwestora, lecz do właścicieli obiektów budowlanych (segmentów usytuowanych na działkach wydzielonych z działki nr 19). Inwestor utracił bowiem, poprzez wpis wykreślenia z rejestru sądowego, uprawnienie do władania tymi obiektami.

Uchybienia jakiego dopuścił się Sąd pierwszej instancji polegające na niezajęciu jednoznacznego stanowiska w omawianej materii nie jest jednak naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa w stopniu mogącym mieć wpływ i to istotny na wynik sprawy. Nie każde zaś naruszenie przepisu postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa) usprawiedliwia zgłoszony zarzut w ramach tej podstawy kasacyjnej.

W konsekwencji nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 134 § 1 Ppsa, skoro Sąd pierwszej instancji rozstrzygnął w granicach sprawy poddanej jego kontroli, mianowicie sprawy zakończonej decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót. Wbrew zaś zarzutowi autora skargi kasacyjnej w przyjętym za podstawę orzekania stanie faktycznym sprawy brak było podstaw do podzielenia zawartych w skardze zarzutów, że adresatem obowiązków nałożonych w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane winien być inwestor. Wskazać trzeba, że wyrażony przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w autokontrolnej decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. pogląd, zbieżny z oczekiwaniami wnoszącego skargę kasacyjną, został zakwestionowany w odrębnie prowadzonym postępowaniu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2010 r. stwierdził nieważność tej decyzji, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 957/10 oddalił skargi E. Z. i K. F., zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 124/13 oddalił skargę kasacyjną wniesiona przez E. Z. od tego orzeczenia.

Całkowicie nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 3 § 1 Ppsa, gdyż Sąd pierwszej instancji na skutek wniesionej skargi dokonał kontroli działalności administracji publicznej przez orzekające w sprawie organy, a w wyniku przeprowadzonej kontroli zastosował przewidziany ustawą środek w postaci oddalenia skargi. Zgodnie bowiem z art. 151 Ppsa w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę. Zastosowanie zaś tego środka w przyjętym za podstawę orzekania stanie faktycznym, uwzględniając materiał zawarty w aktach sprawy, było uzasadnione skoro zaskarżona decyzja była zgodna z prawem. W tej sytuacji nie mógł już odnieść skutku postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa przez ich niezastosowanie przez Sąd pierwszej instancji, gdyż brak było podstaw do uwzględnienia skargi tak z powodu naruszenia przepisów postępowania, jak i stwierdzenia kwalifikowanej wady zaskarżonej decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 Kpa.

Z tych wszystkich powodów, wobec braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Jednocześnie oddalono wniosek uczestników postępowania A. M. i R. M. o zasądzenie od wnoszącego skargę kasacyjną zwrotu kosztów postępowania, uznając że w świetle art. 204 Ppsa brak podstaw do uwzględnienia tego wniosku. Z kolei o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej wnoszącemu skargę kasacyjną z urzędu orzeknie, na wniosek pełnomocnika, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują bowiem możliwości orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy oraz o zwrocie niezbędnych udokumentowanych wydatków.