Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 6248/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 80 ust. 1 w zw. z art. 80 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 247
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
article: art. 6 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: § 2 ust. 1 pkt 51
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko

SENTENCJA

Dnia 24 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Wr 60/21 w sprawie ze skargi M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 9 listopada 2020 r. nr SKO/OS-414/48/2020 w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 18 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Wr 60/21 oddalił skargę M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 9 listopada 2020 r. nr SKO/OS-414/48/2020 w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł M.W. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzucił:

I) naruszenie przepisów postępowania, którym uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi i jej nieuwzględnienie, mimo naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego – § 168 pkt 3 uchwały nr XII/53/2003 (błędnie powołanym jako nr XII/54/2003) Rady Miasta i Gminy [...] z dnia 27 listopada 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu gminy [...] (Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego z dnia 20 stycznia 2004 r. Nr 11, poz. 240, dalej w skrócie "MPZP"), art. 80 ust. 1 w zw. z art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 247 ze zm., dalej w skrócie "u.i.o.ś.") oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej w skrócie "u.p.z.p."), które to naruszenia doprowadziły do uznania, że w sprawie należało odmówić ustalenia środowiskowych uwarunkowań ze względu na niezgodność lokalizacji wnioskowanej przez skarżącego inwestycji z ustaleniami MPZP;

2) art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. (błędnie powołanym jako art. 144 § 4 p.p.s.a.), poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organ art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a.") i zaniechanie przez Sąd pierwszej instancji oceny działań organu niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy oraz ich prawidłowej oceny, w szczególności poprzez zaniechanie przeprowadzenia oceny pozytywnego uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu oraz sporządzonego przez biegłego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a także odstąpienia przez Sąd od badania prawidłowości działań organu w zakresie stanowisk organów współdziałających, w szczególności zbadania prawidłowości, spójności i poprawności logicznej negatywnej opinii sporządzonej przez Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...];

II) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) § 168 pkt 3 MPZP, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że jego treść odwołuje się do przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2002 r. Nr 179, poz. 1490) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71), mimo że z jego literalnej treści nie sposób wysnuć takich wniosków, a w konsekwencji uznać, że MPZP wyklucza (zakazuje) prowadzenie jakichkolwiek inwestycji wskazanych w w/w rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2010 r. i niepotrzebne jest dalsze prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań;

2) art. 80 ust. 1 w zw. z art. 80 ust. 2 u.i.o.ś., poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie należało odmówić ustalenia środowiskowych uwarunkowań ze względu na niezgodność lokalizacji wnioskowanej przez skarżącego inwestycji z ustaleniami MPZP, pomimo, że prawidłowa wykładnia postanowień MPZP (dokonana chociażby przez organ pierwszej instancji) powinna prowadzić do wniosków przeciwnych;

3) art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 168 pkt 3 MPZP, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że ograniczenia prawa własności zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego mogą być interpretowane rozszerzająco, a w sprawie nie zachodzi naruszenie zasady proporcjonalności w ingerencji w prawo własności.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji organu drugiej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd pierwszej instancji.

Istota sporu dotyczy interpretacji postanowień MPZP.

Planowane przedsięwzięcie znajduje się na terenie oznaczonym w MPZP symbolem 7.PG.15. Według § 6 MPZP, tereny PG to tereny działalności gospodarczej związanej z drobną wytwórczością, przetwórstwem i magazynami, składami, techniczną obsługą rolnictwa i hodowlą, motoryzacją, budownictwem, rzemiosłem, "z ograniczeniem uciążliwości do obszaru działki". Ponadto § 168 MPZP stanowi, że 7.PG.15 to teren o dotychczasowym przeznaczeniu jako tereny ferm hodowlanych i obsługi gospodarki rolnej. Z kolei według § 168 pkt 3 MPZP, na terenie tym "wyklucza się lokalizację inwestycji, których funkcjonowanie może spowodować znaczące oddziaływanie na środowisko". W świetle powołanych postanowień MPZP, na terenie 7.PG.15 wykluczona została możliwość realizacji przedsięwzięć, których funkcjonowanie może spowodować znaczące oddziaływanie na środowisko. Trafnie zatem konstatuje Sąd pierwszej instancji, że w odniesieniu do przedsięwzięć, które na wskazanym terenie funkcjonowały w chwili uchwalenia MPZP, oznacza to niedopuszczalność rozbudowy przedsięwzięć, powodującą zwiększenie oddziaływania na środowisko, a w rozpoznawanym przypadku zwiększenie hodowli. Teren o symbolu 7.PG.15 znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie terenów o funkcji mieszkaniowej (symbole 7.MN.19, 7.MNU.18) oraz w bliskim sąsiedztwie terenów już istniejącej zabudowy mieszkaniowej (symbol 7.MW.16, 7.MN.23, 7.MN.25, 8.MN.25). Wprowadzenie zakazu realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ma zatem racjonalne uzasadnienie funkcjonalne, wynikające z istoty planowania przestrzennego – określania nowej zabudowy w taki sposób, aby jej cechy i właściwości nie kolidowały z cechami i właściwościami zabudowy sąsiedniej.

Skoro nie wykazano, że postanowienia MPZP zawierają własną aparaturę pojęciową i określają istotę przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, to za trafne i uzasadnione należało uznać odwołanie do przepisów u.i.o.ś. oraz w/w rozporządzenia w zakresie rozumienia tego pojęcia. Skarga kasacyjna nie wykazała, aby w systemie prawa istniała inna, korzystna dla skarżącego kasacyjnie, definicja przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W świetle przedstawionych postanowień MPZP trudno przyjąć, że brak w tym akcie definicji legalnej pojęcia "przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko" oznacza pozostawienie swobody interpretacyjnej organowi stosującemu prawo w zakresie ustalenia desygnatu tego pojęcia i ustalanie jego znaczenia ad casum. Brak w MPZP jakichkolwiek wskazówek odnośnie zakresu tego pojęcia oznaczałby całkowitą dowolność interpretacyjną. Uznać zatem należało, że o zaliczeniu przedsięwzięcia do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko rozstrzyga wyliczenie zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2002 r. Nr 179, poz. 1490). Według zaś § 2 pkt 7 tego rozporządzenia, są nimi: chów lub hodowla zwierząt w liczbie nie niższej niż 240 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP), przy czym w przypadku indyków współczynnik przeliczania sztuk rzeczywistych na DJP wynosił 0,024. Daje to więc hodowlę wielkości co najmniej 10.000 indyków. Przedsięwzięcie planowane przez skarżącego spełniało zatem te przesłanki. Identyczne wnioski wypływają z analizy mającego zastosowanie w kontrolowanej sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71). Mocą § 2 ust. 1 pkt 51 zaliczono do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko chów lub hodowlę zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP – za liczbę DJP przyjmuje się maksymalną możliwą obsadę inwentarza), przy czym w przypadku indyków współczynnik przeliczania sztuk rzeczywistych na DJP wynosił 0,024. Daje to więc hodowlę o maksymalnej możliwej obsadzie inwentarza co najmniej 8.750 sztuk.

Tym samym za nietrafne należało uznać zarzuty 1) i 2), podnoszące naruszenie prawa materialnego.

Chybiony okazał się również zarzut 3) naruszenia prawa materialnego. Nie można bowiem uznać, iż – jak wskazuje skarżący kasacyjnie – ograniczenie prawa własności w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zostało zinterpretowane rozszerzająco. Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Z powołanego przepisu wynika, że prawo podmiotu do zabudowy terenu nie ma charakteru absolutnego. Stąd też właściciel nieruchomości lub posiadający inny tytuł prawny nie ma pełnej swobody w kształtowaniu zagospodarowania danej nieruchomości, nie może też żądać od właściwego organu administracji publicznej, aby decyzja dotycząca kształtowania zabudowy na tym gruncie za każdym razem odpowiadała jego oczekiwaniom. W istotę planowania przestrzennego na poziomie gminy wpisane jest ważenie różnych, częstokroć sprzecznych, interesów, w tym interesu indywidualnego i publicznego, czy też różnych interesów indywidualnych. Postanowienia § 168 pkt 3 MPZP są przykładem ograniczenia prawa do swobodnego zagospodarowania gruntu. Ograniczeniom wynikającym z powołanego przepisu nie można zarzucić naruszenia zasady proporcjonalności, gdyż – jak słusznie wskazuje Sąd pierwszej instancji – mają one służyć ochronie interesów sąsiednich terenów o innej funkcji zabudowy.

Nie zasługiwały na uwzględnienie również zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi istotę postępowania wyjaśniającego. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy – inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. Zatem przedmiot sprawy determinuje zakres postępowania wyjaśniającego.

W rozpoznawanej sprawie wszystkie istotne okoliczności zostały wyjaśnione: został sporządzony raport, uzyskano stanowiska organów współdziałających. Z kolei sprzeczność stanowisk organów współdziałających nie ma znaczenia dla oceny trafności ustaleń i konkluzji organu, że planowane przedsięwzięcie jest niezgodne z postanowieniami MPZP. Z treści art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. wynika, że zgodność z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest warunkiem wydania decyzji pozytywnej. Stwierdzenie sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami planu jest wystarczającą podstawą do wydania decyzji odmownej.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.