Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 667/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone decyzje II instancji
Powołane przepisy: article: art. 106 § 3, art. 141 § 4:
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 2 pkt 3 i pkt 14, art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 7 ust. 1 pkt 2 i art. 8 ust. 1 pkt 2 ,art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 1;
journal: Dz.U. 2020 poz 1341
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
article: art.7, art.8, art.11, art. 77 § 1, art. 107 § 3;
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 60;
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 608 art. 4 ust. 1 lit a);
law: Rozporzadzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz  uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.)
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust.8;
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt III SA/Po 397/17 w sprawie ze skarg [...] na decyzje Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] i [...] w przedmiocie płatności rolnych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone decyzje; 3. zasądza od Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu na rzecz [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 października 2017r., sygn. akt III SA/Po 397/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm., obecnie Dz.U. z 2019r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargi [...] (dalej też: "skarżąca", "strona") na decyzje Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu (dalej też "organ II instancji", "Dyrektor WOR ARiMR", "organ odwoławczy") z [...] lutego 2017r., nr [...] i nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2015.

Za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przyjął następujący stan faktyczny:

W dniu 13 czerwca 2015r., strona wystąpiła z wnioskiem o przyznanie na rok 2015 jednolitej płatności obszarowej (JPO), płatności na zazielenienie, płatności do bydła oraz płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW). We wniosku producent rolny zadeklarował do płatności działkę ewidencyjną nr [...] położoną w województwie [...], powiat [...], gmina [...], obręb [...]. W związku z powzięciem przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Wolsztynie podejrzenia, że w sprawie mogły zostać stworzone sztuczne warunki wystosowano do strony wezwanie do złożenia wyjaśnień. W odpowiedzi strona wyjaśniła m.in., że jest użytkownikiem działek zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności na podstawie podpisanej 1 maja 2015r. z [...] we [...] długoterminowej umowy dzierżawy, aneksowanej 15 maja 2015r. Właściciel działki dokonywał zabiegów celem przystosowania jej do wypasu bydła. Razem z innymi dzierżawcami strona założyła także spółdzielnię [...], która realizuje politykę grupy producentów, przez finansowanie obsługi prawnej, administracyjnej i rachunkowej gospodarstw swoich członków oraz finansuje uzbrojenie ogrodzenia wypasu bydła. Jest to finansowane ze środków, które pochodzą z wpłat udziałów gotówkowych członków [...] na podstawie zapisów statutowych. Wspólne utrzymanie zwierząt daje możliwość efektywniejszej hodowli i mocniejszej pozycji na rynku. Natomiast w kwestii faktycznego zajmowania się zwierzętami przebywającymi w jednej siedzibie stada ze sztukami należącymi do innych rolników i podziału kosztów utrzymania wyżej wskazanych zwierząt producent rolny stwierdził, że obsługę zlecono firmom zewnętrznym. Rozliczenie następuje m.in. według systemu ryczałtowego w przypadku obsługi weterynaryjnej lub na zasadzie rozliczenia sztuko-dni w poszczególnych grupach wiekowych zwierząt będących w posiadaniu strony w danym kwartale. Następnie w piśmie złożonym do organu 8 lipca 2016r., podniosła, że ponosi pełną odpowiedzialność za podejmowane decyzje ekonomiczne i zaciągnięte zobowiązania. Uczestniczy w codziennych odprawach lub spotkaniach w zależności od potrzeb grupy członków założycieli [...], które organizowane są w celu m.in. organizacji pracy, omówienia planowanej sprzedaży i zakupów, przedstawienia pomysłów i zaistniałych problemów.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Wolsztynie decyzjami z [...] lipca 2016r., odmówił stronie przyznania płatności ONW na rok 2015r. Decyzją z tej samej daty odmówił stronie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015r.

Decyzjami z [...] lutego 2017r., Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu utrzymał w mocy decyzje z [...] lipca 2016r.

Zdaniem organu odwoławczego skarżąca nie była odrębnym, samodzielnym i samorządnym producentem rolnym, nie posiadała własnego sprzętu oraz nie ponosiła kosztów związanych z deklarowanymi działkami, jak i hodowlą zwierząt. Strona była jedynie jednym z podmiotów zgłaszających do płatności działki rolne oraz zwierzęta, będące częścią jednostki produkcyjnej o nazwie [...] ([...]). Strona, w ocenie organu ARiMR, zarejestrowała się w ewidencji producentów i wnioskowała o płatności z dwóch powodów, aby zmaksymalizować wysokość otrzymanych płatności, których w normalnych warunkach wskazana powyżej jednostka by nie otrzymała oraz, aby uzyskać płatności do zwierząt, do których na mocy przepisów szczególnych płatność nie zostałaby przyznana [...] z uwagi na przekroczenie limitu zwierząt. Organ II instancji uznał, że odwołująca wraz z 51 osobami fizycznymi oraz [...] stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania maksymalnych korzyści majątkowych, których [...] nie otrzymałaby w normalnych warunkach. Organ ARiMR zauważył, że pomimo tego, iż jednostka ta oraz 52 osoby fizyczne są formalnie gospodarstwami samodzielnymi, to jest mającymi formalnie określonego zarządcę, własny numer ewidencyjny, konto, na które przelewane były środki, to jednak są gospodarstwami ściśle powiązanymi ze sobą. Wszystkie wydarzenia mające miejsce w 2015 roku, a więc wydzielenie ziemi przez [...], zawarcie jednego dnia umów sprzedaży oraz dzierżawy, utworzenie i przystąpienie do [...], stanowiły próbę prawnego dostosowania wzajemnych relacji pomiędzy wszystkimi wskazanymi podmiotami po to, aby uzyskać maksymalne wnioskowane dofinansowanie. Wskazane podmioty pomimo ścisłego powiązania ekonomiczno-technicznego wystąpiły z wnioskami do ARiMR jako samodzielni rolnicy o przyznanie płatności.

Strona złożyła skargi na decyzje z [...] lutego 2017r.

Oddalając skargi na powyższe decyzje wskazanym na wstępie wyrokiem z 18 października 2017r. WSA wskazał, że nie budzi żadnych wątpliwości wyczerpanie przez stronę, działającą wraz z podmiotami wskazanymi przez organ ARiMR, przesłanek z art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013r., w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.Urz. UE Seria L z 2013r., Nr 347, poz. 549 ze. zm., dalej: "rozporządzenie 1306/2013"), względem płatności ONW i płatności bezpośrednich. Chociaż strona ubiegając się o te płatności formalnie spełniła wymogi do ich uzyskania, okoliczności te zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami wynikającymi z rozporządzeń unijnych. W ocenie Sądu I instancji ARiMR prawidłowo uznał, mając na względzie całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, ocenionego w zgodzie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego, że chociaż strona oraz pozostałe wymienione przez ten organ podmioty formalnie tworzą samodzielne gospodarstwa, a więc gospodarstwa mające określonego zarządcę, własny numer ewidencyjny, rachunek bankowy, to jednak gospodarstwa te pozostają ze sobą ściśle powiązane. Sztuczne stworzenie warunków w ramach rozpatrywanego przypadku wynika bezpośrednio ze sztucznego podziału gruntów oraz zwierząt [...], przez zawarcie przez tę jednostkę ze wskazanymi przez organ osobami fizycznymi, w tym ze stroną, pozornych umów dzierżawy gruntów oraz sprzedaży zwierząt. W procederze tym uczestniczyły zarówno osoby fizyczne, które zarządzały [...], jak i te, które znajdowały się w zależności służbowej czy powiązanych rodzinnie lub towarzysko, co nie jest zresztą przez stronę kwestionowane. Zarówno [...] jak i [...] posiadały siedzibę mieszczącą się we [...], przy ul. [...],[...] . Umowy dzierżawy gruntów oraz sprzedaży zwierząt zawierane były w tych samych dniach. Z kilku działek ewidencyjnych [...] doszło do wydzielenia gruntów o średniej powierzchni [...] ha. Natomiast sprzedaż zwierząt obejmowała po 30 sztuk bydła lub 30 sztuk krów. Za najistotniejsze WSA uznał, że pomimo zawarcia umów, to [...] nadal wykonywała całość czynności fizycznych na wydzielonych gruntach oraz przy sprzedanych zwierzętach, pozostających w jej władaniu. Na wszystkich działkach deklarowanych do płatności zarówno przez [...], jak i wskazane osoby fizyczne, stwierdzono ten sam rodzaj uprawy (łąki), brak naturalnych granic pomiędzy obszarami oraz wspólne ich ogrodzenie. Wszystkie sprzedane zwierzęta przebywały w tej samej siedzibie, co zwierzęta [...], a siedziba ta pomimo sprzedaży zwierząt nie ulegała zmianie. Zwierzęta przebywały w kojcach należących do [...], były wspólnie wypasane, a opiekę nad nimi sprawowali pracownicy ostatnio podanej jednostki. [...] zapewniała także opiekę weterynaryjną tych zwierząt. Wreszcie, ich dalsza odsprzedaż następowała po osiągnięciu przez poszczególne sztuki określonego wieku, a za wyszukanie kontrahentów i negocjacje odpowiedzialna była osoba pełniąca m.in. funkcję prezesa zarządu [...]. Koszty za powyższe czynności ponosiła [...], chociaż formalnie były one przerzucane na poszczególne osoby fizyczne. Dalsze ekonomiczne powiązania wynikały z umów dzierżawy gruntów oraz sprzedaży zwierząt. Zdaniem WSA powyższe okoliczności faktyczne w tym charakterystyczne długie terminy płatności i zastrzeżenie dokonania zapłaty po otrzymaniu wsparcia z ARiMR w sposób jednoznaczny potwierdzają stworzenie sztucznych warunków pomiędzy wskazanymi w nich podmiotami.

W skardze kasacyjnej [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznania skargi poprzez uchylenie decyzji organu II instancji jak i poprzedzających je decyzji organu I instancji, ewentualnie jego uchylenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie;

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:

I. Naruszenie prawa materialnego:

1. art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj.:

- zastosowanie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 z pominięciem wykładni TSUE oraz NSA, tj. pomimo nieudowodnienia zaistnienia okoliczności, które organ winien wykazać: okoliczności, że jedynym celem skarżącego było uzyskanie dopłat w ramach systemu wsparcia z ominięciem limitów dopłat;

- zastosowanie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 pomimo okoliczności, że działania skarżącej są zgodne z celami prawodawstwa unijnego w rozumieniu tego artykułu, a uzyskane przez nią płatności zasilą i pozwolą na rozwój jej indywidualnej działalności rolniczej;

II. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącą zarzutów:

- niewłaściwego zastosowania art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 w przypadku, gdy celem skarżącej nie było uzyskanie korzyści z systemu wsparcia, a w każdym razie nie był to jedyny jej cel, co wyłącza zastosowanie klauzuli "sztucznych warunków" w świetle orzecznictwa TSUE oraz NSA;

- niewłaściwego zastosowania art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 w przypadku, gdy beneficjentem wnioskowanych korzyści miała być wyłącznie skarżąca, a nie, jak sugerował organ II Instancji - [...], a korzyść taka nie byłaby sprzeczna z celami systemu wsparcia;

- niewłaściwego zastosowania art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 w przypadku, gdy wnioskowane przez skarżącą płatności nie doprowadzi do ominięcia limitów płatności wnioskowanych z systemu wsparcia;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu skarg oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo, iż decyzje te wydane zostały bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało niewskazaniem zarówno w uzasadnieniu decyzji jak i uzasadnieniu wyroku, na jakich dowodach oparto ustalenia faktyczne w sprawie, a także dowolnej, powierzchownej ocenie materiału dowodowego, wyrażającej się zwłaszcza w:

- błędnym ustaleniu, że działania skarżącej były nakierowane na "uzyskanie maksymalnego wnioskowanego dofinansowania";

- błędnym ustaleniu, że doszło do zawarcia "pozornej umowy dzierżawy gruntów oraz sprzedaży zwierząt", a zwierzęta przebywały "w tej samej siedzibie co zwierzęta [...], a siedziba ta pomimo sprzedaży zwierząt nie uległa zmianie";

- błędnym przyjęciu, że skarżąca nie prowadzi działalności rolniczej samodzielnie i na własny rachunek;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi pomimo, iż organy oparły się na ogólnych, powierzchownych ustaleniach i nie wykazały w sposób staranny, wszechstronny i przekonywujący, nie pozostawiający żadnych wątpliwości, że w przypadku Skarżącego miało miejsce sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 u.s.b.w. polegające na oddaleniu skargi pomimo, iż organy nie wyjaśniły w jaki sposób wnioskowanie o jednolitą płatność obszarową oraz płatności za zazielenienie jest sprzeczne z celami systemu wsparcia skoro nie prowadzi do przekroczenia limitów takich płatności, co stało się podstawą uchylenia analogicznej decyzji przez WSA w Poznaniu w postępowaniu o sygnaturze III SA/Po 231/17 (wyrok z 28 czerwca 2017r.);

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu wniosków dowodowych skarżącej zawartych w skargach oraz dalszych pismach skarżącej, pomimo, iż dowody te świadczyły o dalszym rozwoju i funkcjonowaniu gospodarstwa skarżącej, braku "pozorności" prowadzonej przez nią działalności, i rzeczywistym celu rozpoczęcia tej działalności, a dotyczyły okoliczności faktycznych z w chwili wydawania decyzji w II instancji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ wniósł o jej oddalenie jako całkowicie bezzasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Pismem z 28 kwietnia 2021r., skarżąca przedstawiła nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych oraz na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów, t.j. - decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wraz z protokołami przesłuchań członków [...] oraz opinią prawną dr. hab[...]

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2020r., poz. 1842) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, przy czym na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach Sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Wobec tego, że taka sytuacja wystąpiła w tej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, określone w § 2 powołanego przepisu, co pozwoliło na rozpoznanie sprawy w zakresie wyznaczonym zarzutami skargi kasacyjnej.

Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego (przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013) oraz naruszenie wskazanych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego i administracyjnego. Stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. była zobowiązana do uzasadnienia tych zarzutów. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego powinna była wykazać na czym polega błąd w rozumowaniu Sądu I instancji (organu), albo dlaczego uważa, że wskazany przepis został niewłaściwie zastosowany. Natomiast podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania powinna była wykazać istotności tego naruszenia, a więc to, że gdyby do tego nie doszło, to Sąd I instancji podjąłby rozstrzygnięcie o innej treści. Wyraźne rozdzielenie przez ustawodawcę podstaw kasacyjnych na materialną i procesową powoduje, że skarżąca kasacyjnie powinna była również powołać w podstawach kasacyjnych (na zasadzie wyłączności) odpowiednie normy (materialną lub procesową) wraz z przedstawieniem właściwej argumentacji. Za pośrednictwem zarzutu materialnego nie można bowiem dążyć do zweryfikowania ustaleń faktycznych sprawy przyjętych za podstawę orzekania przez Sąd I instancji, i na odwrót - za pośrednictwem zarzutu procesowego nie można dążyć do kwestionowania błędnej wykładni, czy niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. W związku z tym, że co do zasady podstawą oceny zarzutu materialnego przez Sąd odwoławczy może być stan faktyczny utrwalony w zaskarżonym orzeczeniu, a nie stan faktyczny kreowany przez skarżącego kasacyjnie, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażany jest też pogląd, iż Sąd odwoławczy powinien w pierwszej kolejności rozpoznać zarzut procesowy, a następnie zarzut materialny.

Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że skarga kasacyjna nie odpowiada w pełni ustawowym wymogom, niemniej jednak jest zasadna.

W stanie sprawy przedmiotem postępowania była odmowa przyznania płatności bezpośrednich i ONW na rok 2015. W myśl art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym, ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Oznacza to, że organ był zobowiązany wykazać okoliczności, które potwierdzałyby: po pierwsze, uzyskanie szeroko rozumianych korzyści rolnych przez rolnika, po drugie, stworzenie przez niego (wespół z innymi podmiotami) sztucznych warunków do ich uzyskania i po trzecie, że uzyskanie tych korzyści jest sprzeczne z WPR. Obowiązek ten nie został w pełni zrealizowany przez organ, a co za tym idzie dokonana przez Sąd I instancji kontrola zaskarżonej decyzji nie odpowiada prawu.

Za zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 107 § 3 k.p.a. i art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 u.s.b.w. (pkt II.2. - 4. petitum skargi kasacyjnej), w którym wnosząca skargę kasacyjną podniosła niepełne zgromadzenie materiału dowodowego oraz nieprawidłową jego ocenę, a także - niewykazanie przez organ stworzenia przez nią sztucznych warunków do otrzymania płatności oraz tego, że otrzymanie płatności bezpośredniej i ONW byłoby sprzeczne z celami WPR. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wymaga uzupełnienia.

Z treści zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonych decyzji wynika, że mamy do czynienia z sytuacją, w której wiele podmiotów podjęło czynności prawne i faktyczne bezpośrednio nieobjęte zakazem prawnym. Według organu i Sądu I instancji działania te zmierzały w istocie do osiągnięcia skutków zakazanych przez prawo – stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania płatności rolnych. Takie działania niewątpliwie nie mogą być objęte ochroną prawną i mogą być odpowiednio sankcjonowane ((por. wyrok Trybunału Sprawiedliwości (druga izba) z dnia 16 marca 2006r. w sprawie C-94/05 [...] GmbH przeciwko [...]; pkt 52-53)). Analiza treści zaskarżonego wyroku oraz akt administracyjnych sprawy prowadzi jednak do wniosku, że organ nie wykazał w sposób niebudzący wątpliwości spełnienia przez stronę przesłanek normatywnych pozwalających na pozbawienie jej płatności z tytułu stworzenia sztucznych warunków. Organ nie wykazał, zgodnie z obowiązującymi regułami postępowania i przy zastosowaniu prawa materialnego regulującego przedmiotowe płatności, że wyłącznym celem stworzenia sztucznych warunków było otrzymanie wnioskowanych płatności, niezgodnie z celami i zasadami WPR. Organ badając, czy rolnik spełnia wymogi do uzyskania wnioskowanych płatności powinien był przede wszystkim ocenić, czy prowadzone przez niego gospodarstwo rolne spełnia wymogi gospodarstwa rolnego w rozumieniu przepisów krajowych i unijnych, a więc czy stanowi oddzielną jednostkę pod względem technicznym i ekonomicznym, posiadającą oddzielne kierownictwo, która prowadzi hodowlę zwierząt lub produkuje produkty rolne, utrzymuje grunty do celów produkcyjnych według zasad dobrej kultury rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. W tym celu powinien był zbadać jak przebiegała współpraca z pozostałymi rolnikami, którym [...] sprzedała bydło i wydzierżawiła grunty, a także zbadać na czym polega współpraca gospodarcza z [...] oraz [...]. W świetle regulacji odnoszących się do płatności bezpośrednich i ONW, aby zostać beneficjentem pomocy nie wystarczy bowiem mieć w posiadaniu działki rolne (TUZ), ale też należy je rolniczo użytkować według ściśle określonych wymogów. Podmiotem uprawnionym do uzyskania płatności jest bowiem tylko ten posiadacz gruntów rolnych, który faktycznie je użytkuje, prowadzi na tych gruntach działalność rolniczą, co wiąże się z kolei z wykonywaniem szeregu czynności (np. agrotechnicznych związanych z uprawą gruntu) oraz podejmowaniem w tym przedmiocie decyzji. Podobnie, w przypadku hodowli bydła. Przepisy prawa krajowego i unijnego sprzeciwiają się przyznaniu płatności podmiotom, których zasadniczym celem podejmowanych działań jest dążenie do uzyskania jak największej płatności, a nie realizacja jednego z celów WPR. Z tego względu działania polegające na utworzeniu wielu podmiotów powiązanych (organizacyjnie, technicznie czy osobowo), posiadanie gruntów rolnych, czy też powierzenie prac rolnych innemu podmiotowi choć są prawnie dopuszczalne, to jednak muszą być skonfrontowane z przepisami regulującymi mechanizm przyznawania płatności, które wykluczają przyznawanie płatności podmiotom, które z uwagi na swoją sytuację ekonomiczną i pozycję na rynku rolnym takiej pomocy nie powinny oczekiwać. Podmioty te, ukrywając faktyczny sposób i zakres prowadzonej działalności, de facto nie prowadzą działalności rolniczej opartej na zasadzie swobody i konkurencyjności, a więc nie spełniają zasadniczego kryterium pozwalającego na przyznanie jakiejkolwiek pomocy nie tylko w zakresie rolnictwa.

TSUE w wyroku z 12 września 2013r., sygn. akt C-434/12, dokonując wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, regulującego w sposób podobny omawianą kwestię, orzekł, że: 1) przepis ten należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie Sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. 2) Artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku.

Zatem, w ponownym postępowaniu organ, w celu załatwienia sprawy, powinien rozważyć konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, którego zadaniem będzie usunięcie wątpliwości w kwestii stworzenia (bądź nie) przez wnoszącą skargę kasacyjną (wraz z innymi podmiotami) sztucznych warunków otrzymania płatności bezpośrednich i ONW na rok 2015. W tym postępowaniu obowiązujący w postępowaniach płatnościowych rozkład ciężaru dowodzenia doznaje jednak pewnych ograniczeń. Podstawą odmowy przyznania płatności jest wykazanie rolnikowi stworzenia sztucznych warunków do jej uzyskania, a skoro tak, to obowiązkiem organu wywodzącego z tego faktu skutki prawne w postaci odmowy przyznania płatności jest wykazanie tych okoliczności. Nie zwalnia to jednak strony z obowiązku współpracy z organem w celu zgromadzenia w sposób kompletny i wszechstronny materiału dowodowego oraz z udzielania wyjaśnień co do okoliczności sprawy. W tym przypadku współpraca strony z organem ma szczególne znaczenie. Wiele okoliczności wskazuje bowiem, że mogło dojść do stworzenia sztucznych warunków po to, aby [...] nie straciła przychodu z tytułu płatności ze względu na wprowadzone na poziomie unijnym i krajowym limity. Stąd obowiązkiem strony jest wykazanie okoliczności, które zaprzeczą temu stanowi rzeczy i potwierdzą, że oprócz celu w postaci uzyskania płatności rolnik realizuje jeszcze inne cele, które wynikają z okoliczności faktycznych sprawy i są zgodne z WPR.

Organ powinien jeszcze raz rozważyć, czy posiadane przez wnoszącego skargę kasacyjną gospodarstwo odpowiada pojęciu gospodarstwa rolnego, w rozumieniu art. 2 pkt 3 u.s.b.w. i art. 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1307/2013 ("gospodarstwo rolne" oznacza wszystkie jednostki wykorzystywane do działalności rolniczej i zarządzane przez rolnika, znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego), czy jest on rolnikiem, w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.s.b.w. i art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1307/2013 ("rolnik" oznacza osobę fizyczną lub prawną bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, której gospodarstwo rolne jest położone na obszarze objętym zakresem terytorialnym Traktatów, określonym w art. 52 TUE w związku z art. 349 i 355 TFUE), a także czy prowadzi działalność rolniczą, w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 1307/2013 ((i) produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, w tym zbiory, dojenie, hodowlę zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich; (ii) utrzymywanie użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych wykraczających poza zwykłe metody rolnicze i zwykły sprzęt rolniczy, w oparciu o kryteria określone przez państwa członkowskie na podstawie ram ustanowionych przez Komisję, lub (iii) prowadzenie działań minimalnych, określanych przez państwa członkowskie, na użytkach rolnych utrzymujących się naturalnie w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy).

Dokonane w tym zakresie ustalenia powinny stanowić punkt wyjścia do dalszych ustaleń na okoliczność, czy prowadzona przez rolnika działalność jest ukierunkowana na zbyt, czyli na cele zarobkowe, co jednak nie może być jedynie pozorowane, czy rolnik pozostaje w rolniczej aktywności zawodowej co do dzierżawionych gruntów i hodowli zakupionego bydła. Nie można bowiem zapominać, że przyznanie płatności wiąże się z faktycznym władztwem i użytkowaniem rolniczym danego gospodarstwa rolnego przez stronę wnioskującą, niezależnie od posiadania przez nią określonego tytułu prawnego do danego gruntu w rozumieniu przepisów prawa rzeczowego. Aby zostać beneficjentem pomocy w ramach wnioskowanych płatności nie wystarczy być posiadaczem (dzierżawcą) działek rolnych w rozumieniu kodeksu cywilnego, ale należy je również faktycznie rolniczo użytkować. Płatność jest udzielana producentowi rolnemu do działalności rolniczej, co do której jest kierowane wsparcie unijne, a więc może ona dotyczyć tylko takich rolników, którzy decydują o profilu upraw i dokonują swobodnie zabiegów agrotechnicznych, a także prowadzą hodowlę zwierząt. Przepisy u.s.b.w. nie definiują posiadania. Zatem celowe jest odwołanie się do znaczenia, jakie temu pojęciu nadało prawo cywilne. W świetle art. 336 Kodeksu cywilnego dla przyjęcia posiadania rzeczy przez posiadacza wystarczające jest ustalenie faktycznego władztwa nad rzeczą, rozumianego jako sama możność władania, a więc także korzystania z rzeczy (corpus) z zamiarem władania (animus) dla siebie jak właściciel (posiadacz samoistny), bądź wola władania w zakresie odpowiadającym prawu podmiotowemu innemu niż własność (posiadacz zależny). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z uwagi na treść art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.s.b.w. odwołanie się do terminologii cywilistycznej w zakresie rozróżnienia posiadania samoistnego i posiadania zależnego jest uzasadnione jedynie w sytuacji, gdy o płatności do tych samych działek występują jednocześnie właściciel i użytkownik. W stanie sprawy mamy jednak do czynienia z inną sytuacją. Grunt należący do [...] został wydzierżawiony 52 osobom, które zarejestrowały się jako producenci rolni. Jak ustalił organ grunt ten nie został fizycznie podzielony na działki, a dzierżawiący je rolnicy użytkują je wspólnie, wypasając na nich bydło. Wobec tego organ powinien rozważyć, czy ta forma korzystania z gruntu spełnia wymogi ustawowe dla uzyskania płatności. Faktycznie bowiem rolnicy korzystają z gruntu na zasadzie współposiadania, ponieważ jedną rzeczą lub jej częścią włada więcej niż jedna osoba. Powstaje więc pytanie, co w rezultacie tworzy gospodarstwo rolne i czy w związku z tym jest konieczne współdziałanie współposiadaczy w ramach dysponowania i korzystania z gruntów. Współposiadanie może bowiem występować niezależnie od tego, czy jest to posiadanie samoistne, czy jak w tym przypadku - zależne. W każdym jednak przypadku tytułem uprawniający do uzyskania płatności jest posiadanie przez rolnika gruntów, które musi być rozumiane jako faktyczne prowadzenie na określonych gruntach działalności rolniczej, a w przypadku współposiadania działek rolnych tytułem uprawniającym do uzyskania płatności bezpośrednich jest posiadanie przez rolnika gruntów objętych obszarem zatwierdzonym w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności (art. 7 ust. 1 pkt 2 i art. 8 ust. 1 pkt 2 u.s.b.w.) oraz stosownie do art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.s.b.w. uzyskanie zgody innych współposiadaczy.

Niezależnie od powyższego organ powinien zbadać jak kształtowała się współpraca między wnoszącą skargę kasacyjną a pozostałymi rolnikami, a także między nią a [...] i [...]. Jaki tytuł prawny posiadała [...] do prowadzenia szeroko rozumianej obsługi gospodarstwa rolnego strony i dokonywania rozliczeń finansowych (np. w formie zryczałtowanej, np. za usługi weterynaryjne), czy też dokonywania zakupu paszy na rzecz wnoszącej skargę kasacyjną i innych rolników, udostępnienie pomieszczeń gospodarczych dla sprzedanego bydła oraz sprawowanie nad nim opieki, łącznie z dokonaniem dalszej odsprzedaży. Uzyskane w tym zakresie informacje organ powinien ocenić wespół z pozostałymi informacjami (dowodami), jakie zgromadził w toku przeprowadzonego postępowania. W szczególności powinien ocenić jak stworzony system współpracy, składający się formalnie z wielu podmiotów, wpływa na ich samodzielność i niezależność w prowadzeniu indywidualnej działalności gospodarczej. Jakie znaczenie dla oceny, czy zostały stworzone sztuczne warunki uzyskania płatności, ma fakt zależności służbowej niektórych osób, czy też powiązań rodzinnych lub towarzyskich. Poza tym należałoby wyjaśnić również posiadanie tego samego adresu siedziby zarówno [...] jak i [...].

Organ powinien także przeanalizować okoliczności faktyczne podnoszone przez wnoszącą skargę kasacyjną a dotyczące m.in. sytuacji wydzierżawiającego i sprzedawcy bydła, tj. [...]. Jak wskazuje strona, podmiot ten z powodu trudnej sytuacji ekonomicznej związanej ze wzrostem kosztów prowadzonej działalności oraz powtarzającymi się suszami od 2011r. stopniowo ograniczał prowadzoną działalność, decydując się m.in. na likwidację stada trzody chlewnej i wydzierżawienie posiadanych gruntów. To z kolei pozwoliło wnoszącej skargę kasacyjną na dokonanie zakupu w 2015r. od tej firmy bydła oraz wydzierżawienie gruntów, a następnie podjęcie decyzji o założeniu własnego indywidualnego gospodarstwa rolnego i rozpoczęcie działalności rolniczej w postaci hodowli bydła. Dokonując oceny materiału dowodowego organ powinien również uwzględnić fakt, że podobną decyzję (przy różnych motywacjach) podjęło jeszcze 51 innych osób. Część z nich była członkami [...] (14 z 52 osób) i znała szczegóły procesu hodowli bydła, inni zaś polegali na zapewnieniu znajomych, że wobec ograniczania działalności [...] oferowane przez nią warunki zakupu bydła i dzierżawy gruntów stanowią szansę na rozpoczęcie działalności rolniczej, która w przyszłości po dokonaniu pewnych inwestycji, może przynieść realny dochód. Organ powinien ocenić również jaką rolę w związku z zaistniałymi zmianami organizacyjnymi na lokalnym rynku rolnym odegrało utworzenie [...], której podstawowym celem, zgodnym z art. 138 Prawo Spółdzielcze, powinno być wspomaganie zrzeszonych członków w rozpoczęciu działalności rolniczej.

Podsumowując, za zasadny należało uznać zarzut ujęty w pkt. II.2.-4 petitum skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał natomiast za zasadne pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 1 p.p.s.a. (pkt II.1. petitum skargi kasacyjnej) należy wskazać, że tak sformułowany zarzut wymagał wykazania, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wszystkich koniecznych elementów, o których mowa w tym przepisie, tj. zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsce. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie niezbędne elementy. Jako podstawę orzeczenia Sąd I instancji przyjął stan faktyczny ustalony przez organ, a co za tym idzie uznał go za prawidłowy. Wnoszący skargę kasacyjną mylnie utożsamia poprawność sporządzenia uzasadnienia, według ustawowego wzorca, z trafnością wyrażonych przez Sąd poglądów. Celem wprowadzenia ustawowego wzorca dla sporządzanych przez sądy administracyjne uzasadnień nie było stworzenie dodatkowej podstawy prawnej do kwestionowania trafności rozstrzygnięcia (ustaleń faktycznych sprawy), lecz umożliwienie zapoznania się przez stronę i Sąd odwoławczy z motywami Sądu I instancji, które doprowadziły ten Sąd do podjęcia tego rozstrzygnięcia. Tak więc, jeśli uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom ustawowym wprowadzonym art. 141 § 4 p.p.s.a., a co za tym idzie umożliwia zapoznanie się ze stanowiskiem Sądu, prześledzenie przebiegu postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego oraz toku rozumowania Sądu, który doprowadził do zajęcia zaprezentowanego w tym wyroku stanowiska, a dalej – sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej tego wyroku, co miało miejsce w tej sprawie, to nie można uznać za trafny zarzut naruszenia tego przepisu.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (pkt II.5. petitum skargi kasacyjnej) należy stwierdzić, że również nie zasługuje on na uwzględnienie. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Uzupełniające postępowanie dowodowe w postępowaniu przed Sądem administracyjnym ma charakter wyjątku, a jego przeprowadzenie pozostawiono uznaniu sądu. Podkreślenia wymaga też to, że celem wprowadzenia tej regulacji nie było umożliwienie ponownego czy też uzupełniającego ustalenia stanu faktycznego sprawy, lecz pozwolenie na dokonanie przez Sąd oceny pod względem zgodności z prawem (zob. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; tekst jednolity: Dz.U. z 2019r., poz. 2167). Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, co przejawia się w badaniu, czy organ administracji ustalił stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy dokonał prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego nie może zasadniczo wykraczać poza materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Stosownie do art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy, co należy rozumieć jako oparcie rozstrzygnięcia na faktach udokumentowanych w aktach administracyjnych, a więc materiale dowodowym zgromadzonym przez organ w toku postępowania wyjaśniającego. W stanie sprawy, zgodnie z twierdzeniami podniesionymi w skardze kasacyjnej, które Naczelny Sąd Administracyjny podziela, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wymagał uzupełnienia w stopniu znacznym, co powinno było skłonić Sąd I instancji do uwzględnienia skargi, a nie prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. W tym kontekście stanowisko Sądu I instancji, odmawiające zastosowania art. 106 § 3 p.p.s.a., należało uznać za prawidłowe.

Podsumowując, zarzut naruszenia przepisów postępowania należało uznać w części za zasadny.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego (pkt I.1 petitum skargi kasacyjnej) należy stwierdzić, że zarzut ten nie odpowiada w pełni ustawowym wymogom. Wnoszący skargę kasacyjną nie wykazał, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Nie wystarczy bowiem wskazać jak zdaniem strony należy interpretować daną normę, ale trzeba również wykazać na czym polegał błąd w rozumowaniu Sądu, czego w skardze kasacyjnej brak. Sam sposób sformułowania tego zarzutu wskazuje, że autorowi skargi kasacyjnej chodziło raczej o niewłaściwe zastosowanie tego przepisu. Choć i w tym przypadku zarzut ten został sformułowany wadliwie. Okoliczności potwierdzające/zaprzeczające istnieniu przesłanek - obiektywnej i subiektywnej - stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności rolnych należą do elementów stanu faktycznego, co oznacza, że dokonane w tym zakresie ustalenia podlegają kontroli wyłącznie w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a nie - w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny uznał więc za przedwczesne wypowiadanie się co do zastosowania w sprawie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, ponieważ przeprowadzenie oceny czy doszło do niewłaściwego zastosowania tej normy wymaga definitywnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co na tym etapie postępowania nie zachodzi.

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia prawa materialnego.

Odnosząc się do wniosków dowodowych zawartych w piśmie procesowym należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny, związany na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. granicami skargi kasacyjnej, nie prowadzi co do zasady postępowania dowodowego. Przeprowadzenie nowych dowodów na tym etapie postępowania implikowałoby nowe ustalenia faktyczne, co w świetle powołanego wcześniej przepisu jest niemożliwe. Również z treści art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. należy wnioskować, że przepisy regulujące postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym stosuje się odpowiednio do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, tylko wówczas, gdy nie ma szczególnych przepisów postępowania przed tym Sądem, takich jak np. art. 183 § 1 p.p.s.a.

Wypada też wskazać, że przeprowadzenie dowodu z dokumentów jest możliwe jedynie na okoliczności, które dotyczą bezpośrednio rozpoznawanej sprawy. Zatem brak jest podstaw prawnych do włączenia dowodów zgromadzonych w innych sprawach. Na podstawie rozstrzygnięć podjętych w innych sprawach Sąd nie może bowiem dokonywać oceny decyzji będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Samo to, że w latach następnych organ nie stwierdził stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności rolnych nie oznacza jeszcze, że w 2015r. również nie doszło do stworzenia sztucznych warunków. Każdy rok płatności rolnych podlega odrębnej ocenie. Można jedynie zauważyć, w nawiązaniu do powołanego w podstawie kasacyjnej art. 8 k.p.a., że organ rozpoznając ponownie sprawę powinien rozważyć czy stan faktyczny i prawny spraw za lata 2015 i następne pozwalał na podjęcie rozstrzygnięć o odmiennej treści.

Poza tym, w orzecznictwie sądów administracyjnych przedkładane przez strony opinie są utożsamiane ze stanowiskiem samej strony. Wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do przedłożonej w sprawie opinii w tych właśnie kategoriach. W tym miejscu można jedynie zauważyć, że wnioski, jakie wypływają z tej opinii nie odnoszą się w pełni do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, bowiem przedmiotem rozpoznania były decyzje odmawiające przyznania płatności dla indywidualnego producenta rolnego a nie dla grupy producentów rolnych. Nadto wypada wskazać, że organ nie kwestionuje samego faktu przynależności do [...], której podstawową funkcją jest zaspakajanie potrzeb jej członków. Również ograniczeń, jakie wynikają z przepisów regulujących poszczególne płatności, nie można kwalifikować jako nadmierną ingerencję władzy wykonawczej w prawo zrzeszania się. Unia Europejska nie dopuszcza przyznawania pomocy finansowej rolnikom w sposób sprzeczny z celami Unii. Państwa członkowskie UE są więc zobowiązane do nieprzyznawania lub odzyskiwania nieprawidłowo wydatkowanych funduszy UE. Artykuł 60 rozporządzenia nr 1306/2013 wprowadza generalną klauzulę pozwalającą organom administracyjnym państw członkowskich podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego.

Podsumowując należy stwierdzić, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach kasacyjnych, choć nie wszystkie zarzuty okazały się skuteczne.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę oraz uchylił zaskarżone decyzje.

Zgodnie z art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania przed NSA nie zachodzą wskazania co do ponownego postępowania sądowoadministracyjnego przed Sądem I instancji, a NSA może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez ten Sąd kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku.

Ponownie rozpatrując sprawę organ drugiej instancji powinien uwzględnić wskazania co do koniczności uzupełnienia ustaleń faktycznych w zakresie przedstawionym w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015r. poz. 1800 ze zm.), biorąc pod uwagę, że skargę kasacyjną sporządził i wniósł adwokat, który prowadził sprawę przed Sądem I instancji.