Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 51/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 24 ust. 2a
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: Par. 36, 39
journal: Dz.U. 2016 poz 1034
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

|Sygn. akt III SA/Kr 51/18 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 8 listopada 2018 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Janusz Kasprzycki, Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak, WSA Barbara Pasternak (spr.), Protokolant: Tomasz Famulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2018 r., sprawy ze skargi H. G. i J. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 29 listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 29 listopada 2017 r. ([...]) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. 2017.2101) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu odwołania H. i J. G. od decyzji Starosty z dnia [...] 2017 r. znak: [...] orzekającej z urzędu o aktualizacji danych w zakresie działek nr: [...], [...], [...], [...] , [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w obrębie S, gmina L, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Rozstrzygnięcie organu odwoławczego zapadło w następującym stanie faktycznym:

Decyzją z [...] 2017 r. znak : [...] Starosta W orzekł z urzędu o aktualizacji danych ewidencyjnych objętych operatem ewidencji gruntów i budynków obrębu S, gmina L w zakresie działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Aktualizacja dotyczyła ustalenia przebiegu granic:

- działki [...] z działkami [...], [...],

- działki [...] z działkami [...], [...],[...], [...], [...],

- działki [...] z działkami [...] i [...],

- działki [...] z działkami [...] i [...] oraz wynikającej z ustalenia granic zmiany powierzchni działki [...] z 1,1137 ha-(R IVa 0,7930 ha, S/Ps V 0,1665 ha, LS III 0,1542 ha na powierzchnię 1,1095 ha (RIVa 0,7880 ha, S/PsV 0,1660 ha, LsIII 0,1555 ha), na podstawie dokumentacji geodezyjno-kartograficznej przyjętej w dniu 10.04.2017 r. do państwowego zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego za nr [...].

Organ I instancji dokonał analizy kryteriów, według których ustalono przebieg granic ww. działek. Uznał, że operat techniczny nr [...] i zawarty w nim protokół ustalenia przebiegu granic zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami i standardami technicznymi i mogą stanowić podstawę do aktualizacji z urzędu danych ewidencyjnych w zakresie przebiegu ww. granic działek i powierzchni działki nr [...] z 1,1137 ha na nową wynoszącą 1,1095 ha. Stwierdził, że operat techniczny nr [...] zawiera wykaz zmian wskazujący na konieczność aktualizacji danych ewidencyjnych tj. powierzchni działki nr [...] oraz przebiegu ustalonych granic jak i atrybutów ustalonych punktów granicznych, które wyznaczono z dokładnością nie mniejszą niż +-0,10 m.

Od powyższej decyzji w ustawowym terminie odwołanie złożyli H. i J. G., kwestionując dane zwarte w operacie ewidencyjnym obrębu S oraz jego aktualizację w zakresie nieruchomości stanowiących ich własność hipoteczną, a także uwłaszczenie tej nieruchomości.

Rozpatrując sprawę organ odwoławczy podał, co następuje:

Starosta W prawidłowo uznał za właściwy w przedmiotowej sprawie tryb postępowania administracyjnego. Postępowanie zostało bowiem wszczęte z urzędu, w związku z dokumentacją techniczną wpisaną do ewidencji materiałów zasobu pod nr [...] w dniu 10 kwietnia 2017 r., sporządzoną przez geodetę uprawnionego mgr inż. A. G. W przypadku braku wniosku wszystkich osób, których nieruchomości dotyczy zmiana (art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h), która ma być wprowadzona na podstawie dokumentacji przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego starosta zobowiązany jest do przeprowadzenia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji.

W niniejszej sprawie dokumentacja dotyczyła ustalenia granic pasa drogowego (działki nr [...] i [...]) z działkami nr [...], [...], [...], [...] i [...] w trybie art. 73 ustawy z dnia 15.10.1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz w trybie art. 96 ust. 1 b ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Materiał źródłowy stanowiła mapa zasadnicza w wersji analogowej w skali 1:1000, mapa ewidencyjna analogowa w skali 1:2880, mapa ewidencyjna w postaci numerycznej, w skali 1:2000 i operat techniczny [...] podziału działki nr [...] na działki nr [...] i [....]. Ze sprawozdania technicznego wynika, że punkty graniczne nr: [...], [....], [...], [...], [....], [....], [...], [...], [...], [...], [...] określające przebieg granicy działki nr [...] na odcinku graniczącym z działkami nr [...] i [...] przyjęto z operatu technicznego [...], gdyż spełniały wymagane standardy dokładnościowe. Pozostały materiał źródłowy przedstawiający przebieg granic nie spełniał wymaganych kryteriów dokładnościowych, dlatego zachodziły okoliczności wskazane w § 37 ust. 1 rozporządzenia, pozwalające na ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych. Dla określenia przebiegu pozostałych granic działek drogowych nr [...] i nr [...] z działkami sąsiednimi, nie wyznaczonych powyższymi punktami granicznymi (z operatu [...]), brak było w państwowym zasobie dokumentacji geodezyjnej wymienionej w § 36 rozporządzenia. Także dane zawarte na obowiązującej mapie ewidencyjnej nie były wiarygodne albowiem pochodziły z wektoryzacji analogowej mapy ewidencyjnej i nie odpowiadały obowiązującym standardom technicznym. Skoro przebieg gdyż spełniały wymagane standardy dokładnościowe. Pozostały materiał źródłowy przedstawiający przebieg granic nie spełniał wymaganych kryteriów dokładnościowych, dlatego w sprawie zachodziły okoliczności wskazane w § 37 ust. 1 rozporządzenia, pozwalające na ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych. Dla określenia przebiegu pozostałych granic działek drogowych nr [...] i nr [...] z działkami sąsiednimi, nie wyznaczonych powyższymi punktami granicznymi (z operatu [...]) brak było w państwowym zasobie, dokumentacji geodezyjnej wymienionej w § 36 rozporządzenia. Także dane zawarte na obowiązującej mapie ewidencyjnej nie były wiarygodne albowiem pochodziły z wektoryzacji analogowej mapy ewidencyjnej i nie odpowiadały obowiązującym standardom technicznym. Skoro przebieg granic był niewiarygodny i nie spełniał aktualnie obowiązujących standardów i kryteriów to spełniony został wskazany w rozporządzeniu warunek, otwierający możliwość pozyskania danych dotyczących przebiegu granic działek ewidencyjnych w drodze terenowych pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem przebiegu granic na gruncie.

Z protokołu ustalenia przebiegu granic działek do celów ewidencji gruntów ([...]) sporządzonego 14 grudnia 2016r. wynika, że w czynnościach ustalenia na gruncie przebiegu granic, mimo że udział w tych czynnościach leży w interesie podmiotu, nie uczestniczyli J. i M. W. - właściciele działki nr [...] obj. [...], E. i M. Ż. właściciele działki nr [...], obj. [...], a także przedstawiciel gminy L reprezentujący właściciela działek drogowych: nr [...] i nr [...], obj. [...], nr [...] obj. [...] i nr [...] (brak księgi).

Co jest istotne, zgodnie z przepisem (§ 38 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia) nieusprawiedliwione niewzięcie udziału w czynnościach ustalania przebiegu granic osoby prawidłowo zawiadomionej, nie stanowi przeszkody do ich przeprowadzenia. Wykonawca prac prawidłowo zawiadomił strony o terminie i miejscu przeprowadzenia czynności ustalenia przebiegu granic, tzn. za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, nie późnej niż 7 dni przed wyznaczonym terminem (§38 ust. 3 rozporządzenia). Wprawdzie H. i J. G. stawili się w terenie, jednakże odmówili uczestnictwa w czynnościach ustalania, gdyż ich zdaniem nie powinny istnieć w ewidencji gruntów i budynków działki drogowe nr [...] i nr [...] stanowiące własność Gminy L.

Wykonawca prac geodezyjnych ustalił przebieg granic :

- działki nr [...] (przedstawiony na szkicach polowych Nr 1 i 2): z działką nr [...], który wyznaczają punkty graniczne nr: [...], [...] oraz z działką nr [...], który wyznaczają punkty graniczne nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] ustalił w trybie § 39 ust. 3 rozporządzenia;

- działki nr [...] (przedstawiony na szkicach polowych Nr 1, 2 i 3): z działką nr [...] wyznaczony punktami granicznymi nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]; z działką nr [...], wyznaczony punktami granicznymi nr: [...], [...], [...]; z działką nr [...], wyznaczony punktami granicznymi nr: [...], [...]; z działka nr [...] wyznaczony punktem granicznym [...]; z działką nr [...] wyznaczony punktem granicznym [...] - ustalił na gruncie w trybie § 39 ust. 3 rozporządzenia;

-działki nr [...] (przedstawiony na szkicu polowym Nr 1, 2, 3): z działką nr [...], wyznaczony punktami granicznymi nr: [...], [...] i z działką nr [...] wyznaczony punktami granicznymi nr: [...], [...], [...] ustalił na gruncie w trybie § 39 ust.3 rozporządzenia;

- działki nr [...] (przedstawiony na szkicu polowym Nr 1): z działką nr [...], wyznaczony punktami granicznymi nr: [...], [...], [...], [...]; z działką nr [...] wyznaczony punktami granicznymi nr: [...], [...] i z działką nr [...] wyznaczony punktami granicznymi nr: [...], [...] ustalił na gruncie w trybie § 39 ust.3 rozporządzenia. Dodać należy, że dane dotyczące przebiegu granicy działki nr [...] z działką nr [...], wyznaczonego punktami granicznymi nr: [...], [...] i z działką nr [...], wyznaczonego punktami granicznymi nr [...], [...], [...], [...], [...] przyjęte zostały z operatu technicznego [...] (podział działki nr [...] na działki nr [...] i [...]).

Ustalenia przebiegu granic dokonano w trybie §39 ust. 3 rozporządzenia na podstawie analizy dokumentów i aktualnej mapy ewidencyjnej. W operacie technicznym [...] zawarł numeryczny opis ustalonego i pomierzonego na osnowę geodezyjną przebiegu granic przedmiotowych działek z działkami drogowymi nr [...] i nr [...] za pomocą współrzędnych punktów granicznych, spełniających wymagania dokładnościowe wskazane w § 61 rozporządzenia. W ocenie organu odwoławczego operat techniczny nr [...], przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 10 kwietnia 2017 r. może stanowić podstawę aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dla obrębu S, gmina L. Aktualizacji podlega pole powierzchni działki nr [...], gdyż w wyniku dokonanego ustalenia przebiegu granic położenie jej wszystkich punktów granicznych spełniają wymagania dokładnościowe, co oznacza, że położenie punktów granicznych względem osnowy 1 klasy zostało określone na podstawie geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych z błędami średnimi nie przekraczającymi 0,30 m - § 61 ust. 1 rozporządzenia.

Natomiast w ramach zlecenia, dla pozostałych działek ustaleniu podlegał jedynie przebieg granic na odcinku graniczącym z działkami drogowymi nr [...] i [...]. Przebieg granic działki nr [...] został opisany zgodnie z § 61 rozporządzenia punktami granicznymi nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Pole powierzchni obliczone ze współrzędnych (§ 62 rozporządzenia) dla działki [...] wynosi 1,1095 ha. Podkreślić należy, że wynika ono wprost z ustalonego przebiegu jej granic.

Organ I instancji kierując się zasadami dotyczącymi aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, zasadnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami, w oparciu o całokształt materiału dowodowego, w tym dokumentację geodezyjną przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego identyfikator ewidencyjny [....], zawierającą między innymi wykaz współrzędnych prostokątnych płaskich punktów granicznych pozyskanych w wyniku geodezyjnego pomiaru terenowego, po uprzednim ich ustaleniu w trybie § 37-39, w myśl przepisu § 82a ust. 1 rozporządzenia, orzekł z urzędu o aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków dla obrębu S, gmina L. W wyniku tej aktualizacji punkty graniczne określone są z wymaganą dokładnością, o czym informują przypisane im atrybuty BPP (błąd położenia punktu granicznego względem osnowy I klasy) oraz ZRD (źródło danych o położeniu punktu granicznego).

Organ odwoławczy wskazał na istotę ewidencji i kompetencje prowadzących ją organów i podkreślił, że w ramach postępowania mającego na celu aktualizację danych ewidencyjnych nie może dojść do załatwienia sporu o granice czy tytuł własności, ponieważ organy ewidencyjne nie są uprawnione do rozstrzygania tego rodzaju kwestii, lecz jedynie do zbadania, czy na podstawie dostępnych dokumentów zasadne jest dokonanie aktualizacji istniejących w ewidencji wpisów. Sporządzony operat techniczny Nr [...] z 10.04.2017r. przez geodetę uprawnionego mgra inż. A. G., określający przebieg granic pasa drogowego drogi gminnej nr [...] (działka nr [...]) z działką nr [...] oraz drogi gminnej nr [...] (działka nr [...]) z działkami nr: [...], [...], [...] i [...] ma stanowić materiał dowodowy do wydania decyzji w trybie art. 73 ustawy z dnia 15.10.1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz w trybie art. 96 ust. 1 b ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami. Aby dokonać wydzielenia gruntu zajętego pod drogę, koniecznym stało się najpierw ustalenie i zatwierdzenie przebiegu granic: działki nr [...] na odcinku z działkami nr [...], [...]; działki nr [...] na odcinku z działkami nr: [...], [...], [...], [...], [...]; działki nr [...] z działkami nr [...] i [...]; działki nr [...] z działkami nr [...] i nr [...] decyzją Starosty W aktualizującą dane zawarte w operacie ewidencyjnym dla obrębu S.

Organ uznał, że zarzuty podnoszone w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie, nie znajdują bowiem oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Stan prawny nieruchomości stanowiących aktualną własność skarżących został stwierdzony w akcie własności ziemi Nr [...] z 28.03.1975 r. (ostateczny z dniem 14.06.1975 r.), według faktycznego ich użytkowania w dacie 4 listopada 1971 r. Aktem tym objęto parcele gruntowe l. kat. [...], [...], [...], [...], [...], [....], [...] ujawnione w ewidencji gruntów i budynków w jednostce rejestrowej Nr [...] na rzecz H. A. G. c. S., A. Natomiast z zaświadczenia Sądu Rejonowego z 12.06.2017 r. Dz. odp. [...] wynika, że własność nieruchomości objętej zbiorem dokumentów ZD [...], który został urządzony dla zaginionego LWH [...] wsi S, obejmującej m.in. działki nr [...], [...], [...] i [...] położone w S ujawniona jest na rzecz: J. G. s. F. i K. oraz H. A. G. c. S. i A. w całości na prawach wspólności ustawowej na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego z 21 października 1966 r. sygn. akt [...], umowy o dożywocie z daty W, dnia 14 stycznia 1970r. rep. A nr [...]. Aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia 20.10.2016 r. H. G. i J. G. (własność ujawniona w ZD [...]) a H. G. własność na podstawie AWZ z 28.03.1975 r. numer [...] sprzedali Gminie L działkę nr [...] o pow. 0,0370 ha, powstałą z podziału działki nr [...] na działki nr [...] i nr [...] (operat techniczny przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 13.04.2016 r. za numerem [...]). Podział tej działki został zatwierdzony ostateczną decyzją Wójta Gminy z 14.04.2016 r. znak: [...]. Zgodnie z art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 26 października 1971 r. stan posiadania właścicieli nieruchomości oraz powierzchnia tej nieruchomości do wydania aktu własności ziemi, określane były według danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków z uwzględnieniem zmian w stanie samoistnego posiadania, które nastąpiły przed dniem wejścia w życie ustawy (4 listopada 1971 r.). Z tego powodu zarzut niezgodności danych ewidencyjnych, można traktować jedynie jako podważanie dowodów, na podstawie których wydano ww. akt własności ziemi, co nie pozwala ich weryfikować przez organy służby geodezyjnej i kartograficznej w postępowaniu ewidencyjnym. Zgodnie bowiem z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107 póz. 464 ze zm.), do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu gospodarstw rolnych nie stosuje się kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji. Powoduje to, że zarzuty strony skarżącej zawarte w odwołaniu z 11.08.2017r., dotyczące uwłaszczenia nie mogą być rozpatrywane w postępowaniu administracyjnym przez organy ds. ewidencji gruntów. Ani Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego ani Starosta W - jako organ ewidencyjny nie posiadają kompetencji do przywrócenia stanu prawnego, jaki istniał przed wydaniem aktów własności ziemi.

Organy prowadzące ewidencję nie są uprawnione do rozstrzygania stanu prawnego nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 maja 2008 r., I OSK 719/07 (Lex nr 505313) stwierdził, że postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. W razie powstania sporu, co do tego, czyją własnością jest nieruchomość ujawniona w operacie gruntów, powinno najpierw dojść do rozstrzygnięcia takiego sporu w drodze odpowiedniego procesu cywilnego, a dopiero potem do ujawnienia, zapadłego w takim procesie wyroku, w operacie ewidencyjnym. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje bowiem poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych.

W niniejszej sprawie aktualizacja dotyczyła ustalenia i pomiaru przebiegu granic działki [...] z działkami nr [...] i nr [...]; działki nr [...] z działkami: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]; działki nr [...] z działkami: nr [...] i nr [...]; działki nr [...] z działkami nr [...] i nr [...] na podstawie protokołu ustalenia granic z 14.12.2016 r. oraz wynikającej z ustalenia granic zmiany powierzchni działki nr [...] z 1,1137 ha na powierzchnię wznoszącą 1,1095 ha, na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej w dniu 10.04.2017 r. do państwowego zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego za nr [...], sporządzonej przez geodetę uprawnionego mgr inż. A. G. Zatem tylko w zakresie zakreślonym przez organ I instancji (postępowanie z urzędu), organ odwoławczy może dokonać analizy i oceny materiału dowodowego oraz wydanej decyzji, co do zgodności z obowiązującymi przepisami prawa i standardami technicznymi. Natomiast kwestia prawidłowości danych podmiotowych (właścicieli działek) ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków, odnośnie do działek nr [...] i nr [...] zostanie rozpatrzona w odrębnym postępowaniu zarejestrowanym pod sygnaturą znak: [...].

Postępowanie prowadzone przez Starostę miało na celu bieżącą aktualizację informacji zawartych w operacie ewidencyjnym, do czego organ był zobowiązany przepisem w § 44 pkt 2 rozporządzenia. Przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wyraźnie odróżniają regulacje prawne powiązane z ewidencją gruntów (art. 20-26) od problematyki rozgraniczania nieruchomości. Zmiany tej dokonano w sposób zgodny z przepisami ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Naczelną zasadę wiarygodności danych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków należy rozumieć w kategoriach dążenia do zgodności danych ze stanem faktycznym i stanem prawnym, który znajduje jednoznaczne potwierdzenie w materiale źródłowym, który zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa może stanowić podstawę do wprowadzenia zmiany ewidencyjnej. Reasumując przedstawione rozważania, organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty W, co do aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencyjnym obrębu S, gmina L, uznając orzeczenie merytoryczne organu I instancji za prawidłowe, uwzględniające obowiązujące przepisy prawne. Okoliczności istotne dla niniejszego postępowania zostały dostatecznie wyjaśnione przez organ I instancji. Szczegółowego wyjaśnienia i udowodnienia stanu faktycznego w sprawie w oparciu o całokształt materiału dowodowego dokonał również w uzasadnieniu organ odwoławczy. W sprawie zgromadzono niezbędny materiał dowodowy oraz zapewniono czynny udział stronie na każdym etapie postępowania administracyjnego. Wobec powyższego organ odwoławczy rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Starosty uznaje za prawidłowe, wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Na powyższe rozstrzygniecie H. i J. G. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Skarżący wyrazili niezadowolenie z przebiegu postępowania i zapadłych w sprawie rozstrzygnięć. Zdaniem skarżących organy winny doprowadzić do zgodności z hipoteką poprzez "zlikwidowanie/usunięcie" działki nr [...], oraz sprostowanie powierzchni parceli nr [...] przez dodanie do niej brakujących 011,57 m kw. (las). Skarżący żądali także "uregulowania nr [...]". W skardze opisano szereg bezprawnych zdaniem skarżących czynności organów oraz geodetów, które doprowadziły do aktualnie istniejącej niezgodności zapisów ewidencji ze stanem wynikającym z hipoteki. Skarżący zarzucili, że otrzymali gospodarstwo rolne o pow. 484,10 m kw, natomiast konflikt rozpoczął się od otrzymania nakazu płatniczego wskazującego na powierzchnię 472 m kw.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.Dz.U.2017.2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2016.270 ze zm.) dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z przywołanymi wyżej zasadami należało uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U.2017.2101.) dalej pgik, oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz.U. 2016. 1034 ze zm.) dalej rozporządzenie.

Z przepisu art. 2 ust. 2 pgik wynika, że ewidencja gruntów i budynków jest systemem informacyjnym zapewniającym gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju informacji o gruntach budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. W wyniku działania ww. systemu tworzony jest zbiór informacji o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, który to zbiór, pełniąc funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Dane powyższe gromadzone są w systemie w drodze rejestracji stanów prawnych ustalonych w innym trybie lub przez inne organy orzekające.

Rejestr ewidencji gruntów odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego danej nieruchomości, ma charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny zaistniały wcześniej. Przepisy pgik nie dają podstaw do kształtowania stosunków własnościowych i związanych z tymi stosunkami uprawnień do gruntów. Stosownie do art. 24 ust. 2a pgik, dane zawarte w ewidencji mogą podlegać aktualizacji z urzędu lub na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt. 1 ustawy, czyli właścicieli nieruchomości (lub podmiotów władających na zasadzie samoistnego posiadania). Zgodnie z treścią § 45 ust. 1 rozporządzenia, aktualizacja operatu następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych.

Postępowanie aktualizacyjne w kontrolowanej sprawie toczyło się z urzędu, w związku z przyjęciem do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji geodezyjno-kartograficznej za nr [...]. Operat powyższy sporządzony został na zlecenie Urzędu Wojewódzkiego w celu ustalenia przebiegu granic pasa drogowego drogi gminnej nr [...] (dz. [...]) z działką nr [...] oraz drogi gminnej nr [...] (dz.nr [...]) z działkami nr nr [...], [...], [...] i [...], przed wydaniem przez Wojewodę decyzji w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. 1998.133.872 ze zm.).

Skarżąca jest właścicielką działek ewidencyjnych o nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...] – decyzja Wójta Gminy L z dnia 14 kwietnia 2016 r. znak [...], k. 116, 117 akt adm.), nr [...], [...], [...] i [...]. Własność ich nabyła na podstawie Aktu Własności Ziemi z dnia 28 marca 1975 r., AWZ [...]. W dacie wydania zaskarżonej decyzji ww. AWZ był jedynym dokumentem stwierdzającym stan prawny ww. działek. Natomiast zgodnie z treścią zaświadczenia Sądu Rejonowego Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia 5 sierpnia 2016 r., własność nieruchomości objętej zbiorem dokumentów ZD [...] obejmującej działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o pow. 4 ha 68 a 66 m kw położone w S ujawniona jest na rzecz J. G. i H. G. na prawach wspólności ustawowej, na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego z dnia 21 pażdziernika 1966 r., [...], nadto w Zbiorze tym ujawnione jest prawo dożywocia z art. 908 kc, na rzecz S. P. s. K. i M., A. P. i S. P. s. S. i A.

Kontrolując rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że wbrew stanowisku skarżących zaprezentowanemu w skardze oraz w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, rozstrzygnięciu temu nie można zarzucić naruszenia prawa, które skutkowałoby koniecznością wyeliminowania go z obrotu prawnego. Zasadnicze zarzuty skargi sprowadzają się bowiem do prezentowanego przez skarżących konsekwentnie w toku postępowania administracyjnego stanowiska, że dane ewidencyjne dotyczące działki nr [...] nie odpowiadają prawdzie i powinna ona być "wycofana" z ewidencji. Nadto zdaniem skarżących z parceli nr [...] i [...] zabrano grunt i wstawiono nr dr [...], natomiast w parceli [...] brakuje 11,57 m kw a do parceli [...] "dopisano" las.

Odnosząc się przede wszystkim do zarzutów kwestionujących w ogóle istnienie działki nr [...] stwierdzić należy, że działka ta, jak i działka nr [...] oznaczone w ewidencji gruntów jako drogi (k. 122-125 akt adm.), stanowią własność Gminy L. Podstawę wpisu w dziale II (Własność) księgi wieczystej nr [...] stanowi decyzja Wojewody z dnia 20 grudnia 2013 r. nr [...]. Z akt administracyjnych wynika, że skarżący zainicjowali postępowanie sądowe mające na celu wydanie im działek ewid. o nr [...], [...] i [...] stanowiących zdaniem skarżących ich własność. Prawomocnym wyrokiem z dnia 5 marca 2013 r. sygn. akt [...] Sąd Okręgowy Wydział II Cywilny oddalił apelację powodów (skarżących) od Wyroku Sądu Rejonowego z dnia 30 kwietnia 2012 r. sygn. akt [...] oddalającego powództwo o wydanie nieruchomości w całości (k.156- 169 akt adm.). Powodem takiego rozstrzygnięcia był fakt, że skarżący nie wykazali żadnym dowodem ani nawet początkiem dowodu, aby przysługiwało im prawo własności ww. działek, czy też aby z jakiejkolwiek części działek stanowiących własność skarżących utworzone zostały działki o numerach [...], [...] i [...]. Podkreślenia więc wymaga, że jak już wskazano wyżej, wpisów oraz zmian podmiotowych i przedmiotowych dokonuje się w ewidencji na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, dokumentacji architektoniczno - budowlanej, opracowań geodezyjno - kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Podkreślić należy w odniesieniu do zarzutów skargi dotyczących własności działki nr [...] a i podnoszonych w toku postępowania zarzutów dotyczących działki nr [...], podkreślić ponownie nalży, że dane ewidencyjne mają charakter informacyjno - techniczny i odnoszą się do konkretnej działki ewidencyjnej. Ewidencja rejestruje jedynie stany prawne wynikające z określonych dokumentów urzędowych, a zatem stany ustalane w innym trybie lub przez inne uprawnione organy orzekające. Szczególnie w kontekście zarzutów skargi zaznaczyć trzeba, że ewidencja nie rozstrzyga żadnych sporów do gruntów i budynków, a organy ewidencyjne nie są uprawnione do weryfikacji dokumentów, na podstawie których dokonują zmian w ewidencji. Spory na tle własności i sposobu korzystania z nieruchomości mogą być dochodzone przed sądami powszechnymi lub w innych odrębnych postępowaniach. To z kolei oznacza, że ujawniony w ewidencji gruntów stan prawny musi być oparty na odpowiednich dokumentach (prawomocnych orzeczeniach sądowych, ostatecznych decyzjach administracyjnych, czynnościach prawnych dokonanych w formie aktów notarialnych, spisanych umowach i ugodach w postępowaniu sądowym i administracyjnym lub innych dokumentach posiadających moc dowodową dla ustalenia prawa własności). Ewidencja gruntów i budynków nie ma charakteru prawotwórczego. Jej zadaniem jest odzwierciedlanie w sposób prawidłowy aktualnego stanu prawnego, a nie tworzenie stanu prawnego nowego. Przepisy pgik nie dają podstaw do kształtowania stosunków własnościowych i związanych z tymi stosunkami uprawnień do gruntów, dlatego organy ewidencyjne nie są uprawnione do rozstrzygania sporów o prawo własności i o granice czy powierzchnie działek, lecz wyłącznie do badania, czy na podstawie dostępnych dokumentów zasadne jest dokonanie zmian istniejących w ewidencji wpisów.

W postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji organy nie były więc władne - w celu uczynienia zadość żądaniom skarżących - kwestionować stanu prawnego działek nr [...], [...] gdyż stan ten wynika z treści wpisów w księdze wieczystej [...] obejmującej te działki, w której jako ich właściciel ujawniona jest Gmina L, na podstawie decyzji Wojewody z dnia [...] 2014r., [...]. Nie były także uprawnione do weryfikacji dokumentów, z których stan prawny tych działek wynika, ani do badania podstaw prawnych i faktycznych, które doprowadziły do wydania przez Wojewodę decyzji z dnia [...] 2013 r. nr [...]. W toku postępowania administracyjnego skarżący nie przedłożyli natomiast jakiegokolwiek dokumentu (orzeczenia sądu, decyzji administracyjnej) wydanego po dacie wydania decyzji przez Wojewodę, z którego wynikałaby zasadność i konieczność dokonania aktualizacji stanu prawnego działek nr [...] i [...] w kierunku żądanym przez skarżących, tj. ujawnienia prawa własności skarżących do tych działek. Aktualizacja operatu ewidencyjnego polega na zastąpieniu dotychczasowych zapisów ewidencyjnych nowymi lub na ich zmodyfikowaniu, przy czym konieczność dokonania zmiany lub modyfikacji (aktualizacji) powinna być udokumentowana, czego skarżący nie uczynili. Natomiast odnośnie żądania skargi "uregulowania nr [...]" stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie dotyczy w żadnej mierze aktualizacji danych ewidencyjnych dotyczących tej działki, zatem dane te nie były przedmiotem aktualizacji, nie stanowiły przedmiotu postępowania administracyjnego.

Aktualizacja dokonana zaskarżoną decyzją dotyczyła natomiast danych przedmiotowych, tj. ustalenia przebiegu granic pasa drogowego z działkami stanowiącymi własność skarżącej i uczestników postępowania, oraz wynikłej z tego konieczności ustalenia przebiegu granic pomiędzy tymi działkami a także wynikającej ze zmiany przebiegu granic zmiany powierzchni działki nr [...].

Okolicznością niesporną w sprawie jest, że decyzją z dnia [...] 2016 r. znak [...] Wójt Gminy L zatwierdził podział nieruchomości położonej w S objętej AWZ nr [...], stanowiącej własność skarżącej polegający na tym, ze działka nr [...] o łącznej powierzchni 1,1507 ha dzieli się na działki nr [...] o pow. 0.0370 ha (droga) i [...] o pow. 1,1137 ha (RIVa-0,7930ha, S-PsV-0,1665 ha, LsIII – 0,1542 ha), a następnie umową z dnia 20 pażdziernika 2016 r. Rep A nr [...] skarżący sprzedali działkę nr [...] Gminie L (k. 117-121 akt adm.).

Skarżący nie kwestionują wynikającej z ustalenia przebiegu granic (określenia położenia punktów granicznych) zmiany powierzchni działki nr [...], kwestionują natomiast powierzchnię działki nr [...] (która winna wynosić "zgodnie z hipoteką" o 011,57 m kw. więcej. Zarzut ten jest bezzasadny. Jak wynika z planu sytuacyjnego podziału lwh. [...] gm. kat S (10 listopada 1965 r., k.136 akt adm.) oraz treści protokołu ustalenia stanu władania sporządzonego w 1966 r. (k. 99, 100 akt adm. ) powierzchnia tej działki wynosiła 4439 m kw. i nigdy nie uległa zmianie, co wynika z mapy projektu podziału nieruchomości sporządzonej na potrzeby operatu [...] (k. 7 akt adm.), oraz z wypisu z rejestru gruntów z dnia 3 lipca 2017 r. (k 131 akt adm.). Taka też powierzchnia działki nr [...] została wykazana w wykazie zmian danych ewidencyjnych na ww. mapie projektu podziału stanowiącej element operatu nr [...]. jako stan dotychczasowy. Taka powierzchnia działki nr [...] istnieje od założenia ewidencji gruntów (k. 63 i 62 odwr.) i zaskarżoną decyzją nie została ona zmieniona, bowiem dokonana aktualizacja przebiegu granic nie spowodowała zmiany jej powierzchni. Istotne jest nadto, że postępowanie aktualizacyjne nie dotyczyło zmiany powierzchni działki nr [...], co mogło nastąpić jedynie w wyniku zmiany przebiegu jej granic, jednakże jak już wskazano wyżej nie miało miejsca.

Nie będąc związanym zarzutami skargi i dokonując kontroli zaskarżonej decyzji zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że nie narusza ona przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, ani przepisów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Treść przyjętej do państwowego zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej dokumentacji [...] uprawniała organ do wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie aktualizacji. Dokumentacja ta - dotycząca ustalenia przebiegu granic - została wykonana z uwzględnieniem § 45 ust. 2 rozporządzenia, który stanowi, że przy aktualizacji operatu ewidencyjnego przepisy § 35 i 36 stosuje się odpowiednio, oraz ust. 3, zgodnie z którym przy sporządzaniu dokumentacji określającej przebieg granic działek ewidencyjnych na potrzeby aktualizacji operatu ewidencyjnego przepisy § 37-39 stosuje się odpowiednio. W zakresie wykazywania w ewidencji przebiegu granic działek ewidencyjnych obowiązuje szczególna regulacja. Zgodnie z § 36 rozporządzenia, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej w postępowaniach i w stanach faktycznych wymienionych w powyższym przepisie, w punktach 1) – 8). Wyliczenie to stanowi zamknięty katalog podstaw wykazywania przebiegu granic działek ewidencyjnych na mapie ewidencyjnej. Organ ocenił przyjęty do zasobu operat [...] z pod kątem jego zgodności z regulacją rozporządzenia dotyczącą wykazywania na mapie ewidencyjnej przebiegu granic działki ewidencyjnej, tj. istniejących możliwości wykazania ich przebiegu na podstawie § 36 rozporządzenia, stwierdzając, że było to możliwe wyłącznie odnośnie do przebiegu granicy działki [...] na odcinku graniczącym z działkami nr [...] i [...]. Ocena organu podniosła się również do zasadności ustalenia przez uprawnionego geodetę pozostałych odcinków granic na podstawie przepisu § 39 pkt. 3 rozporządzenia. Wynik tej oceny jest pozytywny a to ze względu na niemożność ustalenia przebiegu granic w sposób wskazany w pkt. 1 i 2 tego przepisu. Sąd uznał, że ocena organu w powyższej kwestii jest prawidłowa – zawiadomieni o czynnościach ustalenia przebiegu granic właściciele działek, poza skarżącą – nie stawili się na gruncie, natomiast skarżąca odmówiła udziału w czynnościach geodety zarzucając jedynie, że działki nr [...] i [...] nie powinny istnieć w ewidencji (protokół z czynności przyjęcia granic nieruchomości, k. 16 i 17 akt adm). W takiej sytuacji oraz wobec stwierdzenia niespełnienia wymaganych standardów dokładnościowych przez materiał żródłowy (poza operatem [...], który został wykorzystany do ustalenia przebiegu granicy działki nr [...] na odcinku z działkami nr [...] i [...]), zaistniały podstawy do ustalenia przebiegu pozostałych granic na podstawie § 39 pkt. 3 rozporządzenia.

Zaskarżona decyzja wydana została po przeprowadzeniu postępowania zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, 77 i 80 kpa. Materiał dowodowy jest kompletny i został zgromadzony w sposób wystarczający do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy odniósł się do argumentów przytoczonych przez skarżącą w odwołaniu. W szczególności za prawidłowe im zgodne z prawem należy uznać stanowisko organu odwoławczego przyjęte w związku z zarzutami odwołania, iż kwestionowane przez skarżących dane ewidencyjne stanowią w istocie zarzuty kierowane przeciw dowodom, na podstawie których wydano Akt Własności Ziemi z dnia 28 marca 1975 r., AWZ [...]. Jak słusznie stwierdził organ, organy służby geodezyjnej i kartograficznej nie są władne kwestionować w postępowaniu ewidencyjnym dowodów, na podstawie których wydano akt własności ziemi. Wynika to z regulacji zawartej w art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 pażdziernika 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 107 poz. 464 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 pażdziernika 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. nr 27, poz. 250 i z 1975 r. nr 16 poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Z przepisu tego wynika całkowity zakaz podważania decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, jak i zakaz prowadzenia postępowań mogących do takiego skutku prowadzić. W obecnym stanie prawnym nie jest zatem możliwa weryfikacja aktów własności ziemi, wydanych na podstawie przepisów ustawy z 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Oznacza to, że niektóre decyzje (akty własności ziemi) mimo kwalifikowanych wad będą funkcjonowały w obrocie prawnym, ponieważ w obowiązującym stanie prawnym nie ma podstaw prawnych do wzruszenia ostatecznej decyzji (aktu własności ziemi) w trybach nadzwyczajnych uregulowanych w k.p.a. (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 czerwca 2014 r., II SA/Łd 371/14, LEX nr 1479541). Organy ewidencyjne prowadzące kontrolowane postępowanie były związane powyższym zakazem, tym bardziej więc zakazem analizowania i weryfikowania AWZ [...] pod kątem istnienia jakichkolwiek innych wad aniżeli wady kwalifikowane. Zasadnie więc organ odwoławczy uznał, że zarzuty zawarte w odwołaniu skarżących od decyzji organu I instancji nie mogły być rozpatrywane w prowadzonym postepowaniu aktualizacyjnym. W pozostałym zakresie uzasadnienie zaskarżonej decyzji również odpowiada prawu tj. wymogom wynikającym z art. 107 § 3 kpa – jest szczegółowe, w ocenie Sądu wyczerpujące, zawiera przedstawienie zgromadzonych dowodów i ich omówienie, powołuje się na treść obowiązujących przepisów pgik, oraz rozporządzenia egib, które zostały w sposób prawidłowy zastosowane. Sporządzone zostało w sposób czytelny i zrozumiały.

Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.