Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 997/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2014 r. sprawy ze skargi [...] w W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Ministra Finansów na rzecz skarżącej [...] w W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją znak [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. Minister Finansów (dalej: "Minister", "organ"), działając na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198, ze zm., zwanej dalej "u.d.i.p.") oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, zwanej dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku [...] "[...]" (dalej: "skarżąca", "strona") o udzielenie informacji publicznej, orzekł o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej przetworzonej dotyczącej złożonych w 2011 r. przez pracowników Ministerstwa Finansów pełniących funkcje publiczne, dyrektorów izb skarbowych i dyrektorów urzędów kontroli skarbowej wniosków o wyrażenie zgody na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęcia zarobkowego, jak również wydanych decyzji o udzieleniu lub odmowie zgody na podjęcie ww. czynności, pozostających w związku z realizacją zadań publicznych.

Organ wskazał, iż wniosek inicjujący przedmiotowe postępowanie wpłynął do Ministra w dniu [...] lipca 2013 r. i dotyczył udostępnienia:

1. zgód na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęć zarobkowych wydanych w Ministerstwie Finansów w 2011 r. dla pracowników Ministerstwa Finansów;

2. zgód na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęć zarobkowych wydanych w Ministerstwie Finansów w 2011 r. dla dyrektorów izb skarbowych i dyrektorów urzędów kontroli skarbowej;

3. wniosków o zgody na dodatkowe zatrudnienie lub zajęcia zarobkowe pracowników Ministerstwa Finansów, które wpłynęły do Dyrektora Generalnego w 2011 r.;

4. wniosków dyrektorów izb skarbowych i dyrektorów urzędów kontroli skarbowej o zgody na dodatkowe zatrudnienie lub zajęcia zarobkowe, które wpłynęły do Ministerstwa Finansów w 2011 r.;

5. odmowy na wnioski wymienione w pkt 3 i 4.

W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia [...] lipca 2013 r. organ poinformował stronę, że informacje dotyczące wniosków i decyzji o udzieleniu lub odmowie zgody na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęć zarobkowych wydanych w 2011 r. pracownikom Ministerstwa Finansów, dyrektorom izb skarbowych i dyrektorom urzędów kontroli skarbowej w zakresie, w jakim pozostają bez związku z pełnieniem funkcji publicznych, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Informacje te nie są zaliczane do sfery spraw publicznych, stanowią informacje o charakterze osobistym (ad personam), a ich udostępnienie powodowałoby naruszenie prawa do ochrony życia prywatnego. Odnosząc się natomiast do żądania w zakresie złożonych w 2011 r. przez pracowników Ministerstwa Finansów pełniących funkcje publiczne, dyrektorów izb skarbowych i dyrektorów urzędów kontroli skarbowych wniosków o wyrażenie zgody na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęcia zarobkowego, jak również wydanych decyzji o udzieleniu lub odmowie zgody na wykonywanie ww. czynności, pozostających w związku z realizacją zadań publicznych, organ poinformował stronę, iż jest to informacja publiczna przetworzona, wobec czego wezwał skarżącą do wskazania, że uzyskanie żądanej informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Na podstawie analizy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r. w sprawie sygn. K 17/05 Minister uznał, iż informacje dotyczące dodatkowego zatrudnienia lub zajęcia zarobkowego podejmowanego przez osoby sprawujące funkcje publiczne nie stanowią informacji publicznej, o ile pozostają bez związku z realizacją zadań publicznych. Ponadto w przedmiotowej sprawie organ nie dysponuje gotową informacją w zakresie złożonych w 2011 r. przez pracowników Ministerstwa Finansów pełniących funkcje publiczne, dyrektorów izb skarbowych i dyrektorów urzędów kontroli skarbowej wniosków o wyrażenie zgody na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęcia zarobkowego, jak również wydanych decyzji o udzieleniu bądź odmowie zgody na podejmowanie ww. czynności, pozostających w związku z realizacją zadań publicznych.

Zdaniem organu, informacja, o której udostępnienie wnosi skarżąca, ma charakter informacji publicznej przetworzonej, a prawo do jej uzyskania jest ograniczone do przypadków, w których jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Interes publiczny istnieje natomiast wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa. Wobec niewykazania interesu prawnego przez skarżącą, Minister ocenił, iż w przedmiotowej sprawie brak jest szczególnie istotnego interesu publicznego dla udostępnienia stronie żądanej informacji publicznej przetworzonej, bowiem istota oraz charakter żądanych informacji wskazują, że zrealizowanie wniosku nie będzie skutkowało uzyskaniem przez stronę realnego wpływu na funkcjonowanie organów państwa, w tym na usprawnienie ich działania oraz organizację pracy, zatem udostępnienie informacji nie będzie służyło interesowi publicznemu.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca wniosła o uchylenie wydanej decyzji w całości i udostępnienie informacji publicznej we wnioskowanym zakresie. Wydanemu rozstrzygnięciu postawiła zarzut naruszenia przepisów Konstytucji RP (art. 7, art. 61 ust. 1 - 3 i art. 31 ust. 3), szeregu przepisów prawa materialnego – u.d.i.p. oraz przepisów postępowania. Wskazała, że zawarte w uzasadnieniu decyzji bardzo ogólne twierdzenia Ministra nie przekonują strony co do słuszności rozstrzygnięcia decyzji. W decyzji nie wykazano logicznego i prawnego związku między zakresem ograniczenia dostępu do informacji publicznej a zakresem wniosku i pojęciem informacji publicznej. Ponadto w decyzji brak podstawowych ustaleń faktycznych, takich jak: liczba wniosków, liczba wydanych zgód, liczba osób (w tym liczba funkcjonariuszy publicznych), które nie otrzymały zgody na zatrudnienie lub zarobkowanie w związku z realizacją zadań publicznych. Organ nie wskazał także, dlaczego czynności niezbędne do wykonania w celu udostępnienia informacji publicznej mają przesądzać o powstaniu informacji przetworzonej. Podniosła, że nie interesuje jej działalność podmiotów, w których chcą się zatrudnić, czy dla których chcą świadczyć pracę osoby składające wnioski o zgodę na dodatkowe zatrudnienie. Za istotne uznaje natomiast, czy dodatkowe zatrudnienie tych osób może mieć wpływ na funkcjonowanie izb skarbowych, urzędów kontroli skarbowej oraz Ministerstwa Finansów, choćby w związku z potencjalnym konfliktem interesów, czy nieprawidłowym wykorzystywaniem czasu pracy. Wymóg uzyskania zgody na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęć zarobkowych w stosunku do członków korpusu służby cywilnej wynika z art. 80 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej. Zgodnie z tą regulacją, urzędnicy i pracownicy służby cywilnej nie mogą podejmować działań, które mogłyby być postrzegane np. jako niezgodne z misją służby cywilnej, negatywnie wpływać na ocenę ich rzetelności i bezstronności wykonywania powierzonych zadań lub nie byłyby do pogodzenia z obowiązkiem dotrzymywania tajemnicy ustawowo chronionej. Tym samym wnioski o udzielenie zgody na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęć zarobkowych są ściśle i nierozerwalnie związane z faktem pełnienia obowiązków w służbie cywilnej, a więc także z realizacją zdań publicznych w ramach tej służby. O tym zatem, czy jest to informacja publiczna, decydować powinno jedynie to, czy wnioski takie składał funkcjonariusz publiczny, czy nie. W tym jednak przypadku nie ma wątpliwości, że dyrektorzy izb skarbowych oraz urzędów kontroli skarbowej pełnią funkcje publiczne i są funkcjonariuszami publicznymi, czego zresztą Minister nie neguje. W odniesieniu do osób zatrudnionych w Ministerstwie Finansów, które występowały o zgody na dodatkowe zatrudnienie, również nie powinno być wątpliwości, gdyż trudno nawet przypuszczać, że o takie zgody występowały inne osoby, niż funkcjonariusze publiczni (np. sprzątaczki, konserwatorzy maszyn biurowych, dozorcy czy pracownicy ochrony budynku).

Za całkowicie chybione skarżąca uznała powołanie się w decyzji na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn. K 17/05, ponieważ dotyczył on oceny zgodności z Konstytucją art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. W konkluzji ww. orzeczenie potwierdziło, że prywatność osób pełniących funkcje publiczne jest ograniczona. Nie jest więc zrozumiałe powoływanie się na ten wyrok przez Ministra, zwłaszcza że zarówno dyrektorzy izb skarbowych, dyrektorzy urzędów kontroli skarbowej, jak i pracownicy Ministerstwa Finansów takie funkcje wykonują.

Decyzją znak [...] z dnia [...] września 2013 r., Minister, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, po przestawieniu stanu faktycznego

i prawnego sprawy organ wywiódł, iż prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, nie ma jednak charakteru bezwzględnego. W myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ustawa nie definiuje jednocześnie ani pojęcia "informacji przetworzonej", ani nie wyjaśnia, co miałby oznaczać faktycznie ten termin, jak również nie wskazuje zakresu, w jakim miałoby być to istotne dla interesu publicznego. Odnosi się jedynie do udzielania informacji publicznej w rozumieniu tej ustawy. Wedle poglądów orzecznictwa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1347/05), na informację publiczną przetworzoną składa się suma informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o wspomnianym wyżej prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią zatem takie informacje proste informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego.

Wyznacznikiem zakresu prawa do informacji publicznej jest szczególnie istotne znaczenie informacji dla interesu publicznego w odniesieniu do informacji przetworzonej. Przed udostępnieniem informacji podmiot zobowiązany powinien sprawdzić, czy udostępnienie informacji w zakresie określonym we wniosku jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego". Ciężar oceny tego, czy wnioskodawca w sposób właściwy wykazał we wniosku istnienie interesu publicznego, spoczywa na podmiocie zobowiązanym, który powinien dokonać oceny zarówno wniosku, jak

i zakresu, w jakim wnioskodawca chce uzyskać informację publiczną. W art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. chodzi bowiem o to, czy uzyskanie - udostępnienie określonej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, tj. może mieć realne znaczenie dla funkcjonowania określonych struktur publicznych w określonej dziedzinie życia społecznego, może wpływać na poprawę, usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności. W sytuacji zatem braku interesu publicznego, organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przetworzonej powinien wydać decyzję odmawiającą udzielenia żądanej informacji.

Organ za słuszne uznał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że informacje dotyczące dodatkowego zatrudnienia lub zajęcia zarobkowego podejmowanego przez osoby sprawujące funkcje publiczne nie stanowią informacji publicznej, o ile pozostają bez związku z realizacją zadań publicznych. Powołał w tym zakresie tezy z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn. K 17/05, iż osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję o takim charakterze, jeśli podejmuje działania wpływające bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub co najmniej bierze udział w przygotowywaniu decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.

Organ podzielił także swój pogląd, iż żądania wniosku w zakresie złożonych w 2011 r. przez pracowników Ministerstwa Finansów pełniących funkcje publiczne, dyrektorów izb skarbowych i dyrektorów urzędów kontroli skarbowych wniosków o wyrażenie zgody na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęcia zarobkowego, jak również wydanych decyzji o udzieleniu lub nieudzieleniu zgody na wykonywanie ww. czynności, pozostających w związku z realizacją zadań publicznych, stanowi informację publiczną przetworzoną.

Minister za prawidłowe uznał wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko organu, że w celu udostępnienia żądanej informacji niezbędne byłoby:

1) przeanalizowanie wszystkich złożonych w 2011 r. przez pracowników Ministerstwa Finansów wniosków o wyrażenie zgody na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęcia zarobkowego oraz decyzji o udzieleniu lub nieudzieleniu zgody na podejmowanie ww. czynności według kryterium pełnienia lub niepełnienia przez pracownika funkcji publicznej;

2) przeanalizowanie wszystkich wyłonionych w powyższy sposób wniosków, jak również wniosków złożonych przez dyrektorów izb skarbowych i dyrektorów urzędów kontroli skarbowej o wyrażenie zgody na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęcia zarobkowego oraz wydanych decyzji o udzieleniu lub nieudzielaniu zgody na podejmowanie ww. czynności według kryterium związku z realizacją zadań publicznych;

3) dokonanie wyodrębnienia informacji niezbędnych do przekazania;

4) dokonanie anonimizacji i usunięcia danych prawnie chronionych;

5) przygotowanie informacji zgodnie z wnioskiem.

Podzielił jednocześnie stanowisko skarżącej, że dane na temat zgód na dodatkowe zatrudnienie udzielonych przez organ pracownikom, jak również zgód na prowadzenie zajęć dydaktycznych uzyskanych przez urzędników służby cywilnej zawarte są w systemie kadrowo-płacowym [...], ale pozyskanie tych informacji nie jest możliwe według kryteriów podanych we wniosku. Nie są to również czynności proste i krótkotrwałe. System [...] pozwala na tworzenie prostych raportów przez użytkownika. Firma odpowiedzialna za dostarczenie ww. systemu nie stworzyła specjalnego raportu, który miałby na celu pozyskanie tych informacji. System ten nie jest bowiem w stanie dokonać wszystkich ww. czynności bez analogicznego udziału i zaangażowania pracowników organu. Ponadto dokonanie szeregu czynności powoduje, że mamy do czynienia z informacją przetworzoną. Żądane informacje są informacjami złożonymi.

W związku z powyższym, przygotowanie odpowiedzi na pytania strony w ww. zakresie wymaga zgromadzenia szeregu informacji prostych poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje środki i zasoby organu konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania. Przetworzenie żądanych informacji wiąże się z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania, związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych.

Wobec zakresu żądania strony dotyczącego udostępnienia informacji publicznej przetworzonej i niewykazania przez skarżącą istotnego interesu publicznego do jej uzyskania, Minister ocenił, że skarżąca nie posiada szczególnie istotnego interesu publicznego. Nie zgodził się w tej kwestii z poglądem skarżącej, że interesem takim jest wskazanie, że wiedza na temat wszelkiej aktywności zawodowej pracowników Ministerstwa Finansów, dyrektorów izb skarbowych i dyrektorów urzędów kontroli skarbowej poza resortem czy zakładem pracy jest ważna, choćby z uwagi na możliwość występowania konfliktu interesów, sytuacji mogących sprzyjać korupcji, czy ewentualna konieczność wykonywania dodatkowych obowiązków przez funkcjonariuszy publicznych w godzinach pracy i kosztem pracy podstawowej.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej, dotyczących braków formalnych zaskarżonej decyzji, Minister stwierdził, że decyzja ta zawiera wszystkie składniki, o których mowa w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., m.in. uzasadnienie faktyczne, które zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł i przyczyn, z powodu których odmówił stronie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej oraz uzasadnienie prawne z wyjaśnieniem podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W decyzji tej została szczegółowo omówiona i uzasadniona zarówno kwestia uznania żądanej informacji publicznej za informację przetworzoną, jak również braku istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego.

Skargę na powołaną decyzję do sądu administracyjnego złożyła skarżąca, wnioskując o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz nakazanie organowi udostępnienie informacji publicznej, nadto o zasądzenie kosztów postępowania. Wydanemu rozstrzygnięciu postawiła zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 7, art. 61 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 2 u.d.i.p. oraz przepisów postępowania – art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1

w związku z art. 107 § 3 in fine k.p.a.

W ocenie skarżącej, w zaskarżonej decyzji organ nie dokonał wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w kontekście praw określonych w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP; błędnie uznał, że wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną oraz że zgody na dodatkowe zatrudnienie nie mają związku z realizacją zadań publicznych, co stoi w rażącej sprzeczności z przepisami art. 61 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przyjęcie rozszerzającej interpretacji ograniczenia prawa do informacji. Ponadto skarżąca podniosła, że w zaskarżonej decyzji nie ustosunkowano się do wszystkich zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a sama decyzja zawiera wady prawne. W decyzji nie wykazano logicznego i prawnego związku między zakresem ograniczenia dostępu do informacji publicznej a zakresem wniosku i pojęciem informacji publicznej. W rozstrzygnięciu brak jest także podstawowych ustaleń faktycznych, takich jak: liczba wniosków, liczba wydanych zgód, liczba osób (w tym liczba funkcjonariuszy publicznych), które nie otrzymały zgody. Organ nie podał nawet, czy zgody na dodatkowe zatrudnienie załatwia jeden, czy kilka departamentów - na przykład Departament Administracji Podatkowej dla Dyrektorów Izb Skarbowych, Departament Kontroli Skarbowej dla Dyrektorów Urzędów Kontroli Skarbowej czy Biuro Dyrektora Generalnego Ministerstwa Finansów dla pracowników Ministerstwa Finansów lub nawet dla wszystkich wymienionych wyżej grup pracowniczych.

Strona podniosła, że jak wskazuje praktyka, każdy rodzaj spraw w administracji segregowany jest według określonego kryterium, należy zatem założyć, że w sprawie zgód na dodatkowe zatrudnienie istnieje dokumentacja zgromadzona w jednym lub co najwyżej w kilku miejscach (segregatorach), zgody i odmowy są kolejno numerowane,

a ich wyszukanie jest łatwe i mało czasochłonne. Wskazała, iż jej wniosek

o udostępnienie informacji publicznej dotyczył udostępnienia wszystkich wniosków, zgód i odmów zgód związanych z dodatkowym zatrudnieniem, nie żądała sporządzania żadnych "zestawień". Nie rozumie więc stanowiska organu, iż z uwagi na kryteria wniosku pozyskanie żądanej informacji z systemu kadrowo-płacowego [...] nie jest możliwe. Tym samym argumenty Ministra o konieczności długotrwałego i uciążliwego przetwarzania danych w tym zakresie, czy też braku możliwości wygenerowania z systemu kadrowo-płacowego [...] informacji o kryteriach wskazanych przez stronę (przynajmniej w stosunku do pracowników Ministerstwa Finansów) są nieprawdziwe. Zdaniem strony, pozyskanie żądanych danych jest możliwe do uzyskania z systemu informatycznego. To, że potrzebne będzie niewielkie zaangażowanie ludzkie do "wydobycia" tych danych, nie przesądza, iż mamy do czynienia z przetwarzaniem informacji. Zawsze bowiem, niezależnie od stopnia informatyzacji jednostki organizacyjnej, potrzebny jest udział ludzki (choćby z uwagi na konieczność uruchomienia komputera), nie stanowi to jednak samo w sobie o tym, że pozyskana w ten sposób informacja jest informacją przetworzoną.

Skarżąca za niezasadne uznała stanowisko, że wyszukiwanie zgód na dodatkowe zatrudnienie udzielanych dyrektorom izb skarbowych oraz dyrektorom urzędów kontroli skarbowej wymagać będzie czasochłonnych i skomplikowanych operacji wyszukiwania materiałów. Wywiodła w tym zakresie, że nadzór nad izbami skarbowymi sprawuje Departament Administracji Podatkowej, zaś nad urzędami kontroli skarbowej Departament Kontroli Skarbowej. W grę wchodzą zatem dwa departamenty w Ministerstwie Finansów, a trudno sobie wyobrazić sytuację, że zgody na takowe zatrudnienie udzielane dyrektorom izb skarbowych oraz dyrektorom urzędów kontroli skarbowej nie są gromadzone w tych departamentach w jednym miejscu. Ponadto zgody na dodatkowe zatrudnienie i zajęcia zarobkowe wydawane są w formie pism do wnioskodawców - stąd wystarczyłoby sporządzenie kserokopii takich zgód i ewentualną anonimizajcę danych.

Skarżąca wywiodła następnie, że każda zgoda dla pracownika Ministerstwa Finansów, czy też dyrektorów podległych Ministerstwu jednostek jest informacją publiczną, gdyż jest zgodą udzieloną przez funkcjonariusza publicznego na podstawie prawa publicznego innemu funkcjonariuszowi publicznemu, a Ministerstwo Finansów jest organem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Ponadto dyrektorzy każdej izby skarbowej i urzędów kontroli skarbowej to funkcjonariusze publiczni, realizujący zadania publiczne. Wyodrębnienie ze zbioru żądanych informacji, dokonanie anonimizacji i usunięcia danych prawnie chronionych oraz przygotowanie informacji zgodnie z wnioskiem nie stanowi o przetwarzaniu informacji.

Odnosząc się do podnoszonej w zaskarżonej decyzji kwestii braku interesu publicznego do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej skarżąca stwierdziła, że organ nie wykazał w wystarczający sposób, że nie istnieją przesłanki przemawiające za istnieniem szczególnej istotności dla interesu publicznego. Podniosła, że w interesie publicznym oraz wszystkich obywateli leży, aby organy administracji oraz osoby pełniące w nich funkcje publiczne nie nadużywały danej im władzy. Można na to wpłynąć między innymi poprzez wykorzystywanie informacji o działaniach funkcjonariuszy publicznych, w tym także o wykorzystywaniu przez nich środków publicznych. Bez informacji zatem, jak te środki są w praktyce wydatkowane, czy nie dochodzi do nadużyć w tej kwestii, wpływ na poprawę w tym zakresie byłby ograniczony i iluzoryczny. W tym więc sensie należy rozumieć działanie w istotnym interesie publicznym i nie można negować faktu, że w ten sposób wpływa się na poprawę funkcjonowania Państwa.

W dalszej części wniesionego środka zaskarżenia skarżąca wskazała na naruszenie przez organ przepisów postępowania w odniesieniu do art. 10 k.p.a. (poinformowania o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i możliwości wypowiedzenia się w sprawie), art. 107 § 3 k.p.a. (brakach uzasadnienia), art. 77 § 1

i art. 80 k.p.a. (brak właściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy i oceny zebranych dowodów).

W odpowiedzi na skargę Minister, powielając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Kluczowym na gruncie niniejszej sprawy jest wskazanie, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego

i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3).

Ta konstytucyjna zasada znalazła swoje odzwierciedlenie w przepisach art.

1 i art. 2 u.d.i.p. stwierdzających m.in., że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu, każdy jest również uprawniony do uzyskania informacji publicznej bez potrzeby wykazywania interesu prawnego lub faktycznego. Przemawia to za szerokim rozumieniem informacji publicznej jako informacji o każdym przejawie działania organów władzy publicznej. Tylko wyraźne ograniczenie ustawowe może prowadzić do naruszenia prawa do informacji publicznej.

Informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest również każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Bezspornym jest więc, że Minister jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

Skarżąca wniosła o udzielenie informacji poprzez przekazanie wniosków pracowników Ministerstwa Finansów, dyrektorów izb skarbowych i dyrektorów urzędów kontroli skarbowej o podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęć zarobkowych, które w 2011 r. zostały złożone przez ww. podmioty do Ministra Finansów lub do Dyrektora Generalnego tego organu oraz decyzji udzielającej pozwolenia lub odmawiającej zgody na powyższe. Odmawiając udzielenia wnioskowanej informacji publicznej organ wskazał, że należy ją zweryfikować według kryterium pełnienia lub niepełnienia przez pracowników Ministerstwa Finansów funkcji publicznej oraz według kryterium związku z realizacją zadań publicznych, jeśli chodzi o wnioski dotyczące dyrektorów izb skarbowych i dyrektorów urzędów kontroli skarbowej. Te czynności, jak również wyodrębnienie niezbędnych informacji, anonimizacja danych oraz ostateczne przygotowanie informacji zgodnie z wnioskiem powodują, że żądaną informację należy traktować jako przetworzoną, a strona nie posiada interesu publicznego w jej udostępnieniu.

Zdaniem Sądu, organ nie wykazał, że przedmiotowa informacja dotyczy osób nie będących funkcjonariuszami publicznymi. Zasadny jest w tym kontekście zarzut skargi, że osoby zatrudnione w Ministerstwie Finansów, nie będące urzędnikami służby cywilnej, a np. pracownikami technicznymi, nie muszą wnioskować o udzielenie zgody na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęć zarobkowych. Zatem, jeżeli dotyczy to funkcjonariuszy publicznych wnioskowana informacja winna być udostępniona.

W obszernych uzasadnieniach obu decyzji Minister nie wskazał, aby wnioski takie składane były przez podmioty nie będące funkcjonariuszami publicznymi. Poczynił tylko ogólne rozważania na okoliczność, iż o tym, czy dana osoba jest funkcjonariuszem publicznym świadczy zakres jej obowiązków.

Wskazać w tym miejscu należy, że wprawdzie sformułowanie "funkcjonariusze publiczni" nie zostało zdefiniowane w ustawie o dostępie do informacji publicznej, nie jest też tożsame pod względem językowym z określeniem "osoby sprawujące funkcje w organach". Jednak, jak zauważył sam organ, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05, wskazał cechy, jakie przesądzają o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, wskazując w szczególności, że chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, które mają charakter usługowy lub techniczny.

Ustawowa definicja funkcjonariusza publicznego zawarta jest w art. 2 ust.1 pkt 1 ustawy z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych (Dz. U. z 2011 r. Nr 34 poz. 173), zgodnie z którym funkcjonariusz publiczny to osoba działająca w charakterze organu administracji publicznej lub z jego upoważnienia albo jako członek kolegialnego organu administracji publicznej lub osoba wykonująca w urzędzie organu administracji publicznej prace w ramach stosunku pracy, stosunku służbowego lub umowy cywilnoprawnej, biorąca udział w prowadzeniu sprawy i rozstrzygnięciu w drodze decyzji lub postanowienia przez taki organ. Również kodeks karny w art. 115 § 13 pkt 4 definiuje funkcjonariusza publicznego jako osobę będącą pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe.

Wszystkie powyższe definicje pozwalają za funkcjonariusza publicznego, czy też osobę sprawującą funkcję w organie władzy uznać tych pracowników Ministerstwa Finansów, którzy pełnią funkcje związane z merytorycznym przygotowaniem procesów decyzyjnych związanych z wydawaniem rozstrzygnięć władczych organu, w którym są zatrudnieni. W świetle powyższego uznać należy, iż żądane przez stronę informacje były informacjami publicznymi w rozumieniu przepisów u.d.i.p., obowiązkiem Ministra było zatem ich udostępnienie.

Odnosząc się do podstawy odmowy udzielenia informacji publicznej z uwagi na brak interesu publicznego w udostępnieniu informacji przetworzonej podkreślić należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Innymi słowy mówiąc, wnioskujący o udzielenie informacji przetworzonej winien przed organem wykazać interes publiczny, bowiem w przeciwnym razie musi się liczyć z decyzją odmowną, wydaną w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Pojęcie "interesu publicznego" nie jest zdefiniowane i funkcjonuje jako pojęcie niedookreślone, jednakże w swej istocie odnosi się do spraw związanych z funkcjonowaniem podstawowych struktur państwowych i innych podmiotów publicznych. Inaczej rzecz ujmując, działanie w ramach interesu publicznego wiąże się z realną możliwością wpływania na funkcjonowanie instytucji państwa.

Z kolei informacją przetworzoną jest informacja publiczna, opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Informacja publiczna przetworzona to określony zbiór (suma) informacji prostych, których przetworzenie wymaga dokonania stanowczych analiz, obliczeń, wyciągów, zestawień statystycznych, środków finansowych i osobowych.

W realiach niniejszej sprawy Minister nie wykazał jednak, że udzielenie odpowiedzi zgodnej z wnioskiem skarżącej wymaga zaangażowania dodatkowych sił

i środków, a żądana informacja ma charakter informacji przetworzonych. Sam fakt czasochłonnego procesu odnajdywania żądanej informacji, czy też jej porządkownia, selekcja dokumentów, ich analiza pod względem treści są zwykłymi zabiegami związanymi z rozpatrywaniem wniosku o udzielenie informacji publicznej i nie noszą cech przetworzonej informacji. Podobnie proste zliczenie danych znajdujących się

w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, konieczność anonimizacji oraz sięganie do materiałów archiwalnych nie stanowią o przetworzeniu informacji publicznej.

Reasumując, informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej treści i postaci. Wprawdzie Minister

w uzasadnieniach zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji stwierdził, iż nie dysponuje gotową informacją dotyczącą wnioskowanych zagadnień, a realizacja zawartego we wniosku żądania wiązałaby się z potrzebą podjęcia czasochłonnych działań

o charakterze intelektualnym, połączonych z zaangażowaniem dużej liczby pracowników organu, to dla udowodnienia tej okoliczności nie wskazał chociażby łącznej liczby osób (pracowników Ministerstwa Finansów oraz dyrektorów izb skarbowych i dyrektorów urzędów kontroli skarbowej), które w 2011 r. złożyły wniosek

o wyrażenie zgody na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęć zarobkowych, jak również ile było takich zgód, czy też odmów, ilu pracowników i dlaczego potrzebnych jest do udzielenia przedmiotowej informacji. Organ nie podał także, jakie dokumenty (poza kadrowo-płacowymi) zawierają wnioskowane dane i na czym polegać ma ich przetworzenie.

Podkreślić przy tym należy, że z wniosku skarżącej nie wynikało, aby domagała się ona szczegółowej analizy i informacji dotyczącej indywidualnych osób, wystąpiła

o udzielenie informacji ogólnej. Dlatego brak jest podstaw do wniosku, iż znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie zastrzeżenie Ministra dotyczące zakresu, w jakim żądanie skarżącej może nie dotyczyć informacji publicznej. Organ nie wykazał również, że istnieje potrzeba ochrony informacji o charakterze osobistym.

Mając powyższe wywody na uwadze Sąd uznał, że organ nie wykazał, iż żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej. Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Wystąpiła zatem konieczność wyeliminowania tych aktów z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Odnośnie zarzutu naruszenia przez organ art. 10 k.p.a. (niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków), to nie zasługuje on na uwzględnienie. W orzecznictwie podnosi się, że zarzut ten może odnieść skutek wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, ONSA i WSA 2006/6/157, OSP 2007, nr 3, poz. 26, wyrok NSA z dnia 1 lutego 2011 r., II OSK 1098/10, LEX nr 786594). W przedmiotowej sprawie skarżąca nie wykazała, by pomimo naruszenia tego przepisu została pozbawiona możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, a uchybienie ww. przepisowi mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie do załatwienia wniosku skarżącej z uwzględnieniem ww. wskazań Sądu.