Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3355/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3ust. 1. 6 ust. 1 i 2, 15 ust. 2, 28
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 13 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 października 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 498/14 w sprawie ze skargi D. K. na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 3 grudnia 2009 r. nr XLII/1310/09 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Muchobór Wielki Przemysłowy 1 we Wrocławiu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Miasta Wrocławia na rzecz D. K. kwotę 700 (słownie: siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 października 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 498/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę D. K. na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 3 grudnia 2009 r. Nr XLII/1310/09 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Muchobór Wielki Przemysłowy 1 we Wrocławiu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujące ustalenia faktyczne i prawne.

D. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z 3 grudnia 2009 r., nr XLII/1310/09 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Muchobór Wielki Przemysłowy 1 we Wrocławiu. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie: art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP, art. 1 ust. 2 pkt 6 i pkt 7, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., dalej powoływanej jako: "u.p.z.p."), art. 10 i 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1060 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2012 r., poz. 267 ze zm. – dalej "Kpa") oraz art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny.

Formułując powyższe zarzuty autor skargi wniósł o stwierdzenia nieważności uchwały w części dotyczącej § 21 ust. 4 we fragmencie: "dojazd do terenu, o którym mowa w ust. 1 dopuszcza się wyłącznie od terenów 2KDD/1 i 2KDD/3" oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że po prawej stronie ul. A. działka nr [...] posiada zjazd o szer. 6m wybudowany naprzeciwko wyjazdu z ul. P. Posiada ona też zjazd od ul. S. W przypadku działki nr [...] stanowiącej własność Gminy Wrocław istnieje możliwość skorzystania ze zjazdu od drogi nr [...], która ma zjazd od ul. S.. Z kolei działka nr [...] - stanowiąca również własność Gminy Wrocław - posiada dwa zjazdy z ul. S. do drogi nr [...]. Natomiast należąca do skarżącego działka nr [...] jest pozbawiona całkowicie dostępu do jakiegokolwiek zjazdu, co powoduje, że nastąpiło zamrożenie nieruchomości o charakterze rolniczym i nie może ona być wykorzystana zgodnie z jej przeznaczeniem, a przez to wartość jej spadła do zera. Według skarżącego realizacja zapisu w § 21 ust. 4 planu miejscowego jest nie do wykonania z przyczyn ekonomicznych, finansowych i szkodliwych zarówno dla jego działki, ale przede wszystkim dla działki [...], dla której w późniejszym czasie przy ewentualnej zmianie charakteru tej działki stanie się przeszkodą w uzyskaniu pozwolenia na budowę. Dalej skarżący zauważył, że działka nr [...] stanowiąca własność Skarbu Państwa - posiada dwa zjazdy po 6m, a pośrodku tych zjazdów, po przeciwnej stronie jezdni jest zjazd 7m na działkę nr [...], oraz dodatkowy zjazd z drogi nr [...]. Działka nr [...]należąca do Skarbu Państwa - posiada zjazd o szer. 6m. Również należąca do Gminy działka nr [...] posiada zjazd o szer. 6m. Natomiast znajdująca się po stronie lewej ulicy działka nr [...] , stanowiąca własność Gminy Wrocław – posiada dwa zjazdy o szerokości ponad 7m każdy i jeden od ul. P.

Według skarżącego z powyższego wynika, że Rada Miejska naruszyła konstytucyjną zasadę równości poprzez zróżnicowanie przeznaczenia nieruchomości objętych planem a posiadających analogiczne uwarunkowania - art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Naruszenie przepisów niższych rangą pozwoliło na ustalenie sposobu wykorzystania prawa własności względem działki skarżącego w sposób naruszający prawo własności ponad potrzebę wynikającą z racjonalnych zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego, jak też ponad usprawiedliwione potrzeby publiczne. Dalej skarżący zauważył, że działka nr [...] (poprzednio nr [...]) posiadała zjazd z ul. A. od "zawsze", co potwierdzają: pismo Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej z dnia 19 stycznia 1973 r.; odpis księgi wieczystej nr [...] przed podziałem i po podziale działki; zapis w poprzednim planie zagospodarowania przestrzennego miasta Wrocławia zatwierdzonym uchwałą z dnia 10 czerwca 1988 r. nr XXI/104/88 o treści cyt.: "teren działki [...] (obecnie nr [...]) [...], zlokalizowany jest w kompleksie terenów przewidzianych na ogrody działkowe - dopuszczalne prace polowe".

Wiceprezydent Miasta Wrocławia działając w imieniu Rady Miejskiej Wrocławia w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnił, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Muchobór Wielki Przemysłowy 1 we Wrocławiu został opracowany na podstawie uchwały nr LVI/3331/06 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 5 października 2006 r. oraz zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Wrocławia, przyjętego uchwałą nr LIN//3249/06. Granice planu obejmowały obszar położony w Studium w zespołach urbanistycznych: aktywności gospodarczej Muchobór Wielki Przemysłowy oraz mieszkaniowy kameralny Muchobór Wielki. Jest to teren zawarty pomiędzy ulicami: A., T., K. i linią kolejową. Organ wskazał, że skarżący w trakcie prac planistycznych nie składał wniosków ani uwag.

Według autora odpowiedzi na skargę podstawowym celem planu było stworzenie regulacji prawnych, które umożliwią uporządkowanie struktury funkcjonalno-przestrzennej oraz stworzą warunki do realizacji infrastruktury technicznej. Plan wyeliminował konflikty przestrzenne związane z realizacją nowych inwestycji w sąsiedztwie istniejącej zabudowy. Organ wskazał, że analiza dokumentów, map zasadniczych będących w posiadaniu Zarządu Geodezji Kartografii i Katastru Miejskiego we Wrocławiu oraz inwentaryzacja w terenie potwierdziła zasadność wcześniejszych analiz. Działka nr [...] nie posiada faktycznie wykształconego zjazdu od strony ul. A. W narożniku ogrodzenia nieruchomości znajduje się brama wjazdowa, ale jest ona nieużywana i nie posiada utwardzonego połączenia z ul. A. Dodatkowo w świetle bramy na terenie działki rosną drzewa, co uniemożliwia przejazd. Księga wieczysta, na którą powołuje się skarżący, nie zawiera wpisów dotyczących sposobów obsługi komunikacyjnej działki, a w Dziale III dotyczącym praw, roszczeń i ograniczeń brak jest jakichkolwiek zapisów. W 1973 r. działka była przeznaczona w planie miejscowym na zieleń izolacyjną. Następnie ustalenia planu ogólnego lokalizowały ją w kompleksie ogrodów działkowych, z dopuszczeniem prac polowych. Dopiero ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Muchobór Wielki Przemysłowy 1 we Wrocławiu pozwalają na realizację zabudowy. Działka nr [...] w planie znajduje się na terenie 6U, a niewielka jej część została przeznaczona na poszerzenie ulicy A. (1KDZ/3). Poszerzenie ulicy zajmuje około 106 m² działki o powierzchni 0,2490 ha. Działka [...]tworzyła w przeszłości, z działką [...], jedną nieruchomość, a wjazd był zorganizowany od strony ul. S. Obecnie od ul. S. istnieje fizycznie wykształcony zjazd poprzez obniżony krawężnik i bramę w ogrodzeniu działki [...]. Organ w odpowiedzi na skargę dodał, że przed podziałem nieruchomości zawsze musi być ustalony sposób obsługi komunikacyjnej nowo wydzielanych działek. Bardzo często korzysta się z istniejącego zjazdu poprzez drogę wewnętrzną na działce, która posiada taki zjazd lub poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności. Dodatkowo wyjaśnił, że w latach 2006 - 2010 realizowana była inwestycja [...]. Remont uwzględniał budowę zjazdów, które fizycznie istniały lub właściciel posesji sąsiadującej z ul. A., po uzyskaniu uzgodnienia z zarządcą drogi, złożył taki wniosek. Remont nie obejmował zjazdu na nieruchomość oznaczoną geodezyjnie jako działka nr [...], ponieważ w momencie przystępowania do inwestycji działka ta nie posiadała wykształconego zjazdu z ul. A., a właściciel nieruchomości nie zabiegał o jego usankcjonowanie. Podczas sporządzania zaskarżonego planu miejscowego dokonano szczegółowej analizy wydanych decyzji administracyjnych. Stwierdzono wówczas, że dnia 5 października 2007 r. została wydana decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie placu utwardzonego z wiatami i parkingiem. Inwestycja przewidziana była do realizacji przy ul. A. na działkach nr [...] i [...], traktując ten teren jako jedną działkę budowlaną. Decyzja wskazywała, że obsługa komunikacyjna powinna odbywać się poprzez istniejący zjazd i nie przewidywała realizacji nowych zjazdów. W momencie wydawania przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy, jedynym istniejącym zjazdem w obrębie decyzji był zjazd w obrębie działki nr [...], bezpośrednio z pasa drogowego ul. A.

Zarówno inwestycja polegająca na remoncie ul. A., jak również decyzja warunkach zabudowy, w kwestii obsługi działki [...], spełniają zapisy art. 2 pkt 14 u.p.z.p., w którym przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej na działkach sąsiednich, do dróg ustalonych zgodnie z zapisami w miejscowym planie. W tym przypadku od ul. S. lub nowo projektowanej drogi łączącej ul. S. z A. Dostęp do drogi publicznej to również dojazd poprzez drogi wewnętrzne dopuszczone na terenie 6U.

Organ wskazał, iż naruszenie interesu prawnego może nastąpić w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego, w ramach którego rada gminy ustala w miejscowym planie przeznaczenie terenów, wyznacza tereny inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy. Wykazanie, że przewidziane w planie rozwiązania naruszają interes prawny skarżącego nie jest wystarczającą przesłanką do uwzględnienia skargi, gdyż uwzględnienie jej wymaga nadto wykazania, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. Według autora odpowiedzi na skargę, ani Konstytucja, ani żaden inny akt prawny nie zakłada prymatu zasady swobody działalności gospodarczej w stosunku do innych wartości chronionych prawem. Ustawodawca przyznał gminie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawo ingerencji w sposób wykonywania własności i uchwalania powszechnie obowiązujących na terenie gminy aktów prawa miejscowego, w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym. Nadmienić należy, że w procesie przygotowania planu miejscowego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, stąd chybiony jest zarzut naruszenia art. 10 Kpa i 81 Kpa.

W dalszej części odpowiedzi na skargę organ zauważył, że ustalenia zaskarżonego miejscowego planu dopuszczają dojazd do terenu 6U z terenów 2KDD/1 i 2KDD/3. W kontekście przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.), a w szczególności § 9 ust. 1 pkt 5 na drodze klasy Z należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Wyżej wymienione ograniczenie liczby zjazdów, jest również zasadne w kontekście bliskiej lokalizacji istniejącego zjazdu do sąsiadującej nieruchomości. Dopuszczenie obsługi od ulic wysokich klas nie powinno być wprowadzane, jeśli istnieje możliwość dojazdu od dróg wewnętrznych, które mogą w przyszłości stanowić dojazd do poszczególnych nieruchomości w obrębie terenu lub poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności, wypełniając tym samym art. 2 pkt 14 u.p.z.p., który definiuje dostęp do drogi publicznej jako bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Dodatkowo, szczególnie istotnym w przyjęciu takiego rozstrzygnięcia było wprowadzenie nowego, intensywnego zagospodarowania w postaci zabudowy usługowej (handel detaliczny małopowierzchniowy A i B, gastronomia, biura, obiekty kongresowe i konferencyjne, wystawy i ekspozycje, usługi drobne, sport i rekreacja, rozrywka, drobne usługi rozrywki, obiekty hotelowe, poradnie medyczne, pracownie medyczne, obiekty lecznictwa zwierząt, usługi edukacji, produkcja drobna), które w odróżnieniu od zagospodarowania dotychczasowego generują obciążenie ruchem, szczególnie w godzinach szczytu. Taka obsługa jest akceptowalna jedynie przy obecnym stanie zagospodarowania. Wprowadzone nowe ustalenia planu musiały także dostosować do nich nowe zasady obsługi komunikacyjnej oraz powiązań z terenami sąsiednimi. Ma to poważne znaczenie także ze względu na możliwość realizacji zabudowy usługowej oraz możliwość wznoszenia obiektów o znacznej kubaturze i wysokości (do 20m). Za zasadne autor odpowiedzi na skargę uznał zwrócenie przy tym uwagi na fakt, że obsługa istniejących nieruchomości wraz z ich dotychczasowym zagospodarowaniem może się odbywać na istniejących zasadach do czasu zmiany sposobu zagospodarowania i wprowadzenia nowych przeznaczeń wynikających z ustaleń planu.

Zaistnienie drogi wewnętrznej w terenie 6U uzależnione jest tylko i wyłącznie od ustaleń pomiędzy właścicielem terenu, dla którego ma służyć jako dojazd, a właścicielem terenu przez który przechodzi. Powstanie drogi wewnętrznej i zasady jej funkcjonowania powinny być przedmiotem wspólnych ustaleń pomiędzy właścicielami poszczególnych nieruchomości, a ustalenia te powinny objąć m.in. roszczenia finansowe pomiędzy nimi. Jest to tym bardziej uzasadnione, że omawiana droga wewnętrzna nie ma znaczenia dla funkcjonowania układu miejskiego. Jest istotna wyłącznie dla zapewnienia dojazdu kilku nieruchomościom prywatnym.

D. K. pismem z 4 sierpnia 2014 r. podtrzymał swoją skargę. Zdaniem skarżącego jest nieprawdą, że " w momencie przystępowania do inwestycji, działka ta nie posiadała wykształconego zjazdu z ul. A." (...). "Działka nr [...] tworzyła w przeszłości, z działką nr [...], jedną nieruchomość, a wjazd był zorganizowany z ul. S.". Według skarżącego, działki nr [...] i nr [...] stanowiły w przeszłości jedną nieruchomość jako działka nr [...] i miały wykształcony zjazd w "starej" szosie ul. A. Powyższe potwierdza: a) wpis w Dziale I księgi wieczystej nr [...] cyt. "działka nr [...] .— o powierzchni 4990m2 - nieruchomość rolna bez zabudowań.— położona we Wrocławiu - Fabrycznej ul. A., obręb Muchobór Wielki" (załącznik nr 6 w skardze); b) brak wpisu w Dziale III w/w księgi wieczystej potwierdza, że obsługa komunikacyjna działki nr [...] (poprzednio nr [...]) odbywa się z ul. A. Wobec powyższego stanowisko organu wskazujące na brak wpisu w Dziale III księgi wieczystej jest nietrafione. Skarżący wskazał, że wszystkie dziatki Gminy i Skarbu Państwa mające zjazd z ul. A. nie posiadają wpisu obsługi komunikacyjnej w Dziale III ksiąg wieczystych. Zjazd od ul. S. powstał dla działki nr [...], dopiero po podziale działki nr [...] na dwie części - nr [...] i nr [...]. Dalej zauważył, że Rada stwierdziła, że przy projektowaniu zjazdów na działki uwzględniono rozporządzenie Ministra Komunikacji i Gospodarki Wodnej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, a w szczególności § 9 ust. 1 pkt 5, z godnie z którym na drodze klasy Z należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów oraz dopuszczenie obsługi od ulic wysokich klas nie powinno być wprowadzane, jeśli istnieje możliwość dojazdu z dróg wewnętrznych. Wobec powyższego skarżący postawił pytanie dotyczące powodów, dla których w/w przepisu nie zastosowano do działki nr [...], która ma zjazd od drogi wewnętrznej, a jednocześnie ma dwa zjazdy od ul. A., działka nr [...] ma zjazd od ul. A. i ul. S. i działka nr [...] posiada dwa zjazdy od ul. A. i jeden od ul. P. Działka nr [...] nie ma żadnego dostępu do dróg wewnętrznych, a nie posiada zjazdu od ul. A. - jest całkowicie zablokowana - zgodnie z treścią art. 64 ust. 1 Konstytucji RP naruszono zasadę równości. W myśl § 21 ust. 1 skarżonej uchwały została przeznaczona pod zabudowę usługową (handel detaliczny małopowierzchniowy A i B, gastronomia, biura, obiekty kongresowe i konferencyjne, wystawy i ekspozycje, pracownie artystyczna, usługi drobne, sport i rekreacja, rozrywka, drobne usługi rozrywki, obiekty hotelowe, poradnie medyczne, pracownie medyczne, obiekty lecznictwa zwierząt, usługi edukacji, produkcja drobna). Określając zasady obsługi komunikacyjnej Rada ustaliła dostępność komunikacyjną dla terenu 6U od ul. S. 2KDD/1 i w przyszłości z drogi łączącej ul. Stanisławowską z ul. A. 2KDD3 (§ 21 ust. 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Tak dokonanym ustaleniem przekroczyła tzw. władztwo planistyczne wynikające z powołanych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W sposób bowiem nieuprawniony wpłynęła na uprawnienia skarżącego do korzystania z należącej do niego nieruchomości, naruszając tym samym jego interes prawny wynikający z prawa własności tej nieruchomości. Zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego choć dopuszczają na tej działce zabudowę w myśl § 21 ust. 1, to nie zapewniają koniecznego do niej bezpośredniego dostępu komunikacyjnego od ul. A.. Z rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyraźnie wynika, że działka skarżącego ma bezpośredni dostęp do ul. A., zaś nie ma bezpośredniego dostępu do ul. S. Ustalenie zatem obsługi komunikacyjnej wyłącznie od ul. S., nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia. Według skarżącego za trafnością przedstawianego stanowiska przemawia fakt, że przy tym samym przeznaczeniu terenu, dla sąsiednich działek, działka nr [...] ma dwa wjazdy od ul S. i w przyszłości od ul. A. 2KDD/3, działka nr [...] posiada wjazd od ul. S., działka nr [...] ma dwa wjazdy od ul. A. i jeden od drogi wewnętrznej.

Ponadto skarżący wyjaśnił, że obecnie działka nr [...] ma w rogu furtkę, a nie bramę. Brama wjazdowa została przesunięta, ponieważ naprzeciwko - jako blokadę, postawiono słup oświetleniowy (zdjęcie - załącznik nr 1). Według skarżącego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego opracowywany jest w oparciu o stan prawny, faktyczny i przyszłościowy. Nie ma tu żadnego znaczenia, czy działka jest w użytkowaniu, czy tez leży odłogiem zarośnięta. Wniosek Rady zawiera następujące zdanie: "że w uzasadnieniu do uchwały nr LX/1529/14 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 26 czerwca 2014r. dokładnie wyjaśniono, dlaczego wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego nie zostało uwzględnione. Skarżący mógł wystąpić do Rady Miejskiej o przedmiotowe uzasadnienie". Skarżący wskazał, że nic nie było mu wiadomym o uzasadnieniu. W uchwale i piśmie przewodnim, które otrzymał brak jakichkolwiek informacji w tym zakresie. Również postępowanie w sprawie wydanych warunków zabudowy dla działki nr: [...] i [...], o jakie wystąpił użytkownik wieczysty działki nr [...], nie ma żadnego wpływu na wynik postępowania prowadzonego przed sądem w przedmiocie zjazdu na działkę. Zgodnie bowiem z treścią art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Nadto zauważył, że Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta jako organ administracji samorządowej współuczestniczył w swoim zakresie zgodnie z prawem, przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jednocześnie pośrednio był likwidatorem zjazdu na działkę nr [...]. Precedens ten spowodował, że skarżący powołał w skardze art. 10 Kpa i 84 Kpa.

Przy piśmie z dnia 12 sierpnia 2014 r. pełnomocnik skarżącego poinformował o tym, że w dniu 9 sierpnia 2014 r. stwierdził, że zjazd z drogi nr [...] na działkę nr [...] został zlikwidowany poprzez zagrodzenie siatką. Na dowód czego przedłożono zdjęcie.

W piśmie z dnia 19 września 2014 r. pełnomocnik Rady Miejskiej Wrocławia odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi wyjaśnił, że w ramach procesu projektowego sporządzania miejscowego planu wykonywana była inwentaryzacja urbanistyczna weryfikująca aktualne zainwestowanie na obszarze objętym planem. Podczas jej sporządzania stwierdzono brak wykształconego zjazdu na działkę [...], zgodnego z warunkami technicznymi, jakim odpowiadają drogi publiczne i ich usytuowanie. W świetle zamontowanej istniejącej bramy wjazdowej rosną drzewa uniemożliwiające przejazd, co świadczy o braku użytkowania rzekomego wjazdu. Analiza map zasadniczych, będących w posiadaniu Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we Wrocławiu, potwierdziła brak formalnego zjazdu z ul. A.. Księga wieczysta, na którą powołuje się skarżący nie określa formalnego dojazdu od strony ul. A., oznacza jedynie położenie i adres nieruchomości. Podczas remontu ul. A. w roku 2008 zarządca drogi uznał, że nie zostanie wykonane powiązanie drogi publicznej z działką nr [...] poprzez zjazd, ze względu na stwierdzenie braku funkcjonującego takiego połączenia.

Organ wskazał, iż skarżący, na żadnym z formalnych etapów przekształceń przestrzeni w rejonie działki nr [...] (procedura budowy drogi, procedura wydania decyzji, procedura miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), nie wskazał na potrzebę wprowadzenia obsługi komunikacyjnej przedmiotowej nieruchomości od ul. A.. Sąsiednia działka nr [...] do grudnia 2003 r. była położona w kompleksie terenów przemysłowych i w momencie sporządzania planu była działką budowlaną Bp - działką zabudowaną, która otrzymała decyzję na zjazd publiczny związany z projektowaną ówcześnie inwestycją. Niezbędne dla funkcjonowania firmy było połączenie zjazdem działki [...] z ul. A. Działka ta jest kilkukrotnie szersza od działki [...]. Zarządca drogi usankcjonował zjazd na etapie wydawania pozwolenia na zabudowę kubaturową zrealizowaną przed przystąpieniem do sporządzenia przedmiotowego planu. Podobnie działka nr [...], zabudowana przed przystąpieniem do sporządzenia planu, uzyskała zgodę zarządcy drogi na zjazdy publiczne, na etapie realizacji inwestycji - zakładu elektronicznego. Działka [...], o powierzchni około 0,6 ha, znajdująca się na terenie 7UO skarżonego planu, przy wdrażaniu nowego, ustalonego planem zagospodarowania, zostanie pozbawiona dojazdu od ul. A., choć zjazd drogą betonową jest jeszcze widoczny w terenie (inwentaryzacja fotograficzna). Zgodnie z paragrafem 22 ust. 3 uchwały dojazd dopuszcza się wyłącznie od ulic: S. (2KDD/1) i nowoprojektowanej ulicy (2KDD/3). Działka nr [...] - po przeciwnej stronie ul. A. - znajduje się w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (uchwała Nr X/219/11 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 16 czerwca 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Muchobór Wielki Wypoczynkowy we Wrocławiu) w obrębie terenu 9ZP/4. Działka ta obecnie posiada dwa zjazdy do ogrodów działkowych. Otrzymała je za zgodą zarządcy drogi. W momencie realizacji ustaleń planu, dojazd do działki będzie możliwy od dróg lokalnych, dojazdowych lub wewnętrznych. Ulica A. jest ulicą zbiorczą i dojazd do terenu 9ZP/4 nie będzie możliwy od strony tej ulicy.

W dniu 2 października 2014 r. skarżący przedłożył kolejne pismo procesowe, w którym podtrzymał swoją skargę w całości z wnioskiem o nieuwzględnienie stanowiska procesowego strony przeciwnej zawartego w piśmie z dnia 19 września 2014 r. W ocenie skarżącego powołanie się na wyrok WSA z dnia 24 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 771/11 w kontekście jego sprawy jest nieadekwatne, ponieważ w przypadku tej sprawy nastąpiło rażące naruszenie art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP i przepisów niższych rangą. Według skarżącego – S. K. nigdy nie był właścicielem działki [...], lecz właścicielem nieruchomości rolnej nr [...] o pow. 1.97 ha, leżącej przy ul. A. i z ulicy tej na pole zjeżdżał wykształconym (na tamte czasy) zjazdem. Nieruchomość położona była w kompleksie własnościowych terenów rolniczych, a zatem nieprawdą jest, że przeznaczona była na zieleń izolacyjną. Dokładne wyjaśnienie tego faktu znajduje się w załączonej decyzji z dnia [...] sierpnia 1991 r. nr [...] oraz piśmie z dnia 26 września 1991 r. skierowanym do Państwowego Biura Notarialnego wraz z mapką geodezyjną. Również załączone zdjęcia do pisma procesowego Rady Miejskiej nie dają pełnego obrazu rozmieszczenia zjazdów wybudowanych w jezdni ul. A. Na potwierdzenie powyższego skarżący opisu poszczególnych zdjęć skarżący dokonał na ich odwrocie. Podkreślił, że rzeczywisty stan usytuowania zjazdów przedstawia "szkic" z dnia 5 lipca 2014r. (załącznik nr 4 do skargi), jak też opis tych zjazdów dokonany w piśmie z dnia 4 sierpnia 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę uznał, że skarżący wykazał się interesem prawnym oraz wyczerpał tryb zaskarżenia uchwały.

W ocenie Sądu naruszenie interesu skarżącego przez uchwalenie zaskarżonego planu mieści się w granicach władztwa planistycznego gminy. Organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. W pojęciu władztwa planistycznego mieszczą się właśnie wprowadzone przez plany miejscowe ograniczenia prawa własności. Zainteresowane podmioty nie mogą więc oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień, a jedynie dostosuje się do żądań właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem lub w bezpośrednim sąsiedztwie (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1995 r., IV SA 346/93, ONSA 1996/3/125).

Sąd podniósł, iż nie ulega wątpliwości, że prawo własności jest najsilniejszym prawem podmiotowym, korzystającym z najszerszych gwarancji ustawowych i ponad ustawowych (art. 21 Konstytucji RP). Zaznaczyć jednak trzeba, że wszystkie przepisy ustanawiające te gwarancje nie kształtują prawa własności jako absolutnego i nieograniczonego. Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowi, że własność może być ograniczona, ale tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do w/w celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te powinny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Tak więc ustawowe granice prawa własności wyznaczają nie poszczególne przepisy, lecz całokształt obowiązującego ustawodawstwa. Mogą to być zarówno przepisy prawa cywilnego (art. 140 k.c.), jak i administracyjnego (regulujące wymagania urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, ład przestrzenny, interes publiczny, czy zrównoważony rozwój).

Nie budzi wątpliwości, iż takie przepisy zawiera również ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w oparciu o które organy planistyczne, uchwalając plan, nie naruszają norm ogólnych regulujących prawo własności, choć oczywiście ingerują w samo prawo własności i w interesy prawne właścicieli. Ingerencja ta jest jednak dozwolona na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2012 r., II OSK 1575/12, wyrok TK z dnia 7 lutego 2001 r., K 27/00). W konsekwencji należy stwierdzić, że ograniczenia prawa własności, które mogą pojawiać się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2001 r., II SA/Kr 376/01, wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2008 r., II SA/Kr 157/08, Lex nr 496199).

Dlatego też nie zasługuje zdaniem Sądu na uwzględnienie i aprobatę stanowisko skarżącego, który upatruje w ograniczeniu dojazdu do jego działki nr [...] tylko drogami o charakterze wewnętrznym, naruszenia przez Gminę art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 2 pkt 6 i pkt 7, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p., poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady równości polegające na zróżnicowaniu przeznaczenia nieruchomości objętych planem, a posiadających analogiczne uwarunkowania co jego działka.

Odpowiadając na powyższe zarzuty Sąd wskazać, że nie stwierdził, aby zaskarżona uchwała Rady Miejskiej Wrocławia nr XLII/1310/09 z 3 grudnia 2009 r. została sporządzona i uchwalona z istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu. Nadto w ocenie Sądu w zakresie obszaru stanowiącego nieruchomość skarżącego organ działając zgodnie z przysługującym mu władztwem planistycznym - nie naruszył zasad sporządzania planu (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Jedną z podstawowych zasad sporządzania planów miejscowych jest przestrzeganie zgodności treści tego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek zgodności postanowień planu miejscowego z ustaleniami studium wynika wprost z dyspozycji art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Stosownie do treści art. 20 ust. 1 wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z ustaleniami studium oraz przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem.

Dostęp do nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] z ul. A. został ograniczony terenem oznaczonym na planie symbolem 2 KDD/1 i 2KDD/3. Działka skarżącego położona jest na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 6U. Zgodnie z § 21 ust. 1 uchwały przeznaczenie: usługi I i II, sport i rekreacja, rozrywka, drobne usługi rozrywki, obiekty hotelowe, poradnie medyczne, pracownie medyczne, obiekty lecznictwa zwierząt, usługi edukacyjne, policja i służba ochrony, straż pożarna, produkcja drobna, telekomunikacja, place, infrastruktura drogowa, urządzenia infrastruktury technicznej. W tej sytuacji określenie treścią planu, że obsługa tego terenu nastąpi ulicami dojazdowymi nie narusza ani zasady proporcjonalności, ani ochrony własności.

Sąd I instancji przywołał treść art. 2 ust. 14 u.p.z.p. stanowiącego, że przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzna lub przez ustanowienie służebności drogowe.

Sąd przyjął, że ustalenia planu nie pozbawiły skarżącego możliwości wykonywania uprawnień właścicielskich w związku z faktem, że dla działki nr [...] przewidziano dojazd wyłącznie od terenów 2KDD/1 i 2KDD/3. Jakkolwiek ustalenie planu nie pozostają bez wpływu na sposób zagospodarowania tej działki, to należy stwierdzić, że ustalenie § 21 ust. 4 przedmiotowego planu w zakresie kwestionowanym przez skarżącego nie ma charakteru dowolnego.

Jednocześnie wyjaśnił, że sądowa kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości (racjonalności) czy słuszności dokonywanych w nim rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Jak słusznie akcentuje się w orzecznictwie, żaden sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r.; z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 834/100).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D. K. zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów prawa procesowego:

- art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "Ppsa") w zw. z art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2, art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 15 ust. 2 pkt 2 i 10 oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012 r., poz. 647 ze zm.), poprzez nie uwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez Radę Miejską Wrocławia zasad uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przekroczenia tzw. władztwa planistycznego, jak również naruszenia konstytucyjnych zasad proporcjonalności, równości oraz ochrony własności poprzez wprowadzenie zapisu pozbawiającego nieruchomość skarżącego bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, co wyklucza możliwość jej zabudowy;

- art. 141 § 4 ppsa, poprzez:

• niewyczerpujące wyjaśnienie podstawy prawnej zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia w kontekście zarzutów skargi złożonej przez skarżącego, zbyt ogólnikowe uzasadnienie przez Sąd I instancji wyroku oraz nie wyjaśnienie w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, pozbawiające skarżącego informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, a tym samym niepozwalające na ocenę, na jakich to ustaleniach oparł się Sąd stwierdzając zgodność z prawem zaskarżonej uchwały;

• sporządzenie uzasadnienia wyroku niezawierającego wszystkich wymaganych przez przepisy elementów, a zwłaszcza poprzez pominięcie rozstrzygnięcia prawnego, jego wyjaśnienia i nie odniesienie się do wszystkich zarzutów strony skarżącej przedstawionej w sprawie, a także poprzez pominięcie istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy;

• nie odniesienie się przez Sąd I instancji do faktycznych możliwości skomunikowania działki nr [...] z drogą publiczną w kontekście przywołanej definicji dostępu do drogi publicznej z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012 r., poz. 647 ze zm.);

• sporządzenie uzasadnienia wyroku nie zawierającego wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia,

2. naruszenie prawa materialnego:

- art. 31 ust. 3, art. 32, art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne ich niezastosowanie i przyjęcie, że brak dostępu do drogi publicznej działki nr [...] (z racji braku bezpośredniego dostępu, poprzez drogę wewnętrzną oraz bardzo ograniczone możliwości w ustanowieniu służebności drogowej) nie narusza ani zasady proporcjonalności ani zasady równości ani też zasady ochrony własności;

- art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2, art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 15 ust. 2 pkt 2 i 10 oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012 r., poz. 647 ze zm.), poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że pozbawienie przez Radę Miejską Wrocławia w zaskarżonej uchwale nieruchomości Skarżącego dostępu do drogi publicznej mieści się w granicach przysługującego radzie gminy władztwa planistycznego, gdy tymczasem w ocenie Skarżącego taka regulacja wykracza poza zakres uprawnień rady gminy;

- art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 i § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587), poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uchwała nie narusza zasad sporządzania planu w sytuacji, kiedy aktem tym pozbawiono nieruchomość Skarżącego obsługi komunikacyjnej z drogą publiczną, podczas gdy ustalenie zasad komunikacyjnych terenów należy do obligatoryjnych elementów planu miejscowego, a w rezultacie błędne niezastosowanie;

- art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 151 Ppsa, poprzez jego nie zastosowanie i uznanie, że rozwiązania planistyczne są zgodne z prawem i brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji naruszenia zasad obowiązujących organ w procesie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej, służących ochronie prawa własności;

- § 21 ust. 4 uchwały Rady Miejskiej Wrocławia Nr XLII/1310/09 z dnia 3 grudnia 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Muchobór Wielki Przemysłowy 1 we Wrocławiu w zw. z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 140 Kodeksu cywilnego oraz w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie przez Sąd, że ustalona dla działki nr [...] obsługa komunikacyjna pozbawiająca Skarżącego dostępu do drogi publicznej mieści się w granicach przyznanego gminie władztwa planistycznego, podczas gdy ingerencja Gminy w prawa właścicielskie Skarżącego nie uwzględnia ani prawa własności ani zasady proporcjonalności i stawia na pozycji uprzywilejowanej właścicieli sąsiednich działek, którym gwarantuje dostęp do drogi publicznej;

- art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) w zw. z art. 4 ust. 1, art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 pkt 7 i art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego, przez ich błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, iż zapis § 21 ust. 4 miejscowego planu pozbawiający nieruchomość Skarżącego dostępu do drogi publicznej nie narusza interesu prawnego Skarżącego, jak również procedury planistycznej (zaniechanie należytego wyważenia pomiędzy interesem publicznym i prywatnym i uzasadnienia przyjętych w tym zakresie rozwiązań),

Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie.

Ponadto strona wniosła o dopuszczenie załączonych do niniejszej skargi pism: 1) Prezesa Okręgowego Zarządu Polskiego Związku Działkowców we Wrocławiu z dnia 25 września 2012 r.; 2) Z-cy Dyrektora Wydziału Nieruchomości Komunalnych Urzędu Miejskiego Wrocławia z dnia 5 grudnia 2011 r.; 3) Dyrektora Biura Rozwoju Wrocławia z dnia 17 czerwca 2011 r. - które to dowody są niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodują nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że ustalona dla tej działki komunikacja, pomimo usytuowania jej bezpośrednio przy drodze publicznej stanowiącej ulicę A. powoduje, że została ona pozbawiona połączenia z drogą publiczną, gdyż miejscowy plan nie dopuścił możliwości dojazdu do omawianej działki od przylegającej do niej drogi publicznej (tj. ul. A.). W wyniku ustaleń miejscowego planu działka nr [...] nie ma zatem bezpośredniego dostępu do dróg publicznych, które w miejscowym planie zostały wskazane jako drogi dojazdowe dla tej działki. Co gorsza, nieruchomość Skarżącego nie tylko nie ma bezpośredniego dojazdu do drogi publicznej wskazanej w miejscowym planie, ale również nie ma takiego dostępu przez drogę wewnętrzną (plan nie wyznacza takiej drogi) oraz brak jest faktycznych możliwości ustanowienia odpowiedniej służebności drogowej.

Jedynymi teoretycznie możliwymi nieruchomościami, które można byłoby obciążyć służebnością drogi koniecznej stanowią działki nr [...] i nr [...].

Teren działki nr [...] stanowią ogródki działkowe w zarządzie Polskiego Związku Działkowców. W wyniku korespondencji prowadzonej w tej sprawie przez Skarżącego z Polskim Związkiem Działkowców (pismo z dnia 25 września 2012 r.), Prezes Okręgowego Zarządu wskazał, iż "zarówno w Statucie PZD jak i w innych przepisach obowiązujących w Związku nie ma przewidzianej procedury ustanawiania służebności koniecznej na terenie rodzinnego ogrodu działkowego", "ze względu na specyficzny charakter terenu, na którym znajduje się rodzinny ogród działkowy nie jest możliwe ustanowienie na tym terenie drogi koniecznej. Takie działanie prowadzi bowiem do likwidacji części ogrodu i niesie ze sobą konieczność wypłaty odszkodowań zarówno dla Związku jak i działkowców".

Zaś w piśmie Z-cy Dyrektora Wydziału Nieruchomości Komunalnych UM Wrocławia z dnia 5 grudnia 2011 r. czytamy: "(...) działka nr [...] bezpośrednio graniczy z działkami nr [...] i [...], stanowiącymi część ulicy A., w związku z czym brak jest uzasadnienia dla obciążenia działek gminnych ograniczonym prawem rzeczowym - służebnością drogową. (...) Biorąc pod uwagę zapisy m.p.z.p. dostęp do działki nr [...] do drogi publicznej - ulicy S., mógłby odbywać się poprzez działkę nr [...], która nie stanowi własności Gminy Wrocław.".

Z kolei działka nr [...] jest bardzo wąska - 18,5 m szerokości - i ustanowienie przez nią drogi koniecznej dla działki nr [...] spowoduje, że działka ta zostanie pozbawiona możliwości jej zagospodarowania zgodnie z planem, co narusza względy społeczno - gospodarcze, które należy uwzględnić przy ustanowieniu takiej służebności. Droga konieczna musiałaby przebiegać przez całą długość tej działki, a więc ponad 142 m, co wykluczałoby możliwość zabudowy tej działki.

Oczywistym zatem jest, że droga konieczna przeprowadzona musi być z jak najmniejszym obciążeniem gruntów, przez które ma prowadzić. W przypadku działki nr [...] droga ta musiałaby przebiegać przez całą jej długość, jej szerokość musi zaś uwzględniać charakter działki nr [...] (przeznaczenie pod usługi), a więc musi liczyć ok. 8 m, co powoduje, że prawie połowa powierzchni działki nr [...] zostałaby zajęta pod drogę konieczną, co przeczy ustawowej definicji tej służebności. Najmniejsza szerokość takiej drogi, celem dojścia i dojazdu do niej (działka przeznaczona pod usługi) musiałby mieć szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów (§ 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.).

Skarżący kasacyjnie wskazał, że minimalna szerokość dla drogi dojazdowej ustalona w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 ze zm.) wynosi 10 m. Mając zatem na uwadze przesłanki ustanowienia drogi koniecznej, a więc najmniejsze obciążenie gruntów, przez które droga ma prowadzić oraz konieczność uwzględnienia interesu społeczno-gospodarczego zdaniem skarżącego nie ma możliwości wytyczenia tej drogi przez działkę nr [...].

W doktrynie wskazuje się, że okoliczności, które wymagają rozważenia na tle art. 145 § 2 i 3 Kodeksu cywilnego i które decydują o wyborze trasy drogi koniecznej, to: sposób dotychczasowego dostępu do drogi publicznej, przyczyny pozbawienia nieruchomości tego dostępu, stanowisko większości właścicieli gruntów, które są planowane jako obciążone służebnością, nakłady związane z urządzeniem drogi, rodzaj i obszar gruntów zajętych pod drogę oraz zaspokojenie potrzeb nieruchomości wladnącej przy minimalnym obciążeniu nieruchomości służebnej.

Skutkiem powyższego skonstatować trzeba, że bardzo ograniczone (a w stanie faktycznym niniejszej sprawy niemożliwe) jest ustanowienie stosownej służebności drogowej, a co za tym idzie zapewnienie nieruchomości Skarżącego dostępu do dróg publicznych narzuconych w miejscowym planie jako dojazd do tej nieruchomości.

Skarżący wskazał, iż to w planie miejscowym obowiązkowo określa się przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W planie miejscowym - również obowiązkowo - określa się zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Paragraf § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587) wskazuje, że ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać: a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.

Skarżący podkreślił, iż jeżeli po terenie oznaczonym symbolem 6U miałaby przebiegać droga wewnętrzna to powinna ona zostać ustalona w planie, a także powinny być podane jej parametry techniczne w tym akcie.

W konsekwencji żaden ze sposobów połączenia działki nr [...] z drogą publiczną, zawartych w przywołanej przez Sąd I instancji definicji "dostępu do drogi publicznej" (art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) nie ma miejsca w realiach niniejszej sprawy. Stąd też stwierdzić należy, że właściciel został pozbawiony dostępu do drogi publicznej, co z pewnością uznać należy za naruszenie interesu Skarżącego, a przede wszystkim nieprawidłowe wypełnienie przez radę gminy ciążącego na niej obowiązku kształtowania ładu przestrzennego oraz przekroczenie przysługującego radzie gminy władztwa planistycznego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie wskazując, iż podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji w zakresie braku naruszenia zasad proporcjonalności, równości i ochrony własności skarżącego zapisami zaskarżonego planu miejscowego. Skarżący, który jest właścicielem działki nr [...] , nie został pozbawiony dostępu do drogi publicznej, gdyż obsługę komunikacyjną do swojej nieruchomości może wykonywać przy uwzględnieniu możliwości korzystania z dojazdu od terenów 2KDD/1 i 2KDD/3. Ponadto organ powtórzył swoje stanowisko wyrażone w pismach procesowych składanych na etapie postępowania przed Sądem I instancji.

W piśmie procesowym z dnia 26 września 2016 r. skarżący kasacyjnie wskazał, iż wbrew stanowisku organu został pozbawiony dostępu do drogi publicznej, a uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie uzasadnia tak nadmiernego ograniczenia prawa właściciela.

Na rozprawie w dniu 13 października 2016 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę kasacyjną przedkładając decyzję o warunkach zabudowy z dnia 27 czerwca 2015 r. Natomiast skarżący oświadczył, że działka nr [...] i [...] stanowiły jedną działkę [...], która została podzielona w 1995 r. Skarżący podał, iż działka [...] miała dostęp do drogi z obu stron.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej "Ppsa") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 Ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zatem zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę podjętą przez radę gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej powiązane jest więc zarówno z istnieniem, jak i z naruszeniem interesu prawnego podmiotu, który występuje ze skargą. W nauce prawa pojęcie interesu prawnego odnoszone jest do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego lub procesowego a zaskarżonym aktem. Związek ten musi być aktualny, a nie przyszły i dotyczyć indywidualnej sytuacji prawnej danej osoby. W postępowaniu sądowoadministracyjnym interes ten może być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, choć może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi D. K. jest uchwała Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 3 grudnia 2009 r. Nr XLII/1310/09 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Muchobór Wielki Przemysłowy 1 we Wrocławiu.

W tej sprawie Sąd I instancji prawidłowo uznał, że skarżący jako właściciel działki nr [...] położonej na obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem 6U niewątpliwie wykazał się interesem prawnym w kwestionowaniu objętej skargą uchwały. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że plan miejscowy, przez określone w nim przeznaczenie terenu wraz z określeniem dopuszczalnych zjazdów, wyznaczył zakres wykonywania przez stronę skarżącą prawa własności na powyższej nieruchomości. W tym sensie plan miejscowy narusza jego interes prawny jako właściciela.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny jest zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 Ppsa.

Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość pisemnych motywów wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie to nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wtedy, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia.

Powołany przepis określa elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia. Jest więc przepisem o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić przede wszystkim wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Na gruncie uchwały NSA z dnia 15 lutego 2010 r. II FPS 9/09 (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) przyjmuje się, że przepis art. 141 § 4 Ppsa może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Oznacza to, że orzeczenie sądu pierwszej instancji nie będzie się poddawało takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu.

Odnosząc powyższe uwagi do przedmiotowej sprawy wskazać należy, iż przy ocenie uchwał w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd zobligowany jest do kontroli zaskarżonej uchwały w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.. Stosownie bowiem do treści tego przepisu ( w wersji obowiązującej w dniu wydania wyroku przez Sąd I instancji ) naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Pod pojęciem procedury planistycznej należy rozumieć kolejno podejmowane czynności planistyczne określone przepisami ustawy, gwarantujące możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie uwag i wniosków) i kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Pojęcie zaś zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej.

W niniejszej sprawie w uzasadnieniu wyroku brak jest jakiejkolwiek oceny Sądu I instancji, co do zachowania przez organ procedury planistycznej. Powyższe braki uzasadnienia uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnego dokonanie oceny czy Sąd wywiązał się ze swojego obowiązku. Fakt częściowego zaskarżenia uchwały nie zwalania Sadu z obowiązku zbadania zachowania przez organ procedury planistycznej. Sąd po dokonaniu takiej oceny winien dać temu wyraz w sporządzonym uzasadnieniu.

Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny być zgodne z ustaleniami studium, co wynika z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy. Jednakże Sąd w uzasadnieniu wyroku poza powyższym stwierdzeniem nie zawarł oceny, czy w niniejszej sprawie zaskarżona uchwała jest zgodna ze studium, którego treść była wiążąca dla zaskarżonej uchwały ( w aktach sprawy brak studium).

W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji nie ustalił dokładnie stanu faktycznego sprawy, co warunkowało należyte sporządzenia uzasadnienia wyroku. Przed szczegółowym wyjaśnieniem powyższego uchybienia Sadu I instancji należy poczynić kilka uwag dotyczących władztwa planistycznego.

Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina w ramach zadań własnych kształtuje i prowadzi politykę przestrzenną na terenie gminy, a uprawnienie to realizuje między innymi przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To uprawnienie gminy określane w doktrynie jako władztwo planistyczne oznacza, że gmina samodzielnie rozstrzyga o zasadach zagospodarowania na swoim terenie. Nie może jednak ono nosić cech dowolności działania. Rozstrzygnięcie o przeznaczeniu terenu i zasadach jego zagospodarowania musi być dokonane z uwzględnieniem obowiązujących przepisów i na zasadach określonych w ustawie, bowiem miejscowy plan zagospodarowania wraz z innymi przepisami kształtuje sposób wykonywania m. in. prawa własności i definiuje jego treść w zakresie wykorzystywania nieruchomości (art. 6 ust. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W związku z tym wszelkie rozstrzygnięcia planistyczne, które ograniczają właściciela nieruchomości w sposobie korzystania z niej, muszą być dokonane z uwzględnieniem obowiązującego prawa. Oznacza to, że ograniczenie prawa musi mieć oparcie w normie ustawowej uprawniającej gminę do takiego działania. Należy mieć także na uwadze, że procedurze kształtowania polityki przestrzennej ochronie podlega również interes indywidualny. Nie może ulegać wątpliwości, że przekroczenie granic władztwa planistycznego występuje w sytuacji, gdy wobec nieruchomości przyjęto rozwiązania planistyczne ingerujące w prywatną własność i jest to uzasadnione okolicznościami, które pozostają w sprzeczności z rozwiązaniami przyjętymi wobec innych terenów, bez jednoczesnego wykazania istotnych odmienności tych terenów.

Ponadto zwrócić należy uwagę, iż ustalenia planu mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Wymóg proporcjonalności ingerencji oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności oznacza konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji uznając, iż nie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego ograniczył się do lakonicznego stwierdzenia, że ustalenia planu nie pozbawiły skarżącego możliwości wykonywania uprawnień właścicielskich w związku z faktem, że dla działki nr [...] przewidziano dojazd wyłącznie od terenów 2KDD/1 i 2KDD/3. Sąd I instancji uznał, iż jakkolwiek ustalenie planu nie pozostają bez wpływu na sposób zagospodarowania tej działki, to należy stwierdzić, że ustalenie § 21 ust. 4 przedmiotowego planu w zakresie kwestionowanym przez skarżącego nie ma charakteru dowolnego.

Ocena dokonana przez Sąd I instancji, w świetle poczynionych wyżej uwag, jest niewystarczająca. Sąd I instancji celem ustalenia, czy nie doszło do naruszenia władztwa planistycznego nie powinien ograniczać się tylko do stwierdzenia, że skarżącemu zapewniono dojazd. W niniejszej sprawie celem ustalenia czy nie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego Sąd winien dokładnie ustalić stan faktyczny sprawy. Przede wszystkim Sąd w pierwszej kolejności winien ustalić czy działka skarżącego przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wprowadzającego ograniczenie w zakresie komunikacyjnym, posiadała dostęp do drogi publicznej, a jeżeli tak to w jaki sposób.

Dokonując powyższej oceny Sąd I instancji powinien mieć na uwadze m.in., że działka skarżącego została wydzielona z działki [...]. Sąd powinien ustalić, czy działka ta w chwili podziału posiadała dostęp zarówno od drogi ul. S. jak i od ul. A. Ponadto Sąd winien mieć na względzie, że w odniesieniu do działki [...] wydano w dniu 27 czerwca 2005 r. decyzję o warunkach zabudowy przewidującą, iż obsługa komunikacyjna działki odbywać będzie się od ul. A.

Dopiero jednoznaczne ustalenie w jaki sposób, przed uchwaleniem planu, działka miała zapewniony dojazd, mając na uwadze wydaną decyzję o warunkach zabudowy jak również decyzję podziałową, pozwoli na dokonanie oceny, uwzględniając dalsze wytyczne, czy nie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego. Jak wskazano wyżej organ wprowadzając ograniczenie w zakresie zagospodarowania terenu, a takim ograniczeniem jest bez wątpienia narzucenie sposobu obsługi komunikacyjnej, winien mieć na uwadze zasadę proporcjonalności.

Strona w skardze jak i w dalszych pismach procesowych wielokrotnie podnosiła, przedkładając nawet stosowne szkice, że działki sąsiednie mają zapewniony dostęp do ul. A. Skarżący podkreślał w toku postępowania, że działka granicząca z jego działką (działka [...]) ma obecnie dwa zjazdy od ul. ul. A. Skarżący podniósł również, iż podobnie jest z działkami nr [...], nr [...] i nr [...].

Skarżący, w piśmie procesowym z dnia 26 września 2016 r., wskazywał że droga o symbolu 2KDD/3 nie została zrealizowana.

Do powyższych kwestii w ogóle nie odniósł się Sąd I instancji w swoim uzasadnieniu. Tymczasem Sąd mając na uwadze powyższe zarzuty strony powinien, czego nie uczynił, dokonać oceny czy nie doszło do naruszenia zasady proporcjonalności.

Sąd winien mając na uwadze obecnie obowiązujące przepisy, w tym przede wszystkim przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.), ocenić czy wynikająca z przepisów konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ruchu może uzasadniać tak daleko idącą ingerencję w prawo własności skarżącego.

Dokonując powyższej oceny Sąd winien dokonać również oceny czy wskazany przez organ w zaskarżonej uchwale sposób dojazdu do działki jest w ogóle możliwy.

Sąd nie rozważył czy ewentualna konieczność ustanowienia służebności drogowej nie wiązać się będzie się z nadmiernymi trudnościami. Zwrócić należy uwagę, iż skarżący do skargi kasacyjnej załączył pisma Prezesa Okręgowego Zarządu Polskiego Związku Działkowców we Wrocławiu z dnia 25 września 2012 r.; Zastępcy Dyrektora Wydziału Nieruchomości Komunalnych Urzędu Miejskiego Wrocławia z dnia 5 grudnia 2011 r.; Dyrektora Biura Rozwoju Wrocławia z dnia 17 czerwca 2011 r. , z których wynika, że ustanowienie służebności nie jest kwestią prostą.

Wobec zasadności zarzutu o charakterze procesowym, naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, przedwczesne byłoby ustosunkowywanie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałych zarzutów strony, w tym w szczególności odnoszących się do przepisów prawa materialnego. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego (por. B.Gruszczyński, B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2005. str. 455).

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający ponownie przedmiotową sprawę winien mieć na względzie uwagi wyżej przedstawione.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 Ppsa, uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. O kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 203 pkt 1 Ppsa.