Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 579/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 77 ust. 1 zd. 1, art. 79 ust. 3, art. 80 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi B. O., P. O. i R. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności orzeczenia dotyczącego umorzenia postępowania w sprawie o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona oddala skargę.


UZASADNIENIE

B. O., P. O. i R. O. wnieśli skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 lipca 2018 r., utrzymujące w mocy postanowienie własne z dnia 24 kwietnia 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 sierpnia 2016 r. o umorzeniu postępowania z wniosku K. O. o ustalenie, że aktualizacja opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona.

Postanowienia powyższe wydane zostały w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W piśmie z dnia 2 grudnia 2014 r. Prezydent Miasta wypowiedział K. O. wysokość obowiązującej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej w postaci działek nr [..] i [..] (o powierzchni 1032 m2 i 577 m2), położonych w G. przy Al. G. Jednocześnie Prezydent przedłożył ofertę nowej wysokości opłaty rocznej tytułem użytkowania wieczystego na kwotę 202 048,92 zł, wskazując że miałaby ona obowiązywać od dnia 1 stycznia 2015 r.

W piśmie z dnia 22 grudnia 2014 r. K. O. złożył wniosek o ustalenie niezasadności aktualizacji dotychczasowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego powyższych nieruchomości. W dniu 21 lipca 2016 r. do Kolegium wpłynęło pismo radcy prawnego R.O. z informacją o tym, że K. O. zmarł w dniu 15 września 2015 r. (do pisma dołączony został odpis skrócony aktu zgonu).

Orzeczeniem z dnia 9 sierpnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie z wniosku z wniosku K. O. o ustalenie, że aktualizacja opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej działkę nr [..] i [..] w G., określona w wypowiedzeniu z dnia 2 grudnia 2014 r., jest nieuzasadniona. Od tego orzeczenia Kolegium R. O. wniósł sprzeciw do Sądu Rejonowego.

Postanowieniem z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt [..], Sąd Rejonowy odrzucił pozew, wskazując w szczególności, że wobec niewyczerpania przed Kolegium postępowania w przedmiocie ustalenia, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona na skutek niewydania przez nie orzeczenia merytorycznego – nie doszło w ogóle do otwarcia drogi przed sądem powszechnym.

We wniosku z dnia 7 listopada 2017 r. B. O.. P. O. i R. O. wnieśli o stwierdzenie nieważności orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego 9 sierpnia 2016 r. o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia niezasadności aktualizacji opłaty rocznej.

W postanowieniu z dnia 24 kwietnia 2018 r. Kolegium, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższego orzeczenia.

Zdaniem Kolegium, w odniesieniu do orzeczeń wydawanych w trybie art. 79 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm., dalej u.g.n.) nie stosuje się przepisów o trybach nadzwyczajnych, które dotyczą decyzji administracyjnych (a nie orzeczeń). Ponadto, według Kolegium, wobec wniesienia przez strony postępowania sprzeciwu od powyższego orzeczenia do sądu powszechnego, utraciło ono moc, zgodnie z art. 80 ust. 1 u.g.n., w konsekwencji czego nie jest możliwe wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego orzeczenia. W tym też zakresie Kolegium zakwestionowało odmienny pogląd wyrażony w postanowieniu Sądu Rejonowego z dnia 27 października 2016 r. o braku anulacyjnego skutku sprzeciwu w odniesieniu do orzeczeń Kolegium o charakterze formalnym.

B. O., P. O. oraz R. O. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Kolegium z dnia 24 kwietnia 2018 r.

W postanowieniu z 30 lipca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławczego zaskarżone postanowienie utrzymało w mocy.

W uzasadnieniu postanowienie Kolegium ponownie przeanalizowało zasadność prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczeń wydawanych w trybie art. 79 u.g.n.

W pierwszej kolejności Kolegium wskazało, że w postępowaniu w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej rozstrzyganej przed Kolegium, zgodnie z art. 79 ust. 7 u.g.n., odpowiednie stosowanie znajduje jedynie część przepisów k.p.a. Nie oznacza to jednocześnie, że sprawa dotycząca opłaty z tytułu użytkowania wieczystego staje się sprawą administracyjną. Orzeczenie samorządowego kolegium odwoławczego kończące postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego jest szczególnym rodzajem aktu organu administracji publicznego niebędącym decyzją administracyjną, która rozstrzyga sprawę indywidualną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Orzeczenia te zapadają wprawdzie w szczególnego rodzaju procedurze administracyjnej, w ramach której stosuje się na mocy art. 79 ust. 7 u.g.n. w sposób odpowiedni przepisy k.p.a. o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, oraz w sposób bezpośredni - przepisy o przepisy o opłatach i kosztach. Procedura ta jest jedynie pierwszym (koniecznym) etapem złożonej (administracyjno-sądowej) procedury aktualizacyjnej, dla której wydanie orzeczenia administracyjnego jest przesłanką warunkującą dopuszczalność uruchomienia właściwego postępowania przed sądem powszechnym. Poza wskazanymi wyżej grupami tematycznymi przepisów k.p.a. brak jest podstaw do stosowania dalszych przepisów, w tym regulujących postępowania w trybach nadzwyczajnych, jakim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Kolegium zakwestionowało pogląd wyrażony uprzednio w postanowieniu z dnia 24 kwietnia 2018 r., według którego skoro w wyniku wniesienia sprzeciwu orzeczenie Kolegium traci moc, to nie jest możliwe zastosowanie trybów nadzwyczajnych wobec tego postanowienia. Nie dotyczy to bowiem każdej sytuacji wniesienia sprzeciwu, w szczególności – gdy jego wniesienie z różnych przyczyn było nieskuteczne, np. z powodu niezachowania terminu.

Niezależnie od powyższego, zdaniem Kolegium, sprzeczne z zasadami logiki byłoby przyjęcie dopuszczalności weryfikacji orzeczeń kolegium w trybach nadzwyczajnych. W odniesieniu do tego szczególnego rodzaju rozstrzygnięcia droga postępowania administracyjnego - stosowanego w tym postępowaniu tylko odpowiednio - zostaje zamknięta w momencie wydania orzeczenia. Jedynym sposobem jego zaskarżenia jest wniesienie sprzeciwu, które - jak wynika z ustawy - prowadzi do przeniesienia sprawy na drogę cywilnoprawną. Za nielogiczne uznać należy przyjęcie wykluczenia weryfikacji orzeczenia w ramach administracyjnego toku instancji z jednoczesnym dopuszczeniem zastosowania trybów nadzwyczajnych. Przeniesienie sprawy na drogę postępowania sądowego oznacza, że nie ma w sensie procesowym "powrotu" do trybu postępowania administracyjnego. Kolegium nie podzieliło też poglądów prawnych wyrażonych w postanowieniu Sądu Rejonowego z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt: [..].

W konkluzji Kolegium stwierdziło, że brak dopuszczalności drogi administracyjnoprawnej stanowi "uzasadnioną przyczynę" w rozumieniu art. 61a k.p.a., uniemożliwiającą wszczęcie nadzwyczajnego trybu postępowania, co oznacza, że postanowienie z dnia 24 kwietnia 2018 r. należało utrzymać w mocy.

W skardze B. O., P. O. i R.O. w całości zaskarżyli ww. postanowienie Kolegium z dnia 30 lipca 2018 r., zarzucając naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie i przyjęcie niedopuszczalności wszczęcia i prowadzenia postępowania nadzwyczajnego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że wniosek złożony przez zmarłego K. O. o ustalenie, że opłata roczna jest nieuzasadniona nigdy nie został merytorycznie rozpoznany, gdyż kolegium wadliwie, z pominięciem art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., umorzyło postępowanie, zamiast je zawiesić, ustalić spadkobierców i następnie podjąć z ich udziałem i rozpoznać wniosek. Zdaniem skarżących, umorzenie w tej sytuacji postępowania stanowiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co w pełni uzasadnia wszczęcie i prowadzenie postępowania w przedmiocie nieważności powyższego orzeczenia.

W dalszej części skarżący stwierdzili, że pogląd Kolegium o niedopuszczalności prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczeń kolegium dotyczących aktualizacji opłat rocznych jest słuszny, ale tylko w odniesieniu do orzeczeń merytorycznych, tj. rozstrzygających sprawę wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo uzasadniona w innej wysokości. Tymczasem, w niniejszej sprawie takie orzeczenie nigdy nie zapadło, bowiem Kolegium w sposób formalny zakończyło sprawę, wydając orzeczenie o umorzeniu postępowania, będące zdaniem skarżących, decyzją administracyjną o charakterze formalnym, wydaną na mocy art. 105 § 1 k.p.a.

Ponadto, zdaniem skarżących, w niniejszej sprawie na mocy art. 66 § 4 k.p.a. kolegium obowiązane jest orzec merytorycznie, a nie na podstawie art. 61a k.p.a., gdyż w sprawie powyższej sąd powszechny uznał się za niewłaściwy (postanowieniem z 27 października 2016 r. odrzucając pozew), a to oznacza obowiązek rozpatrzenia podania przez organ administracji (Kolegium).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przytoczoną w uzasadnieniu skarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena legalności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 lipca 2018 r. utrzymującego w mocy postanowienie tego organu z dnia 24 kwietnia 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 sierpnia 2016 r., o umorzeniu postępowania z wniosku K. O. o ustalenie, że aktualizacja opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości, określona w wypowiedzeniu Prezydenta Miasta z dnia 2 grudnia 2014 r. jest nieuzasadniona.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonego postanowienia wskazać przede wszystkim należy, że opłaty z tytułu użytkowania wieczystego mają z istoty swej charakter cywilnoprawny i stanowią swoisty ekwiwalent za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste. Tryb ustalania i aktualizacji tych opłat został uregulowany w ustawie o gospodarce nieruchomościami, która przewiduje dwustopniową procedurę rozstrzygania sporów o ustalenie tej opłaty. Co istotne, procedura ta ma mieszany charakter: w pierwszym etapie - administracyjny, w drugim zaś - sądowy. Z art. 77 ust. 1 zdanie 1 u.g.n. wynika bowiem, że wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej może być aktualizowana, nie częściej niż raz na trzy lata, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Właściwy organ zamierzający dokonać aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej winien, zgodnie z art. 78 ust. 1 u.g.n., wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości. W tym stadium postępowania ustawodawca przewidział jednak ochronę użytkownika wieczystego przed nieuzasadnionym wypowiedzeniem opłaty, wprowadzając w art. 78 ust. 2 i 3 u.g.n., uprawnienie tego podmiotu do złożenia do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Skutkiem prawnym niezłożenia takiego wniosku jest – zgodnie z art. 78 ust. 4 u.g.n. - obowiązywanie nowej wysokości opłaty zaoferowanej w wypowiedzeniu. Podnieść w tym miejscu należy, że z brzmienia art. 78 ust. 4 u.g.n. jednoznacznie wynika, że skutek w postaci obowiązywania nowej opłaty za użytkowanie wieczyste występuje tylko w przypadku niezłożenia wniosku do kolegium.

Z treści art. 79 ust. 3 u.g.n. wynika natomiast, że kolegium powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody, a jeżeli do ugody nie dojdzie, organ ten wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Od orzeczenia kolegium odwołanie nie przysługuje, co oznacza, że orzeczenie to kończy administracyjny etap w sprawie aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Zgodnie bowiem z art. 80 ust. 1 i 2 u.g.n., od orzeczenia kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości i inicjuje drugi (sądowy) etap tego postępowania. Kolegium przekazuje zatem właściwemu sądowi akta sprawy wraz ze sprzeciwem, a złożony na skutek otrzymania wypowiedzenia wniosek użytkownika wieczystego o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, zastępuje pozew.

W przywołanych wyżej okolicznościach niniejszej sprawy, Kolegium umorzyło postępowanie z wniosku K. O. o ustalenie, że aktualizacja opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., wobec jego śmierci, przyjmując, że w postępowaniu przed kolegium nie stosuje się przepisu art. 30 § 4 k.p.a. (orzeczenie z dnia 9 sierpnia 2016 r. w aktach administracyjnych). Od powyższego orzeczenia Kolegium R. O. wniósł sprzeciw. Następnie postanowieniem z dnia 27 października 2016 r. Sąd Rejonowy [..] (sygn. [..]) odrzucił pozew.

W pierwszej kolejności sąd wojewódzki zauważa, że niniejsza skarga dotyczy rozstrzygnięć Kolegium odmawiających zainicjowania postępowania nieważnościowego w sprawie dotyczącej orzeczenia tego organu z dnia 9 sierpnia 2016 r. o umorzeniu postępowania z wniosku K. O. o ustalenie, że aktualizacja opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona. Kontrolą sądu nie może zatem zostać objęte wskazane orzeczenie Kolegium o umorzeniu postępowania. Zasadniczą kwestią w okolicznościach niniejszej sprawy jest zatem rozważenie, czy w sprawach dotyczących aktualizacji opłaty rocznej w ogóle dopuszczalne jest prowadzenie postępowań nadzwyczajnych na podstawie przepisów k.p.a., takich jak np. postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności.

Odpowiedzi na to pytanie należy szukać w regulacji art. 79 ust. 7 u.g.n., z którego wynika, że do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Do postępowania, o którym mowa wyżej, stosuje się również przepisy o opłatach i kosztach.

Na kanwie tego przepisu ugruntowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym w sprawach aktualizacji opłat rocznych wyłączone jest stosowanie przepisów k.p.a. dotyczących odwołań, a więc tym bardziej – trybów nadzwyczajnych, które dotyczą zasadniczo rozstrzygnięć ostatecznych, czyli takich co do których wykorzystano administracyjny tryb instancji lub zrezygnowano z możliwości, jakie daje jego wdrożenie (por. wyroki NSA: z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 6/12; z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 342/12; z dnia 26 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 628/16, dostępne w CBOSA www.nsa.gov.pl). Stanowisko takie uzasadnia się charakterem sprawy dotyczącej aktualizacji opłaty rocznej, która z istoty swej jest sprawą cywilną. Wprawdzie z woli ustawodawcy rozstrzygnięcie sporu o ustalenie wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste ma odbywać się w mieszanym trybie administracyjno-sądowym: sprawy na tle sporów o zasadność aktualizacji opłaty ustawodawca w pierwszej kolejności przekazał do rozstrzygnięcia w przedsądowym postępowaniu prowadzonym przez organy administracji, tj. samorządowe kolegia odwoławcze. Dopiero po zakończeniu tego postępowania każda ze stron umowy może żądać rozstrzygnięcia sporu przez sąd powszechny, a swoje prawa realizuje przez złożenie sprzeciwu od orzeczenia kolegium. Sprawa aktualizacji opłaty w istotnym zakresie nie zmienia jednak swego charakteru przez przeniesienie jej do załatwienia przez organ administracji publicznej. Postępowanie przed kolegium nie jest uruchamiane nowym wnioskiem w nowej sprawie. Inicjuje je wniosek, który jest specyficznym środkiem prawnym przysługującym wieczystemu użytkownikowi w przypadku wypowiedzenia mu niektórych warunków umowy, dokonanego w drodze cywilnoprawnej czynności właściwego organu działającego w imieniu właściciela gruntu. Sprawa aktualizacyjna zawisła w ten sposób przed kolegium nadal pozostaje w swej istocie materialnoprawną sprawą o świadczenie pieniężne o charakterze cywilnoprawnym, która jest objęta właściwością sądu powszechnego. Dlatego w postępowaniu prowadzonym przez kolegium nie stosuje się przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, co wskazuje na zamiar wyłączenia takich postanowień z możliwości ich odrębnego kwestionowania nie tylko w drodze zwykłych środków zaskarżenia przysługujących stronie w postępowaniu przed organem, ale także przez wniesienie na nie skargi sądowoadministracyjnej. Z tych samych przyczyn wyłączone jest również stosowanie przepisów regulujących instytucję wznowienia postępowania, czy też stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd wojewódzki orzekający w niniejszym składzie podziela takie stanowisko, a w konsekwencji uznaje, że zaskarżone postanowienie Kolegium jest słuszne co do zasady, a organ ten, wbrew zarzutom skargi, nie naruszył art. 61a § 1 k.p.a.

Nie oznacza to wszakże, że w sprawach związanych z aktualizacją opłat rocznych nie mamy do czynienia z pewnym zakresem konkurencyjności postępowań przed sądem powszechnym i przed sądem administracyjnym. Należy przy tym wskazać na art. 58 § 4 p.p.s.a., według którego sąd nie może odrzucić skargi z powodu tego, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Na kanwie powyższego przepisu sądownictwo administracyjne dopuszcza pewien zakres kontroli w analizowanych sprawach, zastrzeżony na rzecz sądów administracyjnych. W sposób wyraźny dotyczy to bezczynności i przewlekłości kolegiów w rozpoznawaniu spraw aktualizacji opłat rocznych. W tym kontekście bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że fakt, iż sprawa w znaczeniu materialnym ma charakter cywilny i należy do właściwości sądów powszechnych nie musi samo przez się wykluczać właściwości sądów administracyjnych w tego rodzaju sprawach w zakresie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W obowiązującym systemie prawnym, szereg aktów prawnych – podobnie jak w sprawach aktualizacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego – powierza załatwienie określonych spraw w pierwszym etapie organom administracji, a dopiero po zakończeniu tej fazy postępowania przewiduje dochodzenie roszczeń przed sądem powszechnym. W uzasadnieniu uchwały z dnia 8 listopada 1999 r., sygn. akt OPS 12/99 (ONSA z 2000 r., nr 2, poz. 47) Naczelny Sąd Administracyjny, powołując się na art. 184 Konstytucji RP, stwierdził, że rozwiązania przewidujące przejście sprawy z drogi administracyjnej na drogę sądową nie oznaczają, że w takich sprawach przysługuje tylko droga do sądu powszechnego, a skarga sądowoadministracyjna w ogóle nie jest dopuszczalna. W sprawach przekazywanych do właściwości sądów powszechnych, które w pierwszej fazie są załatwiane przez organy administracji, właściwość sądu administracyjnego jest bowiem wyłączona tylko w takim zakresie, w jakim sąd powszechny może przejąć sprawę do dalszego jej rozpoznania. Takiego rodzaju zasada zgodna jest z dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także Sądu Najwyższego, dotyczącym możliwości wniesienia skargi w sprawach rozpoznawanych na podstawie art. 160 k.p.a. Sądy przyjmowały bowiem, że – mimo drogi powództwa do sądu powszechnego – do sądu administracyjnego przysługiwała skarga na bezczynność organu administracji (por. np. uchwała NSA z dnia 20 marca 2000 r. sygn. akt OPS 19/99 – ONSA 2000/3/95, por. też uchwała NSA z 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 12/13, www.nsa.gov.pl).

Powyższe oznacza, że w ramach tej samej grupy spraw w znaczeniu materialnym przyjmuje się i dopuszcza się różnorodność dróg zaskarżenia działalności organów administracji - do sądu powszechnego lub do sądu administracyjnego. NSA przyjmował dopuszczalność skargi na niewydanie przez organ administracji publicznej określonego aktu, mimo że skarga sądowoadministracyjna na taki akt nie przysługiwałaby z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego. Ten trend zdaje się ewoluować w sprawach z zakresu aktualizacji opłat rocznych, gdyż coraz częściej dopuszcza się drogę postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do orzeczeń kolegiów o charakterze formalnym, a nie merytorycznym, np. o umorzeniu postępowania. W konsekwencji, wtedy gdy mamy do czynienia z tzw. orzeczeniami o charakterze formalnym dopuszczalne jest równoległe wniesienie sprzeciwu do sądu powszechnego i skargi do sądu administracyjnego, która - na zasadzie cytowanego art. 58 § 4 p.p.s.a. będzie musiała zostać rozpoznana przez sąd administracyjny w razie odrzucenia pozwu przez sąd powszechny (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1412/10, dostępny w CBOSA www.nsa.gov.pl). Aktualne jest w tym zakresie stanowisko wypracowane na gruncie poszukiwań właściwości sądów administracyjnych w sytuacji przewlekłości i bezczynności kolegiów odwoławczych w sprawach aktualizacji opłat rocznych, odwołujące się do podstaw wykładni prokonstytucyjnej, ukierunkowanej na zapewnienie stronom skutecznej ochrony przed wadliwymi zachowaniami administracji publicznej jako istoty działalności sądów administracyjnych. Instytucja sądownictwa administracyjnego została wprowadzona w celu ochrony praw podmiotowych jednostki i do dnia dzisiejszego nie uległo zmianie założenie, że dla ochrony praw podmiotowych jednostki przed wadliwymi działaniami organów administracji publicznej sądownictwo administracyjne jest instytucją o podstawowym w tym zakresie znaczeniu. Taka ochrona jest również uzasadniona w sytuacjach, kiedy kolegia nie wydają orzeczeń merytorycznych w sprawach aktualizacji opłat rocznych, lecz w sposób formalny kończą postępowanie, w szczególności je umarzając.

Podkreślić jednak w tym miejscu należy, odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 66 § 4 k.p.a., że jest on chybiony. Zgodnie z tym przepisem, organ nie może jednak zwrócić podania z tej przyczyny, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, jeżeli w tej sprawie sąd uznał się już za niewłaściwy. Przepis ten nie może znaleźć zastosowania w opisanych okolicznościach faktycznych, gdyż jak zaakcentowano to powyżej, skarżący nie jest na procesowym etapie kwestionowania prawidłowości orzeczenia o umorzeniu postępowania, lecz na etapie związanym z zainicjowaniem innego postępowania – w trybie nadzwyczajnym. W konsekwencji, w opisanych okolicznościach kolegium nie może być adresatem tej normy z tego powodu, że sąd powszechny odrzucił pozew. Zastosowanie mógłby bowiem znaleźć zacytowany art. 58 § 4 p.p.s.a., ale tylko wtedy, gdyby skarżący, równolegle z wniesieniem sprzeciwu od orzeczenia kolegium do sądu powszechnego, złożyli skargę do sądu administracyjnego na orzeczenie kolegium o umorzeniu postępowania.

Sąd wojewódzki ocenia też jako bezzasadne twierdzenie skargi co do tego, że orzeczenie Kolegium z dnia 9 sierpnia 2016 r. o umorzeniu postępowania jest w istocie decyzją administracyjną, wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Orzeczenia kolegium przewidziane w art. 79 ust. 3 u.g.n. wydawane są wprawdzie w administracyjnej fazie postępowania aktualizacyjnego, ale co istotne - nie dotyczą żadnych uprawnień czy obowiązków określonych bezpośrednio w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. W powyższych kwestiach – jak wydaje się - nie ma sporu ani w judykaturze, ani doktrynie. Natomiast w piśmiennictwie prawniczym zwraca się uwagę na to, że samorządowym kolegiom odwoławczym powierzono rozpoznawanie sporów o wysokość opłaty za użytkowanie wieczyste, a więc sporów majątkowych o charakterze cywilnym. Skoro kolegia rozstrzygają merytorycznie spór cywilnoprawny, to akt kończący takie postępowanie nie stanowi decyzji administracyjnej. Przedmiotowe orzeczenia nie kwalifikują się do uznania ich za decyzje administracyjne. Stanowią one odrębny rodzaj rozstrzygnięcia, co specjalnie podkreślił ustawodawca, używając nazwy "orzeczenie" (zob. J.P. Tarno, A. Wrzesińska-Nowacka, Postępowanie w sprawach opłaty za użytkowanie wieczyste, Samorząd Terytorialny nr 7-8 z 1995 r., str.109 i nast.). W konsekwencji więc, wywody skargi upatrujące w orzeczeniu kolegium o umorzeniu postępowania administracyjnego cech i charakteru decyzji administracyjnej, co dodatkowo miałoby uzasadniać dopuszczalność stosowania trybów nadzwyczajnych od takich decyzji, są chybione.

Z uwagi na fakt, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszym postępowaniu objęte są postanowienia Kolegium (z dnia 24 kwietnia 2018 r. i z dnia 30 lipca 2018 r.), wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia tego organu z dnia 9 sierpnia 2016 r., brak jest podstaw, by odnosić się merytorycznie do zarzutów skargi dotyczących wadliwości tego orzeczenia, które zasadniczo pozostają poza ramami niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych też przyczyn sąd wojewódzki nie będzie odnosił się do stanowiska wyrażonego w postanowieniu Sądu Rejonowego z dnia 27 października 2016 r. w sprawie sygn. akt [..]. Jedynie na marginesie zauważyć można, że przyjęty w orzeczeniu SKO pogląd o niedopuszczalności zastosowania art. 30 § 4 k.p.a. znajdował swoje odzwierciedlenie w powołanym w tym orzeczeniu prawomocnym wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, a więc rażące naruszenie przepisów przez Kolegium w tym orzeczeniu (abstrahując od tego, że jak wskazano powyżej – zastosowanie trybów nadzwyczajnych w tego typu sprawach jest wyłączone) mogłoby nie być aż tak oczywiste.

Mając na względzie powyższe rozważania, wobec niezasadności zgłoszonych w skardze zarzutów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.