Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1710/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch (spr.) sędzia del. WSA Maria Werpachowska Protokolant st. inspektor sądowy Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 331/10 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia (...) stycznia 2010 r. nr (...) w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 10 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 331/10 oddalił skargę J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia (...) stycznia 2010 r. nr (...) w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych sprawy:

W dniu 24 września 2009 r. J. G. złożyła w Miejsko-Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w N. wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym i niezdolnym do samodzielnej egzystencji S. H.. Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. (M-GOPS) ustalił, opierając się na zaświadczeniu Sądu Rejonowego w Nakle nad Notecią III Wydział Rodzinny i Nieletnich, że wnioskująca jest opiekunem prawnym ubezwłasnowolnionego całkowicie S. H. (ur. 3 grudnia 1967 r.).

Decyzją z dnia (...) listopada 2009 r. nr (...) Kierownik M-GOPS, działając z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy N., odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia w okresie zasiłkowym 2009/2010 w formie świadczenia pielęgnacyjnego oraz refundacji składki na ubezpieczenie zdrowotne. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskująca nie spełnia jednej z ustawowych przesłanek nabycia świadczenia regulowanego art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), dalej "u.o.ś.r.", gdyż nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny względem S. H. i nie można jej uznać za opiekuna faktycznego tej osoby.

J. G. odwołała się od decyzji z dnia (...) listopada 2009 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., które decyzją z dnia (...) stycznia 2010 r. nr SKO (...) utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji podzielając przedstawioną w niej argumentację prawną.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy pełnomocnik skarżącej J. G. wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniósł, że zaskarżone decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji R.P. W ocenie pełnomocnika skarżącej, stan faktyczny sprawy jest bezsporny, natomiast zasadniczy problem sprowadza się do oceny, czy zgodne z Konstytucją jest wyłączenie z katalogu podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, zgodnie z art. 17 ust. 1 u.o.ś.r., osoby będącej opiekunem prawnym i najbliższym żyjącym krewnym dorosłej osoby niepełnosprawnej, na którym nie ciąży jednak ustawowy obowiązek alimentacyjny wobec podopiecznego. Pełnomocnik wskazał, że nieuzasadniona jest "swoista dyskryminacja" skarżącej poprzez literalne stosowanie art. 17 ust. 1 u.o.ś.r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podkreślając, że nie jest uprawnione do badania zgodności przepisów rangi ustawowej z Konstytucją, a kwestionowany w skardze art. 17 ust. 1 u.o.ś.r. jest jednoznaczny i jego zastosowanie przy wydaniu zaskarżonej decyzji należy uznać za prawidłowe.

Oddalając skargę J. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w pierwszej kolejności odniósł się do zawartego w skardze wniosku o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego. Sąd wskazał, że na podstawie art. 193 Konstytucji, którego treść powtarza art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) każdy sąd może przedstawić Trybunałowi pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. W orzecznictwie tak Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 28 września 2004 r. sygn. akt GSK 746/04, Lex nr 162438) jak i Sądu Najwyższego (wyrok z dnia 24 czerwca 2004 r. sygn. akt III CK 536/02, Lex nr 172784) nie budzi wątpliwości, że sąd nie może odmówić zastosowania obowiązującego przepisu ustawy, uznając go za niezgodny z Konstytucją. Jeżeli zaś ma przekonanie co do niezgodności przepisu ustawy z Konstytucją lub ma wątpliwości w tym względzie, to na podstawie art. 193 Konstytucji (i art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym) ma obowiązek zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z odpowiednim pytaniem prawnym. Dopiero stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności przepisu ustawy z Konstytucją otwiera możliwość niezastosowania przez sąd tego przepisu. Ponadto wyłącznie wątpliwości sądu, a nie skarżącego mogą uzasadnić przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej. Z treści art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym wynika, że skarżący nie jest uprawniony do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu. W piśmiennictwie podkreśla się, że tylko realne wątpliwości prawne dotyczące wykładni konkretnego przepisu prawa, stanowiącego poza tym podstawę prawną wyroku, mogą być przedmiotem pytania prawnego sądu do Trybunału Konstytucyjnego (A. Bajończyk glosa do postanowienia SN z dnia 7 czerwca 2002 r. sygn. akt I KZP 17/02, "Przegląd Sądowy" 2003, nr 1, s. 154). Zgodnie natomiast z. art. 79 ust. 1 Konstytucji RP każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji.

Sąd przy orzekaniu w niniejszej sprawie nie uznał za konieczne wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego; nie stwierdził również naruszenia przepisów Konstytucji RP oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych przy wydawaniu zaskarżonej decyzji.

Przechodząc natomiast do istoty sprawy Sąd podkreślił, że krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ograniczony jest obowiązkiem alimentacyjnym, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2008 r. P 27/07 (OTK-A 2008/6/107) stwierdzając w sentencji tego wyroku, że art. 17 ust. 1 u.o.ś.r. w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny odwołał się do uzasadnienia wyroku z dnia 15 listopada 2006 r. P 23/05 (OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 151), w którym zbadał z punktu widzenia zgodności z konstytucyjną zasadą równości obowiązujące uprzednio, analogiczne do art. 17 ust. 1 u.o.ś.r., przepisy art. 27 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.) określające krąg osób uprawnionych do zasiłku stałego, zastąpionego obecnie świadczeniem pielęgnacyjnym. Przytaczając wyrażoną w tamtym wyroku ocenę prawną, Trybunał Konstytucyjny podtrzymał ją uznając jej znaczenie dla rozpatrywanej sprawy i podkreślając zbieżność istniejącą w obydwu sprawach poddanych kontroli konstytucyjnej Trybunału, a mianowicie ten sam wzorzec kontroli konstytucyjnej, tj. art. 32 ust. 1 Konstytucji, gdyż występują w nich te same relewantne kryteria oceny zgodności zaskarżonych przepisów z wyrażoną w tym przepisie zasadą równości:

- sprawowanie opieki nad dzieckiem niepełnosprawnym, wymagającym stałej pielęgnacji;

- niepodejmowanie pracy lub rezygnacja z niej z powodu opieki nad dzieckiem przez osobę sprawującą taką opiekę;

- obowiązek alimentacyjny spoczywający na osobie sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem;

- niskie dochody osiągane przez rodzinę osoby sprawującej opiekę nad dzieckiem.

Biorąc pod uwagę powyższe Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zaskarżony art. 17 ust. 1 u.o.ś.r. jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji, pomija bowiem możliwość nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę rezygnującą z aktywności zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko, niepełnosprawnym członkiem rodziny, wobec którego osoba ta obciążona jest obowiązkiem alimentacyjnym.

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. spowodował nowelizację art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który od 2 stycznia 2009 r. wprowadził uprawnienie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego również dla osób, na których ciąży ustawowy obowiązek alimentacyjny.

Na znaczenie obowiązku alimentacyjnego przy ocenie równości wobec prawa Trybunał Konstytucyjny zwrócił również uwagę w wyroku z dnia 22 lipca 2008 r. P 41/07, w którym stwierdził niekonstytucyjność art. 17 u.o.ś.r. w zakresie, w jakim wyłącza możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez rodziny zastępcze spokrewnione, obciążone obowiązkiem alimentacyjnym. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, "norma wynikająca z art. 17 ust. 1 oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim wyłącza możliwość uzyskania zasiłku przez rodzinę zastępczą, na której jednocześnie ciąży obowiązek alimentacyjny, stanowi naruszenie zasady równości i jest niezgodna z konstytucyjnymi standardami ochrony rodziny wynikającymi z art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji".

Przedstawiając stanowisko Trybunału Konstytucyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zwrócił uwagę, że w dotychczasowych orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego nie rozszerzono kręgu osób uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na każdego opiekuna prawnego, wskazano natomiast na konieczność posiadania uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby rezygnujące z aktywności zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, wobec którego obciążone są obowiązkiem alimentacyjnym. Przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie uprawnionej jest więc ściśle związane z istnieniem obciążającego tą osobę obowiązku alimentacyjnego względem osoby niepełnosprawnej.

Sąd podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że na skarżącej nie ciąży obowiązek alimentacyjny wobec ubezwłasnowolnionego całkowicie, niepełnosprawnego S. H.. Skarżąca nie jest jego krewną w linii prostej; nie należy więc do kręgu podmiotów objętych ustawowym obowiązkiem alimentacyjnym zgodnie z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym. Wbrew twierdzeniu skarżącej, o naruszeniu zasady równości nie może świadczyć sam fakt sprawowania opieki. Prawne przeszkody wynikające z niemożności przysposobienia osoby pełnoletniej nie mogą zaś świadczyć o naruszeniu zasady równości wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Sąd zaznaczył, że znane jest mu stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 19 marca 2009 r. uwzględniającym skargę kasacyjną J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 29 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 983/07 i przekazującym do ponownego rozpoznania sprawę ze skargi wniesionej przez skarżącą na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 331/10 J. G., reprezentowana przez adwokata, wniosła skargę kasacyjną.

Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez zastosowanie art. 17 ust 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który jest sprzeczny z normami art. 2, art. 18, art. 32 ust 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie zdolnej do pracy i nie podejmującej pracy zarobkowej z racji bycia opiekunem prawnym i konieczności sprawowania faktycznej stałej opieki nad swym podopiecznym, osobą dorosłą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, która nie posiada bliskich obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżąca faktycznie, nie tylko z racji bycia opiekunem prawnym całkowicie ubezwłasnowolnionego S. H., wykonuje względem niego jako swego podopiecznego działania jak i okazuje mu uczucia, które nakazują wprost ich więź porównać do więzi matki z dzieckiem. J. G., mając na względzie obietnicę daną ojcu swego kuzyna oraz postanowienie sądu opiekuńczego, który ustanowił ją opiekunem prawnym ubezwłasnowolnionego całkowicie S. H., czuje się zobowiązana poświęcić dla jego dobra swe życie, co nie pozwala jej na podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej, uzyskanie wynagrodzenia, czy uprawnień emerytalnych, rentowych jak i chorobowych. Jej podopieczny jest sierotą, nie posiada wstępnych, zstępnych, ani rodzeństwa, którzy byliby zobowiązani z mocy ustawy do jego alimentacji. Natomiast z powodu jego wieku wnioskodawczyni nie może wystąpić do sądu o jego przysposobienie. Mimo to nie może uzyskać ze strony Państwa jakiejkolwiek stałej pomocy. Jest to oczywista niesprawiedliwość tak prawna jak społeczna, co jak zdaje się w części postrzega Sąd pierwszej instancji w części końcowej pisemnych motywów wyroku oddalającego skargę, wykazując zrozumienie poczucia krzywdy, jaka dzieje się względem J. G.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w obszernym wywodzie uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia nie odniósł się do zarzutów skargi dotyczących sprzeczności norm prawnych zawartych w ustawie o świadczeniach rodzinnych z normami zasadniczymi Konstytucji. W skardze tymczasem wprost wskazano, że przedmiotem sprawy jest ocena tego, czy ustawodawca eliminując w art. 17 ust. 1 u.o.ś.r., w drodze zmian z dnia 1 września 2005 r., z kręgu osób uprawnionych do otrzymywania świadczeń pielęgnacyjnych - opiekunów prawnych niezatrudnionych ze względu na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą dorosłą, przez uniemożliwienie uzyskiwania tychże świadczeń naruszył normy art. 2, art. 18, art. 32 ust 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Tymczasem Sąd pierwszej instancji, cytując obszernie treść (wywód) orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. P 27/07 w tej jego części, która odnosi się kwestii konstytucyjnej zasady równości, nie dostrzega tego, że w sprawie J. G. niewątpliwie już tylko chociażby ta zasada została naruszona.

Zdaniem pełnomocnika skarżącej, w ustawie o świadczeniach rodzinnych przewiduje się szerokie wsparcie Państwa względem rodziców, członków rodziny, czy też tzw. opiekunów faktycznych w zakresie opieki nad dziećmi jak też osobami dorosłymi legitymującymi się znacznym stopniem niepełnosprawności. Ustawa w obecnym jej brzmieniu posługuje się m.in. pojęciem "opiekuna faktycznego", które to pojęcie nie oznacza jednak osoby faktycznie sprawującej opiekę. Wymaga się bowiem by osoba ta wystąpiła do właściwego sądu z wnioskiem o przysposobienie dziecka, nad którym tę pieczę faktycznie sprawuje. J. G. nie może wystąpić do sądu z wnioskiem o przysposobienie S. H., gdyż jest to osoba dorosła. Sprawuje nad nim faktyczną opiekę, gdyż ma on znacznie ograniczoną możliwość samodzielnej egzystencji i w swym życiu na co dzień w każdej właściwie czynności wymaga stałego współudziału opiekuna. Przez pryzmat ubezwłasnowolnienia, sytuacja prawna J. G. - więź prawna z podopiecznym jest zbliżona do więzi rodzic - dziecko (art. 155 § 2 k.r.io.). S. H. jest dla niej osobą bliską, są krewnymi lecz w stopniu, w którym ustawa nie nakłada obowiązku alimentacyjnego. Tym niemniej J. G. wykonuje swój moralny obowiązek opieki nad bliską jej osobą, która pozostaje sierotą i nie posiada bliskich zobowiązanych do jego alimentacji. Zrezygnowała z zatrudnienia dla sprawowania nad nim opieki. Nie posiada dochodów, a ewentualne z jej strony wystąpienie do sądu w zakresie przyznania jej wynagrodzenia z racji opieki nad S. H. nie będzie prowadziło do uzyskania przez nią w przyszłości świadczeń emerytalnych, rentowych i chorobowych. Natomiast rezygnacja z jej strony z opieki nad S. H. prowadzić będzie do obciążenia Państwa obowiązkiem opieki nad wymienionym przy zerwaniu więzi uczuciowej między nim a J. G.. Jej postępowanie przynosi zatem korzyść tak podopiecznemu (przez zapewnienie mu opieki), jak i Państwu, które nie musi organizować tej opieki w innej formie (co wiąże się ze znacznym nakładem tak ludzkim jak i finansowym).

W tej sytuacji, z racji ograniczenia przez ustawodawcę pojęcia rodziny i kręgu osób uprawnionych do uzyskiwania świadczenia pielęgnacyjnego, dochodzi do oczywistej niesprawiedliwości społecznej, co też zauważył Trybunał Konstytucyjny w cytowanym przez Sąd pierwszej instancji wyroku z dnia 18 lipca 2008 r. P 27/07. Nie można zatem postrzegać tej sytuacji jako wyłącznie osobistego poczucia krzywdy ze strony J. G., lecz jako krzywdy społecznej wywołanej niezrozumiałym i odmiennym traktowaniem przez ustawodawcę podmiotów znajdującym się w sytuacji podobnej, charakteryzującej się tymi samymi relewantnymi cechami.

Nie chce tego dostrzec Wojewódzki Sąd Administracyjny, mimo przywoływania w uzasadnieniu wyroku orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego (P 27/07). Orzeczenie to zapadło w wyniku skorzystania przez jeden z sądów administracyjnych z uprawnienia, o jakim mowa w art. 193 Konstytucji. W sprawie, której stan faktyczny był niezwykle zbieżny ze stanem sprawy niniejszej, jedyną różnicą było to, że opiekunka prawna ubiegająca się o przyznanie świadczenia była siostrą osoby ubezwłasnowolnionej całkowicie. Trybunał Konstytucyjny nie jest jednak władny do "rozszerzania" kręgu osób uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, lecz orzeka o zgodności lub też niezgodności danego przepisu z Konstytucją. Sąd natomiast nie dostrzega tego, że "...relewantnymi cechami wspólnym opiekunom, których dotyczy art. 27 ust 1-3 oraz opiekunom nieobjętym tym przepisem są po pierwsze - sprawowanie opieki nad dzieckiem (także dorosłym) wymagającym stałej pielęgnacji, po wtóre - niepodejmowanie z tego powodu pracy i po trzecie osiąganie przez rodzinę niskich dochodów.". W niniejszej sprawie opieki nad S. H. nie mogą przejąć osoby zobowiązane względem niego do alimentacji, gdyż nie żyją. Jedyną dla niego osobą bliską jest J. G. krewna w linii bocznej.

Pełnomocnik podkreślił, że ustanowienie danej osoby opiekunem prawnym ze strony Sądu opiekuńczego związane jest zawsze z badaniem tego, czy osoba ta zapewni odpowiednią opiekę ze swej strony ubezwłasnowolnionemu całkowicie. Opiekun poddany jest permanentnej kontroli ze strony Sądu, czy opiekę tę w sposób należyty i faktyczny sprawuje. Skoro przez decyzję Sądu nakłada się na tę osobę władzę rodzicielską nad ubezwłasnowolnionym, to w sensie prawnym staje się jego "rodzicem", a przynajmniej jest jego opiekunem faktycznym. Ograniczenie kręgu osób uprawnionych do uzyskiwania świadczeń, o jakich mowa w art. 17 u.o.ś.r., prowadzi do odmiennego traktowania podmiotów znajdujących się sytuacji podobnej, a wręcz tożsamej i jest naruszeniem norm Konstytucji.

Pełnomocnik skarżącej uważa, że w tej sytuacji Sąd winien skierować odpowiednie pytanie, w trybie art. 193 Konstytucji, do Trybunału Konstytucyjnego – o co niniejszym wnosi. W ocenie pełnomocnika, art. 17 ust. 1 w takim zakresie, w jakim odmawia wsparcia ze strony Państwa nie podejmującym zatrudnienia z racji konieczności sprawowania opieki nad osobami dorosłymi legitymującymi się znacznym stopniem niepełnosprawności ich opiekunom prawnym nie będącym zobowiązanymi do alimentacji swych podopiecznych, narusza normy konstytucyjne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, ponieważ nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Skargę kasacyjną oparto na podstawie kasacyjnej sformułowanej jako "naruszenie prawa materialnego przez zastosowanie w sprawie przepisu art. 17 ust. 1 Ustawy "o świadczeniach rodzinnych" sprzecznego z normami art. 2, 18, 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie, w jakim uniemożliwia on przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie zdolnej do pracy i nie podejmującej pracy zarobkowej z racji bycia opiekunem prawnym i konieczności sprawowania faktycznej stałej opieki nad niepełnosprawną swym podopiecznym - osobą dorosłą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, która nie posiada bliskich obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym.".

Należy wskazać, że zgodnie z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", podstawę skargi kasacyjnej może stanowić zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Ustawa nie zna postaci naruszenia prawa materialnego "przez jego zastosowanie". Z uwagi na obowiązującą Naczelny Sąd Administracyjny zasadę związania granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), przytoczenie podstaw skargi kasacyjnej musi być zgodne z wymogami ustawowymi i precyzyjnie wskazywać naruszony przepis oraz określoną w ustawie postać tego naruszenia. Sąd kasacyjny nie jest władny korygować, ani uzupełniać braki, czy też niedokładności w sformułowaniu skargi kasacyjnej, której sporządzenie ustawodawca powierzył zawodowym pełnomocnikom.

Wymogu określenia postaci naruszenia prawa materialnego zgodnie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. nie spełnia redakcja petitum skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie. Nie jest to jednak wadliwość uniemożliwiająca rozpoznanie wniesionego środka odwoławczego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto bowiem zarzut podniesiony wobec zaskarżonego wyroku wywodząc, iż Sąd pierwszej instancji rozstrzygając w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, o które wystąpiła J. G., zastosował przepis art. 17 ust. 1 u.o.ś.r. w sposób nieuwzględniający zasady równości wobec prawa ustanowionej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, na której Trybunał Konstytucyjny oparł zawarte w wyroku z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 rozstrzygnięcie w sprawie niezgodności art. 17 ust. 1 z Konstytucją. Zdaniem pełnomocnika J. G., wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. zapadł w sprawie o stanie faktycznym zbieżnym ze stanem faktycznym sprawy niniejszej, co uzasadniało zastosowanie wobec skarżącej przepisu art. 17 ust. 1 w sposób uwzględniający wskazane przez Trybunał Konstytucyjny cechy wspólne (relewantne) osób, o jakich mowa w powołanym przepisie, tj. sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną wymagającą stałej opieki i pielęgnacji, niepodejmowanie zatrudnienia i osiąganie niskich dochodów, które to cechy J. G. spełnia.

Stwierdzić należy, że podniesiony zarzut jest niezasadny.

Przedtem jednak należy zaznaczyć, że w sprawie dotyczącej przyznania J. G. świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad S. H. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 587/08, na skutek skargi kasacyjnej J. G., uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 29 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 983/07 oddalający jej skargę na decyzję oraz wydane w tej sprawie decyzje odmowne organów obu instancji. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 marca 2009 r. nie zawarł wiążącej Sąd pierwszej instancji wykładni prawa w odniesieniu do sprawy J. G., wskazując jedynie na stwierdzoną wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07 niezgodność art. 17 ust. 1 u.o.ś.r. z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji oraz art. 20 i art. 23 Konwencji o prawach dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodowe Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. w zakresie, w jakim uniemożliwia on przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie rezygnującej z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym, niepełnoletnim członkiem rodziny, dla którego stanowi rodzinę zastępczą spokrewnioną i wobec której obciąża tę osobę obowiązek alimentacyjny.

Przedmiotem ponownej sądowej kontroli dokonanej zaskarżonym obecnie wyrokiem była zatem ostateczna decyzja administracyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia (...) stycznia 2010 r. o odmowie przyznania J. G. świadczenia pielęgnacyjnego. Oceniając rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji w świetle treści art. 17 ust. 1 u.o.ś.r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zasadnie przyjął, że przy wydaniu decyzji nie doszło do naruszenia prawa; skarżąca nie jest bowiem żadnym z podmiotów wymienionych w tym przepisie, w szczególności nie jest osobą, na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny wobec podopiecznego S. H..

Tej oceny prawnej skarga kasacyjna co do zasady nie kwestionuje, jej autor uważa natomiast, iż Sąd pierwszej instancji winien był w wyroku uznać prawo skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, mając na względzie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 zapadły w sprawie o zbieżnym stanie faktycznym.

Po pierwsze należy zwrócić uwagę, że stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy różni się zasadniczo od spraw, w związku z rozpoznawaniem których zostały skierowane do Trybunału Konstytucyjnego przez WSA w Gdańsku oraz WSA w Łodzi pytania prawne rozstrzygnięte tym wyrokiem. W pierwszej ze spraw o świadczenie pielęgnacyjne wystąpiła będąca opiekunem prawnym siostra ubezwłasnowolnionej całkowicie niepełnosprawnej osoby dorosłej, w drugiej zaś małżonka niepełnosprawnego męża. W obu przypadkach chodziło zatem o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób z kręgu zobowiązanych do alimentacji wobec osoby niepełnosprawnej. Trudno się więc zgodzić z autorem skargi kasacyjnej, że stany te są zbieżne ze stanem sprawy J. G.. W takim stanie rzeczy zawarte w uzasadnieniu wyroku z 18 lipca 2008 r. rozważania Trybunału Konstytucyjnego w kwestii jednakowego traktowania osób charakteryzujących się tymi samymi cechami wspólnymi i wyprowadzone na tle tych spraw rozstrzygnięcie w przedmiocie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1 nie mogą mieć zastosowania do przypadku, którego dotyczy zaskarżony wyrok. Brak istotnej cechy relewantnej (obciążenia obowiązkiem alimentacyjnym) nie uzasadnia traktowania skarżącej na równi z osobami, które sprawują opiekę nad osobą niepełnosprawną z kręgu osób bliskich, wobec których obciążone są obowiązkiem alimentacyjnym, w myśl art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Z tego też powodu nie ma podstaw do uznania, że zastosowanie art. 17 ust. 1 u.o.ś.r., w sprawie J. G. ma cechy dyskryminacji skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zasadnie przyjął, iż przy wydaniu decyzji odmawiającej przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego nie doszło do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa.

Nieuzasadniony jest także pogląd pełnomocnika, że Sąd pierwszej instancji winien był dokonać samodzielnej oceny niezgodności art. 17 ust. 1 u.o.ś.r. z art. 32 ust. 1 Konstytucji i dostrzegłszy jego niekonstytucyjność w zakresie, w jakim uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie niepodejmującej pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą dorosłą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wobec której została ustanowiona opiekunem prawnym, jeżeli nie jest w stosunku do niej obciążona obowiązkiem alimentacyjnym, wystąpić ze stosownym pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego.

Należy wskazać, że w polskim konstytucyjnym porządku prawnym orzekanie w sprawach zgodności ustaw z Konstytucją należy do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego (art. 188 pkt 1 Konstytucji). Nie oznacza to jednak wyłączenia możliwości kontroli konstytucyjności prawa przez sądy stosujące prawo. Jedną z form bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sąd jest odmowa zastosowania w rozpoznawanej sprawie przepisu aktu podustawowego, który w ocenie sądu jest niezgodny z Konstytucją (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2006 r. sygn. akt I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006/2/39). Pozwala na to art. 8 Konstytucji stanowiący, iż przepisy ustawy zasadniczej stosuje się bezpośrednio jak i art. 178, zgodnie z którym sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Jeśli chodzi natomiast o kontrolę konstytucyjności przepisów ustawowych, to przyjętą w orzecznictwie regułą jest, że sąd, który poweźmie wątpliwość co do zgodności przepisu ustawy będącego podstawą rozstrzygnięcia sprawy, ma obowiązek skierować do Trybunału Konstytucyjnego, na podstawie art. 193 Konstytucji, pytanie prawne co do zgodności tego przepisu z Konstytucją (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2004 r. sygn. akt GSK 746/04, Lex nr 162438).

W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyniku dogłębnej analizy orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego uznał, że nie zachodzą wątpliwości co do zgodności art. 17 ust. 1 u.o.ś.r. z Konstytucją, obligujące Sąd do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym w zakresie, jaki przedstawił pełnomocnik skarżącej. zasadnie Sąd trafnie podkreślił konsekwentne i jednoznaczne w tym zakresie stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, że istota obowiązku alimentacyjnego sprowadzającego się do obowiązku dostarczania środków utrzymania (niekiedy także wychowania) dotycząca osób pozostających w relacji pokrewieństwa (krewni w linii prostej albo rodzeństwo), a nie tylko rodziców (naturalnych, przysposabiających, zastępczych), jak stanowił art. 17 ust. 1 u.o.ś.r. przed zmianą, jest tą cechą relewantną, która wymaga, zgodnie z konstytucyjną zasadą równości, udzielenia przez państwo wsparcia wszystkim osobom obciążonym tym obowiązkiem, jeżeli są one zmuszone do rezygnacji z zatrudnienia z uwagi na obowiązek sprawowania opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. Ze stanowiskiem tym należy się w pełni zgodzić.

W świetle rozumowania Trybunału Konstytucyjnego nie ma podstaw do uznania, że pozostawienie poza kręgiem uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego osób będących opiekunami prawnymi, które rezygnują z zatrudnienia z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym, ale nie są obciążone obowiązkiem alimentacyjnym, czyni wyłom w równym traktowaniu osób charakteryzujących się tymi samymi cechami wspólnymi. Pominięcie tej okoliczności przy ocenie zasadności zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym przez sąd sprowadzałoby działanie sądu wyłącznie do odwołania się do ogólnego, potocznego poczucia sprawiedliwości, a to nie jest równoznaczne z powzięciem wątpliwości co do zgodności przepisu ustawy z Konstytucją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zasadnie przyjął w zaskarżonym wyroku, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi konieczność wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego i stanowisko to dostatecznie wyjaśnił w jego uzasadnieniu. Podniesione natomiast przez pełnomocnika argumenty wskazujące na względy słuszności czy sprawiedliwości społecznej są wyłączone spod kontroli sądów obu instancji. Podkreślić przy tym należy, że skarżącej przysługuje także uprawnienie do wystąpienia ze skargą konstytucyjną na podstawie art. 31 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.

Wobec tego, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieuzasadnione, skarga ta podlegała oddaleniu z powodu braku usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.