Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1092/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135 art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a lit. c art. 152 art. 200 art. 205
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: par. 3 ust. 1 ust. 2 par. 5 ust. 1 ust. 2 par. 6 ust. 1 par. 9 ust. 1 ust. 2 ust. 3 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 4 ust. 2 art. 52 ust. 2 pkt 1 art. 59 ust. 1 art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 22 marca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant p.o. asystenta sędziego Nina Krzemieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2012 roku przy udziale --- sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej R. K. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], nr S.K.O. [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], którą, na wniosek W. C. ustalono warunki zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, pawilonu handlowo-usługowego oraz rozbudowie, nadbudowie i zmianie sposobu użytkowania istniejących: budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku warsztatowego przy ul. A 26, na działce nr [...] i fragmencie działki nr [...], w obrębie [...], w Ł.. Decyzja Kolegium wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U, Nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.) oraz art. 61 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2007r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80 poz. 111 ze zm.).

Od powyższej decyzji Prezydenta Miasta Ł. odwołanie złożyła R. K. wnosząc o "cofnięcie zaskarżonej decyzji oraz przywrócenie terminu do rozpoznania nowego postępowania administracyjnego".

W uzasadnieniu odwołania wskazała, iż w jej ocenie brak jest mapy, tj. załącznika graficznego zawierającego linię rozgraniczające teren inwestycji i innych oznaczeń graficznych, brak jest planu zagospodarowania przestrzennego, brak jest także wyjaśnienia, wg. norm prawa unijnego linii regulacyjnych projektowanej trasy ulicy B

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji wyjaśniło, iż niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania zarówno organu pierwszej instancji jak i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł.. Wskazano, że w decyzji Kolegium z dnia [...], przekazującej sprawę ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji do ponownego rozpoznania został obszernie omówiony tryb i zasady postępowania w sprawie ustalania warunków zabudowy oraz przesłanki jakie winny być spełnione, by możliwe było prawidłowe rozstrzygnięcie w przedmiocie złożonego przez inwestora wniosku. Z tego też względu, w ocenie organu odwoławczego zbadania i rozstrzygnięcia wymaga kwestia czy organ pierwszej instancji rozpoznając sprawę ponownie, wypełnił zalecenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawarte w wymienionej decyzji, zwłaszcza w zakresie ustalonych na podstawie analizy urbanistycznej parametrów planowanej zabudowy. W ocenie Kolegium prawidłowo zostały wypełnione zalecenia zawarte w decyzji z dnia [...] i ustalono wszystkie wymagane parametry nowoplanowanej inwestycji.

Przeprowadzona analiza urbanistyczno – architektoniczna, zdaniem organu wykazała, iż działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej zabudowane są budynkami mieszkaniowymi jednorodzinnymi z uzupełniającą drobną zabudową usługową oraz zespołami usługowymi np. akademicki ośrodek sportowy czy zabudowa więzienna.

Ustalono linie zabudowy wzdłuż ulicy A zgodnie z linia regulacyjną tej ulicy oraz linię zabudowy od strony projektowanej ulicy B w odległości 40 m od krawędzi jezdni ale nie mniej niż 20 m od wschodniej granicy działki. Wskaźnik powierzchni zabudowy ustalono w przedziale 0,05-0,41 średnio: 0,19, Z uwagi na fakt, iż wnioskowana inwestycja znajduje się na terenie mało zurbanizowanym i nie wykorzystującym w pełni dostępnego terenu uznano za celowe podwyższenie parametru wskaźnika zabudowy do wartości 0,27, zgodnie z wnioskiem inwestora.

Nadto ustalono maksymalną szerokość elewacji frontowej wynoszącą 40 m i dla pojedynczego segmentu zabudowy szeregowej wynoszącą 13,8 m., bowiem w analizie wskazano ponadto, iż zabudowa usługowa charakteryzuje się znacznymi szerokościami elewacji frontowej tj od 53 -do 82 m zatem możliwe jest przyjęcie wartości wskazanej we wniosku tj 40 m dla zabudowy usługowej, zaś w odniesieniu do wartości tego parametru dla zabudowy mieszkaniowej, wyjaśniono, iż kształtuje się w granicach od 4,4 m do 22, 9 m a więc przyjęto wartość z 20 procentowym marginesem 13,8 m.

Wysokość projektowanej zabudowy ustalono do 9 m tj. dwie kondygnacje, uwzględniając że w obszarze analizowanym wstępuje zabudowa o wysokości od I do III kondygnacji. Ze względu na fakt, iż w terenie analizowanym występuje bardzo zróżnicowane rozwiązania połaci dachowych, przyjęto zgodnie z wnioskiem inwestora iż dachy winny być wielospadowe o maksymalnych nachyleniu połaci dachowych - 45 stopni. Teren w obszarze analizowanym posiada uzbrojenie w sieć wodociągową energetyczną, i posiada dostęp do drogi. Nadto nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów a projekt przedmiotowej decyzji i uzyskał uzgodnienia właściwych organów.

W ocenie Kolegium przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie wykazało, że wnioskowana inwestycja spełnia wszystkie warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.. Mianowicie: zabudowa istniejąca na sąsiednich działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej niewątpliwie kontynuuje funkcję istniejącą w obszarze analizowanym i pozwala na ustalenie wymagań dla nowej, planowanej zabudowy. Ustalone decyzją, docelowe parametry planowanych do rozbudowy budynków zachowują cechy urbanistyczne i architektoniczne budynków mieszkalnych na działkach poddanych analizie, Nadto jak wykazało przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie, inwestycja spełnia również pozostałe z przesłanek określonych przez ustawodawcę w treści art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe skutkować musiało ustaleniem warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, iż decyzja Prezydenta Miasta Ł. nr [...], z dnia [...], ustalająca warunki zabudowy dla spornej inwestycji posiada wymagane przepisami prawnymi załączniki: nr 1 mapa w skali 1:500, na której oznaczono teren inwestycji oraz nr 2 wyniki analizy urbanistycznej. Wskazano, że planowana inwestycja to obiekt o charakterze mieszkaniowym oraz handlowo-usługowym a jak wynika z analizy urbanistycznej w obszarze analizowanym istnieją obiekty o podobnej funkcji. Wprawdzie dominującą funkcja jest mieszkaniowa lecz jeżeli zastana zabudowa realizuje funkcje np. mieszkaniową nie oznacza to iż nowy obiekt winien być budynkiem mieszkalnym, a musi jedynie mieścić się w podstawowej funkcji terenu.

Powyższą decyzję R. K. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zarzucając jej naruszenie:

- art. 8 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w składzie orzekającym z udziałem D. S., jako przewodniczącej składu orzekającego, tj. osoby, która poprzednio orzekała w sprawie, przez co powstało uzasadnione prawdopodobieństwo do braku jej obiektywizmu;

- błąd w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji, polegający na niewłaściwym uznaniu, że planowana przez B. i W., małżonków C. inwestycja spełnia wymogi artykułu 61 ust. 1 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym, co skutkowało wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy;

- art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niewskazanie w decyzji organu pierwszej instancji ilości budynków planowanych do wzniesienia w ramach przedmiotowej inwestycji;

- naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności poprzez brak w uzasadnieniu sposobu ustalenia granic obszaru analizowanego, w tym wskazanie kryteriów, w oparciu o które taki obszar wyznaczono, jak również oceny innych okoliczności niezbędnych do prawidłowego ustalenia warunków zabudowy, w tym jej zgodności z przepisami odrębnymi,

- art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a., z uwagi na to, że przed podjęciem decyzji ustalającej warunki zabudowy nie umożliwił skarżącej zapoznanie się z zebranym w sprawie materiałem, a w szczególności z przeprowadzoną analizą, nie dając tym samym skarżącej możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów.

W obszernym uzasadnieniu skargi R. K. wskazała, m.in., iż w jej ocenie ze sporządzonej w niniejszej sprawie analizy urbanistycznej wynika, iż na terenie obszaru analizowanego znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca. Zabudowa ta stanowi na analizowanym obszarze funkcję podstawową. Obszar ten podzielony jest na działki o zbliżonej wielkości przeznaczone na budownictwo mieszkaniowe o niskiej intensywności zabudowy. Przewidziana w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zasada kontynuacji funkcji nie może być rozumiana wyłącznie w sposób jaki nasuwa wykładnia językowa, jako zasada budowania każdorazowo wyłącznie obiektów o identycznej funkcji, bowiem mogłoby to prowadzić do skutków sprzecznych z wymaganiami harmonijnego kształtowania przestrzeni. Pewne funkcje z istoty swej zakładają powtarzalność określonych obiektów na danym obszarze, jak np. przeznaczenie danego terenu pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne zakłada niewątpliwie powtarzalność zabudowy o takim charakterze. W sytuacji gdy dana funkcja z istoty swej zakłada powtarzalność obiektów danego rodzaju, jak to ma miejsce w przypadku zabudowy mieszkaniowej wolnostojącej, nowopowstające obiekty winny stanowić jej kontynuację, a więc winny być to domy mieszkalne wolnostojące.

Zatem w ocenie skarżącej istotnym uchybieniem organu jest posłużenie się w wydanej decyzji określeniem "zespół budynków mieszkalnych jednorodzinnych", bowiem ilość budynków to również element ładu przestrzennego i ma istotne znaczenie, czy na danym terenie będzie wzniesionych, np. dziesięć, czy sto budynków, co wpływa na powierzchnię zabudowy. Skoro w ustawie wskazuje się na takie, m.in. elementy jak funkcja, parametry, gabaryty, intensywność wykorzystania terenu, to w ocenie strony nie można przyjąć, że dopuszczalne jest ogólne wskazanie cech planowanej inwestycji. Potwierdza to skarżącej treść przepisów wykonawczych do powołanej ustawy, a przede wszystkim § 1 pkt 1-5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Dalej skarżąca stwierdziła, iż wbrew twierdzeniom organów rozpoznających niniejszą sprawę nie została zawiadomiona o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim przed podjęciem decyzji, a w szczególności z przeprowadzoną analizą. Tym samym uzasadniony jest wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 k.p.a. Co więcej, skarżącej została doręczona decyzja bez załączników. Nadto nieruchomość wnioskodawców, na której planowana jest inwestycja stanowi gospodarstwo rolne. Kolejnym zarzutem, postawionym przez skarżącą jest to, iż w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym jako uczestnicy są wskazane osoby, które nie żyją już od kilku lat - dotyczy to M. J., C. K., D. L., M. W. Tym samym nie wszystkie osoby, którym winien w niniejszej sprawie przysługiwać status strony, brały udział w postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje zawartą w treści zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 §1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012r., Nr 53, poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Godzi się również pokreślić, iż co do zasady, w myśl art. 133 § 1 p.p.s.a, sąd administracyjny wyrokuje na postawie akt sprawy, opierając się o stan faktyczny i prawny, istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że podstawą orzekania jest cały materiał dowodowy sprawy, zgromadzony przez organy administracji publicznej w postępowaniu w obu instancjach, zakończonym zaskarżonym aktem.

Mając na względzie tak zakreśloną kognicję, Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, gdyż stwierdził, iż zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja pierwszej instancji naruszają przepisy postępowania administracyjnego w sposób prowadzący do naruszenia prawa materialnego, które ma wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) p.p.s.a. stanowi podstawę do ich uchylenia.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm. ), dalej u.p.z.p.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Doprecyzowanie powyższej normy stanowi art. 59 ust. 1 wskazanej ustawy, w myśl którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnyc i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Szczególny tryb ustalania wymagań kształtowania nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w powiązaniu z analizą istniejącego stanu, określony natomiast został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ), które wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 u.p.z.p.

Przepisy tego rozporządzenia wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie warunków zabudowy. Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia organ orzekający w przedmiocie warunków zabudowy zobligowany został do wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Nadto w myśl § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia decyzja o warunkach zabudowy zawiera część tekstową i graficzną oraz załącznik do decyzji w postaci wyników analizy, zawierających część tekstową i graficzną. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopii mapy zasadniczej, która stosownie do treści art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. winna być kopią mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku kopia mapy katastralnej, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmująca teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. Część graficzną analizy sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych, stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (ust. 3 i 4).

Ustalenie warunków zabudowy wiąże się zatem z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach wskazanego rozporządzenia.

W pierwszej więc kolejności obowiązkiem organu administracyjnego jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, czyli na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Rzeczona decyzja, podobnie jak analiza urbanistyczna, składa się z części tekstowej oraz części graficznej i ustala warunki oraz wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Część graficzna analizy powinny być sporządzone na kopiach mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopiach mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Dodać również trzeba, że część graficzną analizy urbanistycznej, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy ( § 9 ust. 1-4).

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy Sąd, badając zgromadzony materiał dowodowy w kontekście obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa, stwierdził, że Prezydent Miasta Ł. przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1-5 ustawy w oparciu o mapę, która nie odpowiada wymogom art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy. Widnieje wprawdzie na niej adnotacja, iż stanowi ona załącznik do decyzji [...] z dnia [...], to jednak nie jest określona skala owej mapy podobnie nie jest możliwe zidentyfikowanie, czy mamy w niniejszej sprawie do czynienia z mapą zasadniczą, czy też w przypadku jej braku z mapą katastralną przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Na owej mapie zaznaczono tylko granice terenu inwestycji wraz z linią zabudowy nie jest zaś możliwe odnalezienie granic obszaru analizowanego w oparciu o który Prezydent przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 ustawy. Można wprawdzie domniemywać iż mapa ta jest np. kopią którejś z map stanowiących załączniki do usuniętych z obrotu prawnego decyzji organu pierwszej instancji lecz nie zmienia to faktu, iż mogła być ona już zdezaktualizowana w momencie prowadzenia przez organ postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego nieruchomości, które powinny znajdować się w granicach obszaru analizowanego. Prawidłowe wykreślenie obszaru analizowanego pozwala nie tylko na właściwą kontrolę zaskarżonej decyzji przez sąd, ale również pozwala stronom postępowania na skuteczne stawianie zarzutów w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego i skargowego, co służy realizacji praw strony w postępowaniu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych, podzielanym zresztą przez tutejszy sąd, podkreśla się, że mapa służąca analizie winna spełniać te same wymagania co mapa stanowiąca załącznik graficzny do decyzji ustalającej warunki zabudowy (zob: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 maja 2009r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 815/08 – Lex nr 562892). W wyroku z dnia 16 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Po 368/07 (Lex nr 493250) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że mapa, w oparciu o którą sporządza się analizę w celu ustalenia warunków zabudowy dla nowopowstałych obiektów, powinna być aktualna. Winna ona odzwierciedlać aktualny w chwili prowadzenia przez organ postępowania stan faktyczny i prawny nieruchomości zlokalizowanych w obszarze analizowanym, a w szczególności ich sposób zabudowy i zagospodarowania. Podsumowując zatem ten aspekt sprawy podkreślić trzeba, że wbrew regulacji § 9 ust. 3 rozporządzenia, w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy część graficzna analizy nie spełnia tych samych wymagań, co mapa stanowiąca załącznik graficzny do decyzji, tym samym treść analizy oraz zasadność wniosków z niej wypływających, co do parametrów istniejącej oraz nowej zabudowy nie jest możliwa do zweryfikowania, a co najmniej budzi istotne wątpliwości i wymaga zaktualizowania.

Nadto w niniejszej sprawie inwestor ubiega się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, pawilonu handlowo-usługowego oraz rozbudowie, nadbudowie i zmianie sposobu użytkowania istniejących: budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku warsztatowego. Zatem inwestycja składa się z obiektów o charakterze usługowym i mieszkalnym.

Mając na względzie przytoczone wyżej przepisy, tak ustawy, ja i rozporządzenia, wskazać należy, iż ustalenie parametrów nowej zabudowy powinno nastąpić z uwzględnieniem wszystkich obiektów znajdujących się w granicach obszaru analizowanego. Innymi słowy, obliczając parametry nowej zabudowy organ nie może skoncentrować się tylko i wyłącznie na obiektach posiadających tę samą funkcję, co projektowana, lecz powinien wziąć pod uwagę parametry wszystkich obiektów objętych granicami obszaru analizowanego, po pierwotnym jego prawidłowym ustaleniu i wykreśleniu. Pozwoli to bowiem na zachowanie ładu przestrzennego i dostosowanie nowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym do zabudowy już istniejącej na terenie analizowanym. Ustalenie parametrów nowej zabudowy wyłącznie z uwzględnieniem obiektów o tej samej funkcji stanowi - w ocenie Sądu - swoiste i nieuprawnione zagrożenie dla istniejącego ładu przestrzennego. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa, co z całą stanowczością należy podkreślić, powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze odnosząc się do wyników przeprowadzonej analizy wyjaśniło, iż średni wskaźnik powierzchni zabudowy (dla zabudowy usługowej) wynosi 0,19, zaś z uwagi na fakt, iż wnioskowana inwestycja znajduje się na terenie mało zurbanizowanym i nie wykorzystującym w pełni dostępnego terenu za celowe uznano podwyższenie parametru wskaźnika zabudowy do wartości 0,27, zgodnie z wnioskiem inwestora. Nadto maksymalną szerokość elewacji frontowej dla obiektów usługowych ustalono na 40 metrów, zaś dla pojedynczego segmentu zabudowy szeregowej 13,8 metra, uzasadniając powyższe ustalenia okolicznością, iż zabudowa usługowa istniejąca na obszarze analizowanym charakteryzuje się znacznymi szerokościami elewacji frontowej tj od 53 -do 82 m zatem możliwe jest przyjęcie wartości wskazanej we wniosku tj 40 metrów dla zabudowy usługowej. Nadto wyjaśniono, iż wartości tego parametru dla zabudowy mieszkaniowej kształtują się w granicach od 4, 4 - do 22, 9 metra, a więc przyjęto wartość z 20 procentowym marginesem, tj. 13,8 metra.

Powyższe prowadzi do wniosku, iż organy w niniejszej sprawie ustaliły parametry dla poszczególnych rodzajów nowej zabudowy (odrębnie usługowej i mieszkalnej itd.) wyłącznie w oparciu o parametry budynków o funkcji odpowiadającej konkretnemu rodzajowi planowanej zabudowy. Zupełnie błędnie została też wskazana i przyjęta dla potrzeb analizy jako zabudowa usługowa – zabudowa aresztu śledczego. Areszt śledczy stanowi raczej obiekt użyteczności publicznej o dość specyficznym przeznaczeniu i trudno zaliczyć go w jego funkcjach jako związany i występujący co do zasady w zabudowie mieszkaniowej i determinujący jej charakter. Ustalenie powyższych parametrów jak i pozostałych właściwie sprowadza się do wniosków, iż zostały one spełnione, bez określenia i wskazania co zostało wzięte za podstawę owych wniosków. W ocenie Sądu takie działanie organu nie może zostać zaakceptowane.

Rozporządzenie jako zasadę w § 5 ust. 1 przyjmuje wyznaczanie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, a więc całego obszaru wyznaczanego zgodnie z przepisem § 3 cyt. Rozporządzenia. W ust. 2 przepis ten dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w §3 ust. 1.

Z kolei stosownie do § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%.

Wobec powyższego nie może budzić wątpliwości, iż ustalenie (obliczenie) parametrów nowej zabudowy powinno nastąpić z uwzględnieniem wszystkich obiektów znajdujących się w granicach obszaru analizowanego, możliwych do przyjęcia w ramach dobrego sąsiedztwa. Zatem, jak już wskazano wyżej, obliczając parametry nowej zabudowy organ nie może skoncentrować się wyłącznie na obiektach posiadających tę samą funkcję, co projektowana, i w oparciu wyłącznie o parametry wybranych obiektów ustalić parametry nowej inwestycji z podziałem na funkcje poszczególnych budynków planowanej inwestycji, lecz powinien wziąć pod uwagę parametry wszystkich obiektów objętych granicami obszaru analizowanego i w oparciu o te parametry wyznaczyć parametry nowej inwestycji jako całości. Pozwoli to bowiem na zachowanie ładu przestrzennego i dostosowanie nowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym do zabudowy już istniejącej na terenie analizowanym. Wobec powyższego nie można racjonalnie wytłumaczyć dokonanego przez organy podziału na nieruchomości zabudowie mieszkaniowej i mieszkaniowo usługowej, mającego uzasadniać wyznaczenia odrębnych parametrów nowej zabudowy, innych w zależności od funkcji planowanych obiektów.

Należy także przypomnieć, iż przywołane regulacje wprowadzają możliwość ustalenia innych parametrów zabudowy – obowiązującej linii zabudowy, wskaźnik wielkości zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej – niż to wynika z analizy urbanistycznej, jednakże przewidziane w tych regulacjach wyjątki od reguł określania warunków dla nowej zabudowy muszą być w sposób szczególny uzasadnione. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy", nie oznacza dowolności. W szczególności nie jest możliwe zastosowanie tych unormowań tylko dlatego, że planowana inwestycja odbiega parametrami od wyliczonych na podstawie prawidłowo zanalizowanej wszelkiej zabudowy w całym obszarze analizowanym. Nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której wydanie pozytywnej decyzji polegałoby w istocie nie na ustaleniu warunków, a na ich dostosowaniu do zamiaru inwestora. Dlatego też dopuszczenie wyjątku musi stanowić wynik szczegółowej analizy, uwzględniającej ocenę skutków wprowadzenia wyjątku dla istniejącego porządku w całym obszarze analizowanym, a nie tylko uwzględniającej interes inwestora.

Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji uwzględnią wskazania zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu, a podjęte decyzje uzasadnią stosownie do wymogów treści art. 107 §3 K.p.a.

Powyżej przedstawione uchybienia obligowały Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. jak i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), w związku z art. 135 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 wskazanej ustawy.

Z uwagi na charakter decyzji i jej niewykonalność Sąd odstąpił od wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 152 p.p.s.a.

m.o.