Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1754/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Leszczyński /spr./ sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 28 października 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 722/11 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od [...] S.A. z siedzibą w W. na rzecz Ministra Infrastruktury kwotę 500 (słownie: pięćset ) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 czerwca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 722/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] NR [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, zarządził zwrot na rzecz skarżącego [...] S.A. w W. z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie tytułem nadpłaconego wpisu sądowego kwotę 99500 zł oraz zasądził od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego [...] S.A. w W. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., [...], Wojewoda P., na podstawie art. 15, art. 16 ust. 1, art. 34 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (Dz. U. Nr 84, poz. 700), zw. dalej "specustawą"; art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.), zw. dalej "Prawem budowlanym"; art. 84 ust. 1-5, art. 85 ust. 3 i 6, art. 86 ust. 1 pkt 7, ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. Nr 228, poz. 2306, ze zm.); art. 93 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, ze zm.), w ust. I. decyzji zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla [...] S.A. z siedzibą w W. gazociągu wysokiego ciśnienia dn 500mm, pr 8,4 mpa W.-G. Odcinek [...] - teren gminy Ż., woj. p., na działkach o numerach ewidencyjnych: obręb geodezyjny S.: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...],[...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]; obręb geodezyjny L.: nr [...]; obręb geodezyjny T.: nr [...], nr [...]. Kategoria obiektu budowlanego - XXVI. W ustępie II. decyzji natomiast: (1) zezwolił wnioskodawcy na usunięcie z terenu działek nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obręb S.; nr [...],[...] obręb T., objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Ś. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., [...] drzew i [...] m2 krzewów, zgodnie z załączonym do wniosku opracowaniem pt. "Inwentaryzacja i waloryzacja zieleni wraz z planem gospodarki zielenią", stanowiącym integralną część projektu budowlanego; (2) ustalił termin wycinki drzew i krzewów do [...] czerwca 2011 r., a w przypadku, gdy na drzewach znajdują się gniazda lęgowe ptaków, termin ograniczył od [...] października do końca lutego 2011 r.; (3) ustalił następujące opłaty za usunięcie [...] drzew i [...] m2 krzewów w łącznej wysokości [...] złotych; (4) odroczył orzeczoną w pkt 3 opłatę na okres 3 lat od dnia realizacji nasadzeń rekompensujących orzeczonych w pkt 5 niniejszej decyzji, tj. do dnia [...] czerwca 2014 r. W przypadku niewywiązania się z obowiązku wykonania nasadzeń rekompensujących lub w przypadku, gdy wykonane nasadzenia nie zachowają żywotności po upływie 3 lat od dnia posadzenia, należność należy wpłacić na konto NBP O/O G., nr konta [...]. Organem właściwym do pobrania opłaty jest Wojewoda P.; (5) zobowiązał wnioskodawcę do posadzenia w ramach rekompensaty za wycięte drzewa i krzewy, na terenie Nadleśnictwa K., stanowiącym część działki nr [...], obręb ewidencyjny P. G., gmina P. oddział [...]:[...] sztuki drzew iglastych i [...] sztuk drzew liściastych, w terminie do [...] czerwca 2011 r., zgodnie z wytycznymi; oraz (6) zobowiązał do złożenia w Wydziale Infrastruktury Urzędu Wojewódzkiego w G. pisemnej informacji wraz z dokumentacją zdjęciową niezwłocznie po zakończeniu realizacji przesądzeń i nasadzeń oraz pisemnej informacji o gotowości do odbioru nasadzeń rekompensujących po upływie 3 lat od dnia ich realizacji. Na podstawie art. 34 ust. 1 specustawy niniejszej decyzji nadał rygor natychmiastowego wykonania.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda P., wskazał, że inwestor przedłożył kompletny wniosek, przedłożył decyzje niezbędne do zatwierdzenia projektu, stwierdził zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ww. gazociągu, a projekt budowlany został sporządzony, zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Podniósł też, że na gruncie art. 16 ust. 1 specustawy zobligowany był do wydania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów znajdujących się na nieruchomościach objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu oraz ustalenia opłat za ich usunięcie, zgodnie z art. 84-87 ustawy o ochronie przyrody. Przyczyną usunięcia wskazanych w decyzji drzew i krzewów jest kolizja z nowym planem zagospodarowania terenu w zakresie pasa montażowego oraz strefy trwale pozbawionej drzew wzdłuż projektowanego gazociągu. Inwestor przedłożył pismo Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w G. nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., informujące, że Nadleśnictwo K. dysponuje gruntem, stanowiącym część działki nr [...], obręb ewidencyjny P.G., gmina P., która może podlegać zalesieniu. Na ww. terenie wnioskodawca zobowiązany został do nasadzenia: [...] sztuki drzew iglastych i [...] sztuk drzew liściastych. Organ wskazał też podstawy prawne rozwiązań zastosowanych w poszczególnych punktach ust. II decyzji.

Odwołanie od ww. decyzji w części dotyczącej naliczenia opłaty z tytułu usunięcia drzew i krzewów złożył [...] S.A. W ocenie inwestora organ dokonał błędnej wykładni i niewłaściwie zastosował art. 16 oraz art. 28 specustawy.

Minister Infrastruktury po rozpatrzeniu ww. odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...] Nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody P. Wskazał, że niesporna w niniejszej sprawie jest wysokość naliczonych opłat z tytułu usunięcia drzew i krzewów. Organ odwoławczy nie podziela stanowiska odwołującego się, jakoby Wojewoda P. nie miał podstaw do nakładania na inwestora obowiązku ponoszenia opłat za usunięcie drzew i krzewów z terenów lasów. Art. 83 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody nie znajduje bowiem zastosowania, gdyż przepisy rozdziału 4 powyższej ustawy, za wyjątkiem art. 84-89 tejże ustawy, zostały wyłączone na mocy art. 16 ust. 1 specustawy, który stanowi odpowiednik wyłączonego art. 83 ustawy o ochronie przyrody określającego m.in. organ właściwy do wydania zezwolenia na wycięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości oraz wyjątki od obowiązku uzyskania w trybie przepisu art. 83 ustawy o ochronie przyrody ww. zezwolenia. Stosownie do treści art. 16 ust. 2 pkt 1 specustawy, wniosek o wydanie pozwolenia na budowę inwestycji w zakresie terminalu w przypadku, gdy wojewoda zezwala na usunięcie drzew lub krzewów znajdujących się na nieruchomościach objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu, powinien dodatkowo zawierać inwentaryzację drzew i krzewów znajdujących się na terenie objętym wnioskiem. Skoro ustawodawca posługuje się ogólnym sformułowaniem "terenie" przyjąć należy, zgodnie z regułą lege non distinquente, iż chodzi o każdy teren, bez względu na jego przeznaczenie. Za nieuzasadnione Minister Infrastruktury uznał również odwoływanie się do regulacji zawartej w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435, ze zm.) z uwagi na charakter (lex specialis) przepisów ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. w stosunku do ustawy o lasach (lex generali). Jednocześnie Minister Infrastruktury wskazał, że nie znalazł podstaw, aby w oparciu o art. 139 k.p.a., tj. na niekorzyść odwołującego się, uchylić weryfikowaną decyzję w niezaskarżonej części.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył [...] S.A., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak również poprzedzającej jej decyzji organu I instancji w skarżonej w odwołaniu części dotyczącej ustalenia opłat z tytułu usunięcia drzew i krzewów z terenów leśnych (pkt II. 3 decyzji). Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnią i niewłaściwe zastosowanie art. 16 oraz art. 28 specustawy. W ocenie strony skarżącej argumentacja przyjęta przez organ odwoławczy, jakoby rzeczą bezsporną była zasadność naliczania przez wojewodę opłat z tytułu usunięcia drzew i krzewów z terenów leśnych z uwagi na fakt wyłączenia art. 83 ustawy o ochronie przyrody spod działania specustawy, nie może zasługiwać na uwzględnienie. W ocenie skarżącego zamierzeniem ustawodawcy było wyłączenie procedur przewidzianych w ustawie o ochronie przyrody i zastąpienie ich specjalnymi procedurami w ramach specustawy. Gdyby interpretować zastosowanie art. 84-89 ustawy o ochronie przyrody jako wyłączenie art. 83 i wskazanego tam wyłączenia obowiązku uzyskania zezwolenia na wycięcie drzew w lasach, należałoby przyjąć, iż specustawa wprowadza zatem obowiązek uzyskania zezwolenia na wycięcie drzew i krzewów na wszystkich nieruchomościach, w tym także nieruchomościach leśnych i to za opłatą, co w ewidentny sposób utrudnia prowadzenie inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego. Rozwiązania specustawy byłyby bowiem bardziej restrykcyjne niż zasady ogólne wynikające z ustawy o ochronie przyrody.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 1 czerwca 2011 r. (VII SA/Wa 722/11) uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury, stwierdzając że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, zarządził zwrot na rzecz skarżącego [...] S.A. w W. z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie tytułem nadpłaconego wpisu sądowego kwotę 99500 zł oraz zasądził od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego [...] S.A. w W. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu jednakże po części z innych przyczyn niż zostało to wskazane w skardze.

Sąd zauważył, że organ rozpatrujący odwołanie uzyskał jedynie kompetencję do rozpoznania sprawy tylko w tej części, która została zaskarżona w odwołaniu natomiast, jak wynika zarówno z osnowy decyzji II instancji, jak również z ostatniej części uzasadnienia tej decyzji, organ II instancji uczynił przedmiotem rozpoznania również tę część decyzji, która nie została zaskarżona, a dotyczyła udzielenia pozwolenia na budowę, przez co naruszono art. 16 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. przez rozpatrzenie sprawy w II instancji w odniesieniu do części ostatecznej (wobec której nie złożono odwołania) decyzji organu I instancji. Należało zatem z tego względu wyeliminować z obrotu rozstrzygnięcie organu II instancji w powyższej części, stwierdzając, że decyzja organu I instancji w części obejmującej pozwolenie na budowę stała się ostateczna wobec niewniesienia od niej odwołania.

Niezależnie od powyższego w ocenie Sądu I instancji należało uwzględnić skargę w odniesieniu do naruszenia przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwe zastosowanie w postaci art. 16 specustawy w zw. z art. 27 i art. 84 ustawy o ochronie przyrody, przez bezpodstawne przyjęcie, że opłacie podlegają wszystkie drzewa i krzewy leżące w pasie gazociągu, a nie tylko te, które leżą poza terenami lasów. Sąd odwołał się do celu prawodawczego, który zasadzał się w umożliwieniu przyspieszenia budowy inwestycji ważnych z punktu widzenia interesów państwa i społeczeństwa, także w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego. Nie wszystkie zagadnienia prawnomaterialne udało się w tych ustawach pomieścić i z konieczności zawierają one odesłania do przepisów innych ustaw. Odpowiednie stosowanie przepisów oznacza różne możliwości stosowania przepisów: stosowanie bezpośrednie (pełne), stosowanie ze zmianami oraz niemożność stosowania określonych przepisów. W odniesieniu do uregulowań specustawy nie można przede wszystkim tracić z pola widzenia tego, że odesłania te stanowią jedynie uzupełnienie w niezbędnym zakresie potrzebnym do wydania rozstrzygnięcia.

Mając zatem na uwadze to, że zarówno przepisy materialnoprawne, jak i procesowe zawarte w tych ustawach, powinny być rozumiane i wykładane z uwzględnieniem funkcji i celów, dla których ustawy te zostały uchwalone, nie jest do zaakceptowania pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, że wyłączenie przez przepis szczególny (art. 16 specustawy) części rozdziału 4 ustawy o ochronie przyrody zatytułowanego ochrona terenów zieleni i zadrzewień z wyjątkiem art. 84-89 tej ustawy, oznacza, że zasadę zezwolenia na usuwanie drzew i krzewów, a także ustalanie w tym zakresie opłat, należy stosować w odniesieniu do wszystkich drzew i krzewów rosnących w pasie gazociągu, w tym również tych, które rosną na terenie lasów. Z treści art. 16 specustawy wynika, że do inwestycji w zakresie terminalu nie stosuje się przepisów rozdziału 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody z wyjątkiem art. 84-89 tej ustawy, a to oznacza że wyłączono ze stosowania wszystkie przepisy zawarte w tym rozdziale z wyjątkiem wymienionych art. 84-89 tej ustawy, w tym również wyłączono przepis art. 83 tej ustawy. Ten ostatni przepis w ust. 6 pkt 1 stanowi, że przepisów ust. 1 i 2 (dotyczących udzielania zezwolenia) nie stosuje się do drzew lub krzewów rosnących w lasach. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego nie ma podstaw do tego by przyjąć, iż brak wyłączenia zawartego w art. 83 ust. 6 pkt 1 tej ustawy prowadzi do uznania, że zasadę udzielenia zezwoleń na wycięcie drzew i krzewów, a co za tym idzie ustalenia opłat, rozciągnąć należy poza tereny zieleni i zadrzewień, o których mowa w ustawie o ochronie przyrody.

Zgodnie z art. 5 pkt 21 ustawy o ochronie przyrody przez tereny zieleni należy rozumieć tereny wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z nimi związanymi, pokryte roślinnością, znajdujące się w granicach wsi o zwartej zabudowie lub miast, pełniące funkcje estetyczne, rekreacyjne, zdrowotne lub osłonowe, a w szczególności parki, zieleńce, promenady, bulwary, ogrody botaniczne, zoologiczne, jordanowskie i zabytkowe oraz cmentarze, a także zieleń towarzyszącą ulicom, placom, zabytkowym fortyfikacjom, budynkom, składowiskom, lotniskom oraz obiektom kolejowym i przemysłowym. Z kolei w pkt. 27 tego przepisu wskazano, że legalna definicja zadrzewień obejmuje drzewa i krzewy w granicach pasa drogowego, pojedyncze drzewa lub krzewy albo ich skupiska niebędące lasem w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 ze zm.), wraz z terenem, na którym występują, i pozostałymi składnikami szaty roślinnej tego terenu, spełniające cele ochronne, produkcyjne lub społeczno-kulturowe. A zatem, w zakresie dotyczącym zezwoleń na usuwanie drzew i krzewów z terenów zadrzewień, o których mowa w ustawie o ochrony przyrody, a w konsekwencji również następstw tej czynności w postaci inwentaryzacji i ustalenia opłat, w odniesieniu do drzew i krzewów rosnących w lasach zastosowanie mają nie przepisy ustawy o ochronie przyrody, lecz przepisy ustawy o lasach, które regulują zasady zachowania, ochrony i powiększania zasobów leśnych oraz zasady gospodarki leśnej w powiązaniu z innymi elementami środowiska i z gospodarką narodową (art. 1) i odnoszą się do wszystkich lasów niezależnie od formy ich własności (art. 2). Gospodarkę leśną również w zakresie wycinki drzew w lesie ustala się w planie urządzenia lasu, który jest podstawowym dokumentem gospodarki leśnej opracowywanym dla określonego obiektu, zawierającym opis i ocenę stanu lasu oraz cele, zadania i sposoby prowadzenia gospodarki leśnej (art. 6 ust. 1 pkt 6).

Ponadto, zgodnie z art. 27 ust. 1 specustawy Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe zarządzające, na podstawie ustawy o lasach, nieruchomościami objętymi pozwoleniem na budowę inwestycji w zakresie terminalu, są obowiązane do dokonania wycinki drzew i krzewów oraz ich uprzątnięcia w terminie oraz na warunkach ustalonych w odrębnym porozumieniu między Państwowym Gospodarstwem Leśnym Lasy Państwowe a inwestorem. Przepis ten ma zatem charakter uregulowania szczególnego i stanowi podstawę do zawarcia porozumienia o charakterze cywilnym w odniesieniu do wycinki drzew i krzewów na nieruchomościach zarządzanych przez PGLLP. Dopiero w przypadku, gdy nie dojdzie do zawarcia porozumienia, o którym mowa w ust. 1, termin oraz warunki wycinki drzew i krzewów oraz ich uprzątnięcia ustala wojewoda w drodze decyzji (ust. 2). Organy administracji uzyskują zatem kompetencję do wydania decyzji w wymienionym przedmiocie dopiero po nie zawarciu porozumienia. W odniesieniu zaś do lasów rosnących na nieruchomościach, które stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu stała się ostateczna (art. 20 ust. 3 specustawy), wycinka drzew i krzewów rosnących w lasach należeć będzie do zarządcy wskazanego w ust. 7 tego przepisu na zasadach określonych w ustawie o lasach.

Sąd I instancji wyprowadza z powyższego wniosek, że udzielenie zezwolenia o którym mowa w art. 16 specustawy odnosić się może jedynie do tych form zieleni i zadrzewień, które obejmuje swoim przedmiotem regulacja ustawy o ochronie przyrody, a zatem tylko do terenów zieleni i zadrzewień, o których mowa w art. 5 pkt 21 tej ustawy, a zatem terenów niebędących lasami. W innym przypadku, tak jak to omawiane przepisy zastosowano w zaskarżonej decyzji, inwestor na skutek wprowadzenia regulacji szczególnej, która ma ułatwić i przyspieszyć budowę ważnej z punktu widzenia interesów państwa inwestycji, nie dość, że ponosiłby koszty usunięcia drzew, rosnących w lasach, według znacznie bardziej rygorystycznych i dotkliwych zasad związanych z ochroną przyrody, których nie ponoszą inne podmioty, to wydłużałby okres przygotowania inwestycji o skomplikowaną i równie kosztową procedurę inwentaryzowania drzew rosnących w lesie. Dla takiej wykładni znaczenie powinien też mieć wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 czerwca 2006 r., sygn. akt K 23/05, odnoszący się wprawdzie do specustawy drogowej, lecz co do zasady mającej znaczenie i w rozpatrywanej sprawie.

Jeżeli zatem wprowadzenie przez ustawodawcę w ustawie o ochronie przyrody zasad ponoszenia opłat za wycięcie drzew służyć ma ochronie podstawowych wartości ujętych w tejże ustawie, to nie ma podstaw do rozciągania zasad ochronnych w stosunku do lasów, które spełniają również funkcję produkcyjną, w związku z czym kwestie wycinki drzew w lasach ustawodawca potraktował zupełnie odmiennie niż na obszarach zieleni i zadrzewień. Z treści decyzji I instancji wynika, że organ dokonał specyfikacji przedmiotu zezwolenia i ustalenia opłat według obejmujące tereny nieleśne, lasy prywatne, lasy państwowe oraz krzewy. Przyjęcie takich kryteriów ma charakter ogólnego zliczenia opłat i nie daje podstaw do oceny, która cześć tej decyzji odnosząca się do zezwolenia, inwentaryzacji i opłat jest prawidłowa, tj. odnosi się do terenów zieleni i zadrzewień, a która dotyczy innych obszarów, co do których nie było podstaw wydania decyzji. Na skutek tego przyjąć trzeba, że naruszono również przepisy prawa procesowego, a to art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez niewyjaśnienie, które drzewa podlegają opłacie, inwentaryzacji i pozostałych kwestii wynikających z art. 16 ust. 2 specustawy. Te kwestie powinny zostać zatem wyjaśnione w ponowionym postępowaniu.

Podejmując w niniejszym wyroku rozstrzygnięcie polegające na uchyleniu decyzji organu II instancji, Sąd Wojewódzki miał na uwadze wykładnię art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 2148/10, zgodnie z którą sąd może uchylić decyzję organu II instancji, pozostawiając w obrocie decyzję I instancji, wykonalną - w tym przypadku - na podstawie art. 34 ust. 1 specustawy.

W odniesieniu do zasądzenia kosztów sądowych, Sąd stanął na stanowisku, że przedmiotem sprawy objętej zaskarżoną decyzją jest sprawa pozwolenia na budowę zawierającego - w związku z udzieleniem tego pozwolenia - dodatkowe rozstrzygnięcie w sprawie opłat za usunięcie drzew. W związku z powyższym stwierdza się, że należny wpis sądowy w tego rodzaju sprawach (budownictwa), zgodnie z przepisem § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193, ze zm.), wynosi 500 złotych, wobec czego wniesiony wpis w części nienależnej należało zwrócić.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika Minister Infrastruktury, zarzucając Sądowi I instancji w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez to, że Sąd nie przedstawił ciągu rozumowania które doprowadziło Sąd do wniosku uzasadniającego uchylenie zaskarżonej decyzji. Sąd jedynie wskazał, że nie można przyjąć wykładni dokonanej przez organ,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez to, że w uzasadnieniu wyroku Sąd nie zawarł wskazań co do dalszego postępowania mimo obowiązku wynikającego z tego przepisu

oraz na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię:

-art. 16 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujście (Dz. U. Nr 84, poz. 700 ze zm.) przez przyjęcie, że udzielenie zezwolenia o którym mowa w tym przepisie odnosi się jedynie do tych form zieleni i zadrzewień, które obejmuje swoim przedmiotem regulacja ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 z późn. zm.), zatem niebędących lasami mimo, że do inwestycji w zakresie terminalu nie stosuje się przepisów rozdziału 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, z wyjątkiem art. 84-89 tej ustawy, a w świetle art. 16 ust. 1 ustawy organy administracyjne zobligowane są do udzielenia w decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji w zakresie terminalu zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów znajdujących się na nieruchomościach objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu,

- art. 16 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że doszło do rozpatrzenia sprawy w II instancji w odniesieniu do części ostatecznej decyzji organu I instancji jako, że decyzja organu I instancji składała się z dwóch odrębnych w znaczeniu przedmiotowym części a odwołanie wniesiono jedynie w części dotyczącej naliczenia opłaty z tytułu usunięcia drzew i krzewów podczas gdy zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne, a odwołanie odnosi się do całości zaskarżonej decyzji,

- art. 7 i 77 k.p.a. przez przyjęcie, że te przepisy zostały naruszone i wskazanie, że nie wyjaśniono które drzewa podlegają opłacie, inwentaryzacji i pozostałych kwestii wynikających z art. 16 ust. 2 specustawy podczas gdy, to dopiero wykładnia art. 16 ust. 2 specustawy dokonana przez Sąd powoduje potrzebę ponownego rozpatrzenia materiału dowodowego.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz obciążenie skarżącego kosztami postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Rozpoznając skargę kasacyjną Sąd związany jest zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, albowiem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. Wobec tego w pierwszej kolejności podlega rozpoznaniu zarzut odnoszący się do uchybień procesowych.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela obu zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez to, że po pierwsze, Sąd pierwszej instancji nie przedstawił ciągu rozumowania, które doprowadziło do wniosku uzasadniającego uchylenie zaskarżonej decyzji, lecz jedynie wskazał, że nie można przyjąć wykładni dokonanej przez organ oraz po drugie, że nie zawarł wskazań, co do dalszego postępowania, mimo obowiązku wynikającego z tego przepisu.

Zauważyć należy, że treść przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a określa składniki, jakie powinno posiadać uzasadnienie wyroku, to jest zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W niniejszej sprawie uzasadnienie przedmiotowego wyroku zawiera wszystkie te elementy. Przedstawiono bowiem zarówno część historyczną, w której podano wszystkie istotne okoliczności sprawy, jak i merytoryczne stanowisko Sądu, które wskazuje z jakich przyczyn Sąd wydał rozstrzygnięcie. Wskazania co do dalszego postępowania, stanowiące konsekwencję zaprezentowanej w uzasadnianiu wyroku oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi publicznej, co do zasady zamieszcza się zbiorczo w końcowej części uzasadnienia wyroku. Nie oznacza to jednak, że nie mogą być one wplecione w treść rozważań Sądu. Istotne jest, aby wskazania te były konkretne i jednoznacznie sformułowane, tak aby w ponowionym na skutek wyroku postępowaniu umożliwić organowi usunięcie wszystkich wskazanych przez Sąd uchybień prawa. Podkreślić przy tym należy, że wskazany wyżej przepis stanowi przede wszystkim o konstrukcji uzasadnienia, dlatego też nie ma podstaw do przyjęcia, aby Sąd pierwszej instancji dopuścił się uchybień przy jego konstruowaniu. Z faktu, że skarżący nie zgadza się z ustaleniami Sądu nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia.

Ponadto, zarzuty powyższe nie mogłyby być samodzielnie zarzutami skutecznymi także z tego powodu, że autor skargi kasacyjnej nie przeprowadził argumentacji idącej w kierunku wykazania wpływu tego naruszenia na treść orzeczenia oraz wykazania, poprzez odwołanie się do oszacowania skali tego wpływu, że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia.

Zasadniczy zarzut skargi dotyczy naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez wadliwą interpretację i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (Dz. U. Nr 84, poz. 700) – dalej zwanej "specustawą". Odnosząc się do tego zarzutu stwierdzić należy, że jest on zasadny.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 16 tej ustawy oraz art. 27 i art. 84 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm. – dalej "ustawa o ochronie przyrody") przez przyjęcie, że opłacie podlegają wszystkie drzewa i krzewy leżące w pasie gazociągu, a nie tylko te, które leżą poza terenami lasów.

Zgodnie z art. 16 ust. 1 zd. 1 specustawy, w pozwoleniu na budowę inwestycji w zakresie terminalu, wojewoda zezwala na usunięcie drzew lub krzewów, które znajdują się na nieruchomościach objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów jest zatem obligatoryjnym elementem decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji w zakresie terminalu. Z treści tego przepisu wynika norma wskazująca, że zasadniczo zezwolenie na usunięcie odnosi się do drzew lub krzewów znajdujących się generalnie na jakichkolwiek nieruchomościach objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu.

W postanowieniach art. 16 ust. 1 zd. 2 specustawy mamy do czynienia ze ścisłym związkiem normatywnym przepisów specustawy i ustawy o ochronie przyrody. Ustawodawca zdecydował bowiem wprost o wyłączeniu, w odniesieniu do usuwania drzew lub krzewów z nieruchomości objętych omawianą decyzją, zasad ogólnych, uregulowanych w rozdziale 4 ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.), z wyjątkiem jej art. 84-89. Regulacja ta zawiera zatem dwie klauzule wyłączające o różnym zakresie normowania (wyłączenia). Pierwsza z nich bowiem wyłącza generalnie stosowanie postanowień rozdziału 4 ustawy o ochronie przyrody do inwestycji w zakresie budowy terminalu, natomiast druga określa lex specialis od tego wyłączenia w postaci nakazu stosowania wyłącznie przepisów art. 84-89 ustawy o ochronie przyrody do tych inwestycji. Są to przepisy regulujące obowiązek ponoszenia przez posiadacza nieruchomości opłat za usunięcie drzew lub krzewów, sposób ich naliczania, organy właściwe, wyjątki od tego obowiązku, zasady egzekucji nieuiszczonych opłat oraz administracyjną karę pieniężną za m.in. usunięcie drzew lub krzewów bez zezwolenia.

Norma zawarta w art. 84 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wprowadza zasadę generalną, zgodnie z którą za usunięcie drzew lub krzewów posiadacz nieruchomości ponosi opłaty. Wyjątki od tej zasady ustanawia art. 86 ust. 1. W pkt. 1 tego przepisu jest mowa o tym, że nie pobiera się opłat za usunięcie drzew, na których usunięcie nie jest wymagane zezwolenie. Zatem hipotezę stosowania tego przepisu wyznaczają postanowienia art. 83 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody, w którym wyliczono przypadki zwolnione od uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew. Co do zasady więc, skoro na usunięcie drzew w lasach nie wymaga się zezwolenia, to także nie pobiera się opłat za ich usunięcie.

Jednakże, jak wyżej wskazano, na usunięcie drzew lub krzewów znajdujących się, na nieruchomościach objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu, art. 16 ust. 1 zd. 1 ustawy wprowadza obowiązek uzyskania zezwolenia. W związku z tym, skoro do tych przypadków stosuje się art. 84 – 89 ustawy o ochronie przyrody, to dokonując wykładni art. 86 ust. 1 pkt 1 tej ustawy a contrario należy dojść do wniosku, że za usunięcie drzew lub krzewów znajdujących się na nieruchomościach objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu pobiera się opłatę. Norma zawarta w art. 16 ust. 1 ustawy stanowi bowiem generalnie o wszystkich drzewach lub krzewach znajdujących się na nieruchomościach objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu, stąd nie może rozstrzygać o wyłączeniu spod jego regulacji drzew lub krzewów znajdujących się w lasach.

Zasadą ogólną jest to, że usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wójta, burmistrza lub prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości (art. 83 ust. 1 zd. 1 ustawy o ochronie przyrody). Trudno zatem zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że zasada ta odnosi się tylko do drzew i krzewów znajdujących się na terenach zieleni i zadrzewień, w rozumieniu przepisów definicyjnych art. 5 pkt 21 i 27 ustawy o ochronie przyrody, gdyż definicje te nie obejmują lasu w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59). Gdyby tak było, to norma art. 83 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody nie dokonywałaby wyłączenia zasady uzyskiwania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów w lasach. Skoro ustawodawca dokonał literalnego wyłączenia zasady ogólnej w stosunku do drzew lub krzewów w lasach, to znaczy, że zamiarem ustawodawcy było, aby zasada ogólna dotyczyła wszystkich drzew lub krzewów, z wyjątkiem przypadków wyliczonych enumeratywnie w art. 83 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody. Nie ulega bowiem wątpliwości, że na mocy wyłączenia zawartego w art. 83 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody w odniesieniu do drzewostanu znajdującego się w lasach, organy administracji nie wydają decyzji zezwalających na usunięcie drzew, jak ma to miejsce w odniesieniu do drzew i krzewów rosnących na innych nieruchomościach na podstawie art. 83 ust. 1 tej ustawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że usuwanie drzew lub krzewów znajdujących się w lasach poddane byłoby obowiązkowi uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, gdyby nie wyłączenie dokonane w jej art. 83 ust. 6 pkt 1. Skoro art. 16 ust. 1 zd. 2 ustawy wyłączył w stosunku do inwestycji w zakresie terminalu stosowanie przepisów rozdziału 4 ustawy o ochronie przyrody, to znaczy, że nie stosuje się do tych inwestycji postanowień art. 83 tej ustawy. W konsekwencji nie ma zastosowania także norma art. 83 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, wyłączająca obowiązek uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów w lasach.

Powyższą argumentację wzmacnia normatywna analiza postanowień art. 27 i 28 specustawy. Przepis art. 27 ust. 1 specustawy, wyznaczając odrębny zakres zastosowania zrekonstruowanej z niej normy, nie zastępuje, ani nie uzupełnia norm wyrażonych w jej art. 16 ust. 1. Nakłada on na Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, zarządzające nieruchomościami objętymi pozwoleniem na budowę terminalu, obowiązek dokonania wycinki drzew i krzewów oraz ich uprzątnięcia. Przepis ten zawiera zatem jedynie regulacje dotyczące zasad postępowania z wyciętymi drzewami. Nie wyklucza w związku z tym obowiązku uzyskania przez inwestora zezwolenia na usunięcie drzew także w lasach, które znajdują się na nieruchomościach objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu, jak i naliczenia opłaty za ich wycięcie. Również wyłączenie, zawarte w art. 28 specustawy, odnośnie do stosowania do gruntów rolnych i leśnych objętych decyzją o ustalenie lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu, przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazuje, że zamiarem ustawodawcy było uregulowanie kwestii wycinki drzew i krzewów z terenu budowy terminalu gazowego i pobierania opłat z tego tytułu, wyłącznie w przepisie art. 16 ust. 1 specustawy.

Skład Orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego stoi na stanowisku, że interpretacja postanowień art. 16 ust. 1 specustawy, na gruncie językowych i systemowych dyrektyw wykładni, prowadzi do rezultatu, że zezwoleniu i opłacie za wycięcie podlegają wszystkie drzewa i krzewy znajdujące się na nieruchomościach w pasie budowy gazociągu także te, które leżą na terenie lasów. Nie zmienia powyższej konstatacji powołanie się przez Sąd I instancji na argumenty celowościowe, związane z zamiarem uregulowania przez prawodawcę materii specustawy w sposób ułatwiający realizację ważnych dla państwa i społeczeństwa inwestycji, bowiem ani ustalenie opłat ani ich uiszczenie samodzielnie nie utrudnia i nie opóźnia procesu inwestycyjnego. Na marginesie można wskazać, że wniesienie opłat pozostaje w zgodzie z konstytucyjną normą programową w zakresie polityki ochrony środowiska (art. 74 Konstytucji RP), co stanowi dodatkowe, aksjologiczne uzasadnienie wyniku wykładni analizowanych wyżej przepisów prawnych.

Sąd kasacyjny podziela także zarzut naruszenia art. 16 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że doszło do rozpatrzenia sprawy w II instancji w odniesieniu i do części ostatecznej decyzji organu I instancji. Decyzja organu I instancji składała się z dwóch odrębnych w znaczeniu przedmiotowym części a odwołanie wniesiono jedynie w części dotyczącej naliczenia opłaty z tytułu usunięcia drzew i krzewów, podczas gdy zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne, a odwołanie odnosi się do całości zaskarżonej decyzji.

Skoro od decyzji wniesione zostało odwołanie, to nie można mówić o ostateczności decyzji. Stosownie do art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Z przepisu tego wynika, że decyzja staje się ostateczna, gdy nie służy od niej środek odwoławczy. Przy tym przepis mówi tu o decyzji jako o całości rozstrzygnięcia. Nie ma zatem podstaw, aby wyprowadzić wniosek, że decyzja staje się ostateczna w części na skutek nie wniesienia odwołania od którejś części decyzji. Przedmiotem odwołania jest decyzja administracyjna wydana w I instancji, a celem odwołania jest doprowadzenie do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia całości sprawy. Tym bardziej, że decyzja odwoławcza nie odnosiła się w istocie do treści niezaskarżonej części decyzji pierwszoinstancyjnej (poza jednozdaniową wzmianką w końcowej części jej uzasadnienia, wskazującą na brak podstaw do wzruszenia tej części decyzji).

Zasadny jest także zarzut naruszenia art. 7 oraz art. 77 k.p.a., bowiem Sąd I instancji, odniósł kwestię niewyjaśnienia przez organy administracji, które z drzew podlegają opłacie i innych zagadnień określonych w art. 16 specustawy do wyniku wykładni tego przepisu dokonanej przez ten Sąd. Byłaby to konstatacja prawidłowa, gdyby trafnym okazał się wynik wykładni Sądu I instancji. Brak takiej kwalifikacji interpretacji Sądu powoduje, że nie można uznać w świetle treści ust. II decyzji pierwszoinstancyjnej, iż nie wyjaśniono, które drzewa podlegają działaniom wskazanym w art. 16 ust. 2 specustawy.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przedmiotowa skarga kasacyjna dostarcza usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia zawartych w niej żądań. W związku z tym, wobec stwierdzenia przez Skład Orzekający braku wątpliwości co do składników ustalonego stanu faktycznego, zasadnym okazało się zastosowanie art. 188 p.p.s.a. Zgodnie z regulacją tego przepisu, jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie Sądu I instancji i rozpoznać skargę, orzekając w tym zakresie na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. W ocenie Składu Orzekającego, sytuacja unormowana w tym przepisie zachodzi w niniejszej sprawie.

Biorąc to pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny działając na gruncie wskazanego wyżej art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę.

Powyższe rozstrzygnięcie nie ma wpływu na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarte w pkt III zaskarżonego wyroku w przedmiocie zwrotu na rzecz [...] S.A., z siedzibą w W. z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwoty 99500 zł (dziewięćdziesiąt dziewięć tysięcy pięćset złotych) tytułem nadpłaconego wpisu sądowego.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.