Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3031/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: w zw z par. 5 i 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 109 par. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Jacek Kuza /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z.P. i P.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 września 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 334/15 w sprawie ze skargi Z.P. i P.P., H.K., T.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 3 września 2015 r. o sygn. akt II SA/Łd 334/15 oddalił skargę Z.P. i P.P., H.K. i T.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Prezydent Miasta Łodzi po rozpatrzeniu wniosku D.W. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z miejscami garażowymi, budowie układu komunikacji wewnętrznej, miejsc parkingowych, zjazdu z ulicy B. i z ulicy Ś. oraz budowie urządzeń budowlanych, przewidzianej do realizacji w Łodzi przy ulicy B. [...], na działce nr [...] oraz fragmentach działek nr [...] i [...].

Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji złożonego przez Z. i P. P. – właścicieli nieruchomości sąsiednich w stosunku do terenu planowanej inwestycji, SKO w Łodzi decyzją z [...] lutego 2015 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy stwierdził między innymi, że analiza urbanistyczna przeprowadzona pod kątem cech zabudowy i zagospodarowania terenu istniejących w obszarze analizowanym, w zakresie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz.U. 2015.199), powoływanej dalej jako ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, wykazała, że planowana inwestycja spełnia wszystkie z warunków określonych w powołanym przepisie, co skutkować powinno ustaleniem dla niej warunków zabudowy. W związku z zarzutem odwołujących się, że planowana inwestycja nie może zaistnieć na przedmiotowym terenie, bo w sąsiedztwie istnieje wyłącznie zabudowa mieszkaniowa o innym charakterze, tj. jednorodzinna wolnostojąca i szeregowa, organ stwierdził, że jako zasadę należy przyjąć, iż w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy przy tym zgodnie z wykładnią systemową rozumieć szeroko, rozstrzygając wątpliwości na korzyść uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Mimo więc tego, że w obszarze analizowanym występuje w przewadze zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (wolnostojąca i szeregowa), a brak jest zabudowy wielorodzinnej, nie można stwierdzić, aby w sprawie nie zachodziła kontynuacja funkcji. Funkcja zabudowy powinna bowiem być rozumiana jako sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami. W ocenie Kolegium zarówno w przypadku zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jak i wielorodzinnej sposób użytkowania obiektów budowlanych jest taki sam – służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Funkcja takich obiektów jest więc identyczna, przez co planowana zabudowa nie będąca tożsamą z istniejącą zabudową mieszkaniową jednorodzinną, nie godzi tylko ze względu na charakter – funkcję zabudowy (mieszkaniową wielorodzinną) – w istniejący ład przestrzenny. W konsekwencji więc można ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, jeśli jej parametry w zakresie gabarytów, formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu będą nawiązywały do zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym.

Oddalając skargę Z.P. i P.P. oraz H.K. i T.K. na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, WSA w Łodzi nie stwierdził istnienia podstaw pozwalających na wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego. Sąd zauważył, że dla terenu, na którym znajduje się działka objęta planowaną inwestycją, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym inwestor zobowiązany był do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Odnośnie skargi H. i T. K., sąd I instancji uznał, że ze względu na usytuowanie ich nieruchomości (z własności której wywodzili swój interes prawny w rozpoznawanej sprawie), po przeciwnej stronie ulicy w sposób nie oddziałujący na nieruchomość skarżących, brak jest po ich stronie interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji SKO w Łodzi z dnia [...] września 2015 r. Skutkowało to oddaleniem ich skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Merytorycznie podlegała natomiast rozpatrzeniu skarga Z. i P. P., jako pochodząca od właścicieli działki sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji, której realizacja może wpływać na potencjalną możliwość zagospodarowania nieruchomości, której są właścicielami.

Po przytoczeniu treści art. 61 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, WSA w Łodzi stwierdził, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, co ma na celu zachowanie ładu przestrzennego, tj. takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003.1588.), powoływane dalej jako rozporządzenie w/s wymagań nowej zabudowy. W celu zatem ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (§ 3 ust. 1 rozporządzenia w/s wymagań nowej zabudowy).

Sąd I instancji stwierdził dalej, że sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczna, spełnia przepisane prawem wymogi. Wykonana została bowiem na kopii mapy w skali 1:500, zaewidencjonowanej w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Łodzi i zawiera prawidłowo wykreślony obszar analizowany (trzykrotna szerokość frontu działki). Prawidłowe są również wnioski z niej wypływające. Nie są więc trafne te spośród zarzutów skargi, które dotyczą rozumienia "sąsiedztwa" oraz kontynuacji funkcji, ustalanej na potrzeby oceny spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa sądów administracyjnych, wszystkie działki, położone w obszarze analizowanym, uznać należy, w ujęciu funkcjonalnym za działki sąsiednie w rozumieniu cytowanego przepisu. Następnie Sąd stwierdził, że pojmowanie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu trzeba traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy i nie można uznać, iż dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu tożsamego z obiektami istniejącymi. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. W tym kontekście WSA w Łodzi podzielił stanowisko organów obu instancji, że zabudowa wielorodzinna jest zabudową mieszkaniową, zatem zasada dobrego sąsiedztwa jest zachowana. Czym innym jest bowiem funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu, przez którą należy rozumieć sposób użytkowania obiektów oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnym (§ 2 pkt 2 rozporządzenia w/s wymagań nowej zabudowy), czym innym natomiast są cechy zabudowy i zagospodarowania terenu, przez które należy w szczególności rozumieć gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu (§ 2 pkt 3 tego rozporządzenia). Oba wspomniane elementy są analizowane pod kątem dobrego sąsiedztwa. W rozpoznawanej sprawie zachowana jest mieszkaniowa funkcja zabudowy. Zachowane są również cechy zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Jak bowiem wynika z analizy urbanistycznej, gabarytowo projektowany budynek nie odbiega od tych, które znajdują się w obszarze analizowanym. Innymi słowy - dominująca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie może wykluczać zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, jeżeli odnoszące się do niej wskaźniki zabudowy nawiązują do istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Sąd powołał się tu na poglądy sądów administracyjnych wyrażone w wyrokach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gliwicach z dnia 30 lipca 2014r., sygn.akt II SA/GI 300/14, we Wrocławiu z dnia 22 stycznia 2014r., sygn.akt II SA/Wr 664/13, w Bydgoszczy z dnia 13 sierpnia 2013r., sygn. akt SA/Bd 428/13, w Poznaniu z dnia 14 marca 2013r., sygn. akt IV SA/Po 1190/12).

Za nietrafiony uznał Sąd również zarzut polegający na braku wskazania w decyzji ustalającej warunki zabudowy powierzchni biologicznie czynnej. Jak bowiem słusznie wskazał w odpowiedzi na skargę organ II instancji, w orzecznictwie przyjmuje się, że z treści przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika, by parametr ten miał być obligatoryjnie ustalony w decyzji o warunkach zabudowy, a ponadto żadne przepisy nie precyzują metody jego ustalania. Określenie tego parametru powinno natomiast nastąpić w związku z wyznaczeniem parametru wielkości powierzchni zabudowy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2015r, sygn. akt II OSK 2043/13 oraz WSA w Krakowie z dnia 2 kwietnia 2012r., sygn. akt II SA/Kr 1157/11, WSA w Łodzi z dnia 25 sierpnia 2015r, sygn. akt II SA/Łd 331/15 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Podzielając zatem powyższy pogląd, za zasadne Sąd uznał stanowisko organu odwoławczego, wyrażone w odpowiedzi na skargę, że brak określenia powierzchni biologicznie czynnej w decyzji ustalającej warunki zabudowy nie stanowi uchybienia, mogącego skutkować wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Sąd wyjaśnił dalej, że kwestia wyznaczenia linii zabudowy regulowana jest w § 4

rozporządzenia w/s wymagań nowej zabudowy. Zasadą jest wyznaczenie jej jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy (ust. 1). W przypadku zaś, gdy linia zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 2). Dopuszczalne jest przy tym wyznaczenie jej w inny sposób, jeżeli wynika to z analizy (ust.3). W rozpoznawanej sprawie linia zabudowy od ulicy B. wyznaczona została w oparciu o § 4 ust. 4 rozporządzenia w/s wymagań nowej zabudowy jako przedłużenie linii zabudowy na działce bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji (działce skarżących). Ustalenie to wydaje się zasadne, biorąc pod uwagę, że działka, położona przy ul. B. [...] (na której zabudowa znajduje się dalej od pasa drogowego) zlokalizowana jest po drugiej stronie ulicy Ś. Za trafną więc uznał Sąd konkluzję, że dla zachowania ładu urbanistycznego i uniknięcia tzw. "zygzaka" wyznacznikiem linii zabudowy powinna być w takim wypadku linia zabudowy budynków bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Za nietrafny Sąd uznał zarzut skargi związany z nieprawidłowym określeniem geometrii dachu. Jakkolwiek bowiem istotnie, w analizie urbanistycznej wskazano, iż sugerowany kąt nachylenia połaci dachowych wynosić powinien 25-45°, w obszarze analizowanym znajdują się także dachy, których spadek wynosi od 0 do 75°. Przepis § 8 wskazanego wyżej rozporządzenia stanowi natomiast, że geometrię dachu ustala się odpowiednio do geometrii dachów, występujących w obszarze analizowanym. Organ rozstrzygając w tym zakresie opiera się zatem na ustaleniach poczynionych przez osobę sporządzającą analizę, nie pozostając wszakże związany sugestiami urbanisty w tym zakresie.

Odnosząc się na koniec do zarzutów, związanych z niedoręczeniem stronom innym niż inwestor załączników do decyzji ustalającej warunki zabudowy, podzielić należy stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a znajdujące oparcie w orzecznictwie, iż naruszenie to pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. Jak bowiem wynika z akt sprawy, skarżący Z.P. i P.P. otrzymali zarówno projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jak i zawiadomienie o zakończeniu postępowania dowodowego wraz z pouczeniem w trybie art. 10 § 1 k.p.a. Zapoznali się też z aktami spraw, składając zastrzeżenia. Zatem niedoręczenie stronom innym niż inwestor załączników do decyzji, nie stanowi uchybienia, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (sąd I instancji powołał się tu na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2010r., sygn. akt II OSK 1368/10 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Warszawie z dnia 23 października 2009r., sygn. akt IV SA/Wa 735/09, w Łodzi z dnia 28 stycznia 2015r., sygn. akt II SA/Łd 1011/14, w Poznaniu z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II SA/Po 339/10).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na podstawie art. 173 § 1, art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 177 § 1 p.p.s.a., złożyli Z.P. i P.P., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, iż zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna stanowią na gruncie powołanego przepisu pojęcia tożsame w zakresie kontynuacji zabudowy i zagospodarowania terenu, co skutkowało błędnym uznaniem, że w przedmiotowej sprawie zachowana została tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, podczas gdy przesłanka dobrego sąsiedztwa nie została spełniona z uwagi na brak w obszarze analizowanym zabudowy wielorodzinnej, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego oddalenia skargi.

Ponadto w skardze kasacyjnej znalazły się zarzuty naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1) ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w zw. z § 2 pkt 3) rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003r., Nr 164, poz. 1589), dalej powoływanego jako rozporządzenie w/s oznaczeń w decyzji o warunkach zabudowy, polegające na niewłaściwym ustaleniu wskaźnika powierzchni zabudowy, poprzez brak wskazania udziału powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, co winno skutkować uchyleniem decyzji przez Sąd I instancji;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 109 § 1 k.p.a. w zw. z § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia w/s wymagań nowej zabudowy, polegające na doręczeniu stronie skarżącej niekompletnej decyzji poprzez bezpodstawne zaniechanie doręczenia stronie załączników nr 1 i 2, stanowiących integralną część decyzji, obejmujących część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz wyniki analizy urbanistycznej zawierające część tekstową i graficzną, w sytuacji, gdy brak któregokolwiek z obligatoryjnych załączników stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania mogące wywrzeć istotny wpływ na jego wynik i wobec powyższego stwierdzenie zaistnienia uchybienia tego rodzaju przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej podniesiono, że w § 2 pkt 1 rozporządzenia w/s oznaczeń w decyzji o warunkach zabudowy w sposób wyraźny wyszczególnione zostały dwa rodzaje zabudowy mieszkaniowej – jednorodzinna i wielorodzinna. Natomiast ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w art. 3 pkt 2a zawiera definicję legalną "budynku mieszkalnego jednorodzinnego", zgodnie z którą za taki budynek uważa się budynek wolnostojący, albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie

więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nie przekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Tylko zatem takiego rodzaju budynek może stanowić kontynuację funkcji i cech zabudowy jednorodzinnej. Dopuszczenie zabudowy wielorodzinnej na terenie o zabudowie jednorodzinnej stanowiłoby naruszenie wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zasady dobrego sąsiedztwa. Autor skargi powołał się tu na wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21.11.2012 r., II SA/Gd 466/12, LEX 1248807).

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku wskazania w decyzji o warunkach zabudowy powierzchni biologicznie czynnej, podniesiono, że z przywołanych przez WSA w Łodzi trzech wyroków nie wynika wcale wysnuty przez Sąd pogląd o braku zasadności i konieczności ustalania powierzchni biologicznie czynnej w decyzji o warunkach zabudowy. W pierwszym z powołanych wyroków Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził wprawdzie, że określenie parametru w postaci powierzchni biologicznie czynnej powinno nastąpić w związku z wyznaczeniem parametru wielkości powierzchni zabudowy, jednakże tym samym nie wykluczył, a raczej potwierdził, że udział powierzchni biologicznie czynnej winien z decyzji o warunkach zabudowy wynikać. W kolejnym wyroku wskazano, że przepisy obowiązującego prawa nie są dostatecznie precyzyjne, przez co obowiązkiem organów jest wyczerpujące wyjaśnienie, co organy rozumieją przez pojęcie udziału powierzchni biologicznie czynnej. Poza tym w tamtej sprawie wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej został ustalony przez organy prowadzące postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, przez co tamta sprawa również nie jest adekwatna w niniejszej sprawie.

Skarżący kasacyjnie stwierdzili dalej, że istotnie wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej nie został wymieniony w § 1 rozporządzenia w/s wymagań nowej zabudowy, ale jest o nim mowa w § 2 pkt 3 rozporządzenia w/s oznaczeń w decyzji o warunkach zabudowy. Z ww. § 2 pkt 3 wynika jednoznacznie, że ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się poprzez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Jednakże należy mieć na względzie okoliczność, że oba ww. rozporządzenia stanowią akty wykonawcze do ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym i posiadają jednakową rangę i moc obowiązującą.

Dodatkowo należy, zdaniem skarżących kasacyjnie zwrócić uwagę na treść przepisu 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). Zgodnie z nim, Na działkach budowlanych, przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną budynki opieki zdrowotnej (z wyjątkiem przychodni) oraz oświaty i wychowania co najmniej 25% powierzchni działki należy urządzić jako powierzchnię terenu biologicznie czynnego, jeżeli inny procent nie wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z zestawienia powyższych przepisów należy wysnuć wniosek, iż obowiązkiem organu ustalającego warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego jest określenie wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do wielkości działki lub terenu, w tym również poprzez określenie udziału powierzchni biologicznie czynnej. Całkowity brak określenia ww. wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej, ważnego z punktu widzenia ochrony środowiska, pozwala na przyjęcie, że powyższe uchybienie ma cechy rażącego naruszenia prawa, tym bardziej, że wskaźnik ten nie został w ogóle poddany badaniu w toku analizy urbanistycznej.

Uzasadniając ostatni z zarzutów skarżący kasacyjnie nie zgodzili się z poglądem WSA w Łodzi, że zaistniałe w sprawie naruszenie przepisów postępowania tj. art. 109 § 1 kpa w zw. z § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia w/s wymagań nowej zabudowy polegające na doręczeniu stronie skarżącej niekompletnej decyzji, nie może być ocenione jako mające wpływ na treść rozstrzygnięcia i dlatego nie powinno skutkować uchyleniem przez sąd zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżących kasacyjnie decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać 2 integralne załączniki; jeden w postaci analizy, na którą składa się część opisowa i część graficzna, co wynika z § 9 ust. 2 ww. rozporządzenia, a drugi w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, o czym stanowi art. 54 pkt 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 ust. 1 tej ustawy. Załączniki do decyzji są jej integralną częścią w rozumieniu art. 107 § 1 kpa. Brak któregokolwiek z obligatoryjnych załączników stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania mogące wywrzeć istotny wpływ na jego wynik. Skarżący powołali się w tym zakresie na wyrok NSA w Warszawie z dnia 23.10.2012 r., II OSK 1141/11, LEX nr 1234130. Stwierdzili na koniec, że doręczona stronom decyzja była niekompletna, gdyż nie zawierała żadnego z w/w obligatoryjnych załączników, co stanowi istotne uchybienie przepisom postępowania, mogące mieć wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik J.L. poparł skargę kasacyjną, przyłączył się do jej wniosków oraz przedstawił własne zarzuty naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania wraz z ich motywacją.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek odrzucenie skargi kasacyjnej bądź umorzenia postępowania przed sądem I instancji, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które to przesłanki Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

W związku z tym, że dwa z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczyły naruszenia przepisów postępowania, na wstępie konieczne było odniesienie się do nich.

Nie można zgodzić się z pierwszym ze wspomnianych zarzutów, że sąd I instancji naruszył przepisy postępowania oddalając skargę mimo zaistnienia w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego naruszeń przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jako naruszone w ten sposób przepisy wskazano art. 109 § 1 kpa w zw. z § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia w/s wymagań nowej zabudowy, a zarzucane naruszenie miało polegać na doręczeniu stronie niekompletnej decyzji, tj. nie zawierającej załączników nr 1 i 2 obejmujących część graficzną decyzji i wyniki analizy urbanistycznej zawierające część tekstową i graficzną, o jakich mowa w § 9 ust. 1 i 2 w/w rozporządzenia.

W okolicznościach jednak niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny podziela wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pogląd, który znajduje również odzwierciedlenie w orzecznictwie sadów administracyjnych (vide: wyroki: WSA w Poznaniu z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II SA/Po 399/10 - Lex nr 754400, WSA w Warszawie z dnia 23 października 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 735/09 - Lex nr 574172, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1368/09 - Lex nr 746492, WSA w Łodzi z dnia 31 lipca 2015 r., II SA/Łd 436/15, WSA w Łodzi z dnia 1 lutego 2017 r., II SA/Łd 635/16), że nie doręczenie wskazanych załączników stanowi naruszenie przepisów postępowania nie mające istotnego wpływu na wynik sprawy, przez co nie mogło spowodować uwzględnienia omawianego zarzutu skargi kasacyjnej. Skoro bowiem skarżącym doręczono decyzję o warunkach zabudowy oraz zawiadomiono ich o uprawnieniach określonych w art. 10 kpa, z których skorzystali zapoznając się z aktami oraz zgłaszając zastrzeżenia, to nie może być wątpliwości, że mieli oni możliwość zapoznanie się z graficzną częścią decyzji o warunkach zabudowy oraz z załączonymi do niej wynikami analizy zawierającymi część tekstową i graficzną. Nie było bowiem w sprawie sporne, że dokumenty te zostały sporządzone i załączone do decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] grudnia 2014 r., co odróżnia stan faktyczny niniejszej sprawy od zaistniałego w powołanej w uzasadnieniu omawianego zarzutu skargi kasacyjnej wyroku NSA z dnia 23 października 2012 r., II OSK 1141/11, przez co tamten wyrok nie mógł wpłynąć na wynik niniejszej sprawy.

Nie nadawał się również do uwzględnienia zarzut naruszenia przez sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. mającego polegać na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 5 rozporządzenia w/s wymagań nowej zabudowy, w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia w/s oznaczeń w decyzji o warunkach zabudowy, polegającego na braku wskazania udziału powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni terenu inwestycji.

NSA w niniejszym składzie podziela wyrażony już w orzecznictwie pogląd, że określenie parametru powierzchni biologicznie czynnej powinno nastąpić w związku z wyznaczeniem parametru wielkości powierzchni zabudowy. Z treści przepisów u.p.z.p. nie wynika by ten parametr miał być obligatoryjnie ustalony w decyzji o warunkach zabudowy, a ponadto przepisy prawa nie precyzują metody ustalania tego parametru (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2015 r., II OSK 2043/13). Odnosząc się do uzasadnienia omawianego zarzutu skargi kasacyjnej należy zauważyć, że wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej nie został wymieniony w § 1 rozporządzenia w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu. Jest to następstwem tego, że w ostatnio wymienionym przepisie stanowiącym ustawową delegację do określenia sposobu ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie został wymieniony taki wskaźnik, jako podlegający określeniu. Wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej został natomiast wspomniany w § 2 pkt 3 rozporządzenia w/s oznaczeń w decyzji o warunkach zabudowy. Z przepisu tego wynika, że ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się poprzez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu. W związku z taką regulacją należy zauważyć, że obowiązek określenia powierzchni biologicznie czynnej został wskazany jedynie w rozporządzeniu regulującym techniczne aspekty związane z wydawaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Powyższe w ocenie NSA nie może stanowić samodzielnej podstawy do kategorycznego uznania, że w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, bezwzględnym obowiązkiem organu jest określenie w ramach wskaźnika powierzchni zabudowy również powierzchni biologicznie czynnej. Jak to już wyżej wskazano, przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenie wykonawcze do art. 61 ust. 6 i 7 tej ustawy wymagają od organu jedynie określenia wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (art. 61 ust. 7 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i § 1 pkt 2 oraz § 5 rozporządzenia wykonawczego w/s wymagań nowej zabudowy).

Ma rację autor skargi kasacyjnej, że wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej jest również przedmiotem regulacji rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690). Zgodnie z § 39 powyższego rozporządzenia, na działkach budowlanych przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną, budynki opieki zdrowotnej (z wyjątkiem przychodni) oraz oświaty i wychowania, co najmniej 25% powierzchni działki należy urządzić jako powierzchnię terenu biologicznie czynnego, jeżeli inny procent nie wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepisy wskazanego rozporządzenia jednak, zgodnie z jego § 2 ust. 1 stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków. Oznacza to, że kwestia zachowania określonego procentu powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni działki z planowaną zabudową mieszkaniową wielorodzinną jest przedmiotem analizy w następnym – po ustaleniu warunków zabudowy – etapie procesu budowlanego.

Nie mógł również zostać uwzględniony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, że zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i zabudowa jednorodzinna stanowią pojęcia tożsame w zakresie kontynuacji zabudowy i zagospodarowania terenu, co miało skutkować błędnym uznaniem, że w sprawie została zachowana zasada dobrego sąsiedztwa, podczas gdy przesłanka ta nie została spełniona z uwagi na brak w obszarze analizowanym zabudowy wielorodzinnej. W tym zakresie należy zauważyć, że w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca posługuje się pojęciem funkcji zabudowy, której kontynuacja jest jednym z warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei w § 2 pkt 2 rozporządzenia w/s oznaczeń stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy przewidziano, że ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu. Natomiast w § 2 pkt 1 tego rozporządzenia wskazano, że ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy zapisuje się m.in. stosując nazewnictwo: a) zabudowa mieszkaniowa, w tym: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (wyrok NSA z 28 października 2015 r., II OSK 422/14). W obu wymienionych przypadkach sposób użytkowania obiektów budowlanych i sposób zagospodarowania jest taki sam - służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Tak więc, funkcja takich obiektów jest identyczna. Różny natomiast może być rodzaj zabudowy mieszkaniowej, co jest pojęciem odmiennym od funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. W szczególności może ona być jednorodzinna lub wielorodzinna. Nie oznacza to jednak dowolności w zakresie określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przesłanki dobrego sąsiedztwa, jako determinującej możliwość zabudowy. Wymieniony przepis nakazuje bowiem wziąć pod uwagę - poza funkcją zabudowy - także parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty i formę architektoniczną obiektów budowlanych, linię zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. W konsekwencji więc - można ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, jeśli jej parametry w zakresie gabarytów, formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu będą nawiązywały do zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Taka sytuacja miała natomiast miejsce w niniejszej sprawie, co wynika z ustaleń sądu I instancji nie zakwestionowanych w skardze kasacyjnej. Brak bowiem w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących nie zachowania wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu oznacza, że kwestie te nie mogły być przedmiotem kontroli instancyjnej NSA.

Uwzględniając powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.