Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 954/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Służba zdrowia
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: Art. 1, art. 3 par. 1, art. 61 par. 3, art. 134 par. 1, art. 147 par. 1, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: Art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: Art. 7 ust. 1 pkt 5, art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h, art. 91 ust. 1, art. 94 ust. 1, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: Art. 36, art. 43, art. 532 ust. 2
journal: Dz.U. 2007 nr 14 poz 89
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 o zakładach opieki zdrowotnej
article: Art. 19
journal: Dz.U. 2001 nr 79 poz 854
law: Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2001 nr 100 poz 1080
law: Ustawa z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego
article: Art. 68 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kremer Sędziowie WSA Dorota Dąbek (spr.) NSA Grażyna Danielec Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi C. G. na uchwałę Rady Miasta A z dnia 18 czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w A stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości


UZASADNIENIE

wyroku WSA w Krakowie z dnia 21 kwietnia 2011r.

W dniu 18 czerwca 2009r. Rada Miasta A podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Podstawowej Opieki Zdrowotnej w A przy ul. [...]. Została ona podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 36, art. 43 ust. 1 i art. 53a ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007r. nr 14, poz. 89 z późn. zm.).

Pismem z dnia 1 lipca 2009r. C. G. – radny Rady Miasta A – wezwał Radę Miasta A do usunięcia naruszenia prawa wynikającego z w/w uchwały z dnia 18 czerwca 2009r. Nr [...] poprzez jej uchylenie, zarzucając naruszenie trybu jej podejmowania, wynikającego z treści art. 43 ust 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007r. nr 14, poz. 89 z późn. zm.), naruszenie art. 43 ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej oraz naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). C. G. wskazał, iż jest legitymowany do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, gdyż jako radny Rady Miasta A, reprezentuje interesy jej mieszkańców, będących uprawnionymi do korzystania z opieki zdrowotnej, zapewnianej w ramach zadań własnych przez Gminę Miejską A, jak również jest mieszkańcem tej Gminy, którego prawa podmiotowe zostały ograniczone przedmiotową uchwałą.

Pismem z dnia 26 sierpnia 2009r. Przewodniczący Rady Miasta A poinformował C. G., iż z opinii Komisji Praworządności i Bezpieczeństwa Publicznego oraz biura prawnego z dnia 20 sierpnia 2009r. wynika, iż w trakcie procedowania projektu uchwały Nr [...] nie naruszono procedur i w związku z powyższym nie ma podstawy do jej uchylenia.

W dniu 31 sierpnia 2009r. C. G. zaskarżył uchwałę Rady Miasta A z dnia 18 czerwca 2009r. Nr [...] w sprawie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Podstawowej Opieki Zdrowotnej w A przy ul. [...], wnosząc o uznanie zaskarżonej uchwały za sprzeczną z prawem i jej uchylenie.

Zaskarżonej uchwale C. G. zarzucił rażące naruszenie trybu jej podejmowania, wynikającego z treści art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007r. nr 14, poz. 89 z późn. zm.), polegające na braku uzyskania uprzedniej opinii w odniesieniu do projektu powołanej uchwały właściwych organów gminy i powiatu, których ludności zakład udzielał świadczeń zdrowotnych. Skarżący wskazał, że zgodnie z treścią art. 43 ust. 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, projekt rozporządzenia lub uchwały o likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej wymaga opinii wojewody oraz opinii właściwych organów gminy i powiatu, których ludności zakład udziela świadczeń zdrowotnych. Jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy na żadnym etapie procedowania nie wystąpiono do powołanych organów o wyrażenie opinii w przedmiocie likwidacji SPZOZ w A. Skarżący zwrócił uwagę, iż brak jest podstaw do uznania, iż w związku z faktem, że Rada Miasta A podejmuje ostateczną decyzję w przedmiocie likwidacji powołanej placówki medycznej, jest ona zwolniona z obowiązku uprzedniego wydania opinii w przedmiotowej sprawie, bowiem przywołana treść art. 43 ust. 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej jednoznacznie wskazuje na obligatoryjność jej wyrażenia. Skarżący podniósł również, że w toku procedowania nie wystąpiono do organów Powiatu A o przedłożenie przez nie opinii w powołanym przedmiocie. Z zapisu § 3 ust. 2 Statutu SPZOZ, stanowiącego załącznik do uchwały Nr [...] Rady Miasta A z dnia [...] 2004r. wynika bowiem, iż obszarem działania przedmiotowej jednostki jest Miasto A z terenami przyległymi. W związku z powyższym w przekonaniu skarżącego zasięgnięcie opinii organów Powiatu A było w okolicznościach sprawy koniecznym, a brak wskazanego działania stanowi rażące naruszenie prawa, a to procedury podejmowania skarżonego aktu. Skarżący zwrócił uwagę, iż fakt braku zasięgnięcia opinii właściwych organów gminy i powiatu wynika jednoznacznie choćby z treści zaskarżonej uchwały, w której podstawie prawnej wspomniano wyłącznie o zasięgnięciu opinii Wojewody, przy czym, zdaniem skarżącego, uzasadnione jest przypuszczenie, że wydanie powołanej opinii pozytywnej związane jest z brakiem rzetelnego przedstawienia opiniującemu stanu faktycznego sprawy. Skarżący wskazał, że przesłane Wojewodzie uzasadnienie zaskarżonej uchwały traktuje niejasno, iż "prawie w całości świadczenia zdrowotne w zakresie podstawowej opieki zdrowotnej świadczone są przez niepubliczne zakłady", który to zapis nie wskazuje, że projekt zaskarżonej uchwały dotyczy ostatniego publicznego zakładu opieki zdrowotnej Gminy Miejskiej A, który to fakt w przekonaniu skarżącego pozostaje w ścisłej zależności z udzieleniem przez powołany wyżej organ terenowej administracji rządowej opinii pozytywnej w przedmiocie jego zapisów.

Kolejny podniesiony przez skarżącego zarzut dotyczył rażącego naruszenia art. 43 ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, poprzez określenie sposobu i formy zapewnienia osobom korzystającym z oznaczonych rodzajowo świadczeń zdrowotnych likwidowanego SPZOZ w A w sposób nie gwarantujący dalszego, nieprzerwanego udzielania takich świadczeń, bez istotnego ograniczenia ich dostępności, warunków udzielania i jakości, a to w związku z faktem braku możliwości korzystania przez zainteresowanych z innych publicznych placówek udzielających świadczeń zdrowotnych i wskazania jako podmiot przejmujący świadczenie usług medycznych w powołanym zakresie podmiot prywatny, obecnie nie istniejący, co do którego brak jest gwarancji jego formalnego powstania oraz uzyskania przez niego prawnych i materialnych możliwości skutecznego wykonywania nałożonych powołaną uchwałą obowiązków.

Skarżący zarzucił również, że zaskarżona uchwała narusza art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), bowiem w jej wyniku Gmina Miejska A zaprzestaje wykonywania wskazanego literalnie w tej ustawie zadania własnego. Zdaniem skarżącego likwidacja SPZOZ w A prowadzi do niezgodnego z prawem wyzbycia się przez Gminę Miejską A zadań publicznych, skutkującego pozbawieniem mieszkańców Gminy możliwości korzystania z publicznego zakładu opieki zdrowotnej oraz zmuszeniem ich do korzystania wyłącznie z zakładów niepublicznych. Skarżący stwierdził, że zarówno samorząd powiatowy jak i gminny ustawowo zobligowane są z mocy ustawy do wykonywania zadań z zakresu ochrony zdrowia, stąd też również w odniesieniu do Gminy Miejskiej A brak jest podstaw prawnych do wyzbycia się powołanej kategorii obowiązków.

Skarżący zwrócił również uwagę, że samorząd terytorialny może wykonywać swoje zadania z zakresu ochrony zdrowia nie tylko poprzez prowadzenie samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, ale także poprzez powołanie spółek prowadzących niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej. Umożliwia mu to ustawa z 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej. Przepis art. 2 tej ustawy wskazuje bowiem, iż gospodarka komunalna jednostek samorządu terytorialnego może być prowadzona w szczególności w formach: zakładu budżetowego oraz spółek prawa handlowego. Skarżący wskazał, że w niniejszej sprawie, przekazanie zadań z zakresu działalności ostatniego w Gminie Miejskiej A publicznego zakładu opieki zdrowotnej następować ma w całości do podmiotu prywatnego, z nieznaną aktualnie formą prowadzenia działalności, bez jakiegokolwiek udziału Gminy w jego działalności i brakiem wpływu na możliwość kształtowania zasad świadczenia przez niego usług medycznych. W związku z powyższym, zdaniem skarżącego, brak jest podstaw do uznania zgodności z prawem zaskarżonej uchwały w związku z faktem, iż likwidacja przedmiotowej placówki opieki zdrowotnej w żaden sposób nie wiąże się z utworzeniem przez Gminę podmiotu realizującego w jej imieniu zadania publiczne.

Zdziwienie skarżącego wzbudziło również przytoczone w uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały okoliczności wszczęcia procedury likwidacji SPZOZ w A i utworzenia w jego miejsce niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej wyłącznie na wniosek Dyrektora powołanej jednostki, ze wskazaniem ekonomicznych skutków przedmiotowego działania przy jednoczesnym braku jakiegokolwiek odniesienia do stanu prawnego mogącego stanowić podstawę przedmiotowego działania, jak również jakiejkolwiek jego analizy.

Ponadto, zdaniem skarżącego, zaskarżona uchwała narusza art. 68 Konstytucji RP, poprzez pozbawienie zarówno skarżącego, jak i innych mieszkańców Gminy Miejskiej A równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych. Zgodnie z treścią art. 68 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do ochrony zdrowia. Jednocześnie, jak wynika z ust 2 powołanej regulacji obywatelom, niezależnie od ich sytuacji materialnej, władze publiczne zapewniają równy dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych. Zdaniem skarżącego w drodze zaskarżonej uchwały, bez wyraźnej podstawy prawnej, dokonano likwidacji ostatniej placówki publicznej opieki zdrowotnej na terenie Gminy Miejskiej A, pozbawiając tym samym jej mieszkańców możliwości skorzystania z uprawnień wskazanych w powołanym przepisie ustawy zasadniczej.

W ocenie skarżącego, działania Rady Miasta A w przedmiocie wyboru podmiotu mającego przejąć prowadzenie SPZOZ w A w formie zakładu niepublicznego podejmowane były z rażącym naruszeniem zasad gospodarności oraz równego traktowania podmiotów zainteresowanych objęciem przedmiotowej placówki. Zwrócił przy tym uwagę na fakt, że organy Gminy nie dokonały w jakikolwiek sposób i na żadnym etapie postępowania sprecyzowania kryteriów ewentualnych ofert przejęcia SPZOZ w A, nie przeprowadziły stosownego konkursu mającego wyłonić następcę likwidowanej jednostki, a ponadto w sposób niezrozumiały utrudniały składanie wszelkich – poza złożoną przez dotychczasową Dyrektor SPZOZ – ofert w powołanym przedmiocie. Zdaniem skarżącego za niedopuszczalne i niezgodne z jakimikolwiek zasadami gospodarowania mieniem i poszanowania ochrony konkurencji uznać należy przekazywanie wskazanemu wyżej oferentowi wszelkich pism składanych przez podmioty konkurencyjne, jak również uprzywilejowanie pod względem udzielanych informacji, prowadzenie spotkań przedstawicieli Gminy oraz organów SPZOZ wyłącznie z jednym, wskazanym uprzednio oferentem. W jego ocenie wskazany wyżej stan faktyczny, wraz z treścią uzasadnienia zaskarżonej uchwały zdają się wskazywać na jej podjęcie w zamiarze przekazania SPZOZ w A konkretnemu podmiotowi w osobie dotychczasowej Dyrektor, na jej wyłączny wniosek, które to działanie w odniesieniu do mienia publicznego, a nadto służącego wykonywaniu zadania publicznego, nałożonego na Gminę wprost aktem prawnym rangi ustawowej, uznać należy za niedopuszczalne i sprzeczne z wszelkimi zasadami państwa prawnego.

Odnośnie legitymacji do wniesienia skargi, C. G. podniósł, iż posiada interes prawny uzasadniający jej wniesienie, gdyż jako mieszkaniec Gminy Miejskiej A, został pozbawiony dostępu do zagwarantowanej w Konstytucji RP publicznej opieki zdrowotnej. Ponadto w jego przekonaniu zaskarżona uchwała stanowi rażące naruszenie prawa, a jako radny Miasta A ma za zadanie podejmować wszelkie możliwe działania zmierzające do zabezpieczenia praw i interesów mieszkańców powołanej jednostki samorządowej.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta A wniosła o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako niedopuszczalnej wobec braku prawidłowego wezwania Rady Miejskiej w A do usunięcia naruszenia prawa dokonanego w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Rada Miasta A wyjaśniła, że zgodnie z zapisem § 7 zaskarżonej uchwały wchodzi ona w życie po upływie 14 dni licząc od dnia jej opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa. Opublikowanie takie nastąpiło w dniu 23 lipca 2009r., a zaskarżona uchwała weszła w życie w dniu 6 sierpnia 2009r. Natomiast skarżący skierował do Rady Miejskiej w A wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w dniu 1 lipca 2009r. Zdaniem Rady Miasta A wezwanie takie należy uznać za prawnie bezskuteczne, jako nakierowane na akt nie funkcjonujący w obrocie prawnym.

Pomimo wniosku o odrzucenie skargi Rada Miasta A ustosunkowała się również do zarzutów podniesionych przez skarżącego. Rada Miasta wyjaśniła, iż Samodzielny Publiczny Zakład Podstawowej Opieki Zdrowotnej prowadzony był przez Gminę Miejską A i nakierowany był na realizację zadań z zakresu podstawowej opieki medycznej dla mieszkańców tej wspólnoty samorządowej. Wykonywanie zadań na rzecz mieszkańców innych jednostek samorządu terytorialnego, jakkolwiek teoretycznie dopuszczalne, musiałoby być poprzedzone przekazaniem zadania publicznego w tym zakresie (w całości bądź w części) przez inną jednostkę samorządową oraz przyjęciem wykonywania tego zadania przez Miasto A – w drodze uchwał podjętych przez organy stanowiące obu podmiotów. Żadna z okolicznych gmin nie przekazywała Miastu A do realizacji zadania w tym zakresie, co w konsekwencji oznacza, że Miasto A nie obejmowało zakresem świadczeń SPZPOZ mieszkańców innych jednostek samorządu terytorialnego, a zatem zakład nie udzielał świadczeń zdrowotnych mieszkańcom innych gmin. Wobec powyższego podjęcie uchwały nie wymagało uzyskania uprzedniej opinii organów innych gmin. Rada Miasta A wyjaśniła także, iż podmiot wskazany w uchwale jako podmiot przejmujący świadczenie usług medycznych istnieje i po zakończeniu likwidacji SPZPOZ będzie świadczył usługi medyczne dla pacjentów likwidowanego zakładu, którzy wyrażą wolę kontynuowania opieki medycznej w tym podmiocie. Ponadto zdaniem Rady Miasta A przyjęte rozwiązanie, nie odbiega od rozwiązań przyjętych przez szereg innych gmin, podobnie jak treść zaskarżonej uchwały nie odbiega od treści uchwał podejmowanych przez inne gminy. Rada Miasta wskazała również, iż treść zaskarżonej uchwały była dwukrotnie weryfikowana przez Wojewodę: raz przy opiniowaniu uchwały przed jej podjęciem, a drugi raz na etapie legalizacji. Na żadnym z tych etapów nie zakwestionowano prawidłowości jej zapisów.

W piśmie z dnia 22 lutego 2010r. Rada Miasta A dodała, że likwidowany SPZPOZ w A nie udzielał świadczeń zdrowotnych dla ludności powiatu, a także nie obejmował zasięgiem działania województwa lub znacznej jego części, dlatego też nie występowano o opinię w sprawie jego likwidacji do Rady Powiatu A i do Sejmiku Województwa.

Na rozprawie w dniu 10 czerwca 2010r. pełnomocnik Rady Miasta A podtrzymał argumentację, że Rada nie zawarła żadnych umów o świadczenie usług z zakresu opieki medycznej na rzecz mieszkańców innych gmin. Odnosząc się do zarzutu braku opinii samej Rady Miasta A, jej pełnomocnik stwierdził, iż wymóg ten został zachowany, gdyż projekt zaskarżonej uchwały został zaopiniowany przez Komisję Rady. Z kolei jeżeli chodzi o opinię Wojewody to została ona odczytana radnym przed podjęciem zaskarżonej uchwały. Pełnomocnik Rady wyjaśnił również, iż wyrażone w § 3 ust. 2 Statutu Samodzielnego Publicznego Zakładu Podstawowej Opieki Zdrowotnej w A sformułowanie "Miasto A z terenami przyległymi" oznacza Gminę Miejską A i gminy sąsiednie. Ponadto stwierdził, iż podstawą likwidacji ZOZ-ów jest art. 43, a nie art. 60 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Odpowiadając na pytanie Sądu pełnomocnik Rady wyjaśnił, iż nowo utworzony ZOZ przejmie pełny zakres usług świadczonych przez dotychczas istniejący Zakład.

W piśmie z dnia 20 lipca 2010r. skarżący podniósł, iż pismo Rady Miasta A z dnia 22 lutego 2010r. zostało podpisane przez Przewodniczącego Rady bez jakiegokolwiek umocowania wynikającego z przepisów prawa lub z czynności samej Rady, a w związku z tym jest ono pozbawione jakiejkolwiek mocy prawnej. Przewodniczący Rady nie jest bowiem uprawniony do jednoosobowego składania w imieniu Rady oświadczeń woli i wiedzy w sprawach związanych z działaniami w zakresie obowiązujących przepisów prawa. Równocześnie skarżący przytoczył szereg dowodów mających – jego zdaniem – świadczyć o tym, że likwidowany Zakład Opieki Zdrowotnej świadczył usługi medyczne dla mieszkańców innych gmin.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Przystępując do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy Sąd w pierwszej kolejności ocenił, że skarżący był uprawniony do wniesienia niniejszej skargi na uchwałę Rady Miasta A z dnia 18 czerwca 2009r.,Nr [...] w sprawie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Podstawowej Opieki Zdrowotnej w A przy ul. [...], biorąc pod uwagę treść art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm., zwana dalej u.s.g.). Skarżący jest mieszkańcem gminy. Uchwała, mocą której pozbawiono mieszkańca gminy prawa korzystania z usług dotychczas funkcjonującego na terenie gminy zakładu opieki zdrowotnej niewątpliwie narusza interes prawny mieszkańca gminy mającego prawo do korzystania z opieki zdrowotnej zapewnianej przez ten zakład. Art. 68 ust. 1 Konstytucji przewidujący, że każdy ma prawo do ochrony zdrowia, w związku z art. 7 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy o samorządzie gminnym określającym zadania publiczne gminy w zakresie ochrony zdrowia oraz treścią ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007r. nr 14, poz. 89 z późn. zm.) zawierającą regulację materialną prawa jednostki do świadczeń opieki zdrowotnej, stanowią podstawę do odkodowania interesu prawnego skarżącego w niniejszej sprawie. Sąd podziela w tym zakresie poglądy wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 marca 2009r., II OSK 1623/08. Niewątpliwie likwidacja prowadzonego przez gminę zakładu opieki zdrowotnej godzi w interes prawny skarżącego rozumiany jako prawo do szerokiego dostępu do placówek opieki zdrowotnej. W niniejszej sprawie spełniony zatem został przewidziany w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wymóg naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego skarżącego, dlatego skarga została uznana przez Sąd za dopuszczalną i podlegała merytorycznemu rozpoznaniu.

Sąd nie uwzględnił wniosku organu o odrzucenie skargi z powodu przedwczesności uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, albowiem w chwili wniesienia skargi do sądu, tj. w dniu 31 sierpnia 2009r., zaskarżona uchwała już obowiązywała, naruszając interes prawny skarżącego.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 1 i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Na podstawie powyższych kryteriów należy stwierdzić, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona uchwała Rady Miasta A podjęta została z istotnym naruszeniem prawa.

Należy rozpocząć od tego, że zaskarżona uchwała Rady Miasta A z dnia 18 czerwca 2009r.,Nr [...] w sprawie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Podstawowej Opieki Zdrowotnej w A przy ul. [...] została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 36, art. 43 i art. 53a ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007r. nr 14, poz. 89 z późn. zm.). Zaskarżona uchwała stanowi zatem wyrażenie przez radę gminy woli likwidacji prowadzonego przez gminę zakładu opieki zdrowotnej. Źródło umocowania zawartej w zaskarżonej uchwale regulacji zawarte jest w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007r. nr 14, poz. 89 z późn. zm.), a w szczególności w art. 36 i art. 43 tej ustawy.

W ocenie Sądu powołane powyżej przepisy, stanowiące podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały, zostały naruszone.

Analizując sposób realizacji przez zaskarżoną uchwałę poszczególnych wymogów ustawowych, rozpocząć należy od stwierdzenia, że zaskarżona uchwała narusza przewidziany w art. 43 ust. 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej wymóg uprzedniego zaopiniowania projektu uchwały o likwidacji zakładu opieki zdrowotnej. W myśl tego przepisu projekt uchwały o likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej winien być zaopiniowany przez wojewodę oraz "właściwe organy gminy i powiatu, których ludności zakład udziela świadczeń zdrowotnych, a także sejmiku województwa, jeśli zasięg działania zakładu obejmuje województwo lub jego znaczną część". Zgodnie z treścią w § 3 ust. 2 Statutu Samodzielnego Publicznego Zakładu Podstawowej Opieki Zdrowotnej w A obszarem działania zakładu opieki zdrowotnej jest "Miasto A z terenami przyległymi". Jak wyjaśnił pełnomocnik organu na rozprawie przed Sądem, sformułowanie to oznacza Gminę Miejską A i gminy sąsiednie. Likwidowany zakład mógł zatem udzielać świadczeń medycznych mieszkańcom gminy A oraz gmin bezpośrednio sąsiednich. Taką praktykę potwierdzają zresztą twierdzenia i dowody przedłożone przez skarżącego, nie zakwestionowane przez organ. Bez znaczenia prawnego pozostaje natomiast argument organu, że Rada Gminy nie zawarła żadnych umów o realizacje świadczeń z zakresu opieki medycznej na rzecz mieszkańców gmin sąsiednich. Mając zatem na uwadze treść Statutu Samodzielnego Publicznego Zakładu Podstawowej Opieki Zdrowotnej w A, zgodnie z obowiązującymi przepisami, podjęcie zaskarżonej uchwały wymagało uprzedniego zaopiniowania przez wojewodę oraz rady gmin sąsiednich (czyli organy jednostek samorządowych objętych obszarem działania likwidowanego ZOZ-u, a więc "terenów przyległych"). Tego obowiązku organ podejmujący uchwałę nie dochował, przed podjęciem zaskarżonej uchwały nie zwrócono się bowiem do organów gmin bezpośrednio sąsiadujących z Gminą Miejską A o wyrażenie przez nie opinii do projektu uchwały. Rada Miasta A podejmując zaskarżoną uchwałę, naruszyła zatem ustawowy wymóg zaopiniowania przez właściwe organy gmin, których ludności zakład udziela świadczeń zdrowotnych, co stoi w sprzeczności z celem regulacji ustawowej, zmierzającej do tego, by zagwarantować podmiotom samorządowym, w ramach obszaru działania likwidowanego zoz-u, prawo wyrażenia swojej opinii w celu ochrony mieszkańców- członków danych wspólnot samorządowych przed "istotnym ograniczeniem dostępności, warunków udzielania i jakości" dotychczas udzielanych im świadczeń medycznych. To uprawnienie do wyrażenia opinii, obejmujące podmioty znajdujące się w obszarze działania likwidowanego zakładu opieki zdrowotnej, zostało w niniejszej sprawie naruszone.

Nadto zauważyć należy, że sporządzona w niniejszej sprawie opinia w imieniu Wojewody (pismo z dnia 18 czerwca 2009r.), podpisana została przez R. S., bez powołania się na stosowne umocowanie do działania imieniem Wojewody. Pomimo wezwania przez Sąd (na rozprawie w dniu 10 czerwca 2010r., k. 98-99), organ nie przedłożył dowodu, z którego wynikałoby, że stosowane umocowania istniało.

Sąd nie podziela natomiast zarzutu skargi, że w niniejszej sprawie wymagana była odrębna opinia Rady Miasta, skoro to właśnie ta rada podejmowała zaskarżoną uchwałę, wyrażając w ten sposób opinię na jej temat.

W niniejszej sprawie nie dochowano też wymogów wynikających z art. 19 ustawy z 23 maja 1991r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001r., nr 79, poz. 854), nie zwrócono się bowiem o zaopiniowanie projektu uchwały do organizacji związkowej reprezentatywnej w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080). Nie może ulegać wątpliwości, że przedmiot zaskarżonej uchwały pozostaje w gestii związków zawodowych. Z tego powodu konieczność opiniowania projektu uchwały o likwidacji zakładu opieki zdrowotnej przez związki zawodowe jest jednolicie przyjmowana w orzecznictwie sądowym (por. m.in. wyrok NSA z 28 lipca 2005r., OSK 1827/04; także wyrok WSA w Łodzi z 16 września 2010r., III SA/Łd 103/10). Naruszenie zaś tego wymogu kwalifikować należy jako naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontrolując zgodność zaskarżonej uchwały z prawem, Sąd dokonał również oceny zgodności jej podjęcia z ogólnymi zasadami proceduralnymi podejmowania uchwał. Zgromadzone w aktach sprawy dokumenty prowadzą do wniosku, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały nie zostały należycie spełnione wymogi proceduralne przewidziane w Statucie Miasta oraz Regulaminie Rady Miasta (uchwała Rady Miasta z dnia [...] 2008r., nr [...]). Pomimo wezwania przez Sąd (k. 98-99), organ nie wykazał spełnienia tych wymogów, w tym zwłaszcza przewidzianych w § 64 Statutu Miasta i § 32 Regulaminu Rady Miasta (zał. Nr 9) w zakresie wymogów uzyskania opinii Skarbnika Miasta i radcy prawnego oraz ewentualnie również innych podmiotów, w tym komisji rady, a także dochowania przewidzianych w tych przepisach oraz w § 9 Regulaminu Rady terminów.

Mając na uwadze przedstawione powyżej powody Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona uchwała Rady Miasta w sprawie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej przy ul. [...] została wydana sprzecznie z prawem procesowym, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należy je zatem uznać za istotne. Z tego powodu sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 91 ust. 1 i 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Ponieważ przedmiotem zaskarżenia był obowiązujący już akt prawa miejscowego, Sąd nie orzekł w niniejszej sprawie o wstrzymaniu wykonania tego aktu na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd orzekający w niniejszym składzie stoi bowiem na stanowisku, że w odniesieniu do aktów prawa miejscowego będących źródłami prawa i to powszechnie obowiązującego nie ma zastosowania instytucja wstrzymania wykonania aktu. Akty prawa miejscowego, jako akty stanowienia a nie akty stosowania prawa, nie podlegają bowiem wykonaniu, o jakim mowa w art. 152 cytowanej ustawy, lecz obowiązują. Przyjętą przez Sąd interpretację art. 152 potwierdza zresztą wyraźnie ustawodawca przewidując w art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że instytucji wstrzymania wykonania aktu nie stosuje się do przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie.