Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 681/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 1 i 2; art. 14 ust. 1-6
journal: Dz.U. 2005 nr 25 poz 202
law: Ustawa z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2014 r. sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] września 2011 roku nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej spółki G. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 107217 (sto siedem tysięcy dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia 13 lutego 2014 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 17 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (tj. Dz. U. z 2013r, poz. 267), utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 20 września 2011r. określającą wysokość zobowiązania G. [...] Sp. z o.o. z tytułu opłaty za brak sieci za 2006r. na kwotę [...] zł.

Przedstawiając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przebieg postępowania administracyjnego GIOŚ wskazał w szczególności, co następuje.

Spółka pismem z dnia [....] stycznia 2006r. złożyła GIOŚ zawiadomienie o podjęciu działalności w zakresie importu i wewnątrzwspólnotowego nabycia pojazdów marki Opel i Saab. Następnie pismem z dnia [...] marca 2007 r. Spółka złożyła GIOŚ roczne sprawozdanie o wysokości należnej opłaty za brak sieci zbierania pojazdów za rok 2006. W wymienionym sprawozdaniu Spółka podała liczbę pojazdów wprowadzonych na terytorium kraju w 2006 r. – [...] szt. Pismem z dnia [...] maja 2011 r. GIOŚ zawiadomił Spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie określenia wysokości zobowiązania Spółki z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r., w związku z nie zapewnieniem sieci zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji i nie dokonaniem wpłaty opłaty za brak sieci za 2006 r.

W oparciu o dane przedstawione przez Spółkę w zawiadomieniu o podjęciu działalności w zakresie importu i wewnątrzwspólnotowego nabycia pojazdów, a także w informacjach o zmianie danych zawartych w wymienionym zawiadomieniu oraz w oparciu o dokumenty i informacje przedstawione przez Spółkę GIOŚ wykonał analizę zapewnienia przez Spółkę w 2006 r. sieci zbierania pojazdów, do przeprowadzenia której to analizy wykorzystał system "Rejestr Podmiotów Wprowadzających Pojazdy RWPinfo".

Analiza zapewnienia sieci przez Spółkę została wykonana w dwóch wariantach. W I wariancie analizy wzięto pod uwagę wyłącznie te stacje demontażu, z którymi Spółka podpisała bezpośrednie umowy dotyczące zapewnienia sieci, co zdaniem organu stoi w zgodzie z przepisami art. 11 ust. 1 i 2 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. W wariancie II analizy, oprócz wymienionych stacji wzięto również pod uwagę te stacje, które miały podpisane umowy z S. Sp. z o.o. (zwana dalej "S."), która to miała z kolei podpisaną umowę ze Spółką (Spółka nie była stroną umów zawartych z tymi stacjami demontażu). Nawet przy wzięciu pod uwagę wszystkich stacji demontażu (wariant II) spółka nie zapewniła sieci zbierania pojazdów zgodnie z wymogami art. 11 ust. 1 ustawy recyklingowej w brzmieniu obowiązującym w 2006r.

Mianowicie art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji stanowi, iż wprowadzający pojazd jest obowiązany zapewnić sieć zbierania pojazdów, obejmującą terytorium kraju w taki sposób, aby zapewnić właścicielowi możliwość oddania pojazdu wycofanego z eksploatacji do punktu zbierania pojazdów lub stacji demontażu, położonych w odległości nie większej niż 50 km w linii prostej od miejsca zamieszkania albo siedziby właściciela pojazdu. Zgodnie z art. 11 ust. 2 tej ustawy, wprowadzający pojazd może zapewnić sieć na podstawie umów z przedsiębiorcami prowadzącymi stacje demontażu. Przepis art. 11 ust. 1 ustawy odnosi się do ogółu właścicieli pojazdów. W przypadku nie spełnienia obowiązku zapewnienia sieci wprowadzający pojazd jest obowiązany do naliczenia opłaty za brak sieci, zgodnie z przepisami art. 14 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, a następnie wpłacenia jej na rachunek Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej do dnia 31 marca roku następującego po roku, którego opłata dotyczy (art. 16 ustawy).

W razie stwierdzenia, że wprowadzający pojazd nie uiścił opłaty za brak sieci albo dokonał wpłaty w wysokości niższej od należnej, GIOŚ wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci.

Na podstawie rocznego sprawozdania o wysokości należnej opłaty za brak sieci za 2006 r. GIOŚ ustalił, że Spółka w 2006 r. wprowadziła 20 156 pojazdów. Z przeprowadzonej analizy zapewnienia sieci zbierania pojazdów wynika, że Spółka w 2006 r. nie zapewniła sieci przez 365 dni. Wobec powyższych ustaleń GIOŚ decyzją z dnia 20 września 2011r. określił wysokość zobowiązania Spółki z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. na 10 078 000 zł. Wymieniona wyżej decyzja została utrzymana w mocy decyzją GIOŚ z dnia 17 stycznia 2012r. Wskutek natomiast wniesienia przez spółkę skargi od tej decyzji, WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 22 marca 2013r. uchylił zaskarżoną decyzję z powodu naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a.

Rozpoznając ponownie sprawę na skutek wniesionego przez Spółkę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy GIOŚ doszedł do wniosku, że ustalenia co do okoliczności faktycznych i prawnych poczynione w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 20 września 2011r r. były prawidłowe.

Odnosząc się do podniesionych w tym wniosku zarzutów organ stwierdził, iż:

- dyrektywa o recyklingu wskazuje tylko jaki cel są zobowiązane spełnić państwa członkowskie, pozostawiając im swobodę wyboru rozwiązań. Polski ustawodawca uznał, iż dostępność sieci spełniona będzie wówczas, gdy właściciel pojazdu będzie miał do stacji demontażu lub punktu zbierania pojazdów nie dalej niż 50 km w linii prostej,

- prawodawca nowelizując ustawę o recyclingu z mocą wsteczną nie objął zmianą zasad dotyczących roku 2006r. Ustawa o recyklingu weszła w życie 14 marca 2005r, natomiast przepisy dotyczące obowiązku zapewnienia sieci zaczęły obowiązywać od 1 stycznia 2006r. Zatem wprowadzający pojazd mogli w okresie od 14 stycznia 2005r. tworzyć sieć zarówno przez własne stacje demontażu, jak i podpisanie umów z przedsiębiorcami prowadzącymi stacje demontażu.

- GIOŚ nie może samodzielnie dokonywać oceny zgodności przepisów ustawy o recyklingu z Konstytucją i orzekać bezpośrednio na podstawie Konstytucji RP z pominięciem postanowień ustawy. Kwestia ich zgodności z Konstytucją ma z reguły charakter ocenny, stąd prawodawca ustanowił konstytucyjnie umocowany organ państwa, właściwy do rozstrzygania powstałych wątpliwości.

- Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skierował do Trybunału Konstytucyjnego pytanie prawne dotyczące zgodności art. 14 ustawy o recyklingu w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 176, poz. 1236) z przepisami Konstytucji RP. Trybunał wydał wyrok w dniu 9 lipca 2012r. (sygn. akt P 8/10) i nie dopatrzył się niezgodności z Konstytucją RP poddanych do oceny przepisów.

- zdaniem organu opłata za brak sieci ma charakter zobowiązania podatkowego i skoro powstało ono przed wejściem w życie ustawy z 29 czerwca 2007r. oraz ze względu na Zasady techniki prawodawczej - rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) – wolą ustawodawcy było, aby ustawa nowelizująca nie miała retroaktywnego skutku w stosunku do zobowiązania podatkowego spółki za 2006r.

- spółka nie zapewniła sieci zbierania pojazdów gdyż przez cały rok 2006 poza siecią pozostawały miejscowości, w których zamieszkiwali właściciele pojazdów, takie jak np. T., K., J. (woj. [...]),

- nie stoi na przeszkodzie naliczeniu opłaty za brak sieci wydane wcześniej spółce zaświadczenie. Wydając bowiem zaświadczenie organ oparł się na posiadanych dokumentach tj. rocznym sprawozdaniu spółki o wysokości należnej opłaty za brak sieci w 2006r. W momencie wydawania zaświadczenia nie istniało skonkretyzowane zobowiązanie spółki z tytułu opłaty za brak sieci (w postaci opłaty za brak sieci wykazanej w sprawozdaniu spółki lub w postaci ostatecznej decyzji administracyjnej określającej wysokość zobowiązania z tego tytułu).

Skargę na powyższą decyzję GIOŚ z dnia [...] lutego 2014 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie G. Sp. z o.o. Zaskarżonej decyzji spółka zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa:

- art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że przepis art. 1 ustawy zmieniającej, tj. nadający nowe brzmienie art. 14 ustawy z 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji nie stosuje się do opłat za brak sieci za 2006 r.;

- art. 5 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/53/WE z dnia 18 września 2000 r. w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji poprzez wydanie decyzji sprzecznej z tymi przepisami, tj. oparcie się na prawie krajowym, pomimo jego sprzeczności z przepisami wspólnotowymi;

- art. 2 w związku z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 2, art. 22 w zw. z art. 64 Konstytucji, a także art. 5 ust. 1, 3 i 4 Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej poprzez oparcie się przez organ administracji państwowej na przepisie art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu pomimo, iż jest on sprzeczny z powołanymi na wstępie krajowymi i wspólnotowymi przepisami rangi konstytucyjnej;

- art. 2 Konstytucji, poprzez oparcie się przez organ administracji państwowej na przepisie art. 14 ustawy o recyklingu (w brzmieniu obowiązującym w ciągu 2006 r.) pomimo, iż jest on sprzeczny z wynikającymi ze wskazanego przepisu zasadami konstytucyjnymi, tj. zasadą zaufania do prawa oraz zasadą poprawnej (przyzwoitej) legislacji;

- art. 14 ust. 3 ustawy o recyklingu poprzez wliczenie do okresu niezapewnienia sieci terminów, które z mocy prawa nie powinny być wliczone.

Mając powyższe na uwadze Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] września 2011r., a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Spółka w uzasadnieniu skargi wskazała, iż nie zgadza się ze stanowiskiem GIOŚ, jakoby ciążył na niej obowiązek zapłaty opłaty za brak sieci, a tym samym, iż w 2006 r. nie zapewniła takiej sieci. Wręcz przeciwnie, zdaniem Spółki spełniła ona wszelkie ciążące na niej obowiązki wynikające z przepisów dotyczących recyklingu pojazdów. Stawianie skarżącej wymogu zapewnienia sieci w tak rygorystycznej formie jak zostało to zapisane w ustawie o recyklingu było nieuprawnione.

Spółka przywołała – jednolite jej zdaniem - orzecznictwo NSA ze wskazaniem sygnatur orzeczeń wydanych w analogicznym stanie faktycznym i prawnym. Z wyroków owych – cytując fragmenty uzasadnień - wywiodła, że w wypadku gdy podmiot wprowadzający pojazdy nie obliczył samodzielnie i nie uiścił opłaty za brak sieci, a organ nie wydał w tym przedmiocie ostatecznej decyzji przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, to przy określaniu opłaty za brak sieci organ winien zastosować zasady wynikające z art. 14 ust. 1-6 w jego znowelizowanej wersji.

Skarżąca podkreśla, że organ naruszył art. 2 ustawy zmieniającej poprzez dokonanie jego błędnej wykładni ignorując dorobek orzeczniczy NSA, Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego oraz Międzynarodowego Trybunału Ochrony Praw Człowieka w Strasburgu. Art. 2 ustawy zmieniającej co prawda nie odnosi się bezpośrednio do opłaty za 2006r. nie mniej jednak jego wykładnia powinna następować przez pryzmat zasad wywodzonych z Konstytucji RP – zasady prawidłowej legislacji, zakazu retroakcji, zasady racjonalności prawa i zasady zaufania do państwa i stanowionego przez niego prawa Organ dopuścił się naruszenia art. 2 ustawy zmieniającej poprzez nieprawidłową jego wykładnię sprzeczną z zasadami wynikającymi z Konstytucji RP.

Ponadto opłata za brak sieci nosi znamiona sankcji administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę organ, uznając podniesione w niej zarzuty za niezasadne, wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawę przed WSA w Warszawie w dniu 29 maja 2014 r., w imieniu uczestnika postępowania - NFOŚ stawił się radca prawny. Pełnomocnik NFOŚ wniósł o stwierdzenie, że nie jest uczestnikiem postępowania z uwagi na brak interesu prawnego, co zostało uwzględnione przez skład orzekający.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca, zdaniem Sądu, zapadły z naruszeniem art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 176, poz. 1236).

Oceniając prawidłowość wydanych w sprawie decyzji administracyjnych należy uznać, iż zasadnicze znaczenie ma wykładnia wymienionego wyżej przepisu. Ustawa z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji ogłoszona została w Dzienniku Ustaw z dnia 11 lutego 2005 r., nr 25, poz. 202. Zgodnie z treścią art. 63 tej ustawy weszła ona w życie po upływie 30 dniu od jej ogłoszenia, jednakże art. 11-17, art. 28, art. 47, art. 55, art. 56, art. 57 pkt 3, art. 58 pkt 1 i 3 w zakresie dotyczącym art. 401 ust. 11 i 12 i art. 415 ust. 5a i 5b i art. 60 weszły w życie z dniem 1 stycznia 2006 r.

W myśl art. 11 ust. 1 powołanej wyżej ustawy nałożony został na wprowadzającego pojazd obowiązek zapewnienia sieci zbierania pojazdów obejmującej terytorium kraju w taki sposób, aby zapewnić właścicielowi możliwość oddania pojazdu wycofanego z eksploatacji do punktu zbierania pojazdów lub stacji demontażu, położonych w odległości nie większej niż 50 km w linii prostej od miejsca zamieszkania albo siedziby właściciela pojazdu. Sieci zbierania pojazdów nie musi zapewniać wprowadzający pojazd, który sprowadza na terytorium kraju nie więcej niż 1000 pojazdów w roku kalendarzowym (art. 12 ust. 1). Zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 (w brzmieniu tego przepisu sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 29 czerwca 2007r.) wprowadzający pojazd, który był obowiązany do zapewnienia sieci i nie spełnił tego obowiązku, był obowiązany do naliczenia i wpłacenia opłaty za brak sieci. Obowiązek obliczenia opłaty za brak sieci powstaje na koniec roku kalendarzowego. Zdaniem Sądu, nie można uznać, iż ustawodawca pozostawił podmiotom sprowadzającym pojazdy możliwość bądź utworzenia sieci zbierania pojazdów bądź uiszczenia opłaty za brak takiej sieci. Zasadniczym celem ustawy było stworzenie kompleksowego systemu zbierania wycofanych z eksploatacji pojazdów w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Koncepcja tej zasady opiera się na założeniu polegającym na zapewnieniu właściwych form gospodarowania zasobami środowiska, pozwalających na zahamowanie procesów narastania zagrożeń podważających perspektywy rozwoju. Zrównoważony rozwój nadaje procesom rozwoju gospodarczego i społecznego cechę trwałości. Powinien on także zapewniać rzeczywistą poprawę jakości życia ludzi. Dzięki obowiązywaniu tej zasady następuje otwarcie systemu prawnego na pozaprawne wartości (etyczne, społeczne, ekonomiczne i ekologiczne). Obowiązek uwzględniania wymagań zrównoważonego rozwoju w postępowaniu z pojazdami wycofanymi z eksploatacji jest generalną dyrektywą interpretacyjną, mającą postać zasady prawa.

W ocenie Sądu opłata za brak sieci ma charakter sankcji administracyjnej, istnienie której ma wymuszać na podmiotach sprowadzających pojazdy tworzenie sieci zbierania pojazdów. W doktrynie zwraca się uwagę, iż "Niekiedy dolegliwość sankcji administracyjnych może być odczuwana jako większa, bardziej represyjna niż sankcji karnych, co wynika nie tylko np. z wysokości kar pieniężnych, ale także z braku ogólnych zasad ich nakładania, szerokiego czasem uznania administracyjnego oraz szczególnych cech samych sankcji i procedur ich nakładania (m.in. obiektywizacji nakładania, niestopniowalności winy i odpowiedzialności oraz braku przedawnienia, częstego zbiegu sankcji)".(M. Stahl, Sankcje administracyjne – problemy węzłowe, [w:] M. Stahl, R. Lewicka, M. Lewicki (red.), Sankcje administracyjne. Blaski i cienie, Warszawa 2011, s. 29.).

Przepisy ustawy o recyklingu wdrażają postanowienia dyrektywy 2000/53/WE z dnia 18 września 2000 r. w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. Urz. WE L 269 z 21 października 2000, ze zm.). W preambule do tej dyrektywy wskazuje się m.in., że Państwa Członkowskie powinny zapewnić, aby ostatni posiadacz i/lub właściciel mógł bez żadnych opłat dostarczyć pojazd wycofany z eksploatacji do uprawnionego zakładu przetwarzania w sytuacji, gdy pojazd nie ma już wartości rynkowej lub jest ona ujemna. Państwa Członkowskie powinny zapewnić, aby producenci pokryli wszystkie lub znaczną część kosztów wprowadzenia tych środków. Wskazuje się również, że w celu zapewnienia, aby pozbywanie się pojazdów wycofanych z eksploatacji nie stanowiło zagrożenia dla środowiska naturalnego, należy stworzyć odpowiedni system ich zbierania. Przepis art. 1 tej dyrektywy stwierdza, że określa ona środki, których celem jest przede wszystkim zapobieganie powstawaniu odpadów z pojazdów, a ponadto ponowne użycie i recykling lub inne formy odzysku pojazdów wycofanych z eksploatacji i ich części, aby zmniejszyć ilość odpadów do unieszkodliwienia i polepszyć wyniki działań związanych z ochroną środowiska, podejmowanych przez wszystkie podmioty gospodarcze zaangażowane w pełny cykl życia pojazdu, a szczególnie bezpośrednio zaangażowane w przetwarzanie pojazdów wycofanych z eksploatacji. Przepisy krajowe i wspólnotowe dotyczące recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji realizują przede wszystkim funkcję prewencyjną. Funkcja ta wywodzi się z celów prewencyjnych działań podejmowanych na rzecz ochrony poszczególnych elementów środowiska, a także środowiska w ujęciu kompleksowym, zgodnie z zasadą zapobiegania powstawaniu odpadów. Zagadnienie funkcji prewencyjnej przepisów dotyczących recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji jest nierozdzielnie związane z obowiązkami ustawowymi podmiotów wprowadzających pojazdy.

Nie można zdaniem Sądu, uznać, iż polski ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie do prawa krajowego wymogów wymienionej wyżej dyrektywy poprzez stworzenie podmiotom wprowadzającym pojazdy możliwości uiszczenia określonej kwoty pieniężnej zamiast obowiązku tworzenia sieci zbierania pojazdów. To właśnie obowiązek utworzenia takiej sieci jest pierwszoplanowym celem wyznaczonym przez dyrektywę. Możliwość rezygnacji z wykonania tego obowiązku poprzez uiszczenie określonej sumy pieniężnej byłaby iluzorycznym spełnieniem tego celu.

Z pierwotnego brzemienia art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. wynikał dla podmiotów wprowadzających pojazdy obowiązek stworzenia sieci pojazdów, aby zapewnić użytkownikom tych pojazdów możliwość dogodnego ich wyzbycia się, przyjmując założenie, że odległość 50 km do stacji demontażu będzie spełniała ten wymóg. Niezależnie od tego czy sprowadzający pojazdy nie stworzył w ogóle sieci zbierania pojazdów, czy też stworzył sieć pokrywającą niedostatecznie obszar zamieszkały przez użytkowników był taktowany przez ustawodawcę jak podmiot, który w ogóle nie stworzył sieci zbierania pojazdów, co miało konsekwencje fiskalne. W konsekwencji podmiot wprowadzający pojazdy, który stworzył sieć zbierania pojazdów pokrywającą prawie całość terytorium kraju, miał obowiązek naliczenia i wpłacenia takiej opłaty. Takie niepełne wykonanie obowiązku ustawowego nie różnicowało sytuacji prawnej podmiotu, który podjął działania nie zakończone oczekiwanym przez ustawodawcę skutkiem w postaci pełnego pokrycia kraju siecią.

Taka treść art. 14 ust. 1 ustawy o recyklingu budziła wątpliwość, co do możliwości jego wykonalności. Okoliczność ta stała się z kolei impulsem do podjęcia prac ustawodawczych nad zmianą treści wskazanego przepisu. Ustawodawca, zmieniając art. 14 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu, zawarł w ustawie zmieniającej przepis przejściowy. Zgodnie z treścią art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu, do obliczania opłaty za brak sieci za 2007 r., stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (to jest ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r.) w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

Ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. weszła w życie z dniem 10 października 2007 r. (art. 3). Ponieważ przepis ustawy nie wspomina o zasadach obliczania opłaty za brak sieci za 2006r. stosując wykładnię a contrario można byłoby uznać, tak jak uczynił to organ administracji, iż do obliczania opłat za brak sieci za 2006 r. stosować należy przepisy ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 29 czerwca 2007 r. Taka literalna wykładnia omawianych przepisów byłaby najbardziej oczywistym zabiegiem nie wymagającym systemowego podejścia do problemu i nie uwzględniającym zasad wynikających z podstawowego aktu prawnego jakim jest Konstytucja RP. Z tego względu konieczne było odejście od tej dyrektywy interpretacyjnej na rzecz ochrony konstytucyjnie chroniących praw i zasad, sięgając do innych reguł wykładni przepisów prawa.

Zagadnienie to było zatem przedmiotem rozważań WSA w Warszawie w analogicznych do niniejszej sprawach, który stanął na stanowisku, że GIOŚ wydając rozstrzygnięcie w przedmiocie opłaty za brak sieci za 2006 r. winien zastosować zasady obliczania tej opłaty określone w art. 14 ustawy w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 29 czerwca 2007 r. (przykładowo sygn. akt IV SA/Wa 225/09, IV SA/Wa 192/09, IV SA/Wa 103/09, IV SA/Wa 1185/09 i ostatnio IV SA/Wa 325/14, IV SA/WA 323/14 oraz IV SA/Wa 322/14). Koncepcja przyjęta w wymienionych wyrokach o sygnaturach zarejestrowanych w 2009r. została zaakceptowana przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyroki w sprawach II OSK 2374/12, II OSK 2372/12, II OSK 2373/12 i II OSK 2377/12). Pozostałe wyroki WSA w Warszawie tj. zarejestrowane w 2014r., nie są prawomocne.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jeżeli ustawodawca zasad obliczania opłat za brak sieci w 2006 r. nie uregulował w sposób jasny, to wykładnia art. 2 powinna uwzględniać zasady utrwalone w orzecznictwie sądowym. Taką utrwaloną już zasadą jest uznawanie, że w sytuacji braku odmiennych postanowień ustawy zmieniającej lub ustawy nowej, do orzekania w sprawach dotyczących zdarzeń wcześniejszych i do spraw będących w toku mają zastosowanie przepisy ustawy nowej. Zasada ta nabiera szczególnego znaczenia zwłaszcza w przypadkach, gdy przemawia za tym interes publiczny i gdy nowa regulacja ustawowa zawiera postanowienia korzystniejsze dla podmiotów zobowiązanych do dokonania określonych czynności. W takich sytuacjach za bezpośrednim stosowaniem ustawy zmieniającej przemawia konieczność ochrony innych konstytucyjnie uznanych praw i wartości. Ponadto, tego rodzaju wykładnia nie oznacza też naruszenia zakazu wstecznego działania prawa, który nie jest dyrektywą obowiązującą bezwzględnie. Z takim wstecznym działaniem nie mamy bowiem do czynienia, gdy następstwa czynów lub skutki zdarzeń mających miejsce w przeszłości są kwalifikowane według nowych norm, jednak dopiero od dnia wejścia tych nowych norm w życie. Zakaz lex retro non agit ma na celu ochronę jednostek, może w związku z tym być uchylony w szczególnych sytuacjach, jeśli retroakcja nie pogarsza jej sytuacji prawnej.

Dalej wskazano, że opłata za brak sieci nosi znamiona sankcji administracyjnej. Sankcje te mają zazwyczaj charakter represyjny, ale często spełniają także rolę bodźców ekonomicznych.

W nawiązaniu do charakteru sankcji NSA zwrócił uwagę na orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka dotyczące kar administracyjnych. Mianowicie Trybunał w Strasburgu opowiada się za szerokim rozumieniem pojęcia "sprawy karnej" i dąży do szerokiego stosowania gwarancji procesowych zawartych w art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Obywatela. W konsekwencji sprawy rozpatrywane na tle art. 6 EKPC Trybunał traktuje jako sprawy karne, niezależnie od tego jak są kwalifikowane w prawie krajowym. Z utrwalonego orzecznictwa tego Trybunału wynika natomiast, że nakładane na przedsiębiorców dolegliwe kary pieniężne mają charakter sankcji karnych w świetle przepisów EKPC (decyzja ETPC z 23 marca 2000 r. w sprawie 367/06/97 Ioannis Haralambidis, Y.Haralambidis-Liberpa Ltd p.Grecji, Lex nr 520369). Dlatego też sądowa weryfikacja prawidłowości decyzji administracyjnej nakładającej taką karę powinna odpowiadać wymogom zbliżonym do tych, jakie obowiązują w sprawie karnej (wyrok SN z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt III SK 1/2010, publ. OSNP 2011, nr 21-22, poz. 288; uchwały SN: z dnia 10 kwietnia 1992 r., sygn. akt I PZP 9/92, publ. OSNCP 1992, Nr 12, poz. 210, z dnia 9 stycznia 2008 r., sygn. akt III SPZP 1/07, publ. OSNP 2008, nr 13-14, poz. 205). Uznanie "sankcyjnego" charakteru opłaty za brak sieci powoduje, że zobowiązywanie do ich uiszczenia powinno spełniać, nawiązujące do zasad procedur karno-sądowych, standardy określone w Rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy z dnia 13 lutego 1991 r. Nr R (91)1, w tym m.in. zasadę, że wejście w życie, po dokonaniu czynu sprzecznego z obowiązującymi normami, mniej represyjnych nowych postanowień powinno działać na korzyść podmiotu, co do którego rozważa się nałożenie sankcji.

Mając na uwadze jednolitą wykładnię zastosowanych przepisów przedstawioną w powołanych wyżej wyrokach NSA, choć proceduralnie Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie jest nią związany, nie mniej jednak przekonująca argumentacja prawna tamże została przedstawiona - Sąd doszedł do przekonania, że analogiczny stan faktyczny pozwala na zastosowanie takiej interpretacji przepisu prawa przy orzekaniu ze skargi G. Sp. z o.o.

Dodatkowo należy podnieść, że powodem, dla którego nie uregulowano wyraźnie w ustawie z 2007 r. zasad obliczania opłaty za 2006 r. był fakt, iż wprowadzający pojazdy mieli obowiązek samodzielnie je obliczyć i uiścić do dnia 30 marca 2007r. Ustawodawca założył zatem, że w chwili nowelizacji ustawy o recyklingu pojazdów opłaty te zostały już obliczone i uiszczone. W tej sytuacji podmioty zobowiązane do uiszczenia tych opłat nie mogłyby naliczać ich ponownie na nowych zasadach. Stworzenie możliwości naliczenia opłat na nowych zasadach pociągałoby za sobą konieczność stworzenia w ustawie procedury ponownego ich naliczania oraz ewentualnego zwrotu opłat już uiszczonych.

Celem ustawodawcy było wprowadzenie w życie rozwiązań ustawowych normujących zasady tworzenia sieci zbierania pojazdów, które byłyby wykonalne oraz rozwiązań, które uwzględniałyby przy określaniu wysokości opłaty za brak sieci zasadę proporcjonalności.

Wszystkie te argumenty przemawiają za odejściem od literalnej wykładni art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji na rzecz jego wykładni celowościowej. Wykładnia celowościowa przemawia zaś za tym, by przepis ten, w zakresie w jakim nakazuje stosować poprzednie rozwiązania ustawowe dotyczące tworzenia sieci zbierania pojazdów i zasad obliczania opłat za brak takiej sieci, był rozumiany w sposób zawężający. Nowe uregulowania prawne winny obejmować jak najszerszy zakres przypadków. W konsekwencji przepis ten winien odnosić się jedynie do sytuacji, w której podmiot wprowadzający dokonał samodzielnie obliczenia opłaty za brak sieci i opłatę tę uiścił oraz do sytuacji gdy organ administracji wydał ostateczną decyzję o naliczeniu opłaty przed wejściem w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r.

Prezentowana wyżej wykładnia nie prowadzi również do naruszenia zasady równości podmiotów. Zasada równości obowiązuje w odniesieniu do podmiotów charakteryzujących się tą samą cechą. Podmioty, które zrezygnowały z budowy sieci i uiściły opłatę za rok 2006 i te podmioty, które budowę sieci zrealizowały w bardzo szerokim zakresie nie znajdują się w takiej samej sytuacji prawnej i stosowanie do nich zasad wprowadzonych znowelizowaną ustawą nie oznacza ich faworyzowania. Warto również dodać, że w prawie polskim wielokrotnie występowały sytuacje, w których surowa, wręcz represyjna sankcja była następnie łagodzona kolejnymi nowelami. Brak przepisów przejściowych prowadził do konieczności stosowania ustawy w nowym brzmieniu do spraw nie zakończonych ostateczną decyzją przed jej wejściem w życie. Często powodowało to, że podmioty znajdujące się w takiej samej sytuacji faktycznej pozornie znajdowały się w nierównej sytuacji prawnej li tylko z tego powodu, że w datach wydawania w stosunku nich decyzji ustawa w sposób odmienny kształtowała ich prawa i obowiązki (zob. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 2370/12).

Gdy podmiot wprowadzający pojazd nie obliczył samodzielnie i nie uiścił opłaty za brak sieci, a organ administracji nie wydał w tym przedmiocie ostatecznej decyzji przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, to zdaniem Sądu, przy określaniu wysokości opłaty za brak sieci organ administracji winien stosować zasady wynikające z art. 14 ust. 1-6 w jego znowelizowanej powołaną wyżej ustawą treści. Za stosowaniem przepisów nowej ustawy przemawia bowiem interes publiczny. Jak bowiem sam ustawodawca w uzasadnieniu projektu ustawy wskazał, nowe uregulowania prawne miały na celu wprowadzenie zasad określania wysokości opłat za brak sieci, które uwzględniałyby zasadę proporcjonalności.

W przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne wszczęte zostało w dniu [...] maja 2011 r., to jest już po wejściu w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Określając wysokość opłaty za brak sieci zbierania pojazdów organ administracji winien więc stosować zasady ustalania wysokości opłaty wynikające z brzmienia art. 14 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w jego znowelizowanej wersji.

Obliczenie wysokości opłaty za brak sieci zbierania pojazdów w oparciu o pierwotne brzmienie art. 14 powołanej wyżej ustawy miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. Jak wynika z materiału dowodowego, biorąc pod uwagę nowe brzmienie tego przepisu skarżąca Spółka mogłaby nie ponosić opłaty za brak sieci lub ponieść opłatę obniżoną.

Z tego względu w niniejszej sprawie zasadniczego znaczenia nabiera kwestia sposobu zapewnienia przez skarżącego obowiązku zapewnienia sieci. Od tego zależy bowiem w jakim zakresie nastąpiło pokrycie kraju tą siecią, co znajduje bezpośrednie przełożenie na zarówno wymóg uiszczenia opłaty, jak i na jej ewentualną wysokość. Może się bowiem zdarzyć, że stopień pokrycia kraju tą siecią jest tak intensywny tj. 95% i powyżej, że zgodnie ze znowelizowanym art. 14 ust. 5 i 6 wprowadzający pojazd nie będzie zobowiązany do uiszczenia opłaty za brak sieci. Dalej - w przypadku zapewnienia sieci obejmującej: 1) poniżej 95%, ale nie mniej niż 90% terytorium kraju - wysokość opłaty za brak sieci ulega obniżeniu o 75%; 2) poniżej 90%, ale nie mniej niż 85% terytorium kraju - wysokość opłaty za brak sieci ulega obniżeniu o 50%.

Stąd też należy dokonać wykładni przepisu art. 11 ust. 2 ustawy o recyklingu. Pierwotnie przepis art. 11 ust. 2 tej ustawy brzmiał: "Wprowadzający pojazd może zapewnić sieć na podstawie umów z przedsiębiorcami prowadzącymi stacje demontażu". Ustawodawca zatem przewidział możliwość zapewnienia takiej sieci poprzez potencjał podmiotów zewnętrznych, a jedynym kryterium było, aby przedsiębiorcy tacy prowadzili stacje demontażu. Ustawa z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 145) z dniem 12 marca 2010 r. wprowadziła nową regulację. Mianowicie art. 11 ust. 2 otrzymał brzmienie: "Wprowadzający pojazd zapewnia sieć wyłącznie przez własne stacje demontażu i punkty zbierania pojazdów lub na podstawie umów z przedsiębiorcami prowadzącymi stacje demontażu". Jednocześnie powołana ustawa nie zawiera żadnego przepisu międzyczasowego, który regulowałby przedmiotową sytuację tj. postępowanie prowadzone jest pod rządami znowelizowanego przepisu, ale odnosi się do okresu, kiedy obowiązywał przepis przed zmianą.

Zatem kiedy na wprowadzającym pojazdy ciążył ustawowy obowiązek zapewnienia sieci tj. w 2006 r., bowiem opłata dotyczy okresu 1 stycznia - 31 grudnia 2006 r., obowiązek zrealizowania tej sieci bezspornie mógł nastąpić poprzez zawarcie umów z przedsiębiorcami prowadzącymi stacje demontażu. Przyjęcie innej koncepcji powodowałoby ocenę stanu faktycznego poprzez pryzmat przepisu prawa materialnego, który zaczął obowiązywać po tym, jak obowiązek ciążący na przedsiębiorcy miał być wykonany. Nie sposób takiej wykładni obronić na gruncie zasady praworządnego państwa. Wobec tego, jeśli na skarżącym ciążył obowiązek wykonania obowiązku mającego swoje bezpośrednie źródło w przepisie ustawy, mało tego - w ustawie został zakreślony termin na jego wykonanie, gdyż zgodnie z art. 16 ust. 1 obowiązek obliczenia opłaty za brak sieci powstaje na koniec roku kalendarzowego, a uiszczenia opłaty do dnia 31 marca roku następującego po roku, którego opłata dotyczy - obowiązek ten miał wykonać wedle tych regulacji, które obowiązywały w chwili, kiedy ten obowiązek miał realizować.

Data 31 grudnia 2006 r. decyduje o tym, czy podmiot wykonał obowiązek zapewnienia sieci za 2006 r., czy też nie. W jaki sposób ten obowiązek powinien być wykonany wynika z przepisów obowiązujących 31 grudnia 2006 r., natomiast skutki niewykonania tego obowiązku ocenić należy na gruncie znowelizowanego art. 14 ustawy o recyklingu pojazdów.

Odnośnie zatem tej przesłanki określenia, czy przedsiębiorca zapewnił sieć organ uznał możliwość tzw. kaskadowego zawierania umów i stanowisko to jest usprawiedliwione w świetle powyższego wywodu.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy GIOŚ wydając rozstrzygnięcie w przedmiocie opłaty za brak sieci w stosunku do skarżącej spółki winien zastosować zasady obliczania tej opłaty określone w art. 14 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 176, poz. 1236), przy uwzględnieniu wykładni art. 11 ust. 2 wymienionej ustawy przedstawionej w niniejszym wyroku.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. i 135 p.p.s.a. orzekł jak na wstępie. O kosztach sądowych Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Na zasądzone koszty postępowania składają się: zwrot uiszczonego wpisu sadowego w kwocie 100 000 zł, koszty wynagrodzenia jednego adwokata – 7200 zł (ustalone na podstawie § 18 ust. 1 lit. a w zw. z § 6 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu – tj. Dz. U. z 2013r, poz. 461) oraz koszty opłaty skarbowej od jednego pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.