Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 143/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2010-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 6
journal: Dz.U. 2006 nr 97 poz 674
law: Ustawa  z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - tekst jednolity
article: art. 152, 147 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 18 ust. 2 pkt 15
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Protokolant sekr. sąd. Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta w P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie szkół i placówek oświatowo-wychowawczych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Uchwałą Rady Miasta w P. Nr [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez Gminę P. wydaną na podstawie art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela ( tekst jednolity Dz. U. z 2006r. nr 97, poz. 674 późn. zm.) w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( tekst jednolity Dz. U. Z 2001r. Nr 142 poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 12 pkt 11, art. 40 ust. 1, art. 42 ust. 1 i art. 44 ustawy o samorządzie powiatowym ( tekst jednolity Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1592 z późn. zm.) w związku z art. 4 ust. 1, art. 8 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych ( Dz. Nr 62 poz. 718 z późn. zm.) Rada Miasta w P. uchwaliła regulamin wynagradzania nauczycieli obejmujący stawki, szczegółowe warunki przyznawania, obliczania i wypłacania dodatku motywacyjnego, dodatku funkcyjnego, dodatku za warunki pracy i wysługę lat, wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, wynagrodzenia za zajęcia dodatkowe, nagród ze specjalnego funduszu nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy.

Uchwała weszła w życie po upływie 14 dniu po ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2009r.

Regulamin stanowiący przedmiot skarżonego aktu został uzgodniony z zakładowymi organizacjami nauczycielskich związków zawodowych, co wynikało z zapisu zawartego w jego § 23.

Warunki przyznawania dodatku motywacyjnego określał jego § 2, w którym ustalono szczegółowe kryteria decydujące o możliwości przyznania tego składnika wynagrodzenia. Zgodnie z jego § 3 ust. 1 wysokość dodatku motywacyjnego dla nauczyciela ustalać miał dyrektor szkoły w oparciu o opracowane kryteria, w wysokości 25% wynagrodzenia zasadniczego nauczyciela.

W § 5, § 6 i § 7 regulaminu dokonano regulacji w zakresie dodatków funkcyjnych.

Kompetencje przyznawania tych dodatków dla dyrektorów szkół przyznano Prezydentowi Miasta, a dla wicedyrektorów i pozostałych osób zajmujących stanowiska kierownicze - dyrektorowi szkoły. Jako kryteria przyznawania dodatku dla dyrektorów wymieniono między innymi liczbę oddziałów, liczbę zastępców i zmianowość. W § 6 przedstawiono tabelę dodatków funkcyjnych określoną następująco:

- dyrektor przedszkola: od 400 zł do 1000 zł,

- we wszystkich typach szkół dla dyrektorów:

szkoły liczącej do 8 oddziałów: od 400 zł do 1000 zł,

szkoły liczącej od 9 do 16 oddziałów: od 400 zł do 1800 zł,

szkoły liczącej od 17 do 25 oddziałów: od 500 zł do 2000 zł,

szkoły liczącej powyżej 25 oddziałów: od 500 zł do 2500 zł.

Dla wicedyrektora przewidziano stawki od 300 zł do 1000 zł, zaś dla dyrektora młodzieżowego domu kultury, poradni psychologiczno-pedagogicznej od 400 zł do 1000 zł. W § 6 ust. 2 przyznano uprawnienie do dodatku funkcyjnego nauczycielom, którym czasowo powierzono pełnienie obowiązków dyrektora szkoły lub powierzono te obowiązki w zastępstwie, nie określając jednak, czy stosuje się odpowiednio kryteria zastosowane wobec dyrektorów szkół.

W § 7 ust. 1 regulaminu określono dodatek dla nauczycieli z tytułu realizacji zadań oraz zajęć dodatkowych oraz funkcji doradcy metodycznego, wskazując w ust. 4, iż decyzję o wysokości dodatku dla doradcy podejmuje Prezydent Miasta uwzględniając zakres zadań, a zwłaszcza liczbę nauczycieli korzystających z pomocy metodycznej.

Dodatek za warunki pracy i wysługę lat określał rozdział IV regulaminu. Zawarty tam § 8 ust. 1 odnosił się do dodatku za trudne i uciążliwe warunki pracy przysługujący nauczycielom między innymi za prowadzenie zajęć dydaktycznych w szkołach (klasach) przysposabiających do pracy zawodowej i zajęć dydaktycznych i wychowawczych w klasach integracyjnych. Dodatek ten, w myśl § 8 ust. 3 przysługiwać miał w okresie faktycznego wykonywania pracy, z którą dodatek jest związany oraz w okresie niewykonywania pracy, za który przysługuje wynagrodzenie liczone za okres urlopu wychowawczego. Nauczyciele wykonujący zadania doradcy metodycznego zatrudnieni w szkołach, w których przysługuje dodatek za trudne i uciążliwe warunki pracy, realizujący obowiązujący ich wymiar godzin zajęć w takich warunkach, otrzymywać mieli dodatek w całości (§ 8 ust. 7).

Stosownie do § 9 dodatek za wysługę lat przysługiwać miał zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela.

Wynagrodzenie za godziny podwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw określono § 10 i § 11 regulaminu. W ustępie 1, 2 i 5 § 10 określono sposób obliczania wynagrodzenia za jedną godzinę ponadwymiarową, miesięczną liczbę godzin oraz jedną godzinę doraźnych zastępstw. Natomiast w ust. 3 i 4 tego paragrafu ustalono podmioty posiadające kompetencje do przyznawania godzin ponadwymiarowych oraz zastępstw doraźnych wskazując, iż w przypadku nauczycieli decyzję taką podejmuje dyrektor szkoły. O konieczności przyznania godzin ponadwymiarowych oraz zastępstw doraźnych dyrektorowi szkoły decydować miał natomiast Prezydent Miasta.

W § 11 regulaminu organ ustalił, w jakich przypadkach nauczyciel traci lub zachowuje prawo do wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe. Wskazano, iż wynagrodzenie nie przysługuje za dni, w których nauczyciel nie realizuje zajęć z powodu przerw przewidzianych przepisami o organizacji roku szkolnego, rozpoczynania lub kończenia zajęć w środku tygodnia oraz za dni usprawiedliwionej nieobecności w pracy. Określono, iż wynagrodzenie przysługuje za godziny faktycznie zrealizowane, a także wtedy, gdy nauczyciel nie mógł ich zrealizować w związku z wyjazdem uczniów na wycieczkę lub inne zajęcia edukacyjne, rekolekcje lub delegowanie przez dyrektora do innych zajęć.

Regulacji poddano także wynagrodzenia za zajęcia dodatkowe (§ 12, 13 regulaminu), określając, iż nauczycielowi, który w dni wolne od pracy prowadzi zajęcia dydaktyczne i opiekuńczo wychowawcze, a nie otrzymuje za ten dzień innego dnia wolnego, przysługuje wynagrodzenie za efektywnie przepracowane godziny ponadwymiarowe, jednak nie więcej niż 4 godziny, pozbawiając jednocześnie uprawnienia do dodatkowego wynagrodzenia nauczycieli zajmujących stanowiska kierownicze, sprawujących w dniu wolnym od pracy nadzór nad przebiegiem zajęć.

Treść § 14-19 regulaminu dotyczyła sposobu oraz kryteriów przyznawania nagród ze specjalnego funduszu nagród. W § 16 ust.1 wskazano, iż przyznanie nagrody Prezydenta Miasta wymaga złożenia wniosku odpowiednio zaopiniowanego, zawierającego określone dane o kandydacie do nagrody. W ust. 4 tego paragrafu zadecydowano o poddaniu rozpoznania złożonych wniosków powołanej przez Prezydenta Miasta komisji do spraw nagród.

Opisany wyżej akt prawny zaskarżony został przez Wojewodę [...], który w skardze wniesionej na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( tekst jednolity Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 z późn. zm.) domagał się stwierdzenia jego nieważności, jako rażąco naruszającego prawo.

W uzasadnieniu przedstawionej Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu skargi organ nadzoru zauważył, iż zaskarżona uchwałą Nr [...] z dnia [...] ma walor prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 40 ust. w ustawy o samorządzie gminnym, jako że stanowi realizację ustawowego upoważnienia wynikającego z przepisów art. 30 ust. 6 i 49 ust. 2 ustawy Karta Nauczyciela. W konsekwencji tego akt ten nie może regulować materii wykraczającej poza treść normy prawnej zawierającej delegację ustawową.

Wojewoda [...] zwrócił nadto uwagę, iż art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela stanowi normę bezwzględnie obowiązującą, formułującą zamknięty katalog problemów wymagających uregulowania w akcie wykonawczym.

Odnosząc się kolejno do zawartych w zaskarżonym regulaminie regulacji organ nadzoru uznał zapisy zawarte w jej § 5 i § 6, a dotyczące przyznawania dodatków funkcyjnych, jako uregulowanie niekompletne, nie obejmujące obligatoryjnych elementów wynikających z dyspozycji przepisu art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela.

W regulaminie zamieszczono bowiem kryteria wpływające na wysokość dodatku funkcyjnego dyrektora szkoły, nie regulując jednak przesłanek, które wpływają na wysokość takiego dodatku dla pozostałych, wymienionych w § 6 regulaminu podmiotów. Powołując się na treść art. 87 ust. 2 Konstytucji RP i wykładnię tego przepisu dokonaną w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, iż wydając akty będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze danej gminy rada gminy musi respektować zakres delegacji zawartej w aktach prawnych wyższego rzędu (przywołano tu wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2003r. sygn. akt I SA/Lu 882/02).

Wojewoda [...] zakwestionował także treść § 10 ust. 4 kontrolowanego regulaminu, w którym ustalono, iż decyzje o konieczności przyznania godzin ponadwymiarowych oraz zastępstw doraźnych dla dyrektora placówki, w szczególnych wypadkach, podejmuje Prezydent Miasta.

Zdaniem Wojewody [...] żaden przepis prawa nie upoważnia Prezydenta Miasta do decydowania o przyznaniu dyrektorowi szkoły godzin ponadwymiarowych oraz zastępstw doraźnych i tym samym do rozstrzygania o organizacji pracy w szkole. Wskazano, iż art. 7 ustawy Karta Nauczyciela określa, iż szkołą kieruje jej dyrektor. Tym samym organ nadzoru uznał, iż zakwestionowana regulacja pozostaje w sprzeczności z prawem.

Za sprzeczne z prawem potraktowano również unormowanie zawarte w § 13 regulaminu, stanowiące o wynagrodzeniu za prowadzenie zająć dydaktycznych opiekuńczo-wychowawczych w dni wolne od pracy. Zdaniem Wojewody [...] zagadnienie to pozostaje już uregulowane na poziomie ustawowym, w art. 42c ustawy Karta Nauczyciela oraz podustawowym w § 10 rozporządzenia Ministra Edukacji i Sportu z dnia 31 stycznia 2005r. w sprawie minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy i żadna modyfikacja w tym zakresie nie jest dopuszczalna. Ponownie odwołując się do stanowiska judykatury Wojewoda [...] podniósł, iż jako niedopuszczalne należy uznać powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja przez przepisy prawa miejscowego (przywołano tu wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2003r sygn. akt II Sa/Ka 1831/02 niepublikowany i z dnia 19 sierpnia 2002r. sygn. akt II SA/Ka 508/02 niepublikowany oraz z dnia14 października 1999r. sygn. akt Sa/Wr 1179/98 publ. OSS 2000/1/17).

Organ nadzoru nie zgodził się nadto z treścią § 16 ust. 4 zaskarżonego regulaminu, w którym Rada Miasta P. postanowiła, iż wnioski o przyznanie nagrody Prezydenta Miasta rozpatrywane będą przez komisję do spraw nagród, które powoływać będzie Prezydent Miasta. Komisja ta przeto miałaby być podmiotem decydującym o przyznaniu nagrody. Tymczasem, zdaniem Wojewody [...], brak jest normy prawnej upoważniającej radę gminy do powoływania nowego podmiotu uprawnionego do podejmowania rozstrzygnięć w przedmiocie przyznawania nagród.

W odpowiedzi na skargę Gmina P. wniosła o je oddalenie, jednakże uznała za zasadne twierdzenia organu nadzoru w zakresie zakwestionowanych przez niego § 6, § 13 i § 16 ust. 4 regulaminu wynagradzania nauczycieli godząc się, iż regulacje te pozostają w sprzeczności z prawem. Zastrzeżono, że Gmina P. dokona stosownych poprawek.

Nie zaakceptowano natomiast stanowiska Wojewody [...] zaprezentowanego w stosunku do § 10 ust. 4 kontrolowanego regulaminu.

Jednostka samorządu terytorialnego przyznała, iż w art. 7 ustawy Karta Nauczyciela określone zostały obowiązki dyrektora szkoły, jako jej przedstawiciela na zewnątrz, przełożonego służbowego wszystkich jej pracowników i przewodniczącego rady pedagogicznej. W ustępie drugim tego przepisu wskazano obszary, za jakie odpowiedzialny jest dyrektor szkoły. Obowiązki dyrektora szkoły określono także w ustawie o oświacie, jednakże zdaniem organu samorządu terytorialnego, w sferze prawa pracy posiada on kompetencje jedynie wobec nauczycieli i pracowników nie będących nauczycielami. W stosunku do dyrektora szkoły organem uprawnionym do jego zatrudnienia i wykonywania innych czynności z zakresu prawa pracy jest natomiast Prezydent Miasta. Z powyższego Gmina P. wywnioskowała, iż Prezydent posiada uprawnienie do decydowania o konieczności przyznawania godzin ponadwymiarowych dyrektorowi szkoły z uwagi na realizację uprawnień z zakresu prawa pracy, jakie wykonuje wobec dyrektorów szkół.

Zaprzeczono, by zapis regulaminu mógł być interpretowany, jako rozstrzyganie o organizacji pracy w szkole, gdyż jest jedynie wyrazem sprawowanego przez organ prowadzący w szkole nadzoru, w tym również nadzoru nad organizacją pracy w szkole.

Powołując się na treść art. 34a ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty Gmina P. wskazała, iż organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów. Nadzorowi temu podlega prawidłowość dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę lub placówkę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowanie mieniem, przestrzeganie obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów, przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki.

Zdaniem Gminy powyższy przepis niewątpliwie nakłada na organ prowadzący szkołę obowiązek sprawowania nadzoru nad przestrzeganiem regulacji w zakresie organizacji pracy w szkole i pozwala Prezydentowi na podjęcie decyzji o konieczności przyznania dyrektorowi szkoły godzin ponadwymiarowych i zastępstw doraźnych w szczególnych wypadkach.

Zwrócono uwagę na zapis znajdujący się w § 10 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz szkół publicznych, zgodnie z którym szczegółową organizację nauczania, wychowania i opieki w danym roku szkolnym określa arkusz organizacji szkoły opracowany przez dyrektora szkoły z uwzględnieniem szkolnego planu nauczania - do dnia 30 kwietnia każdego roku. Arkusz organizacji szkoły jest zatwierdzany przez organ prowadzący szkołę, a na jego podstawie dyrektor szkoły, z uwzględnieniem zasad ochrony zdrowia i higieny pracy, ustala tygodniowy rozkład pracy określający organizację zajęć edukacyjnych. Powyższe, w opinii organu jednostki samorządu terytorialnego potwierdza, iż organizację pracy w szkole ustaloną przez dyrektora musi zatwierdzić organ prowadzący szkołę, a w konsekwencji przyjęto, iż przepisy prawa upoważniają Prezydenta Miasta do rozstrzygania i nadzoru nad sprawami związanymi z organizacją pracy w szkole.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych

Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy te kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Kontrolę działań administracji publicznej sprawowaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w niniejszej sprawie zainicjowała skarga Wojewody [...], jako organu nadzoru nad samorządem gminnym, wniesiona w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. 2001, nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), kwestionująca uchwalony przez Radę Miasta w P. regulamin wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez tę Gminę.

Zważyć przyjdzie, iż zaskarżona uchwała zaliczana jest bezspornie do kategorii aktów prawa miejscowego, jako akt wydawany na podstawie upoważnienia ustawowego - art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym tekst jednolity - Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 (por. wyrok NSA z 1 marca 2001 r., SA/Bk 1532/00, OSP 2002/11/138). Uchwała ta objęta jest zatem kognicją sądów administracyjnych, o czym stanowi art.3 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270) zwanej dalej P.p.s.a.

Oceniając zasadność wniesionej w niniejszej sprawie skargi Sąd uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie nie tylko ze względu na podniesione w niej zarzuty lecz także ze względu na dalsze, istotne uchybienia dostrzeżone w ramach kontroli zaskarżonego aktu dokonywanej z urzędu, do czego upoważnia sąd administracyjny regulacja zawarta w treści art. 134 § 1 P.p.s.a. Z przywołanej normy prawnej wynika bowiem obowiązek oceny legalności całości objętego skargą aktu, bez względu na skierowanie zarzutów jedynie, co do części zawartej w nim regulacji.

Przechodząc do uzasadnienia tak zaprezentowanego stanowiska, na wstępie przypomnieć trzeba, iż samorząd terytorialny to część składowa władzy wykonawczej w państwie. Przedmiotem jego działań są sprawy stanowiące część zadań należących do zakresu tej władzy (art. 163 Konstytucji RP). Konstytucja RP przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność podlegającą z mocy art. 165 Konstytucji RP ochronie sądowej. Jednocześnie jednak działalność jednostek samorządu terytorialnego poddana została nadzorowi wskazanych w nim organów z punktu widzenia legalności. Granice możliwości takiej interwencji organów nadzoru, tak zresztą, jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, są wyznaczone przez kryterium legalności, o czym mowa w art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, co powtórzono w ustawie o samorządzie gminnym, w jej art. 85.

Jak zauważa się wcześniej, zaskarżona w ramach działań nadzorczych uchwała Rady Miasta w P. Nr [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez Gminę P. zaliczana jest do kategorii aktów prawa miejscowego, a więc aktów normatywnych obowiązujących na określonej części terytorium państwa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), a w ujęciu funkcjonalnym jego moc została zrównana z rozporządzeniem wykonawczym (por. wyrok NSA z 10 lipca 2001 r., SA/Wr 2729/00, OwSS 2002/1/19).

Podobnie jak w przypadku upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia, przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1998 r., sygn. K 19/97, OTK ZU nr 4/1998 r., poz. 48, s. 262). Organ władzy wykonawczej wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest zatem obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego.

Wzorcem normatywnym wyznaczającym granice materialne, procesowe i kompetencyjne dla stanowienia prawa miejscowego w zakresie wynagrodzenia nauczycieli przez organy prowadzące szkołę będące jednostkami samorządu terytorialnego jest wskazany w podstawie prawnej kontrolowanej uchwały przepis art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela ( tekst jednolity Dz. U. z 2006r. nr 97, poz. 674 późn. zm.)., a także nie przywołany przez organ art. 49 ust. 2 tego aktu prawnego, w zakresie regulacji dotyczącej nagród z funduszu specjalnego.

Zgodnie z brzmieniem pierwszej z wymienionych norm prawnych organ prowadzący szkołę, będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu -

1) wysokość stawek dodatków za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego oraz za warunki pracy oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków,

2) szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw według stawki osobistego zaszeregowania nauczyciela, z uwzględnieniem dodatku za warunki pracy,

W zakresie interpretacji delegacji ustawowej określonej w art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Karta Nauczyciela istnieje utrwalone stanowisko sądów administracyjnych. Wywieść można z niego jednoznacznie, iż upoważnienie do ustalenia szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw traktować należy ściśle, przyjmując, że do organu prowadzącego szkołę należy wyłącznie ustalenie, jakie są warunki obliczania i wypłacania tego wynagrodzenia tj. "wydawania" należnych z tego tytułu kwot. Stanowisko to w pełni podziela Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpoznający niniejszą sprawę (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 lipca 2008 r. o sygn. akt IV SA/Wr 179/08 i z dnia 17 września 2008 r. o sygn. akt IV SA/Wr 281/08 oraz z dnia 21 sierpnia 2008r. o sygn. akt IV SA/Wr 294/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Gliwicach w prawomocnych wyrokach z dnia 25 czerwca 2007r. o sygn. akt IV SA/Gl 400/07 i z dnia 3 lipca 2008r. o sygn. akt IV SA/Gl 198/08, od którego skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 3 marca 2008r. sygn. akt I OSK 1873/07 oraz z dnia 10 lutego 2009r. o sygn. akt IV SA/Gl 450/08, czy wyrok tego Sądu o sygn. IV SA/Gl 198/08 z 3 lipca 2008r - publikowane w internecie).

W przywołanym orzecznictwie zauważono, iż we wskazanej normie kompetencyjnej (art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Karta Nauczyciela) nie mieści się upoważnienie do decydowania, w jakich przypadkach nauczyciel zachowuje lub traci prawo do wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe. Wynagrodzenie za niezrealizowane godziny ponadwymiarowe i doraźnych zastępstw należy bowiem ustalać w oparciu o Kartę Nauczyciela i przepisy Kodeksu pracy, do których odsyła art. 91c ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela. W myśl art. 80 (zdanie pierwsze) Kodeksu pracy wynagrodzenie przysługuje za pracę wykonaną. Za czas niewykonywania pracy pracownik zachowuje prawo do wynagrodzenia tylko wówczas, gdy przepisy prawa pracy tak stanowią (zdanie drugie). Organ prowadzący szkołę nie jest uprawniony do określenia okoliczności, w jakich poszczególne składniki wynagrodzenia nie będą przysługiwać, a regulamin wynagradzania nauczycieli nie jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 80 k.p., w zakresie określania warunków zachowania lub utraty prawa do wynagrodzenia za niezrealizowane godziny ponadwymiarowe lub doraźnych zastępstw ( por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 sierpnia 2008 r., IV SA/Wr 197/07, Dz. Urz. Dolno. z 2009 r. Nr 7, poz. 155).

Konkludując stwierdzić trzeba, iż określenie warunków nabycia prawa do wynagrodzenia nie leży więc w kompetencjach rady gminy.

Kontynuując analizę treści delegacji ustawowej zawartej w art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Karta Nauczyciela z uwzględnieniem reguł wykładni gramatycznej Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że w ramach regulaminu wydanego na jej podstawie organ prowadzący szkołę nie posiada także uprawnień do ustalania podmiotów kompetentnych do podejmowania decyzji o konieczności przyznawania godzin ponadwymiarowych, wykracza to bowiem poza dopuszczalne ramy materii upoważnienia. Ustawodawca używa w ramach przepisu art. 30 ust. 6 ustawy dwóch pojęć - "szczegółowe warunki przyznawania" (co odnosi się do dodatków motywacyjnych, funkcyjnych, dodatku za warunki pracy i wysługę lat) i "szczegółowe warunki obliczania i wypłacania" w zakresie wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i zastępstw doraźnych.

Pojęcia te bez wątpienia nie są tożsame. Z tych też względów organ prowadzący szkołę, otrzymawszy od ustawodawcy uprawnienie do ustalenia warunków "obliczania i wypłacania" wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe nie został upoważniony do ustalania warunków przyznawania tego składnika wynagrodzeń, a w tym wskazywania podmiotów uprawnionych do jego przyznawania.

Przechodząc, przy uwzględnieniu powyżej przedstawionych rozważań, na grunt rozpoznawanej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny poddał analizie zapisy zamieszczone w treści § 10 pkt 3 i 4, a nadto § 11 kontrolowanego regulaminu i uznał, iż wykraczają one poza ramy upoważnienia ustawowego naruszając tym samym materię uregulowaną ustawowo.

Artykuł 30 ust. 1 Karty Nauczyciela zawiera definicję wynagrodzenia nauczycieli, w art. 30 ust. 2 ustawy Karta Nauczyciela określone zostały przesłanki, od których uzależniona jest wysokość wynagrodzenia zasadniczego nauczyciela, a w art. 30 ust. 3 ustawodawca zamieścił regulację pozwalającą na ustalenie wysokości wynagrodzenia nauczyciela. Jednocześnie ustawodawca powierzył ministrowi właściwemu do spraw oświaty i wychowania kompetencje w zakresie ustalania wysokości poszczególnych składników wynagrodzenia nauczycieli (art. 30 ust. 5, 7 i 7b, art. 32 ust. 4, art. 33 ust. 3 oraz art. 34 ust. 2 Karty Nauczyciela).

Wynika z powyższego, iż organ prowadzący szkołę nie może ustanawiać przepisów dotyczących "wynagrodzenia" jako takiego, lecz jedynie tych jego składników, które zostały wymienione w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela.

Ustawodawca powierzył zatem organowi prowadzącemu szkołę uprawnienie do ustalenia jedynie szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i doraźnych zastępstw, co w żadnym przypadku nie oznacza, że organ stanowiący gminy może decydować, kto i kiedy zachowuje prawo do wynagrodzeń, a kiedy je traci, a nadto decydować kto i kiedy przyznaje nauczycielom (względnie dyrektorowi) godziny ponadwymiarowe lub doraźnych zastępstw. Co więcej nie posiada on również uprawnienia do określania sposobu obliczenia wynagrodzenia za dni, w których nauczyciel nie realizuje zajęć z powodu przewidzianych przepisami o organizacji roku szkolnego, rozpoczynania lub kończenia zajęć w środku tygodnia oraz za dni usprawiedliwionej nieobecności w pracy. Nie można bowiem uznać, iż wskazanie przez uchwałodawcę przypadków, w których wynagrodzenie nie przysługuje, stanowi określenie szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia. Dodać trzeba, że wskazane w zapisie § 11 ust. 1 regulaminu przypadki utraty wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe pozostają w sprzeczności z obowiązującymi w tym zakresie rozwiązaniami ustawowymi. Przytoczona regulacja doprowadza do sytuacji, że pomimo ustawowego prawa do otrzymania wynagrodzenia za usprawiedliwioną nieobecność w pracy (np. urlop wypoczynkowy), nauczyciel nie otrzymałby takiego wynagrodzenia, przysługującego mu przecież z mocy ustawy. Kwestia ta, jak już wskazano, została unormowana, zarówno w ustawie Karta Nauczyciela, jak i w Kodeksie pracy (por. art. 80). Odmienne stanowisko prowadziłaby do sytuacji, iż nauczyciele nie otrzymaliby wynagrodzenia za przydzielone im i nie wykonane godziny ponadwymiarowe, mimo że prawo do wynagrodzenia wynikałoby z przepisów ogólnych prawa pracy, co mogłoby być traktowane jako naruszenie art. 9 § 2 Kodeksu pracy za każdą godzinę pracy obliczane jak za godzinę ponadwymiarowo.

Wojewódzki Sąd Administracyjny odnosząc się nadto do zapisów zawartych w § 10 ust. 3 i 4 regulaminu określających jaki podmiot i kiedy przyznaje godziny ponadwymiarowe i godziny zastępstw doraźnych uznał, iż unormowania te nie tylko wykraczają poza upoważnienie ustawowe wyrażone w art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Karta Nauczyciela ale także pozostają w sprzeczności z regulacją zamieszczoną w art. 7 ust. 2 pkt 5 i 39 ust. 1 pkt 1 Karty Nauczyciela. Dyrektor szkoły bowiem zapewnia, w miarę możliwości, odpowiednie warunki organizacyjne do realizacji zadań dydaktycznych i opiekuńczo-wychowawczych i kieruje jej działalnością.

Obwiązujące przepisy nie dają natomiast organowi prowadzącemu szkołę prawa do przejmowania kompetencji kierującego szkołą dyrektora i decydowania w sprawach związanych z zarządzaniem i kierowaniem w niej pracą.

Odnosząc się w tym miejscu do stanowiska przedstawionego w odpowiedzi na skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny powtórnie zwraca uwagę, iż kontrolowany regulamin, jako akt prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej, tym samym zawarte w nim zapisy nie mogą być interpretowane, jako "wyraz sprawowanego przez organ prowadzący w szkole nadzoru, w tym również nadzoru nad organizacją pracy w szkole", jak wskazała jednostka samorządu terytorialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił przeto stanowisko organu nadzoru, co do konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego unormowania zawartego w § 10 ust. 4 kontrolowanego regulaminu, a nadto jego przepisów § 10 ust. 3 i § 11.

Przechodząc do dalszych rozważań Sąd uznał za w pełni zasadne zarzuty skargi odnoszące się do uregulowania problematyki dodatków funkcyjnych. Interpretując bowiem przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela należy dojść do wniosku, iż z regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków do wynagrodzenia zasadniczego musi wynikać wyraźnie wysokość tych dodatków, tak aby zarówno nauczyciel jak i organ przyznający ten dodatek wiedzieli jaka jest jego wysokość. Dodatek ten bowiem stanowi składnik wynagrodzenia, w konkretnej, dającej się wyliczyć postaci.

Forma określenia wysokości stawki dodatku zależy od organu uchwałodawczego - może to być wysokość kwotowa, procent od wynagrodzenia zasadniczego, przedział określający dodatek w wysokości od - do, czy też uzależnienie przyznania dodatku od poszczególnych okoliczności związanych z uzyskaniem do niego prawa. Uchwałodawca musi jednak określić kryteria przyznawania dodatku na tyle precyzyjnie, by stawka dodatku dla poszczególnych stanowisk była możliwa do ustalenia zgodnie z jego wolą i czytelna dla uprawnionych do dodatku. Brak zamieszczenia w treści § 5 regulaminu określenia od czego uzależnia uchwałodawca wysokość dodatku funkcyjnego przyznanego wicedyrektorowi, kierownikom warsztatu, laboratorium, szkolenia praktycznego i praktycznej nauki zawodu, a także kierownikowi świetlicy nie pozwala przeto na odczytanie wysokości dodatku funkcyjnego dla tych podmiotów.

Ponad powyższe, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zapis zawarty w § 6 ust. 2 nie daje odpowiedzi, w jakiej wysokości należy się dodatek funkcyjny nauczycielom, którym powierzono pełnienie obowiązków dyrektora szkoły lub powierzono te obowiązki w zastępstwie. Uchwałodawca zamieścił bowiem taką regulację wyłącznie w stosunku do wicedyrektorów, w ustępie 3 tego paragrafu.

Oceniając treść § 13 kontrolowanego regulaminu Sąd podzielił stanowisko Wojewody [...], co do tego, iż przepis ten stanowi powtórzenie regulacji ustawowej, a to art. 42c ust. 3 ustawy Karta Nauczyciela (.."za zajęcia dydaktyczne, wychowawcze lub opiekuńcze, wykonywane w dniu wolnym od pracy, nauczyciel otrzymuje inny dzień wolny od pracy. W szczególnie uzasadnionych przypadkach zamiast dnia wolnego nauczyciel otrzymuje odrębne wynagrodzenie, w wysokości ustalonej w sposób określony w przepisach wydanych na podstawie art. 30 ust. 5."), a także § 10 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólne warunki przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzanie za pracę w dniu wolnym od pracy - Dz. U. Nr 22 poz. 181 (" Nauczycielom, którzy w dniu wolnym od pracy realizują zajęcia dydaktyczne, wychowawcze lub opiekuńcze, a nie otrzymują za ten dzień innego dnia wolnego, przysługuje odrębne wynagrodzenie za każdą godzinę pracy obliczane jak za godzinę ponadwymiarowo"). Tego typu unormowania zawarte w prawie miejscowym są niedopuszczalne, jako sprzeczne z intencją ustawodawcy uzewnętrznioną w treści delegacji ustawowej. W delegacji ustawowej ustawodawca przenosi bowiem prawo do wykonywania tylko wyraźnie określonej części swoich kompetencji na inny organ, a nie zezwala na powtórne lub odmienne uregulowanie kwestii należących do jego imperium.

Z tożsamych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za konieczne zakwestionowanie zapisu zamieszczonego w treści § 8 ust. 4 regulaminu. Jak stanowi wyżej przywoływany art. 80 Kodeksu Pracy wynagrodzenie przysługuje za pracę wykonaną. Za czas niewykonywania pracy pracownik zachowuje prawo do wynagrodzenia tylko wówczas, gdy przepisy prawa pracy tak stanowią.

Powtórzenie w treści § 8 ust. 4, iż dodatek za trudne i uciążliwe warunki pracy przysługuje w okresie faktycznego wykonywania pracy, a w okresie jej niewykonywania wynagrodzenie jest obliczone, jak za okres urlopu wypoczynkowego - wykracza poza upoważnienie ustawowe, przy jednoczesnym ingerowaniu w regulację przepisu rangi ustawowej, jakim jest powołany art. 80 tej ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał także za niezgodne z treścią art. 30 ust. 6 pkt 1 unormowanie § 16 ust. 4 regulaminu, podzielając w pełni pogląd organu nadzoru, co do tego, iż kreowanie przez Radę Miasta w P. nie przewidzianego w treści upoważnienia ustawowego podmiotu, od którego decyzji zależeć będzie przyznawanie nagród dla nauczycieli, stanowi przekroczenie granic upoważnienia dla organu prowadzącego szkołę.

W świetle powyższego przyjedzie zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez organ nadzoru, iż przyjętym w regulaminie rozwiązaniem Rada Miasta w P. naruszyła obowiązujący porządek prawny.

Jak wywnioskować należy z treści art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdzenie nieważności aktu samorządu terytorialnego może nastąpić tylko w razie istotnego naruszenia prawa. Podkreślić jednocześnie trzeba, że pojęcie istotnego naruszenia prawa ma charakter nieostry, co sprawia, że kwestia ta została pozostawiona do oceny sądu administracyjnego (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Zakamycze 2006r., Andrzej Kabat). Jako "istotne naruszenie prawa" będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, przyjęto między innymi wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencje do jego podejmowania, przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, gdy na skutek tego naruszenia zapadła uchwała o innej treści, niż gdyby naruszenie nie wystąpiło, podejmowanie aktów bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do ich podjęcia, a także przepisów prawa ustrojowego i przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię lub błędne zastosowanie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r. sygn. SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90 czy z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79).

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, biorąc pod uwagę związanie zasadą legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, po myśli której organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa, należało dojść do przekonania, iż istotne naruszenie prawa w rozpatrywanej sprawie wystąpiło, bowiem wydanie aktu prawa miejscowego z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego musi zostać zakwalifikowane jako istotne naruszenie prawa. Zważyć przyjdzie bowiem, iż zakres przedmiotowy samodzielności działania organów samorządu terytorialnego, o czym stanowi art. 163 Konstytucji RP, zawężony został do zadań publicznych nie zastrzeżonych w ustawie zasadniczej lub innych ustawach dla organów innych władz publicznych, a prawotwórcze kompetencje organów samorządu terytorialnego limituje nadto zapis zawarty w art. 94 Konstytucji RP określający, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Oceniając konieczny zakres wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny wziął pod rozwagę, czy w przypadku stwierdzenia nieważności tylko części kontrolowanego aktu (co wynika z wyżej przedstawionego stanowiska), pozostałe jego fragmenty mogłyby spełniać rolę aktu prawa miejscowego wypełniającego delegację ustawową. Uznał jednak, iż fragmentaryczny regulamin utworzony po odjęciu zapisów naruszających prawo, tym wymogom nie sprostałby. W obrocie prawnym pozostałaby uchwała "kadłubowa", częściowo tylko regulująca objętą jej przedmiotem materię, skutkująca trudnym procesem uzupełniania. Nie takie są wszak wymogi aktu prawa miejscowego i jego stanowienia w państwie prawa (podobnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 lutego 2009 sygn. IV SA/Gl 450/08 nie publ.).

W tym stanie rzeczy powołane okoliczności zadecydowały, iż Sąd działając na mocy art. 147 § 1 P.p.s.a. uwzględnił skargę i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości , a po myśli art. 152 P.p.s.a orzekł, iż nie podlega ona wykonaniu.