Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 588/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 1569/15 w sprawie ze skargi M. C. na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od M. C. na rzecz Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. CVS


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 listopada 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 1569/15, po rozpoznaniu skargi M. C., uchylił rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR) ogłoszeniem z [...] czerwca 2014 r., działając na podstawie § 36a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 czerwca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 1 - Środki na rzecz dostosowania floty rybackiej, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 773 ze zm.; dalej: rozporządzenie MRiRW z dnia 26 czerwca 2009 r.), poinformował, że w dniach od [...] czerwca 2014 r. do [...] lipca 2014 r. można składać wnioski o dofinansowanie w ramach Programu Operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" w zakresie środka 1.4 "Rybactwo przybrzeżne" – na realizację operacji dotyczącej rybactwa przybrzeżnego na niewielką skalę w celu zachęcenia do dobrowolnych działań na rzecz obniżania nakładu połowowego w celu ochrony zasobów (operacja realizowana zgodnie z art. 26 ust. 4 lit. c) rozporządzenia Rady (WE) nr 1198/2006 z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rybackiego [Dz. Urz. UE L 223 z 15 sierpnia 2006 r.; dalej: rozporządzenie nr 1198/2006]). W ogłoszeniu podano, że w przypadku armatorów, o których mowa w § 16b ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MRiRW z dnia 26 czerwca 2009 r. konieczne jest uzyskanie i złożenie wraz z wnioskiem o dofinansowanie opinii okręgowego inspektora rybołówstwa morskiego właściwego ze względu na miejsce realizacji planowanej operacji potwierdzającej, że operacja, której dotyczy dany wniosek ma na celu ochronę żywych zasobów dorsza bałtyckiego. Ponadto w przypadku, gdy armatorzy, o których mowa w § 16b ust. 2 pkt 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 26 czerwca 2009 r. posiadają specjalne zezwolenie połowowe na połów dorsza i uczestniczą w ochronie zasobów tego gatunku, konieczne jest uzyskanie i złożenie wraz z wnioskiem o dofinansowanie opinii okręgowego inspektora rybołówstwa morskiego, właściwego ze względu na miejsce realizacji planowanej operacji, potwierdzającej, że operacja, której dotyczy dany wniosek ma na celu ochronę żywych zasobów dorsza bałtyckiego.

M. C. wnioskiem z [...] lipca 2014 r. zwrócił się o płatność w ramach środka 1.4 "Rybactwo przybrzeżne" Programu Operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013".

Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa rozstrzygnięciem zawartym w piśmie z [...] listopada 2014 r. odmówiła skarżącemu przyznania pomocy finansowej. Organ wyjaśnił, że z opinii Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w Słupsku z [...] maja 2014 r. i z [...] sierpnia 2014 r. wynika, że jednostka rybacka [...] nie posiada przyznanej kwoty połowowej dorsza na 2014 r., wobec czego nie spełnia warunków planu. W toku postępowania ARiMR pozyskała kolejną opinię Okręgowego Inspektoratu z [...] października 2014 r., która potwierdza, że wymieniona jednostka rybacka nie posiadała kwoty połowowej dorsza w całym okresie postoju, tj. czerwiec oraz wrzesień 2014 r., czyli jednostka nie była uprawniona do połowu dorsza. Wobec tego ARiMR uznała, że skarżący nie mógł zrealizować celu operacji, to jest zawiesić połowu dorsza w związku z jego dodatkową ochroną.

M. C. wezwał ARiMR do usunięcia naruszenia prawa.

Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa pismem z [...] stycznia 2015 r. poinformowała o negatywnym wyniku rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, podzielając w całości argumentację przedstawioną w rozstrzygnięciu. Organ nie zgodził się ze skarżącym, że przepisy prawa nie nakładają na wnioskodawców obowiązku posiadania specjalnych zezwoleń połowowych na połów dorsza i uczestniczenia w ochronie zasobów tego gatunku. Stwierdził, że zgodnie z § 36a rozporządzenia z dnia 26 czerwca 2009 r. Prezes ARiMR ma obowiązek podać do publicznej wiadomości informację o możliwości składania wniosków o dofinansowanie. Przysługuje mu przy tym prawo do określenia w informacji, że przez pierwsze 14 dni terminu mogą być składane wyłącznie wnioski o dofinansowanie na realizację operacji we wskazanym przez Prezesa ARiMR zakresie. W ogłoszeniu z [...] czerwca 2014 r. organ skorzystał więc z tej możliwości i określił, że składając wnioski o dofinansowanie w okresie od [...] czerwca do [...] lipca 2014 r. w przypadku armatorów, o których mowa w § 16b ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 26 czerwca 2009 r. konieczne jest uzyskanie i załączenie opinii okręgowego inspektoratu rybołówstwa morskiego, potwierdzającej, że operacja ma na celu ochronę żywych zasobów dorsza. W ocenie ARiMR, prawidłowo zatem wezwano stronę do złożenia opinii okręgowego inspektoratu rybołówstwa morskiego potwierdzającej, że realizując plan tymczasowego zawieszenia działalności połowowej jednostką rybacką [...], przyczyni się do ochrony zasobów dorsza bałtyckiego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi wniesionej przez M. C., wyrokiem z 18 listopada 2015 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko skarżącego, że Prezes ARiMR, będąc organem stosującym prawo, a nie prawodawcą, nie mógł określić dodatkowych warunków do przyznania pomocy przez wymaganie, aby armatorzy posiadali specjalne zezwolenie połowowe na połów dorsza i aby uczestniczyli w ochronie zasobów tego gatunku.

Sąd podniósł, że z art. 9 ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. U. Nr 72, poz. 619 ze zm.; dalej: ustawa rybacka) wynika, że w ramach programu operacyjnego pomoc jest przyznawana osobie fizycznej na jej wniosek, po spełnieniu przez wnioskodawcę warunków przyznania pomocy określonych m.in. w przepisach wydanych na podstawie art. 19 ustawy rybackiej. W powołanym przepisie ustawodawca upoważnił ministra właściwego do spraw rybołówstwa do określenia szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy, w ramach poszczególnych osi priorytetowych, mając na względzie: 1) określenie m.in. szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać wnioski o dofinansowanie oraz tryb ich składania, 2) zapewnienie prawidłowej realizacji programu oraz istotę i cel poszczególnych środków, o których mowa w art. 3 pkt 1-4.

Zdaniem Sądu użyte przez ustawodawcę sformułowanie "szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać wnioski o dofinansowanie" oznacza, że w rozporządzeniu, a nie w jakimkolwiek innym akcie niższej rangi, organ upoważniony (czyli wskazany) w art. 19 ustawy rybackiej zobowiązany był m.in. do określenia przesłanek (czynników), od spełnienia których uzależnione będzie przyznanie pomocy, a także rodzaju dokumentów wymaganych do załączenia do wniosku o przyznanie pomocy. Wobec tego szczegółowe określenie dokumentów, które muszą być dołączone do wniosku pomocowego powinno nastąpić w rozporządzeniu.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że przepisy rozporządzenia MRiRW z dnia 26 czerwca 2009 r. (w tym § 16b), ustawy rybackiej, a także przepisy unijne nie zawężają możliwości przyznania pomocy do armatorów, którzy posiadają specjalne zezwolenie połowowe na połów dorsza i uczestniczą w ochronie zasobów tego gatunku. Warunek ten został natomiast określony przez Prezesa ARiMR w informacji (ogłoszeniu), która nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 Konstytucji RP). Do wydania takiej informacji Prezes ARiMR był wprawdzie upoważniony na mocy art. 36a ust. 1 i 3 rozporządzenia MRiRW z dnia 26 czerwca 2009 r., ale upoważnienie to nie obejmowało ograniczenia możliwości uzyskania pomocy do wniosków, które miały na celu ochronę żywych zasobów dorsza bałtyckiego. Zdaniem WSA, określenie tego rodzaju wymagań należało z mocy upoważnienia ustawowego, mającego swe źródło w art. 92 Konstytucji RP, wyłącznie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Mając powyższe na względzie, WSA uznał, że określenie tego rodzaju warunków przyznania pomocy (ograniczających przedmiotowo krąg beneficjentów tylko do tych, którzy posiadają specjalne zezwolenie połowowe na połów dorsza) jedynie w informacji (ogłoszeniu), która nie jest aktem wymienionym w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, musi skutkować odmową zastosowania § 36a ust. 3 rozporządzenia MRiRW z dnia 26 czerwca 2009 r., a także samej informacji Prezesa ARiMR. Wobec tego WSA, zobowiązał organ, aby przy ponownym rozpoznawaniu sprawy wydał stosowne rozstrzygnięcie, uwzględniając, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy § 36a ust. 3 rozporządzenia MRiRW z dnia 26 czerwca 2009 r. oraz informacja Prezesa ARiMR z [...] czerwca 2014 r. nie mają zastosowania.

Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) prawa materialnego, a mianowicie § 36a ust. 3 rozporządzenia MRiRW z dnia 26 czerwca 2009 r. w związku z art. 92 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 4 pkt 1, art. 19 oraz art. 23 pkt 2 ustawy rybackiej przez odmowę zastosowania przez WSA § 36a ust. 3 rozporządzenia MRiRW z dnia 26 czerwca 2009 r. i na tej podstawie przyjęcie, że Prezes ARiMR nie był uprawnionym podmiotem do określenia w ogłoszeniu o naborze wniosków o przyznanie pomocy zakresu gatunków żywych organizmów wodnych oraz wskazania, że ubiegający się o przyznanie pomocy powinien przedłożyć stosowne dokumenty w celu potwierdzenia spełniania powyższego warunku, w rezultacie błędnego przyjęcia, że § 36a ust. 3 rozporządzenia MRiRW z dnia 26 czerwca 2009 r. jest niezgodny z art. 92 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, co w rezultacie doprowadziło do uznania przez WSA, że nie było podstaw do odmowy przyznania pomocy;

2) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 146 § 1 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.; dalej: p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez wadliwą kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem zgodności z prawem, co skutkowało jego uchyleniem.

M. C. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie jako oczywiście bezzasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd pierwszej instancji uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie uznał, że wobec określenia warunków uzyskania pomocy, o którą ubiegał się M. C. w informacji (ogłoszeniu) Prezesa ARiMR o możliwości składania wniosków o dofinansowanie, a więc poza systemem powszechnie obowiązujących przepisów prawa, zaistniały podstawy do odmowy zastosowania w sprawie § 36a ust. 3 rozporządzenia MRiRW z dnia 26 czerwca 2009 r. oraz wspomnianej informacji Prezesa ARiMR. Zdaniem WSA wprowadzenie w ogłoszeniu dodatkowego warunku uzyskania pomocy w postaci posiadania specjalnego zezwolenia powołowego na połów dorsza na rok 2014 oraz udział w programie ochrony zasobów dorsza bałtyckiego, a także obowiązek przedstawienia opinii w istocie ograniczył krąg podmiotów, które mogły uzyskać pomoc na realizację operacji zgodnej z celem określonym w art. 26 ust. 4 lit. c) rozporządzenia nr 1198/2006, polegającej na czasowym zaprzestaniu działalności połowowej mającej na celu ochronę żywych zasobów morza.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku.

Na wstępie należy przypomnieć, że ogłoszenie z [...] czerwca 2014 r. dotyczyło naboru wniosków o dofinansowanie w ramach Programu Operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013", Oś Priorytetowa I Środki na rzecz dostosowania floty rybackiej. We wspomnianym Programie Operacyjnym, stanowiącym załącznik do obwieszczenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 lipca 2009 r. w sprawie Programu Operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" (M.P. z 2009 r. nr 51, poz. 739 ze zm.) przedstawiona została między innymi Analiza Sektora Rybackiego w Polsce, w tym stan zasobów ryb w Morzu Bałtyckim. Z analizy tej, w części dotyczącej zasobów dorsza wynika, że wchodniobałtyckie zasoby dorsza mają "ograniczoną zdolność odbudowy" i są "eksploatowane w sposób niezrównoważony". We wnioskach stwierdzono, że stan wschodniobałtyckiego stada dorsza jest zły i raczej nie należy spodziewać się szybkiej odbudowy zasobów przy intensywnej ich eksploatacji. Ponadto obecny stan środowiskowy Morza Bałtyckiego nie sprzyja dorszowi, natomiast sprzyja wysokim zasobom szprota, które zostały ocenione jako dobre. Z kolei stado śledzia odbudowuje się i jest bliskie wielkości przeciętnej (pkt. III 1.1.1.).

W opisie sytuacji środowiskowej zwrócono uwagę, że ze względu na niskie zasolenie Morze Bałtyckie jest wyjątkowo ubogie biologicznie. Najważniejsze znaczenie gospodarcze odgrywają 4 gatunki: dorsz, śledź, szprot i łosoś. Do spadku wielkości zasobów tych ryb przyczyniają się: zmniejszające się zasolenie, brak wlewów z Morza Północnego oraz nieracjonalna eksploatacja zasobów. Zaznaczono, że rozwój transportu morskiego spowodował pojawienie się w Bałtyku około 60 gatunków roślin i zwierząt (szczególnie ryb i małży), które powodują zagrożenie równowagi biologicznej i mają wpływ na gatunki endogeniczne (pkt III 5.1.).

Strategiczna wizja sektora rybackiego opiera się na zasadzie zrównoważonego rozwoju polskiego sektora rybackiego. Dlatego celem ogólnym Programu Operacyjnego jest stworzenie, poprzez zrównoważoną eksploatację zasobów, konkurencyjnego, nowoczesnego i dynamicznego sektora rybackiego. Wkładem w zrównoważenie sektora rybackiego jest, między innymi, dostosowanie potencjału połowowego dorsza. Jednym ze wskaźników oddziaływania w tym zakresie jest redukcja nakładu połowowego dorsza i według założeń Programu w 2013 r. ma wynosić -30%. Program Operacyjny wraz z innymi środkami wykorzystywanymi przez władze polskie, a niebędącymi częścią Europejskiego Funduszu Rybackiego (EFR), stanie się głównym narzędziem do realizacji strategicznej wizji sektora rybackiego (pkt IV 1).

Z powyższego wynika, że w ramach Programu Operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013", w obszarze ochrony żywych zasobów morza, szczególne znaczenie ma ochrona dorsza. Należy zaznaczyć, że żywe zasoby Morza Bałtyckiego stanowią przede wszystkim ryby, przy czym jak już wskazano spośród gatunków mających znaczenie gospodarcze (dorsz, śledź, szprot i łosoś), jedynie kondycja wschodniobałtyckiego stada dorsza jest zła.

W związku z tym należy stwierdzić, że operacje na rzecz obniżenia nakładu połowowego, realizowane w ramach Programu Operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013", powinny uwzględniać potrzebę ochrony zasobów dorsza bałtyckiego, który jest gatunkiem zagrożonym.

Zgodnie z art. 26 ust. 4 lit. c) rozporządzenia nr 1198/2006 EFR może mieć udział w wypłacie premii na rzecz rybaków i właścicieli statków zajmujących się rybactwem na niewielką skalę w celu zachęcania do dobrowolnych działań na rzecz obniżania nakładu połowowego w celu ochrony zasobów. Z powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że środki finansowe z EFR mogą uzyskać wymienione w nim podmioty wówczas gdy podjęte przez nie dobrowolne działania na rzecz obniżenia nakładu połowowego, będą miały na celu ochronę zasobów.

W myśl art. 3 pkt 1 lit. d) ustawy rybackiej oś priorytetowa 1 Programu Operacyjnego obejmuje środek rybactwo przybrzeżne, w ramach którego mogą być realizowane operacje w zakresie określonym w art. 26 ust. 3 i 4 rozporządzenia nr 1198/2006. Zgodnie z art. 9 pkt 3 ustawy rybackiej w ramach programu operacyjnego pomoc jest przyznawana jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 19 ustawy rybackiej. Dodać należy, że w art. 1 pkt 1 ustawy rybackiej zostało wymienione między innymi rozporządzenie nr 1198/2006.

W tym miejscu trzeba zauważyć, że stosownie do art. 19 ustawy rybackiej minister właściwy do spraw rybołówstwa został upoważniony do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy, w ramach poszczególnych osi priorytetowych, o których mowa w art. 3, uwzględniając koszty kwalifikowane i mając na względzie między innymi zapewnienie prawidłowej realizacji programu oraz istotę i cel poszczególnych środków, o których mowa w art. 3 pkt 1-4.

Zakwestionowany przez Sąd pierwszej instancji § 36a ust. 3 rozporządzenia MRiRW z dnia 26 czerwca 2009 r., w stanie prawnym mającym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie stanowił: "Prezes Agencji może określić w informacji, o której mowa w ust. 1, że przez pierwsze 14 dni terminu, o którym mowa w ust. 2, mogą być składane wyłącznie wnioski o dofinansowanie na realizację operacji, we wskazanym przez Prezesa Agencji zakresie." Z powołanego przepisu wynika więc uprawnienie Prezesa ARiMR do określenia zakresu operacji, której realizacja będzie w pierwszej kolejności korzystała z możliwości uzyskania dofinansowania. Przyjęcie takiego rozwiązania należy uznać za uzasadnione, zwłaszcza gdy się uwzględni, że środki finansowe na realizację poszczególnych operacji są ograniczone, zaś stosownie do § 47 rozporządzenia MRiRW z dnia 26 czerwca 2009 r., pomoc w ramach środków, o których mowa w §1 powołanego rozporządzenia, jest przyznawana do wyczerpania środków finansowych, zgodnie z kolejnością złożenia prawidłowo wypełnionego i udokumentowanego wniosku o dofinansowanie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowi ono przekroczenia upoważnienia ustawowego, a przeciwnie pozwala na zapewnienie prawidłowej realizacji programu poprzez stworzenie możliwości kierowania pomocy do podmiotów gwarantujących realizację poszczególnych operacji.

Wobec tego należało przyjąć, że Prezes Agencji był uprawniony do określenia terminu, w jakim mogą być składane wyłącznie wnioski o dofinansowanie na realizację operacji w oznaczonym zakresie, i w tym kontekście rozważyć, czy ogłoszenie z [...] czerwca 2014 r. rzeczywiście wprowadzało nowe warunki uzyskania dofinansowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taka sytuacja nie miała miejsca.

W myśl § 16b ust. 1 rozporządzenia MRiRW z dnia 26 czerwca 2009 r. pomoc na realizację operacji zgodnej z celem określonym w art. 26 ust. 4 lit. c rozporządzenia nr 1198/2006 jest przyznawana, jeżeli realizacja tej operacji polega na tymczasowym zaprzestaniu działalności połowowej mającej na celu ochronę żywych zasobów morza. Pomoc przyznawana jest na podstawie wniosku o dofinansowanie, do którego dołącza się opinię właściwego okręgowego inspektora rybołówstwa morskiego, która uwzględnia stan faktyczny na dzień złożenia wniosku o jej wydanie; zawiera ocenę potencjalnych i faktycznych możliwości ochrony żywych zasobów morza; uwzględnia informacje dotyczące liczby armatorów, którzy deklarują tymczasowe zaprzestanie działalności połowowej (§ 16b ust. 3). Szczegółowe warunki jakie powinien spełniać wniosek o dofinansowanie zostały określone w § 37 ust. 2 - 3 rozporządzenia MRiRW z dnia 26 czerwca 2009 r. Wspomniany wniosek powinien zostać złożony wraz z dokumentami potwierdzającymi dane zawarte we wniosku określone w załączniku do rozporządzenia w części I. W przypadku środka rybactwo przybrzeżne jest to między innymi opinia okręgowego inspektora rybołówstwa morskiego właściwego ze względu na miejsce realizacji planowanej operacji zawierająca ocenę potencjalnych i faktycznych możliwości ochrony żywych zasobów morza, uwzględniająca informacje dotyczące liczby armatorów statków rybackich, którzy deklarują tymczasowe zaprzestanie działalności połowowej (pkt 4.20 załącznika). W związku z tym nie ulega wątpliwości, że warunek dołączenia do wniosku o dofinansowanie opinii właściwego okręgowego inspektora rybołówstwa morskiego został określony w rozporządzeniu MRiRW z dnia 26 czerwca 2009 r., a więc w akcie prawa powszechnie obowiązującego. Jest oczywiste, że wymienione dokumenty muszą być adekwatne do zakresu operacji określonej w ogłoszeniu o naborze wniosków o dofinansowanie. W rozpoznawanej sprawie ogłoszenie dotyczyło operacji mającej na celu ochronę żywych zasobów dorsza bałtyckiego, a więc opinia okręgowego inspektora rybołówstwa morskiego musiała dotyczyć kwestii wymienionych w § 16b ust. 3 rozporządzenia MRiRW z dnia 26 czerwca 2009 r. w odniesieniu do tego gatunku ryb. W szczególności chodzi tu o ocenę potencjalnych i faktycznych możliwości ochrony zasobów dorsza. Dokonanie takiej oceny wymagało od okręgowego inspektora rybołówstwa morskiego zbadania czy wnioskodawcy posiadają specjalne zezwolenie połowowe na połów dorsza, gdyż tylko w takim przypadku mogli oni realizować operację polegającą na tymczasowym zaprzestaniu połowów w celu ochrony żywych zasobów dorsza bałtyckiego. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że stosownie do art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (Dz. U. z 2004 r. Nr 62, poz. 574, ze zm.) wykonywanie rybołówstwa morskiego w danym roku kalendarzowym wymaga uzyskania specjalnego zezwolenia połowowego. W związku z tym tylko te podmioty, które dysponują takim zezwoleniem mogą w sposób legalny wykonywać rybołówstwo morskie. W realiach rozpoznawanej sprawy trzeba zauważyć, że w sytuacji gdy operacja miała polegać na tymczasowym zaprzestaniu połowów dorsza bałtyckiego w celu ochrony jego zasobów, to potencjalną i faktyczną możliwość realizacji takiej operacji mieli wnioskodawcy, którzy uzyskali specjalne zezwolenie połowowe na połów dorsza na rok 2014. Z ustaleń Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, których M. C. nie zakwestionował, wynika natomiast że jednostka [...] w roku 2014 nie posiadała specjalnego zezwolenia połowowego na połów dorsza (pismo Okręgowego Inspektoratu Rybołówstwa Morskiego z [...] października 2014 r. znak [...]), a tym samym nie spełniała podstawowego warunku udziału w operacji.

W świetle dotychczasowych rozważań brak jest podstaw do przyjęcia, że w ogłoszeniu z [...] czerwca 2014 r. zostały ustanowione nowe warunki, od spełnienia których uzależnione było uzyskanie dofinansowania. Obowiązek przedstawienia opinii właściwego okręgowego inspektora rybołówstwa morskiego został określony w rozporządzeniu MRiRW z dnia 26 czerwca 2009 r., a uszczegółowienie zakresu tej opinii nie może być traktowane jako ustanowienie nowych warunków przyznania pomocy. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że określenie przez prawodawcę, iż celem operacji polegającej na tymczasowym zaprzestaniu działalności połowowej, jest ochrona żywych zasobów morza (§ 16b ust. 1 rozporządzenia MRiRW z dnia 26 czerwca 2009 r.), nie może być rozumiane w ten sposób, że cel ten należy realizować poprzez ochronę wszystkich gatunków ryb tworzących ten zasób. Przekazywanie środków finansowych, w tym z EFR, powinno mieć miejsce wówczas gdy chodzi o realizację operacji, których celem jest ochrona tych żywych zasobów morza, które rzeczywiście wymagają ochrony.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa materialnego - § 36a ust. 3 rozporządzenia MRiRW z dnia 26 czerwca 2009 r. i w związku z tym uchylił zaskarżony wyrok. Mając na uwadze, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., rozpoznał skargę.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga nie jest zasadna.

Skarżący, który nie dołączył do wniosku wymaganego dokumentu w postaci opinii okręgowego inspektora rybołówstwa morskiego, mimo dwukrotnego wezwania przez Agencję, nie uzupełnił braków wniosku o dofinansowanie. W tej sytuacji Agencja słusznie odmówiła skarżącemu przyznania pomocy finansowej (§ 39 ust. 3 rozporządzenia MRiRW z dnia 26 czerwca 2009 r.). Mając na uwadze wcześniejsze rozważania zarzuty skargi należało uznać za bezzasadne, gdyż skierowanie pomocy do określonej grupy armatorów nie naruszało prawa.

W tym stanie sprawy skarga wniesiona przez M. C. podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust.1 pkt 2 a) i § 14 ust.1 pkt 1c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ). Koszty te obejmują wpis od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika organu, który sporządził i wniósł skargę kasacyjną a także brał udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.


ZDANIE ODRĘBNE

Zdanie odrębne sędziego Andrzeja Skoczylasa

Nie zgadzam się z rozstrzygnięciem zawartym w wyroku NSA z dnia 25 stycznia 2018 r., sygn. akt II GSK 588/16 i jego uzasadnieniem. Uważam, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy skarga kasacyjna powinna zostać oddalona na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została skierowana przeciwko wyrokowi WSA, którym uchylił on zaskarżone rozstrzygnięcie ARiMR odmawiające przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych, uznając że dodatkowy warunek przyznania pomocy na realizację operacji polegającej na dobrowolnym zaprzestaniu działalności połowowej w okresie od 1 do 30 czerwca 2014 r. oraz od 1 do 30 września 2014 r. w celu ochrony żywych zasobów morza (sprowadzający się w istocie do posiadania kwoty połowowej dorsza na 2014 r. i rezygnacji z połowu tego gatunku w ww. okresie) nie został określony w przepisie prawa powszechnie obowiązującego, lecz w ogłoszeniu Prezesa ARiMR, zatem powinien zostać uznany za niezastrzeżony.

Moim zdaniem, stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku jest prawidłowe, a skarga kasacyjna jest bezzasadna.

Podzielam przy tym pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 16 listopada 2016 r. (sygn. akt II GSK 114/16), że w art. 87 Konstytucji RP zostały wymienione źródła prawa powszechnie obowiązującego i zgodnie z ust. 1 są to: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Z kolei, stosownie do art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane na podstawie ustaw i w celu ich wykonania wyłącznie przez organy wskazane w Konstytucji. W nauce prawa konstytucyjnego i w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że ponieważ rozporządzenie jest aktem prawnym wydawanym w celu wykonywania ustawy oraz na podstawie udzielonych w niej upoważnień, oznacza to, że: – po pierwsze, winno być wydane na podstawie wyraźnego (a więc nieopartego na domniemaniu czy wykładni celowościowej) szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu; - po drugie, musi być wydane w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia, w celu wykonania ustawy; - po trzecie, rozporządzenie nie może być sprzeczne z normami Konstytucji, aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane, a także ze wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia. Innymi słowy, warunki powyższe oznaczają zakaz wydawania rozporządzeń bez upoważnienia ustawowego, niebędących aktami wykonującymi ustawę oraz sprzecznych z Konstytucją i obowiązującymi ustawami. Naruszenie choćby jednego z tych warunków może powodować postawienie zarzutu niezgodności rozporządzenia z ustawą. W doktrynie zwraca się też uwagę, że normy generalne, o charakterze modelowym, dotyczące konstytucyjnych praw obywatelskich ze swej natury powinny znaleźć się w akcie rangi ustawy, natomiast normy o charakterze technicznym, szczegółowym, realizujące wspomniane wyżej normy ogólne mogą, a nawet powinny znaleźć się w akcie wykonawczym do ustawy (tak J. Grabowski, Projekty rozporządzeń w świetle opinii Rady Legislacyjnej, "Przegląd Legislacyjny" 2006, nr 1, s. 73).

Tak jak to wskazano w powoływanym wyżej orzeczeniu NSA z dnia 16 listopada 2016 r. należy zatem uznać, że ustawodawca w art. 19 ustawy rybackiej upoważnił ministra właściwego do spraw rybołówstwa do określenia szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy, w ramach poszczególnych osi priorytetowych, o których mowa w art. 3, uwzględniając koszty kwalifikowalne i mając na względzie w szczególności – określenie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać wnioski o dofinansowanie oraz tryb ich składania, a także zapewnienie prawidłowej realizacji programu oraz istotę i cel poszczególnych środków, o których mowa w art. 3 pkt 1-4.

W mojej ocenie trafnie zauważył WSA, że problematyka związana z wykonaniem przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi upoważnienia ustawowego dotyczącego określenia szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy w ramach poszczególnych programów rolnych, z funduszów Unii Europejskiej była już przedmiotem orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny. W sprawach o sygn. akt II GSK 1425/10, II GSK 396/13, II GSK 1247/15 (wyroki z 24 stycznia 2012 r., 30 marca 2014 r. oraz 6 grudnia 2016 r.) analizowano analogiczne upoważnienie ustawowe zawarte w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 173, dalej: ustawa o wspieraniu). W tym kontekście należy zatem przyjąć, iż sformułowanie "szczegółowe wymagania, jakim powinny odpowiadać wnioski o przyznanie pomocy oraz tryb ich składania" oznacza, że to w rozporządzeniu, a nie w jakimkolwiek innym akcie niższej rangi organ upoważniony przez ustawodawcę (wskazany w art. 19 ustawy rybackiej) jest zobowiązany do określenia przesłanek, od spełnienia których uzależnione będzie przyznanie pomocy, a także rodzaju dokumentów wymaganych do załączenia do wniosku o przyznanie pomocy. W rezultacie wymagania stawiane wnioskom o przyznanie pomocy na realizację operacji polegającej na tymczasowym zaprzestaniu działalności połowowej mającej na celu ochronę żywych zasobów morza (określonej w § 16b rozporządzenia MRiRW z 26 czerwca 2009 r.) powinny zostać określone w tym rozporządzeniu, a nie w ogłoszeniu Prezesa ARiMR. Słusznie zauważył WSA w zaskarżonym wyroku, że to nie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ustanowił jednym z warunków uzyskania pomocy na realizację operacji posiadanie przez armatora specjalnego zezwolenia połowowego na połów dorsza, co było warunkiem wydania pozytywnej opinii przez okręgowego inspektora rybołówstwa morskiego, potwierdzającej, że operacja, której dotyczy wniosek ma na celu ochronę żywych zasobów dorsza. Dołączenie opinii takiej treści nie wynikało z ww. rozporządzenia MRiRW, ani z innego aktu prawa powszechnie obowiązującego (choć z załącznika do tego rozporządzenia), lecz tylko z ogłoszenia Prezesa ARiMR o naborze wniosków o dofinansowanie w ramach PO – Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007 – 2013 w ramach Osi Priorytetowej 1.

Uważam, że o legalności takiego działania - wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej - nie może przesądzać ani treść art. 4 ust. 1 ustawy rybackiej (zgodnie z którym Minister właściwy do spraw rybołówstwa wykonuje zadania Instytucji Zarządzającej odnośnie do ww. programu operacyjnego), ani to, że stosownie do art. 23 pkt 2 tej ustawy Minister taki jest uprawniony w odniesieniu do instytucji pośredniczącej – do wydawania pisemnych wytycznych lub poleceń.

Ponadto podkreślić należy, że wykonywanie przez MRiRW kompetencji instytucji zarządzającej danym programem operacyjnym nie może następować w sposób sprzeczny z prawem polskim, w tym z Konstytucją. Dodatkowo autor skargi kasacyjnej nie wskazywał przy tym, aby konieczne było w ten sposób, zapewnienie skuteczności określonej normy prawa unijnego. Organ obowiązany jest natomiast wykonywać swoje zadania w ramach i granicach prawa. To zaś oznacza, że udzielenie "subdelegacji" do określenia warunków przyznania pomocy, przez Ministra, w ramach otrzymanych w ustawie własnych uprawnień do wydania aktów wykonawczych - Prezesowi ARiMR, było niedopuszczalne.

Powoduje to, iż w mojej opinii należy w tej sprawie odmówić zastosowania § 36a ust. 3 rozporządzenia MRiRW z 26 czerwca 2009 r., zgodnie z którym Prezes Agencji może określić w informacji o możliwości składania wniosków o dofinansowanie, że mogą być składane wyłącznie wnioski na realizację operacji we wskazanym przez Prezesa zakresie. Określenie merytorycznego warunku przyznania pomocy, polegającego w istocie na posiadaniu specjalnego zezwolenia połowowego na połów dorsza, jedynie w ogłoszeniu Prezesa ARiMR wydanym na podstawie ww. przepisu, skutkowało bowiem odmową przyznania pomocy w niniejszej sprawie.

Ponadto uważam, że w rezultacie chybiony był także drugi zarzut skargi kasacyjnej - naruszenia przez Sąd przepisów postępowania, tzn. art. 146 § 1 oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 p.p.s.a. - oparty tylko na argumentacji o wadliwej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia i jego wadliwym uchyleniu z powodu dokonania błędnej oceny sprawy pod względem materialnoprawnym.

W konsekwencji moim zdaniem istniały podstawy do oddalenia skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a., a zatem z powyższych przyczyn zgłaszam zdanie odrębne.