Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2476/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Rozgraniczenie nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 30 § 1
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.), Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz, , po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Stare Bogaczowice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 87/12 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od M. S. na rzecz Gminy Stare Bogaczowice kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 87/12, po rozpoznaniu skargi M. S., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] października 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] listopada 2010 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 28 sierpnia 2009 r. Starosta Wałbrzyski zwrócił się do Wójta Gminy Stare Bogaczowice o przeprowadzenie rozgraniczenia nieruchomości położonych w Starych Bogaczowicach, oznaczonych geodezyjnie jako:

– działka nr [...] o pow. 0,0947 stanowiąca własność Gminy Stare Bogaczowice, która to działka nie posiada założonej księgi wieczystej;

– działka nr [...] o powierzchni 0,1081 ha będąca współwłasnością E. S., R. S. i M. S., dla której prowadzona jest KW nr [...].

Rozgraniczenie konieczne było dla ustalenie przebiegu granic działki nr [...] na styku z działką nr [...] ponieważ stwierdzono, że część działki o obecnym numerze [...] na odcinku od styku granic działek nr [...] położonej przy ul. [...] nr 203, nr [...] i nr [...] stanowiła przed dokonaniem w 1978 r. scalenia gruntów drogę nie wchodzącą w skład nieruchomości o obecnym numerze [...]. Okoliczności te ustalono na podstawie wznowienia punktów granicznych wykonanego przez firmę geodezyjną.

Wójt Gminy Stare Bogaczowice decyzją z dnia [...] lutego 2010, Nr [...], na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne – po rozpatrzeniu dokumentacji w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości dostarczonej przez geodetę upoważnionego do ustalenia przebiegu granic – ustalił przebieg wspólnych linii granicznych pomiędzy nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...] a nieruchomościami oznaczonymi jako działki nr [...], [...] i [...]. Sposób przebiegu ustalonych linii granicznych przedstawiony został na szkicu granicznym i opisany w protokole granicznym stanowiących integralną część decyzji.

M. S. w ustawowym terminie 14 dni, zażądał przekazania sprawy rozgraniczenia sądowi powszechnemu a do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji. Zarzucił rażące naruszenie prawa przez organ l instancji poprzez wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego na wniosek Starostwa, które w tej sprawie nie ma praw strony.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji.

Kolegium ustaliło, że w istocie postępowanie toczyło się na wniosek W. S. – współwłaściciela działki nr [...], który w dniu 2 lutego 2009 r. wystąpił o rozgraniczenie do Starosty i z tego względu wnosił o nieuwzględnienie wniosku o stwierdzenie nieważności.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M. S. podniósł, że W. S. nie ma praw strony w postępowaniu rozgraniczeniowym. Skoro W. S. i jego żona B. S. zostali obdarowani przez wnioskodawcę i jego ojca działką nr [...], to w pełni zaakceptowali jej granice i nie mogą ich kwestionować. M. S. zaprzeczył też by w tej sprawie wystąpiły podstawy do wszczęcia postępowania z urzędu, a zwłaszcza brak jest interesu społecznego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu decyzją z dnia 2 marca 2011 r. utrzymało w mocy własną decyzję.

Na skutek skargi wniesionej przez M. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 29 lipca 2011 r. (II SA/Wr 344/11) uchylił zaskarżoną decyzję ze względu na naruszenie przy jej podejmowaniu art. 27 § 1a w związku z art. 127 § 3 k.p.a. jako, że w wydaniu zaskarżonej decyzji brali udział członkowie Kolegium uczestniczący w również w składzie orzekającym decyzji z dnia [...] listopada 2010 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2011 r. ponownie utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2010 r.

Zdaniem Kolegium decyzja o rozgraniczeniu nie jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Prowadząc postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji organ nie może gromadzić odrębnych dowodów lecz opiera się na dowodach zgromadzonych w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji, która jest weryfikowana w kontekście istnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Kolegium przedstawiło poszczególne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji dokonując ich analizy na gruncie rozpatrywanej sprawy. W ocenie Kolegium przesłanki te nie wystąpiły, w szczególności nie wystąpiła przesłanka rażącego naruszenia prawa. Z decyzji Wójta Gminy Stare Bogaczowice wynika, że postępowanie rozgraniczeniowe było prowadzone na wniosek Starostwa Powiatowego w Wałbrzychu, co sugerowałoby, że toczyło się ono z urzędu, jednak w aktach sprawy znajduje się wniosek W. S. – właściciela działki nr [...] – o odtworzenie przebiegu granic oraz drogi gminnej zgodnie ze stanem pierwotnym. Wobec tego Kolegium przyjęło, że postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone było na wniosek W. S., który jako właściciel działki podlegającej rozgraniczeniu był stroną postępowania. Błędne wskazanie przez Wójta, że postępowanie prowadzone było na wniosek Starostwa nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

M. S. w skardze od powyższej decyzji zarzucił naruszenie art. 156 § 1 k.p.a. przez nieuwzględnienie, że zarówno W. S. jak i Starostwo Powiatowe w Wałbrzychu nie byli legitymowani do żądania przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, ze względu na brak przymiotu strony postępowania. Zdaniem skarżącego, skoro brak było ważnego wniosku o wszczęcie postępowania – to jego przebieg i zakończenie też są nieważne. Wniosek W. S. nie mógł stanowić podstawy do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Granicą sporną jest bowiem odcinek pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...]. Dlatego prawo żądania wszczęcia postępowania przysługiwało z jednej strony Wójtowi Gminy Stare Bogaczowice (wskazując na interes społeczny), z drugiej współwłaścicielom działki nr [...]. Natomiast W. S. – zdaniem skarżącego – mógł wnioskować o rozgraniczenie swojej działki nr [...] z działką graniczną, tj. działką [...] należącą do Gminy. Nie ma on legitymacji do żądania przeprowadzenia rozgraniczenia pomiędzy działkami, co do których nie posiada żadnych praw rzeczowych. Jako osoba korzystająca z cudzej nieruchomości (przejście i przejazd przez działkę [...] do działki nr [...]) nie jest również zainteresowany w rozumieniu art. 510 § 1 k.p.c. w sprawie o rozgraniczenie z sąsiednią działką.

W ocenie skarżącego Starostwo Powiatowe w Wałbrzychu nie miało od początku przymiotu strony.

W odpowiedzi na skargę SKO w Wałbrzychu wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że M. S. (jako strona postępowania zakończonego decyzją organu wykonawczego gminy) domagał się stwierdzenia nieważności ww. decyzji na podstawie art. 156 § 2 k.p.a. – ze względu na rażące naruszenie prawa – dowodząc, że postępowanie rozgraniczeniowe wszczęte zostało bez wniosku strony, przy jednoczesnym braku podstaw do wszczęcia tego postępowania z urzędu.

Kolegium argumentację dla odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oparło na wskazaniu, że nie została spełniona żadna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności decyzja Wójta nie została podjęta z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium ustaliło, że postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone było na skutek znajdującego się w aktach sprawy wniosku W. S., który jako współwłaściciel działki nr [...] objętej postępowaniem rozgraniczeniowym był stroną w tej sprawie. Błędne wskazanie przez organ gminy, że postępowanie prowadzone było na wniosek Starostwa Powiatowego nie stanowi więc rażącego naruszenia prawa.

Sąd podał, że z akt administracyjnych wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustalając stan faktyczny sprawy istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji dokonało uzupełniania materiału dowodowego sprawy stanowiącego podstawę wydania decyzji przez Wójta Gminy Stare Bogaczowice, o akta pozostające w dyspozycji Starosty Wałbrzyskiego związane ze skierowanym do tego organu wystąpieniem W. S. z dnia 2 lutego 2009 r. o odtworzenie granic działek należących do posesji nr 205 i 203 oraz drogi gminnej. To wystąpienie zostało następnie potraktowane przez Kolegium jako wniosek o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego w zakresie wskazanym w decyzji z dnia [...] lutego 2011 r., co w rezultacie pozwoliło organowi postawić tezę, że nie zostały w sposób rażący naruszone przepisy regulujące zasady wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego na wniosek.

Sąd nie zgadzając się z taką oceną Kolegium stwierdził, że organ w postępowaniu nieważnościowym winien oceniać kwestie czysto prawne i rozstrzygać je według zasad stosowanych przy kasacji. Skoro przedmiot tego postępowania ograniczony jest jedynie do zbadania czy decyzja administracyjna dotknięta jest jedną z kwalifikowanych wadliwości wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a, to oceniając legalność tej decyzji, organ bada stan faktyczny i prawny z daty jej wydania. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie stwarza zatem możliwości ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Przy tak zakreślonych granicach postępowania nieważnościowego organ przeprowadza ocenę decyzji ostatecznej tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym przez prowadzący to postępowanie organ administracji. Nie gromadzi natomiast nowych materiałów i nowych dowodów w sprawie, które mogłyby prowadzić do odmiennych ustaleń faktycznych. W konsekwencji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału sprawy, poczynienia dodatkowych, uzupełniających i istotnych ustaleń faktycznych. W konsekwencji zastosowania sankcji nieważności nie można wyprowadzić z odmiennej oceny dowodów, na której organy orzekające w sprawie oparły ustalenia stanu faktycznego.

Tymczasem Kolegium nie oparło się tylko na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed Wójtem Gminy ale poczyniło w ramach postępowania nadzwyczajnego dodatkowe ustalenia faktyczne, sięgając również do dokumentów zgromadzonych przez inny organ, który nie prowadził postępowania w sprawie rozgraniczenia. Wniosek W. S. datowany na dzień 2 lutego 2009 r., skierowany i złożony u Starosty Powiatu Wałbrzyskiego, zawierał żądanie odtworzenia granic działek oraz drogi gminnej zgodnie ze stanem pierwotnym. Z treści wniosku wynika, że chodzi tu o granice działek stanowiących posesję nr 205 (geodezyjnie działkę nr [...]), nr 203 (geodezyjnie działkę nr [...]) oraz drogę gminną – czyli działkę nr [...]. Wskazane zostały zatem inne nieruchomości niż w decyzji o rozgraniczeniu. W. S. jako właściciel nieruchomości nr [...] (posesja 207) żądanie to opierał na braku dojazdu do jego nieruchomości z drogi gminnej spowodowanym przejęciem – na skutek scalenia – części nieruchomości stanowiącej pierwotnie tę drogę oraz części działki nr [...] (posesja nr 203) przez właściciela działki nr [...]. Wniosek ten – co wynika z akt administracyjnych rozgraniczenia dołączonych do akt Sądu Rejonowego w Wałbrzychu VIII Ns 160/10 – nigdy nie został przekazany przez Starostę do załatwienia Wójtowi Gminy Stare Bogaczowice jako wniosek o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego i nie stanowił części dokumentacji stanowiącej podstawę wszczęcia postępowania i wydania decyzji o rozgraniczeniu. Pozostawał on cały czas w dyspozycji Starosty. Nadto z jego treści nie wynika wprost żądanie przeprowadzenia rozgraniczenia i do tego jeszcze w takim zakresie jak określono to w postanowieniu o wszczęciu postępowania. Ustalenie, że jest to wniosek strony o przeprowadzenie rozgraniczenia wymagałoby podjęcia przez Starostę odpowiednich czynności wyjaśniających – czego organ zaniechał. Natomiast Starosta – jako organ właściwy do administrowania państwowym zasobem geodezyjno-kartograficznym i jego aktualizacji – we własnym zakresie podjął czynności wyjaśniające, w wyniku których pismem z dnia 28 sierpnia 2009 r. wystąpił do Wójta Gminy Stare Bogaczowice o przeprowadzenie rozgraniczenia nieruchomości. Z pisma tego nie wynika, aby działania organu powiatowego spowodowane były wskazanym wcześniej wnioskiem. Pismo to mogło dla organu gminy stanowić podstawę dla rozważania możliwości wszczęcia postępowania z urzędu.

Zdaniem Sądu postępowanie rozgraniczeniowe nie było więc prowadzone w związku z wnioskiem strony postępowania – W. S.. Brak tego wniosku w aktach rozgraniczeniowych oraz brak pisma przekazującego w aktach Starostwa świadczy o tym, że organ gminy w ogóle tym wnioskiem nie dysponował, nie poddawał też swojej ocenie jego zasadności oraz legitymacji procesowej autora. W konsekwencji nie stanowił on podstawy do wszczęcia przez Wójta postępowania rozgraniczeniowego, co potwierdził sam organ w postanowieniu z dnia 7 września 2009 r. i w decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. jako wnioskodawcę wskazując Starostwo. Z treści samego wniosku nie wynika aby zawierał on żądanie rozgraniczenia nieruchomości w zakresie podanym następnie w decyzji rozgraniczeniowej.

Kolegium przyjmując, że postępowanie wszczęte zostało na wniosek W. S. oparło się więc na dodatkowym materiale dowodowym – nie stanowiącym podstawy dla wydania decyzji o rozgraniczeniu – ujawnionym dopiero w postępowaniu nieważnościowym. Uzyskany w taki sposób dowód, niewątpliwie rzutował na dokonaną przez organ orzekający kasacyjnie ocenę legalności decyzji ostatecznej. Kolegium dokonując weryfikacji legalności decyzji winno było zbadać czy i jakie przepisy zostały naruszone oraz czy naruszenie to miało charakter rażący, ograniczając się do stanu faktycznego wynikającego z materiału dowodowego zgromadzonego przez organ gminy – czego nie uczyniono. W ocenie Sądu Kolegium nie wykazało, że w postępowaniu nieważnościowym zaistniały okoliczności uprawniające do przyjęcia braku przesłanek dla stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na brak rażącego naruszenia prawa. Opierając się wyłącznie na nieprawidłowym założeniu, że wniosek W. S. stanowił element stanu faktycznego, w oparciu o który zapadła decyzja ostateczna i że jest to żądanie wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, organ nie zbadał, czy nie zaistniały inne okoliczności związane z prawidłowością wszczęcia postępowania, rzutujące w sposób szczególny na legalność spornej decyzji. Zatem decyzja zapadła z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd wskazał dalej, że z treści przepisu art. 30 § 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287) jasno wynika, że wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego następuje z urzędu lub na wniosek strony. Regulacja zawarta w § 2 wskazuje, że co do zasady postępowanie to prowadzone jest na wiosek strony, gdyż postępowanie z urzędu ograniczone zostało do przypadku gdy dokonywane jest scalenie gruntów, a także jeżeli brak jest wniosku strony, a potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają przeprowadzenia rozgraniczenia. W przedmiotowej sprawie Kolegium nie oceniło, czy przepis ten w świetle stanu faktycznego wynikającego z materiału dowodowego stanowiącego postawę orzekania Wójta nie został rażąco naruszony. Kolegium nie zbadało również dopuszczalności rozgraniczenia nieruchomości w świetle tego, że przebieg granic objętych tym postępowaniem, ustalony został na mocy ostatecznej decyzji scaleniowej z 1979 r. a celem postępowania rozgraniczeniowego jest ustalenie przebiegu granic nieruchomości przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie – a nie ewentualna weryfikacja błędów popełnionych w decyzji scaleniowej (o czym informuje Starosta). Wreszcie skompletowane przez Kolegium akta sprawy wskazują, że Kolegium nie poddało swojej ocenie legalności kompletnej decyzji rozgraniczeniowej, gdyż znajdujący się w aktach odpis tej decyzji nie posiada integralnej jej części, jakim – co wynika z jej treści jest szkic graniczny i protokół graniczny – sporządzony przez geodetę w dniu 22 grudnia 2009 r. Skoro organ nie dysponował kompletną decyzją nie mógł zbadać jej w pełnym zakresie pod względem kwalifikowanej niezgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego.

Z tych względów Sąd uchylił decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.

Wójt Gminy Stare Bogaczowice w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

– naruszenie przepisu postępowania, mające istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku a to art. 145§ 1 pkt. 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez:

– jego zastosowanie, w konsekwencji przyjęcia błędnego poglądu o obowiązującym, bezwzględnym zakazie uzupełniania materiału dowodowego w toku prowadzonego postępowania, którego przedmiotem jest badanie istnienia przesłanek nieważności decyzji administracyjnej, określonych w art. 156 § 1 k.p.a.;

– jego zastosowanie w sytuacji niesprecyzowania jakie konkretne przepisy określające reguły procedowania zostały naruszone w kontekście stwierdzonego przez organ niedopuszczalnego uzupełnienia materiału dowodowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że organ nie naruszył zasad procedowania w ramach trybu określonego art. 156 § 1 k.p.a. i nie wyszedł poza niezbędne granice gromadzenia dowodów zgodnie z art. 75 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. skoro dokument w postaci wniosku W. S. w dacie orzekania był dokumentem istniejącym i stanowił element stanu sprawy, nie mając cechy dowodu nowego, którego wykorzystanie mogłoby być uznane jako niedopuszczalne uzupełnianie materiału dowodowego, wykraczające poza ramy kognicji organu orzekającego w trybie art. 156 k.p.a. Powołanie się na istniejący w dacie orzekania wniosek W. S. nie stanowiło konsekwencji gromadzenia nowego materiału dowodowego ponieważ rozstrzygnięcie opierało się na dowodach, zgromadzonych w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji i wówczas już istniejących. Postępowanie Kolegium sprowadzało się w istocie do zweryfikowania istniejących dowodów w kontekście istnienia przesłanek z art. 156 k.p.a.

W ocenie skarżącego nadmierny rygoryzm dowodowy nie znajduje uzasadnienia w treści przepisów art. 156–159 k.p.a., które nie przewidują dyspozycji, w świetle której organ zobowiązany jest orzekać jedynie w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przed wydaniem decyzji, będącej przedmiotem postępowania nieważnościowego. Brak przepisów wyraźnie powyższe kwestie regulujących, winien prowadzić do wniosku o aktualności stosowania również i w tym postępowaniu art. 7 k.p.a. oraz 75 k.p.a., w zakresie w jakim umożliwia to efektywne zweryfikowanie istnienia przesłanek określonych w art. 156 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Za uzasadniony należało uznać zarzut kasacyjny, że Sąd Wojewódzki uchylając kontrolowane decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. wyszedł z błędnego założenia o bezwzględnym zakazie uzupełnienia materiału dowodowego w toku prowadzonego przez organ administracji postępowania, którego przedmiotem jest badanie istnienia przesłanek nieważności decyzji administracyjnej, określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Zasadniczo Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku prawidłowo wskazał, że organ administracji badając, czy decyzja administracyjna dotknięta jest kwalifikowaną wadliwością przewidzianą w art. 156 § 1 k.p.a., dokonuje tego na podstawie stanu faktycznego i prawnego z daty jej wydania. Nie można się natomiast zgodzić ze stwierdzeniem, że: "Organ przeprowadza ocenę decyzji ostatecznej tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym przez prowadzący to postępowanie organ administracji". Reguły proceduralne obowiązujące w postępowaniu nadzwyczajnym są wprawdzie odmienne od tych, które dotyczą postępowania zwykłego, ale nie na tyle, aby w tak rygorystyczny sposób – jak to przyjął Sąd Wojewódzki – wykluczyć jakąkolwiek możliwość uzupełnienia materiału dowodowego.

Różnica procedowania w tych dwóch różnych trybach związana jest z tym, że inne są cele przeprowadzania dowodów przez organ rozpoznający sprawę w postępowaniu zwykłym oraz przez organ nadzoru badający ważność decyzji. Zaznaczyć zatem należy, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 § 1 k.p.a. czynności wyjaśniające podejmowane są w celu wyjaśnienia ewentualnej kwalifikowanej wadliwości kwestionowanej decyzji, a nie na użytek ponownego rozpoznania zakończonej już sprawy.

W konsekwencji organ dokonuje oceny ważności decyzji w kontekście materiału dowodowego zgromadzonego w dacie wydania badanej decyzji, co nie oznacza, że nie uwzględnia się dowodów ujawnionych w postępowaniu nadzwyczajnym. Zastrzec jednak trzeba, że dowody zgromadzone w postępowaniu nadzwyczajnym nie służą wyłącznie ustaleniu stanu faktycznego istotnego dla subsumcji dokonywanej w świetle unormowania stanowiącego podstawę prawną kontrolowanej decyzji, lecz mają być wykorzystane do oceny ważności decyzji. Jeżeli więc organ nadzoru dysponuje nowymi dowodami, to ustalony na ich podstawie stan faktyczny sprawy musi być skonfrontowany z ustaleniami wynikającymi z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu zwyczajnym. Następnie organ nadzoru powinien ocenić, czy na etapie wykładni i zastosowania w sprawie konkretnych przepisów prawa materialnego doszło do podjęcia rozstrzygnięcia z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W niniejszej sprawie zagadnieniem wymagającym zbadania było to, czy decyzja Wójta Gminy o rozgraniczeniu nieruchomości wydana została w postępowaniu wszczętym z wniosku uprawnionej strony, czy ewentualnie z urzędu. Strona występująca z żądaniem stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji dowodziła bowiem, że postępowanie rozgraniczeniowe wszczęte zostało bez wniosku uprawnionej strony, przy jednoczesnym braku podstaw do wszczęcia tego postępowania z urzędu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjmując, że nie zaistniała żadna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. wskazało, że postępowanie w przedmiocie rozgraniczenia prowadzone było na skutek wniosku W. S., który jako współwłaściciel działki nr [...] objętej tym postępowaniem był stroną w sprawie, a błędne wskazanie w decyzji, że postępowanie prowadzone było na wniosek Starostwa Powiatowego nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Wnioskowanie Kolegium oparte było na dokumentach zgromadzonych w aktach Starosty, który wskutek wniosku W. S. z dnia 2 lutego 2009 r. podjął czynności wyjaśniające, w wyniku których pismem z dnia 28 sierpnia 2009 r. wystąpił do Wójta Gminy Stare Bogaczowice o przeprowadzenie rozgraniczenia oznaczonych działek gruntowych. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd Wojewódzki uchylając decyzje Kolegium przede wszystkim zakwestionował możliwość oparcia się przy ocenie ważności kontrolowanej decyzji na materiale dowodowym nie stanowiącym podstawy orzekania w postępowaniu rozgraniczeniowym, akcentując, że wniosek W. S. pozostał w aktach Starosty i nie był tożsamy przedmiotowo z zakresem rozstrzygnięcia podjętego przez Wójta.

Z przyczyn podanych na wstępie stanowisko Sądu Wojewódzkiego nie mogło być zaakceptowane.

Sąd Wojewódzki określając zbyt formalistycznie reguły obowiązujące w postępowaniu nadzwyczajnym – niezasadnie podważył czynności wyjaśniające przeprowadzone przez Kolegium.

Tymczasem w okolicznościach rozpatrywanej sprawy słusznie organ włączył do materiału dowodowego akta pozostające w dyspozycji Starosty, skoro to właśnie jego wniosek faktycznie zainicjował wszczęcie przedmiotowego postępowania. Wprawdzie przyjęta przez Kolegium koncepcja, że to wniosek W. S. stanowił podstawę do wszczęcia postępowania zakończonego decyzją Wójta z dnia [...] lutego 2010 r. nie jest całkowicie przekonująca, to jednak dla końcowej oceny znaczenie tego wniosku jest istotne. Jak bowiem wynika z akt postępowania prowadzonego przez Starostę, wskutek pisma W. S. dokonano czynności wyjaśniających, w następstwie których Starosta wystąpił o rozgraniczenie pomiędzy nieruchomością stanowiącą własność Gminy a działkami stanowiącymi m.in. własność W. S. oraz M. S.. Podkreślenia wymaga to, że w aktach sprawy znajduje się pismo Zakładu Geodezyjno-Kartograficznego z dnia 6 lipca 2009 r., który działając na zlecenie Starosty Wałbrzyskiego wystąpił do Wójta Gminy Stare Bogaczowice o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego z urzędu celem ustalenia dla oznaczonych działek przebiegu granicy, która została błędnie ustalona w trakcie przeprowadzania scalenia i wymiany gruntów.

W takim stanie sprawy należało uznać, że w istocie zachodziły przesłanki do wszczęcia postępowania z urzędu. Mimo że okoliczność ta była dostrzeżona zarówno przez Kolegium, jak też przez Sąd Wojewódzki, to nie wyprowadzono z niej prawidłowych wniosków. Skoro Sąd w uzasadnieniu wyroku przyjął, że pismo Starosty z 28 sierpnia 2009 r. mogło dla organu gminy stanowić podstawę dla rozważenia możliwości wszczęcia postępowania z urzędu, to konsekwentnie należało okoliczność tę ocenić w kontekście przepisu art. 30 § 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stosownie do art. 30 § 1 wymienionej ustawy wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony. Wskazać trzeba, że niezależnie od argumentacji przedstawionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, Sąd miał obowiązek rozstrzygnąć o legalności decyzji na podstawie akt, którymi dysponował. Właściwa ocena całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie pozwalała przyjąć, że chociaż w postanowieniu z dnia 7 września 2009 r. i w treści uzasadnienia decyzji Wójta z dnia [...] lutego 2010 r. wskazano na prowadzenie postępowania wskutek wniosku Starostwa Powiatowego w Wałbrzychu, w rzeczywistości istniała podstawa do przeprowadzenia rozgraniczenia z urzędu, w związku z charakterem nieruchomości, której określenie granic jako drogi leżało niewątpliwie w interesie społecznym oraz miało związek z wcześniej przeprowadzonym scaleniem i wymianą gruntów. Z tych względów nie zachodziła przesłanka do stwierdzenia nieważności badanej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Dodać przy tym należy, że dla oceny zaistnienia rażącego naruszenia prawa, nie była bez znaczenia okoliczność, że wskutek wniosku skarżącego, niezadowolonego z przebiegu granic określonych decyzją Wójta o rozgraniczeniu, sprawa skierowana została do rozpoznania przez sąd powszechny, zgodnie z art. 33 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Jak wynika z akt sprawy cywilnej Sąd Rejonowy zawiesił postępowanie postanowieniem z dnia 16 września 2011 r. do czasu zakończenia niniejszej sprawy.

Z tych wszystkich względów decyzję Kolegium o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o rozgraniczeniu należało uznać jako odpowiadającą prawu. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 2 p.p.s.a.