Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 74/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Władysław Kulon (sprawozdawca) Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi D. S. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego o naliczenie opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej DWINGiK) przyjmując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) oraz art. 7b ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia D. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] utrzymał w mocy postanowienie Starosty W. z dnia [...] r., nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego naliczenia w formie decyzji administracyjnej opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne. Stan faktyczny i prawny wynikający z przedłożonych łącznie ze skargą akt administracyjnych przedstawia się następująco.

W dniu 28 sierpnia 2011 r. między Starostą W. i firmą [...] została zawarta umowa dotycząca wykonania operatu modernizacji ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków i lokali dla 29 obrębów w jednostce ewidencyjnej W. oraz dla obrębu W. w jednostce ewidencyjnej W.. W dniu 22 lutego 2013 r. sporządzono protokół dotyczący rozliczenia wykonanej usługi, natomiast zawiadomieniem z dnia 5 marca 2013 r. poinformowano stronę o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o naliczeniu opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne. Z kolei w dniu [...] r. Starosta W. wydał decyzję nr [...], która ustalono dla [...] D. S. wysokość opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz reprodukcję dokumentów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w wysokości 27641,00zł. Na skutek złożonego odwołania sprawa przedmiotowej opłaty badana była przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (dalej SKO), które decyzją z dnia [...] r., nr [...] uchyliło decyzję Starosty W. w całości i umorzyło postępowanie I instancji w całości. Na uzasadnienie decyzji wydanej m.in. w oparciu o art. 60 pkt 7 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.) organ odwoławczy podał, iż obowiązujące przepisy prawa nie legitymują do podejmowania decyzji ustalającej wysokość opłaty, o której mowa w 40 ust. 3c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Powyższe stanowisko uzasadniono tym, że mimo zaliczenia przedmiotowych opłat do należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, (dochodów pobieranych przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw), oraz odesłania treścią art. 67 ustawy o finansach publicznych do odpowiedniego stosowania działu III ustawy Ordynacja podatkowa, brakuje prawnego umocowania dla podejmowania tzw. decyzji wymiarowej. Z akt administracyjnych przedłożonych Sądowi nie wynika aby decyzja SKO została wyeliminowana z obrotu prawnego przez sąd administracyjny lub w trybie nadzwyczajnym.

Pismem z dnia 15 czerwca 2015 r. D. S. wystąpił do Starosty W. z wnioskiem o ustalenie opłaty za wykonane prace geodezyjne w formie decyzji administracyjnej zgodnie z art. 40a ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo geodezyjne. Uzasadniając wniosek jego autor podał, że wskazany przepis wszedł w życie od 12 lipca 2014 r., czyli po wykonaniu opracowania lecz przed opłaceniem kwestionowanego od początku rachunku. Jego zdaniem obowiązujące przepisy wskazują, że wykonawcy, którzy po dniu 1 stycznia 2011 r. uiścili opłatę geodezyjną, a jej wysokość nie została ustalona w drodze decyzji administracyjnej mogą żądać jej ustalenia w drodze decyzji, która musi zostać wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami czyli usankcjonować zwolnienie z opłaty za prace geodezyjne.

Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] Starosta W. przyjmując w podstawie prawnej art. 61a k.p.a. w związku z art. 12 ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. poz. 897) oraz art. 40a ust. 2 pkt. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz.520) odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie naliczenia w formie decyzji administracyjnej opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne związane z obsługą przez Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej prac geodezyjnych zarejestrowanych pod numerami KERG: [...]. Motywując odmowę wszczęcia postępowania organ podał, że w dniu [...] r. została wydana decyzja nr [...], którą ustalona została wysokość opłat za czynności geodezyjne jednakże SKO we W. decyzją z dnia [...] r., nr [...] uchyliło decyzję Starosty W. i umorzyło w całości postępowanie organu I instancji. Wobec uznania przez organ odwoławczy, że brak jest podstaw prawnych do podjęcia decyzji administracyjnej Starosta W. ponownie naliczył opłaty w postaci faktur VAT, których pomimo prawidłowego doręczenia D. S. nie zapłacił. Powiat W. trzykrotnie wezwał go do niezwłocznego uregulowania należności wraz z odsetkami informując jednocześnie o sankcji w postaci skierowania sprawy na drogę postępowania sądowego, zaś pismem z dnia 27 czerwca 2014 r. o znaku [...] skierowano przedsądowe wezwanie do zapłaty kwoty 29946,42 zł.

W dalszej części uzasadnienia postanowienia organ I instancji podał, iż brak jest podstaw do rozpoznania wniosku, ponieważ postępowanie związane z modernizacją istniejącej ewidencji gruntów oraz założeniem ewidencji budynków i lokali dla 29 obrębów Gminy W. i obrębu W. zakończyło się jeszcze przed wejściem w życie ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. w sprawie zmiany ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a wszelkie prace geodezyjne zostały wykonane i odebrane przed dniem 12 lipca 2014 r. Przed tą datą zostały również wystawione oraz przyjęte faktury VAT z opłatami za udostępnienie dokumentacji geodezyjnej. Wykonawca prac do tej pory nie uiścił opłat, czego potwierdzeniem są działania windykacyjne. Ponadto postępowanie administracyjne w sprawie toczyło się i zostało zakończone decyzją przed wejściem w życie ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. nowelizującej prawo geodezyjne. Wobec tego brak jest podstaw do zastosowania art. 12 ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który stanowi, że w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, związanych z koniecznością poniesienia opłaty, jeżeli zachodzi różnica pomiędzy wysokością opłaty wynikająca z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, pobiera się opłatę niższą. Według Starosty W. nie ma też możliwości całkowitego odstąpienia od opłaty na mocy art. 40a, ust. 2 pkt 3 ustawy, ponieważ jest to przepis obowiązujący od dnia 12 lipca 2014 r. W jego ocenie przedmiotowe czynności zakończyły się przed wejściem w życie ustawy w sprawie zmiany ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i zachodzi przesłanka braku podstaw do wydania w sprawie decyzji, a tym samym wszczęcia postępowania administracyjnego.

W zażaleniu na postanowienie D. S. podtrzymał stanowisko zawarte we wniosku o wszczęcie postępowania, wskazał, że opłata została zniesiona zaś jej cedowanie na wykonawcę jest nieprawidłowe i ,,wątpliwe etycznie". Ponadto żalący się wielokrotnie kwestionował wysokość opłat i nigdy nie zgodził się ze sposobem ich naliczenia.

Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] DWINGiK utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Po zrelacjonowaniu sprawy w uzasadnieniu postanowienia organ II instancji posiłkując się orzecznictwem sądowoadministracyjnym dotyczącym art. 61a k.p.a. scharakteryzował odmowę wznowienia postępowania wyróżniając na tle wskazanego przepisu przesłanki o charakterze przedmiotowym i podmiotowym. Następnie zauważono, że w sprawie ustalenia wysokości opłaty za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w zakresie zgłoszeń prac geodezyjnych dotyczących modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla 29 obrębów gminy W. było już prowadzone postępowanie administracyjne. W sprawie tej zapadło już ostateczne rozstrzygnięcie w postaci decyzji SKO we W. z dnia [...] r., nr [...] uchylającej decyzję Starosty W. z dnia [...] r., nr [...] i umarzającej postępowanie w I instancji. Decyzja SKO we W. nie została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, a Starosta W., stosując się do ostatecznego rozstrzygnięcia w drodze czynności materialnotechnicznej ustalił wysokość opłaty za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dotyczące modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla 29 obrębów gminy W. i w dniach 22 i 25 listopada 2013 r. wystawił faktury w tym zakresie.

Zdaniem organu II instancji sprawę naliczenia opłat należy uznać za zakończoną, dlatego nie mają zastosowania zapisy art. 12 ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dotyczące spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie cytowanej ustawy. Zatem żądanie wydania decyzji, w sprawie już rozstrzygniętej ostateczną decyzją, która pozostaje w obrocie prawnym powinno skutkować odmową wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Na koniec organ odwoławczy uzasadniając utrzymanie w mocy oprotestowanego zażaleniem postanowienia zaznaczył, że dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji. Postępowanie podlega umorzeniu, jeśli przeszkód do jego prowadzenia organ nie dostrzegł bezpośrednio po złożeniu wniosku i podjął czynności procesowe, w przeciwnym razie organ winien zastosować art. 61a k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższe postanowienie wywiedzionej przez reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika D. S. wniósł o jego uchylenie z jednoczesnym uchyleniem postanowienia pierwszoinstancyjnego za zasądzeniem kosztów postępowania. Skarżonemu postanowieniu zarzucono:

- naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a w miejsce tego zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., a w konsekwencji utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia Starosty W., podczas gdy organ II instancji winien był je uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania,

- rażące naruszenie art. 67 w zw. z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych poprzez błędne uznanie, że ustalenie wysokości opłaty za udostępnienie danych i informacji z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, o której mowa w art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 12 lipca 2014 r., z pominięciem decyzji administracyjnej było prawidłowe,

- naruszenie art. 12 ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 40a ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w brzmieniu obowiązującym od dnia 12 lipca 2014 r., poprzez wadliwe uznanie, że przepisy te nie znajdują zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy.

Nie godząc się z zapadłym rozstrzygnięciem skarżący przytoczył treść uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2014 r., (sygn. akt I OPS 1/14), gdzie stwierdzono, że "po wejściu w życie ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240 z późn. zm.), od dnia 1 stycznia 2011 r., stosownie do art. 67 w związku z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, wysokość opłaty za udostępnienie danych i informacji z powiatowego zasobu geodezyjnego, o których mowa w art. 40 ust. 3c ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.) ustala starosta w drodze decyzji administracyjnej".

Z treści uchwały skarżący wyprowadził, iż na Staroście W. ciąży bezwzględny obowiązek ustalenia opłaty w drodze decyzji, a dopóki decyzja ta nie zostanie wydana, dopóty niniejszej sprawy nie sposób uznać za zakończoną. Nie można też uznać, że Starosta W. jest uprawniony do żądania od skarżącego zapłaty spornych opłat chociażby z tej przyczyny zaskarżone rozstrzygnięcie jest wadliwe.

Zdaniem skarżącego wydanie decyzji winno nastąpić według stanu faktycznego i prawnego istniejącego na dzień jej wydania, gdyż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2013 r., (sygn. akt K 30/12), orzekł, iż art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne jest niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zaś w punkcie II wskazał, iż przepis wymieniony w części I traci moc obowiązującą z upływem 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazany wyrok wszedł w życie w dniu 12 lipca 2014 r. Na podstawie art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne zostało wydane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. Przed wejściem w życie przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego w dniu 5 czerwca 2014 r. uchwalona została ustawa o zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w której zawarto szczegółowe regulacje dotyczące opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne, a stawki tych opłat określone zostały w załączniku do ustawy. Ustawa ta weszła w życie z dniem 12 lipca 2014 r. W art. 12 ustawy zastrzeżono, że w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, związanych z koniecznością ponoszenia opłat geodezyjnych, jeżeli zachodzi różnica pomiędzy wysokością tej opłaty wynikającą z przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w brzmieniu dotychczasowym, a opłatą wynikającą z przepisów tej ustawy w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 5 czerwca 2014 r., pobiera się opłatę niższą.

Odwołując się do art. 40a ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, w brzmieniu obowiązującym od dnia 12 lipca 2014 r., skarżący uznał, że udostępnianie wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych materiałów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w przypadku gdy prace te wykonywane są w celu realizacji określonych w ustawie zadań organów administracji geodezyjnej i kartograficznej lub Głównego Geodety Kraju po podpisaniu umowy w sprawie udzielenia zamówienia publicznego obejmującego takie prace, następuje nieodpłatnie. Skarżący przedmiotowe prace geodezyjne wykonywał w ramach umowy zawartej z Powiatem W., a na mocy tej umowy zamawiający powierzył, a wykonawca zobowiązał się zrealizować w powiecie W. usługi dotyczące modernizacji ewidencji gruntów oraz założenia ewidencji budynków i lokali. Zdaniem autora skargi stan faktyczny sprawie wypełnia hipotezę art. 40a ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Prowadzenie zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jak również ewidencji gruntów i budynków, należy do zadań administracji geodezyjnej i kartograficznej. Przedmiot umowy jest zaś ściśle związany z realizacją tych zadań. Skoro spełniona pozostaje hipoteza powołanego przepisu prawa, to za względniejsze dla skarżącego winny zostać uznane przepisy obwiązujące od dnia 12 lipca 2014 r. i takie też stanowisko organ administracji winien mieć na względzie dokonując rozstrzygnięcia niniejszego postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W motywach pisma procesowego DWINGiK przyjął, że zarzut skargi jest niezasadny, gdyż w sprawie ustalenia wysokości opłaty za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w zakresie zgłoszeń prac geodezyjnych dotyczących modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla 29 obrębów Gminy W. Starosta W. wydał w dniu [...] r. decyzję ustalającą wysokość opłat, a decyzja ta decyzją SKO została uchylona w całości i umorzono postępowanie I instancji w całości. Wobec tego w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, dlatego kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji. W związku z zapadnięciem w sprawie ostatecznego rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej należało utrzymać w mocy postanowienie Starosty W. odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego. Rolą DWINGiK nie jest ocena prawidłowości prowadzonego w 2013 r. postępowania i wydanych w toku tego postępowania decyzji.

Na koniec organ podkreślił, że przepisy art. 12 ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie mają zastosowania w rozpatrywanej sprawie, ponieważ sprawa ta została zakończona ostateczną decyzją SKO we W. z dnia [...] r., nr [...], w związku z tym sprawę tą należy znać za zakończoną przed wejściem w życie ustawy o zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, tj. przed 12 lipca 2014 r.

Na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2016 r. pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Skarga nie zawiera uzasadnionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - powoływanej dalej jako p.p.s.a.), uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. Jednocześnie stosownie do art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzając kontrolę zaskarżonego postanowienia w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie miało miejsca naruszenie przepisów prawa, które skutkowałoby uwzględnieniem skargi, a co za tym idzie uchyleniem zaskarżonego postanowienia lub stwierdzeniem jego nieważności.

Sąd w niniejszym postępowaniu kontrolował postanowienie DWINGiK z dnia [...] r., utrzymujące w mocy postanowienie Starosty W. z dnia [...] r., nr [...] odmawiające, w oparciu o art. 61a k.p.a., wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o naliczeniu opłaty za czynności

geodezyjne i kartograficzne. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., (Sąd dostrzega przywołanie przez organ niekompletnej podstawy prawnej, jednak sentencja i uzasadnienie rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego nie pozostawiają wątpliwości co do intencji organu względem zastosowanej podstawy prawnej), zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (czyli żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przywołany art. 61a § 1 k.p.a., obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego tj. jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Jasne jest, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane, jednakowoż należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Zasadą jest, że skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. Zasada ta dotyczyć będzie także postępowania sądowoadministracyjnego.

W realiach niniejszej sprawy wnioskodawca wystąpił z inicjatywą rozliczenia pracy modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków zaznaczając, że ustalenie opłaty winno się odbyć w drodze decyzji zgodnie z art. 40a ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Konieczność rozstrzygnięcia sprawy właśnie we wskazanej przez wnioskodawcę formie została podkreślona również w zażaleniu i samej skardze. Co więcej w skardze podnoszone są zarzuty ściśle związane z nieuwzględnieniem przez organy konieczności ustalenia przedmiotowej opłaty w formie decyzji administracyjnej, zaś według skarżącego na Staroście W. ciąży bezwzględny obowiązek w tym zakresie dopóty decyzja nie zostanie wydana, bo do tego czasu ,,nie można uznać sprawy za zakończoną".

Skarżący zdaje się jednak tracić z pola widzenia fakt wydania przez Starostę W. decyzji z dnia [...] r., nr [...] oraz przez SKO we W. decyzji z dnia [...] r., nr [...]. Z redakcji twierdzeń zażalenia i zarzutów skargi zdaje się wynikać, że żądając wydania w sprawie decyzji skarżący ma na uwadze to, że ostatecznie na skutek uchylenia przez SKO w 2013 r. decyzji pierwszoinstancyjnej i umorzenia postępowania przed organem I instancji, faktycznie do naliczenia opłaty doszło poza sferą administracyjną tj. poprzez wystawienie faktur. Innymi słowy skarżący swoje żądanie wydania decyzji opiera na ustaleniu opłaty w innej formie niż decyzja administracyjna, zaś brakiem takiej decyzji uzasadnia ,,niemożność uznania sprawy za zakończoną" oraz konieczność zastosowania art. 12 ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. jako dotyczącego spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy.

Zdaniem Sądu w składzie orzekającym stanowisko skarżącego jest chybione i nie potwierdza zarzutów dotyczących nieprawidłowości zarówno oprotestowanego skargą postanowienia jak też postanowienia go poprzedzającego. Faktem bowiem pozostaje, że Starosta W. decyzją z dnia [...] r. naliczył wysokość opłaty, jednakże decyzja ta została uchylona decyzją SKO we W. z dnia [...] r. Szczególnego podkreślenia wymaga także to, że decyzja organu II instancji posiada w sentencji drugi człon w postaci umorzenia postępowania I instancji w całości. W takiej sytuacji Starosta W. kończąc sprawę czynnością materialnotechniczną działał zgodnie z treścią decyzji SKO, bowiem nie wydawał aktu administracyjnego.

Decyzja SKO we W. z dnia [...] r., nr [...] nieoprotestowana skargą jako ostateczna do chwili obecnej funkcjonuje w obrocie prawnym. Mimo tego, że w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne wprowadzono zmiany i obecnie względem decyzji jako właściwej formy orzeczenia o kosztach naliczenia opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne nie ma wątpliwości, że niezmiennie w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja. Decyzją taką jest wyżej wskazana decyzja SKO we W. o uchyleniu rozstrzygnięcia Starosty W. i umorzeniu postępowania pierwszoinstancyjnego.

Skutkiem funkcjonowania tej decyzji jest niemożliwość uznania, że zastosowanie ma art. 12 ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. oraz zasadne jest żądanie wydania w chwili obecnej decyzji w sprawie naliczenia opłaty, gdyż byłaby to kolejna już decyzja w sprawie. Kluczowe znaczenie dla wyjaśnienia nietrafności zarzutów skargi będzie miało zwrócenie uwagi na pojęcie sprawy administracyjnej jako składającej się z elementów podmiotowych i przedmiotowych. Weryfikacja tożsamości sprawy polega na łącznym badaniu tych elementów. Tożsamość elementów podmiotowych to przede wszystkim tożsamość podmiotu będącego adresatem praw i obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej. Tożsamość podmiotowa niewątpliwie istnieje, bowiem SKO orzekało w sprawie D. S. prowadzącego działalność pod firmą [...] i ten sam podmiot żądał wydania decyzji wnioskiem z dnia 15 czerwca 2015 r. Co do tożsamości przedmiotowej prawa i obowiązki wynikają z rozliczeń za wykonane usługi geodezyjno-kartograficzne. Wprawdzie uległy zmianie przepisy prawa materialnego, jednakże miało to miejsce już po zakończeniu wcześniejszego postępowania i wprowadzeniu do obrotu prawnego decyzji SKO we W. z dnia [...], a także naliczeniu opłaty w drodze czynności materialnotechnicznej. Zdaniem Sądu nie ma więc możliwości uznania, że mamy do czynienia z inną czy też nową sprawą w znaczeniu sprawy administracyjnej li tylko z tej przyczyny, że zmieniły się przepisy prawa materialnego, skoro funkcjonująca ciągle w obrocie prawnym decyzja wyklucza wydanie kolejnej decyzji administracyjnej, zaś właściwy organ jeszcze w 2013 r. sprawę zakończył w formie innej niż akt administracyjny.

Rację miały zatem organy administracyjne wskazujące na "inną uzasadnioną przyczynę" w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. jako przeszkodę do wszczęcia postępowania. "Inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć jako takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.

W sprawie naliczenia opłaty za czynności geodezyjno-kartograficzne, co wynika z przedłożonych akt administracyjnych było już prowadzone postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją SKO we W.. Zasadnie więc DWINGiK podał, że ,,Dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji". Potwierdzenia prawidłowości takiego stanowiska można doszukiwać się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, dla przykładu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 lutego 2015 r., (sygn. akt I SA/Wa 3086/14), podał, że ,,Żądanie wydania decyzji w sprawie już rozstrzygniętej ostateczną decyzją, która pozostaje w obrocie prawnym, czyli w okolicznościach określonych w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., powinno skutkować odmową wszczęcia postępowania nieważnościowego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a." - por. Lex nr 1734065.

Na koniec zauważyć przyjdzie, że odnośnie ostatecznej decyzji SKO we W. Sąd nie rozważał możliwości zastosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa przewidzianych w art. 135 p.p.s.a. Przepis ten ma zastosowanie wyłącznie w przypadku uwzględnienia skargi. W realiach niniejszej sprawy skarga nie mogła być uwzględniona, gdyż zarzuty skargi okazały się niezasadne. Zaskarżone postawienie jest zgodne z prawem, tj. art. 61a § 1 k.p.a. Sąd nie stwierdził także naruszenia przepisów postępowania administracyjnego art. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które dawałoby podstawę do wyeliminowania rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Procesowy charakter zaskarżonego aktu nie dawał również podstaw do uznania słuszności zarzutów skargi wywodzonych z naruszenia prawa materialnego.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.