Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 245/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 210 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 22, art. 92 ust. 1, art. 92a ust. 1, art. 92a ust. 5-6, art. 92b, art. 92c
journal: Dz.U. 2012 poz 1265
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 1985 nr 370 poz 8 art. 10 ust. 3, art. 13, art. 15 ust. 2
law: Rozporządzenie Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym

SENTENCJA

Dnia 2 października 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak Sędziowie WSA Beata Sokołowska WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Skrocka – Nerka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2013 roku przy udziale sprawy ze skargi "X" Spółka jawna w M. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2012 roku nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2012 r. Nr [...] II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego, zwany w dalszej części również: "GITD", działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej k.p.a.), art. 4 pkt 22 lit. a, art. 92a ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 1265, dalej u.t.d.), lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d. oraz art. 13, art. 15 ust. 2 i ust. 8 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z dnia 31 grudnia 1985 r. z późn. zm., zwanego w dalej rozporządzeniem Rady w sprawie urządzeń rejestrujących), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od decyzji z dnia [...] września 2012 r., nr [...], Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej DWITD), utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...], Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli nr [...], z dnia [...] kwietnia 2012 r., nałożył na spółkę "X" A.D.K. W. Sp. j., zwaną w dalej również: "X", karę pieniężną w wysokości 5.000,00 zł (słownie: pięć tysięcy zero złotych).

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w dniu 11 kwietnia 2012 r. na 130 km drogi krajowej nr 12 został zatrzymany do kontroli ciągnik samochodowy marki MAN o numerze rejestracyjnym [...] z naczepą o numerze rejestracyjnym [...], którym kierował M. K. Zespołem pojazdów wykonywany był transport drogowy na rzecz spółki "X". Przewożono ładunek żwiru z kopalni kruszyw R. do Ś. W. W trakcie kontroli ustalono, że w dniu 11 kwietnia 2012 r. M. K. rozpoczął jazdę w siedzibie przedsiębiorstwa w M. G. Tymczasem z kwitu wagowego wynikało, że został on załadowany o godz. 08:34 w R., w pobliżu autostrady A4. Kontrola danych zawartych w karcie kierowcy wykazała, że okres prowadzenia pojazdu zarejestrowany przed momentem załadunku nie jest wystarczający do pokonania dystansu z M. G. do R. Natomiast w pamięci urządzenia zostało zarejestrowane pomiędzy godz. 02:36 a 03:30 (czasu UTC) prowadzenie pojazdu bez włożonej karty kierowcy. Kierujący przyznał, że to on prowadził pojazd bez włożonej karty kierowcy. W tym czasie pokonał dystans z M. G. do Ś. Wyjaśnił, że postępował tak, gdyż w innym przypadku nie starczyłoby mu czasu na wykonanie wszystkich zleconych przez dyspozytora czynności. W dniu poprzednim kierujący postępował podobnie i prowadził pojazd bez karty kierowcy w tachografie pomiędzy godz. 13:56 a 14:54 (czasu UTC). Wyjaśnił, że jego wynagrodzenie jest uzależnione od liczby wykonanych kursów. Organ I instancji zaznaczył przy tym, że kierującego przesłuchano w charakterze świadka na powyższe okoliczności.

W dalszej kolejności organ I instancji przywołał przebieg postępowania, zaznaczając, że było ono prowadzone przy czynnym udziale strony. Stronie został przesłany wypis z protokołu przesłuchania kierowcy oraz została pouczona o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w postępowaniu, z czego strona nie skorzystała. DWITD przywołał również zarzuty strony, która wskazywała w szczególności, że z zeznań kierowcy nie wynika, aby przedsiębiorca lub osoba zarządzająca zmusiła bądź namawiała go do jazdy bez karty. Zdaniem strony winę za naruszenie ponosi tylko i wyłącznie kierowca. Został on przez stronę przeszkolony i doskonale znane mu są sankcje karne.

DWITD przywołując art. 13 oraz art. 15 ust. 2 rozporządzeniem Rady w sprawie urządzeń rejestrujących, a także ust. 1 oraz ust. 2 załącznika 1B do ww. rozporządzenia stwierdził, że z zestawienia tych przepisów jednoznacznie wynika, że kierowca winien dokonywać pełnej rejestracji wszystkich swoich czynności. Znajduje to również potwierdzenie w preambule do rzeczonego rozporządzenia. Zdaniem organu prawodawca jednoznacznie wskazał na odpowiedzialność nie tylko kierowcy ale również pracodawcy. W dalszej części uzasadnienia organ I instancji wskazał na treść art. 92a ust. 1 i ust. 2 u.t.d., a także na treść art. 92b ust. 1 i ust. 2 u.t.d. stwierdzając, że wyłączenie zawarte w ostatnio przywołanych regulacjach nie ma zastosowania w przedmiotowym przypadku, gdyż dotyczy jedynie naruszeń przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku. Z kolei wyłączenie odpowiedzialności na podstawie art. 92c u.t.d. może mieć miejsce w dwóch przypadkach: pierwszym, gdy została już za naruszenie nałożona kara przez inny organ kontrolny oraz w drugim, gdy podmiot wykonujący przewozy nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Organ I instancji stwierdził przy tym, że pierwsza z powyższych przesłanek nie została podniesiona w przedmiotowej sprawie, natomiast druga nie została przez stronę udowodniona. Co więcej w ocenie DWITD okoliczności i dowody wskazują, że strona winna była mieć świadomość możliwości powstania takich naruszeń. Przesłuchany w charakterze świadka kierowca zeznał, że jego wynagrodzenie uzależnione jest od liczby wykonanych kursów, co w tym przypadku nie pozostaje bez wpływu na powstanie naruszenia. Z tego samego zeznania wynika, że przejazdy kierowcy są planowane z wyprzedzeniem i ma on obowiązek wszystkie je wykonać. Ponadto dane pobrane z pamięci masowej cyfrowego urządzenia rejestrującego wskazują na jazdę pojazdu bez włożonej do tachografu karty kierowcy praktycznie każdego dnia, który podlegał kontroli. Miało to miejsce w przypadku zarówno kierowcy M. K., jak również jego zamiennika A. T. B. Organ udowodnił, że w dwóch przypadkach dotyczących dnia kontroli oraz dnia poprzedniego M. K. prowadził pojazd, który nie korzystał ze zwolnienia od stosowania urządzeń rejestrujących, nie posługując się kartą kierowcy. Jest wysoce prawdopodobne, że w pozostałych przypadkach miało miejsce prowadzenie pojazdu w podobny sposób. Z zeznania kierowcy wynika również, że przedsiębiorca dokonywał cotygodniowego sczytania danych z karty kierowcy, musiał więc mieć świadomość istnienia takiej sytuacji. Jednocześnie w bazie danych o przeprowadzonych kontrolach drogowych, której wyciąg znajduje się w katach sprawy, organ dysponuje dowodem na okoliczność, że w przedsiębiorstwie strony prowadzenie pojazdu nie posługując się kartą kierowcy nie jest przypadkiem odosobnionym. Świadczy o tym wynik innej kontroli przeprowadzonej przez inspektora z l. oddziału ITD. W dniu 10 lipca 2011 r. o godz. 21:02 podczas której stwierdzono nieuzasadnione nieposługiwanie się kartą kierowcy przez P. D. kierującego pojazdem nr rej. [...] z naczepą nr rej. [...]. Mając powyższe na względzie organ stwierdził naruszenie polegające na nierejestrowaniu za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi (art. 92a ust. 1, 6 i 7 u.t.d. oraz lp. 6.2.1. zał. nr 3 do u.t.d.).

Odwołanie od powyższej decyzji, pismem z dnia 10 października 2012 r., złożyła spółka "X" wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie przedmiotowego postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa w zakresie naruszenia określonego w lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d.

Uzasadniając wniesiony środek zaskarżenia spółka "X" wskazała, że zaskarżony protokół kontroli oraz wszczęte na jego podstawie postępowanie administracyjne naruszają prawo w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Odwołująca wyjaśniła przy tym, że odpowiedzialnym za całość naruszeń stwierdzonych podczas kontroli był sam kierowca M. K. Wobec kierowcy została już wymierzona dotkliwa kara grzywny w wysokości 2.000,00 zł zgodnie z lp. 13.2 załącznika nr 1 do u.t.d. W protokole przesłuchania kierowcy, który jednoznacznie stwierdził jazdę bez karty będąc w przekonaniu że nie starczy mu czasu i będzie musiał wykazać naruszenie, a na którym to protokole opiera się organ I instancji, nie ma mowy o tym, aby to przedsiębiorca bądź osoba zarządzająca zmusiła albo namawiała kierowcę do takiego działania. Winny całego procederu jest tylko i wyłącznie kierowca, który z niewyjaśnionych przyczyn dopuścił się jazdy bez karty. Z protokołu kontroli wynika jednoznacznie, że kierowca dopuścił się jazdy bez karty ale tylko i wyłącznie z własnej winy. Odwołująca poddała przy tym w wątpliwość sens takiego działania, skoro przekroczenie jazdy nawet o dwie godziny zagrożone jest karą grzywny dla kierowcy w wysokości 200 zł, natomiast jazda bez karty powoduje sankcje karne dla kierowcy rzędu 2.000 zł, a jeżeli zostanie udowodnione że kierowca działał na polecenie przedsiębiorcy także karą administracyjną w wysokości 5.000 zł. Odwołująca zaznaczyła również, że przewoźnik nie ponosi odpowiedzialności wówczas gdy okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Ponadto nie nakłada się rzeczonej kary na przedsiębiorcę jeżeli naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności których podmiot wykonujący przewóz nie mógł przewidzieć. Wyjątkiem może być tylko rażące naruszenie przepisów, a więc gdy dopuszczono się ich wielokrotnie lub w sposób ciężki. Zatem zwolniony z odpowiedzialności będzie przedsiębiorca, który dołożył wszelkiej staranności organizując przewóz, a jedynie wskutek jakiś nadzwyczajnych okoliczności doszło do naruszenia. W niniejszym przypadku nie może być mowy o rażącym naruszeniu przepisów. Wszystkie realizowane przez przedsiębiorstwo zadania przewozowe planowane są zgodnie z obecnie obowiązującym porządkiem prawnym. Kierowcy zawsze mają odpowiedni zapas czasu na bezpieczne zrealizowanie przewozu. Odwołująca, podkreślając że nie godzi się na takie zachowanie kierowcy, stwierdziła, że organizator przewozu nie ma wpływu na autonomiczne i samodzielne działanie kierowcy znajdującego się w trasie i oddalonego o kilkaset kilometrów. Wszelkie uwagi wobec kierowców, mając na względzie rzeczywistość na rynku pracy w okresie objętym kontrolą, kończą się kłótniami i niejednokrotnie porzuceniem przez nich pracy. Ponadto odwołujący się zauważył, że dopełnia wszystkich wymaganych prawem obowiązków; wyposaża kierowców w odpowiednie dokumenty, kierowcy zostali przeszkoleni podczas podejmowania pracy, posiadają prawem wymagane uprawnienia, posiadają ważne orzeczenia lekarskie i psychologiczne, wszystkie pojazdy są na bieżąco zgłaszane do organu wydającego zaświadczenie na wykonywanie przewozów drogowych na potrzeby własne. W uzasadnieniu odwołania spółka "X" podniosła również, że kontrolujący nie przeprowadził żadnej próby potwierdzenia ingerencji w urządzenie rejestrujące, nie skierował pojazdu do uprawnionego, autoryzowanego warsztatu gdzie stwierdzono by powyższe przesłanki, a oparł się jedynie na oświadczeniu wystraszonego i zdesperowanego kierowcy, który w momencie kontroli był w ogromnym stresie i roztargnieniu. Zaznaczyła przy tym, że wymagania określające przesłanki odpowiedzialności przewidzianej w u.t.d. muszą być interpretowane w sposób ścisły, co oznacza że niedopuszczalna jest w tym przypadku wykładnia rozszerzająca. Odwołująca wskazała również na nieodparte wrażenie, że górę w całym postępowaniu wzięła chęć nałożenia jak najwyższej kary finansowej. Na koniec, uzasadniając wniesiony środek zaskarżenia, spółka "X" wskazała, że nie została poinformowana o zakończeniu postępowania wyjaśniającego przed wydaniem decyzji administracyjnej, co pozbawiło ją możliwości ustosunkowania się do zebranego materiału dowodowego.

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał zaskarżoną powyższym odwołaniem decyzję w mocy.

Motywując swoje rozstrzygnięcie organ II instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie przywołał treść poszczególnych przepisów u.t.d. i rozporządzenia Rady w sprawie urządzeń rejestrujących. Organ zauważył nadto, że zostało udowodnione na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w postaci protokołu kontroli drogowej z dnia 11 kwietnia 2012 r., zeznań kierowcy oraz wydruków tachografu cyfrowego i karty kierowcy, że M. K. w dniu 10 kwietnia 2012 r. w godz. 13:55 czasu UTC (15:55 czasu UTC + 2) do 14:54 czasu UTC (16:54 czasu UTC + 2) oraz w dniu 11 kwietnia 2012 r. w godz. 02:36 czasu UTC (04:36 czasu UTC + 2) do 03:30 czasu UTC (05:30 czasu UTC + 2) prowadził pojazd o nr rej [...] bez karty kierowcy włożonej do tachografu. M. K. wyjaśnił, że czynił tak, gdyż musiałby zarejestrować fakt przekroczenia czasu pracy. Wskazał, że w przedsiębiorstwie jego czas pracy jest sczytywany co tydzień i do tej pory nikt nie zwrócił mu uwagi na żadne naruszenia. Kierujący jest obowiązany wykonać wszystkie zaplanowane kursy na konkretny dzień, a jego wynagrodzenie jest uzależnione od ilości wykonanych kursów. Mając na uwadze powyższe organ II instancji uznał, że kara pieniężna w wysokości 5.000 zł została nałożona słusznie i zgodnie z przepisami prawa. W dalszej kolejności organ II instancji odniósł się do zarzutów strony podniesionych w odwołaniu, uznając je za niezasadne. GITD stwierdził przy tym, że czynny udział Odwołującego w postępowaniu został zapewniony. Fakt przeszkolenia kierowców z norm dotyczących przewozów drogowych, skierowanie ich na badania oraz szkolenia nie oznacza, że podmiot wykonujący przewóz drogowy uczynił wszystko czego można od niego racjonalnie oczekiwać by zapobiec popełnieniu naruszeń. Kluczową kwestią jest bowiem wyznaczenie zadań przewozowych w taki sposób by kierowcy mogli odebrać wymagane przepisami prawa odpoczynki i nie przekraczać maksymalnych dopuszczalnych norm jazdy i pracy. Organizacja zadań kierowców w przedsiębiorstwie, zważywszy na zeznania M. K., była natomiast niewłaściwa. Zadania przewozowe w przedsiębiorstwie są wyznaczane przez dyspozytora, a kierowcy na przewożony ładunek otrzymują stosowne dokumenty. Nie można zatem stwierdzić, że w niniejszej sprawie naruszenie powstało wyłącznie wskutek samowoli kierującego pojazdem. Niecelowe było zatem np. kierowanie pojazdu do warsztatu serwisowego. Urządzenie rejestrujące i karta kierowcy działały prawidłowo rejestrując fakt jazdy bez karty do tachografu cyfrowego.

Podsumowując organ II instancji nie stwierdził żadnych przesłanek wskazujących konieczność zastosowania art. 92c u.t.d. Odwołujący nie przedstawił w toku postępowania żadnych dowodów na powstanie takich okoliczności, ograniczając się wyłącznie do przedstawienia tez kwestionujących własną odpowiedzialność. Błędny jest pogląd, że to wyłącznie na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zgromadzenia dowodów, które świadczą na jej korzyść i mogą być podstawą do zmniejszenia lub uchylenia kary pieniężnej. W przedmiotowej sprawie art. 92c u.t.d. z uwagi na jego treść nie znajduje zastosowania. Przepis ten znajdzie zastosowanie wyłącznie w tych sprawach w których wykryto i stwierdzono naruszenie przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw i okresów odpoczynku, natomiast nie znajdzie zastosowania w sprawach dotyczących użytkowania urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, pismem z dnia 19 lutego 2013 r., wniosła spółka "X" wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania - art. 6, 7, 8, 9, 10 i 68 K.p.a. poprzez niedokładne rozpatrzenie sprawy, ustalenie przez organ administracji publicznej stanu faktycznego sprawy niezgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, nie poinformowanie przed wydaniem decyzji o zakończeniu postępowania przez organ I oraz II instancji, nie zapewnienie czynnego udziału w postępowaniu poprzez niepoinformowanie o zakończeniu postępowania;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 4 pkt. 22 u.t.d.

Motywując wniesioną skargę Skarżąca powtórzyła w istocie argumentację przedstawioną uprzednio w odwołaniu. Wskazała przy tym w szczególności na to, że organ administracyjny obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy i podjąć wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem prawa i obowiązku strony postępowania. Właściwy w sprawie organ ustalił ten stan niezgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie nieprawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Organ administracji publicznej nie przeprowadził w sposób prawidłowy dowodu z zeznania świadka – kierowcy M K., co było niezbędne dla ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Kierowca ten nie został szczegółowo przesłuchany. Nadto protokół przesłuchania świadka oraz protokół kontroli został sporządzony w sposób bardzo niejasny. Organ w toku postępowania wyjaśniającego powinien ponownie przesłuchać kierowcę i jednoznacznie stwierdzić, iż powyższe naruszenie powstało z jego winy. Prowadzone postępowanie nie uwzględnia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Odpowiedzialnym za całość naruszeń stwierdzonych podczas kontroli był sam kierowca M. K. Organ oparł się przy tym jedynie na wyjaśnieniach kierowcy, w których nie ma mowy o tym aby to przedsiębiorca bądź osoba zarządzająca zmusiła bądź namawiała kierowcę do jazdy bez karty. Nie oparł się na żadnych innych dokumentach. Skarżąca stwierdziła, że odwołanie od decyzji organu I instancji zawierało dowody, które mogły wpłynąć na zmianę rozstrzygnięcia. Organ administracji publicznej nie może "tworzyć" własnego stanu faktycznego i wychodzić poza ramy poczynionych ustaleń tylko po to aby nałożyć na przedsiębiorcę dodatkowe kary. Sam fakt podpisania protokołu bez zastrzeżeń nie zwalnia organu od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, jeżeli wątpliwości co do przeprowadzenia kontroli są uzasadnione, co w ocenie Skarżącej, ma miejsce w niniejszej sprawie. Odnosząc się do stwierdzonego w toku kontroli naruszenia Skarżąca podniosła, że błędnie wskazano naruszenie określone w lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d. Skarżąca ponownie podkreśliła, iż wszystkie realizowane przez jej przedsiębiorstwo zadania przewozowe planowane są zgodnie z obecnie obowiązującym porządkiem prawnym, nadto dopełnia ona wszystkich wymaganych prawem obowiązków. Kierowcy zawsze mają odpowiedni zapas czasu na bezpieczne zrealizowanie przewozu, a Skarżąca nie ma wpływu na ich samodzielne działanie w czasie kiedy znajdują się na trasie. Skarżąca zaznaczyła, że nie polemizuje z tym, iż naruszenie zostało popełnione, jednakże nie zgadza się z wyborem podmiotu ukaranego, w sytuacji w której naruszenie powstało z wyłącznej samowoli kierowcy. W dalszej kolejności uzasadnienia wniesionej skargi spółka "X" powołała się na art. 92b u.t.d. Podniosła również, że ustalenia Inspektora Transportu Drogowego i nałożenie na nią kary administracyjnej w takim wymiarze należy uznać za nadużycie i nadinterpretację ustanowionego prawa. W przypadku w którym przepis jest niejasny zawsze powinien być on interpretowany w sposób nienaruszający dóbr drugiej strony.

Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę, zawartą w piśmie z dnia 12 lutego 2013 r., wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Uchylenie decyzji lub postanowienia przez sąd administracyjny następuje między innymi w przypadku naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwanej w dalszej części p.p.s.a.).

Dokonując kontroli legalności podjętych przez organ administracji rozstrzygnięć sąd administracyjny, stosownie do zapisu art. 134 § 1 p.p.s.a., nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani też powołaną w niej podstawą prawną. Przepis ten umożliwia Sądowi zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.

Rozpatrując sprawę w tak zakreślonej kognicji uznać należy, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawę nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w kontrolowanej sprawie stanowią regulacje zawarte w art. 92a u.t.d. Zgodnie z ust. 1 tegoż art. podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie. Przepis ten reguluje odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy - a więc przewoźnika drogowego lub przedsiębiorcy wykonującego przewozy drogowe na potrzeby własne, a także innego podmiotu wykonującego przewóz drogowy w rozumieniu przepisów u.t.d. - oraz innych podmiotów wykonujących inne czynności związane z przewozem drogowym.

Spółka "X" jest podmiotem wykonującym przewozy drogowe na potrzeby własne, przez co wpisuje się w zakres przedmiotowy zastosowania przywołanego powyżej przepisu, w konsekwencji może jej zostać wymierzona określona administracyjna kara pieniężna w sytuacji wykonywania przewozu drogowego z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego.

Zakres przedmiotowy zastosowania przywołanego na wstępie przepisu należy odczytywać przez pryzmat definicji "obowiązków lub warunków przewozu drogowego" zawartej w art. 4 pkt 22 u.t.d. Problematyka ta obejmuje m.in. obowiązki oraz warunki wynikające z przepisów rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym. Z preambuły do tego rozporządzenia wynika, że stosowanie urządzeń rejestrujących mogących wskazywać okresy aktywności, określone w rozporządzeniu (EWG) nr 3820/85 (obecnie rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego), ma na celu zapewnienie skutecznej kontroli stosowania tego prawodawstwa. Urządzenia rejestrujące powinny być w stanie zapewnić zapis okresów aktywności każdego kierowcy na osobnej wykresówce z dostateczną precyzją i w łatwej do odczytu formie. Do osiągnięcia wyżej wymienionych celów sprawowania kontroli nad okresami pracy i odpoczynku konieczne jest, by pracodawcy i kierowcy byli odpowiedzialni za prawidłowe funkcjonowanie urządzeń rejestrujących oraz by z należytą dbałością wykonywali czynności wynikające z przepisów. Zgodnie z art. 13 analizowanego rozporządzenia pracodawca oraz kierowcy zapewnią poprawne działanie i odpowiednie stosowanie, z jednej strony, urządzeń rejestrujących, a z drugiej strony, karty kierowcy, w przypadku, gdy kierowca obowiązany jest prowadzić pojazd wyposażony w urządzenie rejestrujące, zgodnie z załącznikiem IB. Zgodnie z art. 15 ust. 2 tego rozporządzenia kierowcy stosują wykresówki lub karty kierowcy w każdym dniu, w którym prowadzą pojazd, począwszy od momentu, w którym go przejmują. Nie wyjmuje się wykresówki lub karty kierowcy z urządzenia przed zakończeniem dziennego okresu pracy, chyba że jej wyjęcie jest dopuszczalne z innych powodów. Wykresówka lub karta kierowcy nie może być używana przez okres dłuższy niż ten, na który jest przeznaczona.

Naruszenie obowiązku stosowania karty kierowcy, który aktualizuje się w każdym dniu, w którym kierowca prowadzi pojazd i trwa co do zasady od momentu w którym pojazd ten zostaje przez niego przejęty do momentu zakończenia dziennego okresu pracy, prowadzi w swej istocie do fałszowania danych dotyczących rzeczywistej aktywności określonego kierowcy, które są przechowywane na urządzeniu rejestrującym lub karcie tego kierowcy (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 31 maja 2011 r.). Przeciwdziałać powyższemu naruszeniu mają zarówno rozwiązania techniczne poprzez monitorowanie wkładania i wyjmowania kart oraz uniemożliwienie wyciągnięcie karty kierowcy z urządzenia rejestrującego w czasie prowadzenia pojazdu (pkt III.1. załącznika IB do rozporządzenia nr 3821/85), jak i prewencyjna odpowiedzialność kierowcy, a także podmiotu wykonującego przewóz drogowy (por. art. 10 ust. 3 rozporządzenia 561/2006).

Odpowiedzialność za powyższe naruszenie, na gruncie art. 92a ust. 1 w zw. z art. 92 ust. 1 u.t.d., spoczywa nie tylko na kierującym lecz także na podmiocie wykonującym przewóz drogowy (z zastrzeżeniem art. 92a ust. 5 u.t.d.). Za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy lub przewóz na potrzeby własne odpowiedzialność administracyjną ponosi przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą w tym zakresie. Odpowiedzialność tę ponosi nie tylko za skutki działań własnych (por. art. 92a ust. 5 u.t.d.), lecz także za skutki działań osób, którymi przy wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje, niezależnie od charakteru stosunku prawnego łączącego przedsiębiorcę z taką osobą.

Konkretyzacja naruszeń sankcjonowanych w art. 92a ust. 1 u.t.d. została dokonana w załączniku nr 3 do u.t.d. (art. 96a ust. 6 u.t.d.).

Kary pieniężne przypisane do konkretnego naruszenia stypizowanego w załączniku nr 3 mają charakter sztywny, przez co ich wysokość jest niezależna od uznania organu administracji publicznej (por. R. Stachowska, Komentarz do art.92(a) ustawy o transporcie drogowym, LEX/el.). Spod uznania organu administracji publicznej wyłączona została również możliwość nałożenia kary w przypadku stwierdzenia naruszenia, o którym mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d., co oznacza że stwierdzenie tego naruszenia powoduje zaktualizowanie się po stronie właściwego organu administracji publicznej obowiązku nałożenia na danego przedsiębiorcę kary pieniężnej w wysokości określonej według rodzaju naruszenia wskazanego w załączniku nr 3 do u.t.d. Organ administracji publicznej nie może zatem w takiej sytuacji odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, chyba że będzie do tego uprawniony w oparciu o regulacje szczególne (art. 92b oraz art. 92c u.t.d.).

W realiach niniejszej sprawy bezspornym pozostaje, iż kierowca M. K. dopuścił się co najmniej dwukrotnego naruszenia obowiązku określonego w art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 3821/85. Pierwszy raz, naruszenie to nastąpiło dnia 10 kwietnia 2012 r. w czasie powrotu do bazy przedsiębiorstwa mieszczącej się w M.G. Od godz. 15:55 do godz. 16:55 M. K. prowadził pojazd bez należącej do niego karty kierowcy, która – zgodnie z art. 15 ust. 2 rozporządzenia - powinna być wówczas umieszczona w urządzeniu rejestrujących znajdującym się w pojeździe (cyfrowym tachografie). Po raz drugi, naruszenie to nastąpiło dnia 11 kwietnia 2012 r., kiedy M. K. – wbrew art. 15 ust. 2 – nie umieścił karty kierowcy w urządzeniu rejestrującym w momencie przejęcia prowadzonego pojazdu i do godz. 5:30 (od godz. 4:36) prowadził pojazd bez tej karty.

Okoliczność ta nie jest kwestionowana przez stronę skarżącą, która kwestionuje jedynie zasadność obciążenia jej odpowiedzialnością za te naruszenia.

Powyższe oznacza, iż zasadnicze znaczenia dla sprawy ma dokonanie oceny czy w sprawie zaistniały przesłanki egzoneracyjne uzasadniające zwolnienie od odpowiedzialności przedsiębiorcy wykonującego przewóz drogowy.

W tym miejscu należy zauważyć, że wyjątki od odpowiedzialności przedsiębiorcy powstającej na gruncie art. 92a ust. 1 u.t.d. zostały przewidziane w art. 92b oraz art. 92c u.t.d.

W kontrolowanej sprawie nie może być zastosowany art. 92b u.t.d., jako że normy prawne zawarte w tej regulacji znajdują zastosowanie wyłącznie w przypadku, w którym dojdzie do naruszenia przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku. W kontrolowanej sprawie zostały natomiast naruszone przepisy o stosowaniu urządzeń rejestrujących, które są wyłącznie funkcjonalnie związane z przepisami o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 142/13).

Przechodząc do art. 92c u.t.d. wskazać należy, iż zgodnie z ust. 1 nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d., na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli:

1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub

2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub

3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat.

W świetle zarzutów podnoszonych przez skarżącą sporne pomiędzy nią, a organem jest zaistnienie okoliczności wymienionych w art. 92c u.t.d. ust. 1 pkt 1, sprowadzające się do ustalenia czy okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.

W aktualnym stanie prawnym (od dnia 1 stycznia 2012 r.) aby stwierdzić, że zaszła okoliczność określona w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. konieczne jest ustalenie zaistnienia jednocześnie dwóch przesłanek: po pierwsze, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia oraz po drugie, że naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Konieczność stwierdzenia zaistnienia obydwu tych przesłanek wynika z użycia w przywołanym przepisie przyłączającego spójnika "a". Przesłanki te są przy tym równoważne. Należy bowiem uznać, że na zachowanie kierowcy naruszającego prawo przedsiębiorca miał wpływ, jeżeli mógł je przewidzieć i nie zapobiegł mu, a jeżeli przedsiębiorca mógł przewidzieć naruszające prawo zachowanie kierowcy to zapewne miał wpływ na to wykroczenie, jeżeli nie podjął działań zapobiegającym naruszeniom.

W kontekście argumentacji podnoszonej w skardze zauważyć dalej należy, iż przesłanki egzoneracyjne określone w art. 92c u.t.d. nie odnoszą się do zachowania przedsiębiorcy, jego działań lub działań osób, którymi posługuje się przy prowadzeniu działalności, jak i organizacji pracy przedsiębiorstwa, lecz do sytuacji wyjątkowych, których profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy przy zachowaniu należytej staranności i przezorności nie był w stanie racjonalnie przewidzieć.

Jednocześnie zauważyć należy, iż niezależnie od wprowadzanego przez art. 92a ust. 1 u.t.d. domniemania odpowiedzialności przedsiębiorcy, jako podmiotu na którym spoczywa odpowiedzialność za skutki działań osób, którymi posługuje się w wykonywaniu prowadzonej działalności gospodarczej, w postępowaniu tym znajdą zastosowanie przepisy k.p.a., w tym w szczególności art. 7 k.p.a. stanowiący, że toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, art. 8 k.p.a. zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, art. 75 § 1 k.p.a., stanowiący, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i art. 107 § 3 k.p.a. ustanawiający obowiązek wskazania w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione i dowodów, na których się oparł.

Wymogom określonym w powyższych przepisach zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji nie sprostały.

Zauważyć bowiem należy, iż kluczowym dowodem w sprawie było niewątpliwie przesłuchanie w charakterze świadka kierowcy, który bezpośrednio dopuścił się stwierdzonych naruszeń.

Pomimo wagi tego dowodu został on przez organ administracji przeprowadzony w sposób nie pozwalający na ustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

Przesłuchany w charakterze świadka M. K. podał bowiem niesporne fakty co do zaistnienia przedmiotowych naruszeń oraz zeznał, iż w dniu 10 kwietnia 2012 r. wyjął kartę z tachografu i prowadził pojazd od godziny 15.55 do 16.55 bez karty w tachografie, bowiem był przekonany, że nie starczy mu czasu i będzie zmuszony wykazać naruszenia. Odnośnie dnia 11 kwietnia 2012 r. zeznał jedynie, iż w dniu tym rozpoczął jazdę o 4.36 i prowadził do 5.30 nie wkładając karty do tachografu i nie rejestrując czasu pracy.

Już pobieżna analiza przytoczonych powyżej zeznań wskazuje, że organ prowadzący przesłuchanie nie zadał świadkowi szeregu istotnych pytań, w tym w szczególności nie podjął nawet próby ustalenia, z czego wynikało przekonanie świadka, iż w dniu 10 kwietnia 2012 r., w przypadku nieusunięcia karty z urządzenia rejestrującego musiałby wykazać naruszenia norm czasu pracy kierowców oraz z jakiego powodu nie rozpoczął od razu rejestracji czasu pracy w dniu 11 kwietnia 2012 r.

Organy administracji nie poczyniły także jakichkolwiek własnych ustaleń co do tego, czy zadania przewozowe zlecone kierowcy w dniach 10 i 11 kwietnia 2012 r., ewentualnie w powiązaniu z poprzednimi dniami prowadzenia przez niego pojazdu, określone były w takim wymiarze, że uniemożliwiałyby mu odebranie dziennych i tygodniowych okresów odpoczynku.

Ustalenie powyższych okoliczności było przy tym o tyle istotne dla sprawy, iż nie sposób przypisać podmiotowi realizującemu transport drogowy odpowiedzialności za działania osób, którymi posługuje się przy prowadzeniu działalności, w sytuacji gdy na sprzeczne z prawem działania osób tych nie miał wpływu, a ewentualnych zdarzeń skutkujących naruszeniem prawa nie mógł przewidzieć.

Taka sytuacja może natomiast zaistnieć na przykład, gdy kierowca dopuszcza się deliktu względem pracodawcy, a jego manipulacje przy urządzeniu rejestrującym mają na celu nie tylko ukrycie rzeczywistego czasu prowadzenia pojazdu względem organów kontrolujących, lecz także wobec pracodawcy.

Inaczej rzecz ujmując za sprzeczną z podstawowymi zasadami praworządności uznać należy sytuację, gdy podmiot realizujący przewozy drogowe właściwie organizuje czas pracy kierowców i zleca im wyłącznie możliwe do wykonania w tym czasie zadania transportowe, a następie wskutek działania kierowcy pragnącego na przykład ukryć przed pracodawcą przerwę w pracy, względnie zmianę trasy przewozu i w tym celu ingerującego w działanie urządzenia rejestrującego, ponosi odpowiedzialność administracyjną za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego.

W realiach niniejszej sprawy podkreślenia wymaga, iż pomimo jedynie szczątkowych informacji uzyskanych w drodze przesłuchania kierowcy i nieprzeprowadzenia jakichkolwiek innych czynności dowodowych Główny Inspektor Transportu Drogowego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził w sposób jednoznaczny, iż organizacja zadań kierowców w przedsiębiorstwie, zważywszy na zeznania M. K., była niewłaściwa oraz, iż nie można stwierdzić, że w niniejszej sprawie naruszenie powstało wyłącznie wskutek samowoli kierującego pojazdem.

Nie można zaś w ocenie Sądu przyjmować z góry założenia – jak de facto uczyniły to organy administracji – iż samo zaistnienie naruszenia przepisów świadczy o tym, że praca kierowcy jest źle zorganizowana, w szczególności że określony kierowca nie posiadał wystarczającego czasu do zrealizowania danego zlecenia, bo gdyby było inaczej okoliczność ta by nie zaistniała, ergo nie doszłoby do stwierdzonego naruszenia.

Reasumując stwierdzić należy, iż organy nie wykonały należycie obowiązków procesowych obejmujących dążenie do należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przy czym sposób prowadzenia postępowania, w szczególności brak wnikliwości w przesłuchaniu świadka i niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W konsekwencji uznać należało, że organy nie przeprowadziły wyczerpującego postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie, czy rzeczywiście przewoźnik wykonał ciążące na nim obowiązki.

Podkreślić przy tym trzeba, iż choć ogólnikowe zapewnienia Skarżącej, co do planowania tras przejazdów, szkoleń pracowników, czy braku możliwości bezpośredniego nadzorowania pracy kierowców (podróżowania z kierowcą w kabinie) nie mogą uzasadniać przyjęcia ustalenia, że naruszenie przepisów nastąpiło w wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć i na które nie miał wpływu, to jednak nie zwalnia to organu od wyczerpującego ustalenia i oceny stanu faktycznego sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. W pkt 2 orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.

Uchylenie zarówno decyzji zaskarżonej skargą, jak i decyzji pierwszoinstancyjnej uzasadnione jest potrzebą przeprowadzenia przy ponownym rozpoznaniu sprawy postępowania dowodowego co do jej istoty, przy czym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższe uniemożliwia konwalidowanie stwierdzonych braków postępowania przez organ odwoławczy bez faktycznego naruszenia zasady dwuinstancyjności.

Sąd nie orzekł o kosztach postępowania albowiem strona skarżąca, pomimo pouczenia zawartego w zawiadomieniu o terminie rozprawy, nie złożyła do chwili zamknięcia rozprawy żądania zwrotu kosztów (art. 210 § 1 p.p.s.a.).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie usunięcie wskazanych w niniejszym uzasadnieniu uchybień, w tym w przede wszystkim wyczerpujące przesłuchanie osoby kierującej pojazdem i w zależności od ustaleń poczynionych w następstwie tej czynności przeprowadzenie innych dowodów zmierzających do zweryfikowania twierdzeń strony co do braku wpływu na zaistnienie naruszeń oraz niemożności ich przewidzenia. W tym zakresie pomocnym może okazać się ustalenie zakresu zadań przewozowych zlecanych M. K. w okresie tygodnia poprzedzającego kontrolę drogową, dokonanie oceny możliwości zrealizowania tych zadań w ramach norm czasu pracy kierowców przewidzianych przepisami oraz zweryfikowanie twierdzeń strony jakoby wszystkie realizowane przez jej przedsiębiorstwo zadania przewozowe planowane były zgodnie z obecnie obowiązującym porządkiem prawnym, a kierowcy zawsze mieli odpowiedni zapas czasu na bezpieczne zrealizowanie przewozu.

Dokonując powyższych ustaleń organ winien zwrócić się do strony o wskazanie dowodów potwierdzających jej twierdzenia w tym zakresie i dopiero w przypadku odmowy ich wskazania i wyczerpania własnych możliwości w zakresie czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego dokonać ustaleń w oparciu o całokształt samodzielnie zebranego materiału dowodowego.