Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 239/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-08-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska Sędziowie: Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] września 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego S. P. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] grudnia 2011 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy W. z [...] września 2011 r. nr [...], orzekającą o ustaleniu należnej od S. P. opłaty adiacenckiej w wysokości [...] złotych, z tytułu wzrostu wartości należącej do niego nieruchomości położonej we wsi M., stanowiącej działkę ew. nr [...] o pow. [...] ha, wywołanej jej podziałem zatwierdzonym decyzją Wójta Gminy W. nr [...] z [...] grudnia 2008 r.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Wójt Gminy W. decyzją z [...] grudnia 2008 r. zatwierdził, na wniosek S. P., M. L. i Z. A., podział należących do nich nieruchomości położonych we wsi M., oznaczonych odpowiednio jako działki ew.: nr [...] o pow. [...] ha (właściciel S. P.), nr [...] o pow. [...] ha (właściciel M. L.) i nr [...] o pow. [...] ha (właściciel Z. A.). W następstwie tej decyzji działka nr [...] została podzielona na dwanaście działek oznaczonych nr nr [...] do [...], działka nr [...] została podzielona na dwanaście działek oznaczonych nr nr [...] do [...], a działka nr [...] na jedenaście działek oznaczonych nr nr [...] do [...]. Decyzja ta, wobec niewniesienia od niej odwołania, stała się ostateczna [...] grudnia 2008 r.

Pismem z [...] marca 2010 r. Wójt Gminy W. zawiadomił właścicieli ww. nieruchomości o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości tych nieruchomości na skutek ich podziału.

Sprawa ustalenia opłaty adiacenckiej należnej do S. P. była dwukrotnie rozstrzygana przez organy. Pierwsza wydana w tym przedmiocie decyzja Wójta Gminy W. z [...] sierpnia 2010 r. została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] maja 2011 r, a sprawa przekazana została do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji z uwagi na stwierdzone wady operatu szacunkowego, sporządzonego w dniu [...] czerwca 2010 r. przez rzeczoznawcę majątkowego – W. S. W operacie tym bowiem rzeczoznawca, jako miarodajny dla wyceny nieruchomości po podziale, błędnie przyjął jej stan z dnia [...] marca 2010 r. (w oparciu o wypis z ewidencji gruntów), zamiast z dnia uostatecznienia się decyzji zatwierdzającej podział, czego wymagał art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej: "u.g.n.").

W toku ponownego rozpoznania sprawy Wójt Gminy W. zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o dokonanie korekty operatu szacunkowego zgodnie z wymogami prawnymi i technicznymi mającymi zastosowanie przy sporządzaniu tego rodzaju dokumentu oraz o prawidłowe oszacowanie wartości przedmiotowej nieruchomości. Uwzględniając podniesione przez organ odwoławczy, jak też zgłoszone w toku postępowania zastrzeżenia strony, rzeczoznawca sporządziła w dniu [...] lipca 2011 r. aneks do uprzednio przygotowanego operatu szacunkowego, w którym ponownie określiła wartość rynkową nieruchomości gruntowych przed i po podziale oraz dokonała korekty zaistniałego w operacie szacunkowym z [...] czerwca 2010 r. błędu rachunkowego. W aneksie tym rzeczoznawca ustalił, że różnica wartości nieruchomości przed i po podziale wynosi [...] złote (w operacie ustalona ona była na poziomie [...] złotych). Wobec wniesienia do tego aneksu zastrzeżeń przez S. P., wskazujących m.in. na wadliwe łączne szacowanie wartości działek przeznaczonych do wspólnego użytkowania, obejmujących działki powstałe z podziału działki nr [...] oraz działki powstałe z podziału działki nr [...], rzeczoznawca majątkowy sporządziła [...] września 2011 r. kolejny aneks do operatu, w którym różnicę wartości nieruchomości przed i po podziale oszacowała na poziomie [...] złotych.

Operat szacunkowy, skorygowany tym ostatnim aneksem, stanowił podstawę ustalenia przez Wójta Gminy W. decyzją z [...] września 2011 r. należnej od S. P. opłaty adiacecki z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w następstwie jej podziału, w kwocie [...] złotych, przy uwzględnieniu 30% stawki tej opłaty, obowiązującej w dacie uostatecznienia się decyzji zatwierdzającej podział działki nr [...], a określonej uchwałą Rady Gminy W. z [...] lipca 2008 r. nr [...]. Jednocześnie decyzją tą organ rozłożył ustaloną opłatę adiacencką, na 5 rocznych rat i określił termin ich płatności. W podstawie prawnej decyzji Wójt Gminy W. przywołał art. 98a ust. 1, art. 147 u art. 148 ust. 1-3 u.g.n. oraz ww. uchwałę Rady Gminy W.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy, skorygowany dwoma aneksami, odpowiada przepisom art. 149-159 u.g.n. i jest jedynym dopuszczalnym przez prawo dowodem określającym wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej. Zdaniem Wójta, w dokumencie tym uwzględnione zostały wszystkie elementy wymagane przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Do oszacowania wartości nieruchomości, jako przedmiotu prawa własności zastosowano podejście porównawcze, a w ramach tego podejścia metodę porównywania parami (przy wycenie nieruchomości przed podziałem) oraz metodę korygowania ceny średniej (przy wycenie nieruchomości po podziale).

Od decyzji tej S. P. wniósł odwołanie zarzucając jej, że została wydana w oparciu o nieprawidłowo i nierzetelnie sporządzony operat szacunkowy. W obszernym uzasadnieniu odwołania wskazywał on na liczne zastrzeżenia jakie zgłaszał zarówno do operatu jak i jego aneksów, które winny skutkować zleceniem sporządzenia nowego operatu, przez innego rzeczoznawcę. Kwestionował ponadto wzrost wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, wskazując na dysproporcje między ustaloną przez rzeczoznawcę wartością podobnych nieruchomości wydzielonych z działki nr [...], a nieruchomościami powstałymi z jego działki.

W następstwie rozpoznania tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] grudnia 2011 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Powołując się na dokonaną aneksami korektę pierwotnie sporządzonego operatu szacunkowego, Kolegium wskazywało, że ustalona przez rzeczoznawcę wartość nieruchomości przed podziałem, przyjęta została według stanu na dzień wydania decyzji podziałowej, a po podziale na dzień, w którym decyzja ta stała się ostateczną ([...] grudnia 2008 r). Tym samym zdaniem organu odwoławczego zwarte w decyzji kasacyjnej z dnia [...] maja 2011 r. zalecenia zostały obecnie wykonane. Natomiast zarzuty podniesione w odwołaniu dotyczą sposobu sporządzenia operatu szacunkowego, do oceny którego pod względem merytorycznym Kolegium nie jest uprawnione. W dalszej kolejności organ przytoczył treść art. 154 ust. 1 oraz art. 157 ust. 1 u.g.n. oraz wskazał, że w niniejszej sprawie nie została sporządzona ocena operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Operat pod względem merytorycznym nie został więc zakwestionowany, a pod względem prawnym jest prawidłowy. W tym stanie rzeczy decyzję organu pierwszej instancji należało, zdaniem Kolegium, utrzymać w mocy.

Na powyższą decyzję S. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, kwestionując wiarygodność wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę. W obszernym uzasadnieniu skargi powtórzył on podnoszone na etapie postępowania odwoławczego zastrzeżenia co do rzetelności tej wyceny. Wskazywał na pomyłki rachunkowe i niedokładności operatu oraz kolejnych jego aneksów. Wywodził również, że nieruchomości powstałe z podziału jego działki nr [...] posiadają niemal identyczne cech rynkowe, jak działki powstałe z podziału działek nr [...] i nr [...], które zostały przez rzeczoznawcę wycenione znacznie niżej. Skarżący podkreślał, że dla stwierdzenia, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy, na podstawie którego wydana została decyzja, obarczony jest błędami nie jest konieczne dysponowanie wiadomościami specjalistycznymi. Tytułem przykładu wskazał m.in. na błędne podsumowanie łącznej wartości działek wydzielonych z działki nr [...], oraz błąd rachunkowy na str. 30 operatu, a także błędne uwzględnienie przy obliczaniu wartości działki nr [...] przynależnego tej działce udziału w drodze.

W konkluzji skargi przedstawił on w formie tabeli zestawienie porównawcze obrazującej jak zmieniały się obliczone przez rzeczoznawcę wartości jego nieruchomości (począwszy od operatu poprzez jego kolejne aneksy) oraz jak wycenione zostały sąsiadujące z tymi nieruchomościami działki powstałe z podziału działki nr [...].

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł on o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wójta Gminy W., względnie o jej zmianę poprzez prawidłowe ustalenie opłaty adiacenckiej (tj. braku powstania obowiązku jej uiszczenia).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując oceny w ramach tych kryteriów zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona, co skutkuje uchyleniem tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy W. z [...] września 2011 r., nr [...], aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione.

Materialnoprawną podstawą ww. decyzji był art. 98 a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej: "u.g.n."). Przepis ten stanowi, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Przywołany w tym przepisie in fine art. 146 ust. 1a u.g.n. stanowi zaś, że ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Opinię o wartości nieruchomości rzeczoznawca sporządza natomiast w formie operatu szacunkowego, o czym stanowi art. 156 ust. 1 u.g.n.

Kluczowym zatem dowodem w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia tej opłaty jest dowód z opinii rzeczoznawcy majątkowego, ustawowo określanej jako operat szacunkowy.

Forma takiego operatu jak też elementy, które winny być w nim zawarte określone zostały w § 55-58 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.; dalej: "rozporządzenie").

W rozpoznawanej sprawie operat taki, został na zlecenie organu sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego W. S. w dniu [...] czerwca 2010 r. Określał on wartość należącej do S. P. działki nr [...] przed jej podziałem na kwotę [...] złotych, a po podziale na łączną kwotę [...] zlotych. Jednakże ze względu na stwierdzone w tym operacie przez stronę oraz organ odwoławczy (przy pierwszym rozpoznaniu sprawy) błędy, został on zmieniony aneksem z [...] lipca 2011 r. w zakresie dotyczącym ustalenia wartości nieruchomości po podziale na kwotę [...] złotych. Następnie, w związku z zastrzeżeniami strony dotyczącymi zwartej w tym aneksie wyceny (które częściowo zostały uwzględnione), operat szacunkowy (zmieniony aneksem z [...] lipca 2011 r.) został ponownie w ww. zakresie zmieniony kolejnym aneksem z [...] września 2011 r., w którym rzeczoznawca ustalił wartość nieruchomości po podziale na kwotę [...] złotych. Różnica między wartością nieruchomości przed podziałem, a ustaloną w ostatnim z aneksów jej wartością po podziale stanowiła podstawę ustalenia przez Wójta Gminy W. opłaty adiacenckiej. Organy dokonując oceny poprawności sporządzonego operatu skorygowanego aneksami uznały, że spełnia on wymogi określone ustawa o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia i mógł stanowić dowód w sprawie.

Z ocena tą jednak nie sposób się zgodzić. Przede wszystkim bowiem zważyć należy, że aneksy ze swej istoty są wyłącznie dodatkiem do czegoś, a więc dodatkowymi pismami (opracowaniami) dołączonym do głównego dokumentu lub jego załącznikami. Nie mogą one zatem ingerować w treść już sporządzonej opinii, przez wprowadzenie do niej nowych odmiennych i sprzecznych z pierwotnymi ustaleniami. Tego rodzaju uzupełniania operatu, poprzez dokonywania nowego oszacowania nieruchomości jest niedopuszczalne. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także uregulowania przywołanego wyżej rozporządzenia nie uprawniają bowiem rzeczoznawcy majątkowego do modyfikowania już sporządzonej przez siebie opinii, a zwłaszcza ponownego ustalenie wartości nieruchomości w trybie jej uzupełnienia. Rzeczoznawca może jedynie, stosownie do § 58 rozporządzenia dokonać potwierdzenia aktualności sporządzonego przez siebie operatu, poprzez dołączenie do niego stosownej klauzuli. Ewentualne zaś sprostowania, czy też wyjaśnienia treści sporządzanych opinii (przyjmujące także formę aneksów), mogą być dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie przekładają się bezpośrednio na ustaloną w opinii wartość nieruchomości.

Jeżeli zatem organ dostrzegł błędy w sporządzonym przez rzeczoznawcę operacie, skutkujące wadliwie określoną wartością nieruchomości, a taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, winien zlecić rzeczoznawcy sporządzenie nowego operatu, a nie korygowania dotychczasowego (por. wyrok WSA z 13.07.2007 r. sygn. akt I SA/Wa 550/07, Lex nr 355065). Oparcie zaś rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej na danych zawartych w aneksie do operatu oznacza, że kluczowym dla tego rozstrzygnięcia dowodem, nie jest przewidziany ustawą operat szacunkowy, ale dokument mu towarzyszący. Przy czym w niniejszej sprawie dokument ten stanowił załącznik do operatu, którego termin ważności w dacie wydawania ostatecznej decyzji już upłynął. Operat szacunkowy może być wszak wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia (por. art. 156 ust. 3 u.g.n.). Po upływie ww. okresu, w myśl ust. 4 art. 156 powołanej ustawy, może on być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, ale wyłącznie po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego, co następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Przy czym, co należy podkreślić, ani przepisy powołanej ustawy, ani przepisy rozporządzenia z 21 września 2004 r. nie uprawniają rzeczoznawców majątkowych do "dorozumianego" przedłużenia ważności operatu szacunkowego poprzez sporządzenie do niego aneksu.

Zważyć również należy, że ww. aneksy nie mogą być uznane za odrębne, (samodzielne) opinie rzeczoznawcy, w rozumieniu art. 156 ust. 1 u.g.n., gdyż w swojej treści odwołują się do założeń przyjętych w operacie szacunkowym z [...] czerwca 2010 r. i jedynie korygują uprzednio dokonane wyliczenia, skutkujące zmianą pierwotnie ustalonej szacunkowej wartości nieruchomości. Stanowią one więc swego rodzaju opracowania rzeczoznawcy, sporządzone w kontekście zgłoszonych do operatu z [...] czerwca 2010 r. zastrzeżeń, mające - w założeniu ich autora - uzupełniać ten operat i korygować jego błędy, a tym samym są one funkcjonalnie z tym operatem powiązane.

Ustalenie przez Wójta Gminy W. należnej opłaty adiacenckiej w oparciu o wycenę nieruchomości sporządzona w formie dokumentu, który nie był operatem szacunkowym w rozumieniu art. 156 ust. 1 u.g.n., a którego treść zdeterminowana jest w znacznej mierze treścią operatu zdezaktualizowanego oznacza, że rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło w rzeczywistości bez wymaganej prawem opinii rzeczoznawcy, a więc z naruszeniem art. 146 ust. 1a w zw. z art. 98a ust. 1 u.g.n. Oznacza również, że postępowanie dowodowe poprzedzające to rozstrzygnięcie, przeprowadzone zostało z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, 77 § 1 i 80 § 1 k.p.a., co miało bez wątpienia bezpośredni wpływ na wynik sprawy. Wad tych nie dostrzegł rozpoznający odwołanie organ odwoławczy, traktując - podobnie jak Wójt Gminy W. - ww. aneksy do operatu jako dopuszczalną prawnie integralną część opinii rzeczoznawcy oraz ignorując fakt, że już pierwszy z tych aneksów sporządzony został po upływie terminu ważności operatu.

To zaś skutkować musi uchyleniem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. jak również uchyleniem poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy W.

Skoro zatem dokumenty, na których oparły się organy administracji publicznej rozstrzygając sprawę, nie mogą być traktowane jako opinia rzeczoznawcy, w rozumieniu art. 156 ust. 1 u.g.n., to bezprzedmiotowe jest dokonywanie oceny poprawności zawartej w nich wyceny, a tym samym zasadności podniesionych w tym kontekście zarzutów skargi.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c , art. 135 oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.

Rozpoznając ponownie sprawę organ orzekający uwzględnią fakt, że przewidziany w art. 98a ust. 1 zdanie 3 u.g.n. trzyletni termin, w jakim może nastąpić ustalenie opłaty adiacenckiej, w stanie faktycznym niniejszej sprawy ekspirował, co oznacza, że dalsze prowadzenie w tym przedmiocie postępowania stało się niewątpliwie bezprzedmiotowe, w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.