Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 14/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2010-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 60 ust. 4, art. 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 ust. 1, par. 9 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Protokolant Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 18 marca 2010 r. sprawy ze skargi A. U. na decyzję Samorządowego Kolegium w Gdańsku z dnia 27 października 2009 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia 20 maja 2009 r., nr [...], 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A. U. 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy decyzją z dnia 20 maja 2009 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), odmówił A. U. ustalenia warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania działki nr [...] obręb ewidencyjny S., gmina C.

W uzasadnieniu organ podał, iż zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku braku planu miejscowego zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie budynku mieszkalnego wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Na wniosek A. U. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce Nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym S., w gminie C., wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla wyżej wymienionej zmiany zagospodarowania terenu. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z art. 64 i art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami wykonawczymi, został wyznaczony obszar analizowany i przeprowadzono analizę stanu faktycznego i prawnego określonego terenu, której wyniki stanowią załącznik nr 2 do niniejszej decyzji. Zgodnie z art. 61 ust. 1 tej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia poniżej wyliczonych warunków, w tym przynajmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej musi być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji: funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Na podstawie oględzin oraz w wyniku przeprowadzonej analizy stanu faktycznego i prawnego stwierdzono, iż w obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z art. 64 i art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami wykonawczymi, nie istnieje zabudowana dostępna z tej samej drogi publicznej, na podstawie której można byłoby ustalić wymienione powyżej, wynikające w przepisów prawa, wymagania.

W związku z brakiem zabudowy pozwalającym na określenie warunków zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji i formy budynków funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy uznał organ I instancji za niespełniony.

Zgodnie z definicją określoną w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez dostęp do drogi publicznej rozumieć należy wyłącznie: bezpośredni dostęp do tej drogi, dostęp przez drogę wewnętrzną lub dostęp przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Organ ustalił, iż przedmiotowa działka nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, położona jest przy działce nr [...] (droga), łączącej się z działką oznaczoną w ewidencji gruntów (jako droga) numerem [...]. Działka drogowa nr [...] stanowi jedyne połączenie drogami wewnętrznymi z systemem drogowym publicznym (droga powiatowa i droga gminna). Ze względu na gabaryty działki drogowej gminnej nie jest możliwe zlokalizowanie na niej wymaganego przepisami prawa dojazdu do działki wnioskowanej o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Szerokość działki drogowej w najwęższym miejscu wynosi 3 metry, co uniemożliwia zlokalizowanie na niej, zgodnie z przepisami szczególnymi, właściwie urządzonej drogi wewnętrznej, stanowiącej dojazd do działek budowlanych. W takim stanie faktycznym niemożliwe jest zlokalizowanie na powyższych działkach jezdni o minimalnej szerokości i chodników, ani ciągu pieszo-jezdnego o minimalnej szerokości. Organ I instancji stwierdził, że działka nr [...], objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, nie posiada dostępu do drogi publicznej, wobec czego nie jest spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Kolejnym warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy jest istnienie uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego. Teren działki nr [...] jest nieuzbrojony. Inwestor przewiduje zaopatrzenie w wodę ze studni na terenie działki, odprowadzenie ścieków do bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe, zaopatrzenie w ciepło indywidualnie, zaopatrzenie w energię z sieci energetycznej. Ze względu na brak zapewnienia dostarczenia energii elektrycznej przez gestora sieci, warunek art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uznaje się za niespełniony.

Następnym warunkiem (art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy) jest, aby teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, lub był objęty zgodą przy sporządzaniu planów, które utraciły moc. Teren działki nr [...] stanowią łąki trwałe (ŁIV), o powierzchni 0,181 ha, zgodnie z ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266) niewymagające zgody na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Warunek art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest więc spełniony. Organ I instancji podał również, iż decyzja o warunkach zabudowy musi być zgodna z przepisami odrębnymi, m.in. dotyczącym: ochrony przyrody, ochrony zabytków, terenów górniczych, terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, terenów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi, terenów zamkniętych i stref ochronnych. Przedmiotowa inwestycja jest zgodna z pozostałymi przepisami odrębnymi, a więc warunek z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ uznał za spełniony. Uwzględniając powyższe organ I instancji stwierdził sprzeczność zamiaru inwestycyjnego z przepisami art. 61 ust. 1 pkt 1, 2, 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od spełnienia wszystkich warunków wyliczonych w art. 61 ust. 1 w punktach 1-5 tej ustawy, wobec czego wydanie w niniejszej sprawie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu według organu I instancji nie jest możliwe.

Od powyższej decyzji odwołała się A. U., wnosząc o jej uchylenie i zmianę. Strona podała, że na sąsiedniej działce - nr [...] - znajduje się budynek mieszkalny, prawdopodobnie bez odbioru i nieujawniony na mapie. Budynek ten ma dojazd z tej samej drogi publicznej nr [...]. Droga publiczna nr [...] posiada połączenie z inną drogą publiczną nr [...] za pośrednictwem przepustu znajdującego się na rowie - działka nr [...]. Brak energii elektrycznej wiąże się z tym, że jest to działka rolna i dopóki nie ma warunków zabudowy, uzbrojenie takiej działki jest bezzasadne i kosztowne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 27 października 2009 r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzją organu I instancji.

Opisując stan faktyczny sprawy organ odwoławczy podał, iż pismem z dnia 1 lipca 2008 r. A. U. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym S. w gminie C., dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Po zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania, w piśmie z dnia 18 listopada 2008 r. organ I instancji zwrócił się do inwestora o przedstawienie umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem w sprawie zapewnienia dostawy prądu. A. U. w odpowiedzi podała, że według informacji uzyskanych z Zakłady Energetycznego umowa nie może być podpisana, dopóki nie są wydane warunki zabudowy.

Rozpatrując niniejszą sprawę Kolegium wskazało, iż zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 59 ust. 1 zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje, co do zasady, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (art. 60 ust. 1 ustawy). W myśl art. 64 ust. 1 ustawy przepisy art. 50 ust. 3, art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3 - 5a, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 ustawy). Sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do treści art. 54 ustawy decyzja o warunkach zabudowy określa: rodzaj inwestycji; warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych (a w szczególności w zakresie: warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego; ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji; wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich; ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych); linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Kolegium wskazało, iż zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; teren ma dostęp do drogi publicznej; istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskana przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Na podstawie § 3 ust. 1 wyżej powołanego wyżej rozporządzenia, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jako przyczynę odmowy ustalenia warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie Wójt podał między innymi niespełnienie warunku wskazanego w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. SKO wskazało, że przepis ten wprowadza zasadę dobrego sąsiedztwa uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tego przepisu jest zagwarantowanie ładu przestrzennego. Organ I instancji uznał, iż w obszarze analizowanym nie istnieje zabudowa dostępna z tej samej drogi publicznej, na podstawie której można ustalić wymagania wynikające z przepisów prawa. Obszar analizowany, to teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania (§ 2 pkt 4 rozporządzenia). Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia). W powyższej sprawie prawidłowo został wyznaczony obszar analizowany. Z akt sprawy wynika, na co zwraca także uwagę odwołująca się strona, że na działce nr [...] istnieje jeden budynek, jednakże zauważyć należy, że został on wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Starostwo Powiatowe w W. wyjaśniło w piśmie z dnia 23 stycznia 2009 r., że na znajdujący się na tej działce budynek nie zgłaszano robót budowlanych. Zagospodarowanie na pozostałych działkach w obszarze analizowanym, to łąki, na których sporadycznie (działki nr [...], [...]) pojawia się barak lub inna forma zagospodarowania kubaturowego niestanowiąca zabudowy. Pozostałymi przyczynami odmownej decyzji organu I instancji było niespełnienie warunków wynikających z pkt 2 i 3 art. 61 ust. 1 ustawy. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowy teren jest nieuzbrojony. Inwestor przewiduje zaopatrzenie w wodę ze studni na terenie działki, odprowadzenie ścieków do bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe, zaopatrzenie w ciepło indywidualnie, zaopatrzenie w energię z sieci energetycznej, przy czym inwestor nie dostarczył żadnego dokumentu zapewniającego dostarczenia energii elektrycznej przez gestora sieci, a więc warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy należy przyjąć za niespełniony. Za niespełnioną organ I instancji uznał również przesłankę zawartą w pkt 2 art. 61 ust. 1 ustawy, a mianowicie brak dostępu do drogi publicznej. Według SKO podnoszony przez organ I instancji brak dostępu przedmiotowego terenu do drogi publicznej mógłby wymagać ewentualnych wyjaśnień, jednakże brak spełnienia chociaż jednego z pozostałych warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy uniemożliwia wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy.

Odnosząc się do zarzutów strony zawartych w odwołaniu SKO stwierdziło, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. W sprawie nie zostały spełnione łącznie wszystkie warunki wydania tej decyzji, określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wobec czego należało odmówić ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

A. U. na powyższą decyzję wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu strona zakwestionowała stwierdzenie organu, iż budynek znajdujący się na sąsiedniej działce został wybudowany bez pozwolenia na budowę. Nie wydano decyzji nakazującej rozbiórkę tego obiektu. Ponadto organ I instancji zawęził analizowany obszar tylko do trzykrotności szerokości działki, co jest wielkością minimalną, a nie maksymalną i nie stanowi nakazu stosowania szerokości minimalnej. Skarżąca wskazała, iż na działce nr [...] znajduje się budynek wybudowany legalnie, który ma dostęp do drogi publicznej, na takich samych zasadach jak działka skarżącej. Również na działkach nr [...] i [...] znajdują się wybudowane domy mieszkalne, nie posiadają tylko pozwolenia na użytkowanie. Skarżąca zarzuciła, iż załącznik graficzny został sporządzony przez osobę nieuprawnioną, ponadto w jej ocenie organy obu instancji błędnie uznały, iż sporna działka nie posiada dostępu do drogi publicznej. Tym samym doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Strona podkreśliła, iż brak przebiegającej linii energetycznej nie stawiło przeszkody do wydania pozwolenia na budowę budynków znajdujących się na działkach nr [...], [...] i [...]. W dalszej części uzasadnienia skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 2 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ rozstrzygające sprawę organy naruszyły prawo, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Stan faktyczny ustalony został przez organy prawidłowo i pozostaje w zasadzie niesporny. Jak wynika zatem z akt sprawy i ustaleń organów A. U. złożyła w dniu 2 lipca 2008 r. do Wójta wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...] obręb ewidencyjny S., dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego (vide: wniosek z kopią mapy zasadniczej k. 1-2 akt administracyjnych I instancji). Po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania wnioskodawczyni wezwana została do przedstawienia umowy z właściwą jednostką w sprawie zapewnienia dostawy prądu, zgodnie z warunkiem określonym w art. 61 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 117, ze zm.). Pozostaje także poza sporem, że przedmiotowego warunku wnioskodawczyni nie spełniła (vide: pismo skarżącej z dnia 12.12.2008 r. k. 6 akt administracyjnych I instancji). Wójt zwracał się następnie do Starostwa Powiatowego w W., podając numery działek w obrębie S., między innymi wskazanej w skardze i odwołaniu działki nr [...], czy co do tych działek zgłaszane były roboty budowlane. Jak wynika z pisma Starostwa, na działkach wymienionych w piśmie Wójta nie były zgłaszane roboty budowlane (vide: fotokopie pism k. 5,9 akt administracyjnych I instancji). W toku postępowania sporządzona została przez Wójta Gminy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wraz z dokumentacją fotograficzną, a wnioskodawczyni oraz pozostałe strony postępowania pismem z dnia 26 marca 2009 r. pouczeni o możliwości zapoznania się z treścią zebranego materiału dowodowego (vide: analiza oraz zawiadomienie - k. 10, 11 akt administracyjnych I instancji).

Organ I instancji do wydanej decyzji odmownej dołączył załączniki w postaci: mapy z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, wyniki analizy funkcji wraz z częścią graficzną, o których mowa w § 9 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Uzasadnienie decyzji zawiera zaś w szczególności ustalenia wynikające z dokonanej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.). Z części graficznej analizy wynika, że granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały na kopii mapy zasadniczej sporządzonej w skali 1:1.000, w odległości określonej w § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury, a więc według wymogu odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Rozważając przedstawione wyżej okoliczności sprawy trzeba przede wszystkim wskazać, że projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy może być wyłącznie przez osobę mająca odpowiednie przygotowanie zawodowe. Za osobę z takim przygotowaniem uważa się, w myśl art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, urbanistę lub architekta wpisanego na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów, działających na podstawie ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa i urbanistów (Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42). Brak jest w rozpoznawanej sprawie dowodów wskazujących, że projekt decyzji organu I instancji sporządzony został przez osobę do tego uprawnioną. Nie wynika to z treści decyzji Wójta z dnia 20 maja 2009 r., ani z innych materiałów znajdujących się w aktach sprawy, w szczególności zaś z treści analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wprawdzie w § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury mówi się, że "właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę cech oraz funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy", ale treść tego przepisu w powiązaniu z wymogiem ustawowym określonym w art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (oraz treścią przepisu art. 53 ust. 3 w związku z art. 64) należy rozumieć w ten sposób, że przedmiotową analizę sporządza w istocie urbanista, chociaż może ją podpisać osoba uprawniona w imieniu właściwego organu. Konieczność zapewnienia stosownego poziomu merytorycznego i wykonania projektu decyzji zgodnie z wiedzą fachową prowadzić musi do wniosku, że czynności związane ze sporządzeniem analizy wymagają także tej szczególnej wiedzy fachowej.

Tak więc sporządzenie projektu merytorycznej części decyzji o warunkach zabudowy, który musi obejmować elementy wymienione w art. 54 (w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) powierzone zostało przez ustawodawcę osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów, jako podmiotom posiadającym wymagane kwalifikacje specjalne. Projekt decyzji podpisany przez taką osobę oraz stosowny dowód potwierdzający jej członkostwo w samorządzie urbanistów lub architektów powinien być dołączony do akt sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy zarzut strony skarżącej sporządzenia przedmiotowej analizy przez osobę do tego nieuprawnioną trzeba uznać za usprawiedliwiony, skoro brak jest dowodów na spełnienie opisanych wyżej warunków. To zaś oznacza, że organ I instancji mógł naruszyć przepis art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niezależnie od powyższego, jak wskazano wyżej, zgodnie z treścią § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., częściami składowymi decyzji o warunkach zabudowy są: część tekstowa decyzji, część graficzna decyzji oraz załącznik w postaci wyników analizy, zawierających część tekstową i graficzną. Załączniki do decyzji są jej integralną częścią, a zatem muszą zawierać dokładne oznaczenie decyzji i właściwy podpis, gdyż załączników nie można traktować inaczej jak decyzji (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 200/06, Baza orzeczeń LEX nr 327707). W tym kontekście należy zauważyć, że wyniki analizy (część tekstowa) nie zawierają podpisu, co Sąd orzekający w niniejszej sprawie ocenia również jako uchybienie, które w związku z brakiem dowodów na sporządzanie analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury przez osobę, o której mowa w art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, miało wpływ na wynik sprawy. Powyższe naruszenia stanowią o wadliwości decyzji organu I instancji, uzasadniających jej uchylenie, a więc SKO naruszyło przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymując w mocy decyzję naruszającą prawo. Jednocześnie naruszyły organy obu instancji przepis art. 107 § 3 kpa w związku z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, brak bowiem w uzasadnieniu wyjaśnienia kwestii sporządzenia wymaganych w postępowaniu dokumentów przez osoby uprawnione, jak również naruszone zostały przepisy postępowania odnoszące się do zasady wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 kpa). Wskazane wyżej naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego miały wpływ na wynik sprawy, bowiem mogły uniemożliwić dokonanie prawidłowej analizy uwarunkowań terenu, na którym planowana jest inwestycja skarżącej. Sąd podkreśla przy tym, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie można przesądzić, że projekt decyzji o warunkach zabudowy (którego brak w aktach sprawy) i jej załączniki sporządzone zostały przez osobę nieuprawnioną, gdyż gdyby tak było, należałoby stwierdzić nieważność obu decyzji, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, natomiast wskazuje się na takie uchybienia formalne, które wymagają wyjaśnienia i uzupełnienia przy ponownym postępowaniu.

Pozostałe zarzuty skargi zdaniem Sądu nie są trafne.

Jak wynika z treści przepisu art. 61 ustawy, dla pozytywnego wydania decyzji o warunkach zabudowy muszą być spełnione łącznie wszystkie wymienione w nim przesłanki, na co słusznie zwracają uwagę oba organy. Określona w punkcie 1 kontynuacja istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych wyraża wprowadzoną przez ustawodawcę zasadę "dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jak przyjmuje się w doktrynie, celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, w szerokim rozumieniu tego pojęcia z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, która jednakże nie może być pojmowana zbyt rozlegle i którą dla każdego przypadku określa się oddzielnie (por. Z Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, str. 493-495). W świetle powyższego, wyznaczenie w niniejszej sprawie obszaru analizowanego w granicach określonych w § 3 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury, nie naruszając przepisów tego rozporządzenia pozostaje również w zgodzie z ustawową zasadą "dobrego sąsiedztwa". Błędnie skarżąca wywodzi, że przepis dotyczący minimalnej granicy obszaru analizowanego nie stanowi nakazu stosowania, lecz określa minimum. Przeciwnie, obszar analizowany określony w wielkości minimalnej przewidzianej w przytoczonym wyżej przepisie jest wystarczający dla określenia cech przedmiotowej zabudowy i odpowiada definicji tego pojęcia określonej w § 2 pkt 4 rozporządzenia. Ustawodawca zdefiniował "obszar analizowany" jako teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania (w szczególności gabaryty, formę architektoniczna obiektów budowlanych, i in. por. § 2 pkt 3) analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Tym samym nie ma potrzeby, a nawet w ocenie Sądu nie byłoby dopuszczalne rozszerzania granic obszaru analizowanego, tak by w dowolnym, wskazywanym przez inwestora miejscu, w ogóle odnaleźć jakąkolwiek zabudowę o cechach odpowiadających planowanej inwestycji. Regulacja granic obszaru analizowanego wyznaczona przez ustalenie minimalnej jego granicy nie oznacza otwarcia granic do wyznaczenia analizowanego obszaru bez ograniczenia. Dowolność w wyznaczeniu maksymalnych granic analizowanego terenu pozostawałby w sprzeczności z zasadą dobrego sąsiedztwa. Bowiem maksymalny obszar analizowany wyznaczony jest dla ustalenia kontynuacji funkcji zabudowy, a tym samym zapewnienia ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1636/2008, LexPolonica nr 2101676).

Trzeba się także zgodzić ze stanowiskiem obu organów, że przy sporządzaniu analizy i ocenie spełnienia warunków art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organy administracji powinny uwzględniać obiekty wzniesione zgodnie z prawem. Wprawdzie nakaz ten nie wynika bezpośrednio z treści przepisu, niemniej interpretacja taka wynika z celu tego uregulowania, jakim jest zapewnienie ładu przestrzennego. Nowoprojektowane budynki i ich funkcja muszą więc nawiązywać do takich obiektów, które pozostaną na obszarze analizowanym i wobec których nie zostanie orzeczony nakaz rozbiórki bądź doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 256/2008, niepubl., LexPolonica nr 1988909). W konsekwencji, skoro brak jest dowodów, by pozostająca w najbliższym sąsiedztwie działki skarżącej działka nr [...] przylegająca jak twierdzi skarżąca do tej samej drogi publicznej (w skardze błędnie wskazano numer [...]) została zabudowana na podstawie stosownej decyzji o pozwoleniu na budowę i to samo dotyczyłoby innych działek pozostających w obszarze analizowanym, uprawniony byłyby organ do oceny, że w obszarze tym brak jest zabudowy pozwalającej na ustalenie kontynuacji funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych.

Kwestia dostępu do drogi publicznej (art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) podlegać musi dodatkowemu wyjaśnieniu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, bowiem przy braku dowodów, że projekt decyzji a także analiza cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu sporządzone zostały przez uprawnionego architekta lub urbanistę, Sąd nie może skontrolować prawidłowości oceny dokonanej przez oba organy. Natomiast należy zauważyć, że skoro dostęp do drogi publicznej miałby się odbywać przez drogę wewnętrzną, uzgodnienie sposobu dojazdu musi nastąpić z jej zarządcą (właścicielem).

Rozpatrujący sprawę ponownie organ I instancji uwzględni ocenę prawną zawartą powyżej, sporządzi projekt decyzji o warunkach zabudowy w sposób określony w art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i dołączy do akt administracyjnych wraz z informacjami o wpisie autora projektu do właściwej izby samorządu.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił obie decyzje. Z uwagi na negatywny charakter zaskarżonej decyzji Sąd nie orzekał o jej wstrzymaniu, stosownie do art. 152 a contrario powołanej wyżej ustawy. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 wskazanej ustawy.