Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 585/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2011-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 24 par. 1 pkt , art. 26  par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 124 ust. 1 i ust. 8
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej spółki kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 20 grudnia 2010 r. "A" Sp. z o.o. z siedzibą w K. zwróciła się do Prezydenta Miasta K. o udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów na nieruchomości nr [...] k.m. [...] położonej w K. przy ul. [...], stanowiącej własność U. i P. T. Wniosek ten został złożony w związku z realizowaną przez Spółkę budową kolektora sanitarnego wzdłuż rowu [...] wraz ze wszystkimi odgałęzieniami na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w K. ( II etap budowy kolektorów sanitarnych S – 3) oraz brakiem zgody właścicieli na ograniczenie sposobu korzystania z ich nieruchomości. Jednocześnie z uwagi na ważny interes społeczny "A" wniosła o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta K., działając na podstawie art. 124 w związku z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity - Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze. zm. zwanej dalej u.g.n.), oraz art. 104, art.107 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. zwanej dalej k.p.a.) zezwolił wnioskodawcy na zajęcie części opisanej we wniosku nieruchomości na potrzeby realizacji planowanego przedsięwzięcia, wskazując, że inwestycja obejmować będzie budowę kolektora sanitarnego wraz ze studnią żelbetową na załamaniu trasy kolektora. W punkcie 2 sentencji decyzji organ podał, że trasa inwestycji winna przebiegać w sposób oznaczony na mapie stanowiącej integralną część decyzji. W punkcie 3 sentencji organ zobowiązał "A" do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po wykonaniu inwestycji, a w przypadku gdy będzie to niemożliwe albo powodować nadmierne trudności lub koszty, właścicielowi będzie przysługiwać odszkodowanie za poniesione szkody. W punkcie 4 sentencji organ nałożył na właścicieli nieruchomości obowiązek udostępniania nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii przedmiotowej kanalizacji wskazując, że obowiązek ten podlega egzekucji administracyjnej. W punkcie 5 sentencji decyzji Prezydent Miasta K. odmówił wydania decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie części opisanej nieruchomości.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że Spółka realizuje inwestycję w oparciu o ostateczną decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, "dla budowy kolektora kanalizacyjnego (...)".Podał następnie, że "A" przedłożyła dowody wskazujące, iż właścicielom nieruchomości przedstawiono propozycję przyznania działek zamiennych, bądź odszkodowania za działkę niezbędną do realizacji inwestycji. Wnioskodawca przedłożył także pisemną odpowiedź udzieloną przez U. T., w której nie wyraziła ona zgody na otrzymanie działki zamiennej oraz na realizację przedmiotowej inwestycji na jej nieruchomości. Spółka przedstawiła wreszcie projekt zagospodarowania terenu obejmujący m.in. działkę nr [...] wraz z opisem zakresu i sposobu prac planowanych do wykonania. Zgodnie z tym projektem na działce U. I P. T. planowane jest przeprowadzenie kolektora sanitarnego o średnicy 315 mm i długości 65 mb, a także budowa jednej studni żelbetowej o średnicy 1000 mm na załamaniu trasy kolektora. W projekcie tym wskazano, że szerokość planowanego pasa robót wyniesie 3-4 m.

W wyniku przeprowadzonych oględzin Prezydent Miasta K. ustalił, że przez działkę nr [...] przebiega rów [...]. W tej części działka jest niezagospodarowana, niezbudowana i nieogrodzona. Na pozostałej części działki rozpoczęto natomiast prace budowlane związane z budową domu. W toku rozprawy administracyjnej, przeprowadzonej z udziałem stron, pełnomocnik właścicieli podniósł, że wnieśli oni odwołanie od decyzji lokalizacyjnej i wnioskował o zawieszenie postępowania do czasu jego rozpatrzenia. Właściciele nieruchomości wskazali również, że zaproponowane im przez inwestora działki nie nadawały się do realizacji zaplanowanej przez nich inwestycji, jak również nie została im zaproponowana żadna kwota odszkodowania. Ich zdaniem istnieją także inne możliwości lokalizacji inwestycji. W ocenie inwestora projektowany przebieg kolektora jest jednak najbardziej optymalny zarówno ze względów technicznych, jak i ekonomicznych. Organ ustalił także, że decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. utrzymana została w mocy decyzja ustalająca lokalizację przedmiotowego przedsięwzięcia.

Następnie Prezydent Miasta K. powołując się na treść art. 124 u.g.n. wskazał, że starosta może ograniczyć w drodze decyzji sposób korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń pełniących między innymi funkcje kanalizacyjne, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. W jego ocenie dokumenty przedłożone przez inwestora, a także dodatkowe wyjaśnienia dowodzą zaistnienia przesłanek przewidzianych w tym przepisie. Jednocześnie organ uznał, że brak było podstaw do wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, bowiem inwestor nie wskazał na realne zagrożenia dóbr wskazanych w przepisie art. 108 § 1 k.p.a.

W odwołaniu od tej decyzji U. T. I P. T. zarzucili jej wydanie z naruszeniem art. 124 ust. 1 i ust. 8 u.g.n. oraz jej oparcie na błędnie ustalonym stanie faktycznym. Naruszenia art. 124 ust. 1 u.g.n. odwołujący się upatrywali w braku precyzyjnego wskazania w decyzji organu I instancji obszaru nieruchomości, na którym ma zostać ograniczone ich prawo własności. W ich ocenie mapka dołączona do decyzji pozwala jedynie na stwierdzenie, że planowana inwestycja ma przebiegać wzdłuż granic ich nieruchomości lecz nie określa precyzyjnie obszaru, na którym będą prowadzone prace. Podnieśli, że aby wykonać projektowaną inwestycję nie wystarczy zajęcie pasa o szerokości 3-4 m, jak przyjął organ, bowiem teren nieruchomości w miejscu gdzie ma ona zostać zrealizowana stanowi skarpę opadającą w kierunku strumienia. Przyznali to sami przedstawiciele "A" na spotkaniu, które miało miejsce w dniu 19 kwietnia 2010 r. W trakcie tego spotkania wskazali oni, że niezbędne dla realizacji inwestycji będzie zajęcie pasa o szerokości 8-10 m wzdłuż granicy działki. Na dowód tego do odwołania dołączono kopię notatki służbowej sporządzonej w trakcie tego spotkania.

Rozwijając zarzut naruszenia art. 124 ust. 8 u.g.n. odwołujący się wskazali, że w ich ocenie w oparciu o ten przepis Prezydent Miasta K. winien podlegać wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I k.p.a. "A" stanowi bowiem jednoosobową spółkę komunalną, ze 100% udziałem gminy K., której Prezydent orzekał w tym postępowaniu. W ich ocenie wprawdzie przepis art. 124 ust. 8 u.g.n. dotyczy wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu w sprawach, w których stroną jest gmina to jednak winien on mieć zastosowanie per analogiam w przedmiotowej sprawie.

Odwołujący się podnieśli ponadto, że w miejscu planowanej inwestycji mieli zamiar wybudować murowane ogrodzenie. W związku z inwestycją komunalną będą jednak musieli zrezygnować z tego zamierzenia przewidzianego w projekcie zagospodarowania działki. Projekt ten został bowiem sporządzony w odniesieniu do istniejących uwarunkowań terenowych i nie brał pod uwagę planowanej inwestycji miejskiej. Przesunięcie ogrodzenia wykluczy też możliwość wykorzystania części terenu działki na cele rekreacyjne, co z pewnością wpłynie na obniżenie jej wartości. Podkreślili, że w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę Prezydent Miasta K. w żaden sposób nie sygnalizował konieczności zmiany projektu w związku z planowana inwestycją komunalną. Odwołujący się wskazali wreszcie, że istnieje inna możliwość poprowadzenia spornego odcinka sieci kanalizacyjnej w tzw. strefie zielonej, w której nie jest przewidywana zabudowa. Kanalizacja ta biegłaby wówczas nie w podmokłym terenie lecz wzdłuż linii planowanej drogi publicznej, co obniżyłoby koszty inwestycji.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta K. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W podstawie prawnej orzeczenia organ wskazał art. 138 § 2 w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9a w zw. z art. 124 u.g.n. W uzasadnieniu stwierdził, że na uwzględnienie zasługuje podniesiony przez odwołujących się zarzut dotyczący konieczności wyłączenia od udziału w sprawie Prezydenta Miasta K. Zdaniem organu II instancji podstawy takiego wyłączenia nie stanowi jednak art. 124 ust. 8 u.g.n. lecz art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. Następnie Wojewoda stwierdził, że przewidziana w art. 24 1 pkt 1 k.p.a. instytucja wyłączenia pracownika organu służy realizacji zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. oraz wynikającej z art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Z akt sprawy zaś wynika, że gmina K. jest jedynym udziałowcem "A" Spółki z o.o. Spółka ta powstała na mocy uchwały Rady Miasta K. z dnia [...] r. Nr [...] dla realizowania zadań własnych gminy dotyczących zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej w zakresie wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, urządzeń sanitarnych oraz usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych. Zgodnie zaś z ustawą z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej ( Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236) podmiot ten bezspornie zalicza się do gminnych jednostek organizacyjnych. Członkowie Zarządu tej Spółki oraz członkowie jej Rady Nadzorczej są zaś powoływani w imieniu gminy przez Prezydenta Miasta K. W ocenie Wojewody opisane stosunki prawne występujące między Prezydentem Miasta K. a Spółką uzasadniają wyłączenie go od prowadzenia postępowania w sprawie w oparciu o przepis art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. W konsekwencji wyłączeniu podlegają także pozostali pracownicy Urzędu Miasta, bowiem nie są oni władni do podejmowania jakichkolwiek czynności bez upoważnienia Prezydenta Miasta K. W tej ostatniej kwestii Wojewoda powołał się na uchwałę NSA z dnia przedmiotowa decyzja została wydana przez organ podlegający wyłączeniu, co powoduje konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania i wydania nowej decyzji przez bezstronny organ I instancji, który zostanie wyznaczony odrębnym postanowieniem. W związku z tym niemożliwe było merytoryczne rozpatrzenie odwołania, bowiem spowodowałoby to naruszenie wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. Wojewoda wskazał jednakowoż, że w jego ocenie zasadny był również podniesiony w odwołaniu zarzut dotyczący nieprecyzyjnego sposobu określenia w zaskarżonej decyzji obszaru części nieruchomości, na której dojdzie do ograniczenia prawa jej własności.

Skargę na tę decyzję wniosła "A" Sp. z o.o. w K. zarzucając jej wydanie z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 1 , art. 80 i art. 107 k.p.a. Naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. Spółka upatrywała poprzez jego zastosowanie, gdyż w jej ocenie okoliczności faktyczne powołane w decyzji Wojewody nie dawały do tego podstaw. "A" jest bowiem podmiotem prawa handlowego oraz posiada osobowość prawną, co powoduje, że występuje ona we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Nie jest ona też jednostką organizacyjną gminy. Skarżąca wyjaśniła także, że art. 9 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej daje jednostkom samorządu terytorialnego prawo tworzenia spółek z ograniczoną odpowiedzialnością. Członków zarządu takich spółek powołuje stosownie do art. 10a ust. 6 omawianej ustawy rada nadzorcza. Zapis ten należy też czytać łącznie z ust. 2 tego artykułu stanowiącym, że do rad nadzorczych w takich spółkach stosuje się przepisy kodeksu spółek handlowych.

Skarżąca powołała się ponadto na § 20 pkt 3 aktu założycielskiego z 22 grudnia 2006 r. ( Rp. A Nr [...]), zgodnie z którym Rada Nadzorcza sprawując stały nadzór nad działalnością Spółki nie może wkraczać władczo w sprawy objęte zakresem działania Zarządu Spółki. Skarżąca opisała także szczegółowe kompetencje jej Rady Nadzorczej określone w akcie założycielskim. W jej ocenie zaliczenie zatem "A" Sp. z o.o. do gminnych jednostek organizacyjnych stanowi nadinterpretację przepisów prawa. Zdaniem skarżącej wyłączenie organu od orzekania w sprawie toczącej się w oparciu o przepis art. 124 u.g.n. miałoby miejsce jedynie w przypadku, gdyby decyzja była wydawana na rzecz podmiotu, którego organem wykonawczym jest organ wydający decyzję. Wyłączenie zaś organu od załatwienia sprawy z przyczyny niewymienionej w art. 25 k.p.a., a następnie wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez inny organ oznaczałoby wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości. Powołując się na pogląd NSA ( wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2008 r., II OSK 354/07, [w:] LEX nr 468746 ) skarżąca podkreśliła, że ani organ ani strona nie mogą żądać wyłączenia organu z innych przyczyn, niż wymienione w art. 25 k.p.a. nawet, jeżeli zdaniem strony skarżącej mogą zaistnieć wątpliwości co do bezstronności organu.

W ocenie skarżącej nie zachodzą także przyczyny wyłączenia wskazane w art. 24 ust. 1 pkt 1 k.p.a. Katalog przyczyn z powodu, których można wyłączyć pracownika organu jest bowiem zamknięty. Powodem wyłączenia, o jakim mowa w art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. w szczególności nie jest jakikolwiek stosunek prawny, lecz tylko taki, który powoduje, że wynik sprawy może mieć wpływ na prawa i obowiązki pracownika. Prezydent Miasta K. nie jest natomiast stroną postępowania, a jego pozostawanie z urzędem miasta w stosunku zatrudnienia nie sprawia, że łączy go ze stroną skarżącą jakikolwiek stosunek prawny powodujący, że wynik sprawy ma, chociażby pośredni, wpływ na jego osobiste prawa i obowiązki. Stroną w sprawie jest bowiem spółka powołana i działająca na podstawie przepisów kodeksu spółek handlowych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się zarzutów skargi wskazał, że nie kwestionował w swojej decyzji, iż stroną postępowania nie jest gmina K. lecz spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, co powoduje bezzasadność podniesionego w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 124 ust. 8 u.g.n. Wobec jednak ustalenia, że "A" powstała na podstawie uchwały Rady Miasta K. dla realizowania zadań własnych gminy i wobec faktu powoływania członków zarządu i rady nadzorczej tej spółki w imieniu gminy przez Prezydenta Miasta K. należało uznać, że stosunki prawne między tym organem a Spółką uzasadniały przyjęcie wystąpienia w sprawie przesłanki określonej w art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. Z tego też względu postanowieniem z dnia [...] r. Wojewoda [...] wyznaczył Prezydenta Miasta T. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem w ocenie składu orzekającego kontrolowana decyzja Wojewody [...] została wydana z naruszeniem prawa.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja została oparta na przepisie art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa i obowiązki. W ocenie organu II instancji sytuacja taka miała miejsce w sprawie toczącej się z wniosku "A" Sp. z o.o. z siedzibą w K., bowiem Spółka wnioskująca o wszczęcie postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia ograniczającego sposób korzystania z nieruchomości jest komunalną osobą prawną powołaną do wykonywania zadań własnych gminy K. W ocenie organu nadzoru "A" wprawdzie przysługuje status strony postępowania toczącego się w trybie art. 124 u.g.n. jednakże analiza przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236) oraz ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) dowodzi, że między Prezydentem Miasta K. a Spółką zachodzi taki stosunek prawny, który może mieć wpływ na jego prawa i obowiązki jako pracownika urzędu miejskiego.

W ocenie Wojewody wpływ taki wynika w szczególności ze sposobu powołania Spółki, która jest komunalną osobą prawną, a także wynikających z art. 31 ustawy o samorządzie gminnym uprawnień przysługujących Prezydentowi Miasta K. wobec tego podmiotu. "A" powołana została bowiem w drodze uchwały Rady Miasta K. podjętej w oparciu art. 15 ust. 2 pkt 9 lit. f ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej, a jej organami są Zarząd i Rada Nadzorcza, których członkowie powołani zostali przez Prezydenta Miasta K.

Stanowisko takie nie mogło zostać zaakceptowane przez Sąd z kilku względów. W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że zbyt daleko idącym jest pogląd, zgodnie z którym opisane wyżej relacje zachodzące między organem wykonawczym gminy a komunalną osobą prawną są tego rodzaju, że wynik sprawy może mieć wpływ na prawa i obowiązki osoby pełniącej funkcję organu. Pogląd ten oparty bowiem został na celowościowej wykładni art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a., która nie powinna mieć miejsca w odniesieniu do przepisów kompetencyjnych, do jakich należy zaliczyć przepisy rozdziału 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie ma też żadnego powodu aby dopatrywać się wpływu wyniku sprawy toczącej się w trybie art. 124 u.s.g., na prawa i obowiązki prezydenta miasta na prawach powiatu, który był organem właściwym do orzekania w tej indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej. Sprawa ta należała bowiem zgodnie przepisem art. 124 ust. 1 u.g.n. do kompetencji starosty, którą to funkcję, zgodnie z ogólną normą kompetencyjną wynikającą z art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) pełni również prezydent miasta na prawach powiatu.

Zwrócić należy także uwagę, że organ odwoławczy postawił znak równości między wyłączeniem pracownika organu, o jakim jest mowa w art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a., a wyłączeniem samego organu uregulowanego przepisami art. 25 tej ustawy. Stanowisko to również nie zostało dostatecznie uzasadnione, a w szczególności nie została w wykazana konieczność zastosowania w sprawie art. 25 § 3 k.p.a. W tej kwestii organ stwierdził jedynie, że wyłączenie od załatwienie sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. pracownika urzędu miasta, będącego prezydentem miasta na prawach powiatu, wyłącza także możliwość jej załatwienia przez pozostałych pracowników urzędu, gdyż działają oni na podstawie upoważnienia tego prezydenta. Pogląd ten Wojewoda oparł na nieobowiązującej uchwale NSA z dnia 19 maja 2003r. sygn. akt OPS 1/03, [w:] ONSA 2004/4/115, w której NSA odwołał się do celowościowej wykładni art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. W myśl tej uchwały prezydent miasta na prawach powiatu i wszyscy podlegli mi pracownicy są wyłączeni na podstawie wskazanych przepisów z rozstrzygania sprawy, w której stroną jest gmina reprezentowana przez ten organ. Powołana uchwała nie odnosiła się zatem do stosunków prawnych zachodzących między komunalną osobą prawną a organem wykonawczym miasta na prawach powiatu, lecz do relacji zachodzącej między tym organem a gminą.

Stwierdzić trzeba, że w obowiązującym porządku prawnym nie ma ogólnej regulacji uprawniającej do wyłączenia organu samorządu terytorialnego w sytuacji, gdy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego pozostaje w związku z interesem prawnym danej wspólnoty samorządowej. Ustawodawca dostrzegając problem potencjalnego konfliktu interesów, jaki może zachodzić między interesami wspólnoty samorządowej a interesem prawnym stron postępowania administracyjnego wprowadził jednak do ustaw zawierających przepisy materialnoprawne również przepisy kompetencyjne, na mocy których wyłączył od załatwienia niektórych spraw organy wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego. Włączenia takie, uwzględniające stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w powołanej przez Wojewodę uchwale z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, zostały w szczególności wprowadzone w art. 142 ust. 2 i art. 124 ust. 8 u.g.n. Stosownie do drugiego z tych przepisów w sprawach, o jakich mowa w art. 124 ust. 1, w których stroną jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcje starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten wprowadza wyjątek w stosunku do unormowań kompetencyjnych dotyczących właściwości organów orzekających w sprawach ograniczeń w sposobie korzystania z nieruchomości, a zatem jako lex specialis nie może być wykładany rozszerzająco. Unormowanie to w przekonaniu Sądu ogranicza zatem możliwość stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących kwestię wyłączania organów od udziału w sprawie w innych przypadkach, w jakich na tle stosowania art. 124 ust. 1 u.g.n. może mieć miejsce konflikt interesów prawnych wspólnoty samorządowej z interesem prawnym stron postępowania. W kontrolowanej decyzji Wojewoda wprawdzie uznał, że przepis art. 124 ust. 8 u.g.n. nie znajdzie zastosowania do wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu od udziału w sprawie, w której stroną jest samorządowa osoba prawna, jednak stanowisko to nie było konsekwentne. Odrzucając bowiem możliwość zastosowania w drodze analogii przepisu art. 124 ust. 8 u.g.n. do sytuacji gdy stroną postępowania jest komunalna osoba prawna, jednocześnie uznał za właściwe wyłączyć od udziału w sprawie prezydenta miasta w oparciu o przepis art. 24 ust. 1 pkt 1 k.p.a. , a następnie wyłączył wszystkich pracowników urzędu miasta. Tego typu rozstrzygnięcie spowodowało jednak dalej idące konsekwencje niż to ma miejsce w przypadku uregulowanym przepisami art. 124 ust. 8 u.g.n. Dokonując w opisanym trybie wyłączenia prezydenta miasta od udziału w sprawie nie doszło bowiem do zmiany roli procesowej tego podmiotu, nie przypisano mu bowiem przymiotu strony postępowania mimo, że pozbawiono go kompetencji władczych przysługujących organowi samorządu terytorialnego.

Odnosząc się do szczegółowej argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podkreślić należy, że na gruncie przepisów o gospodarce nieruchomościami nieuprawnione było uznanie przez Wojewodę [...] "A" Sp z o.o. jako gminnej jednostki organizacyjnej. Stosownie bowiem do art. 4 pkt 10 u.g.n. ilekroć w tej ustawie jest mowa o jednostce organizacyjnej – należy przez to rozumieć państwową lub samorządową jednostkę organizacyjna nieposiadającą osobowości prawnej. Organ ten błędnie też przyjął, że do kompetencji Prezydenta Miasta K. należy powoływanie i odwoływanie członków Zarządu Spółki. Uprawnienie to, zgodnie z postanowieniami aktu założycielskiego, na który powołała się skarżąca Spółka, bowiem posiada jej Rada Nadzorcza. Wreszcie stwierdzić trzeba, że budowa kanalizacji bez wątpienia stanowi zadanie publiczne o znaczeniu lokalnym i jest związana ze zbiorowymi potrzebami wspólnoty, których zaspokajanie należy do zadań własnych gminy (art. 7 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym). W przypadku jednak, gdy w takim przedsięwzięciu rolę inwestora pełni komunalna osoba prawna nie można mówić o interesie prawnym gminy w rozumieniu art. 28 § 1 k.p.a.

Mając na uwadze przytoczoną argumentację Wojewoda [...] będzie zobowiązany do merytorycznego rozpatrzenia odwołania wniesionego przez U. T. i P. T. oraz uchyli swoje postanowienie o przekazaniu sprawy do rozpatrzenia innemu organowi. Postępowanie wszczęte przed Prezydentem Miasta T. powinno zostać natomiast umorzone.

Z przytoczonych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O niewykonalności tej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono po myśli art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego orzeczono po myśli art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).