Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1889/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 174, art. 183 par. 1 i par. 2, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 1 i 5, art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 12 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. K. i V. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 5 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 421/13 w sprawie ze skargi E. K. i V. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem z dnia 5 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 421/13 oddalił skargę E. K. i V. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w K., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta K., decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. na podstawie m.in. art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., dalej: ustawa o drogach publicznych) wymierzył E. K. oraz V. S., prowadzącym wspólnie działalność gospodarczą, jako [...] Spółka Cywilna E. K., V. S. z siedzibą w K., karę pieniężną w wysokości 344,10 zł za zajęcie - w terminie od 1 września 2012 r. do 12 września 2012 r. - pasa drogowego ul. H. P. (drogi gminnej działka nr [...], w obr. 19) w K. bez zezwolenia właściwego zarządcy drogi, polegające na umieszczeniu w pasie drogowym obiektu budowlanego (balkonów, wykusza i dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami) posadowionego na działce nr [...], w obr. 1, przyległej do pasa drogowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpoznaniu odwołania E. K. oraz V. S. od powyższej decyzji, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło, co do istoty sprawy, wymierzając skarżącym karę pieniężną w wysokości 229,40 zł za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej, ulicy H. P. w K. (na działce nr [...]), polegające na umieszczeniu w pasie drogowym elementów budynku (balkony, wykusz, dach) w dniach od 5 września 2012 r. do 12 września 2012 r., bez zezwolenia zarządcy drogi. W uzasadnieniu decyzji, po przytoczeniu treści przepisów zastosowanych w sprawie, SKO stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo ustalił powierzchnię zajętego pasa, lecz w sposób nieuprawniony przyjął, że zajęcie pasa drogowego miało miejsce w terminie od 1 do 12 września 2012 r., skoro w aktach sprawy brak jest dowodów potwierdzających opisane zajęcie pasa drogowego w okresie od 1 do 4 września 2012 r. Według organu odwoławczego, przedmiotowe zajęcie zostało stwierdzone i udokumentowane dopiero podczas kontroli pasa drogowego przeprowadzonej w dniu 5 września 2012 r. i dopiero od tego momentu należy uznać, że doszło do zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia, stanowiącego podstawę do wymierzenia stosownej kary. Zdaniem SKO, przyjęcie przez organ I instancji nieprawidłowej liczby dni zajmowania pasa drogowego, stanowiło podstawę do wydania przez organ odwoławczy orzeczenia o charakterze merytoryczno-reformacyjnym. Uwzględniając powyższe, Kolegium obliczyło wysokość kary w kwocie 229,40 zł stanowiącą iloczyn: powierzchni zajęcia przez balkony, wykusz, dach (9,56 m2), ilości dni zajęcia (8); stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego wynikającej z Uchwały Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg w granicach administracyjnych Miasta K. zmienionej Uchwałą Rady Miejskiej w K. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] (0,30 zł) x 10 (10-krotność opłaty).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. na powyższą decyzję, E. K. i V. S. wnosząc o uchylenie zakwestionowanego rozstrzygnięcia, zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie:

- art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez jego zastosowanie i naliczenie kar za bezprawne zajęcie pasa drogowego,

- art. 140 i 143 Kodeksu cywilnego, przez brak ich zastosowania i uznanie, że przepisy ustawy o drogach publicznych poddane są prawu publicznemu, a zatem do pojęcia pasa drogowego nie stosuje się ograniczeń przestrzennych prawa własności do granic wyznaczonych społeczno-gospodarczym przeznaczeniem gruntu,

- art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż do pasa drogowego zaliczyć należy przestrzeń nad jego powierzchnią do poziomu aż dachu budynku położonego przy ul. H. P. w K.,

- art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych, poprzez błędną interpretację polegająca na przyjęciu, że Prezydent Miasta K. miał prawo nałożyć opłatę za umieszczenie urządzenia poza pasem drogowym,

- art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a., polegające na przyjęciu, że zgromadzony materiał dowodowy uzasadnia wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego, w sytuacji gdy z zebranych dowodów nie wynika: a) jakie są granice i szerokość pasów drogowych, b) aby balkony, wykusz, dach kolidował z pasem drogowym ul. H. P. w K., c) aby to odwołujące się faktycznie dokonały zajęcia pasa drogowego.

W uzasadnieniu skargi ponowiono argumenty podnoszone w toku postępowania administracyjnego. Skarżące stwierdziły, że balkony, wykusz i dach budynku położone są w przestrzeni poza granicą pasa drogowego. Zasadność swojego stanowiska wywodziły z istoty pasa drogowego i jego funkcji. Wskazały, że skoro podstawową funkcją pasów drogowych jest to, aby służyły one do poruszania i przemieszczania się, to zarządca drogi nie może korzystać z gruntu pod i nad powierzchnią w sposób nieograniczony. Zezwolenia wymaga zajęcie pasa drogowego na jego powierzchni a pod, czy nad nią tylko tak głęboko (wysoko), jak zarządca wykonuje swoje prawo zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Tymczasem w przedmiotowej sprawie możliwość umieszczenia na poziomie dachu czy najniższego balkonu urządzeń, czy budowli mających za zadanie zarządzanie drogą czy zapewnienie obsługi ruchu ma wymiar czysto teoretyczny, zaś części wybudowanego budynku nie kolidują z żadnym z elementów infrastruktury drogowej. Ponadto, w opinii skarżących, przesłanką wymierzenia kary jest dokonanie zajęcia pasa drogowego w sposób świadomie bezprawny i nie można karać osoby, która nie wie, że zajęła pas drogowy. E. K. i V. S. wskazywały, że w tej sprawie organ musiał ustalić przekroczenie linii pasa drogowego dopiero po wyliczeniach biegłego geodety, a o tym, że ww. elementy budynku mogą przekraczać pas drogowy skarżące dowiedziały się dopiero w toku postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. oddalając skargę uznał za trafne stanowisko organów orzekających w sprawie, że doszło do nieuprawnionego zajęcia przez skarżące pasa drogowego na cele, o których mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, co z kolei było podstawą do wydania decyzji o wymierzeniu E. K. i V. S. kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust.12 pkt 1 tejże ustawy. Sąd I instancji zauważył, że skarżące nie kwestionują, iż nie posiadały zezwolenia za zajęcie pasa drogowego ul. H. P. w K. przez umieszczenie w jego obrębie części budynku w postaci dachu, balkonów oraz wykusza a także ustaleń organów orzekających w sprawie, co do powierzchni zajęcia pasa drogowego, czy liczby dni tego zajęcia. Podnoszą natomiast zarzut, że materiał dowodowy był niewystarczający do przyjęcia, iż w przedmiotowej sprawie miało faktycznie miejsce zajęcie pasa drogowego i to przez skarżące. Zdaniem WSA w S., ustalenia w zakresie podmiotu zajmującego pas drogowy, jak i samego faktu zajęcia pasa drogowego - wbrew zarzutom skargi nie zostały poczynione z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. Sąd wskazał, że w aktach sprawy znajduje się projekt zagospodarowania terenu (plan sytuacyjno-wysokościowy) działki nr [...], obr. 19 w K. sporządzony w skali 1:500 przez uprawnionego geodetę, który potwierdza usytuowanie i kolizję balkonu, wykusza oraz dachu budynku zlokalizowanego na tej działce z granicami pasa drogowego ul. H. P. Granice pasa drogowego zostały określone na szkicu sytuacyjnym załączonym do protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 13 lipca 2012 r. (akta administracyjne k.19) a fakt zajęcia pasa drogowego przez obiekt budowlany znajduje także potwierdzenie w protokole z dnia 5 września 2012 r. odbioru pasa drogowego zajętego w celu zabezpieczenia robót związanych z budową budynku. W protokole tym stwierdzono, że w "pasie drogowym zostały na trwałe umieszczone części budynku: balkony o powierzchni ok. 2 x (205 x 0,5) m, wykusz o powierzchni około 1 x (5,5x 7,7) m, 2 x 0,6 m oraz dach budynku". Z kolei operat pomiarowy sporządzony w dniu 12 września 2012 r. przez uprawnionego geodetę, zawiera dokładne geodezyjne wyliczenia zajętej powierzchni przez elementy przedmiotowego budynku, dokumentuje okoliczność trwania, stwierdzonego wcześniej przez organ I instancji, samowolnego zajęcia pasa drogowego. W ocenie Sądu I instancji, zebrane w sprawie dowody potwierdzają także trafność ustaleń organów, co do podmiotu, który dokonał zajęcia pasa drogowego. Do akt administracyjnych sprawy załączono bowiem decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, z której wynika, że inwestorami budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, którego elementy zajmują pas drogowy jest E. K. i V. S. Zdaniem WSA, nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisu art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, stanowiącego legalną definicję pasa drogowego. Sąd I instancji nie zgodził się z zarzutem skarżących, że organ dokonał błędnej interpretacji omawianego przepisu. WSA w S. wyjaśnił, że pasem drogowym, w świetle przepisu art. 4 ust. 1 ustawy, jest nie tylko grunt wydzielony liniami granicznymi, ale także przestrzeń nad tym gruntem, jak i pod tym gruntem. Pasem drogowym jest zatem bryła, a więc – jak słusznie zauważyły skarżące - przestrzeń trójwymiarowa. Sąd wskazał, iż podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do pasa drogowego nie można zaliczyć przestrzeni pod i nad powierzchnią tego pasa - bez jakichkolwiek ograniczeń, lecz z uwzględnieniem prawa własności wynikającego z art. 140 K.c., jak i społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu, o którym mowa w art. 143 K.c. Mając powyższe na uwadze WSA stwierdził, że górna granica pasa drogowego uprawniająca właściciela lub działającego na jego rzecz zarządu drogi, do nieskrępowanego korzystania z przysługującej mu własności, jest wyznaczana rolą, celem i funkcją, jaką pełni pas drogowy, a nie zlokalizowaniem w danym miejscu konkretnych obiektów i urządzeń technicznych służących zapewnieniu prowadzenia, zabezpieczenia i obsługi pasa drogowego. Innymi słowy, wskazał Sąd, przestrzeń nad pasem drogowym wyznaczają jedynie potrzeby ruchu drogowego oraz konieczność jego obsługi i obsługi drogi, stanowiącej część pasa drogowego, a nie zaś urządzenia faktycznie znajdujące się na tym odcinku pasa. Zdaniem WSA, taki sposób rozumienia granic odpowiada unormowaniu art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, jak i uwzględnia uprawnienia wynikające z prawa własności oraz społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu. Według Sądu I instancji, brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, aby górną granicę pasa drogowego wyznaczało położenie w danym miejscu urządzenia technicznego służącego potrzebom i obsłudze pasa drogowego. Zdaniem WSA w S., pomimo stwierdzenia w zaskarżonej decyzji, że dla oceny granic pasa drogowego bez znaczenia są przepisy prawa cywilnego, nie może to stanowić o naruszeniu prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Na gruncie rozpatrywanej sprawy organ dokonał bowiem prawidłowej oceny prawnej stanu faktycznego, a i wnioski z niej wynikające również odpowiadają prawu. Sąd wywiódł, że skoro samowolne zajęcie pasa drogowego zachodzi nie tylko w przypadku usytuowania obiektu bezpośrednio na powierzchni gruntu w obrębie pasa drogowego, ale także w przypadku, gdy obiekt niezwiązany z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg znajduje się nad powierzchnią gruntu, to prawidłowość ustaleń potwierdzających, że części budynku wielorodzinnego, tj. dach, balkony i wykusz usytuowane są nad pasem drogowym, obligowało organ orzekający w sprawie do wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia. Sąd przy tym zaznaczył, że organ II instancji zgodnie z prawem skorygował decyzję organu I instancji, co do wysokości kary pieniężnej, trafnie dopatrując się błędu w zakresie przyjętych przez Prezydenta Miasta K. ilości dni samowolnego zajęcia pasa drogowego. Według WSA, słusznie Kolegium wskazało, że obliczeń należy dokonać w tej konkretnej sprawie począwszy od daty pierwszej czynności procesowej oględzin, a więc od 5 września 2012 r. do dnia, w którym możliwe jest dowodowe wykazanie trwania stanu bezprawnego, tj. do dnia 12 września 2012 r. (data sporządzenia operatu pomiarowego przez geodetę). Uznając za chybiony zarzut naruszenia art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych przez odwoływanie się do kwestii zawinienia WSA w S. wskazał, że odpowiedzialność za delikt prawa administracyjnego, wbrew twierdzeniom skargi, nie jest kształtowana na zasadzie winy. Ustawową przesłankę nałożenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego stanowi wyłącznie faktyczne zajęcie pasa drogowego. W tej sytuacji powoływanie się przez skarżące na brak wiedzy o obowiązku uzyskania zgody zarządcy na zajęcie pasa drogowego, jak i powody tego zajęcia, zdaniem WSA w S., pozostają bez znaczenia dla oceny prawnej legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Tym niemniej Sąd I instancji zauważył, że skarżące ubiegając się o zajęcie pasa drogowego na potrzeby związane z budową przedmiotowego budynku mieszkalno-usługowego otrzymały od Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w K. pismo z dnia 26 kwietnia 2010 r. informujące m.in. o konieczności złożenia do Prezydenta Miasta wniosku o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez części budynku (wykusz, balkony). Skarżące miały więc świadomość, że nieuzyskanie zezwolenia za zajęcie pasa drogowego przez nadwieszone elementy budynku jest działaniem bezprawnym.

W skardze kasacyjnej E. K. i V. S. wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) art. 1 i 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: p.u.s.a.) oraz art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych przez oddalenie skargi, podczas gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia wskazanego przepisu;

2) art. 1 i 3 § 2 p.u.s.a. oraz art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. z art. 140 i 143 Kodeksu cywilnego poprzez oddalenie skargi, podczas gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia wymienionych przepisów przez ich niezastosowanie, mimo iż do pojęcia pasa drogowego stosuje się ograniczenia przestrzenne prawa własności do granic wyznaczonych społeczno-gospodarczym przeznaczeniem gruntu, o jakich mowa w art. 140 w związku z art. 143 Kodeksu cywilnego

3) art. 1 i 3 § 2 p.u.s.a. oraz art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez oddalenie skargi, podczas gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia wymienionego przepisu przez jego niewłaściwą interpretację i uznanie, iż pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne, przy czym do pasa drogowego zaliczyć należy przestrzeń nad jego powierzchnią do poziomu aż dachu budynku położonego przy ul. H. p. w K.;

4) art. 1 i 3 § 2 p.u.s.a. oraz art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia wymienionych przepisów przez uznanie, że kara została nałożona, mimo iż z zebranych dowodów nie wynika:

a) jakie są granice i szerokość pasów drogowych,

b) aby balkony, wykusz, dach kolidował z pasem drogowym ul. H. P. w K.,

c) aby to odwołujący faktycznie dokonali zajęcia pasa drogowego,

podczas gdy przedmiotowe informacje są niezbędne dla prawidłowego zastosowania art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku i wymierzenia przewidzianej w nim kary za zajęcie pasa drogowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powtórzono argumenty podane w uzasadnieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego mogły uwzględniać jedynie ewentualne naruszenie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów.

Podstawy skargi kasacyjnej określa art. 174 p.p.s.a. W myśl tego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć zarówno na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1 przywołanego przepisu), jak i na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2).

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obu prawem przewidzianych podstawach.

Rozpoznając zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej, w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutu naruszenia prawa ustrojowego, tj. art. 1 i art. 3 § 2 p.u.s.a. Należy przede wszystkim podkreślić, że naruszenie tych uregulowań może nastąpić wówczas, gdy Sąd dokonuje kontroli zaskarżonego orzeczenia na podstawie innego kryterium niż zgodność z prawem, chyba że w danej sprawie ustawa stanowi inaczej. W niniejszej sprawie WSA w S. dokonał kontroli zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, a ocena tej kontroli - nie podzielona przez skarżące - nie może stanowić o zasadności zarzutu. Należy dodać, że przepisy powyższe nie mogą być ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego w zakresie poczynionych przez ten sąd ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1301/10, Lex nr 1151838).

Odpierając, jako niezasadny, zarzut naruszenia przepisów postępowania należy stwierdzić, że wbrew stanowisku wnoszących skargę kasacyjną, Sąd I instancji słusznie uznał, iż postępowanie przed organami było prowadzone w sposób prawidłowy, nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a.

Na wstępie należy zauważyć, że skarżące kasacyjnie nie kwestionują prawidłowości zaakceptowania przez Sąd I instancji ustaleń organów orzekających w sprawie, co do nieposiadania przez skarżące zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. H. P. w K. poprzez umieszczenie w jego obrębie części budynku w postaci dachu, balkonów oraz wykuszu a także, co do powierzchni zajęcia pasa drogowego (9,56 m2), jak również liczby dni tego zajęcia (8 dni). Podnoszą natomiast zarzut braku dostatecznych dowodów dla przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie miało faktycznie miejsce zajęcie pasa drogowego i to przez skarżące.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela powyższego zarzutu.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że zajęcia pasa drogowego nie można stwierdzić wyłącznie na podstawie notatek służbowych, dokumentacji fotograficznej itp., które w sprawie mogą mieć charakter pomocniczy. W celu wykazania granic pasa drogowego można się posłużyć nie tylko mapami geodezyjnymi, ale także planami gruntów sporządzonymi przez uprawnionych geodetów, którzy to po odszukaniu znaków granicznych w terenie, nanoszą na tenże plan linie graniczne pasa drogowego, jak i kolizje umieszczonych w tym pasie obiektów budowlanych lub ich części (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II GSK171/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1819/05, treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Jednocześnie ustawodawca wprost wskazał, iż pasem drogowym jest grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią (...). Jeżeli zatem części budynku przylegającego do granicy pasa drogowego umieszczone czy też wybudowane są w taki sposób, że wchodzą w przestrzeń powietrzną nad pasem drogowym, to zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, zajmują one pas drogowy i na takie zajęcie wymagane jest zezwolenie zarządcy drogi.

W niniejszej sprawie strona skarżąca nie tylko nie podważyła, ale nawet nie podjęła próby podważenia dowodów znajdujących się w aktach sprawy, na podstawie których organ ustalił granice pasa drogowego a także usytuowanie i kolizję wymienionych wyżej elementów budynku z tymi granicami. Są to projekt zagospodarowania terenu (plan sytuacyjno-wysokościowy) działki nr [...], obr. 19 w K. sporządzony w skali 1:500 przez uprawnionego geodetę, operat pomiarowy 12 września 2012 r., szkic sytuacyjny załączonym do protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 13 lipca 2012 r., protokół z dnia 5 września 2012 r. odbioru pasa drogowego zajętego w celu zabezpieczenia robót związanych z budową przedmiotowego budynku. W tym stanie rzeczy należy uznać, że brak jest podstaw do zakwestionowania prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, że organy administracji orzekające w sprawie poczyniły powyższe ustalenia faktyczne bez naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a.

Jak zasadnie wskazał WSA w S., w aktach sprawy znajdują się dowody potwierdzające, że to E. K. i V. S. zajęły pas drogowy drogi gminnej, ulicy H. P. w K. (na działce nr [...]) przez umieszczenie w nim, bez zezwolenia zarządcy drogi, elementów budynku (balkony, wykusz, dach) w dniach od 5 września 2012 r. do 12 września 2012 r.

Nie zostało zakwestionowane przez E. K. i V. S. ustalenie, że skarżące, prowadząc działalność gospodarczą, jako [...] Spółka Cywilna E. K. i V. S., na podstawie udzielonego im pozwolenia na budowę, wybudowały budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami na działce nr [...] przyległej do ww. pasa drogowego, a części tego budynku są nadwieszone nad wzmiankowanym pasem drogowym. W tej sytuacji, Sąd I instancji, słusznie uznał za prawidłowe ustalenie organu, że to E. K. i V. S. powinny być adresatami zaskarżonej decyzji. Kara pieniężna jest bowiem wymierzana określonemu podmiotowi, który zajął pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi (v. art. 40 ust.12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych).

W zakresie odnoszącym się do zarzutu zgłoszonego w ramach podstawy kasacyjnej opisanej w treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. należy uznać, iż również jest on bezzasadny.

W ocenie Sądu kasacyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazuje, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. przyjął, że dla określenia granic pasa drogowego - zdefiniowanego ustawowo w art. 4 pkt 1 u.o.d.p. - zasadne jest przyjęcie funkcjonalnego kryterium społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu. Nietrafny jest więc zarzut nieuwzględnienia przy wykładni powyższego przepisu społeczno-gospodarczego przeznaczenia pasa drogowego, które to kryterium służy do określenia granic własności gruntu w rozumieniu art. 143 Kodeksu cywilnego. Jak już wspomniano, z art. 4 pkt 1 u.o.d.p. wynika, że pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Jak słusznie zauważono w skardze kasacyjnej z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że przez pas drogowy należy rozumieć obiekt trójwymiarowy, ale w granicach niezbędnych dla właściwego funkcjonowania ruchu drogowego w tym jego zabezpieczenia i obsługi (por. wyrok NSA z 2 marca 2011 r. sygn. II GSK 316/10). Należy dodać, że przepis art. 4 pkt 1 u.o.d.p. mówi o liniach granicznych gruntu i o przestrzeni nad/pod powierzchnią tego gruntu. Dookreślenie: "w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą" niewątpliwie odnieść należy do gruntu, nie zaś do powierzchni nad i pod powierzchnią tego gruntu. Tym samym lokalizacja obiektów i urządzeń, o których mowa w przepisie, nie przesądza społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu i nie rzutuje na określenie granic nad i pod powierzchnią tego gruntu. Powyższy pogląd, na który powołano się również w zaskarżonym wyroku, został zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 lutego 2009r. sygn. akt II GSK 780/08, a stanowisko to, skład orzekający w niniejszej sprawie podziela. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że nie ma znaczenia dla podjętego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia okoliczność wskazywana przez skarżące kasacyjnie, istnienia na ul. H. P. infrastruktury koniecznej do regulacji ruchem pojazdów, która nie koliduje z żadnym ze spornym elementów budowlanych budynku posadowionego przez skarżące.

W myśl art. 4 pkt 5 u.o.d.p. jezdnią jest część drogi przeznaczona do ruchu pojazdów, natomiast chodnikiem jest część drogi przeznaczona do ruchu pieszych. Z powołanych przepisów wynika więc jednoznacznie, że w ramach pasa drogowego zawiera się droga, drogą zaś jest zarówno jezdnia, jak i chodnik. Innymi słowy, pas drogowy obejmuje chodnik, a także przestrzeń nad nim i pod nim. Uwzględniając powyższe, umieszczenie elementów budynku nad chodnikiem bez zezwolenia zarządcy drogi – a z taką sytuacją mamy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy - implikuje nałożenie kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa ruchu drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, jest zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom z nią związanym, a mogących powodować ich zniszczenie czy zmniejszenie trwałości, bądź też mogących zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powołany przepis przykładowo wskazuje rodzaje zabronionych w pasie drogowym działań, wymieniając wśród nich zakaz lokalizowania obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 1 cyt. artykułu). Obiekt budowlany w postaci budynku mieszkalnego z usługami, który zrealizowały skarżące w K. na działce nr [...], obr. 19 niewątpliwie należy zaliczyć do obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a więc umieszczenie w pasie drogowym części tego obiektu budowlanego wymagało uzyskania pozwolenia od zarządcy drogi. Na konieczność uzyskania wzmiankowanego pozwolenia wskazywał skarżącym zarządca drogi w piśmie z dnia 26 kwietnia 2010 r. nr [...] (v. akta sprawy administracyjnej), w którym wyraził zgodę na lokalizację balkonów i wykusza w pasie drogowym ul. H. P. jedynie na etapie wykazania się przed organami budowlanymi prawem do dysponowania terenem wyłącznie na etapie zgłoszenia lub pozwolenia na budowę.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie zatem organy wymierzające karę pieniężną, a w ślad za nimi także Sąd I instancji, dokonujący oceny legalności zaskarżonych decyzji uznały, że doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Obciążenie skarżących karą pieniężną należało uznać za zgodne z prawem. Skarżące realizując inwestycję w kształcie architektonicznym zgłoszonym do wniosku o pozwolenie na budowę (i zgodnie z tym pozwoleniem) miały świadomość konieczności uzyskania pozwolenia na zajęcie pasa drogowego przez elementy budynku nadwieszone nad chodnikiem ul. H. P.

Wszelkie wywody skarżących kasacyjnie dotyczące konieczności ustalenia, czy bezprawne zajęcie pasa było zawinione przez skarżące, nie znajdują potwierdzenia w prawie. Z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych wynika, że nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, jest obligatoryjne. Z ustawy nie wynikają jakiekolwiek dodatkowe warunki nałożenia omawianej kary, oprócz stwierdzenia, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia ma charakter obiektywny i nie jest uzależniona od stopnia winy dokonującego takiego zajęcia. Zatem poza zakresem koniecznych ustaleń pozostaje kwestia winy podmiotu zajmującego pas drogowy i jej stopnia (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 1058/08, wyrok NSA z 18 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 68/08; wyrok NSA z 27 maja 2009 r. sygn. akt II GSK 957/08).

Z tych wszystkich względów żadna z podstaw kasacyjnych nie znajduje usprawiedliwienia, co uzasadnia oddalenie skargi kasacyjnej.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.