Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SAB/Ke 90/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2022-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
658
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 97 § 1 pkt 1, art. 100 § 1, art. 35 § 1 art. 36 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 48b ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 40
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Z. R. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie samowoli budowlanej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Z. R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę, zawartą w piśmie z 1 września 2022 r., na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w [...] w związku z prowadzeniem sprawy administracyjnej dotyczącej samowoli budowlanej na dz. nr [...] w miejscowości [...] o sygnaturze akt: [...]. Zarzuciła organowi pozostawanie w bezczynności od października 2019 r. i w związku z tym rażące naruszenie art. 7 Konstytucji RP oraz art. 9, art. 36 § 1, art. 97 § 1 pkt 4, art. 6, art. 106 i art. 8 k.p.a., wnosząc o:

- stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

- zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

- wymierzenie organowi grzywny z tytułu bezczynności;

- zwrot kosztów postępowania według norm przewidzianych prawem.

Jednocześnie skarżąca podniosła, że do dnia złożenia skargi nie została poinformowana o podjęciu postępowania oraz o przekazaniu ponaglenia do organu drugiej instancji.

Uzasadniając swe stanowisko skarżąca wyjaśniła, że w dniu 11 lutego 2019 r. wystąpiła z wnioskiem do PINB w [...] o przeprowadzenie kontroli budynku mieszkalnego w miejscowości [...] na działce nr [...], która graniczy z jej działką nr[...]. Wniosek dotyczył samowoli budowlanej na dz. [...] oraz rozbudowy tej samowoli po 1995 r., tj. około 2008 r. W dniu 18 marca 2019 r. dokonano kontroli na ww. działce. W dniu 2 kwietnia 2019 r. złożyła drugi wniosek o przeprowadzenie kontroli budynku mieszkalnego w miejscowości [...]. Wniosek dotyczył kolejnej samowoli budowlanej po 1995 r. oraz kontroli przyłącza kablowego – prądu przechodzącego przez jej działki nr [...] i [...]. Zawiadomieniem z dnia 3 kwietnia 2019 r. PINB w [...] poinformował, że zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie budynku na dz. nr [...]. W dniu 10 czerwca 2019 r. PINB w [...] wydał decyzję na dokonanie przeróbek niezbędnych do doprowadzenia budynku mieszkalnego usytuowanego na dz. [...] do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi. Wydając tę decyzję – przewidującą wykonanie ściany przeciwpożarowej w granicy z dz. nr[...] – organ miał świadomość, że w obecnym stanie faktycznym i prawnym jest to niedopuszczalne – że jest to fikcja. W sposób rażący naruszył przepisy prawa, celowo unikał zakończenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Jest to świadome działanie na szkodę skarżącej. Warunkiem wykonania jakichkolwiek prac budowlanych jest bowiem projekt budowlany, pozwolenie na budowę oraz posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) w [...] – na skutek odwołania skarżącej – decyzją z dnia 5 sierpnia 2019 r. uchylił decyzję PINB z dnia 10 czerwca 2019 r. w całości. W dniu 13 sierpnia 2019 r. PINB w [...] wystąpił do w UMiG w [...] z prośbą o przesłanie kserokopii części tekstowej i graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. UMiG w [...] pismem z dnia 13 września 2019 r. udzielił odpowiedzi PINB w [...]. Decyzja na wykonanie ściany przeciwpożarowej to była tylko fikcja. Jak się później okazało decyzja ta (uchylona w całości) miała tylko posłużyć inwestorom jako załącznik do wniosku z dnia 17 października 2019 r. w UMiG w [...]. PINB w [...] mając w zasadzie wszystkie materiały dowodowe w tej sprawie miał obowiązek wydania w terminie decyzji. W dniu 9 października 2019 r. inwestor w PINB w [...] złożył oświadczenie, że wystąpi do UMiG w [...] z wnioskiem o wydanie decyzji o warunki zabudowy dot. budynku mieszkalnego stanowiącego przedmiot postępowania. PINB w [...] po raz kolejny w sposób rażący naruszył przepisy prawa. W związku z oświadczeniem p. J.a z dnia 9 października 2019 r. oraz na podstawie jego wniosku z dnia 17 października 2019 r. złożonego w UMiG w [...] PINB w [...] postanowieniem z dnia 30 października 2019 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił postępowanie w sprawie samowoli budowlanej na dz. nr [...] do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim miało być ustalenie czy wykonana inwestycja zgodna jest z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem, jak podkreśliła skarżąca, nie toczy się postępowanie legalizacyjne, a PINB w [...] nie wzywał inwestora i nie wyznaczył terminu na załatwienie sprawy. PINB w [...] zrobił to świadomie i celowo z zamiarem pozostawania w bezczynności. W ramach swoich kompetencji miał bowiem obowiązek rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego oraz zakończenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej wydaniem w terminie decyzji. PINB naruszył również art. 106 k.p.a., nie współdziałał bowiem z UMiG w [...] w przedmiocie zajęcia stanowiska w tej sprawie. To p. J. od 17 października 2019 r. wszczynają postępowania w UMiG w [...] mając przyzwolenie PINB w [...]. Tymczasem samowola budowlana na dz. nr [...] stanowi ograniczenie w zagospodarowaniu, użytkowaniu i zabudowie działki skarżącej nr[...].

Skarżąca podniosła dalej, że wniosek p. J. z dnia 17 października 2019 r. złożony w UMiG w [...] w dniu 14 listopada 2019 r. został zmieniony w ten sposób, że przekreślono zwrot "legalizacja istniejącego budynku" i wpisano "wykonanie w granicy z działką nr[...] ściany szczytowej zachodniej spełniającej wymagania ściany oddzielenia przeciwpożarowego istniejącego budynku mieszkalnego". Do wniosku z dnia 17 października 2019 r. p. J. jako załącznika użyli uchylonej decyzji z dnia 10 czerwca 2019 r. W dniu 29 czerwca 2020 r. złożyła skargę do WINB w Kielcach na nienależyte wykonanie obowiązków przez PINB w [...]. W dniu 5 sierpnia 2020 r. inwestorzy wycofali w UMiG w [...] wniosek z dnia 17 października 2019 r. UMiG w [...] postępowanie po 10 miesiącach umorzył wydając decyzję z dnia 20 sierpnia 2020 r. Tymczasem to na ten wniosek z dnia 17 października 2019 r. PINB w [...] zawiesił postępowanie w sprawie samowoli budowlanej. Istotną sprawą jest to, że w dniu 13 lipca 2020 r., jeszcze przed wycofaniem pierwszego wniosku z dnia 17 października 2019 r. p. J. w UMiG w [...] złożyli drugi wniosek o treści "legalizacja istniejącego budynku mieszkalnego". W dniu 27 sierpnia 2020 r. wystąpiła do PINB w [...] z żądaniem podjęcia zawieszonego postępowania oraz wydanie decyzji. O wszystkich poczynaniach inwestorów w UMiG w [...] na bieżąco informowała PINB w [...] z żądaniem podjęcia i zakończenia zawieszonego postępowania. P. J. chcąc uniknąć skutków samowoli budowlanej wszczynali postępowania w UMiG w [...] od października 2019 r., na co mieli przyzwolenie ze strony PINB w [...]. Kluczową kwestią w tej sprawie jest też to, że Sąd Rejonowy w [...] zakończył postępowanie w sprawie zasiedzenia dz. nr [...], co przedstawiła w wezwaniu do PINB w [...] z dnia 8 czerwca 2022 r. P. J. nie zasiedzieli części jej działki nr[...], co stanowi dowód, że dokonali drugiej samowoli budowlanej po 1995 r., tj. około 2008 r., o co wnioskowała. PINB w [...] w związku z jej wezwaniami z żądaniem podjęcia i zakończenia zawieszonego postępowania nie podjął w tej sprawie żadnych czynności. Informuje ją tylko w pismach, że w dalszym ciągu czeka na rozstrzygnięcie w UMiG w [...]. Tymczasem inwestorzy celowo przedłużają postępowanie w UMiG w [...]. Co więcej PINB zawiesił postępowanie w sprawie samowoli budowlanej do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jakim miało być ustalenie czy wykonana inwestycja zgodna jest z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdy tymczasem p. J. w UMiG w [...] składają wnioski dotyczące legalizacji istniejącego budynku mieszkalnego. W dniu 10 sierpnia 2022 r. wystąpiła do PINB w [...] z wnioskiem o podjęcie postępowania. Ponadto w dniu 22 sierpnia 2022 r. złożyła do PINB w [...] ponaglenie na podstawie art. 37 k.p.a. Od 2019 r nie uzyskała rozstrzygnięcia w sprawie jej wniosków a sposób załatwienia sprawy przez PINB w [...] wykracza poza granice obowiązującego prawa. Organ ten celowo unika podjęcia i zakończenia zawieszonego postępowania w sprawie samowoli budowlanej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że skarga dotyczy PINB w [...] w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym w sprawie samowolnie zrealizowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...]/2 (dawniej dz. nr ewid. [...]) w miejscowości [...], gm. [...]. Zawiadomieniem z dnia 23 kwietnia 2019 r. PINB poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie przedmiotowego budynku mieszkalnego. Decyzją z dnia 10 czerwca 2019 r. wydaną na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. organ nakazał H. I K. J. dokonanie przeróbek niezbędnych do doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi. Z. R. wniosła odwołanie od tej decyzji, co poskutkowało decyzją WINB z dnia 5 sierpnia 2019 r. uchylającą zaskarżoną decyzję w całości i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia sprawy przez PINB w [...], ponieważ jak stwierdził organ odwoławczy przedmiotowa decyzja została wydana przedwcześnie, bowiem nie dokonano wyczerpującego ustalenia zgodności przedmiotowego budynku z przepisami o planowaniu przestrzennym. Urząd Miasta i Gminy [...] w piśmie z dnia 13 września 2019 r. poinformował PINB, że w swoich zasobach archiwalnych nie posiada dokumentów dotyczących zabudowy oraz planu miejscowego obowiązującego w latach 1985-1987 dotyczącego działki nr ewid. [...]. Postanowieniem z dnia 3 września 2019 r. PINB na podstawie art. 36 § 1 i 2 k.p.a. zawiadomił strony, iż sprawa nie zostanie załatwiona w terminie, o którym mowa w art. 35 k.p.a. Organ ten ustalił, iż H. i J. J. w dniu 18 października 2019 r. wystąpili do Urzędu Miasta i Gminy [...] z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego budynku mieszkalnego. Postanowieniem z dnia 30 października 2019 r. PINB na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił postępowanie w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ewid. [...] (aktualnie dz. nr ewid. [...]/2) do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jakim jest wydanie przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] decyzji ustalającej warunki zabudowy, celem legalizacji przedmiotowego budynku. W treści ww. postanowienia strony zostały poinformowane, że zgodnie z art. 103 k.p.a. zawieszenie postępowania administracyjnego wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w tej ustawie. Z. R. w piśmie z dnia 29 czerwca 2020 r. złożyła do WINB w [...] skargę, w której podniosła, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [....] nienależycie wykonywał swoje obowiązki. WINB odpowiadając na skargę pismem z dnia 30 lipca 2020 r. zawiadomił, że skarga jest nieuzasadniona. Ponadto organ ten po rozpatrzeniu ponaglenia Z. R. z dnia 22 sierpnia 2022 r. na przewlekłość i bezczynność PINB w [...] w postanowieniu z dnia 9 września 2022 r. wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie dopuścił się bezczynności oraz przewlekłości w załatwieniu sprawy. Z ustaleń Inspektoratu wynika, że do dnia 6 października 2022 r. nie zapadło jeszcze ostateczne rozstrzygnięcie Burmistrza Miasta i Gminy [...] w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy w celu legalizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ewid. [...]/2 (dawniej dz. nr ewid. [...]) w miejscowości [...], gm. [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że z uwagi na przedmiot niniejszej sprawy (bezczynność organu) została ona rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, do czego Sąd był uprawniony na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Pomimo wniosku skarżącej Sąd nie dostrzegł potrzeby rozpoznania sprawy na rozprawie.

Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. uprawniony jest do orzekania w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9).

Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Stosownie zaś do treści art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W niniejszym przypadku takie ponaglenie zostało wniesione (pismo skarżącej z dnia 22 sierpnia 2022 r.) i rozpatrzone przez WINB postanowieniem z 9 września 2022 r. Tym samym Z. R. była uprawniona do wniesienia skargi na bezczynność PINB w [...].

Bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w ustawowo przewidzianym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub innego aktu lub czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt lub czynność) nie został podjęty, a w szczególności czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu.

Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.).

Z. R. we wniesionej skardze zarzuca bezczynność PINB w [...] w związku prowadzonym przez ten organ postępowaniem w sprawie samowolnie zrealizowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...]/2 (dawniej dz. nr ewid. [...]) w miejscowości [...], gm. [...]. Bezspornym jest, że postępowanie w tej sprawie pozostaje zawieszone od dnia 30 października 2019 r., kiedy to skarżony organ rozstrzygnął o takim zawieszeniu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jakim jest wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy celem legalizacji ww. budynku. W ocenie skarżącej zawieszenie to jest niezasadne i służy jedynie celowemu przedłużaniu postępowania przez inwestorów oraz pozostawaniu w bezczynności przez organ. Zdaniem skarżącej PINB w ramach swoich kompetencji miał bowiem obowiązek rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego oraz zakończenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej wydaniem w terminie decyzji.

Po pierwsze należy zwrócić uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowała się rozbieżność poglądów co do tego, czy rozpoznając skargę na bezczynność organu sąd jest uprawniony do badania zasadności postanowienia o zawieszeniu postępowania. Z jednej strony twierdzi się, że postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego stanowi akt administracyjny podlegający odrębnej kontroli sądu administracyjnego po wyczerpaniu przez stronę administracyjnego toku instancji. Na gruncie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi brak jest podstaw, aby w ramach skargi na bezczynność organu dokonywać kontroli prawidłowości zawieszenia postępowania administracyjnego. Dokonanie przez sąd w postępowaniu ze skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania oceny prawidłowości zawieszenia postępowania prowadziłoby w istocie do oceny zgodności z prawem stosowania przez organ norm prawa w prowadzonym przed nim postępowaniu, co jest w takim postępowaniu nieuprawnione (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2022 r., sygn. I OSK 184/22, wyrok WSA w Warszawie z 27 lutego 2020 r., sygn. I SAB/Wa 156/19). Opierając się na tym poglądzie i biorąc pod uwagę fakt, że postanowienie PINB w [...] o zawieszeniu postępowania z dnia 30 października 2019 r. nie zostało zaskarżone i jest ostateczne, należałoby już z tego powodu uznać, że organ nie pozostaje w bezczynności. Trzeba także zwrócić uwagę na fakt, że na skutek wniosku skarżącej z dnia 10 sierpnia 2022 r. o podjęcie zawieszonego postępowania PINB postanowieniem z dnia 2 września 2022 r. odmówił takiego rozstrzygnięcia, a WINB w dniu 26 października 2022 r. wydał postanowienie, którym utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie organu I instancji. Postanowienie WINB z dnia 26 października 2022 r. nie zostało zaskarżone przez żadną ze stron (notatka k. 77). Wbrew twierdzeniu skarżącej Sąd orzekający w sprawie ze skargi na bezczynność nie może także oceniać zasadności wydanej przez organ pierwotnej decyzji z dnia 10 czerwca 2019 r., uchylonej następnie przez organ odwoławczy.

Niemniej jednak także odwołując się do drugiego z poglądów, zgodnie z którym sąd rozpoznając skargę na bezczynność organu nie może uchylić się od odpowiedzi na pytanie o to, czy zawieszenie postępowania administracyjnego było uzasadnione, chyba że czynność ta podlegała już kontroli sądowej (por. wyrok NSA z 11 sierpnia 2017 r., sygn. I OSK 350/17, wyrok NSA z 16 lipca 2020 r., sygn. II OSK 873/20), nie można przyjąć, że PINB w [...] pozostaje w rozpatrywanym przypadku w bezczynności. Jak wyżej wspomniano kwestia zawieszenia przedmiotowego postępowania nie podlegała jak dotąd kontroli sądowej. Trzeba zaś podnieść, że postanowienie organu wydane w tym przedmiocie z dnia 30 października 2019 r. było efektem wytycznych WINB zawartych w decyzji z dnia 5 sierpnia 2019 r., uchylającej rozstrzygnięcie PINB z dnia 10 czerwca 2019 r., którym nałożono na inwestorów obowiązek dokonania przeróbek. Mianowicie organ odwoławczy w decyzji z dnia 5 sierpnia 2019 r. wskazał, że decyzja będąca przedmiotem postępowania odwoławczego została wydana przedwcześnie, bowiem nie dokonano wyczerpującego ustalenia zgodności przedmiotowego budynku z przepisami o planowaniu przestrzennym. Gdyby okazało się – jak wskazał dalej organ II instancji – że dla danego terenu nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, należy rozważyć konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego budynku. Z ustaleń organów wynika, że postępowanie w sprawie prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. (Dz.U. Nr 38 poz. 229 ze zm.), gdzie zgodnie z art. 40 w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Z kolei zgodnie z art. 37 ust. 1 tej ustawy obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Jak przyjmuje się w orzecznictwie, wykazanie, że obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym jest przeznaczony pod zabudowę, w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., w przypadku nieuchwalenia przez gminę planu miejscowego, wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu (por. m.in. wyroki WSA w Kielcach z 13 czerwca 2017 r., sygn. II SA/Ke 287/17, z 25 kwietnia 2019 r., sygn. II SA/Ke 51/19 i II SA/Ke 52/19). W niniejszym przypadku przed wydaniem postanowienia o zawieszeniu postępowania PINB uzyskał informację z Urzędu Miasta i Gminy [...] (pismo z dnia 13 września 2019 r.), że Urząd ten w swoich zasobach archiwalnych nie posiada dokumentów dotyczących zabudowy oraz planu miejscowego obowiązującego w latach 1985-1987 dotyczącego działki nr ewid. [...], posiada jedynie nieaktualny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w latach 1994-2003. W tej sytuacji – zastrzegając, że rozważania powyższe służą jedynie rozstrzygnięciu sprawy ze skargi na bezczynność i w żaden sposób nie przesądzają istoty sprawy prowadzonej przez organy – za celowe należy zatem uznać zawieszenie postępowania z uwagi na konieczność uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. Jak podniósł NSA w wyroku z dnia 22 stycznia 2021 r., sygn. II OSK 2341/20, warunkiem koniecznym i niezbędnym wydania przez organy nadzoru budowlanego rozstrzygnięcia w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej jest przedstawienie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. W sytuacji, gdy inwestor nie może przedstawić takiej decyzji z przyczyn od siebie niezależnych, gdyż postępowanie w sprawie jej wydania nie zostało zakończone, to zawieszenie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej do czasu wydania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy uznać należy za w pełni uzasadnione.

Jednocześnie należy zauważyć, że odmiennie niż w przypadku aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), gdzie w przypadku legalizacji przewidziano nałożenie przez organ na inwestora w drodze postanowienia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów legalizacyjnych, w tym decyzji o warunkach zabudowy (art. 48b ust. 1 i 2 ustawy), ustawa Prawo budowlane z 1974 r. nie wprowadzała tego rodzaju rozwiązania. W analizowanym przypadku inwestor w pisemnym oświadczeniu (KI-20 akt adm.) zobowiązał się do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy, co zresztą uczynił, wykazując ten fakt kserokopią wniosku złożonego – jak wynika z prezentaty – w dniu 17 października 2019 r. Z tego powodu nie było także podstaw do stosowania w tym przypadku przez organ art. 100 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4, wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. W niniejszym przypadku nie ulega wątpliwości, że postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji jest prowadzone przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] (obecnie na skutek wniosku z dnia 13 lipca 2020 r. złożonego, jak zauważyła sama skarżąca, jeszcze przed wycofaniem poprzedniego wniosku z października 2019 r., co doprowadziło do umorzenia pierwotnie wszczętego postępowania) i nie zostało jeszcze zakończone. Wynika to zarówno z ustaleń poczynionych przez PINB (KI-62), jak i z informacji posiadanych przez Sąd z urzędu na podstawie akt sprawy II SAB/Ke 86/22 dotyczącej skargi Z. R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie właśnie warunków zabudowy, a także akt administracyjnych dołączonych do akt tej sprawy. PINB nie ma wpływu na tok tego postępowania, w związku z czym nie można stawiać mu zarzutu bezczynności z powodu niezakończenia postępowania w sprawie warunków zabudowy. Wbrew twierdzeniu skarżącej organ nadzoru budowlanego nie może, co zresztą wyżej wykazano, w ramach swoich kompetencji rozstrzygnąć zagadnienia wstępnego, nie jest bowiem uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Ponieważ zatem skarga nie mogła odnieść zamierzonego skutku,

a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.