Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2053/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 190
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, 77 par. 1, 80
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska /spr./ Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 16 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1487/17 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt VII SA/Wa 1487/17) po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. (zwanego dalej Stowarzyszeniem) uchylił zaskarżoną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. umorzył postępowanie w sprawie dotyczącej stacji bazowej telefonii komórkowej [...]P4, której anteny sektorowe oraz anteny radiolinii zostały zamontowane na dachu budynku restauracyjno – usługowego, zlokalizowanego na działce nr [...], stwierdzając, że na ich wykonanie nie było wymagane zgłoszenie wykonania robót budowlanych. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy ww. decyzję.

W toku wszczętego z urzędu z inicjatywy skarżącego Stowarzyszenia postępowania nadzwyczajnego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] marca 2009 r., a następnie utrzymał ją w mocy decyzją z dnia [...] września 2010 r. Wyrokiem z dnia [...] stycznia 2011 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1946/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia na tę ostatnią, jednakże Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 września 2012 r. (sygn. akt II OSK 1013/11) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, przesądzając, że realizacja spornej inwestycji wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Nadto w sprawie pominięto zagadnienie dopuszczalnej skali promieniowania elektromagnetycznego, zaś stwierdzenie inwestora o braku obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko wymaga weryfikacji organu. Wreszcie budowa stacji telefonii komórkowej wymaga także wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt VII SA/Wa 2685/12) uchylił obie ww. decyzje z dnia [...] września 2010 r. i [...] sierpnia 2010 r. Skarga kasacyjna od tego ostatniego orzeczenia została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 1793/13.

Ponownie rozpoznając sprawę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2009 r., uznając, że inwestycja nie narusza ustaleń obowiązującego w dacie jej wydania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie kwalifikuje się do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Ponieważ wykonane roboty budowlane odpowiadają prawu organ winien umorzyć prowadzone postępowanie. Decyzją z dnia [...] września 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję własną.

Skargę na powyższą decyzję złożyło Stowarzyszenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 czerwca 2015 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2488/14) uchylił to ostatnie rozstrzygnięcie, jednakże Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 czerwca 2017 r. (sygn. akt II OSK 2602) uchylił orzeczenie Sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Zdaniem Sądu II instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny bez dokonania właściwej wykładni przepisów uznał, że brak udziału w postępowaniu następców prawnych zmarłego uczestnika postępowania przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy stanowi podstawę do wznowienia postępowania.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił obie ww. decyzje, uznając, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wykonał w pełni wskazań zawartych w wyroku z dnia 27 września 2012 r. Zostały zrealizowane zalecenia Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie oceny zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znajdujemy stosowny fragment poświęcony rozważaniom na ten temat, które Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił, a z których wynika, że teren, na którym powstała inwestycja, przeznaczony jest pod usługi i handel a zapisy planu nie zabraniają budowy tego rodzaju obiektów.

Za niewystarczające jednak uznał Sąd pierwszej instancji wyjaśnienia dotyczące oceny konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Organ w tym zakresie oparł się na opracowaniu zatytułowanym "Wyniki weryfikacji anten wg Rozporządzenia Rady Ministrów Dz. Ust. z dnia 31 VIII 2007 r., Nr 158, poz. 1105", sporządzonego w listopadzie 2008 r. Jak wskazał organ z ww. dokumentu oraz załączonych do niego rysunków wynika, że zarówno dla minimalnych wiązek promieniowania O jak i dla maksymalnych pochyleń wiązek 10, brak występowania miejsc dostępnych dla ludności w odległości 20 m od środka elektrycznego anten na kierunku głównych wiązek promieniowania. I chociaż opracowanie to może być zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a. dowodem w sprawie, to nie może zastąpić swobodnej oceny dowodów oraz ustalenia przesłanek wymaganych przepisami prawa materialnego. Przede wszystkim nie może być przyjęty jako istotny dowód w sprawie bez przeprowadzenia wnikliwej analizy w kontekście procesu dowodzenia, w efekcie którego autor opracowania ocenił, iż planowane przedsięwzięcie jest lub nie jest przedsięwzięciem, dla którego wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Podzielenie kwalifikacji dokonanej w ramach sporządzonego opracowania jest dopuszczalne ale pod warunkiem, że organ dokona jej właściwej oceny i wypowie się, czy kwalifikacja ta jest sporządzona przez właściwe osoby, czy zawiera fachowe i przekonywujące uzasadnienie, czy są dostatecznie wyjaśnione kwestie istotne dla możliwości oceny inwestycji w świetle postanowień rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika natomiast, aby dowód ten podlegał jakiejkolwiek weryfikacji. Tymczasem wykładnia systemowa § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. prowadzi do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko. Dla poczynienia prawidłowych ustaleń niezbędne jest zatem określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenie ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Odmienna interpretacja § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia prowadziłaby do możliwości obejścia prawa przez potencjalnych inwestorów. Przyjęcie natomiast, że przedsięwzięcie oddziaływuje potencjalnie znacząco na środowisko niezbędne jedynie przy ustaleniu mocy promieniowania pojedynczej anteny może doprowadzić do planowania takich przedsięwzięć, które składać się będą z kilku a nawet kilkunastu anten, a każda posiadać będzie moc promieniowania niewpływającą ujemnie na środowisko, zaś po przecięciu z inną co najmniej na linii nakładania się lub przecinania stworzy moc znacznie przekraczającą wartości dopuszczalne. Z tych względów niezbędne jest dla prawidłowej oceny, czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko poprzez określenie parametrów zarówno poszczególnych anten jak i całego przedsięwzięcia. Kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnie możliwego emitowania tego pola z urządzenia, maksymalnie możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania (tzw. tilt), ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania. Nie jest przy tym wystarczające ograniczenie rozważań do zakresu pochylenia anten deklarowanego przez inwestora, a koniecznym jest określenie wiązek z uwzględnieniem maksymalnych możliwych pochyleń osi wiązek promieniowania poszczególnych anten.

Nadto Sąd pierwszej instancji przypomniał, że Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że w sprawie chodzi o obiekt budowlany, na którego realizację należało uzyskać pozwolenie na budowę. Oznacza to, że w przypadku realizacji inwestycji bez uzyskania tego pozwolenia koniecznym było wdrożenie procedury legalizacyjnej z art. 48 Prawa budowlanego. W związku z tym, nawet przyjmując, że inwestycja nie wymagała przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz przyjmując, że wykonane roboty budowlane wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną, umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego było wadliwe. Sprawą organu było zaś dokonanie oceny, czy taka wadliwość decyzji organu nadzoru budowlanego stanowiła rażące naruszenie prawa.

Niezależnie od powyższego zdaniem Sądu pierwszej instancji organy winny uwzględnić następców prawnych uczestnika postępowania A. B.

Z tych względów uznając, że organy nie zgromadziły i nie rozpoznały kompletnego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie wszystkich istotnych okoliczności, Sąd pierwszej instancji uznał, że naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 7 K.p.a. nastąpiło w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjny (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) orzekł jak na wstępie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając go w całości i zarzucając mu mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 przez błędne przyjęcie, że normy postępowania administracyjnego zostały przez organ naruszone, co skutkowało uwzględnieniem zamiast oddaleniem skargi, a w konsekwencji uchyleniem obu decyzji organu administracji w przedmiotowej sprawie, pomimo iż organ prawidłowo przeprowadził postępowanie w trybie nieważnościowym oraz wydał prawidłowe rozstrzygnięcie, odmawiając stwierdzenia nieważności badanej decyzji,

2. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 wobec poczynienia wskazań co do dalszego postępowania dla organu prowadzącego postępowanie w trybie nieważnościowym dotyczących badania kwestii oddziaływania inwestycji na środowisko, pomimo, iż nie jest to rolą organu prowadzącego sprawę nadzorczą w trybie 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6 K.p.a. poprzez zarzucenie organowi administracji naruszenie przepisu art. 107 § 7 K.p.a. w sytuacji, gdy kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisu o jednostce redakcyjnej art. 107 § 7,

4. art. 190 P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny jest związany orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie oceny stanu faktycznego, podczas gdy związanie dotyczy jedynie oceny prawnej,

5. naruszenie prawa materialnego, tj. § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 oraz w zw. z art. 6 K.p.a. poprzez jego zastosowanie, pomimo że rozporządzenie to weszło w życie w dniu 15 listopada 2010 r., a badane przez skarżącego kasacyjnie decyzje administracyjne w trybie nadzwyczajnym określonym w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. były wydane przed wejściem w życie tego rozporządzenia.

Wskazując na powyższe zarzuty, organ wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz zrzekł się rozprawy.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyło Stowarzyszenie, uznając zaskarżony wyrok za prawidłowy i wnosząc o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest niezasadna, aczkolwiek uzasadnienie zaskarżonego wyroku w zakresie objętym skargą kasacyjną nie jest wolne od wad.

Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych przepisem art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) i nie dostrzegając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności, jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 190 P.p.s.a. Związanie wykładnią prawa, o którym mowa w tym przepisie, należy rozumieć w ten sposób, iż dotyczy ono zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania, a ponadto obejmuje zarówno ocenę prawną co do sposobu wykładni tych przepisów prawa, jak i co do sposobu ich zastosowania. Nie można bowiem przyjąć, że sąd pierwszej instancji nie byłby związany oceną prawną dokonaną przez sąd drugiej instancji, polegającą na stwierdzeniu, że określony przepis ma albo nie ma zastosowania do ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych. W postępowaniu sądowoadministracyjnym ocena stanu faktycznego jest dokonywana w zasadzie przez pryzmat zastosowania lub wykładni przepisów postępowania, bardzo rzadko zaś poprzez ocenę przeprowadzonych w postępowaniu administracyjnym dowodów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 3094/17, B. Dauter, Komentarz do art. 190 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wolters Kluwer Polska 2018, LEX/el). Powyższy pogląd był już wyrażany w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny i również w kontekście art. 190 P.p.s.a., tj. w wyroku z dnia 4 lutego 2014 r., gdzie wyraźnie podkreślano, że kwalifikacja prawna przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej jako budowli stanowiącej całość techniczno – użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami została przesądzona w wyroku z dnia 27 września 2012 r. Również i na obecnym etapie postępowania nie zaszły żadne takie okoliczności sprawy, aby można było odstąpić od tej kwalifikacji.

Z przyczyn zbieżnych z powyższymi nie można było również podzielić zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z "art. 156 § 1 pkt 2". Obowiązek Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego "badania kwestii oddziaływania inwestycji na środowisko" został potwierdzony i przesądzony na wcześniejszym etapie postępowania w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2012 r. i 4 lutego 2014 r., gdzie wyraźnie wskazywano, że organy nie wzięły pod uwagę potencjalnego oddziaływania tych urządzeń na otoczenie oraz na konieczność badania dokumentacji technicznej w zakresie oddziaływania całej stacji bazowej telefonii komórkowej na środowisko, przy uwzględnieniu typu anten, ich mocy, azymutów i innych parametrów. I chociaż w obu powyżej przywołanych wyrokach wskazano na konieczność uwzględnienia przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), a nie jak Sąd pierwszej instancji – § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.), to uchybienie to nie miało znaczenia dla sprawy tym bardziej, że mogło zostać poprawione przez Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną. Podkreślić zatem należy, że ponownie rozpoznając sprawę organ administracyjny nie będzie związany poglądem Sądu pierwszej instancji, ale wiążącymi go wskazaniami zawartymi w ww. prawomocnych wyrokach i zastosuje przepisy ww. rozporządzenia z 2004 r.

Nie można podzielić także zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 6 i art. 107 § 7 K.p.a. O ile również w tym przypadku zgodzić się należy z argumentacją organu, że nie ma takiego przepisu jak "art. 107 § 7 K.p.a.", gdyż przepis art. 107 został podzielony na 5 paragrafów, o tyle jednak uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, a tylko taki zarzut zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. mógł stanowić podstawę uwzględnienia skargi kasacyjnej. Powyższy przepis nie stanowił wyłącznej podstawy uchylenia wydanych w sprawie decyzji, zaś wyraźne nawiązanie przez Sąd pierwszej instancji do braków uzasadnienia zaskarżonej decyzji pozwala przyjąć, że wskazanie na art. 107 § 7 zamiast na art. 107 § 3 K.p.a. mogło stanowić oczywistą omyłkę pisarską Sądu.

Nie zasługiwał wreszcie na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Nie zostały w niniejszej skardze kasacyjnej skutecznie zakwestionowane podstawy uchylenia przez Sąd pierwszej instancji kontrolowanych w sprawie decyzji, a argumentację przedstawioną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej należy traktować jako nieuzasadnioną polemikę. Kwestia konieczności prowadzenia postępowania dowodowego i badania dokumentacji technicznej została przesądzona już we wcześniejszych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanych w sprawie. Wbrew też stanowisku skarżącego kasacyjnie organu w postępowaniu nadzwyczajnym administracyjnym obowiązują takie same zasady ustalania stanu faktycznego jak w postępowaniu w trybie zwykłym z tym tylko, że w trybie nadzwyczajnym ukierunkowane są one nie na wyjaśnianie okoliczności faktycznych związanych z wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz na ustalenie zaistnienia wadliwości określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Czynności organu administracji w tym postępowaniu koncentrują się bowiem wyłącznie na ustaleniu kwalifikowanych wadliwości materialnoprawnych, co jest przedmiotem nowej sprawy w stosunku do rozstrzygnięcia zawartego w decyzji mającej być dotkniętą wadą nieważności (por. B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, s. 639).

Zauważyć także końcowo trzeba, iż zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną również w sytuacji, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, to jest, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu przez Naczelny Sąd Administracyjny błędów zawartych w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji sentencja nie uległaby zmianie. Taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.