Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 326/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2020-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50,  art. 51,  art. 71a
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Gerard Czech Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant Referent stażysta Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi G. W. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 14 czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązków oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez G. W. (zwaną dalej również skarżącą), jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej w skrócie: OWINB) z dnia 14 czerwca 2019 r., nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2017 r. poz. 1257, [obecnie Dz.U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.], zwanej dalej k.p.a.), mocą której organ ten po ponownym rozpoznaniu odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie kluczborskim (dalej w skrócie: PINB) z dnia 16 sierpnia 2017 r., nr [...], odstępującej od nałożenia na A Sp. z o.o. w [...] (właściciela przebudowanych budynków), obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 Prawa budowlanego - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja został wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Op 31/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił decyzję OWINB z dnia 27 października 2017 r., nr [...], mocą której organ ten utrzymał w mocy decyzję PINB w powiecie kluczborskim z dnia 16 sierpnia 2017 r., nr [...], odstępującą od nałożenia na A Sp. z o.o. w [...] obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 poz. 1332, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie: "p.b.". W uzasadnieniu wyroku, przedstawiając przebieg postępowania, Sąd podał m.in., że aktem notarialnym z dnia 23 lipca 1996 r. (Repertorium A nr [...]) Z. J. przeniósł na rzecz A Sp. z o.o. z siedzibą [...] (zwanej dalej Spółką) prawo użytkowania wieczystego działki nr a k.m. [...], położonej przy ul. [...] nr [...] w [...] oraz własność znajdujących się na niej budynków.

Na podstawie umowy najmu z dnia 9 września 1996 r. Spółka wynajęła część posiadanych pomieszczeń B Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (zwanej dalej również inwestorem) w celu prowadzenia handlu detalicznego. Umową zostały objęte powierzchnie pomieszczeń na parterze - 774,4 m² oraz na podwórzu powierzchnie składowe, załadowcze i wyładowcze w obrębie działki, jak również 40 miejsc parkingowych, wraz z drogami dojazdowymi.

W dniu 28 października 1996 r. B Sp. z o.o. złożyła do Urzędu Rejonowego w Kluczborku zgłoszenie zamiaru wykonania remontu byłej hali produkcyjnej przy ul. [...], pod kątem projektowanej zmiany sposobu użytkowania obiektu. Jednocześnie inwestor wyjaśnił, że osobnym wnioskiem wraz z wymaganymi dokumentami wystąpi w celu uzyskania decyzji zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania obiektu. Ponadto wskazał, że zakres prac obejmuje częściowe wyburzenie ścianek działowych w pomieszczeniach sanitariatów, wydzielenie ściankami działowymi nowych pomieszczeń w dawnym pomieszczeniu socjalnym, wydzielenie z części magazynowej dodatkowego pomieszczenia, wykonanie nowych nawierzchni i posadzek w pomieszczeniach, opłytkowanie pomieszczeń sanitariatów oraz malowanie wewnętrzne obiektu.

Pismem z dnia 31 października 1996 r. skarżąca zwróciła się do Urzędu Rejonowego w Kluczborku o wyjaśnienie, na podstawie jakiej decyzji prowadzone są prace w budynku stanowiącym siedzibę Spółki, a bezpośrednio sąsiadującym z jej nieruchomością. Wskazała, że prace (zabudowa otworów okiennych) wykonywane są w granicy, stanowiącej ścianę jej nieruchomości.

W piśmie z dnia 6 listopada 1996 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w Kluczborku, na wniosek B Sp. z o.o., wyraził zgodę na rozpoczęcie remontu od 6 listopada 1996 r., w zakresie zgodnym ze zgłoszeniem.

W dalszej kolejności, Sąd wskazał m.in., że decyzją z dnia 6 listopada 1996 r., nr [...], Kierownik Urzędu Rejonowego w Kluczborku, na wniosek B Sp. z o.o., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zamurowaniu istniejących otworów okiennych, przewidzianej do realizacji przy ul. [...] nr [...] - działka nr a w [...].

Pismem z dnia 8 listopada 1996 r. organ poinformował skarżącą, że prace remontowe prowadzone są na podstawie zgłoszenia. Natomiast wykonywanie zgłoszonych robót nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Kolejnym pismem z dnia 12 listopada 1996 r., skierowanym do organu, skarżąca wniosła o wstrzymanie prowadzonych na działce nr a prac budowlanych, stanowiących - jej zdaniem - samowolę budowlaną.

Następnie, decyzją z dnia 15 listopada 1996 r., nr [...], Kierownik Urzędu Rejonowego w Kluczborku zatwierdził projekt budowlany i udzielił B Sp. z o.o. pozwolenia na budowę w zakresie zmiany elewacji budynku - zamurowania istniejących okien. Na skutek rozpoznania odwołania G. W., Wojewoda Opolski decyzją z dnia 13 stycznia 1997 r., nr [...], uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia 15 listopada 1996 r. i odmówił udzielenia pozwolenia na budowę. Z kolei, wyrokiem z dnia 11 września 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 201/97, Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu oddalił skargę na decyzję Wojewody Opolskiego.

W dalszej kolejności, decyzją z dnia 16 czerwca 1997 r., nr [...], Kierownik Urzędu Rejonowego w Kluczborku, na podstawie art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał B Sp. z o.o. - w celu uzyskania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu - przedłożenie w terminie 3 miesięcy określonej dokumentacji. Po rozpoznaniu odwołania, Wojewoda Opolski decyzją z dnia 12 września 1997 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Z kolei, Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu, w wyniku rozpoznania skargi G. W., wyrokiem z dnia 17 sierpnia 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1591/97, uchylił decyzje organów obu instancji.

Następnie, decyzją z dnia 4 kwietnia 2000 r., nr [...], PINB w Kluczborku, po ponownym rozpatrzeniu sprawy samowolnej zmiany sposobu użytkowania istniejących budynków produkcyjno-handlowych branży [...] na pawilon handlowy branży spożywczo-przemysłowej, nakazał firmie A Sp. z o.o. - w terminie do 31 grudnia 2000 r. - przedłożyć: inwentaryzację istniejących budynków wraz z opisem wykonanych robót budowlanych w celu przystosowania obiektu do obecnej funkcji oraz ocenę stanu technicznego wykonanych robót i ich wpływu na stan techniczny istniejących budynków w zabudowie zwartej. Organ stwierdził, że inwestor przekroczył zakres robót budowlanych, na które otrzymał zgodę. Ponadto, pomimo wstrzymania robót budowlanych, inwestor ukończył roboty budowlane i przystąpił do użytkowania obiektu od 8 kwietnia 1997 r. Po rozpoznaniu odwołania G. W., OWINB w Opolu decyzją z dnia 5 czerwca 2000 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Na skutek skargi G. W., Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 1549/2000, uchylił decyzję z dnia 5 czerwca 2000 r. i 4 kwietnia 2000 r.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 29 kwietnia 2004 r., nr [...], PINB nakazał A Sp. z o.o. przedłożyć w terminie 2 miesięcy następujące dokumenty: inwentaryzację architektoniczno-budowlaną istniejących budynków wraz z opisem wykonanych samowolnie robót budowlanych; ocenę stanu technicznego wykonanych robót budowlanych i ich ewentualny wpływ na stan techniczny budynków sąsiednich oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowego.

Decyzją z dnia 21 lipca 2004 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, PINB udzielił A Sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowego branży spożywczo-przemysłowej.

Następnie, decyzją z dnia 20 sierpnia 2004 r., nr [...], PINB nie uznał G. W. za stronę postępowania w sprawie wykonania robót budowalnych przy adaptacji istniejącego budynku na pawilon handlowy [...] w [...] przy ul. [...]. W wyniku rozpatrzenia odwołania G. W., decyzją z dnia 13 października 2004 r., nr [...], OWINB uchylił decyzję z dnia 20 sierpnia 2004 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że wniosek skarżącej należało rozpoznać w trybie wznowienia postępowania.

Decyzją z dnia 4 listopada 2004 r., nr [...], PINB - na podstawie art.149 § 3 oraz art. 104 K.p.a. - odmówił wznowienia postępowania w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych przy adaptacji istniejącego budynku produkcyjno-handlowego na pawilon handlowy, stwierdzając, że skarżąca nie była stroną ww. postępowania, a zatem nie przysługuje jej prawo wnioskowania o jego wznowienie. Po rozpoznaniu odwołania G. W. od powyższej decyzji, WINB decyzją z dnia 30 grudnia 2004 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Na skutek rozpoznania skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 8 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Op 90/05, uchylił decyzje organów obu instancji.

Po wznowieniu postępowania, na wniosek G. W., PINB decyzją z dnia 30 lipca 2007 r., odmówił uchylenia swojej decyzji ostatecznej z dnia 29 kwietnia 2004 r., wobec braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. W wyniku rozpatrzenia odwołania, OWINB decyzją z dnia 3 października 2007 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uznał, że skarżąca będąca właścicielem sąsiedniej nieruchomości i budynku przyległego do budynku [...] posiada przymiot strony w postępowaniu dotyczącym samowolnie wykonanych robót budowlanych na sąsiedniej nieruchomości.

Kolejną decyzją z dnia 3 stycznia 2008 r., PINB - na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. - umorzył postępowanie wznowieniowe w sprawie wykonanych robót budowlanych przy adaptacji istniejącego budynku produkcyjno-handlowego na pawilon handlowy branży spożywczo-przemysłowej [...] w [...], przy ul. [...]. Na skutek odwołania G. W., OWINB decyzją z dnia 4 marca 2008 r., nr [...], uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ stwierdził, że w sprawie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania, o której mowa wart. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż odwołująca nie została uznana za stronę postępowania zakończonego decyzją PINB z dnia 29 kwietnia 2004 r. i nie brała udziału w tym postępowaniu bez swojej winy. Wyrokiem z dnia 4 września 2008 r., sygn. akt II SA/Op 157/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę B Sp. z o.o. na decyzję OWINB z dnia 4 marca 2008 r. Wyrok ten uprawomocnił się z dniem 3 grudnia 2009 r.

Decyzją z dnia 6 września 2010 r., nr [...], OWINB stwierdził nieważność decyzji PINB z dnia 29 kwietnia 2004 r., nakazującej B Sp. z o.o. przedłożenie inwentaryzacji architektoniczno-budowalnej, oceny stanu technicznego oraz inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej dotyczącej pawilonu handlowego przy ul. [...] w [...]. W wyniku rozpatrzenia odwołania, GINB decyzją z dnia 21 lutego 2011 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Na skutek rozpoznania wniosku skarżącej, decyzją z dnia 27 lipca 2011 r., nr [...], OWINB stwierdził nieważność decyzji PINB z dnia 21 lipca 2004 r., dotyczącej pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowego. Z kolei, GINB decyzją z dnia 21 września 2011 r. uchylił decyzję OWINB i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia 21 lipca 2004 r. Wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2642/11, WSA w Warszawie uchylił decyzję GINB z dnia 21 września 2011 r. natomiast wyrokiem z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1756/12, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wywiedzioną od wyroku sądu pierwszej instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu odwołania A Sp. z o.o., GINB decyzją z dnia 25 kwietnia 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję OWINB z dnia 27 lipca 2011 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji o pozwoleniu na użytkowanie pawilonu handlowego.

Pismami z dnia 14 lipca 2014 r. C S.A., jako najemca pawilonu handlowego [...] w [...] przy ul. [...], wystąpiła do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (dalej PPIS) oraz Komendy Powiatowej Straży Pożarnej (dalej KPSP) o zajęcie stanowiska w sprawie uzyskania przez Spółkę ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie pawilonu handlowego branży spożywczo-przemysłowej w [...] przy ul. [...]. Natomiast pismem z dnia 17 lipca 2014 r. Spółka zwróciła się do PINB o wydanie decyzji o pozwolenie na użytkowanie dla przedmiotowego budynku.

Decyzją z dnia 25 sierpnia 2014 r., nr [...], PINB, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie wniosku C S.A. z przyczyn podmiotowych. Organ uznał, że Spółka nie jest ani inwestorem, ani właścicielem obiektu budowalnego, w którym zostały wykonane samowolne roboty budowlane objęte procedurą legalizacyjną. Dlatego też Spółka nie jest podmiotem uprawnionym do uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego pawilonu.

Z kolei, decyzją z dnia 1 września 2014 r., nr [...], PINB, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył w całości postępowanie w sprawie wniosku G. W. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją PINB z dnia 29 kwietnia 2004 r., którą nakazano B Sp. z o.o. przedłożenie określonej dokumentacji. Organ stwierdził, że decyzja z dnia 29 kwietnia 2004 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego, a zatem przestał istnieć przedmiot wznowionego postępowania w aspekcie materialnym. W wyniku rozpatrzenia odwołania G. W., OWINB decyzją z dnia 17 listopada 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji z dnia 1 września 2014 r.

Po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego dotyczącego m.in. historii zmian odnośnie do obiektów budowlanych objętych kontrolą oraz po przesłuchaniu świadków i stron – G. W. i A. F., decyzją z dnia 24 marca 2015 r., nr [...], PINB odstąpił od nałożenia na A Sp. z o.o. w [...] (właściciela przebudowanych budynków) obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 p.b. Powyższą decyzję utrzymał w mocy OWINB decyzją z dnia 6 kwietnia 2016 r., nr [...]. Na skutek rozpoznania skargi G. W., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Op 312/16, uchylił - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. - decyzję OWINB z dnia 6 kwietnia 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia 24 marca 2015 r., nr [...]. Sąd uznał, że nie ustalono w sposób dostateczny stanu faktycznego sprawy, a podjęte decyzje nie wyjaśniają wszystkich istotnych okoliczności, w tym, czy budynek, w którym znajduje się hala sprzedaży pawilonu handlowego rzeczywiście został rozbudowany we wskazany sposób, w efekcie czego powstały konstrukcyjnie nowe budynki o odmiennych charakterystycznych parametrach, takich jak przykładowo kubatura, powierzchnia zabudowy, długość i szerokość, a jeśli doszło do rozbudowy, czy było to działanie legalne.

W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania, PINB decyzją z dnia 16 sierpnia 2017 r., nr [...], odstąpił od nałożenia na ww. Spółkę obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 p.b. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że na podstawie wielokrotnie przeprowadzonych oględzin i innych czynności dowodowych (ocena zeznań świadków, analiza inwentaryzacji budowlanej oraz oceny stanu technicznego budynku), ustalił, że w wynajmowanych budynkach inwestor B Sp. z o.o. w [...] w listopadzie 1996 r. rozpoczął roboty budowlane mające na celu dostosowanie obiektów do potrzeb działalności handlowej. Pod koniec 1996 r. wykonane zostały wszystkie roboty budowlane wskazane w zgłoszeniu z 28 października 1996 r. oraz roboty budowlane związane ze zmianą elewacji budynku zawarte w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Kluczborku z dnia 15 listopada 1996 r. Ponadto przeprowadzono roboty budowlane nieprzewidziane w zgłoszeniu oraz decyzji o pozwoleniu na budowę, które objęły wykonanie ściany poprzecznej wewnątrz hali od strony południowej przy budynku skarżącej, docieplenie dachu hali, wykonanie instalacji grzewczej i elektrycznej. W ocenie organu pierwszej instancji, zebrany materiał dowodowy nie pozostawia wątpliwości, że prace związane ze zmianą elewacji budynku rozpoczęto bez wymaganej ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż w postępowaniu odwoławczym uchylono decyzję z dnia 15 listopada 1996 r. udzielającą pozwolenia na budowę. PINB odnotował, że w wydanych w sprawie prawomocnych wyrokach sądów administracyjnych wskazano na konieczność dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania, czy wykonano roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę), a ponadto rozstrzygnięto, że przymiot strony przysługuje właścicielom nieruchomości sąsiednich oraz stwierdzono jednoznacznie zakaz prób legalizacji samowoli budowlanej, jak i samowolnej zmiany sposobu użytkowania w drodze nakazu przedłożenia dokumentów. Organ ustalił też, że pomimo trwających postępowań administracyjnych inwestor zakończył wszystkie zamierzone roboty budowlane i od 8 kwietnia 1997 r. przystąpił do użytkowania budynków przebudowanych na spożywczo-przemysłowy pawilon handlowy. W obiekcie tym początkowo mieścił się sklep [...], który później został przekształcony w sklep [...]. W budynku położonym na działkach b i c, należącym do G. W., funkcjonował sklep [...], który został zlikwidowany po uruchomieniu takiego sklepu w pawilonie handlowym na sąsiedniej działce nr a. W budynku G. W. obecnie prowadzony jest sklep [...]. Organ podał, że inwestorem dokonanej w 1996 r. przebudowy budynków położonych na działce nr a była Spółka B (ówczesny najemca budynków), która uchwałą wspólników z dnia 30 kwietnia 2009 r. została przekształcona w "D Sp. z o.o." Spółka komandytowo-akcyjna. Spółka ta znajduje się w stanie upadłości likwidacyjnej i jest reprezentowana przez syndyka upadłości. Zdaniem organu, wskazana Spółka nie posiada już żadnego tytułu prawnego do dysponowania budynkami na działce nr a, ani nie posiada żadnego faktycznego władztwa względem zlokalizowanych na tej działce budynków. Dalej organ stwierdził, że będące przedmiotem postępowania roboty budowlane polegające na przebudowie budynków na pawilon handlowy odpowiadają prawu i nie wymagają wykonania żadnych czynności czy robót w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Wykonane w 1996 r. roboty budowlane są w szczególności zgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepisami techniczno-budowlanymi, o których mowa w art. 7 ust. 1 p.b., przepisami z zakresu ochrony przeciwpożarowej, przepisami BHP oraz z przepisami określającymi wymagania sanitarno-higieniczne. Budynki po przebudowie ich na pawilon handlowy są bezpieczne pod względem konstrukcyjnym i nie stwarzają żadnych dodatkowych (względem stanu sprzed przebudowy) uciążliwości i ograniczeń dla terenów i budynków sąsiednich. Użytkowany od maja 1997 r. pawilon handlowy położony na działce nr a k.m. [...] przy ul. [...] w [...] nadaje się do dalszego bezpiecznego użytkowania. Na podstawie zebranego materiału dowodowego, w tym: protokołu oględzin z dnia 16 lipca 2007 r. oraz dnia 27 kwietnia 2010 r., inwentaryzacji budowlanej i oceny technicznej mgr inż. A. R., ekspertyzy technicznej z czerwca 2004 r. autorstwa mgr inż. M. O., opinii technicznej z czerwca 2014 r. autorstwa dr inż. G. B. i inż. M. M. oraz opinii technicznej określającej stan techniczny pokrycia dachowego autorstwa rzeczoznawcy budowlanego inż. A. Z. z marca 2017 r. i z maja 2017 r., organ uznał, że stan techniczny pawilonu handlowego jest dobry, dopuszczający prowadzenie istniejącej działalności handlowej. Wykonany w 1996 r. zakres robót budowlanych nie powoduje żadnej nowej uciążliwości, a także nie wpływa ujemnie na istniejące w bezpośrednim sąsiedztwie budynki oraz występującą na tym terenie zabudowę zwartą. Roboty budowlane zostały wykonane w sposób zgodny z przepisami prawa i bezpieczny dla użytkowników pawilonu oraz otoczenia. Również sporna ściana poprzeczna wewnątrz hali od strony południowej nie przenosi obciążeń z dachu i połączona jest kotwami stalowymi ze ścianami wschodnią oraz zachodnią budynku. Pełni ona wyłącznie funkcję aranżacji wnętrza i została wykonana w celu uzyskania kąta prostego w pomieszczeniu. Natomiast oględziny wizualne nie potwierdziły występowania na niej rys czy uszkodzeń. Od ściany budynku sąsiedniego należącego do G. W. jest oddylatowana pustką powietrzną i nie jest z nią połączona. Nie stwierdzono zawilgocenia ściany południowej, a także ujemnego oddziaływania na budynek sąsiedni. W budynku G. W. nie stwierdzono również żadnych spękań i uszkodzeń, zaś na ścianie sąsiadującej z przebudowanym budynkiem brak jest zawilgoceń. Stropodach stalowo-żelbetowy nad przyziemiem może bezpiecznie pełnić swoją funkcję, a docieplenie i podwieszenie elementów wentylacji nie ma wpływu na jego pracę. Instalacje elektryczna i grzewcza zostały wykonane prawidłowo i nadają się do użytkowania. Wszystkie wykonane roboty budowlane odpowiadają wymogom przepisów o bezpieczeństwie przeciwpożarowym. Przedmiotowy pawilon handlowy w marcu 2003 r. został dopuszczony do użytkowania bez uwag ze strony Komendanta Powiatowego PSP w [...]. Czynności odbiorowe zostały przeprowadzone na podstawie dokumentacji projektowej uzgodnionej z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych. Obiekt został wykonany zgodnie z dokumentacją i organ PSP nie wniósł zastrzeżeń co do odporności ogniowej i stopnia rozprzestrzeniania ognia przez elementy konstrukcyjne budynku. Również w dalszym postępowaniu Komendant Powiatowy PSP w [...] postanowił nie wnosić zastrzeżeń w zakresie użytkowania spornego pawilonu handlowego. Ponadto Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny - na podstawie przeprowadzonej kontroli i przedstawionej przez inwestora dokumentacji - wyraził zgodę na dopuszczenie pawilonu handlowego do użytku. Powyższe potwierdza również opinia techniczna dotycząca prawidłowości zabezpieczenia pod względem przeciwpożarowym konstrukcji dachowej sklepu [...] autorstwa rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych Z. F. z dnia 21 maja 2017 r. Organ pierwszej instancji dodał, że wykonana w 1996 r. przebudowa odpowiada także warunkom BHP i warunkom sanitarnym oraz odnotował wydanie wyroku WSA w Opolu z dnia 8 listopada 2016 r. Następnie stwierdził, powołując się na uzupełniony materiał dowodowy, że budynek usytuowany równolegle do ul. [...] nigdy nie był rozbudowywany. W szczególności nie dokonywano przebudowy w kierunku północnym. Rozbudowa taka musiałaby się odbyć kosztem powierzchni zabudowy budynku usytuowanego prostopadle do ul. [...]. Oględziny z dnia 3 kwietnia 2017 r. nie wykazały naruszenia konstrukcji tego budynku. Podobnie nie doszło do rozbudowy w kierunku południowym, gdyż powierzchnia zabudowy budynku sąsiedniego, przylegającego od tej strony, również nie została zmniejszona. Organ podał, że budynek usytuowany równolegle do ul. [...] połączony jest z budynkiem usytuowanym prostopadle do tej ulicy poprzez dwa otwory komunikacyjne o wymiarach 3,15 m x 2,49 m oraz 1,27 m x 2,49 m. Mimo tego połączenia budynki pozostają niezależne pod względem konstrukcyjnym. Organ pierwszej instancji wskazał też na fakt zgłaszania przez G. W. wielu zarzutów, które jednak - jak uznał - nie zasługiwały na uwzględnienie. Dokonując kwalifikacji prawnej spornych robót budowlanych, stwierdził, że stanowią one przebudowę obiektu budowlanego, stosownie do treści art. 3 pkt 7a p.b. Wskutek wykonania prac, czyli wykonania nowych ścianek działowych, docieplenia dachu hali, wykonania instalacji grzewczej i instalacji elektrycznej, a przede wszystkim zamurowania okien elewacji wschodniej i zachodniej, zamurowania otworu komunikacyjnego (bramy z drzwiami) oraz wykonania dwóch nowych wejść do budynku, zmianie uległy parametry użytkowe i techniczne istniejącego obiektu budowlanego, ale jego charakterystyczne parametry nie zostały zmienione. Z kolei, wiatę na wózki sklepowe, która jest związana funkcjonalnie z pawilonem handlowym, należało zaliczyć do urządzeń budowlanych definiowanych w art. 3 pkt 9 p.b. Poza tym doszło do zmiany sposobu użytkowania budynków na pawilon handlowy w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. Dalej organ dowodził, że zgoda Kierownika Urzędu Rejonowego w Kluczborku z dnia 6 listopada 1996 r., znak [...], na wykonanie zgłoszonych przez inwestora robót budowlanych od dnia 6 listopada 1996 r., stanowiła w istocie decyzję administracyjną o udzieleniu pozwolenia na budowę na wykonanie robót budowlanych określonych w zgłoszeniu. Natomiast pozostałe prace wynikające z wniosku o pozwolenie na budowę inwestor rozpoczął zanim decyzja w tym przedmiocie stała się ostateczna, a być może nawet przed jej uzyskaniem. Dodatkowo do robót wykonanych w warunkach "czystej" samowoli organ zaliczył: wykonanie ściany poprzecznej wewnątrz hali od strony południowej przy budynku G. W., docieplenie dachu hali, wykonanie instalacji grzewczej oraz wykonanie instalacji elektrycznej. Inwestor nie uzyskał w żadnej formie pozwolenia w zakresie dokonania zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych przebudowywanych na pawilon handlowy. W ocenie PINB, działania inwestora, w części przekraczającej zakres zgody udzielonej pismem (decyzją) z dnia 6 listopada 1996 r. zakwalifikować należy jako samowolną przebudowę istniejących obiektów budowlanych na pawilon handlowy. Ustalenie zaś trybu likwidacji przedmiotowej samowoli jest zagadnieniem dyskusyjnym ze względu na zmiany przepisów Prawa budowlanego, w tym wprowadzone ustawą z dnia 27 marca 2003 r. i 28 lipca 2005 r. Organ zwrócił uwagę, że w orzecznictwie administracyjnym występują rozbieżności co do tego, czy definicje ustawowe w ogóle podlegają rygorom przepisów intertemporalnych, czy też zawsze należy je przyjmować według stanu aktualnego. Ostatecznie wyraził przekonanie, że przedmiotowa budowa winna być traktowana jako roboty budowlane inne niż budowa obiektu budowlanego. Następnie, odwołując się do wyroku tut. Sądu o sygn. akt II SA/Op 160/07, uznał, że należało zastosować tryb przewidziany w art. 51 p.b. do przebudowy obiektu budowlanego połączonej ze zmianą sposobu użytkowania i zrealizowanej w okresie od 1 stycznia 1995 r. do 10 lipca 2003 r., kiedy to przebudowa obiektu budowlanego traktowana była jako budowa. Podał również, że wszystkie czynności dowodowe oraz pozyskiwane w toku postępowania opracowania ekspertów, a także uzgodnienia i stanowiska innych organów, zawsze dotyczyły całego pawilonu handlowego składającego się z hali sprzedaży wraz ze znajdującymi się w budynku sąsiednim (przylegającym) magazynem i pomieszczeniami socjalnymi. Dlatego w pismach z dnia 25 września 2014 r. PINB skorygował określenie przedmiotu postępowania wskazując, że postępowanie prowadzone jest w sprawie przebudowy w 1996 r. istniejących budynków na działce nr a k.m. [...], stanowiących własność A w [...], przy ul. [...] w [...] na pawilon handlowy. Natomiast samowolne roboty wykonane w 1996 r. nie obejmowały wykonania spornego murka znajdującego się obecnie w obrębie nieruchomości należącej do G. W. Tłumaczył organ, że problem murka naruszającego granicę działki, czy też dachu naruszającego granicę działki spowodowany jest podziałem działki, a nie budową budynków powstałych przed tym podziałem. PINB przedstawił również argumentację przeczącą twierdzeniu, że budynek stanowiący obecnie halę sprzedaży pawilonu handlowego powstał w wyniku samowolnego obudowania wiaty, a także wskazał powody nieuwzględnienia wniosku G. W. o przeprowadzenie ekspertyzy co do wpływu przebudowanego budynku na jej budynek. W konsekwencji przyjął, że w związku z przedmiotową przebudową nie występuje zagrożenie pożarowe, co potwierdza stanowisko właściwego organu PSP.

W wyniku rozpoznania odwołania OWINB utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W pierwszej kolejności organ odwoławczy wywiódł, że uzasadnieniu prawnym wyroku o sygn. akt 31/18 WSA w Opolu wskazał, że decyzja OWINB została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, albowiem organ odwoławczy w zakresie prowadzonego postępowania nie sprostał obowiązkom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. - nie zastosował się w pełni do zaleceń Sądu zawartych w wyroku z dnia 8 listopada 2016 r., w tym ponownie nie odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania, w szczególności dotyczących związania organów wyrokami sądów administracyjnych. Sąd wyjaśnił, że G. W. już w uwagach skierowanych do PINB, ujętych w piśmie z dnia 25 stycznia 2015 r., podnosiła kwestię pomijania wytycznych zawartych w wielu wyrokach sądowych w zakresie dotyczącym ustaleń stanu faktycznego, kwalifikacji robót oraz zastosowanego trybu postępowania. Również w ponownie prowadzonym postępowaniu, czyli po wydaniu wyroku Sądu z dnia 8 listopada 2016 r., skarżąca w odwołaniu kolejny raz powołała się m.in. na stanowisko NSA we Wrocławiu, wyrażone w wyroku z dnia 1 kwietnia 2003 r. i na tej podstawie wywodziła, że brak jest podstaw do zastosowania art. 51 Prawa budowlanego. W przekonaniu skarżącej, z zapadłych w poprzednich latach wyroków wynika konieczność orzeczenia rozbiórki budynku na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Tymczasem organ pierwszej instancji, wbrew wyraźnym zaleceniom zawartym w wyroku z dnia 8 listopada 2016 r., nie wypowiedział się w kwestii ewentualnego związania wydanymi orzeczeniami sądów. Powyższego uchybienia nie konwalidował również organ odwoławczy. Sąd podkreślił, że zagadnienie dotyczące trybu, jaki powinien znaleźć zastosowanie odnośnie do wykonanych robót budowlanych jest kwestią sporną pomiędzy stronami, dlatego organy winny rozważyć wszechstronnie zarzuty skarżącej stawiane w tej materii. Kolejną wadliwością, jaką dostrzegł Sąd, był brak dostatecznego omówienia zastosowanej przez organ podstawy prawnej. Sąd podniósł, iż analizując kwestię likwidacji samowolnej przebudowy budynków, organ pierwszej instancji stwierdził, że jest to zagadnienie "dyskusyjne" ze względu na zmiany przepisów Prawa budowlanego, jakie zachodziły na przestrzeni ostatnich osiemnastu lat, w tym wynikające z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. oraz ustawy z dnia 28 lipca 2005 r., a także ze względu na "występujące w orzecznictwie rozbieżności", co do możliwości uwzględnienia - w okolicznościach sprawy - definicji legalnej przebudowy. Ostatecznie organ ten wyraził stanowisko o konieczności zastosowania wobec Spółki ustawy względniejszej i przyjął, że przedmiotową przebudowę należy traktować, jako roboty budowlane inne niż budowa obiektu budowlanego, a w sprawie zastosować należało tryb przewidziany w art. 51 Prawa budowlanego. Według Sądu, powyższej oceny organu pierwszej instancji OWINB w żaden sposób nie zweryfikował, ograniczając się tylko do stwierdzenia, że PINB dokonał prawidłowej oceny i kwalifikacji prawnej stanu faktycznego. Tymczasem, za potrzebą dokładnego omówienia przez organ odwoławczy zastosowanej podstawy prawnej, zgodnego z wymogami art. 107 § 3 k.p.a., przemawia fakt, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił, dlaczego odniósł się tylko do zmian przepisów Prawa budowlanego z 2003 r. i 2005 r., pomijając inne nowelizacje Prawa budowlanego i nie tłumacząc, czy i jakie znaczenie prawne miały one w rozpoznawanej sprawie. Tytułem przykładu Sąd wskazał na nowelizację wprowadzoną ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. nr 93, poz. 888, z późn. zm.), która weszła w życie z dniem 31 maja 2004 r., a której przepis art. 2 ust. 1 stanowił, że "nowe" przepisy stosuje się do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia ustawy nowelizującej w życie, zaś kolejne postanowienia tej regulacji odnosiły się do niezakończonych spraw związanych ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Poza tym ustawa ta wprowadziła nowe brzmienie art. 51 p.b. (art. 1 pkt 21). Kolejnym dostrzeżonym przez Sąd uchybieniem, było brak odniesienia się przez organ odwoławczy do kwestii dotyczącej skuteczności dokonanego przez inwestora zgłoszenia z dnia 28 października 1996 r., wobec wcześniejszego rozpoczęcia wymienionych w nim prac oraz rozbudowy budynku poprzez jego poszerzenie i podwyższenie - na skutek ocieplenia dachu. Reasumując, Sąd stwierdził, że brak rozpatrzenia wszystkich zarzutów i żądań skarżącej oraz ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu decyzji, czyni zasadnym zarzut nierozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy w jej całokształcie. Stanowi też o naruszeniu obowiązującej w procedurze administracyjnej zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), wzbudzania zaufania uczestnika postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz udzielania stronom informacji faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków (art. 9 k.p.a.).

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, opisaną na wstępie decyzją z dnia 14 czerwca 2019 r., nr [...], OWINB utrzymał w mocy decyzję PINB w powiecie kluczborskim z dnia 16 sierpnia 2017 r., nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania, po czym stwierdził, że odwołanie G. W. nie może zostać uwzględnione, ponieważ zaskarżona decyzja jest prawidłowa. W dalszej kolejności, odwołując się do zasady związania oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonych w zapadłych wyrokach, organ stwierdził, że dokonując ponownej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego doszedł do wniosku, że roboty budowlane wykonane przez inwestora - B Sp. z o. o. w latach 1996-1997, należało zakwalifikować jako przebudowę, o której mowa w art. 3 pkt 7a p.b. W ocenie organu, nie sposób również uznać, że w wyniku przeprowadzonych prac doszło do zwiększenia kubatury budynku, w szczególności, do takiego zwiększenia nie doprowadziło wykonanie ocieplenia dachu oraz zewnętrzne ocieplenie budynku. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, organ argumentował, że brak jest podstaw, aby termin "kubatura" używany w prawie budowlanym rozumieć w sposób określony w § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie. Podkreślił, że w budownictwie na kubaturę obiektu budowlanego wpływają, takie elementy jak: przegrody budowlane (podłoga, ściany, sufit), które wydzielają go z przestrzeni. Dlatego, nie każdy element obiektu budowlanego wpływa na jego kubaturę - czyli łączną "pojemność" obiektu. Przepis § 3 pkt 24 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wskazuje wyłącznie na kubaturę brutto, która stanowi sumę wszystkich powierzchni budynku, przy czym przepis art. 3 pkt 7a p.b., do tego pojęcia się nie odnosi. Na fakt, że wykonanie ocieplenia nie wpływa na zmianę kubatury budynku wskazują także zapisy art. 29 p.b., które wyłączyły z obowiązku uzyskania zgód budowlanych i jedynie w ograniczonym zakresie wskazują na konieczność dokonania zgłoszenia na wykonanie ocieplenia budynku. W związku z powyższym, wedle OWINB, nie można przyjąć, że zwiększenie kubatury mogłoby nastąpić na skutek wykonania ocieplenia budynku.

W dalszej kolejności, odwołując się do zapadłych w sprawie wyroków z dnia 11 września 1998 r., sygn. akt SA/Wr 201/97 i z dnia 1 kwietnia 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 1549/2000, organ odwoławczy wskazał, że z zebranej dokumentacji, w tym decyzji o pozwoleniu na budowę wynika, że w 1996 r. inwestor - wówczas B Sp. z o.o. - wykonał szereg robót dostosowujących istniejące zabudowania na potrzeby sklepu. W budynku wykorzystywanym na potrzeby sklepu wykonano ścianę działową, a także połączono go otworem drzwiowym z przylegającym do niego budynkiem prostopadłym, a przestrzeń zamknięto ścianą. Wykonano wejście, ocieplono ściany i dach. W toku postępowania ustalono ponadto, że przedmiotowe budynki, w tym odwołującej, stanowiły warsztaty produkcyjne E. Obiekty te w latach dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku zostały podzielone i sprzedane poszczególnym właścicielom. Zdaniem organu, rozpoczęcie w budynku o charakterze warsztatowym usług handlowych, stanowiło niewątpliwie zmianę sposobu użytkowania. Zgodnie bowiem z art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b., w treści obowiązującej w 1996 r. przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia normatywnego zmiany sposobu użytkowania, określając jedynie przykładowe i najczęściej występujące w praktyce jego składniki. Nie chodziło jednak o jakąkolwiek zmianę sposobu użytkowania w odniesieniu do pierwotnego, czyli też dotychczasowego legalnego sposobu użytkowania, ale o zmianę, która wpływa na zmianę istotnych wymagań, w szczególności wymagań, o jakich mowa w pkt 2 ust. 1 art.71 p.b., a więc wymagań związanych z bezpieczeństwem dalszego, zmienionego sposobu użytkowania obiektu. Zalicza się do nich m.in. bezpieczeństwo pożarowe, higieniczno-sanitarne oraz wielkość lub układ obciążeń. Zmiana ta może również polegać na polepszeniu tych warunków, co w sprawie niewątpliwie nastąpiło. O poprawie warunków technicznych świadczy m.in. uzupełniająca opinia techniczna dotycząca prawidłowości zabezpieczenia pod względem pożarowym konstrukcji dachowej sklepu [...], sporządzona 21 maja 2017 r. przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Organ podkreślił, iż zmiana sposobu użytkowania legalizowana jest na podstawie art. 71a p.b., jednakże w dacie wykonywania powyższych robót przepis art. 71 ust. 3 p.b. stanowił, że w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50 i art. 51 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Organ zauważył, iż przepis art. 50-51 oraz 71 był wielokrotnie nowelizowany. I tak ustawą o zmianie ustawy - Prawo budowlane z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 93, poz. 888), wprowadzono art. 71a Prawa budowlanego, stanowiący obecnie podstawę legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania. W art. 2 ust. 2 ww. ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. wskazano jednak, że do spraw wszczętych, a niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy tej ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2-4. Po myśli ustępu drugiego tego przepisu w sprawach zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Dodatkowo w ustępie 3 tego przepisu podano, że przepisu art. 71a, ustawy, o której mowa w art. 1, nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie tej ustawy. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe. Uwzględniając treść powyższych przepisów, organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcie co do samowolnej przebudowy powinno zapaść w trybie przewidzianym w art. 50-51 p.b., albowiem roboty budowlane związane ze zmianą elewacji budynku rozpoczęte zostały bez wymaganej ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a to wobec uchylenia przez Wojewodę Opolskiego decyzją z dnia 13 stycznia 1997 r. decyzji z dnia 15 listopada 1996 r. udzielającej pozwolenia na budowę.

Na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalono, że stan techniczny pawilonu handlowego jest dobry, dopuszczający prowadzenie istniejącej działalności handlowej. Ponadto, wykonany w 1996 r. zakres robót budowlanych nie powoduje żadnej nowej uciążliwości, a także nie ma ujemnego wpływu na istniejące w bezpośrednim sąsiedztwie budynki oraz występującą na tym terenie zabudowę zwartą. Roboty budowlane zostały wykonane w sposób zgodny z przepisami prawa i bezpieczny dla użytkowników pawilonu oraz otoczenia. Badając stan techniczny, znajdującej się wewnątrz hali od strony południowej, ściany poprzecznej o długości 17,30 m i wysokości 5 m wykonanej z bloczków typu pgs 24 cm, organ stwierdził, że znajduje się ona w dobrym stanie technicznym. Ściana ta nie przenosi obciążeń z dachu i połączona jest kotwami stalowymi ze ścianami wschodnią i zachodnią budynku. Nie stwierdzono również występowania rys, czy uszkodzeń. Od ściany budynku sąsiedniego - należącego do skarżącej - jest oddzielona pustką powietrzną i nie jest z nią połączona. Nie stwierdzono zawilgocenia ściany południowej, a także ujemnego oddziaływania na budynek sąsiedni. W budynku skarżącej nie stwierdzono żadnych spękań, ani uszkodzeń, a na ścianie sąsiadującej z przebudowanym budynkiem nie stwierdzono zawilgoceń. Stropodach stalowo żelbetowy nad przyziemiem może bezpiecznie pełnić swoją funkcję, a docieplenie i podwieszenie elementów wentylacji nie ma wpływu na jego pracę. Instalacje elektryczna i grzewcza zostały wykonane prawidłowo i nadają się do użytkowania. Wykonane roboty budowlane odpowiadają wymogom przepisów o bezpieczeństwie przeciwpożarowym.

W dalszej kolejności organ odwoławczy podzielił ustalenia organu pierwszej instancji, co do oceny i kwalifikacji prawnej stanu faktycznego. W tym zakresie wyjaśnił, że z zebranego materiału dowodowego wynika, iż roboty budowlane połączone ze zmianą sposobu użytkowania zostały zakończone w 1997 r. i stanowiły przebudowę. Organ podkreślił, iż zgodnie z art. 71 ust. 2 p.b., obowiązującego w dacie wykonywania robót budowlanych i zmiany sposobu użytkowania, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: 1) przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne, 2) podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń. W rozpatrywanej sprawie inwestor przystosował obiekty pełniące wcześniej funkcję hali [...] do pełnienia funkcji pawilonu handlowego wraz z przeznaczeniem części pomieszczeń na funkcje magazynowe i socjalne. Dlatego, zarówno zakres wykonanych robót budowlanych, jak i zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymagały uzyskania pozwolenia właściwego organu, którego inwestor nie uzyskał.

W przypadku wykonania samowolnej przebudowy połączonej ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego zasadne jest prowadzenie jednego postępowania w trybie przewidzianym w art. 51 p.b. Wobec powyższego, w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały przesłanki do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania, a następnie wydania rozstrzygnięcia w trybie naprawczym (art. 51 ust. 1 p.b.). Organ wyjaśnił nadto, iż odstąpił od nałożenia na właściciela obiektów obowiązków przewidzianych art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 p.b., z uwagi na stwierdzoną zgodność z przepisami wykonanych robót budowlanych i obecnego sposobu użytkowania. Analizując dopuszczalność takiej formy rozstrzygnięcia, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że inwestycja - pomimo braku wymaganego pozwolenia - jest zgodna z przepisami, co nie uzasadnia umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 k.p.a. Dodał ponadto, że gdy roboty budowlane zgodne są ze sztuką budowlaną, przepisami techniczno-budowlanymi, przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, to nałożenie na stronę obowiązków przewidzianych w art. 51 ust.1 pkt 2 p.b., w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, jest niecelowe. W takiej sytuacji organ uprawniony jest do wydania decyzji o odstąpieniu od nałożenia obowiązków.

Dalej, odnosząc się do zarzutów odwołania, organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na wniosek lub z urzędu. Żądanie strony, zawarte w złożonym wniosku wiąże organ, do którego zostało skierowane i bez jednoznacznej zmiany stanowiska wnioskodawcy, organ nie może wychodzić poza zakres żądania. Natomiast w przypadku postępowania wszczętego z urzędu organ jest obowiązany do określenia przedmiotu postępowania. Na gruncie art. 7 k.p.a. organ jest obowiązany do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. W ocenie organu odwoławczego, obowiązek ten dotyczy również prawidłowego ustalenia przedmiotu sprawy administracyjnej. W przypadku wszczęcia postępowania w konkretnej sprawie, a następnie ustalenie, że w sprawie nie stwierdzono naruszenia prawa, bądź też sprawa podlega załatwieniu w innym trybie postępowania, nie jest możliwa zmiana przedmiotu postępowania - organ powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W przedmiotowej sprawie prowadzone od 1996 r. postępowanie dotyczyło legalności robót budowlanych i użytkowania pawilonu handlowego. Niezależnie od tego, czy postępowaniem objęto dwa przyległe budynki, czy tylko jeden, ustalenia w tym zakresie nie mają wpływu na tryb prowadzonego postępowania określony w art. 51 p.b. W ocenie organu, okoliczność, że roboty budowlane wykonane w obu odrębnych, konstrukcyjnie przyległych obiektach, w zbliżonym okresie czasu, doprowadziły do powstania funkcjonalnej całości - pawilonu handlowego - uzasadniała objęcie całości robót budowlanych w ramach jednego postępowania administracyjnego. W dalszej kolejności opisując przedmiotowy budynek organ wskazał, że z opinii technicznej sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego inż. A. Z. wynika bezspornie, że od początku istnienia budynków nie były one rozbudowywane, nie miały innego kształtu i parametrów. Powyższe wynika również z analizy map aktualizowanych i map do celów projektowych z różnych lat, jak również fragmentu dokumentacji technicznej hali z 1983 r., inwentaryzacji budynku prostopadłego do ul. [...] z 2009 r. oraz opinii technicznej dotyczącej konstrukcji obu hal z 2006 r. Dokumenty te w sposób czytelny i jednoznaczny stwierdzają, że w obu budynkach od początku ich istnienia nie została zwiększona ich kubatura, a co za tym idzie nie zostały one poddane rozbudowie. Opinia ta wykazała, że nie zostały zwiększone wymiary budynków w poziomie i pionie. Dlatego, ocieplenie dachu i ścian nie stanowi, rozbudowy obiektów. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego skuteczności dokonanego przez inwestora zgłoszenia z dnia 28 października 1996 r., wobec wcześniejszego rozpoczęcia wymienionych w nim prac, OWINB nie podzielił stanowiska organu powiatowego, że pismo Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 6 listopada1996 r. wyrażające zgodę na rozpoczęcie robót wskazanych zgłoszeniu od dnia 6 listopada1996 r., stanowiło decyzję o pozwoleniu na budowę. W ocenie organu odwoławczego, powyższe pismo stanowi jedynie zawiadomienie wnioskodawcy o braku sprzeciwu, co do zgłoszonych robót budowlanych. Jednakże, zdaniem organu, odmienna ocena w tym zakresie nie ma wpływu na ustalenie, że roboty określone w zgłoszeniu z dnia 28 października 1996 r. zostały wykonane legalnie z uwagi na brak sprzeciwu uprawnionego organu. Organ odwoławczy zauważył ponadto, że w aktach postępowania znajdują się rozstrzygnięcia kompetentnych organów, tj. Komendanta Powiatowego PSP w [...] i Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], przesądzające o dopuszczalności obecnego sposobu użytkowania budynku z uwagi na spełnienie wymogów w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego i warunków higieniczno-sanitarnych. Ponadto w wyniku licznych oględzin stwierdzono, że ściana poprzeczna wykonana w budynku hali od strony południowej jest w dobrym stanie technicznym, jest sucha, bez ubytków tynku czy spękań, a od ściany budynku należącego do skarżącej oddzielona jest pustką powietrzną i nie jest z nią połączona. Ustalenia zawarte w protokołach oględzin nie zostały również zakwestionowane przez skarżącą. Z kolei w opinii technicznej z czerwca 2014 r. autorstwa dr inż. G. B. oraz inż. M. M. potwierdzono dobry stan techniczny konstrukcji nośnej ścian wewnętrznych i zewnętrznych, tynków, stropodachu i instalacji. Organ odwoławczy uznał powyższe dowody za wiarygodne i odzwierciedlające istniejący stan faktyczny, a zebrany w sprawie materiał dowodowy za kompletny i pozwalający na ocenę zgodności przedmiotowej inwestycji z prawem. Dlatego organ za nieuzasadnione ocenił wnioski dowodowe skarżącej, zmierzające do uzyskania kolejnej ekspertyzy technicznej i przesłuchania kolejnych świadków.

Zdaniem organu odwoławczego, nie mogły również odnieść skutku zarzuty dotyczące innych postępowań, zwłaszcza przed organami administracji architektoniczno-budowlanej, albowiem przedmiotem oceny w przedmiotowej sprawie jest legalność wykonanych robót budowlanych i decyzji wydanej w trybie nadzoru budowlanego. Organ podkreślił też, że zgromadzony materiał dowodowy nie wskazuje na przyspawanie słupa do budynku G. W.. Równocześnie organ stwierdził zgodność lokalizacji pawilonu handlowego z przepisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podjętego uchwałą Rady Miejskiej w Kluczborku z dnia 30 września 2008 r., Nr XXVII/348/08, w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Kluczborka oraz wsi Ligota, Ligota Górna i Ligota Zamecka w zakresie Kluczborka - części północnej (Dz. Urz. Województwa Opolskiego z 2008 r., Nr 89, poz. 2094). Zgodnie z rysunkiem planu działka nr a znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 4 UH. Na podstawie § 11 ust. 1 pkt 2 f oraz § 49 ust. 1, 2 pkt 4 a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego teren oznaczony symbolem 4 UH posiada funkcję usługową i jest przeznaczony pod obiekty handlu. Możliwa jest przebudowa, rozbudowa i wymiana istniejących budynków przy zachowaniu określonych wskaźników urbanistycznych. W dalszej kolejności, dokonując oceny zgodność zaskarżonej decyzji z art. 52 p.b., organ zwrócił uwagę, że roboty budowlane i zmiana sposobu użytkowania nastąpiły za zgodą właściciela obiektu. Następca prawny inwestora znajduje się obecnie w stanie upadłości likwidacyjnej, co oznacza, że w przypadku wydania nakazu, a następnie zakończenia postępowania likwidacyjnego decyzja stała się niewykonalna. Mając na uwadze powyższe, a także okoliczność, że w rozpatrywanej sprawie odstąpiono od nałożenia obowiązków, organ odwoławczy uznał za prawidłowe skierowanie decyzji do właściciela obiektu. Organ podkreślił również, że wbrew twierdzeniom skarżącej, budynek stanowiący obecnie halę sprzedaży pawilonu handlowego nie stanowi wiaty, ani nie powstał w wyniku samowolnego obudowania wiaty. Wiata stanowi budowlę będącą lekką, prostą konstrukcją, składającą się z zadaszenia wspartego na słupach.

W przedmiotowej sprawie mamy natomiast do czynienia z budynkiem, którym zgodnie z art. 3 pkt 3 p.b. jest obiekt budowlany trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadający fundamenty i dach. Ponadto na mapach geodezyjnych od początku przedmiotowy obiekt oznaczony jest linią ciągłą, w odróżnieniu od wiat, które są oznaczane linią przerywaną z zaznaczeniem słupów wsporczych dla konstrukcji dachu (tak właśnie oznaczona jest na mapie z 1986 r. wiata zlokalizowana od strony wschodniej budynku położonego na działce nr a najbliżej ul. [...]). Fakt ten potwierdził również przesłuchany w charakterze świadka ówczesny przedstawiciel poprzedniego właściciela nieruchomości. Odnosząc się do przedłożonej przez skarżącą opinii opracowanej przez M. T., organ stwierdził, iż opinia ta nie jest opracowaniem technicznym, gdyż opis budynków sporządzony został na potrzeby określenia wartości obiektów. Ponadto, na postawie tej opinii nie można jednoznacznie przyporządkować opisów do konkretnych obiektów. Organ zauważył również, iż skarżąca przed 1991 r. nie miała żadnej styczności z nieruchomością przy ul. [...] w [...], a w tym czasie budynek będący obecnie halą sprzedaży był bezspornie budynkiem. Dlatego, postawienie tezy o zabudowie wiaty - wyłącznie z fragmentu nieprecyzyjnej opinii - w ocenie organu, jest niewiarygodne. Tym bardziej, że teza ta nie koresponduje z innymi, licznymi i wiarygodnymi dowodami. Organ zauważył również, iż PINB w powiecie kluczborskim rozpoczął swoją działalność z dniem 1 stycznia 1999 r., wobec powyższego organ ten nie może odpowiadać za kompletność tej części akt, które zostały mu przekazane przez zlikwidowany Urząd Rejonowy w Kluczborku. Jednakże, w ocenie organu odwoławczego, na podstawie posiadanych akt można ustalić wszelkie istotne okoliczności sprawy. Załączone do akt zdjęcia ściany budynku ze śladami wilgoci, pochodzące według strony z 2012 r. w żaden sposób nie wskazują, czy stan uwidoczniony na zdjęciach jest skutkiem nieodpowiedniego stanu technicznego pokrycia dachowego, czy też negatywnego oddziaływania sąsiedniego budynku. Odnosząc się do podniesionego przez skarżącą zarzutu naruszenia jej prawa własności organ odwoławczy wyjaśnił, że mający zastosowanie w tej sprawie przepis art. 51 ust. 1 p.b. stanowi podstawę prawną do zalegalizowania nieprawidłowo przeprowadzonych robót budowlanych w sytuacjach innych, niż przewidują to przepisy art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 p.b., to jest w sytuacji prowadzenia tych robót bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia albo wbrew zgłoszonemu przez właściwy organ sprzeciwowi. Doprowadzenie zatem do zgodności z prawem wykonanych już robót budowlanych na podstawie art. 51 p.b. powinno nastąpić w aspekcie prawa administracyjnego, a nie cywilnego. Zdaniem organu, usytuowanie budynków nie narusza przepisów techniczno-budowlanych w zakresie lokalizacji obiektów budowlanych w stosunku do budynku należącego do skarżącej, ponieważ w czasie ich budowy zostały one zlokalizowane w całości na terenie należącym do F w [...], a dopiero w okresie późniejszym, w wyniku podziału działek, doszło do wytyczenia granic działek po ścianach istniejących już budynków. Końcowo organ zauważył, iż dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji bez znaczenia są podnoszone w odwołaniu nieprawidłowości związane z zakładaniem czy rejestracją A Sp. z o.o., czy też zawarcia umowy najmu. Są to materie z zakresu prawa cywilnego, których ważność czy zgodność z prawem podlega ocenie sądów powszechnych.

W skardze na powyższą decyzję G. W., reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, w tym:

- art. 153 p.p.s.a. w zw. z art 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. przez:

a) zaniechanie wskazania długości i szerokości, powierzchni zabudowy, kubatury oraz kształtu budynków nr 1 i 2, przed wykonaniem robót budowlanych i po włączeniu części powierzchni budynku oznaczonego nr 2 do powierzchni budynku o numerze 1, zajętego w całości na sklep (salę sprzedaży);

b) błędne odczytanie wytycznych WSA wyrażonych w wyrokach w sprawach o sygn. akt II SA/Op 312/16 i II SA/Op 31/18 i wadliwe uznanie, że organ musiał ustalić, czy w sprawie doszło do rozbudowy na podstawie analizy jednego parametru, tj. kubatury, podczas gdy Sądy zobowiązały organ do zbadania czy przedmiotowy budynek został rozbudowany na podstawie analizy nie tylko kubatury, lecz także powierzchni zabudowy, długości i szerokości, czego organ nie wykonał;

c) zaniechanie wyjaśnienia, dlaczego organ nie rozważył argumentacji, która dowodzi, że zmiana szerokości budynku i wysokości poprzez ocieplenie dachu skutkuje rozbudową a nie przebudową;

d) uznanie, że o zmianie sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 2 pkt 2 p.b. świadczy, że rzeczoznawca ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych Z. F. stwierdził prawidłowość konstrukcji dachowej, co zdaniem organu dowodzi o polepszeniu bezpieczeństwa pożarowego, podczas gdy prawidłowość konstrukcji nie świadczy o poprawie bezpieczeństwa pożarowego;

e) zaniechanie kolejny raz rozpoznania problemu kontestowanego przez skarżącą na każdym etapie postępowania dotyczącego skuteczności zgłoszenia z dnia 28 października 1996 r. dokonanego przez inwestora wobec wcześniejszego rozpoczęcia i zakończenia wymienionych w nim prac, podczas gdy zgodnie z art. 30 ust. 2 p.b. zgłoszenie takie należy złożyć przed rozpoczęciem robót budowlanych, a nie po ich zakończeniu;

- art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 71 p.b. poprzez przyjęcie, że każda zmiana, zarówno pogorszenie lub poprawa np. bezpieczeństwa pożarowego wymaga pozwolenia na zmianę użytkowania, podczas gdy biorąc pod uwagę ratio legis art. 71 p.b. tylko taka zmiana, która powoduje pogorszenie bezpieczeństwa pożarowego wymaga pozwolenia;

- art. 153 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutów skarżącej dotyczących kwalifikacji wyburzenia ścianek działowych i wykonania nowych oraz wykonania instalacji elektrycznej i gazowej, jako przebudowy istniejącego budynku;

- art. 153 p.p.s.a. poprzez ponowne wybiórcze odniesienie się do zarzutów skarżącej;

- art. 78 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych skarżącej o przeprowadzenie dowodu z m.in. opinii A. K., przesłuchania Z. G. i A. K., dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia oddziaływania budynku inwestora na budynek skarżącej, w sytuacji gdy ich tezy dowodowe miały znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i zostały zgłoszone na odmienne tezy niż okoliczności ustalone przez organ;

- art. 84 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez procedowanie na podstawie opinii A. Z. z dnia 23 marca 2017 r., podczas gdy opinia ta jest niepełna i nie wskazuje tak zasadniczych danych jak pierwotna kubatura, długość i szerokość budynków przed wykonaniem robót budowlanych;

- art. 80 w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez uznanie, że budynki nigdy nie były rozbudowane, podczas gdy proste porównywanie danych z opinii z dnia 14 grudnia 1990 sporządzonej przez biegłego M. T. i opinii z maja 2017 r. Z. wskazuje na znaczną rozbudowę przedmiotowych budynków;

- art. 7 i art. 80 k.p.a. poprzez całkowicie dowolne stwierdzenie, że budynki są oddzielone pustką powietrzną i nie są połączone, podczas gdy między nimi inwestor wbudował słupy stalowe połączone za pomocą poziomych kształtowników, które z jednej strony są zakotwiczone w budynku inwestora, a z drugiej strony w budynku skarżącej i łączą te dwa budynki;

- art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez dowolne uznanie, że budynek należący do skarżącej nie jest połączony z sąsiednim, podczas gdy na ścianie budynku skarżącej widać "nadmurówkę" z cegły powyżej poziomu dachu, na której opierają się kształtowniki stalowe podtrzymujące dach budynku inwestora;

- art. 80 w zw. z art. 77 w zw. z art. 107 k.p.a. przez uznanie, że roboty budowlane nie mają ujemnego wpływu na sąsiedni budynek, podczas gdy poziom dachu budynku inwestora jest wyższy w stosunku do dachu skarżącej, ściana budynku inwestora w widoczny sposób zachodzi na obrys budynku skarżącej, wykonana rozbudowa spowodowała zaburzenie spływu wody, brak wentylacji przestrzeni między budynkami powoduje możliwość wystąpienia wilgoci na ścianach, bezpieczeństwu zagraża odchylenie od pionu ścianki nadmurowanej na ścianie zewnętrznej inwestora;

- art. 75, art. 80 i art. 85 k.p.a. poprzez dowolne ustalenie, że w budynku skarżącej nie stwierdzono zawilgoceń, podczas gdy w obecnym postępowaniu nie przeprowadzono oględzin pomieszczeń tego budynku, natomiast w trakcie oględzin w 2000 r. wyraźnie widoczne były zawilgocenia;

- art. 15 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez zaniechanie rozpoznania zarzutów odwołania.

Kolejne zarzuty skarżącej dotyczyły naruszenia następujących przepisów Prawa budowlanego, które miało wpływ na wynik sprawy:

- art. 51 w zw. art. 50 poprzez ich stosowanie w sprawie, podczas gdy tego rodzaju procedura nie może mieć zastosowania w sytuacji, gdy roboty zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę;

- art. 48-49 w zw. z art. 50-51 poprzez uznanie, że rozstrzygnięcie co do samowolnych robót budowlanych (rozbudowy) powinno zapaść w trybie przewidzianym w art. 50-51;

- art. 29 w zw. z art. 28 (w brzmieniu pierwotnym) poprzez uznanie, że wykonane roboty zostały wykonane legalnie, gdyż Kierownik Urzędu Rejonowego w dniu 6 listopada 1996 r. zawiadomił o braku sprzeciwu co do zgłoszonych robót, podczas gdy wymienione w tym zgłoszeniu roboty, jak np. wykonanie nowych ścianek działowych wymagały ostatecznego pozwolenia na budowę, co więcej zostały także wykonane roboty niewymienione w tym zgłoszeniu;

- art. 71 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 51 poprzez uznanie, że w sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu, podczas gdy zmiana wymaga zezwolenia tylko gdy wiąże się ze zmianą bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych lub ochrony środowiska, tym bardziej, że organ stwierdził, iż wykonane prace odpowiadają wymogom przepisów o bezpieczeństwie przeciwpożarowym, warunkom BHP i sanitarnym;

- art. 48 w zw. z art. 28 i art. 51 poprzez uznanie, że w sprawie ma zastosowanie procedura z art. 51, podczas gdy może ona być stosowana, jeżeli budowa obiektu została rozpoczęta na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast w niniejszej sprawie inwestor rozpoczął roboty na podstawie nieostatecznego pozwolenia, które zostało uchylone, a inwestycja była kontynuowana po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót, a zatem w sprawie powinna mieć zastosowanie procedura z art. 48;

- art. 30 ust.1-2 (w brzmieniu pierwotnym) poprzez uznanie pisma inwestora z dnia 28 października 1996 r. za zgłoszenie "zamiaru wykonania robót", mimo że z literalnej treści tego pisma jasno wynika, że inwestor nie zgłaszał zamiaru, lecz informował, iż prowadzi i podjął już roboty budowlane, podczas gdy do wykonania robót można przystąpić dopiero, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła bardzo szczegółową argumentację w zakresie opisanych wyżej zarzutów. W szczególności podniosła, że organ nie zrealizował w pełni zaleceń zawartych w wyroku z dnia 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Op 31/18 oraz z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Op 312/16. Przede wszystkim - wbrew wytycznym Sądu - organ zaniechał wskazania długości i szerokości, powierzchni zabudowy, kubatury oraz kształtu budynków nr 1 i 2, przed wykonaniem robót budowlanych i po włączeniu części powierzchni budynku oznaczonego nr 2 do powierzchni budynku o numerze 1, zajętego w całości na sklep (salę sprzedaży). Nie dokonał również prawidłowej kwalifikacji przedmiotowych robót, co pozwoliłoby ostatecznie ustalić, czy w sprawie doszło do rozbudowy na podstawie analizy nie tylko kubatury, lecz także powierzchni zabudowy, długości i szerokości. Ponadto organ pominął, znajdująca się w aktach sprawy opinię M. T. z dnia 14 grudnia 1990 r. z której wynika, że hala równoległa do ulicy (hala inwestora) posiadała kubaturę 3124 m3, tj. (8mx 11 mx4m) + (4,4mx 12 m x 2,5 m) = 3124 m3. Z obliczeń drugiej opinii A. Z. z maja 2017 r. wynika, że obecnie ten sam budynek posiada wymiary: 43,3 m x 19 m x 5,60 = 4607,12 m3. Z zestawienia powyższych opinii wynika zatem, że w latach 1996-1997 inwestor rozbudował swój budynek o 1483,12 m3. Doszło więc do powiększenia budynku, co należy kwalifikować jako rozbudowę, a nie jedynie jako przebudowę. W tych okolicznościach, zdaniem skarżącej, do legalizacji rozbudowy obiektu budowlanego winna znaleźć zastosowanie procedura z art. 48-49 p.b. Przepisów art. 50-51 p.b. nie stosuje się bowiem w sytuacji, gdy roboty zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę, a taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. W kwestii zmiany sposobu użytkowania budynku skarżąca zarzuciła, że organ przyjął, iż zmiana sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 2 pkt 2 p.b. może polegać na polepszeniu np. bezpieczeństwa pożarowego. O takiej poprawie, w ocenie organu, świadczy fakt, że rzeczoznawca ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych Z. F. stwierdził prawidłowość nowej konstrukcji dachowej, co dowodzi polepszenia bezpieczeństwa pożarowego. Ze stanowiskiem tym nie zgodziła się skarżąca, akcentując, że nie każda prawidłowość stanowi jednocześnie polepszenie. W przedmiotowej sprawie, organ nie wyjaśnił, jaki był poprzedni stan bezpieczeństwa pożarowego i jak został polepszony w skutek przedmiotowych robót. Odwołując się do wyroku NSA z dnia 1 kwietnia 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 1549/2000, w którym Sąd ten stwierdził, że nie każdy przypadek podjęcia w obiekcie budowlanym określonej działalności innej niż dotychczasowej - stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu, która wymaga zezwolenia właściwego organu, a zezwolenie takie konieczne jest tylko przy tych zmianach, o jakich mowa w art. 71 ust. 2 pkt 2 p.b., skarżąca podniosła, że tylko taka zmiana, która powoduje pogorszenie bezpieczeństwa pożarowego wymaga pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania. Zdaniem skarżącej, organ zaniechał również dokonania oceny skuteczności zgłoszenia z dnia 28 października 1996 r. dokonanego przez inwestora wobec wcześniejszego rozpoczęcia i zakończenia wymienionych w nim prac, uznając pismo inwestora z dnia 6 listopada 1996 r. (data wpływu do Urzędu Rejonowego w dniu 28 października 1996 r.), za zgłoszenie "zamiaru wykonania robót". Błędna jest również kwalifikacja prawna tego pisma, które, w ocenie organu odwoławczego, stanowi zawiadomienie o braku sprzeciwu co do zgłoszonych robót. W tym zakresie wyjaśniła, że zgodnie z pierwotnym brzmieniem art. 30 ust. 2 p.b. zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed zamierzonym terminem rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu. Tymczasem inwestor dokonał "zgłoszenia" już po rozpoczęciu robót, a nie przed zamierzonym terminem rozpoczęcia prac. A zatem pismo z dnia 28 paździrnika1996 r. nie sposób uznać za zgłoszenie zamiaru rozpoczęcia robót w rozumieniu art. 30 p.b. Ponadto zakres robót objęty przedmiotowym zgłoszeniem wymagał uzyskania ostatecznego pozwolenia na budowę, gdyż dotyczył zmian elementów konstrukcyjnych obiektu polegających m.in. na wyburzeniu ścianek działowych i wykonaniu nowych ścianek działowych oraz wydzielenia nowych pomieszczeń z części magazynowej. Tego rodzaju roboty nie mogły zatem być wykonane tylko na podstawie zgłoszenia (art. 29 ust. 2 pkt 1 p.b. w brzmieniu pierwotnym). Ponadto, inwestor wykonał roboty budowlane wykraczając poza zakres zgłoszenia, tj. wykonał ścianę poprzeczną wewnątrz hali od strony południowej przy budynku skarżącej oraz instalację gazową i elektryczną. Na wykonanie tych robót również wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. W dalszej kolejności, wskazała, iż ze zdjęć przestrzeni pomiędzy budynkami wynika bezspornie, że między budynkami inwestor wbudował słupy stalowe połączone ze sobą za pomocą poziomych kształtowników, które z jednej strony są zakotwiczone w budynku inwestora, a z drugiej strony w budynku skarżącej i łączą te dwa budynki. Ponadto na ścianie budynku skarżącej widać "nadmurówkę" z cegły powyżej poziomu dachu, na której opierają się kształtowniki stalowe podtrzymujące dach budynku inwestora. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, że wykonane w 1996 r. roboty nie powodują żadnej uciążliwości, a także ujemnego wpływu na jej budynek. Podniosła, że w aktach sprawy znajduje się opinia techniczna z grudnia 2017 r. sporządzona przez mgr inż. A. K., z której wynika, że zewnętrzna ściana poprzeczna oraz część konstrukcji dachowej budynku zlokalizowanego na działce nr a (użytkowanego jako sklep [...]), opierają się na ścianie zewnętrznej budynku położonego na działkach nr b i c (pawilon handlowy [...] - budynek skarżącej). W opinii tej rzeczoznawca przeanalizował, obciążenia przedmiotowego budynku zaspą śnieżną podając, iż według normy PN-EN 1991-1-3, obciążenie to wynosi 1,80 kN/m2, czyli jest 2,5-krotnie wyższe od obciążenia równomiernie rozłożonego (0,72 kN/m2), gdyby nie było oddziaływania budynku sąsiedniego. Sumując, skarżąca stwierdziła, że pawilon inwestora powstały wskutek samowolnego wykonania robót budowlanych o charakterze przebudowy i rozbudowy, jest połączony konstrukcyjnie z jej budynkiem oraz oddziałuje na jego konstrukcję, upośledza prawidłową eksploatację i obniża bezpieczeństwo pożarowe obiektu. Skarżąca podnosiła również, że złożyła kilka wniosków dowodowych, na okoliczność ustalenia zgodności z ochroną uzasadnionych interesów osób trzecich w związku z zrealizowanymi robotami. Tymczasem organ wniosków tych nie uwzględnił oraz nie wydał postanowienia o oddaleniu tych wniosków.

Uczestnik postępowania A Sp. z o.o. w [...] w piśmie z 18 czerwca 2020 r., odnosząc się do zarzutów skargi, podniósł, że prawidłowe jest stanowisko organów, co do tego, że w budynkach nr 1 i nr 2 nie dokonano zmian konstrukcyjnych, powodujących rozbudowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b. Akcentował, że wykonane przegrody w budynkach nie powodują zmiany ich powierzchni, lecz stanowią jedynie podział funkcjonalny tych obiektów, wyrażający się sposobem ich użytkowania. Nie godził się ze skarżącą, że w postępowaniu administracyjnym nie ustalono wymiarów budynków. W tej kwestii odwołał się do opinii A. Z. W przekonaniu uczestnika postępowania, nie można też mówić o oddziaływaniu nieruchomości Spółki A na budynek skarżącej. Uczestnik dowodził, że istniejący stan jest konsekwencją podziału geodezyjnego, którego dokonano poprzez ścianę hali oddzielającej nieruchomość skarżącej i uczestnika postępowania. Jednak stan ten nie powoduje jakichkolwiek uciążliwości dla skarżącej, jest on wynikiem sposobu budowy sąsiadujących obecnie budynków, które pierwotnie stanowiły całość, znajdującą się w posiadaniu jednego użytkownika.

W odpowiedzi na skargę OWINB wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przed Sądem w dniu 30 czerwca 2020 r. skarżąca podtrzymała skargę i argumentację w niej zawartą, odwołując się do dotychczasowego stanowiska prezentowanego w sprawie.

Uczestnik postępowania - A Sp. z o.o. w [...] - wniósł o oddalenie skargi, przychylając się do stanowiska organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm. - zwanej dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Zakres kontroli sądowej wyznaczony jest natomiast przez przepis art. 134 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Powołana regulacja oznacza, iż niezależnie od zarzutów skargi ocenie sądu poddana jest cała sprawa administracyjnej zarówno w zakresie postępowania poprzedzającego jej wydanie jak i zastosowania prawa materialnego, z obowiązkiem przestrzegania zakazu zmiany zaskarżonego aktu na niekorzyść strony skarżącej.

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, wykazała, że nie została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania, które mogłoby uzasadniać jej uchylenie.

Dokonując takiej oceny Sąd uwzględnił, że sprawa, której dotyczy niniejsze postępowanie była już przedmiotem kontroli sądowej. Rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy determinował fakt wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyroku z dnia 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt 31/18 i 8 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Op 312/16.

Zaskarżona obecnie decyzja została wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, wobec czego, na podstawie art. 153 p.p.s.a., należało uwzględnić ocenę prawną oraz wskazania zawarte w ww. wyrokach. Kwestia związania wyrokiem sądowym, na gruncie niniejszej sprawy, została już wyjaśniona w wyroku z 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Op 31/18 i dlatego nie jest celowe jej ponowne omawianie. Podobnie też nie jest konieczne przytaczanie oceny z poprzednich wyroków, które omówione zostały w stanie faktycznym i których uzasadnienia, sporządzone z urzędu, znane są stronom postępowania.

Zaznaczyć jednak trzeba, że dokonując obecnie kontroli w granicach związania na podstawie art. 153 p.p.s.a. Sąd nie stwierdził, aby w sprawie wystąpiły okoliczności pozwalające na odstąpienie od wiążącej oceny. Rozstrzygając niniejszą skargę Sąd był związany zatem zarówno ustaleniami, jak i wskazaniami zawartymi w wyroku z dnia 2 sierpnia 2018 r. W związku z tym celowe jest przypomnienie, że w ww. wyroku Sąd uznał, iż organ odwoławczy nie sprostał obowiązkom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 , art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Nie wyjaśnił bowiem wątpliwości w zakresie zastosowanego w sprawie reżimu prawnego przez PINB i nie przedstawił swojego stanowiska na temat wpływu (lub jego braku) kolejnych nowelizacji przepisów Prawa budowlanego na kwalifikację spornych robót oraz na tryb, w którym należało prowadzić przedmiotowe postępowanie. Przede wszystkim jednak – z naruszaniem art. 153 p.p.s.a. - nie zastosował się w pełni do zaleceń tut. Sądu zawartych w wyroku z dnia 8 listopada 2016 r., w tym ponownie nie odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania, w szczególności dotyczących związania organów wyrokami sądów administracyjnych. Sąd podkreślił, że zagadnienie dotyczące trybu, jaki powinien znaleźć zastosowanie odnośnie do wykonanych robót budowlanych jest kwestią sporną pomiędzy stronami, dlatego organy winny rozważyć wszechstronnie zarzuty skarżącej stawiane w tej materii.

Kolejną dostrzeżoną przez Sąd wadliwością było brak dostatecznego omówienia zastosowanej podstawy prawnej, z uwzględnieniem zmiany przepisów Prawa budowlanego, jakie zachodziły na przestrzeni ostatnich osiemnastu lat, w tym wynikające z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. oraz ustawy z dnia 28 lipca 2005 r., a także ze względu na "występujące w orzecznictwie rozbieżności", co do możliwości uwzględnienia definicji legalnej przebudowy. Za potrzebą dokładnego omówienia przez organ odwoławczy zastosowanej podstawy prawnej, przemawiał zdaniem Sądu fakt, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił, dlaczego odniósł się tylko do zmian przepisów Prawa budowlanego z 2003 r. i 2005 r., pomijając inne nowelizacje Prawa budowlanego i nie tłumacząc, czy i jakie znaczenie prawne miały one w rozpoznawanej sprawie. Ponadto, wbrew wytycznym i zaleceniom Sądu, organ przemilczał kwestię dotyczącą skuteczności dokonanego przez inwestora zgłoszenia z dnia 28 października 1996 r., wobec wcześniejszego rozpoczęcia wymienionych w nim prac oraz nie badał prawidłowości zarzutów skarżącej dotyczących rozbudowy budynku poprzez jego poszerzenie i podwyższenie, z powołaniem na konkretną dokumentację z 1985 r. oraz nie wyjaśnił, dlaczego nie uwzględnił argumentacji skarżącej, która dowodziła, że zmieniła się szerokość budynku, zaś na skutek ocieplenia dachu doszło także do zmiany jego wysokości, co należy kwalifikować jako rozbudowę, a nie jedynie jako przebudowę.

Analizując podjętą w przedmiotowej sprawie decyzję, w kontekście przepisów prawa oraz wytycznych wynikających z ww. wyroku stwierdzić należy, iż organ odwoławczy - wbrew zarzutom skargi - prawidłowo zastosował się do oceny prawnej oraz wskazań wynikających z przytoczonego wyroku, trafnie zinterpretował i zastosował przepisy prawa materialnego oraz dokonał właściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W konsekwencji Sąd uznał, iż decyzja, będąca przedmiotem skargi, jest prawidłowa, a argumenty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie.

W ocenie Sądu, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ przede wszystkim dokonał prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych właściwie przyjmując, że nie stanowią one rozbudowy budynku będącego przedmiotem postępowania. Czyniąc ustalenia w tym zakresie organ oparł się na kompleksowo zgromadzonym i wyczerpująco ocenionym materiale dowodowym, który jednoznacznie dowiódł, że wykonane roboty budowlane połączone ze zmianą sposobu użytkowania zostały zakończone w 1997 r. i stanowiły przebudowę, w rozumieniu art. 3 pkt 7a p.b. . Organ słusznie też uznał, biorąc pod uwagę treść przepisów art. 50-51 oraz art. 71 p.b. obowiązujących w dacie wykonania robót budowlanych (tj. w 1996 r.), że w wyniku licznych nowelizacji, jakim podlegały te przepisy, postępowanie legalizacyjne w przedmiotowej sprawie należało prowadzić w trybie art. 50-51 p.b.

Organ wyjaśnił w tym zakresie, że ustawą o zmianie ustawy Prawo budowlane z 16 kwietnia 2004 roku (Dz.U. Nr 93, poz. 888) wprowadzono przepis art. 71a p.b., stanowiący obecnie podstawę legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy do spraw wszczętych, a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy niniejszej ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2-4. Stosownie do art. 2 ust. 2 ww. ustawy w sprawach zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. W myśl art. 2 ust. 3, przepisu art. 71a, ustawy o której mowa w art. 1, nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy.

Uwzględniając powyższe wyjaśnić należy, że przepis art. 50 ust. 1 p.b. odnosi się do robót budowlanych innych niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1, które zostały wykonane: bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (pkt 1) lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (pkt 2), lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 (pkt 3), lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach (pkt 4). Stosownie do art. 51 ust. 7 p.b., w przypadku zakończenia robót budowlanych innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b p.b. przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio jeżeli roboty te zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy. Celem postępowania prowadzonego w trybie art. 50-51 p.b. jest doprowadzenie wykonanych lub wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, po uprzednim wyjaśnieniu legalności i jakości wykonywanych robót. Zastosowanie art. 51 p.b. jest uzasadnione wówczas, gdy spełniona jest choćby jedna z przesłanek określonych w art. 50 ust. 1 p.b. W takiej sytuacji organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest wdrożyć tryb naprawczy. Odstąpienie od nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. jest z kolei dopuszczalne wówczas, gdy zostanie ustalone, że pomimo zaistnienia okoliczności z art. 50 ust. 1 p.b. wykonane roboty są zgodne z prawem. Podkreślić przy tym trzeba, że o ile ocena dotycząca ustalenia, czy sporne roboty zostały wykonane w warunkach, o których mowa w art. 50 ust. 1 p.b. dokonywana jest na podstawie stanu prawnego obowiązującego na dzień wykonania tych robót, o tyle oceny w zakresie legalizacji robót wykonanych w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 p.b. i doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem należy dokonać w odniesieniu do aktualnie obowiązujących przepisów prawa. Ratio legis art. 51 p.b. polega bowiem na wymuszeniu na inwestorze realizującym roboty budowlane w warunkach, które zgodnie z art. 50 ust. 1 p.b. nie są akceptowane z punktu widzenia ich legalności, doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z aktualnie obowiązującym prawem, a nie prawem obowiązującym na dzień ich realizacji. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie, postępowanie prowadzone na podstawie art. 51 p.b. nie ma charakteru kontroli i w związku z tym nie może odnosić się do nieaktualnego stanu prawnego, np. obowiązującego w dacie wydania pozwolenia na budowę, lecz jako postępowanie naprawcze, a więc zmierzające do przywrócenia porządku prawnego, powinno opierać się na aktualnie obowiązujących przepisach prawa. Zalegalizowanie obiektu budowlanego, czyli stwierdzenie jego zgodności z przepisami, jako finalny efekt postępowania prowadzonego w analizowanym trybie nie wywiera bowiem skutku wstecznego (ex tunc). Obiekt budowlany staje się legalny z momentem zakończenia postępowania, a nie jego wybudowania (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 września 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 245/16 - wszystkie orzeczenia dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasadniczy obowiązek organu w omawianym postępowaniu polega bowiem na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane, w przypadkach wskazanych w art. 50 p.b., doprowadzić do stanu zgodnego z obecnie obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1880/15). Tylko w sytuacji stwierdzenia, że roboty wykonane w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 p.b. są zgodne z aktualnie obowiązującymi przepisami, możliwe jest odstąpienie od nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy.

Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że organ odwoławczy, stosując się do zaleceń Sądu prawidłowo zatem uznał, że wykonane roboty budowlane połączone ze zmianą sposobu użytkowania nie stanowiły rozbudowy obiektu lecz jego przebudowę.

Powyższych ustaleń organ odwoławczy dokonał na podstawie materiału dokumentacyjnego sprawy w postaci: map aktualizowanych i map do celów projektowych z różnych lat, dokumentacji technicznej hali z 1983 r., inwentaryzacji budynku prostopadłego do ul. [...] z 2009 r. oraz opinii technicznej dotyczącej konstrukcji obu hal z 2006 r. i protokołów oględzin. Dokumenty te w sposób czytelny i jednoznaczny potwierdzają, że w listopadzie 1996 r. inwestor rozpoczął roboty budowlane mające na celu dostosowanie dwóch obiektów zlokalizowanych na działce nr a, do potrzeb działalności handlowej. Pod koniec 1996 r. wykonano wszystkie roboty budowlane wskazane w zgłoszeniu z 28 października 1996 r. oraz przeprowadzono roboty budowlane nieprzewidziane w zgłoszeniu, które objęły wykonanie ściany poprzecznej wewnątrz hali od strony południowej przy budynku skarżącej, docieplenie dachu hali oraz ścian zewnętrznych i wykonanie instalacji grzewczej i elektrycznej. Od 8 kwietnia 1997 r. inwestor przystąpił do użytkowania budynków przebudowanych na spożywczo-przemysłowy pawilon handlowy. Prawidłowo również organ ustalił, że pomimo połączenia budynki pozostają niezależnie pod względem konstrukcyjnym, a wskutek wykonanych prac zmianie uległy parametry użytkowe i techniczne istniejącego obiektu budowlanego, ale jego charakterystyczne parametry - kubatura, nie zostały zmienione. Uzasadnione jest również stanowisko organu, że docieplenie dachu hali i ścian zewnętrznych nie stanowi o rozbudowie spornych obiektów, albowiem wykonane roboty budowlane nie doprowadziły do zwiększenia kubatury przedmiotowego obiektu. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym akcentuje się, że definicje określone w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie mają zastosowanie tylko do wyjaśnienia pojęć użytych w tym rozporządzeniu. Brak jest zatem podstaw prawnych, aby termin "kubatura" używany w ustawie Prawo budowlane rozumieć w sposób określony w § 3 pkt 24 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie.

Wobec powyższego, zgodzić należało się z organem, że zewnętrzne ocieplenie budynku nie wpływa na kubaturę obiektu, gdyż jego wykonanie nie zwiększa wewnętrznej pojemności tego budynku.

Poza tym OWINB prawidłowo ocenił wykonaną przebudowę obiektu w kontekście postanowień obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustanowionego uchwałą Rady Miejskiej w Kluczborku z dnia 30 września 2008 r., Nr XXVII/348/08 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Kluczborka oraz wsi Ligota, Ligota Górna i Ligota Zamecka w zakresie Kluczborka - części północnej (Dz. Urz. Województwa Opolskiego z 2008 r., Nr 89, poz. 2094, dalej mpzp), a także przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7 ust. 1 p.b., przepisów z zakresu ochrony przeciwpożarowej, przepisów BHP oraz z przepisów określających wymagania sanitarno-higieniczne. Z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika bezspornie, że działka nr a położona przy ul. [...] w [...], znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem 4UH, dla której przeznaczeniem podstawowym jest zabudowa usługowa pod obiekty handlu (§ 49 pkt 2 mpzp), ponadto plan dopuszcza przebudowę, rozbudowę i wymianę istniejących budynków przy zachowaniu wskaźników urbanistycznych ustalonych w ust. 3 (§ 49 ust. 4 mpzp). Zatem uprawniona jest teza, że przeprowadzenie postępowania naprawczego w realiach przedmiotowej sprawy było możliwe wobec braku sprzeczności zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku z miejscowym planem.

Słusznie też organ uznał, że stan techniczny pawilonu handlowego jest dobry, dopuszczający prowadzenie istniejącej działalności handlowej. Zauważyć trzeba, iż stan techniczny spornego obiektu organ ocenił uwzględniając min. protokoły oględzin z dnia 16 lipca 2007 r. oraz 27 kwietnia 2010 r., inwentaryzację budowlaną, ocenę techniczną mgr inż. A. R., ekspertyzę techniczną z czerwca 2004 r. autorstwa mgr inż. M. O., opinię techniczną z czerwca 2014 r. autorstwa dr inż. G. B. i inż. M. M. oraz opinię techniczną określająca stan techniczny pokrycia dachowego autorstwa rzeczoznawcy budowlanego inż. A. Z. z marca 2017 r. i z maja 2017 r. Z dokumentów tych wynika, że wykonany zakres robót budowlanych nie powoduje żadnej nowej uciążliwości, a także nie wpływa ujemnie na istniejące w bezpośrednim sąsiedztwie budynki oraz występującą na tym terenie zabudowę. Roboty budowlane zostały wykonane w sposób zgodny z przepisami prawa i bezpieczny dla użytkowników pawilonu oraz otoczenia. Również sporna ściana poprzeczna wewnątrz hali od strony południowej nie przenosi obciążeń z dachu i połączona jest kotwami stalowymi ze ścianami wschodnią oraz zachodnią budynku. Pełni ona wyłącznie funkcję aranżacji wnętrza i została wykonana w celu uzyskania kąta prostego w pomieszczeniu. Natomiast oględziny wizualne nie potwierdziły występowania na niej rys czy uszkodzeń. Od ściany budynku sąsiedniego należącego do G. W. jest oddzielona dylatacją - pustka powietrzna - i nie jest z nią połączona. Nie stwierdzono zawilgocenia ściany południowej, a także ujemnego oddziaływania na budynek sąsiedni. W budynku G. W. nie stwierdzono również żadnych zawilgoceń, uszkodzeń ani innych dowodów wskazujących na ujemne oddziaływanie przebudowanego budynku na budynek skarżącej, jak również dowodów takiego oddziaływania wywołanego przez pokrycie dachu przebudowanego budynku. Słusznie też zwrócił uwagę organ, że ustalenia zawarte w protokołach oględzin nie zostały przez skarżącą zakwestionowane a wnioski dowodowe, zmierzające do uzyskania kolejnej ekspertyzy technicznej i przesłuchania kolejnych świadków - niecelowe, gdyż dotyczyłyby okoliczności już ustalonych w postępowaniu innymi dowodami, którymi organ dał wiarę. Wszystkie wykonane roboty budowlane odpowiadają również wymogom przepisów o bezpieczeństwie przeciwpożarowym. Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowy pawilon handlowy w marcu 2003 r. został dopuszczony do użytkowania bez uwag ze strony Komendanta Powiatowego PSP w [...] oraz PPIS w [...].

Prawidłowa jest również kwalifikacja organu, że budynek stanowiący obecnie halę sprzedaży pawilonu handlowego nie stanowi wiaty, jak również nie powstał w wyniku samowolnego obudowania wiaty. Zauważyć trzeba, na co trafnie zwrócił uwagę organ, iż na mapach geodezyjnych przedmiotowy obiekt oznaczony jest linią ciągłą, jako budynek, natomiast wiaty są oznaczane linią przerywaną z zaznaczeniem słupów wsporczych dla konstrukcji dachu (mapa z 1986 r. dotycząca wiaty zlokalizowanej od strony wschodniej budynku położonego na działce nr a najbliżej ul. [...]). Również, przesłuchany w charakterze świadka przedstawiciel poprzedniego właściciela nieruchomości potwierdził, że obiekt był typowym parterowym budynkiem produkcyjnym. Wobec powyższego, przedłożona przez skarżącą opinia autorstwa M. T., niebędąca opinią techniczną a sporządzona na potrzeby określenia wartości obiektów, nie mogła stanowić istotnego dowodu w sprawie.

Zgodzić należało się również z organem, że pismo Kierownika Urzędu Rejonowego z 6 listopada1996 r. wyrażające zgodę na rozpoczęcie robót wskazanych przez inwestora w zgłoszeniu z dnia 28 października 1996 r. nie stanowi decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz zawiadomienie o braku sprzeciwu, co do zgłoszonych robót budowlanych. Jak wyjaśniono już powyżej, procedura naprawcza uregulowana przepisami art. 50-51 p.b. znajduje zastosowanie do samowolnie realizowanych robót budowlanych w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 p.b. (bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia) oraz tych wszystkich robót budowlanych, które wykonywane są w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie dla środowiska, albo prowadzone są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub przepisach prawa, bądź wykonywane są na podstawie nieprawidłowo dokonanego zgłoszenia (z naruszeniem art. 30 ust. 1 p.b.). Zważyć należy, że nie ma podstaw do tego, aby przyjąć, że nawet nieprawidłowe zgłoszenie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 3 p.b., tj. takie, którego istotnych wad nie dostrzegł organ administracji architektoniczno-budowlanej i nie zgłosił sprzeciwu, uniemożliwia w każdym przypadku organom nadzoru budowlanego podjęcie działań kontrolnych. Także prawidłowo dokonane zgłoszenie przez inwestora nie stoi na przeszkodzie wszczęciu postępowania, jeżeli prowadzone roboty budowlane są niezgodne z zakresem robót budowlanych objętych dokonanym zgłoszeniem, a w konsekwencji są prowadzone z naruszeniem art. 30 ust. 1 p.b. W art. 30 ust. 1 p.b. określono rodzaje obiektów i robót budowlach podlegających obowiązkowi zgłoszenia. Należy przyjąć, że obowiązkiem wstrzymania robót budowlanych zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 3 p.b. objęto przypadki prowadzenia robót budowlanych na podstawie dokonanego zgłoszenia, ale rodzajowo niezgodnych z obiektem albo robotami budowlanymi określonymi w art. 30 ust. 1. Przy czym niezgodność ta może wynikać zarówno z faktu niezgłoszenia sprzeciwu pomimo dokonania przez inwestora nieprawidłowego zgłoszenia, jak również z faktu wykonywania tych robót w sposób odmienny niż ustalono w prawidłowo dokonanym zgłoszeniu (tak NSA w wyroku z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1944/14). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto pogląd, że zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających stosowanie art. 48 p.b., chyba że rzeczywistym zamiarem inwestora było obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2004 r., OSK 108/04).

Zdaniem Sądu, w świetle powyższych ustaleń, zasadnie organ drugiej instancji uznał, że wykonana przebudowa obiektu na działce nr a odpowiada prawu i nie wymaga żadnych czynności ani robót. Prawidłowo także przyjął, dając temu wyraz w swoim rozstrzygnięciu, że brak było podstaw do nakazania inwestorowi wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli bowiem w wyniku wszczętego postępowania administracyjnego w sprawie legalności robót budowlanych organ ustali, że wykonane roboty są zgodne ze standardami i nie wymagają przeprowadzenia dodatkowych czynności ani robót w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, to wówczas brak jest przesłanek do kontynuowania postępowania naprawczego. W takiej sytuacji organ kończy wszczęte postępowanie w sprawie, wydając - na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. - decyzję o odmowie nałożenia na inwestora obowiązków wymienionych w tym przepisie.

Reasumując, Sąd stwierdził, że organ odwoławczy dokonał wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy. Przy czym przedmiotowe postępowanie - wbrew zarzutom skargi - przeprowadzone zostało zgodnie z wymogami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Organ dokonał również prawidłowej subsumcji powołanych przepisów do poczynionych ustaleń stanu faktycznego sprawy, co uprawniało go do wydania rozstrzygnięcia o odmowie nałożenia na inwestora obowiązków naprawczych. Ponadto organ, stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a., przedstawił w decyzji szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia, a wyjaśniając jego motywy, prawidłowo odniósł się do zarzutów odwołania. Prawidłowo również organ skierował decyzję do A Sp. z. o. w [...], właściciela obiektów wchodzących w skład przedmiotowego pawilonu handlowego, ponieważ inwestor nie w dysponuje obecnie faktycznym władztwem nad nieruchomością, a zgodnie z art. 51 p.b. nakaz zawarty w decyzji wydanej na podstawie art. 51 p.b. może zostać nałożony na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego.

Z powyższych względów zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa uznać należało za bezzasadne. Sąd nie dopatrzył się również z urzędu wad postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.