Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1044/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 i in
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 105 par 1  , art. 145 a
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 147 par 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2013 r. sprawy ze skargi K.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 10 czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r. Nr [...], znak [...], wydaną po rozpatrzeniu wniosku K.H. z dnia 5 listopada 2008 r., Prezydent Miasta K. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n.: "Budowa budynku jednorodzinnego z garażem wraz z niezbędnym zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...] ,[...] obręb [...] w K. ."

W podstawie prawnej decyzji organ pierwszej instancji powołał art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717) oraz art. 104 k.p.a. Dokonując w uzasadnieniu stosownych ustaleń i oceny prawnej stanu faktycznego organ pierwszej instancji wywiódł, że przedmiotowe zamierzenie nie spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 23 kwietnia 2010 r. Nr [...], znak [...], K.H. wniósł w terminie odwołanie, w którym domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz wydania przez organ drugiej instancji rozstrzygnięcia reformatoryjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.. Skarżący zarzucał naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego.

Na skutek powyższego odwołania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. decyzją z dnia 29 lipca 2010 r., znak [...] , działając na podstawie art. 4, 59, 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717), oraz art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 23 kwietnia 2010 r. Nr [...] , znak [...] i umorzyło postępowanie przed organem pierwszej instancji.

Orzekając w ten sposób Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że dla terenu zamierzonej inwestycji – działki nr [...] i [...] , obręb [...] w K. – obowiązują aktualnie od dnia 27 czerwca 2010 r. ustalenia uchwały Rady Miasta K. Nr [...] z dnia 12 maja 2010r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru " [...] " ( Dz. Urz. Woj. [...] . Uchwalenie powyższego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie wniosku o ustalenie warunków zabudowy, co czyni bezprzedmiotowym postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. Bezprzedmiotowość powstała w toku postępowania administracyjnego stanowi przesłankę jego umorzenia, a na powstanie takiego skutku nie ma wpływu fakt, że w momencie jego wszczęcia merytoryczne rozpoznanie wniosku było możliwe.

Wobec obowiązywania plany decyzję w przedmiocie warunków zabudowy należało zatem uchylić i umorzyć postępowanie w sprawie.

Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1171/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 29 lipca 2010 r., znak [...] .

Następnie, wyrokiem z dnia 19 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1138/11, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę K.H. od powyższego wyroku z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1171/10.

Pismem z daty 15 stycznia 2013 r. K.H. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego K. z dnia 29 lipca 2010 r., znak [...] , na odstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Uzasadniając złożony wniosek podał, że w związku z treścią wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1665/12, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego należy uznać, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru " [...]", uchwalony uchwałą Rady Miasta K. Nr [...] z dnia 12 maja 2010 r., nie obowiązywał w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Stan taki uzasadnia wzruszenie powyższej decyzji, co wynika z art. 147 § p.p.s.a.

Rozpoznając powyższy wniosek, decyzją z dnia 15 kwietnia 2013 r., znak[...] , na podstawie art. 156 § 1k.p.a. i art. 157 § 1 k.p.a. w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., póz 647 z późn.zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 29 lipca 2010 r., znak [...] uchylającej decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 23 kwietnia 2010 r. nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n.: "Budowa budynku jednorodzinnego z garażem wraz z niezbędnym zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...] ,[...] obręb [...] przy ul. [...] w K. " i w tym zakresie umarzającej postępowanie przed organem pierwszej instancji.

Orzekając w ten sposób Samorządowe Kolegium Odwoławcze nawiązało do decyzji kwestionowanej przez K.H. , złożonego przez niego wniosku oraz zwróciło uwagę na przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w świetle treści art. 156 § 1 k.p.a.

W dalszych wywodach Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało treść art. 4 ust. 2 oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym zarówno w dacie wydania decyzji z dnia 29 lipca 2010 r., znak [...] jak i obecnie, a także treść art. 105 §1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znalazło podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 29 lipca 2010 r., znak [...] na zasadzie art. 156 § 1pkt 2 k.p.a., jak decyzji wydanej bez podstawy prawnej, wyjaśniając, że podstawę taką stanowił art. 105 §1 k.p.a.

Rozważając następnie, czy przy zastosowaniu tej regulacji nie doszło do rażącego naruszenia prawa Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że wydając kwestionowana decyzję organ odwoławczy działał zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym.

Jak wyjaśniło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, bezspornym jest , że w dniu 12 maja 2010 r. Rada Miasta K. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] ", który stał się obowiązującym aktem prawa miejscowego od dnia 27 czerwca 2010 r. W dacie podejmowania rozstrzygnięcia przez Kolegium teren objęty wnioskiem ustalenie warunków zabudowy posiadał już zatem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a to powodowało konieczność uchylenia decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 23 kwietnia 2010 r. nr [...] i umorzenia postępowania o ustalenia warunków zabudowy. Poza sporem jest jednak również to, że wyrokiem z dnia 27 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 972/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność uchwały planistycznej. Wyrok ten stał się prawomocny w wyniku wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1665/12, którym oddalono skargę kasacyjną od powyższego wyroku. W przedstawionym stanie faktycznym nie można zatem zarzucić organowi odwoławczemu, że kwestionowaną decyzję w wydał z rażącym naruszeniem prawa albowiem działał w zgodzie z istniejącym porządkiem prawnym.

W tym kontekście Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało za uzasadnione nawiązanie do przepisu art. 145a § 1 k.p.a., w świetle którego wyeliminowanie z obrotu prawnego aktu prawa powszechnie obowiązującego, niezgodnego z Konstytucją lub ustawą, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem Kolegium Odwoławczego, tę samą zasadę należy odnieść do wyeliminowania przez sąd administracyjny z obrotu prawnego aktu prawa miejscowego (a tym jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu ł zagospodarowaniu przestrzennym), który to akt jest aktem normatywnym prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 Konstytucji). Eliminacja z obrotu prawnego aktu prawa miejscowego następuje bowiem na skutek stwierdzenia przez sąd administracyjny, iż akt ten narusza prawo, w szczególności ustawę, która zawierała delegację do jego wydania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało na koniec, że niezależnie od podnoszonych we wniosku o stwierdzenie nieważności zarzutów badało kwestionowana decyzję także pod względem wystąpienia innych przesłanek opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. W szczególności, nie można przyjąć, że wyżej wskazana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), gdyż Kolegium Odwoławcze jest organem wyższego stopnia uprawnionym do rozpatrywania odwołań od decyzji o warunkach zabudowy, w wyznaczonym przez przepisy prawa zakresie. Podobnie, brak podstaw do uznania, że rozstrzygnięcie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a.). Rozstrzygnięcie zostało również skierowane prawidłowo do podmiotów będących stronami w sprawie, a zatem nie jest obarczone wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a. W dniu wydania decyzji była ona również wykonalna, jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Brak jest również podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium Odwoławczego z dnia 29 lipca 2010 r., znak[...] , z uwagi na przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5, 6 i 7 k.p.a.

Składając w terminie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 29 lipca 2010 r., znak [...] K.H. , zarzucał, że negatywne dla niego rozstrzygnięcie zapadło z uwagi na niezrozumienie istoty sprawny na tle treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w powiązaniu z faktem, że skoro została stwierdzona nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to nie mógł on wywołać skutku prawnego już od samego początku. K.H. podkreślał, że w zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze zdaje się też nie pojmować różnicy pomiędzy stwierdzeniem nieważności uchwały a uchyleniem uchwały. To niezrozumienie jest powodem ułomnej analogii odnośnie przepisu art. 145a § 1 k.p.a., a w konsekwencji błędnej decyzji.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., znak[...] , wydaną na skutek wniosku K.H. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowego Kolegium Odwoławczego działając na podstawie art. 127 § 3, art. 156 § 1 k.p.a. i art. 157 § 1 oraz art. 138§ 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 4 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., póz 647 z późn.zm.), utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 15 kwietnia 2013 r., znak[...] , którą odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 29 lipca 2010 r., znak [...] , uchylającej decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 23 kwietnia 2010 r. nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n.: "Budowa budynku jednorodzinnego z garażem wraz z niezbędnym zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...] ,[...] obręb [...] w K. " i w tym zakresie umarzającej postępowanie przed organem pierwszej instancji.

Orzekając w ten sposób Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. streściło motywy poprzednio wydanego rozstrzygnięcia, jak również uznało, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a stanowisko w niej zawarte podziela skład Kolegium orzekający w sprawie obecnie.

W tym zakresie podało, że jak trafnie wskazało Kolegium w kwestionowanej decyzji, w dniu 29 lipca 2010 r. - czyli w dacie wydania decyzji o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania - postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] " obowiązywały w całości, w tym także w odniesieniu do działek nr [...] ,[...] przy ul. [...] w K. , wobec czego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wydając decyzję działało w zgodzie z istniejącym w tej dacie porządkiem prawnym.

Istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest to, aby przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia tejże nieważności istniała już w dacie wydania decyzji, czyli wydanie decyzji nastąpiło ówcześnie niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jej wydania. Wskazana niezgodność winna spełniać co najmniej jedną z przesłanek ustawowo określonych jako przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji (zwłaszcza gdy jest ona ostateczna) jest zabiegiem dozwolonym wprawdzie przez ustawodawcę, ale o charakterze wyjątkowym, co nakazuje ścisłe pojmowanie przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., z zakazem jakichkolwiek dążeń w kierunku ich rozszerzenia.

Jak wskazało Kolegium w decyzji z dnia 15 kwietnia 2013 r., znak[...] , żadna z okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. w przedmiotowej sprawie nie zachodzi, zaś po ponownej analizie wszystkich wymienionych w tym przepisie przesłanek Kolegium orzekające w niniejszym skaldzie w pełni podziela stanowisko wyrażone przez skład poprzedni.

Ponadto zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 sierpnia 2009 r., sygn. II SA/Kr 1020/09 : "Nie można stosować sankcji nieważności do decyzji wydanej na podstawie aktu prawa miejscowego, którego nieważność stwierdził sąd lub organ nadzoru w późniejszej dacie, albowiem brak podstawy prawnej odnosić można tylko do naruszenia prawa obowiązującego w dniu wydania przez organ decyzji."

Odnosząc się do kwestii zawartego w decyzji z dnia 15 kwietnia 2013 r., znak[...] , pouczenia o możliwości złożenia wniosku o wznowienie postępowania w trybie art. 145 a § 1 k.p.a., należy wskazać, że pouczenie to ma charakter wyłącznie informacyjny, niewiążący . Wybór innego trybu nadzwyczajnego weryfikacji ostatecznej decyzji Kolegium z dnia 29 lipca 2010 r., znak [...] należy do strony.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 10 czerwca 2013 r., znak[...] , K.H. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia 5 kwietnia 2013 r. , znak[...] W uzasadnieniu powyższego K.H. zarzucał, że w obu kwestionowanych decyzjach, w sposób rażąco sprzeczny z prawem, odmówiono skarżącemu stwierdzenia nieważności decyzji. Rażące naruszenie prawa polega na niezastosowaniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w połączeniu z nieuwzględnieniem stanu prawnego jaki zaistniał po stwierdzeniu przez Naczelny Sąd Administracyjny nieważności uchwały Rady Miasta K. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] ". W związku z treścią wyroku stwierdzającego nieważność uchwała ta nie mogła bowiem wywołać skutku prawnego, a zatem umorzenie postępowania ze względu na obowiązywanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odbyło się z rażącym naruszeniem prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dokonało rozróżnienia pomiędzy stwierdzeniem przez sąd nieważności uchwały - co miało miejsce w niniejszej sprawie, a uchyleniem uchwały. Stan taki jest powodem zastosowania ułomnej analogi do regulacji zawartej w art. 145a § 1 k.p.a., a w konsekwencji wydania błędnej decyzji.

Dla prezentowanej wyżej krytycznej oceny stanowiska przyjmowanego w kwestionowanych decyzjach skarżący uznał za znaczące poglądy przedstawione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 400/11 i tam powołanym orzecznictwie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności

z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Okoliczności dotyczące wydania określonych aktów administracyjnych w postępowaniu rozpoznawczym a potem zainicjowanym wnioskiem o stwierdzenie nieważności nie są w skardze kwestionowane, co upoważnia do odstąpienia w tym zakresie od szerszych rozważań.

Ocena legalności zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 15 kwietnia 2013 r., znak[...] , pod kątem wystąpienia wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. pozostaje w związku z rezultatem wykładni szeregu przepisów zamieszczonych Kodeksie postępowania administracyjnego, w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Nr 80, poz. 717 – dalej w skrócie u.p.z.p.), a także art. 147 § 2 p.p.s.a. K.H. nie twierdzi przy tym by istniały inne przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. decyzją z dnia 29 lipca 2010 r., znak [...] niż określone 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wystąpienia takich innych podstaw nie stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, co nie budzi zastrzeżeń także w ramach przeprowadzanej kontroli decyzji wydanych na skutek wniosku K.H. z dnia 15 stycznia 2013 r.

Ograniczając zatem wywody do zagadnień spornych w niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, że stosownie do art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., ustawa ta określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 4 ust. 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2)sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Uwzględniając powyższe przepisy nie budzi wątpliwości, że wydanie jednego z dwóch rodzajów decyzji o warunkach zabudowy następuje jedynie w przypadku, gdy dla terenu zamierzonej zmiany zagospodarowania nie obowiązują regulacje zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Do analogicznych wniosków prowadzi też treść kolejnych przepisów, a w szczególności art. 50 ust. 1 u.p.z.p. i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Pierwszy z nich stanowi, że inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast drugi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Analizowana ustawa wprowadza ściśle określone kompetencje dla różnych organów do wydawania w pierwszej instancji decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzji o ustaleniu warunków zabudowy ( art. 51 ust.1 i 3 u.p.z,p, oraz art. 60 ust. 1 i 3 u.p.z.p. ). Kompetencje dla organów odwoławczych wnikają z przepisów k.p.a. bądź przepisów szczególnych.

Wady decyzji związane z naruszeniem właściwości każdego rodzaju ( rzeczowej, miejscowej, instancyjnej ) uznawane są za przesłanki uzasadniające stwierdzenia ich nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Od kwestii właściwości organów administracji publicznej należy jednakże odróżnić samą przesłankę istnienia dla nich albo braku kompetencji ( kognicji ) do stosowania przepisów prawa materialnego z określonej dziedziny, tj. wydawania decyzji merytorycznych (pozytywnych albo negatywnych), które to kompetencje nie istnieją co do wydawania decyzji o warunkach zabudowy, gdy obowiązuje dla terenu objętego wnioskiem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z treścią 104 § 1- 2 k.p.a.:

§ 1. Organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej.

§ 2. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji.

Jeden z przykładów zakończenia postępowania administracyjnego decyzją kończącą sprawę w inny sposób niż wydanie rozstrzygnięcia został przewidziany w art. 105 § 1 k.p.a., w myśl którego gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Według stanu prawnego w 2010 r. brzmienie art. 105 § 1 k.p.a. było następujące: " Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania."

Taki właśnie przypadek zachodzi w sytuacji wejścia w życie w toku postępowania administracyjnego miejscowego planu zagospodarowanie przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Powyższe zostało w sprawie niniejszej przesądzone w sposób wiążący z uwagi na przeprowadzoną w dwóch instancjach kontrolą sądową legalności ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. decyzją z dnia 29 lipca 2010 r., znak [...]. Takie stanowisko zostało poparte w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1171/10, oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1138/11, stosowną wykładnią przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny wykluczył także zasadność przyjęcia, że zaskarżenie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi zagadnienia wstępne mogące być podstawą do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97§ 1 pkt 4 k.p.a . W tym zakresie podał dodatkowo, że "....zgodnie z art. 147 § 2 Ppsa rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych wydane na podstawie uchwał i aktów, o których mowa w § 1, podlegają wzruszeniu. Następuje to w trybie określonym w kodeksie postępowania administracyjnego albo w postępowaniu szczególnym. Tym samym interes prawny skarżącego pozostaje zabezpieczony." W wyroku tym nie została jednakże wyrażona wykładnia prawa w zakresie stosowania art. 147 § 2 p.p.s.a.

Już w dacie wydania powyższego wyroku nie obowiązywała uchwała Rada Miasta K. z dnia 12 maja 2010 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] ", której nieważność stwierdzono wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 972/11. Wyrok ten stał się prawomocny w wyniku wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 4 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1665/12, którym oddalono skargę kasacyjną od powyższego wyroku Sądy pierwszej instancji.

Mając na uwadze regulację z art. 147 §1 - 2 k.p.a. należy stwierdzić, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, podejmowanym w formie uchwały przez radę gminy (art. 14 u.p.z.p.), zatem stwierdzenie jego nieważności prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego winno skutkować wzruszeniem rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych wydanych na podstawie uchwał i aktów, o których mowa w § 1, w trybie określonym w kodeksie postępowania administracyjnego albo w postępowaniu szczególnym.

W świetle brzmienia art. 147 §1 - 2 k.p.a. za istotne należy uznać użycie w nim pojęcia " rozstrzygnięć". W doktrynie prawa administracyjnego podnosi się zasadnie, że rozstrzygnięcie jest zawsze związane z przedmiotem postępowania i stanowi swoistą odpowiedź organu administracyjnego na postawione w podaniu żądanie strony (zob. C. Marzysz: Komentarz do art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005).

Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje w analizowanym przypadku postępowania szczególnego, a zatem wzruszeniem rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych wydanych na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego nieważność stwierdzono prawomocnym wyrokiem sądu następuje w trybie określonym w k.p.a.

Możliwość wzruszenia decyzji ostatecznych została zaś przewidziana w k.p.a. w ramach instytucji wznowienia postępowania ( art. 145-152), a także uchylenia, zmiany albo stwierdzenia nieważności decyzji ( art. 154-161).

Rozważania zawarte w kontrolowanych decyzjach odmawiających stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 29 lipca 2010 r., znak [...] , z przyczyn wymienionych w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. są błędnie w zakresie, w jakim podjęto w nich próbę wykazania podobieństwo analizowanej sytuacji z hipotezą art. 145a k.p.a. Takiego podobieństwa w istocie brak. W tym zakresie można wskazać po pierwsze na poglądy prawne wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny, który w postanowieniu z dnia 6 października 2004 r., SK 42/02( OTK-A 2004, nr 9, poz. 97.) wykluczył możliwość poddania kontroli Trybunału takich aktów, eksponując też różnice pomiędzy planami miejscowym a innymi aktami normatywnymi. W tym zakresie wskazał on w szczególności, że plan miejscowy nie odpowiada w pełni cechom aktów normatywnych określonych w art. 188 pkt 1-3 i 5 w związku z art. 79 ust. 1 Konstytucji RP. Wynika to ze szczególnego charakteru prawnego powyższego aktu "mieszczącego się między klasycznymi aktami normatywnymi a klasycznymi aktami indywidualnymi związanymi ze stosowaniem prawa". Jak podkreślił Trybunał, plany, dotycząc układów przestrzennych, są osadzone w konkretnych stanach faktycznych. Jednocześnie nie są jednak tylko zbiorem postanowień dotyczących przeznaczenia konkretnych działek, cechują się bowiem wielostronnością i wielokrotnością stosowania, co odróżnia je od klasycznych aktów stosowania prawa. Ponadto do kognicji Trybunału nie należy kontrola sposobu realizacji przez samorząd terytorialny jego kompetencji w zakresie planowania przestrzennego, a Trybunał nie ma rozwiązań ustrojowych i proceduralnych potrzebnych do badania stanów faktycznych determinujących treść postanowień planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe wyłączenie planów miejscowych spod kognicji Trybunału nie powoduje jednak luki w systemie prawa w zakresie ochrony konstytucyjności praw i wolności związanych z planami miejscowymi. Sądowa kontrola ich zgodności z porządkiem prawnym jest sprawowana przez sądy administracyjne (art. 184 zdanie drugie Konstytucji RP), ponadto nadzór nad stanowieniem prawa miejscowego (w tym planów miejscowych) sprawuje wojewoda, przez co w polskim systemie prawnym funkcjonuje kompleks logicznie powiązanych ze sobą instytucji prawnych służących ochronie praw i wolności w związku z obowiązującymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego".

Drugi powód, dla którego nie zasługują na aprobatę nawiązanie do instytucji z art. 145a k.p.a., stanowi niedopuszczalność stosowania analogii w kwestiach mogących prowadzić do naruszenia zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych nawet wtedy, gdyby uznać że pewne zagadnienia nie zostały przez ustawodawcę uregulowane.

Odnośnie wpływu stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na decyzję administracyjne wydane na jego podstawie nie ma zgodności w doktrynie i orzecznictwie. W literaturze B. Adamiak wskazuje trafnie, że są tu możliwe trzy rozwiązania: 1) stwierdzenie nieważności decyzji następujące z urzędu lub na wniosek strony czy też tylko na wniosek strony (to ostatnie rozwiązanie w celu ochrony praw nabytych); 2) wzruszalność decyzji w trybie postępowania w sprawie wznowienia postępowania lub trybie uchylenia lub zmiany decyzji (art. 154, 155 k.p.a.) z możliwością wskazanych w poprzednim punkcie dwóch wersji wszczęcia postępowania; 3) rezygnacja z wprowadzenia sankcji skutkująca sanacją decyzji administracyjnej. Podkreśla także, że decyzja o wyborze jednego z powyższych rozwiązań należy wyłącznie do ustawodawcy, przy czym zgodnie z zasadą ochrony praw nabytych oraz zasadą trwałości decyzji administracyjnej dopuszczalność podważenia mocy obowiązującej decyzji musi wynikać z wyraźnie ustanowionej normy prawnej zawartej w ustawie.

Co do wyboru, któregoś z tych rozwiązań można tytułem przykładu wskazać na poglądy J. Goździewicz-Biechońskiej prezentowane w monografii pt. "Wadliwość decyzji administracyjnych w procesie inwestycyjno-budowlanym" ( LEX 2011 ), w której podano argumenty mające przemawiać zdaniem autorki za stosowaniem w takim przypadku trybu z art. 154 k.p.a. albo art. 155 k.p.a. Z kolei w uznawanym przez skarżącego za istotny wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 400/11 i tam powołanym orzecznictwie, w zależności od poglądów, analizowany stan uznawany jest albo za wydanie decyzji bez podstawy prawnej, albo za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Charakterystycznym jest jednak to, że poglądy wszystkich grup zostały wypowiedziane w okolicznościach, w których decyzje administracyjne stanowiły rozstrzygnięcie co do istoty sprawy.

Stan faktyczny niniejszej sprawy nie upoważnia do analizy, czy w występującej w nim sytuacji mają zastosowanie tryby z 154 r. albo art. 155 k.p.a., albowiem wniosek skarżącego nie został złożony w żądnym z tych trybów, zaś nie nawiązano do nich również w rozważaniach zawartych w kontrolowanych decyzjach.

Zważywszy że skarżący żądał we wniosku stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 29 lipca 2010 r., znak [...] , powołując jako podstawę art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze dwukrotnie odmówiło zastosowania takiej sankcji, dalsze rozważania zostają ograniczone do tych spornych zagadnień.

W kwestii wydania decyzji rażącym naruszeniem prawa należy mieć na uwadze, że w doktrynie i orzecznictwie występują kontrowersje dotyczące wykładni pojęcia "rażące naruszenie prawa". Pierwsza grupa poglądów akcentuje oczywistą sprzeczność rozstrzygnięcia z przesłankami wprost określonymi w przepisie, zaś druga wagę skutków związanych z naruszeniem prawa. Pojawiają się też stanowiska uwzględniające oba te aspekty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela te poglądy doktryny oraz orzecznictwa, które wyrażają stanowisko kompromisowe i traktuje oczywistość naruszenia jako przesłankę wstępną uznania decyzji za rażąco naruszającą prawo. Przy " rażącym naruszeniu prawa " chodzi bowiem w istocie o koniunkcję trzech przesłanek, tj. naruszenie jednoznacznego normatywnego wzorca działania (oczywistość naruszenia prawa ), charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja (por. W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne, 2006, s. 219 ; . Z. Cieślak, Decyzja administracyjna a rażące naruszenie prawa, Glosa 1995, nr 2, s. 5). Odpowiadający temu pogląd wyrażono wyroku NSA z dnia 9.02.2005 r., sygn. akt OSK 1134/04 ( Lex nr 165717 ), w którym akcentuje się , że "O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa". Podobnie w wyrokach NSA z dnia 21.10.1992 r., V SA 86/92 i 436-466/92 ( ONSA 1993, nr 1, poz. 23 ), wskazano trafnie, że "1. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. 2. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące".

W doktrynie i orzecznictwie panuje zgoda, że przesłankę " rażącego naruszenia prawa " należy odnosić do norm materialnoprawnych. Brak jednak jednolitości w kwestii, czy dotyczy ona również przepisów proceduralnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę uznaje, że " rażące naruszenie prawa" w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k. p. a., powinno być rozumiane jako naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego inne niż wymienione w art. 156 § 1 pkt 1, 2 in principio oraz 3-7 k. p. a., a także w art. 145 § 1 k.p.a. i 145a k.p.a.

Odnosząc te uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy brak podstaw do uznania, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 29 lipca 2010 r., znak [...] , jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa.

W szczególności, w rozpatrywanym przypadku nie sposób przyjąć cech oczywistości w naruszeniu prawa Powyższemu sprzeciwia się bowiem fakt, że niewyeliminowane z obrotu prawnego przepisy rangi ustawowej k.p.a. i przepisy kompetencyjne u.p.z.p. nie pozwalają na wydawanie rozstrzygnięć co do istoty sprawy w sytuacji obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzenie nieważności planu miejscowego, powodujące jego eliminację z mocą wsteczną ( ex tunc ), skutkuje jedynie przyjęciem swoistej fikcji prawnej, że plan ten nie był nigdy aktem obowiązującym. W takim przypadku, gdy wprowadza się określoną fikcję prawną nie można zatem mówić o jednoznacznym naruszeniu określonego wzorca działalności, albo rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią orzeczenia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną.

Uwzględniając charakter przepisu, który miałby zostać w sprawie niniejszej naruszony, tj. art. 105 § 1 k.p.a., należy zwrócić uwagę, że jego stosowanie nie prowadzi do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, lecz zakończenia postępowania administracyjnego w inny sposób. Takie orzeczenie nie ingeruje w sferę praw lub obowiązków określonych podmiotów, a zatem umorzenie postępowania administracyjnego pozostaje bez bezpośredniego wpływu na ich sytuację prawną.

Nadto z uwagi na specyficzny charakter decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, nie można przyjąć, że zastosowanie w sprawie niniejszej art. 105 § 1 k.p.a. rodzi skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, tj. takie których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W tym zakresie należy zwrócić uwagę na specyficzny charakter decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. O wydanie takiej decyzji może wystąpić każdy, nie mając ku temu interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Decyzję o ustaleniu warunków zabudowy w odniesieniu do tego samego terenu można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy (art. 63 ust. 1 u.p.z.p. ). Nawet pozytywna decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 u.p.z.p. ), a wnioskodawcy, który nie uzyskał prawa do terenu, nie przysługuje roszczenie o zwrot nakładów poniesionych w związku z otrzymaną decyzją o warunkach zabudowy (art. 63 ust. 4 u.p.z.p. ). Co prawda decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę ( art. 55 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), nie mniej jednak nie wywołuje ona automatycznie skutku wszczęcia określonego postępowania, ani nie jest jedynym elementem umożliwiającym jego skuteczne zainicjowanie. Uzyskanie pozwolenia na budowę w przypadku obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje bez konieczności posiadania dla zamierzenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a zatem nieposiadanie takiej decyzji w związku z umorzeniem postępowania administracyjnego nie blokuje procesu inwestycyjnego.

W świetle powyższego brak podstaw do uznania, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 29 lipca 2010 r., znak [...] , dotknięte jest wadą kwalifikowaną rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Kolejne zagadnienie, które w stanie faktycznym sprawy należy rozważyć wiąże się z ewentualnym wydaniem powyższej decyzji bez podstawy prawnej.

Przez brak podstawy prawnej rozumie się fakt, że decyzja rzeczywiście podstawy takiej nie posiada. Dokonując syntezy poglądów orzecznictwa na kwestię wydania decyzji bez podstawy prawnej J. Borkowski podje trafnie, iż "Z przeglądu orzecznictwa wynika, że rdzeń znaczenia pojęcia "decyzja wydana bez podstawy prawnej" jest jednoznaczny, bo albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne" (J. Borkowski (w:) Komentarz 12, 2012, s. 632). Za istotną w tym zakresie należy uznać dopełniającą powyższe stwierdzenia tezę M. Jaśkowskiej, że " Pozostałe sytuacje istotnego naruszenia podstawy prawnej winny być raczej kwalifikowane w kategoriach rażącego naruszenia prawa..." ( Komentarz aktualizowany do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el., 2013 ).

Z czynionych już poprzednio w niniejszej sprawie wywodów wynika, że przepisy rangi ustawowej, tj. art. 105 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz przepisy kompetencyjne zawarte w u.p.z.p. - zaliczane są do prawa materialnego, istniały w dacie wydania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 29 lipca 2010 r., znak [...] i obowiązują nadal. W opisanej sytuacji brak podstaw do uznania, że powyższe decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Zważyć należy również, że przy wydaniu tej decyzji nie był stosowany żaden z przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego istnienie uwzględniono jedynie jako pewne zdarzenie prawne. 2 k.p.a. W opisanej sytuacji przyjęcie braku podstawy prawnej stoi na przeszkodzie zasada praworządności z art. 7 k.p.a., będąca tez zasadą konstytucyjną.

Mając powyższe na uwadze oraz uznając, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia 15 kwietnia 2013 r., znak[...] , odpowiadają prawu pomimo w części błędnego uzasadnień , Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi – jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.