Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1424/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 38 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 265 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1408/15 w sprawie ze skargi B. S. na zarządzenie Wójta Gminy W. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora przedszkola 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy W. na rzecz B. S. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 lutego 2016 r., II SA/Wa 1408/15, stwierdził nieważność zarządzenia Wójta Gminy W. z [...] maja 2015 r., nr [...] i zasądził od Wójta Gminy na rzecz skarżącej B. S. kwotę 557 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że zarządzenie wydane w sprawie odwołania dyrektora placówki oświatowej powinno wskazywać jedną konkretną i decydującą przyczynę odwołania. Inny jest bowiem tryb odwołania dyrektora placówki oświatowej przewidziany w art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256 poz., 2572 ze zm.; dalej jako: "u.s.o.") oraz inny w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Zgodnie z art. 34 ust. 1 i 2a u.s.o. jeżeli szkoła lub placówka albo organ prowadzący prowadzi swoją działalność z naruszeniem przepisów ustawy, organ sprawujący nadzór pedagogiczny może polecić, w drodze decyzji, usunięcie uchybień w wyznaczonym terminie i jeżeli dyrektor szkoły lub placówki (dyrektor przedszkola) nie usunie w wyznaczonym terminie uchybień, o których mowa w ust. 1, nie opracuje lub nie wdroży w określonych w harmonogramie terminach programu poprawy efektywności kształcenia lub wychowania albo nie uwzględni w tym programie zgłoszonych uwag i wniosków, organ sprawujący nadzór pedagogiczny występuje do organu prowadzącego szkołę lub placówkę z wnioskiem o odwołanie dyrektora szkoły lub placówki z końcem albo w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Wniosek złożony w tej sprawie przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny jest wiążący dla organu prowadzącego szkołę lub placówkę. Natomiast art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. c stanowi, że organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w razie złożenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny wniosku, o którym mowa w art. 34 ust. 2. Zatem odwołanie oparte na normie art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. c u.s.o. musi zostać poprzedzone wnioskiem złożonym zgodnie z wymogami zawartymi w art. 34 ust. 2a i taki prawidłowo złożony wniosek o odwołanie jest dla organu wiążący. Oznacza to, że spełnienie przesłanek formalnych wniosku, to jest wypełnienie wszystkich przesłanek opisanych w powyższym przepisie, wprost skutkuje wydaniem decyzji odwołującej dyrektora. Natomiast odwołanie dyrektora na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. następuje w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego – ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Zatem takie odwołanie wymaga rzetelnego i dogłębnego wykazania dowodów uzasadniających odwołanie i to dowodów o charakterze szczególnie uzasadniającym natychmiastowe odwołanie.

Zawarty w art. 38 ust. 1 pkt 2 zwrot "przypadki szczególnie uzasadnione" zawęża pole zastosowania tego przepisu do sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych, kiedy organ odwołujący ma pełne prawo ocenić, że dalsze kierowanie szkołą, placówką (przedszkolem) lub jej wyodrębnioną organizacyjnie częścią stanowi istotne zagrożenie dla osiągnięcia jej celów lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych względów, jest nie do przyjęcia. Przyczyną odwołania mogą być zatem takie zaniedbania obowiązków dyrektora, które mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły, tj. realizacji jej zadań w zakresie nauczania i wychowania. Nie każde naruszenie prawa przez dyrektora jest wystarczające do zastosowania tej formy odwołania, a jedynie takie, które powoduje konieczność natychmiastowego zaprzestania spełniania przezeń tej funkcji z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego. Dla odwołania szefa placówki oświatowej w trybie natychmiastowym w trakcie roku szkolnego nie jest wystarczające stwierdzenie, że naruszył on przepisy ustawy o systemie oświaty, a w przedszkolu, którym zarządzał, pojawiły się nieprawidłowości. Odwołanie dyrektora musi mieć bardziej konkretne i faktyczne podstawy prawne (por. wyrok NSA z 1 września 2010 r., I OSK 933/10, wyrok NSA z 9 stycznia 2002 r., SA/Rz 1969/01 oraz wyrok NSA z 2 sierpnia 2012 r., I OSK 986/12).

Powołany przepis nie ustanawia obowiązku, lecz jedynie upoważnia właściwy organ do odwołania dyrektora z funkcji kierowniczej, nie podając przy tym wprost żadnych kryteriów oceny "szczególnie uzasadnionego przypadku". Skoro jednak ustawodawca do zwrotu "uzasadniony przypadek" – używanego w innych normach prawnych ustawy o systemie oświaty – dodał przysłówek "szczególnie", to nie może ulegać wątpliwości, że w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. położył nacisk na to właśnie określenie, świadomie zawężając zastosowanie przedmiotowej regulacji do sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych i nagłych, kiedy organ prowadzący ma prawo ocenić, czy dalsze kierowanie szkołą lub placówka oświatową (przedszkolem) stanowi istotne zagrożenie dla funkcjonowania tych jednostek lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych przyczyn jest nie do przyjęcia.

Pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" musi być rozumiane wąsko (wyrok WSA w Poznaniu z 14 marca 2012 r., IV SA/Po 1047/11 oraz WSA w Kielcach z 15 grudnia 2011 r., II SA/Ke 681/11, a także wyrok WSA w Łodzi z 20 stycznia 2010 r., III SA/Łd 535/10). Oznaczać ono może albo nagłe zdarzenia powodujące konieczność niezwłocznego przerwania czynności dyrektora albo naruszenie prawa przez dyrektora czy inne jego zachowania (nawet niezawinione) które muszą być na tyle istotne, że mogą prowadzić do destabilizacji działalności placówki oświatowej lub zagrażać interesowi publicznemu. Zatem szczególnie uzasadnione przypadki to takie, które powodują, że nie można czekać z odwołaniem dyrektora, lecz decyzja o pozbawieniu dyrektora funkcji kierowniczej musi być podjęta natychmiast, przed zakończeniem okresu, na który został powołany na to stanowisko (wyrok WSA w Bydgoszczy z 12 marca 2014 r., II SA/Bd 1566/13).

W niniejszej sprawie jedyne wykazane istotniejsze uchybienia w pracy B. S. jako dyrektora Przedszkola Samorządowego to nieprofesjonalne działania, skargi rodziców, naruszenie dyscypliny finansów publicznych, konflikt z Prezydium Rady Rodziców, konflikt z Radą Pedagogiczną. W ocenie Sądu I instancji, uchybienia te nie mają tak drastycznego charakteru i nie mogą być podstawą odwołania dyrektora przedszkola w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Postawione zarzuty powinny być rozpatrywane w granicach niestarannego działania, braku przewidywania przez dyrektora różnych sytuacji, nie zaś jako szczególny przypadek uzasadniający jego zwolnienie wskazane w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o.

Ponadto, w sprawie znajdują się zarówno pozytywne jak i negatywne oceny skarżącej, ze strony i rodziców i nauczycieli, dlatego w ocenie Sądu, nie można im zbytnio ulegać w tego typu sprawie, która stanowi nadzwyczajny tryb odwołania dyrektora przedszkola, przewidziany w art. 38 ust 1 pkt 2 u.s.o.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wójt Gminy W., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w przedmiotowym stanie faktycznym nie zaistniały "szczególnie uzasadnione przypadki" pozwalające na odwołanie dyrektora przedszkola bez wypowiedzenia w trakcie trwania roku szkolnego;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu nieważności Zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy W., w sytuacji gdy w stanie faktycznym sprawy nie zaistniały przesłanki uzasadniające uwzględnienie skargi, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., błędnie interpretując powołany przepis, a konkretnie zawartą w nim przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku". Przyczyną odwołania B. S. było przekroczenie uprawnień i niedopełnienie obowiązków jako funkcjonariusza publicznego polegające na braku zaksięgowania na rachunku budżetowym przedszkola kwot przekazanych jako darowizny przez Radę Rodziców w latach 2013-2014 oraz kwot przekazanych przez PZU. Powyższe skutkowało nie tylko uszczupleniem środków przekazanych do dyspozycji placówce, ale jednocześnie stanowiło naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Negatywny wpływ B. S. na funkcjonowanie placówki przejawiał się przede wszystkim dyskredytowaniem pracy nauczycieli także w oczach rodziców, podważaniem ich autorytetu, nadużywaniem władzy, buntowaniem oraz zastraszaniem nauczycieli stażystów przeciwko "starej" kadrze nauczycieli, brakiem szacunku do nauczycieli niepedagogicznych. Relacje skarżącej z Radą Rodziców również kształtowały się w sposób nieodpowiedni, albowiem nie chciała ona współpracować z rodzicami w zakresie funkcjonowania prowadzonej placówki.

Powyższe stanowi szczególną okoliczność pozwalającą na zastosowanie szczególnych środków wobec kierownika jednostki, w której naruszenia miały miejsce. Nierzetelne realizowanie zadań związanych z powierzonym stanowiskiem, naruszenie dyscypliny finansów publicznych, niewłaściwe relacje z pracownikami przedszkola, wprowadzanie atmosfery niesprzyjającej pracy, konflikt z Radą Pedagogiczną, lekceważący stosunek do nauczycieli niepedagogicznych, buntowanie nauczycieli stażystów, brak współpracy z rodzicami bez wątpienia prowadziłby do szybkiej dezorganizacji działalności placówki. Stan ten stwarzał zagrożenie dla poczucia bezpieczeństwa dzieci, co przełożyło się na zaniepokojenie rodziców a następnie konflikt skarżącej z Prezydium Rady Rodziców. Zaistniała sytuacja wymusiła konieczność natychmiastowej zmiany sposobu zarządzania placówką, co wiąże się ze zmianą na stanowisku dyrektora. Dalsze kierowanie placówką przez B. S. bez wątpienia zagrażało osiągnięciu jej celów, stanowiąc jednocześnie zagrożenie interesu publicznego. Koniecznym było zatem podjęcie kroków przywracających prawidłowe funkcjonowanie przedszkola. Dostrzeżone nieprawidłowości stanowiły jednocześnie okoliczności wyjątkowe wymagające natychmiastowej reakcji i tym samym wystąpiły przesłanki z art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., pozwalające na odwołanie ówczesnej dyrektor Przedszkola Samorządowego Nr [...] w W., która w sposób nieprawidłowy zarządzała placówką.

Stanowisko to znalazło aprobatę również w orzecznictwie NSA. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lutego 2008 r., III PK 69/07, stwierdzono, iż: "Przepis art. 38 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (...) przyznaje właściwemu organowi uprawnienie do odwołania dyrektora szkoły z pełnionej funkcji nie tylko w przypadkach zawinionego zachowania tego dyrektora, ale także, gdy jest to konieczne ze względu na prawidłowe funkcjonowanie kierowanej przez niego placówki oświatowej." W judykaturze wskazuje się, że: "Sytuacja taka nie musi nawet zostać wywołana nagannym zachowaniem ze strony dyrektora szkoły, a może wynikać z okoliczności zewnętrznych, niezależnych od jego woli, jeżeli dobro szkoły przez niego prowadzonej takiego rozwiązania wymaga" (wyrok WSA w Bydgoszczy z 26 listopada 2013 r., II SA/Bd 1006/13). Przy czym,: "Organowi, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole, pozostawiona jest swoboda w ustaleniu, czy okoliczności rozpatrywanego przypadku mogą być potraktowane jako "szczególnie uzasadnione" (wyrok WSA w Gdańsku z 18 września 2008 r., III SA/Gd 226/08).

WSA uwzględniając skargę w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki pozwalające na jej uwzględnienie naruszył przepisy postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. przez jego niewłaściwe zastosowanie. W związku z zaistnieniem w stanie faktycznym przesłanek uzasadniających odwołanie B. S. z funkcji dyrektora szkoły w trybie przewidzianym w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Sąd I instancji winien zgodnie z art. 151 p.p.s.a. oddalić skargę w całości. Przedmiotowe naruszenie bez wątpienia miało istotny wpływ na wynika sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. S. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.

Nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Według tego przepisu w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, można odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Rozpoznając sprawę, Sąd I instancji przeprowadził prawidłową wykładnię art. 38 ust. 1 pkt 2 wyznaczającego przesłanki dopuszczalności odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. W pełni zasadnie wywiódł, że oparcie pierwszej przesłanki na przedmiotowym ograniczeniu negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań na "przypadkach szczególnie uzasadnionych", wymaga przyjęcia wykładni zawężającej do kwalifikowanych sytuacji, w których ze względu na stopień naruszeń obowiązków nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczych i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Zasadnie Sąd wywiódł, że w sprawie nie wykazano takiego rodzaju uchybień wykonywania zadań, które wymagałyby natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora. Funkcjonowanie przedszkola do czasu wydania przez Wójta Gminy W. zarządzenia z [...] maja 2015 r., Nr [...] wskazuje, że mimo wskazanych w uzasadnieniu niedociągnięć, nie było podstaw do zastosowania trybu nadzwyczajnego odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Nawet, gdyby się zgodzić, że B. S. w okresie sprawowania funkcji dyrektora szkoły dopuściła się wszystkich uchybień zarzucanych jej przez Wójta Gminy W., to i tak nie można przyjąć, że którekolwiek z tych naruszeń lub wszystkie one łącznie stanowią przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., co trafnie wywiódł i przekonywująco uzasadnił Sąd I instancji. Stanowisko NSA w tej kwestii jest jednolite i konsekwentnie stosowane w tego rodzaju sprawach – por. np. wyrok z 7 maja 2015 r., I OSK 2987/14, wyrok z 6 sierpnia 2015 r., I OSK 901/15 oraz wyrok z 25 listopada 2015 r., I OSK 1942/15. Użyte w ustawie pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" winno być rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe spełnianie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, a konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności zachodzi ze względu na zagrożenie interesu publicznego (wyrok WSA we Wrocławiu z 27 marca 2009 r., IV SA/Wr 49/09) a naruszenie prawa przez dyrektora musi być na tyle istotne, iż nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, a stwierdzone uchybienia w pracy dyrektora mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły (wyrok NSA z 18 kwietnia 2008 r., I OSK 86/08).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a oraz § 15 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 5 listopada 2015 r.), gdyż wymagał tego charakter sprawy i nakład pracy poniesiony przez pełnomocnika procesowego skarżącego w celu jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia, a także mając na względzie stanowisko wyrażone w uchwale NSA z 19 listopada 2012 r., II FPS 4/12, że art. 204 i art. 205 § 2 - 4 w związku z art. 207 § 1 p.p.s.a. wraz z właściwymi przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 tej ustawy, stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów także za wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną, sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika.