Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 602/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 15
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Dudar (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant sekretarz sądowy Natalia Paulina Janowicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 listopada 2022 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pieniężnego na zakup posiłku uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

W dniu 29 lipca 2021 r. J. G. (dalej powoływany także jako skarżący) wystąpił do Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w W. o przyznanie mu pilnej pomocy społecznej w formie świadczenia pieniężnego polegającego na zakup posiłku lub dostarczanie mu takich posiłków do domu, zgodnie z programem rządowym i uchwałą nr 140 Rady Ministrów z dnia 15 października 2018 r.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 roku nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w W. orzekł o odmowie przyznania skarżącemu pomocy społecznej w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku z uwagi na przekraczający dochód względem kryterium dochodowego.

W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...] września 2021 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojego stanowiska Kolegium wskazało, że odmowa przyznania J. G. zasiłku celowego z wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023 była uzasadniona przekroczeniem ustawowego kryterium dochodowego. Kryterium dochodowe dla skarżącego wynosi 1051,50 zł, natomiast jak wynika, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w miesiącu czerwcu 2021 r. skarżący uzyskał dochód z gospodarstwa rolnego w wysokości 846,23 zł (dochód z gospodarstwa rolnego o pow. 7,05 ha fizycznych i 2,7475 ha przeliczeniowego x 308 zł). Po pomniejszeniu o składkę KRUS opłaconą w miesiącu czerwcu 2021 r. w wysokości - 143 zł, dochód ten wyniósł 703,23 zł. Ponadto skarżący otrzymał pomoc dla rolników szczególnie dotkniętych kryzysem związanym z COVID-19 w wysokości 5759 zł (5759 zł : 12 miesięcy = 479,92 zł). Łączny dochód w miesiącu czerwcu 2021 r, jaki uzyskał J. G. wynosił 1183,15 zł.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiódł skarżący zaskarżając ją w całości. Prawomocnym wyrokiem z dnia 10 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 859/21 WSA w Białymstoku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2021 roku numer [...]. W uzasadnieniu wyroku sąd stwierdził nieprawidłowość wyliczenia dochodu strony opartego na błędnym doliczeniu do dochodu jednorazowego świadczenia z pomocy dla rolników dotkniętych kryzysem związanym z COVID–19 w wysokości 5759 złotych. Sąd wskazał na treść art. 8 ust. 4 u.p.s., z którego wynika, że do dochodu strony nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego i przesądził, że pomoc finansowa dla rolników szczególnie dotkniętych kryzysem związanym z COVID-19 jest takim jednorazowym pieniężnym świadczeniem socjalnym. Jednocześnie sąd stwierdził, ze decyzja o przyznaniu albo odmowie przyznania świadczenia pieniężnego na zakup posiłku jest decyzją uznaniową a spełnienie kryterium dochodowego nie jest jedyną przesłanką przyznania zasiłku celowego.

Po ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącego, decyzją z dnia [...] maja 2022 r., nr [...] Wójt Gminy W. po raz kolejny odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanej pomocy.

W uzasadnieniu decyzji odmownej organ stwierdził, ze dochód strony z miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia wniosku wyniósł 703,23 złotych i nie przekroczył kryterium dochodowego uprawniającego do uzyskania pomocy w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku zgodnie z uchwałą Nr 140 Rady Ministrów z 15 października 2018r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023 oraz uchwałą Rady Gminy W. z [...] stycznia 2019r. nr [...] w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do zasiłku celowego na zakup żywności lub posiłków w ramach wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023. Tym niemniej organ odmówił przyznania wnioskowanej pomocy albowiem uznał, że przyznanie tej pomocy byłoby niesłuszne w okolicznościach sprawy. Organ zwrócił uwagę, że strona jest osobą o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, nie wykluczającym możliwości zapewnienia sobie posiłków. Skarżący porusza się o własnych siłach i nie wymaga pomocy osób trzecich, jest w stanie prowadzić gospodarstwo rolne nastawione na hodowlę byków. Niepełnosprawność strony nie czyni go niezdolnym do pracy o czym świadczy brak przyznanej renty chorobowej. Osoby w gorszym stanie zdrowia posiadające inne problemy zdrowotne niż zgłaszane przez wnioskodawcę bóle kręgosłupa i zwyrodnienie stawów, same w swoim zakresie zapewniają i przygotowują posiłki. Nie odmawiają też, jak wnioskodawca, pomocy w formie produktów żywnościowych. Organ podkreślił, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Podkreślił, że skarżący otrzymał w grudniu 2020 r znaczną pomoc finansową z ARMiR dla rolników szczególnie dotkniętych kryzysem COVID-19. Pomoc tę mógł przeznaczyć na zakup żywności. Organ przypominał, że w 2021 r. skarżący otrzymał pomoc z OPS w łącznej wysokości 1600 zł więc nie pozostał bez żadnych środków do życia. Również w 2022 r. zostało skarżącemu przyznane świadczenie pieniężne na zakup posiłków w wysokości 150 zł na okres od stycznia do czerwca 2022 r.

Wnioskodawca posiada gospodarstwo rolne i w pierwszej kolejności powinien zacząć wykorzystywać własne zasoby i sam częściowo zaspokoić swoje potrzeby w tym względzie. Powinien w miarę swoich możliwość spróbować podjąć pracę zarobkową z uwzględnieniem orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, które nie skreśla z rynku pracy. Organ podkreślił, że każdorazowe wskazywanie przez ośrodek pomocy społecznej próby rozwiązania trudnej sytuacji spotykają się z kategoryczną odmową i brakiem rozważenia proponowanych rozwiązań co ma odzwierciedlenie w składanych odwołaniach, w których znajdują się inwektywy kierowane do pracowników ośrodka. Organ skonkludował, ze wnioskodawca prezentuje roszczeniowy charakter i pasywną postawę.

J. G. wniósł odwołanie od tej decyzji, które nie zostało uwzględnione. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2022 r. nr [...] orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji.

Kolegium uznało, że skarżący w momencie złożenia wniosku spełniał kryterium dochodowe do uzyskania pomocy ze środków przekazywanych w ramach Programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023 (podwyższone do wysokości 150% kryterium ustawowego) ale na przeszkodzie w przyznaniu wnioskowanego świadczenia stanęły dwie okoliczności. Po pierwsze, wniosek o przyznanie świadczenia został złożony w dniu 29 lipca 2021 r., natomiast ostateczna kończąca rozpatrywanie tego wniosku decyzja została wydana w dniu [...] czerwca 2022 r., co czyni niemożliwym przyznanie tej formy pomocy z mocą wsteczną. Po drugie, decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r. organ pierwszej instancji przyznał skarżącemu świadczenie pieniężne na zakup gorącego posiłku na okres od 1 stycznia do 30 czerwca 2022 r., co czyni niemożliwym przyznanie tej formy pomocy na podstawie wniosku z dnia 29 lipca 2021 r., gdyż sprawa przyznania pomocy w formie gorącego posiłku na maj i czerwiec 2022 r. została rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną.

W skardze wniesionej do sądu administracyjnego na powyższą decyzję J. G. zarzucił wydanie decyzji z naruszeniem przepisów Konstytucji RP oraz obowiązujących przepisów prawa. Wskazał na błędne określenie w zaskarżonej decyzji wieku skarżącego. Zaznaczył, że złożył kolejny wniosek o przyznanie gorących posiłków, ale nie został on jeszcze rozpoznany, dlatego przebywając w Ł. nie może zjeść ciepłego posiłku. Skarżący wniósł o wyłączenie od rozpoznania jego sprawy sędziów NSA Grażyny Gryglaszewskiej, Elżbiety Trykoszko oraz sędziów WSA Marka Leszczyńskiego oraz Małgorzaty Roleder. Dodatkowo w skardze skarżący zawarł wnioski o przyznanie mu pomocy prawnej w pełnym zakresie.

Zarządzeniem referendarza sądowego z 5 września 2022r. (sygn. II SPP 116/22) wniosek o przyznanie prawa pomocy został pozostawiony bez rozpoznania. Natomiast prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 8 września 2022 r. oddalony został wniosek o wyłączenie wskazanych powyżej sędziów oczekających w WSA w Białymstoku od rozpoznania sprawy, zaś w przypadku sędzi NSA Grażyny Gryglaszewskiej umorzone zostało postępowanie, z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie z przyczyn w niej wskazanych.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Granice orzekania są wyznaczone tylko i wyłącznie granicami sprawy rozpatrywanej przez sąd, czyli ogółem elementów stosunku administracyjnoprawnego będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji. Zaskarżenie decyzji oznacza, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego - niejako za jej pośrednictwem - staje się ta sama sprawa, która została w decyzji rozstrzygnięta.

Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze jak również stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji, mimo że skarżący wnosił o jej uchylenie.

Mając na uwadze zakres kognicji sądów administracyjnych, należało stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy przeprowadzając postępowanie naruszył przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 15 k.p.a. regulujący zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zaznaczyć przy tym należy, że w powyższej kwestii, w zbliżonym stanie faktycznym i prawnym wypowiedział się już tut. sąd w wyroku z dnia 10 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 232/22, który to pogląd i stanowisko sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni aprobuje.

Podkreślić zatem należy, że aby uznać, że zasada dwuinstancyjności postępowania, wynikająca z art. 15 k.p.a. została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych instancji. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z tych organów, który wydał decyzję postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Innymi słowy, w postępowaniu administracyjnym merytoryczne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie powinno mieć miejsce w dwóch instancjach.

Przedmiotem poddanego kontroli sądu postępowania administracyjnego było rozpoznanie wniosku skarżącego J. G. z 29 lipca 2021 r. o przyznanie pomocy społecznej w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku, przyznawanego w oparciu o uchwałę Nr 140 Rady Ministrów z 15 października 2018 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023 oraz uchwałę Rady Gminy W. z [...] stycznia 2019 r. nr [...] w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do zasiłku celowego na zakup żywności lub posiłków w ramach wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023. Jest bezspornym, że objęta programem rządowym ww. pomoc realizowana jest w trybie przewidzianym w przepisach ustawy o pomocy społecznej i należy ją utożsamiać z zasiłkiem celowym wskazanym w przepisie art. 39 ustawy o pomocy społecznej (vide: m.in. teza wyroku WSA w Gliwicach z 19 stycznia 2022 r. sygn. II SA/Gl 881/21, CBOSA). Zgodnie z art. 39 u.p.s., zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Natomiast zgodnie z uchwałą Rady Ministrów z 15 października 2018 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023 (M.P. z 2018 r., poz. 1007), rządową pomoc na dożywianie w ramach programu, na szczeblu gminy realizują samorządowe jednostki organizacyjne pomocy społecznej przy udziale właściwych jednostek organizacyjnych gminy. W module pomocy dla osób dorosłych Program przewiduje, że ze środków przekazywanych w ramach Programu, gminy udzielają wsparcia w postaci posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności, świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych osobom spełniającym warunki otrzymania pomocy wskazane w ustawie z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz spełniającym kryterium dochodowe w wysokości 150 % kryterium, o którym mowa w art. 8 ww. ustawy, osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej, w szczególności osobom starszym, chorym i niepełnosprawnym.

W wyniku wyroku WSA w Białymstoku z 10 marca 2022 r. sygn. II SA/Bk 859/21, mocą którego uchylone zostały dwie pierwsze negatywne dla skarżącego decyzje organów obu instancji w sprawie przyznania celowej pomocy pieniężnej na zakup posiłku, o którą to pomoc skarżący wnioskował 29 lipca 2021 r., zadaniem organów administracji publicznej było ponowne merytoryczne rozpatrzenie tego wniosku z uwzględnieniem przesądzonej przez sąd okoliczności błędnego wyliczenia dochodu strony pod kątem spełnienia kryterium dochodowego uprawniającego do uzyskania pomocy. Sąd w uzasadnieniu powołanego wyroku stwierdził wprost, że organy obu instancji niesłusznie zaliczyły do dochodu skarżącego jednorazowy zasiłek dla rolników szczególnie dotkniętych kryzysem związanym z COVID-19 w wysokości 5759 złotych i zalecił prawidłowe ustalenie dochodu strony. Jednocześnie, mając na uwadze uznaniowy charakter decyzji o przyznaniu zasiłku celowego, nakazał przeanalizowanie pozostałych przesłanek ustawowych uzasadniających przyznanie bądź odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia z uwzględnieniem zarówno możliwości finansowych OPS w W., jak też sytuacji osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia oraz odzwierciedleniem ustaleń organu w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji.

W ocenie sądu, o ile organ pierwszej instancji do zaleceń sądu się zastosował, na co wskazuje uzasadnienie decyzji Wójta Gminy W. z [...] maja 2022 r., o tyle Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. rozpatrując odwołanie strony od decyzji odmawiającej przyznania pomocy celowej na zakup posiłku nie z powodu przekroczenia kryterium dochodowego ale poprzez pryzmat celowości przyznania pomocy, uchyliło się od merytorycznej oceny sprawy upatrując bezprzedmiotowości ponownego rozpatrywania wniosku strony z 29 lipca 2021 r. z uwagi na przyznanie skarżącemu decyzją z [...] stycznia 2022 r. świadczenia pieniężnego na zakup gorącego posiłku na okres od 1 stycznia 2022 r. do 30 czerwca 2022 r. Wskazało także, że nie jest możliwe przyznanie świadczenia z datą wsteczną.

Skład orzekający nie podziela stwierdzenia organu odwoławczego jakoby przyznanie skarżącemu pomocy pieniężnej na zakup posiłku na okres I półrocza 2022 r. co do zasady uniemożliwiało przyznanie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku za taki okres wsteczny (tu za 2021 r.) w którym konkretna potrzeba bytowa nie była zaspokojona. Rzeczą organu jest zatem ustalenie, czy skarżący w 2021 r. ubiegał się innymi wnioskami o pomoc pieniężną na zakup posiłków w ramach wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023 (M.P. z 2018 r., poz. 1007) oraz jak te wnioski zostały rozpatrzone. Z urzędu sądowi, z racji rozpatrywania innych skarg J. G., jest wiadomym o co najmniej czterech innych wnioskach skarżącego złożonych w 2021 r. o przyznanie celowej pomocy pieniężnej na zakup posiłku lub żywności ramach wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023, to jest o wniosku z 26 kwietnia 2021 r. (vide: prawomocny wyrok WSA w Białymstoku z 28 października 2021 r., II SA/Bk 572/21; z 31 maja 2021 r. (vide: prawomocny wyrok WSA w Białymstoku z 30 listopada 2021 r. sygn. II SA/Bk 668/21), o wniosku z 25 czerwca 2021 r. (vide: prawomocny wyrok WSA w Białymstoku z 13 stycznia 2022 r. sygn. II SA//Bk 759/21) i wniosku z 30 września 2021 r. (vide: nieprawomocny wyrok WSA w Białymstoku z 31 marca 2022 r. sygn. II SA/Bk 44/22). Brak ustaleń organu jak była praktyka OPS w W. w zakresie określania przedziału czasu na jaki z konkretnego wniosku strony przyznawana była pomoc pieniężna na zakup posiłku oraz ustaleń co do zaspokojenia potrzeb strony w roku 2021 r. w zakresie pomocy finansowej na zakup posiłku, nie pozwala na uznanie sprawy za należycie wyjaśnioną. Sąd zauważa, że tylko ustalenie co do zaspokojonych potrzeb strony w zakresie pomocy na pieniężnej na zakup posiłków w przedziale czasu objętym konkretnym wnioskiem, stanowiłoby okoliczność przemawiającą za niecelowością przyznania po raz kolejny takiego samego zasiłku celowego. Zasiłek celowy ma bowiem charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel bytowy. Przyjąć zatem należy, że sam upływ czasu powiązany z przyznaniem skarżącemu pomocy pieniężnej na zakup posiłku w okresie późniejszym, tu: od stycznia do czerwca 2022 r. nie może świadczyć o niezasadności złożonego wniosku w dniu 29 lipca 2021 r., bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym analizy zaspokojenia konkretnej potrzeby bytowej skarżącego i sytuacji materialnej i rodzinnej w jakiej się znajduje.

Stwierdzić zatem należało, że organ odwoławczy rozpoznając odwołanie skarżącego naruszył przepisy postępowania – art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 15 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z akt sprawy wynika, że Kolegium nie oceniło merytorycznie wniosku skarżącego, czym uchybiło zasadzie dwuinstancyjności postępowania.

Mając powyższe na uwadze sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.