Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 316/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Asesor WSA Agnieszka Wilczewska- Rzepecka ( spr.), Protokolant Katarzyna Bednarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2005 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. P. kwotę 10 zł. ( dziesięć złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu wniosku Parafii Rzymsko – Katolickiej w L. w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na poszerzeniu wyznaniowego cmentarza grzebalnego w mieście L. udzielił pozwolenia na budowę w/w inwestycji w całości – zgodnie z planem realizacyjnym zatwierdzonym decyzją z [...].

Wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji złożył J. P.

Decyzją z dnia [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 kpa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...].

W uzasadnieniu stwierdził, że dokonana analiza akt nie wykazała w treści decyzji rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 kpa. Wady takiej nie stanowi mylna informacja o podstawie prawnej rozstrzygnięcia w części przywołania przepisów działu 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego w miejsce przepisów działu 2 tego rozporządzenia. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] została wydana przy spełnieniu ustawowych przesłanek udzielenia pozwolenia na budowę.

Państwowy Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] zaopiniował pozytywnie lokalizację inwestycji.

Z uwagi na bliskie sąsiedztwo zabudowań mieszkalnych w planie realizacyjnym zagospodarowania przewidziano strefę ochrony sanitarnej obejmującej teren sadzonek krzewów oraz plac usług grzebalnych. W takim kształcie plan został pozytywnie zaopiniowany przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego postanowieniem z dnia [...].

Ponadto właściciel posesji o nr ewid. [...] nie przejawiał inicjatywy budowlanej do roku 2001. Ograniczenie inwestora co do możliwości usytuowania planowanej budowy budynku mieszkalnego nie jest istotne z uwagi na konieczność przestrzegania norm odległościowych określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł J. P.

Decyzją z dnia [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...].

W uzasadnieniu podał, że plan realizacyjny inwestycji w tym jej lokalizacja został zatwierdzony ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...], dlatego na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę ograniczono się do spełnienia formalnych wymogów wniosku w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.

Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J. P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasadzenie kosztów procesu.

Zdaniem skarżącego decyzja Wojewody [...] z [...] o stwierdzenie nieważności, której wniósł w sposób rażący narusza prawa osób trzecich wynikający z art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane uniemożliwiając mu prawidłową i optymalną zabudowę własnej nieruchomości.

Skarżący powołał również rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze i zgodnie z którym dopuszcza się lokalizację cmentarza w sposób wykluczający możliwość wywierania szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie i która w tym konkretnym przypadku powinna wynosić co najmniej 50 m od zabudowy mieszkaniowej.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w warszawie zważył, co następuje:

Skarga J. P. jest zasadna.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona.

Jakkolwiek w niniejszej sprawie organy obu instancji, w uzasadnieniach swych decyzji prawidłowo wskazują, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności stanowi samodzielne postępowanie administracyjne, którego istotą jest ustalenie, czy badana decyzja dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 kpa, to jednak w ocenie Sądu organy te wydając swe rozstrzygnięcia - z dnia [...] oraz z dnia [...] - odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...], którą udzielono Parafii Rzymsko – Katolickiej w L. pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na poszerzeniu wyznaniowego cmentarza grzebalnego, wykazały niezrozumienie istoty pojęcia rażącego naruszenia prawa jako przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Sąd stwierdza także, że stosownie do brzmienia art. 138 kpa, organ odwoławczy rozpatrując przedmiotową sprawę nie powinien był ograniczyć się tylko do kontroli zaskarżonej decyzji, lecz zobowiązany był ponownie sprawę rozstrzygnąć. Istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega bowiem na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, a organ orzeka w tym postępowaniu merytorycznie, będąc zgodnie z art. 140 kpa, tak samo jak organ pierwszoinstancyjny związany art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 kpa.

Wskazać należy, iż postępowanie administracyjne prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności umożliwia weryfikację poza kontrolą instancyjną, rozstrzygnięć organów administracji publicznej posiadających przymiot trwałości. Służy ono niejako sprawdzeniu, czy w trybie zwykłym sprawa została rozstrzygnięta zgodnie z prawem, czyli czy decyzja wydana w trybie zwykłym nie zawiera wad. Tryb ten, może zostać uruchomiony tylko w przypadkach, określonych w art. 156 § 1 kpa. W przypadku, gdy decyzja administracyjna wydana w postępowaniu zwykłym, obarczona została jedną z najcięższych wad (kwalifikowanych), wyliczonych w art. 156 § 1 kpa, to organ administracji korzystając ze swych uprawnień nadzorczych, zobligowany jest do wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego.

Wskazać trzeba także, iż jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), które określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa (zob. np. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r. V SA 86/92 ONSA 1993, nr 1, poz. 23). Przez rażące naruszenie prawa rozumieć należy także przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Treść wydanej z rażącym naruszeniem prawa decyzji musi pozostawać w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa tzn. istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. Obowiązywanie zaś wadliwej decyzji musi wywoływać skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie (zob. np. wyrok NSA z dnia 10 września 1997 r. III SA 1148/96 LEX nr 33822). Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis prawa został naruszony.

Przedmiotem niniejszego postępowania była ocena, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody L. z dnia [...].

Sąd stwierdza, iż organy obu instancji uzasadniając w swych rozstrzygnięciach brak podstaw stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...], którą udzielono Parafii Rzymsko – Katolickiej w L. pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na poszerzeniu wyznaniowego cmentarza grzebalnego, wskazały jedynie, iż decyzja ta została wydana przy spełnieniu ustawowych przesłanek udzielenia pozwolenia na budowę. Argumentowały, iż zgodnie z przepisem art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomościami objętymi procesem inwestycyjnym. Plan realizacyjny inwestycji został zatwierdzony ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] załączoną do wniosku, a dokumentacja projektowa uzyskała wymagane prawem pozytywne opinie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, dlatego też na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę organ architektoniczno – budowlany ograniczył się do badania formalnych wymogów wniosku w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Odnosząc się zaś do zarzutu skarżącego, iż naruszone zostały przy wydawaniu powołanej decyzji przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze oraz zarzutu ograniczenia praw skarżącego w zakresie możliwości zabudowy własnej działki o nr ewid. [...] stwierdziły jedynie, że pierwszą z podnoszonych kwestii rozstrzygnął samodzielnie Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] opiniując pozytywnie lokalizację inwestycji. Z uwagi zaś na bliskie sąsiedztwo zabudowań mieszkalnych, w planie realizacyjnym zagospodarowania inwestycji przewidziano strefę ochrony sanitarnej obejmującą teren sadzonek krzewów oraz plac usług grzebalnych. W takim też kształcie plan został pozytywnie zaopiniowany przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego postanowieniem z dnia [...]. Stwierdziły ponadto iż, właściciel posesji o nr. ew. [...] nie przejawiał inicjatywy budowlanej do roku 2001, a ograniczenie inwestora co do możliwości usytuowania planowanej budowy budynku mieszkalnego nie jest istotne, z uwagi na konieczność przestrzegania norm odległościowych określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Sąd nie kwestionuje faktów przedstawionych w uzasadnieniach decyzji przez organ I instancji jak i II instancji, stwierdza jednak, iż skarżący zasadnie podnosi naruszenie przez Wojewodę [...] przy wydawaniu decyzji z dnia [...] przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze oraz art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane stanowiącego, iż obiekty budowlane powinny być projektowane, budowane i utrzymane zgodnie z wymaganiami współczesnej wiedzy, w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich.

W ocenie Sądu, przepis § 3 w/w rozporządzenia stanowi jednoznacznie, w sposób nie budzący wątpliwości interpretacyjnych, iż odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, (...) powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Przepis ten jest normą bezwzględnie obowiązującą, od której nie przewidziano żadnych odstępstw.

Z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż sporna inwestycja zlokalizowana została w odległości około 18 - 20 m od istniejących na sąsiednich nieruchomościach budynków mieszkalnych. W tej sytuacji zdaniem Sądu, udzielenie przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na poszerzeniu wyznaniowego cmentarza grzebalnego, która narusza odległości przewidziane w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r., należy traktować jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Ponadto Sąd stwierdza, iż inwestycje budowlane, dla których obowiązuje ustalenie stref z powodu uciążliwości nie mogą być sytuowane w odległości mniejszej niż szerokość wymaganej strefy, gdyż takie ich usytuowanie spowoduje naruszenie uzasadnionych i chronionych art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane interesów osób trzecich (zob. wyrok NSA OZ w Krakowie z dnia 25 kwietnia 1984 r. SA/Kr 234/84 M. Praw. 2000/4 str. 259). Naruszenie uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu w/w artykułu ma miejsce wtedy, gdy naruszone są w tym względzie konkretne przepisy, warunki techniczne lub normy obowiązujące w budownictwie (zob. wyrok NSA z dnia 25 marca 1983 r. i SA 1513/82 ONSA 1983/1/20). Sąd stwierdza również, iż przy projektowaniu zabudowy działki musi być brany pod uwagę uzasadniony interes właścicieli sąsiednich nieruchomości, którego ochrona przejawia się w takim sytuowaniu przez inwestora obiektów budowlanych, aby nie uniemożliwiały one prawidłowej i optymalnej zabudowy nieruchomości sąsiednich także w bliżej nieokreślonej perspektywie czasu (zob. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 1991 r. IV SA 1129/91, ONSA 1993/1/11). Organy administracji publicznej dokonując oceny, czy nie zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich, zobowiązane są do ustalenia, czy planowana inwestycja odpowiada warunkom techniczno budowlanym i czy nie spowoduje ona pogorszenia warunków sanitarnych oraz uciążliwości dla otoczenia (zob. wyrok SN z dnia 26 kwietnia 1996 r. III ARN 87/95 OSNP 1996/21/316).

Stwierdzić należy, iż nadzór nad ochroną interesów osób trzecich należy do obowiązków organów administracji publicznej. Przy projektowaniu, realizowaniu i utrzymywaniu obiektów budowlanych, organy te mają obowiązek dbania o ochronę interesów osób trzecich wynikających zarówno z ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane jak i innych aktów normatywnych chroniących prawa osób fizycznych i prawnych (zob. wyrok NSA z dnia 29 listopada 1985 r. II SA 1575/85 M. Praw. 2000/4 str.257). Ewentualne naruszenie normy art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo budowlane zobowiązującej do ochrony praw osób trzecich, może być w ocenie Sądu traktowane w kategoriach rażącego naruszenia prawa, skutkującego nieważnością rozstrzygnięcia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa i naruszenie to powinno być badane także w trybie nadzoru w postępowaniu o stwierdzenie nieważności (zob. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2000 r. IV SA 807/98 LEX nr 77638).

Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, iż organy obu instancji naruszyły wyżej omówione przepisy i to w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Orzekając w niniejszej sprawie nie rozważyły wszechstronnie z punktu widzenia § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. i art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 24 października 1974 r. legalności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę spornej inwestycji, naruszając tym samym art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 kpa.

Ujawnione naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego wyżej omówionych mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia powoduje uchylenie decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.).

Na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 2-gim wyroku.

O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 z późn. zm.)