Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 293/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 par 1, art. 134 par. 1, art. 141 par. 4, art. 145 par 1 pkt 1 lit. c, art. 174 pkt 2, art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 9, art. 11, art. 77, art. 80, art. 84
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 30 ust. 1 pkt 1, art. 49b, art. 81 ust. 4
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.J. i E. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 577/11 w sprawie ze skargi A.J. i E. G. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki altany ogrodowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 października 2011r., sygn. akt VII SA/Wa 577/11, oddalił skargę A. J. i E. G.-J. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki altany ogrodowej.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej wykonanych robót budowlanych związanych z wybudowaniem altany ogrodowej na nieruchomości przy ul. S. [...] w W., nakazał E. G. - J. oraz A. J. rozbiórkę wybudowanej altany ogrodowej o wymiarach 4,5 m x 3,5 m i wysokości 3 m zlokalizowanej na działce nr ew.[...] z obrębu [...] przy ul. S. [...] w W..

W uzasadnieniu organ wskazał, że postanowieniem z dnia 5 lipca 2007 r. Prezydent W. przekazał wg właściwości pismo Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w Z. w sprawie samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu "budowli pokrytej dachówką" na terenie posesji przy ul. S. [...] w W.. W związku z powyższym organ przeprowadził czynności kontrolne, w trakcie których stwierdzono pobudowany obiekt konstrukcji drewnianej o wymiarach 4,5 x 3,5 m i wysokości 3 m pokryty dachówką ceramiczną z dachem czterospadowym, ściany ażurowe z drewnianych pergoli, podłoga z desek. Obiekt ustawiony jest na bloczkach betonowych, niezwiązany trwale z gruntem. Organ stwierdził, że zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) budowa obiektów małej architektury w miejscach publicznych wymaga zgłoszenia administracji architektoniczno - budowlanej. Inwestor nie dopełnił ww. obowiązku. W związku z powyższym Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w W. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wykonanych robót budowlanych związanych z wybudowaniem przedmiotowej altany.

Dalej organ wskazał, że działka, na której usytuowany jest obiekt, stanowi własność Miasta W.. Teren stanowiący działkę ewidencyjną nr[...] z obrębu [...] przylegający do posesji przy ul. S. [...] w W. znajduje się w obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części terenu Z., zatwierdzonym uchwałą Rady W. z dnia [...] października 2006 r. Nr [...]. Zgodnie z oznaczeniem graficznym na rysunku planu działka nr[...] w obrębie [...] jest działką niebudowlaną - istniejącą niezabudowaną działką geodezyjną, na której obowiązuje zakaz zabudowy mieszkaniowej i usługowej, przeznaczoną pod zieleń przydomową, a wymagającą uregulowania spraw własnościowych. Jednocześnie zgodnie z zapisem § 81 ust. 1 pkt 6 ustaleń planu na obszarze jednostki MN24 "zakazuje się budowy budynków gospodarczych z wyjątkiem garaży o kubaturze nie przekraczającej 40 m3", zaś w punkcie 8 "zakazuje się realizacji obiektów budowlanych innych niż wyżej wymienione, w tym zwłaszcza budynków i budowli o statusie lub charakterze obiektów tymczasowych, poza niezbędnymi na czas remontów i budów."

W ocenie organu realizacja wiaty ogrodowej na działce[...] narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu Z., dla jednostki terenowej MN24, co wyklucza możliwość jej zalegalizowania, dlatego też organ nadzoru zobligowany jest do nakazania rozbiórki zgodnie z art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., po rozpatrzeniu odwołania E. G.-J. i A. J., utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Organ odwoławczy wskazał, że ustawa Prawo budowlane wprowadziła zasadę wyrażoną w art. 28, zgodnie z którą budowę można rozpocząć jedynie po uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na budowę zamierzonego przedsięwzięcia. Wyjątek od tej zasady stanowią przepisy art. 29 -30 Prawa budowlanego, na mocy których możliwe jest wykonanie obiektów budowlanych lub robót budowlanych na podstawie zgłoszenia zamiaru ich wykonania. Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Koniecznym i jedynym warunkiem jaki muszą spełniać ww. obiekty aby można było w stosunku do nich zastosować tryb zgłoszenia zamiaru wykonania robót jest powierzchnia zabudowy, która nie może przekraczać 25 m2 oraz to aby liczba tych obiektów nie przekraczała dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki.

W ocenie organu, organ pierwszej instancji błędnie zakwalifikował przedmiotową inwestycję jako obiekt małej architektury, który określony został w art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego. Wymiary obiektu - 4,5m x 3,5m i wysokości 3m nie pozwalają na określenie go jako obiektu małej architektury. Brak fundamentów oznacza jedynie, że obiekt ten nie jest budynkiem w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, iż obiekt ten jest trwale związany z gruntem, gdyż niemożliwe byłoby jego przesunięcie bez jego zniszczenia oraz naruszenia konstrukcji.

W ocenie organu odwoławczego nie ulega wątpliwości to, że przedmiotowa inwestycja jest altaną w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, której powierzchnia zabudowy nie przekracza 25 m2, w związku z czym jej budowa wymaga dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej w myśl art. 29 Prawa budowlanego. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, inwestor nie zgłosił zamiaru budowy altany ogrodowej o powierzchni 15,75 m2 na działce nr ew.[...] z obrębu [...] przy ul. S. [...] w W., zatem przedmiotowa altana zrealizowana została samowolnie. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne w trybie art. 49b. Samowolą budowlaną w rozumieniu Prawa budowlanego jest wybudowanie albo budowa obiektu lub jego części, nie tylko bez wymaganego pozwolenia na budowę, ale także wymaganego zgłoszenia łub pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Tak jak w przypadku wybudowania obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę, tak również w przypadku wybudowania obiektu bez wymaganego zgłoszenia lub pomimo sprzeciwu zasadą jest obowiązek orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu, chyba że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza innych przepisów, w tym techniczno-budowlanych a inwestor przedłoży dokumenty, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4 Prawa budowlanego, projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczna decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie brak jest zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co wyklucza możliwość legalizacji. Jak wynika ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego teren stanowiący działkę ewidencyjną nr[...] z obrębu [...] przylegający do posesji przy ul. S. [...] w W. znajduje się w obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części terenu Z., zatwierdzonym uchwałą Rady W. z dnia [...] października 2006 r. Nr [...], a przedmiotowa inwestycja narusza jego postanowienia. Organ stwierdził ponadto, że legalizacja przedmiotowej samowoli budowlanej jest również niemożliwa z powodu nie posiadania przez inwestorów prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które wymagane jest przepisami art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie, inwestor jest dzierżawcą ww. nieruchomości, której właścicielem jest Miasto W.. Ustawodawca w definicji legalnej zawartej w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego precyzuje, że przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Taka sytuacja uniemożliwia inwestorowi złożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co prowadzi do uniemożliwienia dokonania legalizacji samowolnej budowy altany ogrodowej, a w konsekwencji - do nakazania przez organy nadzoru budowlanego rozbiórki przedmiotowego obiektu.

W ocenie organu odwoławczego, jakkolwiek organ I instancji błędnie zaliczył inwestycję jako obiekt małej architektury, to postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone w sposób zgodny z prawem i zmierzający do legalizacji samowoli budowlanej, która jednak nie jest możliwa ze względu na sprzeczność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz nieposiadaniem przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Skargą A. J. i E. G.-J. zaskarżyli powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak właściwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, co w rezultacie uniemożliwia właściwą kontrolę decyzji przez sąd administracyjny; art. 107 k.p.a. poprzez błędne oznaczenie adresata decyzji; art. 7 i 77 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego, a w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania został wybudowany przez skarżących oraz, że obiekt będący przedmiotem postępowania nie nadaje się do przesunięcia bez naruszenia jego konstrukcji; art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego poprzez niewydanie postanowienia, o którym mowa w art. 49b ust. 2, a w konsekwencji dokonanie przez organ samodzielnej oceny zgodności zabudowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do czego nie były uprawnione; art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że skarżącym nie przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzja organu I instancji została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, tj. do E. G.-J., podczas gdy osobą będącą współdzierżawcą nieruchomości jest E. G.-J.. Konsekwencją błędnego oznaczenia strony przez organ I instancji powinno być uchylenie takiej wadliwej decyzji przez organ II instancji, który zobligowany jest do zbadania całości rozstrzygnięcia kwestionowanego przez stronę, niezależnie od zarzutów podniesionych w odwołaniu (art. 128 k.p.a.). Ponadto organy obu instancji nie przeprowadziły postępowania dowodowego w celu ustalenia, kto faktycznie wybudował altanę na nieruchomości. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie uzasadnia również twierdzenia, iż wiata jest trwale związana z gruntem. Z opisu wiaty przedstawionego w uzasadnieniu decyzji wynika, że posadowiona jest na bloczkach betonowych posadowionych w narożach, zaś jej wymiary wynoszą 4,5 x 3,5 m, a wysokość 3 m. Organ nie przeprowadził postępowania dowodowego w tym zakresie pomimo okoliczności, iż powszechnie wiadome jest, iż obiekty o tych wymiarach, niezwiązane trwale z gruntem dają się przesunąć bez naruszania konstrukcji i przy stosunkowo nieznacznym nakładzie środków finansowych.

W skardze podniesiono także, że organem właściwym do stwierdzenia zgodności (lub niezgodności) altany wzniesionej na nieruchomości z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w szczególności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla Z.) jest naczelnik wydziału architektury urzędu dzielnicy Z. jako właściwy miejscowo organ administracji architektonicznej, a nie organ nadzoru budowlanego. W konsekwencji organy obu instancji nie były uprawnione do samodzielnej oceny zgodności altany z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Uregulowanie w art. 49b ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego obowiązku przedłożenia zaświadczenia o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym było zabiegiem celowym, mającym na celu wyłączenie oceny w tym przedmiocie z zakresu kompetencji organów nadzoru budowlanego (powiatowych i wojewódzkich inspektorów nadzoru budowlanego). Bezpodstawne jest również twierdzenie organu dotyczące nieposiadania przez skarżących prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżący władają nieruchomością na podstawie umowy dzierżawy nr [...] zawartej w 2007 r. z W. jako wydzierżawiającym. Umowa dzierżawy jako stosunek zobowiązaniowy, co do zasady stanowi prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11. Przedmiotowa umowa dotycząca dzierżawy nieruchomości wprowadza w § 2 ust. 3 wymóg uzyskania zgody wydzierżawiającego do wzniesienia jakichkolwiek obiektów trwale i nietrwale związanych z gruntem. To postanowienie umowne wprowadza jednak jedynie ograniczenie w budowaniu na nieruchomości polegające na wprowadzeniu obowiązku uzyskania zgody wydzierżawiającego, nie wprowadza zaś ogólnego zakazu budowania na nieruchomości będącej przedmiotem dzierżawy.

Skarżący podnieśli ponadto, że organ w zaskarżonej decyzji nie odniósł się do zarzutu, że przedmiotowa altana została wybudowana w 2005 r., tj. przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co miało miejsce dopiero [...] października 2006 r.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku uznał za trafne stanowisko organu odwoławczego, że przedmiotowa inwestycja stanowi altanę w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, której powierzchnia zabudowy nie przekracza 25 m2. Jak wynika z akt sprawy inwestor pobudował obiekt o wymiarach 4.5m x 3.5m oraz wysokości 3m o konstrukcji drewnianej usytuowany na bloczkach betonowych w narożach, ściany ażurowe z drewnianych pergoli, pokryty dachówką ceramiczną z dachem czterospadowym. Sąd podzielił też stanowisko, iż altana ta jest trwale związana z gruntem, gdyż niemożliwym będzie jej przemieszczenie bez naruszenia konstrukcji. Na wykonanie takiej budowli niezbędne jest zgłoszenie. Inwestor takiego zgłoszenia nie dokonał i wykonał roboty budowlane samowolnie, stąd zastosowanie art. 49 b Prawa budowlanego nakazującego rozbiórkę jest prawidłowe. Co prawda od 11 lipca 2003 r. zasadą jest legalizacja samowoli budowlanych, ale tylko wówczas, gdy budowla jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie narusza przepisów w tym techniczno - budowlanych. Sąd wskazał, że teren stanowiący działkę ewidencyjną nr[...] z obrębu [...] przylegający do posesji przy ul. S. [...] w W. znajduje się w obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części terenu Z., zatwierdzonym uchwałą Rady W. z dnia [...] października 2006 r., .Nr [...]. Zgodnie z oznaczeniem graficznym na rysunku planu działka nr[...] w obrębie [...] jest działką niebudowlaną - istniejącą niezabudowaną działką geodezyjną, na której obowiązuje zakaz zabudowy mieszkaniowej i usługowej, przeznaczoną pod zieleń przydomową, a wymagającą uregulowania spraw własnościowych. Zgodnie z zapisem § 81 ust. 1 pkt 6 ustaleń planu na obszarze jednostki MN24 "zakazuje się budowy budynków gospodarczych z wyjątkiem garaży o kubaturze nie przekraczającej 40 m3", zaś w punkcie 8 "zakazuje się realizacji obiektów budowlanych innych niż wyżej wymienione, w tym zwłaszcza budynków i budowli o statusie lub charakterze obiektów tymczasowych, poza niezbędnymi na czas remontów i budów". Biorąc powyższe pod uwagę uznać należy, że budowa altany narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu Z., dla jednostki terenowej MN24, gdyż na obszarze jednostki MN24 nie przewidziano możliwości realizacji altan. Powyższe skutkuje tym, iż niemożliwe było przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego wykonanych robót.

Odnosząc się do kwestii wykazania się przez skarżących prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane Sąd wskazał, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane to tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonania robót budowlanych (art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego). Podkreślić przy tym należy, iż stosunek zobowiązaniowy, w okolicznościach niniejszej sprawy, jakim była dzierżawa gruntu, tylko wtedy daje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdy przewiduje uprawnienie do wykonywania robót budowlanych na gruncie, będącym jego przedmiotem (art. 3 pkt 11 in fine). Z treści omawianej normy wynika, że dokumentem wykazującym prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane mogła być umowa dzierżawy, zawierająca stosowne zapisy, co do możliwości prowadzenia na dzierżawionej nieruchomości prac budowlanych. Wskazać także należy, że uprawnienie do wykonywania robót budowlanych, wynikające ze stosunku zobowiązaniowego, nie musi wynikać jedynie z samej umowy, na podstawie, której nawiązano ten stosunek prawny. Może ono, bowiem również wynikać z późniejszych odpowiednich oświadczeń woli stron tego stosunku, odpowiednio modyfikujących go. Zdaniem Sądu, z umowy dzierżawy zawartej pomiędzy Miastem W. a skarżącymi dotyczącej korzystania z gruntu położonego w W. przy ul. S. [...] znajdującej się w aktach sprawy wynika, że wzniesienie jakichkolwiek obiektów trwale i nietrwale związanych z gruntem wymaga pisemnej zgody wydzierżawiającego (§ 2 pkt 3 umowy). Zgoda właściciela nieruchomości, upoważniająca inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, powinna być sformułowana w sposób jednoznaczny, a ze złożonego przez właściciela oświadczenia woli powinno wynikać, że wyraża on zgodę na wybudowanie na jego gruncie, przez wskazanego konkretnie inwestora, określonego obiektu budowlanego, przy czym zgoda taka nie może być zgodą dorozumianą. W niniejszej sprawie wydzierżawiający nie wyraził zgody na realizację spornej inwestycji. Zatem trafnie organ w zaskarżonej decyzji stwierdził, że legalizacja przedmiotowej samowoli budowlanej była również niemożliwa z powodu nieposiadania przez inwestorów prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Sąd za bezzasadny uznał zarzut, że organ nadzoru budowlanego nie mógł dokonać kontroli zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego, że dany obiekt budowlany jest lub został wybudowany bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia może pociągać za sobą konieczność wydania decyzji o rozbiórce. Przed podjęciem takiej decyzji organ jest jednak zobowiązany do sprawdzenia z urzędu, czy nie zachodzą okoliczności umożliwiające legalizację. Jest ona możliwa wyłącznie wówczas, gdy budowa jest zgodna z określonymi w odpowiednich aktach zasadami planowania i zagospodarowania przestrzennego. Inwestor planujący budowę obiektu, który podlega na podstawie tylko zgłoszeniu, ma prawo do zagospodarowania terenu wyłącznie w sposób zgodny z warunkami z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek sprawdzenia czy kontrolowana inwestycja jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego planu albo, w przypadku jego braku, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wynika z art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego i nie oznacza, że organy nadzoru budowlanego działają zamiast organów właściwych określonych przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Dalej Sąd wskazał, że niewątpliwie sprawcą samowoli budowlanej jest E. G.-J. i A. J., na których decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nałożono obowiązek rozbiórki przedmiotowej altany. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że na etapie postępowania administracyjnego, zakończonego ww. decyzją brak było jakiejkolwiek informacji dotyczącej wątpliwości co do określenia osoby inwestora, bowiem zarówno w protokole z kontroli oględzin obiektu budowlanego z dnia 3 września 2010 r. (podpisany bez uwag przez skarżących), jak również w całym postępowaniu jako inwestorzy występowali E. G.-J. i A. J.. Przepis art. 52 Prawa budowlanego, jako podmioty zobowiązane do dokonania rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego wymienia alternatywnie inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Nie ulega wątpliwości, że pojęcie inwestora w rozumieniu art. 52 Prawa budowlanego oznacza w istocie sprawcę samowoli budowlanej. W orzecznictwie podkreśla się wręcz, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej. Zatem prawidłowo na E. G.-J. i A. J., będących inwestorami, został nałożony obowiązek rozbiórki altany ogrodowej. Należy przy tym zwrócić uwagę, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnymi prezentowane jest jednomyślnie stanowisko, zgodnie, z którym nakaz usunięcia skutków samowoli budowlanej jest w istocie nakazem przywrócenia stanu zgodnego z prawem i nie kto inny jak sprawca samowoli w pierwszej kolejności jest obciążony nakazem wykonania tego obowiązku. Natomiast kwestia wewnętrznych stosunków między inwestorem i właścicielem, czy też między współwłaścicielami i ewentualnych rozliczeń majątkowych pozostaje poza zainteresowaniem organu budowlanego.

W ocenie Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone prawidłowo. Zaskarżoną decyzję wydano w oparciu o wszystkie okoliczności sprawy, zgodnie z dyspozycją art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Jednocześnie Sąd nie podzielił zarzutu skargi odnośnie naruszenia przez organ art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, gdyż zawiera ona wszystkie składniki decyzji administracyjnej określone w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Co prawda w decyzji organu I instancji popełniono błąd w nazwisku jednego z inwestorów, jednakże stanowi to oczywistą omyłkę pisarską, a powyższe uchybienie nie stanowi o wadliwości decyzji nakazującej rozbiórkę, jak również nie stanowi podstawy do przyjęcia, że decyzja została skierowania do osoby niebędącej stroną w sprawie administracyjnej. Decyzja ta nie ukształtowała bowiem sytuacji prawnej osoby, której w świetle prawa materialnego nie powinna dotyczyć.

Skargą kasacyjną A. J. i E. G.-J. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu:

1) obrazę przepisów postępowania mogącą mieć wpływ na rozstrzygnięcie, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 84 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o niepełny materiał dowodowy, albowiem w sprawie istniała konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, który to dowód w toku postępowania instancyjnego nie został przeprowadzony, a w konsekwencji - sanowanie przez Sąd nieuzasadnionego twierdzenia organu II instancji, że obiekt będący przedmiotem postępowania nie nadaje się do przesunięcia bez naruszenia jego konstrukcji - co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji,

b) art. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie i nieodniesienie się przez Sąd do faktu, iż nieruchomość zabudowana była altaną już w chwili zawierania umowy dzierżawy między skarżącymi a W., jak również że altana istniała już w chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu Z., które to okoliczności podnoszone były przez skarżących jako mające istotne znaczenie dla sprawy, a w konsekwencji poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że skarżący wybudowali altanę wbrew przepisom tego planu, bez zgody dzierżawcy w sytuacji, gdy nieruchomość była już tą altaną zabudowana w dniu objęcia przez skarżących nieruchomości w dzierżawę oraz wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 9 oraz 11 k.p.a. - polegające na sanowaniu przez Sąd naruszenia przez organ wydający zaskarżoną decyzję zasad ogólnych postępowania, w tym zasady pogłębiania zaufania do organów administracji oraz zasady informowania, przejawiającego się w nieodniesieniu się i niewyjaśnieniu przez organ II instancji kwestii wpływu uchwalenia i wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obiekty budowlane (w tym altanę) wzniesione przed jego uchwaleniem;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 7, 77 i 80 k.p.a. - przejawiające się w sanowaniu przez Sąd naruszenia przez organ II instancji art. 7, 77 i 80 k.p.a. polegającego na zaniechaniu przez ten organ wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego, a w konsekwencji na nieuzasadnionym w świetle materiałów zgromadzonych w aktach sprawy przyjęciu, że obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania został wybudowany przez skarżących;

2) obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię, przejawiającą się w nieuzasadnionym przyjęciu, że organ nadzoru budowlanego uprawniony jest do dokonywania samodzielnej oceny zgodności zabudowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Mając powyższe na uwadze, wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. S. i T. W.-S. wnieśli o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania wskazać należy, że zgodnie z art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. skuteczny zarzut naruszenia przepisów postępowania musi wskazywać na takie uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na powyższe zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 84 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, gdy zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o niepełny materiał dowodowy bowiem w sprawie istniała konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w celu ustalenia możliwości przesunięcia przedmiotowego obiektu bez naruszenia konstrukcji, uznać należy za niezasadny. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie nie zachodziła konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na ww. okoliczność. Kwestia, czy przedmiotowa altana o powierzchni 15,75 m2 jest trwale związana z gruntem, a zatem czy istnieje możliwość jej przesunięcia bez naruszenia konstrukcji, nie miała w niniejszej sprawie znaczenia bowiem ustawodawca w art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wymogu dokonania zgłoszenia właściwemu organowi budowy takiego obiektu nie uzależnił od sposobu jego związania z gruntem.

Nie można się ponadto zgodzić z zarzutem, iż Sąd I instancji sanował naruszenie przez organ II instancji art. 7, 77 i 80 k.p.a. polegające na zaniechaniu wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego, a w konsekwencji nieuzasadnione w świetle materiałów zgromadzonych w aktach sprawy przyjęcie, że obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania został wybudowany przez skarżących. W niniejszej sprawie w trakcie postępowania wyjaśniającego organ I instancji dwukrotnie w obecności co najmniej jednego ze skarżących przeprowadził oględziny przedmiotowego obiektu - w dniu 25 września 2007 r. (w obecności A. J.) oraz w dniu 3 września 2010 r. (w obecności obydwojga skarżących oraz ich pełnomocnika). Z powyższych oględzin sporządzono protokoły (nr [...] i nr [...]) w których skarżący wskazywani byli jako inwestorzy, czyli jako osoby, które organizowały i finansowały budowę przedmiotowej altany. Ponadto w protokołach znajdują się oświadczenia skarżących, że przedmiotowa altana została pobudowana w 2005 r. Protokoły te skarżący podpisywali bez żadnych uwag. Podkreślenia wymaga przy tym, że zgodnie z art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego protokolarne ustalenia dokonane w toku czynności kontrolnych stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Ustalenie zatem, że to skarżący są inwestorami miało swoje potwierdzenie w materiale zgromadzonym w aktach niniejszej sprawy i nie nosiło cech dowolności. Ponadto, na co słusznie zwrócono uwagę w zaskarżonym wyroku, na żadnym etapie postępowania administracyjnego skarżący nie kwestionowali ustalenia, że to oni pobudowali przedmiotowy obiekt. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez sanowanie naruszenia przez organ II instancji art. 7, 77 i 80 k.p.a. również uznać należy za nieuzasadniony.

Podnoszona przez stronę skarżącą w skardze kasacyjnej kwestia wybudowania przedmiotowej altany przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu Z., także nie mogła wpłynąć na ocenę prawidłowości zaskarżonego wyroku. Będąca przedmiotem postępowania decyzja organu II instancji wydana została w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 49b ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. W art. 49b ust. 2 przewidziano natomiast możliwość legalizacji takiego obiektu w sytuacji, gdy jest on zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz gdy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Przez zawarte w przywołanym powyżej przepisie pojęcie "obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", należy rozumieć plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dacie rozstrzygania przez właściwy organ, nie zaś plan obowiązujący w dacie powstania obiektu budowlanego. Przesłanka określona w ust. 2 art. 49b została sformułowana bowiem w czasie teraźniejszym, co oznacza, że skutki samowoli należy oceniać w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydawania decyzji (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1703/11). Słusznie więc organ odwoławczy dokonał oceny zgodności przedmiotowej altany z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu Z., zatwierdzonego uchwałą nr L[...] Rady W. z dnia [...] października 2006 r. Nie musiał przy tym odnosić się do kwestii kiedy pobudowany został przedmiotowy obiekt budowlany bowiem w świetle przywołanego powyżej przepisu nie miało to w niniejszej sprawie istotnego znaczenia. Podnoszone zatem w tym kontekście zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 9 oraz 11 k.p.a. a także zarzuty naruszenia art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zasługiwały na uwzględnienie.

W konsekwencji stwierdzić należy, że słusznie Sąd I instancji uznał, iż organy orzekające w niniejszej sprawie zebrały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący i prawidłowo zastosowały w sprawie art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Skoro bowiem w dniu orzekania przez organ odwoławczy brak było podstaw do legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego a to z uwagi na jego niezgodność z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który na terenie posadowienia przedmiotowego obiektu nie przewiduje możliwości realizacji altan, to organ był zobowiązany do wydania nakazu rozbiórki na podstawie ww. przepisu. Ponadto Sąd I instancji przekonywująco uzasadnił trafne stanowisko, iż w niniejszej sprawie inwestorzy nie wykazali się prawem do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane.

Nie można przy tym zgodzić się z twierdzeniem, że przy wydawaniu przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane gdyż organ ten nie był uprawniony do dokonywania samodzielnej oceny zgodności zabudowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy bowiem zwrócić uwagę na fakt, że w aktach niniejszej sprawy znajdowało się pismo Urzędu Miasta W. - Wydziału Architektury i Budownictwa dla Z. z dnia 30 lipca 2010 r., w którym stwierdzono, że realizacja przedmiotowej altany narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu Z. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady W. z dnia [...] października 2006 r. W piśmie tym wskazano szczegółowo, które ustalenia planu zostały naruszone co następnie znalazło swoje odzwierciedlenie w zaskarżonej decyzji.

Z uwagi na powyższe stwierdzić należało, iż zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2011 r., którym oddalono skargę A. J. i E. G.-J. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r., odpowiada prawu.

Nie znajdując zatem usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.