Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 783/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, 77, 80, 107
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2, 136, 137
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 2, 2a
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Małgorzata Łoboz Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2016 r. sprawy ze skargi K. R.-R., D. R., B. E., M. C.-W. i T. L. na decyzję Wojewody z dnia 15 kwietnia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala.


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia 15 kwietnia 2016 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednol. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 – dalej ugn) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania K. R.-R., D. R., B. E., M. C.- W. oraz T. L. od decyzji Starosty z 30 czerwca 2015 r. znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając powyższe organ odwoławczy wskazał, że decyzją z 30 czerwca 2015 r. Starosta orzekł: w pkt 1. o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...], położonej w obr. [...], jedn. ewid. N. m. K., w granicach wywłaszczonych parcel katastralnych: l. kat. [...] i l. kat. [...] b. gm. kat. K., na rzecz: K. R. – R., D. R., B. E., M. C. – W. i T. L.; w pkt [...]. o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...], położonej w obr. [...], jedn. ewid. N. m. K., w granicach wywłaszczonych parcel katastralnych: l. kat. [...] i l. kat. [...] b. gm. kat. K., na rzecz: K. R. – R., D. R., B. E., M. C. – W. i T. L., w pkt. [...] o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki: nr [...], w granicach wywłaszczonej parceli katastralnej l. kat. [...] b. gm. kat. K. i nr [...], w granicach wywłaszczonej parceli katastralnej l. kat. [...] b. gm. K., położonych w obr. [...], jedn. ewid. N. m. K. na rzecz: K. R. – R., D. R., B. E., M. C. –W. i T. L.

Organ pierwszej instancji ustalił, że przedmiotowa nieruchomość, stanowiąca poprzednio współwłasność: Z. z A.C., A. z C. R., M. C. i J. C. - po 1/4 części każde, została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z 7 listopada 1951 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 23 i art. 34 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, na cele budowy miasta N. i Kombinatu N. O zwrot przedmiotowych nieruchomości wystąpiły uprawnione do tego osoby (byli współwłaściciele lub ich spadkobiercy). Na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji powstałej przed wywłaszczeniem niemożliwym było ustalenie konkretnego celu wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości, co wynikało ze specyfiki inwestycji określonej jako budowa miasta N., obejmującej swym zakresem bardzo duży obszar. W związku z tym na potrzeby niezbędnego doprecyzowania celu wywłaszczenia pozyskano do akt sprawy dokumenty planistyczne wytworzone już po odjęciu prawa własności przedmiotowych nieruchomości, z których wynika iż działka nr [...] i nr [...] oraz część działki [...] przeznaczone były pod tereny zieleni parkowej, a część działki nr [...] przeznaczona była pod drogę lokalną. Z kolei pozyskane do akt sprawy zdjęcia satelitarne i lotnicze przedstawiające stan zagospodarowania przedmiotowych nieruchomości w latach: 1961, 1970, 1976, 1982 i 1987, jak również oględziny przeprowadzone 24 października 2014 r. wskazują, że jakkolwiek realizacja celu wywłaszczenia - określonego ogólnie jako "budowa miasta N.", a doprecyzowanego jako budowa drogi lokalnej oraz utworzenie zieleni parkowej - została rozpoczęte na przedmiotowych nieruchomościach przed, jak i po upływie 10 lat od wywłaszczenia, to jednak - w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 oraz orzecznictwa sądów administracyjnych, wykonanie zamierzonej inwestycji przed złożeniem rozpatrywanego wniosku o zwrot przedmiotowych nieruchomości oraz przed 22 września 2004 r. nie pozwala na stwierdzenie ich zbędności na ten cel, co w ocenie organu pierwszej instancji uniemożliwia obecnie orzeczenie o jej zwrocie na rzecz wnioskodawców.

W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji zarzucono naruszenie:

- art. 7 i 77 i 80 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na niewyjaśnionym w sposób wystarczający stanie faktycznym oraz braku obiektywnej oceny materiału dowodowego, w tym w szczególności braku rzeczywistego ustalenia stanu nieruchomości w okresie po upływie 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczenie stała się ostateczna, w tym także przyjęcie hipotetycznego założenia stanu nieruchomości bez poparcia materiałem dowodowym przy jednoczesnych sprzecznościach w treści uzasadnienia decyzji;

- art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy w odniesieniu do daty 31 grudnia 1958 r.;

- przepisów prawa materialnego poprzez brak zastosowania w szczególności art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn i nie dokonanie zwrotu nieruchomości pomimo, że w ciągu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacja tego celu, względnie cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości;

- art. 7, 8, 9, 11, 12 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszystkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wnikliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego w oparciu o możliwe do uzyskania dokumenty potwierdzające zasadność zwrotu wobec dyspozycji art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn wobec rozpoczęcia prac na obszarze części działek nr [...] i nr [...] oraz nr [...] i nr [...] nie objętych jakimikolwiek pracami związanymi z realizacją celu wywłaszczenia;

- art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji przyjęcie, że na przedmiotowej nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia, a tym samym nie jest ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Nadto złożono wniosek o przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, zgodnie z art. 136 k.p.a., w zakresie dowodów dołączonych w szczególności do niniejszego odwołania, wskazanych w uzasadnieniu, a to poświadczonych za zgodność z oryginałem kopii: zaświadczenia z dnia 26 kwietnia 1960 r. Dyrekcji Osiedli Robotniczych K. znak [...], pisma Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej z dnia 15 kwietnia 1966 r. znak sprawy: [...], pisma z dnia 20 października 1969 r. znak sprawy: [...], pisma z dnia 24 lipca 1968 r. znak sprawy: [...], umowy z dnia 15 kwietnia 1969 r. oraz pism z dnia 26 listopada 1963 r., 17 maja 1956 r. i 26 września 1963 r.

Akcentowano też, że w orzeczeniu o wywłaszczeniu z 1951 r. wskazano jako cel budowę Miasta N. oraz Kombinatu N.. Tymczasem do dnia dzisiejszego nie wybudowano Miasta N. Utworzono wyłącznie dzielnicę N. w m. K. Miasto powinno posiadać prawa miejskie, aby mogło być zgodnie z przepisami prawa utożsamiane z pojęciem "Miasto", a miasto N. - określone w celu wywłaszczenia nie powstało. W konsekwencji cel budowy Miasta N. do dnia dzisiejszego nie został zrealizowany, zgodnie z celami wywłaszczenia wskazanymi w orzeczeniu z 1951 r. oraz przepisami prawa.

Po przedstawieniu w powyższy sposób dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie Wojewoda zacytował przepis art. 136 ust. 3 ugn. Stwierdził, że przedmiotowe nieruchomości stanowią nieruchomość wywłaszczoną w rozumieniu przepisów art. 136 ust. 3 w związku z art. 216 ust. 2 pkt 2 ustawy, o której zwrot wystąpili byli współwłaściciele lub spadkobiercy współwłaścicieli tych nieruchomości, w związku z czym dwie pierwsze przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zostały w sprawie spełnione. Wyjaśnił dalej, że legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu ustawodawca sformułował w art. 137 ust. 1ugn. Należy mieć jednak na uwadze, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, przepis art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami - w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - został uznany za niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Jak wynika z art. 136 i art. 137 ugn, obowiązkiem organów prowadzących postępowanie w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest w pierwszej kolejności możliwie najbardziej precyzyjnie określić cel wywłaszczenia nieruchomości, a następnie w drodze dostępnych środków dowodowych ustalić, czy w odniesieniu do konkretnej nieruchomości zaistniała przesłanka zbędności z art. 137 ust. 1 Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, cel wywłaszczenia musi być interpretowany ściśle. Jednakże często zdarzało się tak, iż cel ten jest określony w decyzji lub umowie sprzedaży w sposób ogólnikowy, bądź też brakuje nawet określenia przeznaczenia nieruchomości. Niezbędna jest w takich przypadkach prawidłowa ocena celu wywłaszczenia na podstawie tych samych kryteriów, co jej niezbędność w postępowaniu wywłaszczeniowym. Co do zasady będzie to w szczególności analiza przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w czasie wydania decyzji wywłaszczeniowej oraz dokumentacji dołączanej do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a w szczególności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji i decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. W razie braku jednoznacznych dowodów, w orzecznictwie zwraca się również uwagę na możliwość dokonania doprecyzowania celu, na jaki wywłaszczono nieruchomość, w oparciu o następujący po tym zdarzeniu (odjęciu praw do nieruchomości) sposób korzystania z niej, który w razie braku dokumentu powołanego w decyzji wywłaszczeniowej lub umowie sprzedaży winien być co do zasady zgodny z celem wskazanym w akcie wywłaszczeniowym. Musi istnieć nierozerwalny związek pomiędzy określeniem celu wywłaszczenia i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Zbędność na cel wywłaszczenia należy bowiem oceniać przez pryzmat sposobu korzystania z wywłaszczonej nieruchomości, gdyż cel wywłaszczenia powinien być identyczny ze sposobem korzystania z nieruchomości.

Przedmiotowa sprawa ma swoja specyfik. Ustalenia dotyczą bowiem nieruchomości wywłaszczonej na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Regulacja ta nie przewidywała konieczności precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia zarówno w dokumentacji wymaganej dla uzyskania pozwolenia na nabycie nieruchomości (pojęcie to oznaczało wywłaszczenie), w dokumentacji sporządzanej na potrzeby procesu wywłaszczeniowego, jak i w samym orzeczeniu wywłaszczeniowym. Wywłaszczenie w trybie dekretu z 26 kwietnia 1949 r. następowało w sposób odmienny, niż w przypadku późniejszych ustaw wywłaszczeniowych. Artykuł 39 ust. 1 tego aktu prawnego stanowił mianowicie iż: "orzeczenie o wywłaszczeniu przenosi prawo własności nieruchomości na rzecz wywłaszczającego z dniem zgłoszenia wniosku o wywłaszczenie. Orzeczenie to stanowi podstawę do ujawnienia praw w księdze wieczystej"'. Tym samym w praktyce niejednokrotnie zdarzało się, że inwestycja stanowiąca cel wywłaszczenia była faktycznie realizowana zanim w ogóle doszło do wydania decyzji wywłaszczeniowej. Sytuacja taka, wywołana uwarunkowaniami politycznymi i gospodarczymi lat 50-tych ubiegłego wieku (odbudowa kraju ze zniszczeń wojennych w ramach gospodarki planowej i związanego z tym nacisku na terminową realizację kilkuletnich narodowych planów gospodarczych), stanowiła wówczas obiektywny stan o powszechnym zasięgu oddziaływania. Taki odmienny tryb przeprowadzania procedury wywłaszczeniowej oraz realizacji inwestycji stanowiącej cel wywłaszczenia był typowym sposobem postępowania w poprzednim systemie ustrojowym pod rządami dekretu z 26 kwietnia 1949 r., tj. w okresie od 4 maja 1949 r. do 5 kwietnia 1958 r.

W niniejszej sprawie dla precyzyjnego ustalenia celu wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości organ pierwszej instancji pozyskał kopię orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z 7 listopada 1951 r., znak: [...] oraz dokumentację związaną z postępowaniem poprzedzającym wydanie tego orzeczenia, tj.: wniosek Zakładu Osiedli Robotniczych z 7 czerwca 1950 r. do Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego o udzielenie zezwolenia na nabycie nieruchomości położonych na terenie zabudowy miasta N.; zezwolenie pełnomocnika Ministra Budownictwa z 17 kwietnia 1950 r. na zgłoszenie przez Zakład Osiedli Robotniczych wniosku o nabycie nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (w którym wskazano, iż nieruchomość jest niezbędna dla realizacji budownictwa mieszkaniowego), określonych na załączonym planie sytuacyjnym linią czerwoną i dużymi literami [...], z wyłączeniem enklaw oznaczonych na planie cyframi rzymskimi i małymi literami; wniosek Departamentu Inwestycji Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z 5 lipca 1950 r. o udzielenie zezwolenia Zakładowi Osiedli Robotniczych na nabycie nieruchomości oraz zezwolenie zastępcy przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z 6 czerwca 1950 r. na nabycie przez Zakład Osiedli Robotniczych pod budowę miasta N. nieruchomości określonych na załączonym planie sytuacyjnym linią czerwoną i dużymi literami A - W, z wyłączeniem enklaw oznaczonych na planie cyframi rzymskimi i małymi literami, z których wynika, iż przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na obszarze objętym wnioskiem o wywłaszczenie na cele budowy miasta N. (również teren przedmiotowej nieruchomości - w pobliżu wierzchołków oznaczonych literami "A" i "W").

Organ pierwszej instancji ustalił, iż z dokumentu pn.: "Założenia Projektowe Budowy Miasta N., Aktualizacja na dzień 1 maja 1955 r." (opracowanego przez Dyrekcję Budowy Miasta N. 30 kwietnia 1955 r.) wynika m.in., że: inwestycję pod nazwą "budowa miasta N." podzielono na dwa etapy, przy czym na nieruchomościach objętych wnioskiem o zwrot planowano realizację założeń w ramach II. etapu (realizowanego na obszarze położonym "za ulicą [...]"), dla którego ustalono wówczas jedynie globalne wskaźniki bez lokalizacji na osiedla".

Realizacja w czasach powojennych inwestycji nazywanej powszechnie "budową miasta N." stanowiła przedsięwzięcie o niespotykanej w tamtym okresie skali oraz unikatowe nawet w kontekście unormowań powołanego dekretu z 26 kwietnia 1949 r. właśnie z uwagi na rozmiar tego przedsięwzięcia (obszar wywłaszczeń obejmował 1096 ha). Budowa tej późniejszej krakowskiej dzielnicy następowała etapami i zarówno w sferze projektowej, jak i wykonawczej bardzo często ulegała pewnym modyfikacjom, zaś w licznych publikacjach historycznych niejednokrotnie znaleźć można informacje o tym, że prace w terenie prowadzone były początkowo na podstawie ogólnych założeń, zaś konkretne plany wykonawcze powstawały "na bieżąco", tj. w toku prowadzonych robót budowlany

Dokonując w przedmiotowej sprawie konkretyzacji celu wywłaszczenia organ pierwszej instancji określił go, jako realizacja budowy drogi lokalnej i stworzenie terenów zieleni parkowej w ramach budowy miasta N. Warto mieć na uwadze okoliczność, iż wnioskodawcą inwestycji stanowiącej podstawę wywłaszczenia był Zakład Osiedli Robotniczych, czyli podmiot powołany w powojennej Polsce do realizowania zadań w zakresie budowy osiedli robotniczych.

Jak wynika z projektu realizacyjnego planu zagospodarowania przestrzennego "Osiedle [...] Projekt wstępny Planu Zagospodarowania Przestrzennego " z dnia 30 marca 1961 r. oraz pozyskanego ze strony internetowej Biura Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta planu, który obowiązywał od dnia 17 kwietnia 1967 r. i był zatwierdzony przez Prezydium Rady Narodowej Miasta Uchwałą nr [...] (pierwszy powojenny plan zagospodarowania przestrzennego dla K.), działka nr [...] przeznaczona była pod drogę lokalną, natomiast działki nr [...], nr [...] i nr [...] pod tereny zielone, porośnięte drzewami i krzewami, ograniczone od zachodu i południa drogami lokalną i państwową, natomiast od zachodu i północy sąsiadującymi z budynkami wchodzącymi w skład projektowanego osiedla zabudowy wysokiej.

Zgodnie zarówno z opracowaniem pt. "Założenia Projektowe Budowy Miasta N.", jak i przywołanymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji fragmentami publikacji historycznych, realizacja miejskiego zespołu osiedli robotniczych nazywanego miastem N. (które miastem nigdy się nie stało, lecz zostało przed jego ukończeniem przyłączone do miasta K. jako jedna z jego dzielnic), rozpoczęła się już w 1949 r. (powołanie Komisji do Spraw Budowy N. przy Centralnym Zarządzie Przemysłu Hutniczego oraz początek pozyskiwania gruntów pod inwestycję). Zgodnie z powołanym opracowaniem, do 1955 r. powstały obiekty tworzące osiedla położone w południowo-wschodniej, wschodniej i północno-wschodniej części zespołu miejskiego projektowanego w charakterystycznym układzie promienistym wraz z infrastrukturą, które w następnych latach planowano rozbudowywać. Z kolei zabudowa pozostałego wywłaszczonego terenu (w ramach etapu II. - "za ulicą [...]"), następowała od ok. drugiej połowy lat 70-tych ubiegłego wieku. Ze znajdującego się w aktach sprawy zdjęcia tego terenu z 1961 r. wynika, iż część działki nr [...] i część działki nr [...] stanowiły plac budowy, a część działki nr [...] stanowiła pas drogi gruntowej. Natomiast ze zdjęcia lotniczego z 1970 r. wynika, iż cała zawnioskowana do zwrotu część działki nr [...] stanowiła pas drogowy w postaci ulicy, chodników i pasa zieleni pomiędzy nimi, natomiast na częściach działek [...], [...] i [...] znajdowały się ścieżki gruntowe. Ze zdjęcia wykonanego w 1982 r. wynika, że na części działki nr [...] znajdują się drzewa o różnej wysokości oraz powstałe w ramach chodników schody. Z kolei w wyniku oględzin przedmiotowej nieruchomości przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji 24 października 2014 r. ustalono, iż działka nr [...] stanowi teren zieleni miejskiej a jej granice zewnętrzne biegną wzdłuż krawędzi chodników pobliskich ulic. Ponadto na opisywanej działce znajdują się ciągi piesze z kostki z poręczami, a teren działki porośnięty jest drzewami liściastymi i skoszoną trawą. Działka nr [...] stanowi fragment budynku murowanego użytkowanego jako sklep. Działka nr [...] stanowi teren zagospodarowany pod trzepak i dojście do niego. Natomiast część działki nr [...] w granicach zawnioskowanych do zwrotu parcel stanowi pas drogowy ulicy [...] w K., zagospodarowany pod chodnik, pas zieleni porośnięty skoszoną trawą i drzewkami oraz fragment jezdni, a także słupy oświetlenia ulicznego. Zatem również ustalony w dniu 24 października 2014 r. podczas rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami nieruchomości stan zagospodarowania pośrednio potwierdza fakt realizacji celu wywłaszczenia. Zarówno bowiem znajdujący się na działce nr [...] trzepak oraz prowadzące do niego dojście, jak i znajdująca się działce nr [...] zieleń oraz ciągi piesze mieszczą się w pojęciu infrastruktury osiedla realizowanego w ramach budowy Miasta N., w skład którego wchodzą nie tylko budynki mieszkalne, lecz także jego infrastruktura i urządzenia służące jego mieszkańcom, więc również niewątpliwie tereny zielone, ciągi piesze, drogi dojazdowe, kosze na śmieci czy trzepaki niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania osiedla. Co do znajdującego się na działce nr [...] fragmentu budynku murowanego, to fakt jego wybudowania na przedmiotowej działce nie przesądza o braku realizacji celu wywłaszczenia. Jak bowiem ustalono, już w 1987 r. działka ta zgodnie z założeniami zagospodarowana została pod planowaną zieleń. Zatem zarówno projektowana (przewidywana) na wywłaszczonej nieruchomości zieleń parkowa, jak i faktycznie zrealizowany na niej trzepak wraz z dojściem do trzepaka, stanowią infrastrukturę osiedla mieszkalnego i mieszczą się w ogólnym ujętym w orzeczeniu o wywłaszczeniu celu wywłaszczenia, jakim była budowa Miasta N. i Kombinatu N.

W ocenie organu odwoławczego brak jest zatem podstaw do zwrotu nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...].

W kontekście powyższego Wojewoda za niezasadny uznał również należy zarzut, iż nie powstało Miasto N. (a taki był cel wywłaszczenia), natomiast powstała tylko dzielnica N. w m. K.

Organ odwoławczy zauważył nadto, że w przedmiotowej sprawie Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu pismem z dnia 6 listopada 2014 r. nr [...] potwierdził fakt zajęcia działki nr [...], obr. [...] jedn. ewid. N. m. K. pod pas drogowy informując, iż ta w całości wchodzi w skład pasa drogowego ulicy [...] w K., która jest zaliczana do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich od 1986 r. Na podstawie ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną ulica ta uzyskała status drogi publicznej o kategorii gminnej. Zgodnie z art. 2a ustawy o drogach publicznych drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Artykuł 2a ustawy o drogach publicznych określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób nie dopuszczający wyjątków. Z przepisu tego wynika zarazem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. A zatem z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne może polegać na przenoszeniu własności między podmiotami wymienionymi w art. 2a ustawy o drogach publicznych, wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii. Powyższe rozwiązania upoważniają do stwierdzenia, że zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną, prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. Wykładnia systemowa art. 136 ugn uwzględniająca ograniczenie obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, która wynika z art. 2a ustawy o drogach publicznych, prowadzi do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych.

Artykuł 2a ustawy o drogach publicznych określający strukturę własnościową dróg publicznych jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Artykuł 2 ugn określa relacje między przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami a innymi ustawami. Przepis ten stanowi, że ustawa o gospodarce nieruchomościami w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami nie narusza innych ustaw. Użyte w nim sformułowanie "w szczególności" oznacza, iż katalog wskazanych w tym przepisie ustaw jest otwarty. Tak więc przepisy innych ustaw, zarówno wymienionych przykładowo w art. 2 jak i tam nie wymienionych (np. ustawa z dnia 21 czerwca 1985 r. o drogach publicznych i inne) należy uznać za przepisy odrębne, które mają pierwszeństwo w ich stosowaniu. W orzecznictwie sądowym drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu (reges extra commercium), skoro własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi (Skarbem Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego). Nieruchomości drogowe nie mogą być więc obciążane prawami rzeczowymi na rzecz osób fizycznych. Wykładnia systemowa art. 136 ust. 3 ugn uwzględniająca ograniczenie obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, które wynikają z art. 2a ustawy o drogach publicznych, prowadzi zatem do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych "droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym". Pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia potrzebne w związku z zarządzaniem drogą.

Zdaniem Wojewody zgromadzony w sprawie przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, że na terenie działki nr [...] przed 1970 r. zrealizowano cel wywłaszczenia określony jako budowa Miasta N., doprecyzowany na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach przedmiotowej sprawy jako budowa drogi lokalnej i jest ona zagospodarowana jako droga do dnia dzisiejszego. Na działce nr [...] i części działki nr [...] realizacja sprecyzowanego celu wywłaszczenia, określonego jako zieleń parkowa, została zakończona na pewno przed 1982 r., przy czym na działce nr [...] po zrealizowaniu celu wywłaszczenia wybudowano budynek (sklep), znajdujący się obecnie w dzierżawie B. S. na podstawie umowy z Urzędem Miasta z przeznaczeniem na handel i dojście do przedmiotowego budynku. Natomiast na działce nr [...] realizacja celu wywłaszczenia w postaci infrastruktury osiedla mieszkalnego nastąpiła przed 1976 r. Nie ma zatem podstaw do uznania za uzasadnione zarzutów ujętych w odwołaniu, a w szczególności naruszenia prawa proceduralnego oraz naruszenia przepisów prawa materialnego.

Wobec przytoczonego w niniejszej decyzji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, a także regulacji zawartych w art. 2a ustawy z dnia 21 czerwca 1985 r. o drogach publicznych, jak i w art. 2 ugn zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie miało jednak ustalenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na nieruchomościach zawnioskowanych do zwrotu, co w przedmiotowej sprawie oznaczało brak możliwości ich zwrotu na rzecz wnioskodawczyń. Należy bowiem podkreślić, iż niezrealizowanie celu wywłaszczenia oznacza sytuację, gdy planowanych prac nie podjęto w ogóle lub odstąpiono od realizacji celu, dla którego nieruchomość została wywłaszczona, tj. w razie pozostawienia nieruchomości w stanie niezmienionym. Powyższy pogląd koresponduje również z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, który zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ma moc powszechnie obowiązującą i jest ostateczny. Jak wynika z powołanego orzeczenia, nie podlegają zwrotowi nieruchomości wywłaszczone przed 27 maja 1990 r., na których w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, co w świetle wcześniejszych uwag jak stwierdzono ma miejsce w przedmiotowej sprawie. W ocenie organu odwoławczego okoliczność czy rozpoczęcie realizacji celu wywłaszczenia nastąpiło przed upływem 7 lat od momentu, gdy decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna nie ma prawnego znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, skoro jak wyżej wskazano cel wywłaszczenia na przedmiotowych nieruchomościach został zrealizowany. W przypadku tak dużych, wieloletnich inwestycji jak budowa N. nie bada się realizacji celu wywłaszczenia w terminach 7, 10 lat określonych w art. 137 ust. 1ugn. Istotne jest w takich przypadkach natomiast ustalenie, w świetle powoływanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego i jego uzasadnienia, czy cel wywłaszczenia przed złożeniem wniosku o zwrot nieruchomości a nie później niż przed 22 września 2004 r. w ogóle został zrealizowany, a co w przedmiotowej sprawie jak wyżej wykazano nastąpiło.

Z powyższą decyzją nie zgodziły się K. R.-R., D. R., B. E., M. C.-W. oraz T.L., wniosły w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której domagały się uchylenia decyzji Wojewody z dnia 15 kwietnia 2016 r., znak: [...] i wcześniejszej decyzji organu pierwszej. Wnosił nadto o zasadzenie od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

Skarżące zarzuciły naruszenie:

- art. 7, 8, 77, 107 k.p.a. (także w zw. z art. 136 ust. 3 ugn i w zw. z art. 137 ugn) poprzez nieprzeprowadzenie postępowania merytorycznego, w tym dowodowego, w sprawie wniosku o zwrot nieruchomości poprzez nieprawidłowe zastosowanie art. 229 ugn;

- art. 137 ugn poprzez dokonanie rozszerzającej wykładni celu wywłaszczenia określonego w decyzji o wywłaszczeniu i przyjęcie, że zabudowa parkami, zielenią, drzewami i krzewami stanowiła cel określony w decyzji o wywłaszczeniu pomimo, że takie tereny nie obejmowały zakresem celu wywłaszczenia określonego jako budowa miasta N. oraz realizacji narodowych planów gospodarczych.

Powyższe zarzuty skarżące rozwijały w uzasadnieniu skargi. W skazywały w szczególności, że należy dokonać ścisłej interpretacji celu wywłaszczenia. Cel ściśle interpretowany, to budowa osiedli do zamieszkania (budownictwo mieszkaniowe) z minimalistyczną infrastrukturą, biorąc pod uwagę ograniczone możliwości finansowe ówczesnego Państwa Polskiego. Oceniając obecnie zakres realizacji celu wywłaszczenia i możliwości zabudowy przyjąć należy, że zabudowa budownictwem mieszkaniowym miała ścisły cel budowy bloków mieszkalnych, a nie parków, skwerów, obszarów porośniętych drzewami, czy też krzewami. Organ odwołuje się do planów zagospodarowania przestrzennego z lat 1967 i późniejszych, gdy tymczasem cel wywłaszczenia, jako interpretowany ściśle, należy oceniać według daty wydania i treści decyzji. Późniejsza zmiana przeznaczenia terenu odnosi się zatem do innej sfery czasowej (lata 1960-1970), o innym uwarunkowaniu i kierunkach gospodarki socjalistycznej (ukazanie obywatelom dobrobytu), aniżeli okres z przełomu 1949/1950, kiedy ściśle interpretowany cel wywłaszczenia miał na celu budowę jak największej liczby mieszkań, nie zaś realizację parków, terenów zielonych itp.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności, bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu, stosownie do art. 151 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie istotne znaczenie mają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednol. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 136 ust. 3 ugn, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. W myśl art. 137 ust. 1 ugn, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Stosownie do 137 ust. 2 ugn, jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

Należy zwrócić nadto uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 (Dz. U. poz. 376), zgodnie z którym art. 137 ust. 1 ugn w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z wyroku tego wynika, że jeżeli nieruchomość zawnioskowana do zwrotu została wywłaszczona przed dniem 27 maja 1990 r., czyli datą komunalizacji z mocy prawa nieruchomości Skarbu Państwa, którymi władały jednostki samorządu terytorialnego, zaś cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem 22 września 2004 r., czyli dniem wejścia w życie aktualnego brzmienia art. 137 ust. 1 ugn, nie można uznać, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Realizacja tego celu w terminach, wymienionych w art. 137 ust. 1 ugn nie ma w takiej sytuacji znaczenia, tj. nie jest istotne, czy prace rozpoczęto w ciągu 7 lat od uostatecznienia się decyzji wywłaszczeniowej oraz czy zakończono je w ciągu 10 lat od tegoż momentu. W świetle powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego w wypadku nieruchomości wywłaszczonych przed dniem 27 maja 1990 r. spełnienie kryteriów zbędności, wymienionych w art. 137 ust. 1 u.g.n. miałoby znaczenie wyłącznie wówczas, gdyby cel wywłaszczenia był realizowany dopiero po dniu 22 września 2004r.

Dla orzeczenia o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej konieczne jest ustalenie, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. W orzecznictwie wskazuje się słusznie, że ustalenie celu wywłaszczenia co do zasady następuje poprzez przywołanie celu, jaki podano w decyzji wywłaszczeniowej. Jednak w sytuacji, gdy cel ten określony jest w decyzji w sposób ogólnikowy, to organ prowadzący postępowanie o zwrot jest zobowiązany doprecyzować w postępowaniu dowodowym cel wywłaszczenia, dążąc do jego skonkretyzowania dla danej nieruchomości. To uszczegółowienie (doprecyzowanie) winno nastąpić przede wszystkim na podstawie analizy całej dostępnej dokumentacji, zgromadzonej dla potrzeb przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1440/12, Lex Omega nr 1323497; podobnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 211/12, Lex Omega nr 1248554 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 737/13, Lex Omega nr 1491152). W przypadkach, gdy przepisy wywłaszczeniowe były tak skonstruowane, że dopuszczały późniejsze doprecyzowanie celu wywłaszczenia w ramach ogólniejszego zamierzenia, również tę okoliczność i z nią związane dowody należy uwzględnić.

Ustalenia w kwestii precyzyjnego określania celu wywłaszczenia, a następnie jego realizacji, winny być dokonywane zgodnie z wymogami przepisów procedury administracyjnej.

I tak zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Zakres postępowania dowodowego zależy jednakże od przedmiotu sprawy administracyjnej. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., l SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131).

Wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości odbywało się w trybie dekretu Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tekst jednol. Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31 ze zm., dalej w skrócie - dekret). Z art. 13 ust. 2 pkt 5 dekretu wynika, że we wniosku o wywłaszczenie należało jedynie w sposób ogólny wskazać cel wywłaszczenia. Jak słusznie zauważa organ odwoławczy, stosownie do art. 39 ust. 1 dekretu, orzeczenie o wywłaszczeniu przenosiło prawo własności nieruchomości na rzecz wywłaszczającego z dniem zgłoszenia wniosku o wywłaszczenie pomimo tak ogólnie wskazanego celu. Orzeczenie to stanowiło podstawę do ujawnienia praw w księdze wieczystej. Należy też zgodzić się z Wojewoda, że na początku lat 50-tych XX wieku ze względu na uwarunkowania polityczne i gospodarcze możliwe było nawet zrealizowanie inwestycji będącej celem wywłaszczenia jeszcze przed wydaniem przez właściwy organ orzeczenia o wywłaszczeniu. Artykuł 39 ust. 1 dekretu, zakładający wsteczną moc orzeczenia o wywłaszczeniu, uzasadniał takie właśnie postępowanie.

Jak wynika z akt sprawy, parcele gruntowe: l. kat. [...] o powierzchni 0,6590 ha, l. kat. [...] o powierzchni 2,7420 ha i l. kat. [...] o pow. 15,9875 obj. Iwh 459 b. gm. kat. K., stanowiące współwłasność: Z. z A. C., A. z C. R., M. C. i J.C. (poprzedników prawnych skarżących) zostały wywłaszczone orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 7 listopada 1951 r. [...] na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem na cele budowy Miasta N. i Kombinatu N. Wobec tak nieprecyzyjnego określenia celu wywłaszczenia (które nie może budzić zastrzeżeń w świetle powołanego wyżej art. 13 ust. 2 pkt 5 dekretu) konieczne było wyjaśnienie, jaki dokładnie był cel wywłaszczenia w ramach ogólnego celu – budowy N. – był na przedmiotowych działkach przewidziany, tj. co i kiedy miało na nich powstać.

Przy braku dokumentów sprzed wywłaszczenia załączanych do wniosku oraz podstaw do uznania, że takowe precyzujące cel dokumenty były wymagane, organy administracji publicznej pozyskały z Archiwum Akt Nowych dokumenty pochodzące z akt Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, która musiała wyrazić zezwolenie na złożenie wniosku o wywłaszczenie (art. 13 ust. 3 pkt 1 dekretu). Było to przede wszystkim pismo z dnia 7 czerwca 1950 r. nr [...], w którym Zakład Osiedli Robotniczych Delegatura dla miasta N. w K. wystąpił do Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego o udzielenie zezwolenia na nabycie nieruchomości położonych na terenie zabudowy miasta N. w granicach oznaczonych na załączonych egzemplarzach mapy z wyłączeniem enklaw. Ponadto pozyskano kolejne dokumenty, w większości stanowiące załączniki do wskazanego wniosku, a to:

- zezwolenie pełnomocnika Ministra Budownictwa z dnia 17 kwietnia 1950 r. na zgłoszenie przez Zakład Osiedli Robotniczych wniosku o nabycie nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (w zezwoleniu tym wskazano, iż dotyczy ono nieruchomości, określonych na załączonym planie sytuacyjnym linią czerwoną i dużymi literami [...], z wyłączeniem enklaw oznaczonych na planie cyframi rzymskimi i małymi literami. Zgodnie z ww. zezwoleniem nieruchomość jest niezbędna dla realizacji budownictwa mieszkaniowego, a zamierzona inwestycja może być zlokalizowana jedynie na przedmiotowej nieruchomości),

- zaświadczenie Biura Regionalnego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 6 czerwca 1950 r., iż Biuro Regionalne P.K.P.G. nie podnosi zastrzeżeń co do przeznaczenia terenu oznaczonego na mapie obwodnicą z granicami enklaw,

- pismo z dnia 5 lipca 1950 r. nr [...], którym Departament Inwestycji Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zwrócił się do Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego o udzielenie zezwolenia Zakładowi Osiedli Robotniczych na nabycie nieruchomości - popierając wniosek Zakładu Osiedli Robotniczych,

- zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 6 lipca 1950 r. pod nr [...].

Z powyższej dokumentacji wynika, że przedmiotem wniosku o wywłaszczenie był obszar 1096 ha. Jako cel wywłaszczenia wskazano budowę miasta N. Poza tak ogólnie określonym celem nie zostało sprecyzowane, jakie konkretnie cele miały być zrealizowane w ramach tak określonej inwestycji.

Na załączonym do powyższych dokumentów planie sytuacyjnym zlokalizowano wywłaszczone parcel: l. kat. [...] i l. kat. [...] b. gm. kat. K., sąsiadujące ze sobą, które w sposób nie budzący wątpliwości mieściły się w zakresie wniosku o nabycie nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, oznaczonym linią na południe od wierzchołków oznaczonych dużymi literami [...].

Organy administracji publicznej prowadziły dalsze czynności w celu odnalezienia planów realizacyjnych inwestycji. Z Urzędu Marszałkowskiego, [...] Urzędu Wojewódzkiego, Starostwa Powiatowego, Urzędu Miasta oraz Archiwum Narodowego otrzymały informacje o braku stosownych dokumentów. Jak ustalono, badanie przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie wchodziło w rachubę, ponieważ najstarszy tego typu plan po II wojnie światowej został uchwalony w roku 1967.

Organy administracji publicznej zgromadziły również dokumenty wytworzone po dacie wywłaszczenia. Do akt sprawy dołączono m. in. "Założenia projektowe Budowy Miasta N. Aktualizacja na dzień 1 maja 1955 r." Punkt 4 pierwszego rozdziału "Założeń..." zawiera opis: "Budowę Miasta - podzielono na dwa etapy I - realizacja do ul. [...], II - realizacja na terenach za ulicą [...](...) Podział na dwie części uwarunkowany jest istnieniem szczegółowo opracowanego planu generalnego [...] do ul. [...]. Zezwala to na dużą dokładność w precyzowaniu wytycznych dla tej partii Miasta. Dla terenów za ul. [...] ustala się jedynie globalne wskaźniki bez lokalizacji na osiedla." "Kompleksami wybiegającymi poza zamknięty układ miejski są urządzenia komunalne, stacje poboru wody w R., zbiorniki wodne na wzgórzach K., Oczyszczalnia ścieków w B., Cmentarz w G. oraz Przedsiębiorstwo Ogrodnicze w M.." Przedmiotowa nieruchomość znajduje się w terenie określonym w tym dokumencie jako położony "za ul. [...]", objętym II etapem budowy Miasta N.

Z Urzędu Miasta pozyskano projekt realizacyjny planu zagospodarowania przestrzennego "Osiedle Wzgórza K. Projekt wstępny Planu Zagospodarowania Przestrzennego". Plan opatrzony jest datą 30 marca 1961 r. Z planu tego wynika, że sporna część wywłaszczonej nieruchomości, odpowiadająca części działki nr [...] oraz całym działkom: nr [...] i nr [...], obr. [...] jedn. ewid. N., znajduje się na obszarze przeznaczonym pod tereny zielone, porośnięte drzewami i krzewami, ograniczonym od zachodu i południa drogami: lokalną i państwową, natomiast od zachodu i północy sąsiadującym z budynkami wchodzącymi w skład projektowanego osiedla zabudowy wysokiej. Natomiast zawnioskowana do zwrotu część wywłaszczonej nieruchomości, odpowiadająca części działki nr [...], obr. [...] jedn. ewid. N., na planie tym przeznaczona została pod drogę lokalną. Dodatkowo pierwszy uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego (zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej Miasta uchwałą Nr [...]) również przewidywał takie przeznaczenie tego terenu. Działki nr [...], nr [...] i nr [...] znajdowały się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem "[...] - Teren zieleni wysokiej i nieużytków przeznaczony pod zieleń parkową. Realizacja do r. 1970. Obowiązuje zakaz zabudowy i podziałów". Natomiast działka nr [...] znajdowała się w terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem "[...] -ustalenia jak przy [...] Arteria ruchu normalnego w liniach regulacyjnych 20,0 m. przewidziana do adaptacji".

Na podstawie powyższych dowodów organy administracji publicznej ustaliły zgodnie z ich treścią konkretne cele, na jakie zostały wywłaszczone sporne nieruchomości. Stwierdziły prawidłowo, że na obecnych działkach nr [...] i nr [...] oraz części działki nr [...] celem tym było utworzenie terenu zieleni parkowej, natomiast na obecnej części działki nr [...] celem wywłaszczenia było zrealizowanie drogi, a mianowicie droga lokalnej.

W ocenie Sądu ustalenia te znajdują oparcie w omówionym wyżej materiale dowodowym, który został poddany właściwej ocenie. Skoro w 1951r. wywłaszczono w związku z budową miasta 1096 ha, to na takim obszarze oprócz budynków mieszkalnych i usługowych musiały pojawić się między innymi ulice oraz tereny zieleni, co jest zgodne zarówno z ogólnym, jak i sprecyzowanym celem wywłaszczenia.

Organy administracji publicznej, ustaliwszy w powyższy sposób szczegółowy cel wywłaszczenia przeprowadziły następnie wnikliwe postępowanie wyjaśniające, aby stwierdzić, czy tak określony cel został na spornej nieruchomości zrealizowany. Oparły się w tym zakresie na dokumentacji w postaci zdjęć lotniczych, pozyskanych z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Na podstawie zdjęć lotniczych w skali 1:1000, wykonanych w dniu 1 czerwca 1961 r. i w dniu 14 września 1970 r. oraz w skali 1:2000, wykonanych w dniu 27 czerwca 976 r., w roku 1982 i w dniu 8 lipca 1987 r., obrazujących teren części działek nr [...] i nr [...] oraz całych działek nr [...] i nr [...] w granicach wywłaszczonych parcel: l .kat. [...] i [...]. kat. [...]. gm. kat. K., ustalono zgodnie z tym co fotografie obrazowały, że w dacie wykonania zdjęcia z 1961 r. przedmiotowy teren w części północnej obejmującej działkę nr [...] oraz część działki nr [...] stanowił teren budowy, a w pozostałej części pozostał niezagospodarowany pod cel wywłaszczenia, stanowił pola uprawne a ponadto w zachodniej części, obejmującej część działki nr [...] stanowił pas drogi gruntowej. Natomiast w dacie wykonania zdjęcia z 1970 r. teren przedmiotowej części działki nr [...] w całości zagospodarowany był jako pas drogowy w postaci ulicy i chodników oraz pasa zieleni między nimi. Teren działek nr [...], nr [...] i nr [...] pozostał niezagospodarowany. W części obejmującej działki nr [...], nr [...] i część działki nr [...] przebiegały przez niego ścieżki gruntowe, a w części północnej widoczne są ślady pozostałe po budowie pobliskich bloków. Zdjęcie wykonane w 1976 r. pozwoliło na stwierdzenie, że część widocznych na zdjęciu z 1970 r. ścieżek została przekształcona w wykonane celowo chodniki z utwardzonej nawierzchni, a na terenie działki nr [...] widoczny jest utwardzony teren o kształcie kwadratu połączony z pobliskim chodnikiem, położony w niedalekiej odległości od zrealizowanego w ramach budowy osiedla bloku. Natomiast na zdjęciu z 1982 r. widoczne są rosnące na części działki nr [...] drzewa o różnej wielkości, które nie znajdowały się tam w czasie wykonania zdjęcia z 1970 r. Ze zdjęcia wynika też, że w ramach budowy chodników, widocznych już na zdjęciu z 1976 r., miejscami wykonane zostały schody. Ze zdjęcia z 1987 r. wynika, że stan zagospodarowania przedmiotowych działek nie uległ zmianie, a jedynie widoczne na zdjęciu z 1982 r. drzewa mają większą wielkość. Na zdjęciach z lat 1976, 1982 i 1987 widoczne jest, że teren przedmiotowej części działki nr [...] pozostał zagospodarowany jako pas drogowy jak na zdjęciu z 1970 r.

W czasie przeprowadzonej w dniu 24 października 2014 r. rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami spornego terenu ustalono, że działka nr [...] stanowi teren zieleni miejskiej, a jej granice zewnętrzne biegną wzdłuż krawędzi chodników pobliskich ulic. Na tej działce znajdują się ciągi piesze z kostki z poręczami, w pozostałości teren działki porośnięty jest drzewami liściastymi i skoszoną trawą. Działka nr [...] stanowi fragment budynku murowanego użytkowanego jako sklep. Działka nr [...] stanowi teren zagospodarowany pod trzepak i dojście do niego. Natomiast część działki nr [...], w granicach zawnioskowanych do zwrotu parcel, stanowi pas drogowy ulicy [...] w K., zagospodarowany pod chodnik, pas zieleni porośnięty skoszoną trawą i drzewkami oraz fragment jezdni, a także słupy oświetlenia ulicznego. Budynek na działce nr [...] w dacie wykonywania najnowszego ze zdjęć lotniczych (1987r.) jeszcze nie istniał. Niemniej w tym czasie cel wywłaszczenia był już zrealizowany – na nieruchomości istniała zieleń parkowa.

Organy administracji publicznej zgromadziły też materiał dowodowy w zakresie posiadania przez podmioty zarządzające sieciami infrastruktury miejskiej swoich sieci lub urządzeń na nieruchomości zawnioskowanej do zwrotu. Ustaliły, że na działce nr [...] zlokalizowane są następujące sieci gazowe niskiego ciśnienia: dn 40, dn 80 i dn 250 wybudowane w latach 1960 - 1967 r. w ramach gazyfikacji osiedla [...] (pismo Polskiej Spółki Gazownictwa Zakład Gazowniczy z dnia 24 marca 2014 r. znak: [...]). Na działce nr [...] znajdują się dwa czynne kable [...],[...], natomiast na działkach nr [...], nr [...] i nr [...] znajdują się: czynny kabel [...], [...] wybudowany celem zasilania cukierni oraz dwa czynne kable [...], [...] wybudowane w 1992 r. celem zasilenia pawilonów handlowych (pismo [...] S.A. Oddział w K. Rejon Dystrybucji N. z dnia 2 kwietnia 2014 r. nr [...]). Na części działki nr [...] znajduje się sieć teletechniczna będąca własnością [...] S.A. wybudowana w latach sześćdziesiątych ubiegłego wieku (pismo [...] S.A. z dnia 1 kwietnia 2014 r. nr [...]). Na działkach nr [...], nr [...] i nr [...] znajdują się sieci cieplne 2 x DN 100, 2 x DN 150, 2 x DN 50 i 2 x DN 65 o numerach inwentarzowych: [...], [...], [...], [...], [...] (pismo Miejskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej S.A. z dnia 23 maja 2014 r. nr [...]). Na działkach nr [...] i nr [...] znajdują się sieci: wodociągowa 0100 żeliwo (dok. pow. 69NH), kanalizacji sanitarnej 0250 beton, - wykonane w latach sześćdziesiątych XX wieku, a na działce nr [...] znajduje się przyłącze kanalizacyjne 0200 kamionka dla nieruchomości os. [...] (pismo Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. z dnia 10 lipca 2014 r. nr [...]). Istnienie tych sieci i urządzeń samo w sobie nie stanowi przeszkody dla zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Niemniej ich powstanie pozwala stwierdzić, że wywłaszczona nieruchomość była wykorzystana również na ogólny cel wywłaszczenia, jakim była budowa miasta i kombinatu N.

Odnosząc się do zarzutów skargi, które w znacznej mierze kwestionują możliwość przyjęcia, by tworzenie terenów zielonych mieściło się w celu wywłaszczenia, tj. budowie miasta N. stwierdzić trzeba, że nie są one zasadne. W ocenie Sądu argumentacja skargi nie zasługuje na uwzględnienie. Jest rzeczą powszechnie znaną starszym mieszkańcom K., a wynika też licznych książkowych publikacji i zgromadzonego w sprawie materiału, że w pierwotnej koncepcji miasto (a potem część K.) N. stanowiła realizację szerokiego założenia urbanistycznego, w którym cel w postaci zapewnienia dużej ilości mieszkań robotniczych nie wykluczał przyjęcia kompleksowych rozwiązań komunikacyjnych, czy też zakładania terenów zielonych i innych, służących rekreacji ludności. W pierwszym etapie budowy N. przy realizacji samych budynków mieszkalnych nie kierowano się zresztą wyłącznie chęcią minimalizacji kosztów, a wręcz przeciwnie, nadawano budowanym obiektom formę interesującą architektonicznie. Na osiedlach realizowanych później zaniechano tego rodzaju działań, niemniej jednak nadal starano się zapewnić właściwy układ komunikacyjny i przewietrzania miasta, w tym pozostawiać tereny zielone czy rekreacyjne. Zdaniem Sądu wydzielenie zielonych enklaw w żadnej mierze nie świadczy o ekskluzywności danego osiedla. W czasie realizacji osiedla w pobliżu spornej nieruchomości w K. nie istniał jeszcze zbliżony do obecnego stan braku miejsca pod zabudowę, zaś niewielkie nakłady, jakich wymagało urządzenie terenu zielonego oraz działania w tzw. " czynie społecznym", czynią bezzasadnym zarzut, że tego rodzaju cel nie był możliwy do przyjęcia z uwagi na możliwości finansowe Państwa.

Na przeszkodzie możliwości zwrotu obecnej działki nr [...], obr. [...], N. stoi również dodatkowo fakt, że stanowi ona część drogi publicznej, na co słusznie zwróciły uwagę organy, rozstrzygające sprawę. Jak ustalono w toku postępowania administracyjnego na podstawie pisma Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z dnia 6 listopada 2014 r. nr [...] działka nr [...] w całości wchodzi w skład pasa drogowego ulicy [...] w K., która jest zaliczana do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich od 1986 r.

W art. 2 u.g.n. wskazano, że ustawa ta nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami. Zgodnie zaś z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r. poz. 1440), drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa (ust. 1), zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (ust. 2). Stosownie do art. 2 ust. 1 tejże ustawy drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie:

1) drogi krajowe;

2) drogi wojewódzkie;

3) drogi powiatowe;

4) drogi gminne.

Na podstawie powyższych przepisów przyjmuje się, że drogi publiczne są rzeczami szczególnego rodzaju, wyłączonymi od swobodnego obrotu, a ich właścicielami nie mogą być podmioty inne od wymienionych w art. 2a ustawy o drogach publicznych. W orzecznictwie wskazuje się zatem trafnie, że również w wypadku, gdy nieruchomość w czasie orzekania o zwrocie stanowi część drogi publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2011 r., sygn. akt I OSK 649/11, Lex Omega nr 1149411). Do ustaw szczególnych, o których mowa w przepisie art. 2 u.g.n., zalicza się również ustawę o drogach publicznych. Zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 maja 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 572/08, Lex Omega nr 508752).

Prawidłowo zatem organy administracji ustaliły, że cel wywłaszczenia został na spornej nieruchomości zrealizowany, a zatem nie stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia. Co do jednej z działek zachodzi też dodatkowy powód dla odmowy jej zwrotu. Ustalenia takie oparte zostały na obszernym materiale dowodowym, a z akt sprawy wynika, że w sprawie podjęto wszelkie możliwe działania celem pozyskania jak najpełniejszej dokumentacji, związanej z wywłaszczeniem i sposobem zagospodarowania spornej nieruchomości. Postępowanie wyjaśniające odpowiada zatem wymogom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Dowody zostały ocenione prawidłowo. Organy administracji publicznej wzięły je bowiem pod uwagę tak odrębnie, jak i w całokształcie zgromadzonego materiału. Wszelkie konieczne ustalenia przedstawiły w uzasadnieniu wydanych w toku instancji decyzji. Dowody te są spójne, a ich ocena nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia zasad logiki i doświadczenia życiowego. W decyzjach wyrażono prawidłowa ocenę stanu faktycznego. Zaskarżona decyzja i ja poprzedzająca czynią zatem zadość wymogom wynikającym z art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego zasadne było przyjęcie, że nie zostały spełnione przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, wskazane w art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 u.g.n. w odniesieniu do całego terenu, zawnioskowanego do zwrotu. W przypadku działki nr [...] roszczenie o zwrot wyklucza dodatkowo fakt zajęcia jej w całości pod drogę publiczną. Odmowa zwrotu przedmiotowych działek była zatem uzasadniona.

Powyższe rozważania odpowiadają na zasadniczą część zarzutów skargi.

W odniesieniu do pozostałych zarzutów należy wskazać, że w niniejszej sprawie nie mógł zostać naruszony art. 229 u.g.n., który nie był i nie powinien być stosowany. Zgodnie z treścią art. 229 u.g.n. roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Negatywna przesłanka zwrotu nieruchomości, przewidziana w tym przepisie jest zbliżona do sytuacji, kiedy nieruchomość wywłaszczona zajęta jest pod drogę publiczną, jednak jest to jedynie podobieństwo, nie zaś tożsamość przesłanek odmowy zwrotu. Z zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organy administracji stosowały w sprawie powołany przepis.

Zarzuty nieprzeprowadzenia postępowania merytorycznego, w tym dowodowego, co miało zdaniem skarżących prowadzić do naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 k.p.a. nie zostały w skardze rozwinięte. Skarżący nie podają, jakie to dowody miały zostać pominięte przez organy administracji publicznej. Zarzut ten można wiązać z odmienną oceną kwestii szczegółowego celu wywłaszczenia, która została już omówiona powyżej. W świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11bez znaczenie jest natomiast moment przystąpienie do realizacji celu wywłaszczenia, co przy użyciu trafnych argumentów wywiedziono w zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił, za podstawę biorąc art. 151 p.p.s.a.