Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 61/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2007-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6210 Dodatek mieszkaniowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak- Owczarczak Sędziowie WSA Maciej Dybowski (spr.) as. sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant sekr. sąd. Marta Kmieciak po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 28 lutego 2007 r. sprawy ze skargi D.L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności środka odwoławczego 1. uchyla zaskarżone postanowienie 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz adw. J.W. kwotę [...] ([...]) złotych wraz z [...] ([...]) złotych podatku od towarów i usług tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu /-/ I. Kucznerowicz /-/ D. Rzyminiak- Owczarczak /-/ M. Dybowski


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] Prezydent Miasta P. przyznał D.L. dodatek mieszkaniowy (k.23 akt adm.). W wyniku wznowienia postępowania decyzja ta została uchylona decyzją z dnia [...]października 2003 r., nr [...], z uwagi na ustalenie przez organ administracji, że Skarżąca nie wykazała dochodów z tytułu dodatkowego zatrudnienia. Zarazem odmówiono Skarżącej przyznania dodatku mieszkaniowego (k.37). Równocześnie, tego samego dnia [...] października 2003 r. Kierownik Oddziału do spraw Dodatków Mieszkaniowych Wydziału Zdrowia i Spraw Społecznych Urzędu Miasta P. wezwał Skarżącą do zwrotu przyznanego dodatku mieszkaniowego w podwójnej wysokości w terminie 14 dni (k.42). Rozpoznając złożone przez Skarżącą odwołanie od decyzji z dnia [...] października 2003 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej - SKO) decyzją z dnia [...]kwietnia 2004 r. nr [...]utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję (k.54).

Wnioskiem z dnia [...] maja 2004 r. Skarżąca zwróciła się o umorzenie nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego w podwójnej wysokości, tj. [...]zł wraz z odsetkami (k.64). Wniosek ów został uzupełniony pismem z dnia [...]czerwca 2004 r. (k.67) w ten sposób, że Skarżąca zwróciła się o umorzenie kary za pobrany niesłusznie dodatek mieszkaniowy, natomiast co do kwoty głównej – [...]zł - Skarżąca wniosła o rozłożenie na raty, uwzględniając przy tym Jej trudną sytuację materialną i stan zdrowia. Odmowna co do umorzenia części kwoty w wysokości [...] zł i rozkładająca całą należność w wysokości [...] zł na [...] równych rat decyzja organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...]na podstawie art. 104 kpa i uchwały Rady Miasta P. z dnia [...] marca 2004 r. nr [...]w sprawie określenia zasad, trybu oraz organów uprawnionych do umarzania i udzielania innych ulg w spłacie należności pieniężnych będących wierzytelnościami jednostek organizacyjnych Miasta P., do których nie stosuje się ustawy – Ordynacja podatkowa - dalej - uchwała z 2004 r. (k.85) została – w wyniku rozpoznania odwołania - decyzją SKO z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...]uchylona w całości, a postępowanie przed organem I instancji zostało w całości umorzone (k.94). W uzasadnieniu SKO wskazało, że zgodnie z uchwałą z 2004 r., umarzanie wierzytelności lub udzielanie innych ulg następuje na podstawie przepisów prawa cywilnego.

Wezwana do przedłożenia potwierdzenia dowodu wpłaty niesłusznie wypłaconego dodatku mieszkaniowego (k.159), Skarżąca złożyła szereg wniosków dotyczących umorzenia spłaty, opisując w ich swoją trudną sytuację materialną i wnosząc o udzielenie pomocy (k.106, 127, 172, 180).

Pismem z dnia [...] września 2005 r. nr [...] Zastępca Prezydenta Miasta P. odmówił D.L. umorzenia nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego (k.193). Przypominając, że sprawa była już wcześniej rozpatrywana przez organ II instancji w postępowaniu odwoławczym podkreślił, że środki finansowe na pokrycie należności z tytułu dodatków mieszkaniowych uzyskiwane były przez gminę z dotacji, z których gmina ma obowiązek się rozliczyć. Wyrażając zgodę na rozłożenie kwoty [...] zł niesłusznie pobranego dodatku mieszkaniowego na 27 rat, uznał sprawę za ostatecznie załatwioną.

W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, złożonym za pośrednictwem Prezydenta Miasta P., D.L. zwróciła się o wskazanie, w jaki sposób ma wejść na drogę sądową i podkreśliła, że Jej sytuacja pogorszyła się tak, że nawet nie może zapłacić wskazanych rat (k.194). Napisała, że z zaległych alimentów które otrzymała od byłego męża nie ma żadnych korzyści, ponieważ musiała oddać długi sąsiadom. Podkreślając pogorszenie się swego zdrowia stwierdziła, że nie zostało uwzględniony fakt sprzedawania przez Nią – w celu poprawy sytuacji finansowej - surowców wtórnych. Wskazując, że jest surowo karana za popełniony nieświadomie błąd, ponownie zwróciła się o anulowanie wszelkich nałożonych należności, czyli kwoty [...] zł.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...]SKO stwierdziło niedopuszczalność odwołania D.L. od pisma Zastępcy Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie rozłożenia na raty kwoty niesłusznie pobranego dodatku mieszkaniowego (k.198). W uzasadnieniu wskazano na przepis art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. 98/00/1071 ze zm.- dalej kpa) który głosi, że prawo odwołania służy stronie od decyzji, a pismo z dnia [...] września 2005 r. nie jest decyzją w rozumieniu przepisów rozdziału 7 działu II kpa. Ponownie powołano się na regulację zawartą w uchwale z 2004 r. wskazując, że umarzanie wierzytelności lub udzielanie innych ulg następuje na podstawie przepisów prawa cywilnego. Skonkludowano, że brak jest podstaw do wydania decyzji w tym przedmiocie i, że charakteru decyzji nie ma pismo Zastępcy Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2005 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego D.L. wniosła o umorzenie kwoty [...] zł rzekomo niesłusznie pobranego dodatku mieszkaniowego, zarzucając niezgodność z prawem uchwały z 2004 r., o ile prawidłowa wykładnia oznaczałaby pozbawienie Skarżącej sądowej kontroli żądania zwrotu tego dodatku. Jej dochody błędnie określono na [...] zł wskazując, że rzeczywista wysokość to [...] zł. Podkreśliła, że nie powinna być karana na podstawie art. 7 ust. 9 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. 71/01/734 – dalej udm), ponieważ nigdy nie było Jej zamiarem podawanie nieprawdziwych danych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

1. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153/ 02/ 1270 ze zm.- dalej ppsa) Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd administracyjny dokonuje oceny zgodności przedmiotowego aktu z obowiązującym porządkiem prawnym, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów jak i naprowadzonej tam argumentacji.

2. W przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym należności pieniężne, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej a przypadające jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom organizacyjnym mogą być umarzane, a ich spłata odraczana na zasadach określonych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych - Dz. U. 249/05/2104 ze zm., dalej ufp. Zgodnie z art. 43 ust. 2 ufp, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określi szczegółowe zasady, sposób i tryb udzielania ulg, o których mowa w ust. 1, oraz wskaże organ lub osobę do tego uprawnioną. Do przypadających jednostkom samorządu terytorialnego należności pieniężnych z tytułu realizacji zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami, stosuje się przepisy art. 42, z tym że uprawnienia kierownika państwowej jednostki budżetowej przysługują zarządowi jednostki samorządu terytorialnego.

3. Ustawodawca określił, że formą przyznania (art. 7 ust. 1), odmowy przyznania (art. 7 ust. 3) oraz wstrzymania dodatku mieszkaniowego (art. 7 ust. 11 udm) jest forma decyzji administracyjnej i wskazał w art. 7 ust. 1 udm, że organem właściwym do orzekania jest - odpowiednio - wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Orzekanie w drodze decyzji dotyczy konkretnej sprawy administracyjnej, rozstrzyganej co do jej istoty albo w inny sposób kończącej sprawę w danej instancji, przy czym pojęcie "sprawy administracyjnej" wiąże się z koncepcją stosunku prawnego. Sprawę administracyjną stanowi przewidziana w przepisach materialnego prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjno-prawnego, którymi są organ administracyjny i indywidualny podmiot, nie podporządkowany organizacyjnie temu organowi. Stosunki administracyjnoprawne powstają i istnieją wcześniej, niż nastąpi działanie organu administracyjnego (np. decyzja), konkretyzujące uprawnienia i obowiązki stron tego stosunku. Z mocy samego prawa powstają więzy prawne upoważniające w określonych okolicznościach faktycznych do oznaczonych działań prawnych. (T. Woś "Postępowanie sądowo-administracyjne" PWN 1996, s. 176).

4. Dla stosowania przepisów prawa przez organy państwowe czy dla przestrzegania przepisów przez ogół obywateli, konieczna jest odpowiednia wykładnia przepisów. Wykładnią, czyli interpretacją przepisów prawnych, nazywa się operację myślową w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów ( Z. Ziembiński "Logika praktyczna" PWN 2002, s. 230 ; M. Zieliński "Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki" PWN 2002 s. 48 ). Skoro organ administracji właściwy do przyznania dodatku mieszkaniowego domaga się następnie od strony zwrotu nienależnie wypłaconego dodatku oznacza to, że – cały czas - ma miejsce konkretyzacja wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjno-prawnego, stosunek administracyjno-prawny charakteryzuje bowiem element podporządkowania jednego z podmiotów władczym rozstrzygnięciom drugiego podmiotu. W doktrynie trafnie wskazuje się – w szczególności w oparciu o analizę art. 3 ust. 1 pkt 1, 3 i 4, i ust. 2 pkt 1 i 2 uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych – j. t. Dz. U. 15/03/148 ze zm. – dalej dawna ufp, art. 5 ust. 1 pkt 1, 4 i 5, i ust. 2 pkt 3, 4, 8 ufp, art. 2 § 1 pkt 3 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz. U. 110/02/968 ze zm.; dalej – pea – bowiem jt. Dz. U. 229/05/1954 opublikowano dopiero dnia 23 listopada 2005 r.), art. 2 § 1 i 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (j.t. Dz. U. 8/05/60 ze zm. – dalej Ordyn. pod.) – że do należności o charakterze cywilno – prawnym należą w szczególności należności pobierane na podstawie umów (np. pożyczki i kredyty krajowe lub zagraniczne, dochody z najmu, dzierżawy, dochody ze sprzedaży likwidowanego majątku; dochody z mienia – w tym dochody z najmu, dzierżawy, leasingu, użyczenia itp.; dochody ze sprzedaży rzeczy i praw oraz ze świadczenia usług przez podmioty sektora finansów publicznych – C. Kosikowski "Finanse publiczne. Komentarz" – W. Pr. 2003 s. 22 uw. 1, s. 26 uw. 7, s. 29-30 uw. 12-14; Z. Leoński w : R. Hauser, Z. Leoński "Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz" – CH BECK 2005 s. 22 nb 5, s. 23 nb 8, s. 24-26 nb 11-13; R. Mastalski w: B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki "Ordynacja podatkowa. Komentarz" – UNIMEX 2006 s. 23-25-VI).

Wobec powyższego jest rzeczą oczywistą, że należność z tytułu zwrotu nienależnie pobranych kwot z tytułu dodatku mieszkaniowego, w podwójnej wysokości (art. 7 ust. 9 udm), wraz z odsetkami i kosztami egzekucyjnymi, nie ma charakteru cywilnoprawnego, lecz administracyjnoprawny (choć nie jest wymierzana decyzją administracyjną i podlega egzekucji administracyjnej na podstawie art. 2 § 1 pkt 5 i art. 3 § 1 pea, jako wynikająca bezpośrednio z przepisu prawa). Nie można zatem stosować doń umarzania na podstawie przepisów prawa cywilnego (pkt. III Załącznika do uchwały z 2004 r.), a umorzenie może następować wyłacznie na podstawie decyzji uprawnionego organu (art. 43 ust. 1-3 w zw. z art. 42 ust. 5 pkt 1 ufp). W aktualnej nauce prawa oraz orzecznictwie odchodzi się od wykładni przepisów na rzecz dekodowania zawartych w niej norm prawnych (M. Zieliński "Wykładnia...", str. 46 i nast.). Jest to praktyką nie tylko polskich sądów ale także sądów krajów zrzeszonych w Unii Europejskiej. Wykładnia postanowień udm wskazuje, że właściwą formą aktywności organu jest jednostronna czynność (oświadczenie woli) z zakresu prawa administracyjnego – decyzja administracyjna, w zakresie orzekania o prawie do dodatku mieszkaniowego. Natomiast w zakresie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego w podwójnej wysokości organ nie orzeka decyzją administracyjną, bowiem obowiązek ów powstaje bezpośrednio z mocy art. 7 ust. 9 udm i podlega egzekucji na podstawie art. 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – j.t. Dz. U. 110/02/968 ze zm. (wyrok NSA z 13.02.2002 r. – II SA/Go/1083/00 z akceptującą glosą J. Borkowskiego – OSP 6/03/72).

5. Uchwała Rady Miasta P. z dnia [...] marca 2004 r. nr [...]w sprawie określenia zasad, trybu oraz organów uprawnionych do umarzania i udzielania innych ulg w spłacie należności pieniężnych, będących wierzytelnościami Miasta P. lub jego jednostek organizacyjnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa (Dz. Urz. Woj. Wlkp. 60/04/1370, zm. 77/06/1057) została uchwalona na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. 142/01/1591 ze zm.) i art. 43 ufp. Zgodnie z punktem III Załącznika nr 1 do uchwały z 2004 r., umarzanie wierzytelności lub udzielanie innych ulg następuje na podstawie przepisów prawa cywilnego. Uchwałodawca, mimo że wzorował się na rozwiązaniach zawartych w art. 42 ufp (na taką możliwość wyraźnie wskazuje doktryna – C. Kosikowski – op. cit. s. 120 uw. 1 do 34a dawnej ufp), nie rozróżnił wyraźnie należności o charakterze administracyjnoprawnym od należności o charakterze cywilnoprawnym. Tymczasem takie rozróżnienie – o zasadniczym znaczeniu – czyni art. 42 ust. 5 ufp., wskazując, że umorzenie należności oraz odroczenie terminu spłaty w całości lub części należności albo rozłożenie płatności całości lub części należności na raty następuje: 1) w odniesieniu do należności o charakterze administracyjno – prawnym – na podstawie decyzji uprawnionego organu; 2) w odniesieniu do należności o charakterze cywilnoprawnym – na podstawie przepisów prawa cywilnego, w formie pisemnej. Wzgląd na zasadę państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Dz. U. 78/97/483 ze zm.); na zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) i na strukturę art. 42 i 43 ufp, przemawiają za przyjęciem, że o umorzeniu należności o charakterze administracyjnoprawnym organ winien orzekać decyzją administracyjną, od której stronie przysługuje odwołanie (art. 15 kpa) i skarga do sądu administracyjnego – bez względu na to, czy należności pieniężne, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej, przypadaja państwowym jednostkom budżetowym, państwowym zakładom budżetowym, państwowym gospodarstwom pomocniczym, państwowym funduszom celowym (art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych – Dz. U. 249/05/2104 ze zm.), czy jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom organizacyjnym ( art. 43 ust. 1 tejże ustawy). Dłużnik należności o charakterze administracyjnoprawnym nie może być bowiem pozbawiony ochrony w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym i ewentualnie prawa do sądu w zależności od tego, czy wierzyciel jest podmiotem państwowym (art. 42 ust. 1 ufp), czy samorządowym (art. 43 ust. 1 ufp).

6. Rozwiązania prawne przyjęte w ustawie z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, odpowiadają uregulowaniom ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (której art. 34 a Rada Miasta P. wskazała jako podstawę uchwalenia uchwały z dnia [...] listopada 1999 r. nr [...]– dalej uchwała z 1999 r.) – pod rządem której dłużnicy korzystali z umorzenia należności o charakterze administracyjno – prawnym - w drodze decyzji administracyjnej (pkt III ppkt 1 załącznika nr 1 do uchwały z 1999 r.; umarzanie wierzytelności w drodze umowy następowało jedynie w odniesieniu do wierzytelności wynikających że stosunków cywilnoprawnych – pkt III ppkt 2 załącznika nr 1 do uchwały z 1999 r. ). W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy treść normatywna art. 34 i art. 34 a ustawy z dnia 26 listopada 1988 r. o finansach publicznych – j.t. Dz. U. 15/03/148 ze zm., nie różni się od treści normatywnej art. 42 i art. 43 ufp.

Ze znanych Sądowi z urzędu spraw, rozstrzyganych przed tutejszym Sądem wynika, że organy administracji publicznej wielokrotnie umarzały należności w całości lub w części, w drodze decyzji administracyjnych. Przykładowo: A) w sprawie IV SA/Po 80/04 decyzja z dnia [...] września 2003 r. nr [...]Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w P. "umniejszył" (czyli umorzył w części) należność z tytułu kosztów 108 nieopłaconych postojów pojazdu w obszarze płatnej Strefie Ograniczonego Parkowania, wskazując jako podstawę decyzji pkt I ust. 1 c załącznika nr 1 do uchwały z 1999 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego decyzją z dnia [...]grudnia 2003 r. nr [...] utrzymało swą decyzję w mocy;

B) w sprawie IV SA/Po 1407/04 decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P. na podstawie § 1 pkt 1 ppkt 1c uchwały z 1999 r. umorzył w części należność z tytułu nienależnie pobranej renty socjalnej. Decyzją z dnia [...] września 2004 r. nr [...] SKO utrzymało ową decyzję w mocy.

C) w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2006 r. – sygn. IV SA/Po 1092/04, w uzasadnieniu decyzji z dnia [...]lutego 2004 r. nr: [...],[...],[...],[...] – [...] Prezydent Miasta P. wskazał w szczególności, że po uprawomocnieniu się decyzji o uchyleniu w trybie wznowienia uprzednio wydanych decyzji o przyznaniu dodatku mieszkaniowego i odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego za poszczególne okresy bądź o przyznaniu dodatku w niższej wysokości, Zainteresowany zostanie zobowiązany do zwrotu na rzecz Gminy P. nienależnie pobranego dodatku.

Na tle podobnej konstrukcji art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 4 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (j.t. 6/01/56 ze zm. – dalej uzpb) Starosta W. decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. nr [...]rozłożył na raty spłatę nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych mimo, że Zainteresowana wnosiła o umorzenie należności. Wojewoda decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...] utrzymał ową decyzję w mocy (w sprawie zakończonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 grudnia 2005 r. – sygn. IV SA/Po 914/05).

W sprawie 4/II SA/Po 458/02 działający z upoważnienia Starosty Powiatu P. Kierownik PUP w P. na podstawie art. 28 ust. 8 uzpb orzekł o rozłożeniu na 24 raty spłaty nienależnie pobranego świadczenia. Decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...]Wojewoda utrzymał owa decyzję w mocy. Prawomocnym wyrokiem z dnia 5 października 2004 r. -sygn. 4/II SA/Po 458/02, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 ppsa uchylił obie te decyzje wskazując, że skoro Zainteresowany wnosił konsekwentnie o umorzenie należności w całości, organy obu instancji winny były rozpatrzyć wniosek Skarżącego o umorzenie należności i dać temu wyraz w sentencji i uzasadnieniach podjętych decyzji; rozstrzygnięcie o rozłożeniu należności na raty miały w tym przypadku charakter wtórny, choć mieściły się w granicach uprawnień starosty (art. 28 ust. 8 uzpb).

7. Jak wynika z akt sprawy, Skarżąca jest osobą schorowaną, nie posiada znajomości przepisów prawa. Ustawodawca zawarł ogólne zasady postępowania administracyjnego w art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 kpa. Zasady te są integralną częścią przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów administracji wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury, przy czym art. 7 kpa jest nie tylko zasadą dotyczącą sposobu prowadzenia postępowania, lecz w równym stopniu wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, na co wskazuje zwrot zobowiązujący organ "do załatwienia sprawy" zgodnie z zasadą uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Z powyższego wynika, że organy prowadzące postępowanie mają obowiązek podejmowania wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie nie tylko interes społeczny ale i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa). Na organach administracji publicznej spoczywa też obowiązek procedowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do Państwa (art. 8 kpa), w tym winny one sposób wyczerpujący informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). Nadto organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie materiałów, dowodów oraz zgłoszonych w sprawie żądań (art. 10 kpa). Istotne znaczenie w tej sprawie ma również należąca do kategorii podstawowych zasad reguła wynikająca z art. 12 kpa, która między innymi nakazuje posługiwać się przy rozstrzyganiu spraw najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

Rozpoznając sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygnie - w świetle oceny prawnej i wskazań, zaprezentowanych w niniejszym uzasadnieniu (art. 153 ppsa) – merytorycznie odwołanie Skarżącej od decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 i art. 107 kpa Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2005 r. nr [...], bowiem decyzja ta (mimo, że nadano jej formę pisma), stanowi rozstrzygnięcie organu administracji o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla określonego podmiotu konkretnej sprawy, podejmowane w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów publicznych i podległym im jednostek ( uchwała 7 Sędziów NSA z 12.10.1998 r. OPS 6/98- ONSA 1/99/3; wyrok NSA z 15.10.1987 r. – SA/Wr 730/87 – ONSA 1/88/18). Gdy uprawnienia strony nie powstają bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej ( in casu – odmowa umorzenia należności o charakterze administracyjnoprawnym i rozłożenie należności na raty – k. 193), organ administracji (Prezydent Miasta P.) – obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej ( wyrok NSA z 31.8.1984 r. –SA/Wr 430/84 – OSPiKA 9-10/86/176).

Z wymienionych przyczyn na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżone postanowienie. Przepisu art. 152 ppsa nie zastosowano z uwagi na treść wyroku. Podstawę zasądzenia zwrotu kosztów pełnomocnikowi wyznaczonemu w ramach prawa pomocy stanowiły art. 250 ppsa oraz przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. 163/02/1348 ze zm.) w szczególności § 2 ust. 1 i 3 oraz § 18 ust. 1 pkt 1 c.

/-/ I. Kucznerowicz /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ M. Dybowski

MB