Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 175/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu w części
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 7, art. 87 ust. 2, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. b), lit.d), pkt 7, pkt 8, art. 5 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1454
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.
article: par. 115, par. 118, par. 135, par. 137, par. 143
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
article: art. 3 par. 2 pkt 5, art. 147 par. 1 i art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 20 października 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2020 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Łasku na uchwałę Rady Gminy w Buczku z dnia 14 listopada 2018 roku nr XXXVI/290/2018 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Buczek 1. stwierdza nieważność § 3, § 4 ust. 1 pkt 2 i § 16 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Buczek, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałej części. MR


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Łasku zaskarżył do sądu administracyjnego uchwalę nr XXXVI/290/2018 Rady Gminy Buczek z 14 listopada 2018 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Buczek, zarzucając istotne naruszenie prawa poprzez przekroczenie oraz niewypełnienie delegacji ustawowej zawartej w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. 2018 r., poz. 994 ze zm.) - w skrócie: "u.s.g." - i art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm.) - zwanej dalej: "u.c.p.g." - poprzez wprowadzenie w Regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Buczek następujących rozwiązań:

1. wskazanie w § 17 ust. 2 Regulaminu, że deratyzację należy przeprowadzać w każdym roku w dniu 1 kwietnia danego roku oraz każdorazowo w przypadku wystąpienia populacji gryzoni na terenie nieruchomości;

2. powtórzenie w § 3 Regulaminu zapisów zawartych w akcie ustawowym i nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości;

3. wskazanie w § 4 ust. 1 pkt 2 Regulaminu, że mycie pojazdów poza myjniami samochodowymi oraz naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi nie może powodować uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości;

4. pominięcie w Regulaminie postanowień dotyczących wskazania obszarów lub poszczególnych nieruchomości znajdujących się na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, na których obowiązuje zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich.

Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona uchwała została podjęta w oparciu o przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 i 2 u.p.c.g. i jest aktem prawa miejscowego, gdyż posiada ona cechę ogólności - generalności i abstrakcyjności, określa również adresata - poprzez wskazanie jego cech, a nie wymienienie go z nazwy. Dyspozycja uchwały określa postępowanie adresata i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności oraz ustala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, którego zobowiązani przestrzegać mieszkańcy Gminy Buczek. Kwestionowana w niniejszej skardze uchwała Rady Gminy zobowiązywała wszystkich zobowiązanych na terenie gminy Buczek do stosowania się do regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.

Dalej Prokurator podniósł, że z treści art. 91 ust, 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Następnie Prokurator wskazał, że art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. nie zawiera upoważnienia dla rady gminy do określania częstotliwości dokonywania obowiązkowej deratyzacji na nieruchomościach wskazanych w § 17 ust. 2 Regulaminu. Rada gminy zobowiązana jest jedynie do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji oraz terminów jej przeprowadzenia. Poza tym, kwestie dotyczące zwalczania gryzoni na nieruchomościach reguluje ustawa z dnia 5 grudnia 2008 roku o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 151 ze zm.), która w art. 22 ust. 1 stanowi, że właściciel, posiadacz lub zarządzający nieruchomością, obowiązani są utrzymywać ją w należytym stanie higieniczno-sanitarnym w celu zapobieżenia zakażeniom lub chorobom zakaźnym, w tym usuwać i zwalczać gryzonie. Zgodnie z regulacją wskazanej ustawy, na właścicielu nieruchomości ciąży ustawowy obowiązek przeprowadzenia deratyzacji w przypadku wystąpienia gryzoni na jego nieruchomości. Także zatem i z tych względów (uregulowania obowiązków w zakresie przeprowadzenia deratyzacji w ustawie) wykluczona jest możliwość zamieszczania wskazanych powyżej regulacji w uchwale rady miejskiej, czyli w akcie prawnym niższej rangi.

W ocenie Prokuratora regulacja zawarta § 3 Regulaminu stanowi niedopuszczalne powtórzenie regulacji ustawowej. Oznacza to, że uchwała we wskazanym w tym zarzucie zakresie została podjęta z naruszeniem reguł prawidłowej legislacji. Przepisy aktów prawa miejscowego winny być uchwalone zgodnie z zasadami określonymi w załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie zasad techniki prawodawczej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 283). Przepis § 137 załącznika zawiera czytelnie sformułowany zapis, że w uchwale nie powtarza się przepisów m. in. ustaw. Na mocy § 143 załącznika wskazane zasady znajdują zastosowanie również przy stanowieniu aktów prawa miejscowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że naruszenie powyższych zasad techniki prawodawczej stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie.

Prokurator wskazał, że w § 4 ust. 1 pkt 2 Regulaminu Rada Gminy ustaliła, że mycie pojazdów poza myjniami samochodowymi oraz naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi nie może powodować uciążliwości dla innych nieruchomości. Uzależnienie możliwości dokonywania napraw samochodów od braku uciążliwości dla innych osób wkracza w regulacje prawa sąsiedzkiego zawarte w art. 144 kodeksu cywilnego. Zgodnie z tym przepisem, właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z sąsiedzkich nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Takie uregulowanie wykracza zatem poza zakres upoważnienia ustawowego i narusza zasady prawidłowej techniki legislacji.

Prokurator zarzucił także, że Rada Gminy w Rozdziale 7 Regulaminu wskazała jedynie obowiązki prowadzącego hodowlę zwierząt gospodarskich, co nie jest wystarczające do uznania, że uchwała w sposób kompleksowy realizuje delegację ustawową wskazaną w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.p.c.g. Celem upoważnienia ustawowego było zobligowanie organu stanowiącego gminy do uregulowania zarówno wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, jak też wskazanie obszarów lub poszczególnych nieruchomości, na których obowiązuje zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich. Dopiero zawarcie tych dwóch kwestii będzie czyniło zadość normie wynikającej ze wspomnianego powyżej przepisu ustawy. Brak tej regulacji oznacza, że uchwała pozbawiona jest obligatoryjnego elementu wskazanego w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.p.c.g.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Buczek uznała skargę za zasadną. Organ wyjaśnił, że dokonana przez Prokuratora Rejonowego w Łasku analiza prawna kwestionowanych zapisów uchwały Nr XXXVI/290/2018 Rady Gminy Buczek z dnia 14 listopada 2018 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Buczek, co do zasady nie jest podważana przez stronę przeciwną z uwagi linię orzeczniczą sądów administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Na wstępne wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

W związku z ustanowieniem na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii na całym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1758 ze zm.), na podstawie zarządzenia Nr 29/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem miasta Łodzi i niektórych powiatów województwa łódzkiego obszarem czerwonym w związku z zarządzeniem nr 39 Prezesa NSA z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w NSA działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym (§ 1 w zw. § 3 ww. Rozporządzenia) z dniem 19 października 2020 r. w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi rozprawy zostają odwołane, a Sąd kontynuuje działalność w trybie rozpoznawania spraw wyłącznie na posiedzeniach niejawnych. Zarządzenie obowiązuje do odwołania.

Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - powoływanej dalej jako: "p.p.s.a". Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola, o której mowa obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Na mocy art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie bezzasadności skargi sąd skargę oddala na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Z treści art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05).

Podkreślić należy, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się w szczególności, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., II GSK 2114/11). Powyższy wniosek wynika zarówno z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji.

Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Z regulacji zawartych w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143 w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym - innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu).

Chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i art. 94 Konstytucji. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 24 października 2018 r., II OSK 2498/16).

Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące m.in.:

- wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących m.in. uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego (pkt 1 lit. b);

- wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi (pkt 1 lit. d);

- wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach (pkt 7);

- wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania (pkt 8).

Wymienione w art. 4 ust. 2 ustawy elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (por. wyroki NSA: z 9 września 2014 r., sygn. akt II OSK 654/14; z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; wyroki WSA: w Gliwicach z 3 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 465/14; w Poznaniu z 23 października 2013 r. ,sygn. akt IV SA/Po 748/13 – dostępne w CBOSA).

W ocenie sądu, zasadnie prokurator zarzucił, że rada gminy przekroczyła delegację ustawową poprzez uregulowanie zawarte w § 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym właściciele nieruchomości zobowiązani są do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości. Przepis ten stanowi w istocie powtórzenie regulacji ustawowej, o której mowa art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.

Następny zarzut skargi dotyczy § 4 ust. 1 pkt 2 Regulaminu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, w którym wskazano, że mycie pojazdów poza myjniami samochodowymi oraz naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi nie może powodować uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości. Dokonując oceny zasadności tego zarzutu, Sąd podziela stanowisko skarżącego Prokuratora, że regulacja ta jest nieuprawniona, przekracza bowiem zakres delegacji ustawowej. Uzależnienie możliwości mycia pojazdów od braku uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 kodeksu cywilnego.

Prokurator zarzucił sprzeczność treści § 16 zaskarżonego Regulaminu z art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy ze względu na niewypełnienie delegacji ustawowej, wobec braku w tym akcie postanowień dotyczących zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Sąd orzekający w sprawie podziela zarzuty i argumentację skarżącego. Według literalnego brzmienia art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy organ stanowiący gminy powinien określić w regulaminie zarówno wymagania dotyczące utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, jak również określić zakaz ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Wskazanie przez Radę Gminy Buczek w § 16 Regulaminu jedynie wymagań, jakie powinny być spełnione, aby dopuszczalne było utrzymywanie zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej nie jest wystarczające dla uznania, że uchwała w sposób kompleksowy realizuje delegację ustawową wskazaną w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.p.c.g. W orzecznictwie podkreśla się, że celem upoważnienia ustawowego zawartego w powołanym wyżej przepisie, było zobligowanie organu stanowiącego gminy do uregulowania tych dwóch kwestii, które nie są wobec siebie alternatywne, o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "w tym także". Oznacza to, że w przyznanym radzie gminy upoważnieniu mieści się zarówno określenie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, jak również wskazanie obszarów lub nieruchomości wyłączonych z możliwości utrzymywania zwierząt gospodarskich. Dopiero zawarcie tych dwóch kwestii czyni zadość normie wynikającej ze wspomnianego powyżej przepisu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku na terenie gminy (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 991/17; wyrok WSA w Łodzi z 23 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 12/20).

Wobec powyższego stwierdzić należy wnoszący skargę Prokurator słusznie dopatrzył się sprzeczności Regulaminu z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.p.c.g. ze względu na niewypełnienie delegacji ustawowej, wobec braku w tym akcie postanowień dotyczących zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Konieczność wskazania tej regulacji, wynika wprost z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 7 u.p.c.g. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała powyższej kwestii nie uregulowała, dlatego należało uznać, że pozbawiona jest obligatoryjnego elementu wskazanego w tym przepisie. Brak określenia w Regulaminie zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach, stanowiło zatem istotne naruszenie prawa, co spowodowało konieczność stwierdzenia nieważności § 16 zaskarżonego Regulaminu w całości.

Zdaniem Sądu nie zasługuje jednak na uwzględnienie zarzut przekroczenia delegacji ustawowej poprzez wskazanie w § 17 ust. 2 Regulaminu, że deratyzację należy przeprowadzać w każdym roku w dniu 1 kwietnia danego roku oraz każdorazowo w przypadku wystąpienia populacji gryzoni na terenie nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. regulamin ma określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

W ocenie Sądu zakwestionowany przepis § 17 ust. 2 Regulaminu, określa w sposób prawidłowy termin przeprowadzania obowiązkowej deratyzacji. Wskazana została bowiem konkretna data wykonania obowiązku, o którym wyżej mowa, a nadto nałożono obowiązek przeprowadzania deratyzacji każdorazowo w przypadku wystąpienia populacji gryzoni na terenie nieruchomości. Tego rodzaju zapis nie stanowi przekroczenia delegacji ustawowej w stopniu stanowiącym istotną sprzeczność zaskarżonego przepisu z ustawą (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 278/20, CBOSA).

Ponadto Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej uchwale innych istotnym naruszeń prawa, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności zaskarżonego Regulaminu w całości.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 3, § 4 ust. 1 pkt 2 i § 16 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Buczek, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji.

Natomiast w pkt 2 wyroku Sąd, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w pozostałej części.

dc