Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 958/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, niebędącego aktem prawa miejscowego z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 5 pkt 1,  art. 25 ust. 1,  art. 31 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant St. sekr. sądowy Aleksandra Doruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2013 r. przy udziale – sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w J. na negatywną ocenę Zarządu Województwa [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny merytoryczno-technicznej wniosku o dofinansowanie środkami unijnymi w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2007-2013 1. stwierdza, że ocena projektu została dokonana z naruszeniem prawa oraz przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Zarządowi Województwa [...]; 2. zasądza od Zarządu Województwa [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

[....] Centrum Przedsiębiorczości ([...]CP) pismem z [...] r. nr [...], poinformowało "A" Sp. z o.o. w J. , że złożony wniosek o dofinansowanie projektu o nadanym identyfikatorze [...] , nie przeszedł pozytywnie oceny merytoryczno-technicznej z powodu nieuzyskania wymaganej liczby punktów lub niespełnienia poszczególnych kryteriów, wskazanych w karcie oceny merytoryczno-technicznej, udostępnionej wnioskodawcy na koncie we Wniosku Aplikacyjnym Przedsiębiorcy.

Wniosek o dofinansowanie projektu "Wdrożenie nowej technologii poprzez zakup linii do naprawy i diagnostyki automatycznych skrzyń biegów" został złożony w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 (dalej: RPO WSL), w odpowiedzi na ogłoszenie dotyczące konkursu nr [...] Priorytetu I "Badania i rozwój technologiczny (B+R), innowacje i przedsiębiorczość", Działanie 1.2. "Mikroprzedsiębiorstwa i MŚP", Poddziałanie 1.2.3. "Innowacje w Mikroprzedsiębiorstwach i MŚP" Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013.

Spółka wniosła protest do Instytucji Zarządzającej RPO WSL, w którym odniosła się do: Kryterium zasadnicze podstawowe (punktowane) nr 2: Doświadczenie wnioskodawcy. W uzasadnieniu protestu Spółka zarzuciła, że oceniający nie przyznali jej punktów za doświadczenie z powodu braku informacji na ten temat w pkt. B.7.1, tymczasem w generatorze wniosków punkt ten został wypełniony i z przyczyn niezależnych od wnioskodawcy nie został wypełniony we wniosku. Spółka w proteście podała, że jej dotychczasowe doświadczenie jest duże i przedstawiła informacje, które w momencie generowania wniosku były zapisane w podanym punkcie. Ponadto zarzuciła, że oceniający nie przyznali jej punktów za zdobyte certyfikaty, mimo że spełniają one wymogi konkursowe.

Protest został rozpatrzony pozytywnie.

W uzasadnieniu protestu Instytucja Zarządzająca wyjaśniała, że zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku w punkcie B.7.1 wnioskodawca powinien wymienić najważniejsze inwestycje przez siebie zrealizowane porównywalne do planowanej inwestycji (punkt 2 stanu prawnego niniejszego kryterium). W trakcie wypełniania wniosku o dofinansowanie w aplikacji WAP w punkcie B.7.1 Doświadczenie w zakresie wykorzystania środków pomocowych, pojawia się następująca informacja: podpunktu "Doświadczenie w zakresie wykorzystania środków pomocowych" nie należy wypełniać w przypadku ubiegania się dofinansowanie w ramach konkursu nr [...] , nr [...], nr [...] oraz nr [...] . Następnie poniżej znajduje się punkt B.7.2 "Doświadczenie w zakresie realizowania inwestycji - najważniejsze inwestycje zrealizowane przez Wnioskodawcę - Dla konkursów [...], [...], [...] oraz nr [...] " jest to punkt B.7.1 zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie. Z powyższego wynika, że Spółka nie zastosowała się do Instrukcji wypełnienia wniosku o dofinansowanie podanej w aplikacji WAP. Zatem przedsięwzięcia wpisane przez wnioskodawcę w punkcie B.7.1. w aplikacji WAP nie zostały uwidocznione po walidacji wniosku o dofinansowanie, gdyż wnioskodawca nie powinien był w tym przypadku wpisywać danych w punkcie B.7.1., a w punkcie B.7.2. Zwrócono też uwagę na fakt, że to po stronie wnioskodawcy leży obowiązek prawidłowego i rzetelnego wypełnienia wniosku o dofinansowanie. Z załączonego do protestu wydruku wynika, że wnioskodawca umieścił informację na ten temat w miejscu do tego nieprzeznaczonym, tymczasem jeżeli miał jakiekolwiek zastrzeżenia czy też wątpliwości dotyczące działania systemu, to zgodnie z Regulaminem Lokalnego Systemu Informatycznego PO [...] Centrum Przedsiębiorczości powinien je zgłosić administratorowi WAP. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie nie wynika, by wnioskodawca kontaktował się z administratorem systemu. Zdaniem Instytucji, zgodnie z regulaminem wnioskodawca aktywując konto w systemie WAP oświadczył, że zapoznał się z nim i akceptuje jego wszystkie postanowienia bez zastrzeżeń.

Odnosząc się do kwestii posiadanych certyfikatów wymienionych w punkcie B.8, Instytucja rozpatrująca protest stwierdziła, że eksperci dokonując oceny merytoryczno-technicznej przedmiotowego kryterium nie podali uzasadnienia swoich ocen, dlaczego nie uznali posiadanych przez wnioskodawcę certyfikatów. W związku z tym uznano, że ocena merytoryczno-techniczna projektu w zakresie przedmiotowego kryterium została przeprowadzona w sposób niewłaściwy, a protest w tym zakresie jest zasadny. W związku z tym wniosek Spółki został przywrócony do oceny merytoryczno-technicznej celem ponownej oceny kryterium zasadniczego podstawowego (punktowanego) nr 2.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego "A"Sp. z o.o. wniosła o stwierdzenie, że rozstrzygnięcie protestu w części dotyczącej doświadczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej nastąpiło z naruszeniem prawa i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów procesowych według norm prawem przepisanych.

Zarzuciła przy tym przygotowanie dokumentacji konkursowej i przeprowadzenie procedury konkursowej oraz ocenę wniosku skarżącej, w sposób naruszający prawo oraz interes skarżącego, w szczególności poprzez:

a) sprzeczność zaskarżonej czynności w postaci pozytywnego rozpatrzenia protestu skarżącej z jego uzasadnieniem, co narusza interes skarżącego, bowiem zgodnie z § 5 pkt. 8 Regulaminu konkursu zamkniętego nr [...], podmiot rozpatrujący ponownie wniosek po uwzględnieniu protestu jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę także samej treści uzasadnienia, która w części rozpoznaje protest skarżącej negatywnie i jest dla niej niekorzystna, co skutkować będzie ponowną negatywną oceną wniosku,

b) naruszenie przepisów prawa, w szczególności art. 26 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i przygotowanie dokumentów konkursowych w postaci Instrukcji oraz elektronicznego wniosku WAP, zawierających niekompletne i sprzeczne w ocenie skarżącej informacje i wyjaśnienia w zakresie wypełnienia wniosku,

c) brak informacji o zasadach działania elektronicznego wniosku WAP - pomijającego (kasującego automatycznie) rubryki wypełnione nieprawidłowo, co pozbawia wnioskodawców możliwości ewentualnej korekty wniosków przy ich ocenie formalnej, w razie wypełnienia nieprawidłowej rubryki (w niniejszej sprawie B.7.1 zamiast sugerowanej przez organ B.7.2) co skutkowało brakiem możliwości uzupełnienia braków formalnych oraz brakiem punktów merytorycznych i negatywną oceną wniosku, pomimo wykazania i posiadania odpowiedniego doświadczenia przez skarżącą, wskazanego zgodnie z Instrukcją w rubryce B.7.1,

d) brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i załączonego do protestu, i tym samym nieuwzględnienie wyszczególnionych w rubryce B.7.1 wniosku danych wskazujących, iż skarżąca posiada niezbędne doświadczenie w prowadzeniu działalności gospodarczej w branży związanej z realizowanym projektem oraz, iż skarżąca wypełniła wszystkie niezbędne przesłanki konkursu, uprawniające do otrzymania dofinansowania ze środków unijnych;

e) naruszenie zasady zaufania do organu prowadzącego postępowanie, poprzez niewyjaśnienie rozbieżności zawartych pomiędzy generatorem wniosku, a przedstawioną skarżącej Instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie realizacji projektu ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 oraz wzorem wniosku o dofinansowanie realizacji projektu, stanowiących załącznik do ogłoszenia o przetargu, co wprowadziło w błąd skarżącą, która zgodnie z instrukcją w sposób pełny wypełniła rubrykę B.7.1., pozostawiając nie wypełnioną rubrykę B.7.2. o istnieniu której, ani tym bardziej o obowiązku jej wypełnienia nie informowała Instrukcja,

f) nieuwzględnienie faktu, iż skarżąca stosując się do postanowień Regulaminu działała w granicach obowiązującego prawa i nie powinna ponosić negatywnych konsekwencji - nieuznania doświadczeń w zakresie realizacji porównywalnych przedsięwzięć gospodarczych - wynikających z Instrukcji organu administracji wprowadzającej w błąd.

W uzasadnieniu Spółka wskazała, że sprzeczność rozstrzygnięcia protestu z jego uzasadnieniem powoduje, że pomimo teoretycznego uwzględnienia protestu, sytuacja skarżącej nie zmieniła się i po ponownym rozpoznaniu wniosku - w związku z treścią uzasadnienia i nie przyznaniem skarżącej punku za doświadczenie - zostanie on po raz kolejny rozpoznany negatywnie. Podkreśliła też, iż w Instrukcji Wypełniania Wniosku Aplikacyjnego Przedsiębiorcy dla Działań 1.2.1, 1.2.2, 1.2.3, 1.2.4, 3.1.1, 3.2.1, dostępnej na stronie internetowej [...] w ogłoszeniu o konkursie w ramach RPO WSL, nr: [...] (dokładny adres: [...] , dostęp z dnia: [...] ) nie przewidziano w ogóle zapisu dotyczącego punktu B.7.2 i zasad wypełnienia tego punktu, ograniczając instrukcje do zapisu: "B. 7.1 Doświadczenie w zakresie realizowania inwestycji — najważniejsze inwestycje zrealizowane przez Wnioskodawcę porównywalne do planowanej Inwestycji. W przypadku zrealizowania przez Wnioskodawcę inwestycji w przedsiębiorstwie, które swoim zakresem rzeczowym są porównywalne do planowanego do realizacji projektu należy podać ich zakres rzeczowy, wartość oraz okres realizacji. W punkcie tym Wnioskodawca wymienia wyłącznie zrealizowane już inwestycje. W przypadku, gdy Wnioskodawca nie zrealizował żadnych porównywalnych inwestycji, należy wpisać "nie dotyczy". Pole "Zakres rzeczowy" ma ograniczenie do 500 znaków." Ponadto w elektronicznym generatorze wypełniania wniosków w punkcie B.7.2 (który w Instrukcji wypełniania Wniosku Aplikacyjnego Przedsiębiorcy nie istniał) widnieje zapis "B. 7.2 Doświadczenie w zakresie realizowania inwestycji — najważniejsze inwestycje zrealizowane przez Wnioskodawcę dla konkursów [...] , [...] , oraz nr [...] jest to 8.7.1 zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie". Logiczne ułożenie powyższego zdania w ocenie skarżącej jednoznacznie wskazuje, iż zrealizowane inwestycje winny być opisane w punkcie B.7.1. Zdaniem skarżącej prawidłowo wypełniła ona wniosek aplikacyjny. Tym bardziej, nie może ponosić negatywnych konsekwencji za nieścisłości pomiędzy Instrukcją, a modyfikacją wzoru wniosku elektronicznego niezgodnego z instrukcją - przygotowywaną przez organizatora konkursu. Skarżąca wyjaśniła też, że nie kontaktowała się z punktem informacyjnym, ponieważ postępowała zgodnie z otrzymaną Instrukcją i nie miała wątpliwości co do poprawności wprowadzonych danych. Skarżąca nie kontaktowała się również z administratorem WAP ponieważ uznała, że wszystkie dane zostały poprawnie wprowadzone do Generatora Wniosków i w związku z tym wszystkie informacje zostaną poddane ocenie. Podniosła, iż niespójne i niejasne kryteria stosowane przez organ stoją w sprzeczności z zasadą wyrażoną w art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zakresie oceny, który ze sprzecznych ze sobą dokumentów (Instrukcja czy elektroniczny wniosek WAP) mają być w razie rozbieżności rozstrzygające. Stwierdziła, iż stosowane przez organ kryteria przy ocenie projektów nie są przejrzyste, co doprowadziło do negatywnej oceny wniosku. Podkreśliła, iż skoro wnioski oceniane są rygorystycznie pod względem formalnym, to wszelkie dokumenty konkursowe, w tym Instrukcje powinny być spójne i przygotowane z najwyższą starannością. W niniejszej sprawie spójność pomiędzy instrukcjami przekazanymi przedsiębiorcom uczestniczącym w Konkursie nie została zachowana, a dokumenty nie zostały przygotowane w sposób nie budzący wątpliwości. To nie uczestnik konkursu powinien wyjaśniać podniesione powyżej wątpliwości, tylko organ organizujący Konkurs z urzędu zgodnie z art. 26 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

Skarżąca Spółka zauważyła, że w Instrukcji brakowało także informacji, że wypełnienie niewłaściwej rubryki spowoduje utratę informacji w niej zawartych, które nie zostaną wydrukowane w wersji papierowej i nie będą brane pod uwagę w ocenie merytorycznej. O takiej funkcjonalności elektronicznego formularza wnioskodawcy winni być poinformowani. Znacznie poważniejsze konsekwencje rodzi bowiem brak uzupełnienia informacji we wniosku w wyniku ich automatycznego nie ujawnienia (skutek: negatywna merytoryczna ocena wniosku), niż wpisanie danych w niewłaściwej rubryce (skutek: zgodnie z § 3 pkt. 7, 9, 10 i 11 Regulaminu wezwanie do korekty wniosku). Na marginesie wskazała, iż zgodnie z treścią § 3 ust. 10 Regulaminu, w przypadku niskiej rangi błędów, nie wpływających na przedmiot, zakres i wartość projektu, dopuszcza się warunkowe przekazanie wniosku do oceny merytoryczno - technicznej. Wówczas projekt otrzymuje pozytywną ocenę formalną, a wnioskodawca zostaje wezwany do uzupełnienia/poprawy dokumentacji w terminie 5 dni roboczych od daty doręczenia danemu wnioskodawcy wezwania do uzupełnienia wniosku. Wskazała też, że skoro skarżąca zobligowana była do złożenia zarówno wersji papierowych oraz wersji elektronicznej to mogła przypuszczać, że wszystkie te wersje winny być oceniane i weryfikowane pod względem ich zawartości i spójności.

W odpowiedzi na skargę Instytucja Zarządzająca wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. stwierdzając, że skarga powtarzająca argumenty z protestu nie jest zasadna.

Odnosząc się do zarzutu sprzeczności zaskarżonej czynności w postaci pozytywnego rozpatrzenia protestu skarżącej z jego uzasadnieniem, które w części rozpoznaje protest negatywnie, organ powołał się na Przewodnik po kryteriach wyboru projektów Załącznika nr 6 do Szczegółowego opisu priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 w ramach poddziałania 1.2.3 Innowacje w Mikroprzedsiębiorstwach i MŚP kryterium zasadnicze podstawowe (punktowane), wyjaśniając, że doświadczenie wnioskodawcy składa się z czterech podkryteriów. Wnioskodawca w proteście zakwestionował ocenę dwóch podkryteriów: wnioskodawca posiada doświadczenie w realizacji porównywalnych przedsięwzięć oraz wnioskodawca posiada certyfikaty, nagrody lub wyróżnienia co najmniej rangi regionalnej, za osiągnięcia w prowadzonej działalności w branży związanej z realizowanym projektem. Rozpatrując protest w omawianym kryterium należało odnieść się osobno do kwestii doświadczenia wnioskodawcy w realizacji porównywalnych przedsięwzięć oraz osobno do kwestii posiadanych przez wnioskodawcę certyfikatów. Instytucja rozpatrująca protest uznała, że protest w części dotyczącej doświadczenia wnioskodawcy w realizacji porównywalnych przedsięwzięć nie jest zasadny, natomiast jest zasadny w kwestii posiadanych certyfikatów. Zatem zasadnym było stwierdzenie, że ocena niniejszego kryterium powinna zostać powtórzona w zakresie posiadanych przez wnioskodawcę certyfikatów (istnieje możliwość uzyskania dodatkowych punktów w ramach przedmiotowego kryterium nawet mając na uwadze fakt, że druga część protestu nie była zasadna), a w związku z tym protest dotyczący kryterium doświadczenie wnioskodawcy został w tej części rozpatrzony pozytywnie.

Za niesłuszny organ uznał zarzut naruszenia przepisów prawa, w szczególności art. 26 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez przygotowanie dokumentów konkursowych w postaci Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie oraz elektronicznego wniosku WAP zawierających niekompletne i sprzeczne informacje i wyjaśnienia w zakresie wypełnia wniosku. Organ wyjaśnił, że tworząc projekt nowego wniosku o dofinansowanie projektów inwestycyjnych, przeprowadzano jednocześnie nabór wniosków dotyczących udziału w targach i misjach gospodarczych, dla którego wykorzystywany był obecny punkt B.7.1, a zatem nie było możliwości zmiany treści tego punktu lub jego skasowanie, tym bardziej że punkt B.7.2 stał się we wniosku o dofinansowanie punktem B.7.1. Dlatego dodano w aplikacji odpowiednie zapisy: Przy punkcie B.7.1 - informujemy, że nie należy go wypełniać dla konkursów 16, 18, 19, 20 (Podpunktu "Doświadczenie w zakresie wykorzystania środków pomocowych" nie należy wypełniać w przypadku ubiegania się o dofinansowanie w ramach konkursu nr [...] , nr [...] , nr [...] oraz nr [...] .), tym bardziej że zgodnie z wnioskiem ma on inne brzmienie. Przy punkcie B.7.2 - informujemy, iż dla ww. konkursów zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie będzie on punktem B.7.1 (dla konkursów [...] , [...] , [...] oraz nr [...] jest to punkt B.7.1 zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie) i sama treść podpunktu na to wskazuje. Informacje te zaznaczone są na czerwono i nie wykluczają się wzajemnie. We wzorze wniosku treść nazwy punktu ewidentnie wskazuje na: Doświadczenie w zakresie realizowania inwestycji - najważniejsze inwestycje zrealizowane przez wnioskodawcę porównywalne do planowanej inwestycji. Ponadto Instrukcja wypełniania wniosku o dofinansowanie jednoznacznie wskazuje jakie elementy powinny być zawarte w danym punkcie wniosku o dofinansowanie. Punkty, które nie dotyczą danego konkursu nie są zaciągane do wniosku i nie są drukowane. Wnioskodawca po wypełnieniu wniosku przesyła go do IP2 za pomocą systemu, po czym drukuje i podpisuje wersję papierową w celu złożenia do IP2. W przypadku, gdy we wniosku nie znajdują się informacje, które wnioskodawca chciał zamieścić, ma on możliwość poprawy wniosku (we właściwych punktach zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku), ponownego zgłoszenia i wydrukowania. Dopiero po wpływie wersji papierowej wniosku wnioskodawca nie ma możliwości jego edytowania. Wnioskodawca podpisując wniosek wie jakie informacje są w nim zawarte.

Organ nie zgodził się z zarzutem braku informacji o zasadach działania elektronicznego wniosku WAP - pomijającego (kasującego automatycznie) rubryki wypełnione nieprawidłowo, co ma pozbawiać wnioskodawców możliwości ewentualnej korekty wniosków przy ich ocenie formalnej. W ocenie organu oczywistym jest, iż skarżący wiedział, że dane się nie wydrukowały, stąd generowanie dodatkowej informacji o ich niewydrukowaniu nie jest potrzebne. Odnosząc się do tego zarzutu organ wskazał, że w razie wątpliwości skarżący powinien zgłosić nieprawidłowość administratorowi.

Za niezasadny organ uznał zrzut braku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, załączonego do protestu i tym samym nieuwzględnienie wyszczególnionych w rubryce B.7.1 danych o posiadaniu niezbędnego doświadczenia uprawniającego do otrzymania dofinansowania ze środków unijnych. Zaznaczył, że rozpatrując protest w sposób pełny i szczegółowy odniósł się do zarzutów podniesionych w proteście, jednoznacznie wskazując, że dane o doświadczeniu nie zostały właściwie wypełnione we wniosku. Zauważył, iż nie jest istotna dla sprawy merytoryczna ocena doświadczenia skarżącego, lecz to czy skarżący dopełnił rzetelnie wszystkich czynności wypełniając wniosek.

Organ nie zgodził się też z zarzutem naruszenia zasady zaufania do organu prowadzącego postępowanie poprzez niewyjaśnienie rozbieżności zawartych pomiędzy generatorem wniosku a Instrukcją Wypełniania Wniosku oraz wzorem wniosku co wprowadziło w błąd skarżącą. W ocenie organu nie było rozbieżności. Dokumenty te nie były identyczne, bo nie taki był ich cel, by powielać zapisy. Wskazano, że skoro skarżący miał wątpliwości co do tego czy prawidłowo wypełnia wniosek na etapie jego wypełniania, a miał - bo doświadczenie opisał na osobnym druku z tego powodu, że wypełnione dane w rubryce się nie wydrukowały, to powinien zwrócić się o wyjaśnienia. Nie skorzystał z tej możliwości, ryzykował odrzucenie wniosku tworząc na własną odpowiedzialność nowy, nieprzewidziany w regulaminie dokument, czyli nie zachował należytej staranności.

Za nietrafny organ uznał też zarzut nieuwzględnienia faktu, że skarżący stosując się do postanowień Regulaminu działał w granicach obowiązującego prawa i nie powinien ponosić negatywnych konsekwencji wynikających z Instrukcji organu wprowadzającej go w błąd. Zdaniem organu, skarżący nie wypełnił prawidłowo wniosku. Z kolei gdyby stosował się do Instrukcji, to w celu usunięcia wątpliwości powinien był zwrócić się do administratora WAP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie trzeba podkreślić, że sąd administracyjny, rozpatrując tego typu sprawy nie może zastępować instytucji odpowiedzialnych za realizację programów operacyjnych w ocenianiu wniosku o dofinansowanie. To właściwa instytucja dokonuje bowiem takiej oceny, natomiast sąd administracyjny, w ramach przyznanych mu kompetencji, kontroluje jej zgodność z prawem. Potwierdza to brzmienie art. 30c ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, z którego wynika, że sąd po rozpatrzeniu tego typu sprawy może:

1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą; 2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia; 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli z jakichkolwiek względów jest ono bezprzedmiotowe.

Kontrolując prawidłowość wydanej przez właściwą instytucję oceny wniosku o dofinansowanie, sąd administracyjny bierze pod uwagę zasady dokonywania tej oceny, wynikające z obowiązujących przepisów prawa oraz z przyjętych na ich podstawie w ramach poszczególnych programów operacyjnych procedur wyłaniania projektów. Tym ostatnim trudno nadać walor przepisów prawa powszechnie obowiązującego, niemniej jednak można uznać je za rozwinięcie normatywnych kryteriów rzetelności i bezstronności oceny, o których to kryteriach mowa w art. 31 ust. 1 ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j:. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.).

Zauważyć też przyjdzie, że art. 1 i art. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, określa zasady prowadzenia polityki rozwoju w celu zapewnienia trwałego i zrównoważonego rozwoju kraju, spójności społeczno-gospodarczej, regionalnej i przestrzennej, podnoszenia konkurencyjności gospodarki oraz tworzenia nowych miejsc pracy w skali krajowej, regionalnej lub lokalnej. W myśl art. 4 tej ustawy rozwój ten ma być realizowany z wykorzystaniem środków publicznych, przy czym są to środki pochodzące z budżetu państwa, z Unii Europejskiej lub z innych źródeł zagranicznych (art. 3a). Ustawa zawiera uregulowania mające na celu usprawnienie i przyspieszenie rozdziału środków przeznaczonych na współfinansowanie rozwoju. Chodzi m.in. o przepisy upoważniające instytucje zarządzające programami operacyjnymi do określenia systemu realizacji programu operacyjnego (art. 26 ust. 1 pkt 8 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju), a następnie ogłoszenia i przeprowadzenia konkursu w celu wyłonienia projektów do dofinansowania (art. 28 ust. 1 pkt 3 i art. 29 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju).

Zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju instytucja zarządzająca lub pośrednicząca, wykonując zadania, o których mowa w ust. 1, powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnić przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów. Tak określone cele ustawowe mogą być prawidłowo zrealizowane, gdy ocena zgłoszonego projektu będzie wnikliwym badaniem wniosku z punktu widzenia spełniania wymogów ustawowych. A zatem przeprowadzona przez instytucję ocena projektu będzie mogła być uznana za zgodną z prawem, gdy będzie ona zgodna z ustalonymi na podstawie ustawy zasadami systemu realizacji programu operacyjnego oraz treścią informacji o konkursie.

Rozważając zasadność skargi w tym aspekcie należy mieć na względzie, że w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przewidziano wymóg równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów (art. 26 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ww. ustawy). Ustawa wprowadza też wymóg zapewnienia rzetelnej i bezstronnej oceny projektów o dofinansowanie, co gwarantować ma udział ekspertów posiadających specjalistyczną wiedzę (art. 31 ust. 1), jak również wymóg co najmniej jednego środka odwoławczego w postępowaniu o dofinansowanie projektu (art. 30b ust. 2).

Jeśli chodzi o regulaminowe zasady i procedury obowiązujące podmioty uczestniczące w realizacji danego programu operacyjnego, w rozumieniu przepisu art. 5 pkt 11 i art. 26 ust. 1 pkt 8 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, którego częścią jest procedura odwoławcza, pojawiły się wątpliwości, czy stanowią one źródło prawa. System realizacji programu nie jest bowiem wymieniony w katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, określonym w przepisach art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Nie pochodzi również od organu, który ma konstytucyjne upoważnienie dla wydania powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Ponadto, system realizacji programu nie jest publikowany w sposób powszechnie przyjęty dla publikacji aktów normatywnych.

Jednakże regulacja konkursowa przewidująca ustanawianie wiążących dla jego uczestników reguł ma wyraźne umocowanie w ustawie i co do zasady spełnia kryteria wymagane dla źródeł prawa. Ma ona bowiem charakter generalny i jest skierowana do nieokreślonego indywidualnie kręgu adresatów. Może być zatem traktowana jako źródło prawa, wiążące zawartymi w nim normami organ, który je wydał oraz podmiot, który zgłosił do konkursu wniosek o dofinansowanie danego projektu. Za takim wnioskiem przemawia również argument, że ocena projektów podlegających dofinansowaniu ze środków publicznych na podstawie kryteriów zawartych we wspomnianym systemie realizacji programu, dokonywana przez instytucję zarządzającą, podlega kontroli sądu administracyjnego (art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). Należy jednak zaznaczyć, że przepisy systemu realizacji programu, a tym bardziej sporządzone do niego wytyczne, nie mają charakteru prawa powszechnie obowiązującego i nie wiążą sądu administracyjnego (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP).

W tym miejscu przywołać by należało wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2011 r. sygn. akt P 1/11, (OTK-A 2011/10/115), w którym Trybunał orzekł o niezgodności z art. 87 Konstytucji:

- art. 5 pkt 11 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zakresie, w jakim dopuszcza uregulowanie praw i obowiązków wnioskodawców w trakcie naboru projektów finansowanych z programu operacyjnego poza systemem źródeł prawa powszechnie obowiązującego,

- art. 30b ust. 1 zdanie pierwsze oraz ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zakresie, w jakim dopuszcza uregulowanie środków odwoławczych przysługujących wnioskodawcy w toku postępowania o dofinansowanie z programu operacyjnego poza systemem źródeł prawa powszechnie obowiązującego,

- art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zakresie, w jakim uzależnia prawo do skorzystania ze skargi do sądu administracyjnego od wyczerpania środków odwoławczych przewidzianych w aktach niebędących źródłem prawa powszechnie obowiązującego.

Zauważyć też przyjdzie, że w wyroku tym Trybunał stwierdził, że zakwestionowane przepisy tracą moc z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej (termin ten upływa z dniem [...] r.).

Uznając generalną kompetencję Trybunału do wydawania orzeczeń z klauzulą odraczającą należy mieć na uwadze, że czasowe obowiązywanie niekonstytucyjnych przepisów znajduje wyraz w potrzebie ochrony określonych wartości i zasad konstytucyjnych, w szczególności zaś zapobieżenia stanu o skutkach dolegliwszych, niż wynikające z derogowanego przepisu. Wyeliminowanie art. 5 pkt 11, 30b ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2 oraz art. 30c ust. 1 o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ze skutkiem ex tunc, zdestabilizowałoby system prawa bezpośrednio godząc w funkcje oraz cele tej instytucji oraz jej beneficjentów.

Obalenie domniemania konstytucyjności wskazanych przepisów, w szczególności zaś zasady kształtowania procedury odwoławczej poza systemem źródeł prawa powszechnie obowiązującego, ma jednak te konsekwencje, że również w czasowym ich funkcjonowaniu konieczne jest zagwarantowanie, by poszczególne rozwiązania przewidziane w procedurze konkursowej określanej przez jednostkę zarządzająca spełniały standardy konstytucyjne sformułowane dla źródeł prawa. Należy do nich, między innymi, prawo do odwołania rozumiane jako prawo domagania się weryfikacji zaskarżonego aktu lub czynności, polegającej na ponownym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy, co do zasady przez inny, zwykle nadrzędny organ. Najszerzej zasadę tę formułuje przepis art. 78 Konstytucji RP, według którego każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji.

Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. W orzecznictwie sądowym i w piśmiennictwie prawniczym nie budzi wątpliwości teza, że wymóg z art. 78 Konstytucji RP spełnia środek zaskarżenia za pomocą którego strona może domagać się ponownego, merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym Wymogi określone przepisem art. 78 Konstytucji RP spełnia zatem tylko taki środek zaskarżenia, za pomocą którego strona może domagać się ponownego i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym.

W ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przewidziano co najmniej jeden środek odwoławczy w postępowaniu o dofinansowanie projektu (art. 30b ust. 2). Choć ustawodawca nie wypowiedział się co do charakteru tego środka nie może być wątpliwości, że powinien on spełniać wyżej przedstawione wymagania. Niezależnie więc od uregulowań konkretnej procedury odwoławczej, powinna ona zapewnić co najmniej dwukrotne rozpatrzenie sprawy (dwukrotną merytoryczna ocenę projektu). Stanowi to istotną gwarancję obiektywnego i bezstronnego załatwienia sprawy (por. wyroki NSA z 23 czerwca 2010 r. sygn. akt II GSK 659/10 i z 14 stycznia 2011 r. sygn. akt II GSK 1466/10, dostępne w bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA).

W kontekście powołanych standardów należy również stwierdzić, że to instytucja zarządzająca udziela pomocy, o czym stanowi art. 21 ust. 2 tej ustawy, oraz – jak stanowi jej art. 26 ust. 1 pkt 4 – to ona dokonuje wyboru projektu do dofinansowana w ramach programu operacyjnego, i to na niej – zgodnie z art. 26 ust. 2 – spoczywa obowiązek (a ściślej, powinność) przy dokonywaniu tego wyboru uwzględniania zasady równego dostępu oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów. Merytoryczna kwalifikacja zawsze powinna odpowiadać zasadom rzetelnej i bezstronnej oceny projektów, niezależnie od tego, czy jest ona dokonywana przez pracowników urzędu, czy też przez ekspertów posiadających specjalistyczną wiedzę lub umiejętności z poszczególnych dziedzin objętych programem operacyjnym.

Do kolejnych standardów, wiązanych z katalogiem zasad prawidłowej legislacji należą zasady określoności przepisów prawa. Chodzi w nich, generalnie rzecz ujmując, o stanowienie przepisów jasnych i jednoznacznych, które określają w sposób przejrzysty i precyzyjny konsekwencje prawne określonego działania lub zaniechania adresata norm. Z zasadą jasności związane są wymogi konkretyzacji nakładanych obowiązków oraz skutków prawnych ich niezrealizowania, tak by ich treść była oczywista i zrozumiała dla każdego. W szczególności standardom takim nie odpowiadają przepisy stwarzające zbyt szerokie pole do interpretacji dla organów je stosujących lub na tyle nieostre, że stosowane w ramach działań władczych organów wkraczają w sferę konstytucyjnych praw i wolności jednostek (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 14 czerwca 2000 r. sygn. akt P 3/00, OTK 2000/5/138; z 21 marca 2001 r. sygn. akt K 24/00, OTK 2001/3/51; z 30 października 2001 r. sygn. akt K 33/00, OTK 2001/7/217; z 23 marca 2006 r. sygn. akt K 4/06, OTK 2006/3A/32).

Przenosząc te spostrzeżenia na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć przyjdzie, że oceniając procedurę konkursową (treść każdego z regulaminów konkursowych stosowanych przy ocenie projektu strony skarżącej) zgodzić przyjdzie się ze skarżącą Spółką, że Instrukcja wypełniania wniosku o dofinansowanie oraz wzór elektronicznego wniosku WAP zawiera niekompletne oraz sprzeczne informacje i wyjaśnienia. Zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku w punkcie B.7.1 wnioskodawca powinien wymienić najważniejsze inwestycje przez siebie zrealizowane porównywalne do planowanej inwestycji (punkt 2 stanu prawnego niniejszego kryterium). W trakcie wypełniania wniosku o dofinansowanie w aplikacji WAP w punkcie B.7.1 Doświadczenie w zakresie wykorzystania środków pomocowych pojawia się następująca informacja: podpunktu "Doświadczenie w zakresie wykorzystania środków pomocowych" nie należy wypełniać w przypadku ubiegania się dofinansowanie w ramach konkursu nr [...] , nr [...] , nr [...] oraz nr [...] . Następnie poniżej znajduje się punkt B.7.2 "Doświadczenie w zakresie realizowania inwestycji - najważniejsze inwestycje zrealizowane przez Wnioskodawcę - Dla konkursów [...] , [...] , [...] oraz nr [...] " jest to punkt B.7.1 zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie. Taki zapis jest niejednoznaczny i może być rozumiany tak jak to wskazała strona skarżąca, tj.: "że zrealizowane inwestycje należy opisać w pkt. B.7.1." Zresztą sam organ wyjaśnił, że tworząc projekt nowego wniosku o dofinansowanie projektów inwestycyjnych, przeprowadzano jednocześnie nabór wniosków dotyczących udziału w targach i misjach gospodarczych, dla którego wykorzystywany był obecny punkt B.7.1, a zatem nie było możliwości zmiany treści tego punktu lub jego skasowanie, tym bardziej że punkt B.7.2 stał się we wniosku o dofinansowanie punktem B.7.1, dlatego dodano w aplikacji odpowiednie zapisy. Sąd nie zgadza się ze stanowiskiem organu, że instrukcja wypełniania wniosku o dofinansowanie jednoznacznie wskazuje jakie elementy powinny być zawarte w punkcie B.7.1 i B.7.2. wniosku o dofinansowanie. Zdaniem Sądu organ tak powinien sformułować treść dokumentów, aby nie było żadnych wątpliwości co ich rozumienia.

Słuszny okazał się też zarzut braku informacji o zasadach działania elektronicznego wniosku WAP - pomijającego (kasującego automatycznie) rubryki wypełnione nieprawidłowo. Z przedłożonego Regulaminu WAP Regulamin Lokalnego Systemu Informatycznego [...] Centrum Przedsiębiorczości - Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 (SWIWZ RPO WSL) pkt. 7 wynika, że: "W razie zauważenia błędów w działaniu Systemu, Wnioskodawca lub operator jest zobowiązany zgłosić nieprawidłowość administratorowi wraz z jej opisem na adres email (...)." Zapis ten nie zawiera wyjaśnień dotyczących podjęcia działań przez wnioskodawcę w przypadku nieprawidłowego wypełnienia rubryki B.7.1. i B.7.2. Jeszcze raz podkreślić należy, że w ocenie Sądu skarżąca Spółka wobec niejasnego sformułowania tego punktu wcale nie musiała wiedzieć, że powstał błąd w działaniu Systemu.

W konsekwencji uznać należy, że treść wskazanych uregulowań regulaminowych nie odpowiada standardom sformułowanym dla tworzenia źródeł prawa - w zakresie jednoznacznego określenia zasad oraz reguł wypełniania wniosku, uzupełniania braków wniosku o dofinansowanie projektu - wywodzonym z art. 2 Konstytucji RP oraz art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach polityki rozwoju. Nadto sam organ dostrzegł, że tworząc projekt nowego wniosku o dofinansowanie projektów inwestycyjnych, przeprowadzano jednocześnie nabór wniosków dotyczących udziału w targach i misjach gospodarczych, dla którego wykorzystywany był obecny punkt B.7.1, a zatem nie było możliwości zmiany treści tego punktu lub jego skasowanie. Dodanie przez organ spornych zapisów niewątpliwie wymagało ich jednoznacznego i precyzyjnego uregulowania. W tej sytuacji Instytucja rozpoznająca protest winna przywrócić wniosek do oceny formalnej i na tym etapie zgodnie z cytowanym wcześniej Regulaminem konkursu zamkniętego winien on być przez wnioskodawcę uzupełniony. Tym bardziej, że w § 3 pkt 5 tego regulaminu nie przewidziano odrzucenia wniosku z braku możliwości uzupełnienia pkt. B.7.1.

Nie zasadny okazał się z kolei zarzut dotyczący sprzeczności zaskarżonej czynności w postaci pozytywnego rozpatrzenia protestu skarżącej z jego uzasadnieniem, które w części rozpoznaje protest negatywnie. W tym zakresie Sąd podzielił stanowisko organu. Dodatkowo zaś wskazać trzeba, że zgodnie z Podręcznikiem Procedur Wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 na etapie oceny merytoryczno-technicznej wniosku w przypadku kryteriów zasadniczych pozytywne rozpatrzenie protestu zachodzi w sytuacji, gdy ocena przynajmniej jednego ze wszystkich zakwestionowanych przez wnioskodawcę kryteriów została przeprowadzona w sposób nieprawidłowy.

Biorąc pod uwagę, iż zasadne okazały się zarzuty skargi w zakresie naruszenia art. 26 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, poprzez przygotowanie niejasnych dokumentów konkursu, braku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i załączonego do protestu, naruszenia zasady zaufania do organu prowadzącego postępowanie, poprzez niewyjaśnienie rozbieżności zawartych pomiędzy generatorem wniosku a przedstawioną skarżącej Instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie realizacji projektu ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 oraz wzorem wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013, na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, orzeczono jak w pkt 1 wyroku. Rozpatrując sprawę ponownie organ będzie miał na uwadze wyrażony w niniejszym uzasadnieniu nakaz formułowania reguł konkursowych zgodnie z postulatami jasności i określoności prawa.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270).