Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 273/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 80, art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Konrad Milczanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2021 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 16 marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie wybudowania obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 26 stycznia 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego K. J. 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 16 marca 2021 r. nr [..]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 stycznia 2021 r. nr [..] umarzającą postępowanie administracyjne wszczęte przez organ pierwszej instancji z urzędu w sprawie muru oporowego na terenie działki nr [..] w miejscowości S. przy granicy z działką nr [..] i orzekł o braku podstaw do nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ustawy - Prawo budowlane, w sprawie wybudowanego ogrodzenia o wysokości nie przekraczającej 2,20 m na działce nr [..] w S., gm. S.

Z akt sprawy wynikają następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Zawiadomieniem z dnia 12 sierpnia 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił A. i M. R. oraz K.J. (dalej jako "skarżący") o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie muru oporowego na terenie działki nr [..] (należącej do K. J.) w miejscowości S., gm. S. przy granicy z działką nr [..] (należącą do A. i M. R.; dalej jako "inwestorzy" albo "uczestnicy postępowania") w miejscowości S., gm. S.

W treści zawiadomienia wskazano, że, w dniu 28 września 2020 r. odbędą się oględziny przedmiotowej inwestycji. Zawiadomieniem z dnia 24 września 2020 r. organ poinformował strony, że termin oględzin został przesunięty na dzień 23 listopada 2020 r.

W dniu 23 listopada 2020 r. przeprowadzono oględziny co obrazuje protokół wraz z dokumentacją zdjęciową (k. 24 – 29 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Decyzją z dnia 26 stycznia 2021 r. nr [..] wydaną na podstawie art. 104 § 1 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "k.p.a.") oraz zgodnie z art. 83 ust. 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 1333; dalej powoływanej także w skrócie jako "p.b.") Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w sprawie muru oporowego na terenie działki nr [..] w miejscowości S. przy granicy z działką nr [..] w miejscowości S., gm. S.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu 23 listopada 2020 r. przeprowadzono oględziny na terenie działek nr [..] i [..] w miejscowości S., w trakcie których ustalono, że A. i M. R. na przełomie lat 2015-2016 samowolnie, to jest bez wymaganego pozwolenia

na budowę zrealizowali na terenie działek nr [..] i [..] w miejscowości S. mur oporowy.

W trakcie oględzin ustalono, że obecnie grunt od strony działki nr [..]

w S. został odsypany na odległość ok. 0,8 m od przedmiotowego obiektu budowlanego i od strony działki nr [..] wysokość obiektu budowlanego wynosi 1,05 m + 1,20 m mierzone od górnej części obiektu do dna odsypanego gruntu. Roboty zostały zrealizowane przez państwa R. po 12 sierpnia 2020 r. i spowodowały,

że mur oporowy nie pełni obecnie funkcji oporowej (różnica gruntu pomiędzy działkami nie przekracza 1,0 m). Obecnie jest to ogrodzenie o długości 31,22 m + 5,97 m, które nie przekracza na całej długości ogrodzenia wysokości 2,20 m, jedynie narożnik ogrodzenia ma wysokość 2,21 m (dopuszczalny błąd pomiarowy).

Organ wskazał dalej, że z mapy z ewidencji gruntów wynika, że ogrodzenie usytuowane jest w większości na terenie działki nr [..] w S., która stanowi własność K. J. W trakcie oględzin ustalono, że na działce nr [..] w S. nie ma żadnej zabudowy mieszkalnej, zaś na działce nr [..] w S. znajduje się zabudowa mieszkalna. Ponadto ustalono, że stwierdzone w trakcie kontroli w dniu 12 lutego 2020 r. wystające rury PCV po odsypaniu gruntu zostały odcięte i nie odprowadzają już wód gruntowych z terenu działki nr [..] na działkę nr [..]. Pozostała jedynie jedna rura PCV, która nie została odcięta. W dniu 6 stycznia 2021 r. M. R. nadesłał ponadto informację, że ostatnia rura PCV została zlikwidowana, na dowód czego została przedłożona dokumentacja fotograficzna.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że decydujące znaczenie przy kwalifikowaniu konstrukcji jako oporowej ma funkcja jaką ona pełni. Konstrukcje oporowe (mury oporowe) mają przede wszystkim za zadanie zabezpieczanie terenu przed osuwaniem się gruntu z terenu położonego wyżej, podczas gdy ogrodzenia oddzielają od siebie część terenu. Jeżeli dominującą funkcją konstrukcji jest zabezpieczenie przed osuwaniem ziemi należy uznać, że stanowi ona mur oporowy. Z punktu widzenia prawa budowlanego obiekt budowlany należy kwalifikować, przede wszystkim ze względu na jego przeznaczenie, czyli funkcję jaką ma pełnić.

Przedmiotowy mur mógłby zostać zakwalifikowany jako konstrukcja oporowa tylko w przypadku gdy wykazane zostanie, że jest to konstrukcja mająca za zadanie powstrzymać parcie gruntu z jednej strony muru na przeciwną stronę, gdzie rzędne gruntu po tej stronie są mniejsze. Gdy taki schemat statyczny nie występuje, mur nie jest wtedy konstrukcją oporową, a np. pełni funkcję wyłącznie podmurówki ogrodzenia. Przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.) wyraźnie wskazywały w § 44 ust. 1 pkt 3a, że pozwolenia na budowę wymaga wykonanie stałych ścian oporowych o wysokości powyżej 1 m. Rozporządzenie to aczkolwiek nie jest już w obiegu prawnym to jednak zawarta w nim wiedza wyznacza zasady stosowania konkretnych rozwiązań budowlanych również w obecnym stanie wiedzy technicznej w budownictwie. Mając na uwadze powyższe oraz fakt, że różnica poziomu terenu pomiędzy działką nr [..] a działką nr [..] nie przekracza wysokości 1 m stwierdzono, iż przedmiotowa konstrukcja pełni funkcję wyłącznie ogrodzenia.

Organ podniósł dalej, że przepis art. 28 ust. 1 p.b. mówi jednoznacznie, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31. Pozwolenia na budowę nie wymaga budowa ogrodzeń zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 p.b., natomiast zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 p.b., zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m.

Skoro budowa spornego ogrodzenia nie wymaga pozwolenia na budowę ani też zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej sprawa nie podlegała rozpatrzeniu przez organ nadzoru budowlanego.

W konsekwencji, w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., organ pierwszej instancji umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe.

W wyniku rozpoznania odwołania złożonego przez K. J., zaskarżoną decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i orzekł o braku podstaw do nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 p.b. w sprawie wybudowanego ogrodzenia o wysokości nie przekraczającej 2,20 m na działce nr [..] w S., gm. S. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w sprawie istotny jest fakt, iż przedmiot postępowania, to jest ogrodzenie na działce nr [..] przy granicy z działką nr [..] w S., istnieje.

Zgodnie z zasadą prawa budowlanego wyrażoną w art. 28 § 1 p.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę,

z zastrzeżeniem art. 29-31. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 p.b. (w brzmieniu sprzed

19 września 2020 r.), podobnie jak w obecnie obowiązującym art. 29 ust. 2 pkt 20 p.b., pozwolenia na budowę nie wymaga budowa ogrodzeń. Natomiast zgodnie z art. 30

ust. 1 pkt 3 p.b., zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń wysokości powyżej 2,20 m.

Z akt sprawy wynika, że przedmiotowe ogrodzenie zostało wybudowane w latach 2015 - 2016 jako mur oporowy. Zgodnie z przepisami (obowiązującymi w dacie budowy jak i orzekania), na budowę muru oporowego konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Natomiast w trakcie postępowania ustalono, że obecnie przedmiotowe ogrodzenie o wysokości nieprzekraczającej 2,20 m nie pełni już funkcji muru oporowego. Na jego realizację nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę ani dokonanie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych.

Zgodnie jednak z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia

3 października 2016 r. (sygn. akt nr II OPS 1/16) do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. pkt 2 lub pkt 4 in fine.

Wobec tego postępowanie należy prowadzić w oparciu o art. 51, gdyż jeżeli

w badanej sprawie występują inne okoliczności niż określone w art. 48 ust. 1 lub

w art. 49b, organ powinien zbadać sprawę w trybie przepisów art. 50 i 51 p.b.

Po przytoczeniu treści przepisów art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz

art. 51 ust. 7 p.b. organ odwoławczy wskazał, że w sytuacji w której w następstwie oceny zebranego materiału dowodowego nie ma podstaw do uznania, iż wykonane roboty budowlane uchybiają przepisom budowlanym, organ nadzoru budowlanego powinien orzec o braku podstaw do nałożenia na inwestora na podstawie przepisu

art. 51 ust. 1 p.b. obowiązku wykonania rozbiórki lub określonych robót budowlanych

w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Decyzja, w której organ po ustaleniu stanu faktycznego dokonuje oceny istnienia przesłanek wydania lub odmowy wydania nakazu rozbiórki i stwierdza brak podstaw do jego wydania, jest bowiem decyzją merytoryczną rozstrzygającą sprawę co do istoty.

Organ odwoławczy wskazał nadto, że z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że ogrodzenie nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Nie wystąpiła zatem podstawa do uznania, że wykonane roboty budowlane uchybiają przepisom budowlanym.

W tej sytuacji organ pierwszej instancji nieprawidłowo orzekł o umorzeniu postępowania, co uzasadniało wydanie decyzji reformatoryjnej.

Odnosząc się do argumentów odwołania organ odwoławczy wskazał, że fakt, iż ogrodzenie w jednym punkcie (narożniku) przekracza wysokość 2,20 m o 1 cm nie może rzutować (mając na uwadze ekonomikę postępowań), na wysokość całego obiektu, która nie przekracza 2,20 m na długości 37,19 m. Ponadto organy nadzoru budowlanego nie są prawnie zobligowane do dokonywania pomiarów konkretnymi urządzeniami, zwłaszcza do wysokości 2,20 m. Natomiast fakt, że inwestorzy nie dysponują prawem do dysponowania działką nr [..] na cele budowlane jest przedmiotem postępowania cywilnoprawnego.

W skardze na decyzję organu odwoławczego skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku K. J., wnosząc o uchylenie decyzji wydanych w sprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, zarzucił zaskarżonej decyzji:

1) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego powodujące błędne ustalenia faktyczne, to jest art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jak również niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a także dowolność w ocenie materiału dowodowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i ustalenie błędnych faktów, że inwestorzy wybudowali mur oporowy w latach 2015-2016 zamiast prawidłowego 2012-2013, jak również błędne ustalenie, iż mur oporowy pełni wyłącznie funkcje ogrodzenia (co nie jest prawdą), jak również błędne ustalenie, że wysokość muru oporowego nie przekracza 2,20 m (co nie jest prawdą), co w konsekwencji doprowadziło błędnych ustaleń faktycznych i do wydania wadliwej decyzji;

2) naruszenie prawa materialnego, to jest:

a) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1, w zw. z art. 30 ust. 1 p.b. (w dacie budowy muru oporowego) poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że budowa muru oporowego nie wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy budowa muru oporowego wymagała w dacie budowy uzyskania pozwolenia na budowę, a inwestorzy, to jest A. i M. R. nie uzyskali decyzji pozwolenia na budowę, ani nawet nie zgłosili organowi budowę muru oporowego;

b) art. 28 ust. 1 w zw. z (art. 29 ust. 2, pkt 20 aktualnie obowiązujące przepisy i art. 29 ust. 1 pkt 23 w dacie budowy), w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 p.b. (w dacie budowy muru oporowego) poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że budowa ogrodzenia o wysokości powyżej 2,20 nie wymagała zgłoszenia organowi, podczas gdy w dacie budowy muru oporowego błędnie uznanego przez organ jako ogrodzenie poniżej 2,20 m, wymagało się zgłoszenia organowi, a inwestorzy nie zgłosili organowi budowę muru oporowego błędnie uznanego przez organ jako ogrodzenie poniżej 2,20 m;

c) art. 50 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1, 2 i 7 p.b. poprzez błędną wykładnię

i niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że do wybudowania muru oporowego wymagającego uzyskania decyzji pozwolenia na budowę mają zastosowanie powyższe przepisy, podczas gdy do obiektów budowlanych wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia mają zastosowanie przepisy art. 48 albo art. 49b p.b.;

d) art. 48 ust. 1 p.b. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że do oceny legalności budowy muru oporowego mają zastosowanie przepisy art. 50 ust. 1

w zw. z art. 51 ust. 1, 2 i 7 p.b., zamiast art. 48 albo 49b p.b.

W uzasadnieniu skargi zawarto szczegółowe uzasadnienie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie w dniu 28 października 2021 r., do protokołu rozprawy, skarżący podał, że w sprawie nie została zbadana konstrukcja muru, a zwłaszcza to, czy i na jakim fundamencie został on osadzony. Wskazał także, że jego zdaniem nadal występuje napieranie ziemi. Odsypanie pewnej ilości gruntu nie spowodowało, że mur stracił charakter muru oporowego. Mur powinien być ponadto zbadany pod kątem bezpieczeństwa i powinna zostać ustalona data jego budowy.

Obecny na rozprawie uczestnik postępowania M. R. wniósł z kolei o oddalenie skargi akceptując w pełni ustalenia organu co do okoliczności faktycznych. Jego zdaniem, przedmiotowy mur jest betonowym ogrodzeniem o wysokości nie przekraczającej 2,20 m. Na pytanie Sądu dodał, że mur zbudowany jest na fundamencie. W jego konstrukcji występują słupy betonowe połączone swego rodzaju ławą betonową, widoczną z obu stron. W murze widoczny jest również pas betonu. Przestrzeń pomiędzy słupami betonowymi a ławą betonową wypełniona jest bloczkami, przy czym nie jest mu znana konstrukcja fundamentu pod murem. Nasyp u podnóża został z kolei wykonany przez poprzedniego właściciela działki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Dokonując kontroli wydanych w sprawie decyzji w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na to, że zasadnym okazał się zarzut podniesiony w punkcie pierwszym petitum skargi.

Wskazać należy, że w realiach rozpatrywanej sprawy zasadnicze znaczenie, rzutujące na ocenę zastosowania przez organy nadzoru budowlanego przepisów prawa materialnego miało wyjaśnienie, czy roboty budowlane wykonane przez uczestników postępowania powinny zostać zakwalifikowane jako budowa muru oporowego wymagająca uzyskania pozwolenia na budowę czy też jest to ogrodzenie, które nie uchybia przepisom budowlanym a w związku z tym nie ma podstaw do nałożenia na inwestorów obowiązków określonych w przepisach ustawy – Prawo budowlane.

Sąd wskazuje, że w ustawie - Prawo budowlane brak jest legalnej definicji pojęcia konstrukcji oporowej. Do pojęcia tego odwołuje się jednak ustawodawca w art. 3 pkt 3 tej ustawy definiując pojęcie budowli. Podkreślić jednakże należy, że decydujące znaczenie przy kwalifikowaniu muru jako oporowego ma funkcja jaką taki mur pełni. Rację ma zatem organ pierwszej instancji, który w uzasadnieniu wydanej decyzji wskazał, że konstrukcje oporowe czy też mury oporowe mają przede wszystkim za zadanie zabezpieczanie terenu przed osuwaniem się gruntu, z terenu położonego wyżej, podczas gdy ogrodzenia oddzielają od siebie części terenu. Należy nadto podzielić pogląd, że jeżeli dominującą funkcją konstrukcji jest zabezpieczanie przed osuwaniem się ziemi, na co może wskazywać również charakter użytych do jej wzniesienia materiałów zapewniających stabilność, należy uznać, że stanowi ona mur oporowy. Z punktu widzenia prawa budowlanego obiekt budowlany należy bowiem kwalifikować, przede wszystkim ze względu na jego przeznaczenie, czyli funkcję jaką ma pełnić. Nie ma przy tym znaczenia, że inwestor może traktować sporny obiekt usytuowany pomiędzy dwoma działkami jako ogrodzenie. Nawet jeśli obiekt postawiony na granicy działki i będący murem oporowym, pełni jednocześnie funkcję ogrodzenia, nie korzysta on ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę Co oczywiste, muru, który pełni funkcję konstrukcji oporowej, zabezpieczającej przed osuwaniem się ziemi z terenu wyżej położonego, nie można kwalifikować wyłącznie jako ogrodzenia, bowiem bez względu na to, czy znajduje się na granicy z nieruchomością sąsiednią, czy też w innym miejscu, nie ma charakteru ogrodzenia, jako obiektu odgradzającego poszczególne części terenu. Nie jest też obiektem małej architektury, skoro funkcjonalnie służy zabezpieczeniu przed osuwaniem się ziemi.

Mając na uwadze powyższe zapatrywania ogólne podnieść należy, że w uzasadnieniu decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji wskazano wprost, że "[...] przedmiotowy mur oporowy nie pełni obecnie funkcji oporowej (różnica gruntu między działkami nie przekracza 1,0 m) [...]". Z kolei w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ orzekający wskazał, że z akt sprawy wynika, że "[...] przedmiotowe ogrodzenie zostało wybudowane w latach 2015 - 2016 jako mur oporowy. Zgodnie z przepisami (obowiązującymi w dacie budowy jak i orzekania), na budowę muru oporowego konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Natomiast w trakcie postępowania ustalono, że obecnie przedmiotowe ogrodzenie o wysokości nieprzekraczającej 2,20 m nie pełni już funkcji muru oporowego Na jego realizację nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę ani dokonanie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych [...].

Mając na uwadze powyższe zapatrywania uznać należy w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym sprawę, że organy orzekające dokonały pobieżnej analizy obiektu wybudowanego przez uczestników postępowania w zakresie dwóch aspektów, to jest zachowania pierwotnej funkcji tej konstrukcji (po odsypaniu ziemi przez inwestorów) jak również charakteru użytych do jej wzniesienia materiałów zapewniających stabilność. Nie odniosły się nadto w szerszy sposób do argumentacji przedstawianej przez skarżącego.

Z treści uzasadnień wydanych decyzji wynika, że organy wydając kontrolowane decyzje oparły swoje rozstrzygnięcia jedynie na protokole oględzin przeprowadzonych w dniu 23 listopada 2020 r. Z protokołu wynika, że obecnie grunt od strony działki nr [..] w S. został odsypany na odległość ok. 0,8 m od przedmiotowego obiektu budowlanego i od strony działki nr [..] wysokość obiektu budowlanego wynosi 1,05 m + 1,20 m mierzone od górnej części obiektu do dna odsypanego gruntu. Roboty zostały zrealizowane przez uczestników postępowania po 12 sierpnia 2020 r. i spowodowały, że mur oporowy nie pełni obecnie funkcji oporowej (różnica gruntu pomiędzy działkami nie przekracza 1,0 m). Obecnie jest to ogrodzenie o długości 31,22 m + 5,97 m oraz wysokości w najwyższym punkcie 2,21 m. (narożnik).

Zdaniem Sądu bez szerszej analizy funkcji tego obiektu jak i użytych do jego budowy materiałów trudno uznać, że tego typu konstrukcja stanowi bezsprzecznie ogrodzenie oddzielające sąsiednie tereny. W ocenie Sądu niewystarczające jest w tej materii oparcie się na okoliczności związanej z odsypaniem ziemi od obiektu. Należy zauważyć, że dokumentacja zdjęciowa zgromadzona w aktach administracyjnych obrazuje, że różnica terenu między działkami jest znaczna a u podnóża obiektu znajduje się nasyp ziemi. Ponadto w konstrukcji tego obiektu występują betonowy fundament oraz słupy betonowe połączone swego rodzaju "ławą betonową" – betonowym łącznikiem widocznym z obu stron, którego umiejscowienie nie jest charakterystyczne dla ogrodzeń i to nawet przy założeniu, że ogrodzenie winno zostać wykonane z bardzo trwałych materiałów zapewniających jego trwałość i pełną stabilność. W obiekcie widoczny jest nadto pas betonu, a przestrzeń pomiędzy słupami betonowymi a wskazanym łącznikiem wypełniają bloczki.

Z uwagi na nierozważenie znaczenia powyższych okoliczności, nie ma w ocenie Sądu orzekającego podstaw do kategorycznego uznania - jak to uczyniły organy orzekające - że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie determinuje uznanie, że brak jest podstaw do nałożenia na inwestorów obowiązków na podstawie regulacji zawartych w ustawie - Prawo budowlane.

Sąd wskazuje, że w przepisach ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego ustawodawca sformułował szereg zasad, do których przestrzegania zobowiązane są orany administracji, w szczególności w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalanie stanu faktycznego, który stanie się podstawą zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego. I tak, zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie przy tym do treści art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jednocześnie, art. 75 § 1 k.p.a. stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W świetle zaś art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Z powołanych powyżej regulacji wynika przede wszystkim, że organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością na podstawie całokształtu zebranego materiału. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności postępowania dowodowego. Okoliczność, w której strona również ma prawo wykazywania inicjatywy dowodowej, nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku podejmowania z urzędu czynności zmierzających do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ administracji jako gospodarz postępowania administracyjnego określa zakres postępowania wyjaśniającego oraz dobór środków dowodowych potrzebnych do należytego ustalenia stanu sprawy, przy czym aktywna rola organu administracji publicznej w procesie poszukiwania i gromadzenia materiału dowodowego może przejawiać się zarówno podejmowaniem czynności dowodowych z urzędu, a także gromadzeniem w aktach sprawy dowodów wskazanych lub dostarczonych przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Organ powinien zatem przeprowadzić dowody, które uznał za niezbędne dla dokonania prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy. Realizacja przez organ administracji publicznej powyższych obowiązków nie pozbawia oczywiście strony prawa do czynnego udziału w czynnościach postępowania dowodowego związanych z realizacją zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Aktywna postawa podczas całego postępowania wyjaśniającego winna być rozumiana jako obowiązek organu wykorzystania w sprawie wszystkich dowodów znanych mu z urzędu, poszukiwania innych dowodów na potwierdzenie określonych faktów z wykorzystaniem dostępnych źródeł dowodowych, a także dopuszczenia wszystkich środków dowodowych zgłaszanych przez stronę lub innych uczestników postępowania, o ile mają one istotne znaczenie dla sprawy.

Z kolei wyrażona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów obliguje organ administracji publicznej do poddania analizie całego materiału dowodowego i rozpatrzenia wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu, co innymi słowy oznacza, że wyprowadzony przez organ wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie, zaś oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodności i mocy dowodów) organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, chyba że chodzi o dowody dotyczące okoliczności niemających znaczenia dla sprawy lub niespornych. Ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego; organ powinien dokonać oceny mocy i wiarygodności dowodu wraz z całym materiałem dowodowym sprawy i na jego tle, co wiąże się z koniecznością porównania różnych dowodów ze sobą, z ustaleniem przesłanek, które obniżają bądź też pozbawiają dany dowód mocy dowodowej lub wiarygodności. To zaś uzasadnia wniosek, że o przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów można w przekonujący sposób twierdzić w sytuacji, gdy organ administracji pozostawia poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę i pomija istotne dla sprawy materiały dowodowe lub dokonuje ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Nieustosunkowanie się z kolei przez organ do niektórych dowodów budzi wątpliwości co do prawidłowości oceny innych dowodów. Jako dowolne należy zaś traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone przez orzekające w sprawie organy z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż pomimo istniejących wątpliwości co do funkcji obiektu organy nie przeprowadziły dodatkowych dowodów, czy to samodzielnie, czy to zlecając ich przeprowadzenie wyspecjalizowanym podmiotom, w celu wyjaśnienia tych wątpliwości. Ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego przez orzekające w sprawie organy dokonana została z naruszeniem art. 80 k.p.a., gdyż przekroczyła granice swobodnej oceny materiału dowodowego z uwagi na nieuwzględnienie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym zbagatelizowanie okoliczności, na które w toku postępowania administracyjnego - odnośnie funkcji obiektu i jego charakteru - wskazywał skarżący.

Powyższe świadczy również o naruszeniu przez orzekające w sprawie organy art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W realiach sprawy organy orzekające pomimo wskazanych przez Sąd wątpliwości oparły się wyłącznie na protokole oględzin. Nie wyjaśniły przy tym dlaczego nie uwzględniły okoliczności wynikających z pozostałego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i dlaczego bądź wcale (vide: uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji) bądź w sposób dalece zdawkowy (vide: uzasadnienie zaskarżonej decyzji) nie uwzględniły argumentacji podnoszonej przez skarżącego.

Mając na uwadze powyższą argumentację Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę i uchylił wydane w sprawie decyzje, o czym orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania (punkt drugi sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 500 zł odpowiadającą wysokości wpisu uiszczonego od wniesionej skargi.

Ponownie rozpoznając sprawę organy orzekające zobowiązane będą uwzględnić ocenę prawną dokonaną przez Sąd zgodnie z art. 153 p.p.s.a.

W realiach sprawy należy dokonać - z uwzględnieniem przewidzianych przez k.p.a. środków dowodowych - dogłębnych ustaleń odnośnie funkcji spornego obiektu mając na względzie charakter tej konstrukcji jak i użyte do jej wzniesienia materiały zapewniające trwałość oraz stabilność. Te ustalenia pozwolą organom na podjęcie rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia bądź braku podstaw do nałożenia na inwestorów obowiązków wynikających z regulacji zawartej w ustawie – Prawo budowlane.