Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 508/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 10
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 36
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.
article: par. 26 ust. 1 i 3 zd. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 października 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Bolesławiec z dnia 24 lutego 2016 r. nr XI/93/16 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Żeliszów I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 10 pkt. 2 lit. c we fragmencie "(...) w wypadku braków technicznych i ekonomicznych możliwości podłączenia działek budowlanych do sieci wodociągowej (...)"; II. zasądza od Rady Gminy Bolesławiec na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 24 lutego 2016 r. Rada Gminy Bolesławiec podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.) i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", uchwałę Nr XI/93/16 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Żeliszów.

Wojewoda Dolnośląski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zaskarżył § 10 pkt 2 lit. c we fragmencie "(...) w wypadku braku technicznych i ekonomicznych możliwości podłączenia działek budowlanych do sieci wodociągowej" jako podjętych z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 36 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 145 z późn. zm.), i § 26 ust. 1 i 3 zd. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) oraz art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego

Organ nadzoru podniósł, że w części aktu, zawierającej tzw. ustalenia ogólne planu określając zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy) odniosła się do kwestii związanych z zaopatrzeniem w wodę przyjmując, że zaopatrzenie w wodę z sieci wodociągowej (...), c) dopuszczenie stosowania indywidualnych ujęć wody w wypadku braku technicznych i ekonomicznych możliwości podłączenia działek budowlanych do sieci wodociągowej(...)" (§ 10 pkt 2 lit. a i c). Zdaniem wojewody w przedstawionym zakresie pojawiło się naruszenie zasady sporządzania planu miejscowego, wynikającej z art. 15 ust. 2 pkt 10, art. 28 ustawy o planowaniu, w zw. z art. 36 ustawy prawo wodne i par. 26 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odnosząc się do przytoczonego zapisu uchwały, Wojewoda zauważył, że w zakwestionowanym fragmencie rada uregulowała zagadnienie, które zostało rozstrzygnięte w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Działanie takie (zdaniem organu nadzoru) nie znajduje usprawiedliwienia w przysługującym gminie władztwie planistycznym. Zgodnie z art. 36 Prawa wodnego, właścicielowi gruntu przysługuje prawo do zwykłego korzystania z wód stanowiących jego własność oraz z wody podziemnej znajdującej się w jego gruncie; prawo to nie stanowi prawa do wykonywania urządzeń wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego (ust. 1). Zwykłe korzystanie z wód służy zaspokojeniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego oraz gospodarstwa rolnego, z zastrzeżeniem ust. 3 (ust. 2). Nie stanowi zwykłego korzystania z wód: 1) nawadnianie gruntów lub upraw wodą podziemną za pomocą deszczowni; 2) pobór wody powierzchniowej lub podziemnej w ilości większej niż 5 m3 na dobę; 3) korzystanie z wód na potrzeby działalności gospodarczej; 4) rolnicze wykorzystanie ścieków lub wprowadzanie do wód lub do ziemi oczyszczonych ścieków, jeżeli ich łączna ilość jest większa niż 5 m3 na dobę (ust. 3). Z kolei odnośne unormowania w rozporządzeniu, dotyczącym budynków i i ich usytuowania normodawca wskazuje, że "działka budowlana, przewidziana pod zabudowę budynkami, przeznaczonymi na pobyt ludzi powinna mieć zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej. W razie braku warunków przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej działka, o której mowa w ust. 1 może być wykorzystywana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, a także zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, jeżeli ich ilość nie przekracza 5m3 na dobę.

W trakcie badania zaskarżonej uchwały organ nadzoru powziął wątpliwość co do legalności wskazanych wyżej fragmentów uchwały. W związku z powyższym zwrócił się do wójta o udzielenie wyjaśnień co do konieczności wprowadzenia w § 10 pkt 2 lit. c uchwały. Organ gminy wskazał, że analizowany przepis wpisuje się w kompleksową realizację zadań gminy uregulowanych w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zdaniem organu nadzoru, omawiane uregulowania uchwały wykraczają poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia w miejscowym planie, a problematyka uregulowana zakwestionowanym przepisem została uniwersalnie unormowana w innych aktach, stanowiących przepisy ogólnie obowiązujące. Organ nadzoru podniósł także, że (zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych) organ gminy nie ma kompetencji w normowaniu materii uregulowanej przepisami powszechnie obowiązującymi. Wojewoda podnosi, że przyjęte kwestionowanymi postanowieniami uchwały rozwiązanie ingeruje w przysługujące właścicielowi gruntu prawo korzystania z ujęć własnych. Reasumując skarga zaznacza, że modyfikacje rozwiązań przyjętych na poziomie ustawowym lub rozporządzeń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy kwalifikować jako istotne naruszenie zasad sporządzania tego aktu na płaszczyźnie jego zawartości merytorycznej.

Odpowiadając na skargę strona przeciwna wniosła o jej uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył:

Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej).

W granicach tak określonych kompetencji, wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych ocenia prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż wskazane, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t. jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270). Po myśli art. 147 § 1 ustawy, sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W rozpoznawanej sprawie ze względu na przedmiot zaskarżenia, którym jest uchwała w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sąd uwzględnić musiał również regulację szczególną zawartą w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", zgodnie z którą nieważność aktu powoduje również naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Zauważyć przy tym trzeba, że zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Z kolei przepis art. 93 ust. 1 powoływanej ustawy stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie.

Wskazać nadto należy, że w stanowieniu aktów prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty powyższe są aktami o charakterze podstawowym, a zatem są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych i nie mogą wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. W doktrynie występuje przekonanie, że prawo miejscowe ma charakter wyłącznie wykonawczy w stosunku do ustaw. W Konstytucji RP próżno bowiem szukać delegacji prawotwórczych dla organów samorządowych. Trafna więc jest teza, że samorząd terytorialny nie posiada pozycji autonomicznej, lecz jest jedynie formą zdecentralizowanej administracji (por. W. Kisiel, Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2003, s. 84). Decentralizacja procesu tworzenia przepisów wykonawczych do ustaw, w postaci prawa miejscowego, zakłada co prawda zróżnicowanie ich treści, ale to zróżnicowanie może sięgnąć do granic wyznaczonych przez prawo (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 259).

W niniejszej sprawie Wojewoda Dolnośląski wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Bolesławiec z dnia 24 lutego 2013 r. Nr XI/93/16 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Żeliszów w zakresie § 10 pkt 2 lit. c we fragmencie "w wypadku braku technicznych i ekonomicznych możliwości podłączenia działek budowlanych do sieci wodociągowej (...)" jako podjętych z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 10 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 36 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (t. jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 145 z późn. zm.) i § 26 ust. 1 i 3 zd. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) poprzez naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej.

Zdaniem sądu należy się zgodzić z organem nadzoru, że zakwestionowane unormowanie zostało podjęte z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 36 ustawy Prawo wodne oraz § 26 ust. 1 i 3 zd. pierwsze rozporządzenia wykonawczego do Prawa budowlanego, a określającego warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Na obszarze objętym planem, ustalenia ogólne planu określając zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy) wskazały na kwestię związaną z zaopatrzeniem w wodę przyjmując, że co do zasady rada przewiduje zaopatrzenie w wodę (na terenie objętym uchwałą) z sieci wodociągowej (...), c) dopuszcza zaś stosowanie indywidualnych ujęć wody w wypadku braku technicznych i ekonomicznych możliwości podłączenia działek budowlanych do tejże sieci(...)" (§ 10 pkt 2 lit. a i c). W tym kontekście wskazać trzeba, że zgodnie z art. 36 Prawa wodnego, właścicielowi gruntu przysługuje prawo do zwykłego korzystania z wód stanowiących jego własność oraz z wody podziemnej znajdującej się w jego gruncie; z wyłączeniem prawa do wykonywania urządzeń wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego (ust. 1). Zwykłe korzystanie z wód służy zaspokojeniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego oraz gospodarstwa rolnego, z zastrzeżeniem ust. 3 (ust. 2).

Dalej ustawa definiuje, że stosownie do art. 36 ust. 3 Prawa wodnego, nie stanowi zwykłego korzystania z wód:1) nawadnianie gruntów lub upraw wodą podziemną za pomocą deszczowni; 2) pobór wody powierzchniowej lub podziemnej w ilości większej niż 5 m3 na dobę; 3) korzystanie z wód na potrzeby działalności gospodarczej; 4) rolnicze wykorzystanie ścieków lub wprowadzanie do wód lub do ziemi oczyszczonych ścieków, jeżeli ich łączna ilość jest większa niż 5 m3 na dobę.

Odnosząc się do zakwestionowanego zapisu uchwały, należy podnieść, że organy gminy stanowiące prawo miejscowe, w tym plany zagospodarowania przestrzennego, związane są zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, co oznacza, że mają obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. Nie jest więc do zaakceptowania sytuacja, aby w zapisach planu zagospodarowania przestrzennego pozostawały i były stosowane przepisy objęte obowiązującymi ustawami, a tym bardziej z nimi sprzeczne. Za taki należy uznać wymieniony fragment zaskarżonej uchwały, z którego wynika, że nieruchomości znajdujące się w granicach skarżonego planu mogą pobierać wodę wyłącznie z sieci wodociągowej. Rada dopuściła możliwość korzystania z własnych ujęć wody w sytuacji, gdy brak jest możliwości technicznych i ekonomicznych podłączenia działek do sieci wodociągowej. Tym samym rada de facto wyłączyła możliwość korzystania z ujęć własnych, także dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, co do których cytowany art. 36 Prawa wodnego dopuszcza taką możliwość. Z kolei w myśl § 26 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zamieszczonym w rozdziale 5, zatytułowanym "Uzbrojenie techniczne działki i odprowadzenie wód powierzchniowych"

w ustępie 1. wskazano, że działka budowlana, przewidziana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, powinna mieć zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej, zaś ustęp 3 zezwala, w razie braku warunków przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej do wykorzystania działki o której mowa w ustępie pierwszym, pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody.

Uwzględniając dotychczasowe uwagi, należało stwierdzić, że zakwestionowana przez wojewodę część zaskarżonej uchwały wykracza poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia w miejscowym planie wskazanych w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Ponadto, regulacja zawarta w § 10 pkt 2 lit. a i c stanowi istotne naruszenie prawa.

W tym stanie rzeczy, stosownie do art. 147 § 1, art. 152 i art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak sentencji wyroku.