Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 1679/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: , Przewodniczący Asesor WSA Ewa Radziszewska-Krupa, , po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 stycznia 2006r. sprawy ze skargi I. C. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2005r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, 2) stwierdza, że decyzja, o której mowa w punkcie 1) nie może być wykonana w całości.


UZASADNIENIE

I. C. wnioskiem 28 lipca 2004r., uzupełnionym w piśmie z 24 września 2004r. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej ZUS) Oddział w W. o umorzenie, na podstawie art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), powołanej dalej jako u.s.u.s., należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, ze względu na brak środków na spłatę zadłużenia. Wyjaśniła, że zadłużenie powstało w związku z nie wywiązywaniem się przez odbiorców z zobowiązań, mimo starań o spłatę należności wierzycielom i Państwu Oświadczyła, że nie pracuje, musiała zamknąć prowadzoną działalność gospodarczą, nie ma majątku, jest osobą starszą, schorowaną. Emerytura w wysokości 754, 91 zł (z czego komornik zabiera 320 zł) nie wystarcza na pokrycie opłat, lekarstw i zakup środków niezbędnych do życia. Dodała, że korzysta z niewielkiej pomocy finansowej syna i córki, a poborca skarbowy, działający w imieniu Naczelnika Urzędu Skarbowego W. stwierdził brak możliwości wyegzekwowania należności, co potwierdza zły stan finansowy w jakim się znalazła.

ZUS decyzją z [..] grudnia 2004r., nr [..], działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 oraz art. 30 w związku z art. 32 u.s.u.s., odmówił umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres od grudnia 1999r. do lipca 2001r., ubezpieczenie zdrowotne za okres od listopada do grudnia 2000r. oraz od lutego do lipca 2001r., Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od października 2000r. do marca 2001r.

W uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, stwierdzono, że przedstawione dokumenty nie wskazują na całkowitą nieściągalność należności z tytułu składek, ponieważ skarżąca uzyskuje świadczenie emerytalne. Strona nie uwiarygodniła okoliczności, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby ją możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

W decyzji zawarto pouczenie, iż strona niezadowolona z rozstrzygnięcia może zwrócić się na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. do Prezesa ZUS z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji.

Strona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 6 stycznia 2005r., stwierdziła, że w jej tragicznej sytuacji finansowej i w bardzo złym stanie zdrowia występują okoliczności uzasadniające umorzenie zaległości, zarówno ze względu na całkowitą nieściągalność składek jak i z uwagi na ważny interes. Wystąpiła więc o umorzenie należności wobec ZUS, powtarzając okoliczności zawarte we wnioskach o umorzenie zaległości z tytułu składek na ZUS.

Prezes ZUS decyzją z [..] maja 2005r., nr [..], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. postanowił utrzymać w mocy ww. decyzję, podtrzymując jej podstawę faktyczną i prawną.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie 27 czerwca 2005r. strona zwróciła się o zmianę zaskarżonej decyzji i umorzenie zaległości stosownie do przepisów u.s.u.s. oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Naruszała ona bowiem prawo materialne i procesowe (art. 28 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 i 5 u.s.u.s. przez błędną interpretację; art. 28 ust. 3a w związku z ust. 3b i ww. rozporządzeniem przez ich nie zastosowanie, mimo istnienia przesłanek, jak również przez nie rozpoznanie wniosku w części dotyczącej możliwości umorzenia zaległości z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s.; przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i uznania administracyjnego, gdyż mimo zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 3 pkt 3 i 5 u.s.u.s. odmówiono ich zastosowania). W uzasadnieniu powielono argumentację zawartą we wnioskach znajdujących się w aktach administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Stwierdził, że decyzja o umorzeniu należności jest oparta na uznaniu administracyjnym a jedyną ulgą, możliwą do zastosowania wobec skarżącej, jest umożliwienie jej spłaty należności w ramach układu ratalnego, co może nastąpić po złożeniu odpowiedniego wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.) - zważył, co następuje:

W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sprawowana jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi natomiast, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji.

Sąd, dokonując oceny zaskarżonej decyzji w tym zakresie stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie jednak z innych przyczyn niż w niej podniesione.

W świetle art. 66 u.s.u.s. Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest posiadającą osobowość prawną państwową jednostką organizacyjną, której w zakresie prowadzonej działalności, o której mowa w art. 68-71 u.s.u.s., przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej. Art. 68 ust. 1 pkt 1 u.s.u.s. określa, iż do zakresu działania Zakładu należy realizacja przepisów o ubezpieczeniach społecznych, a w szczególności wymierzanie i pobieranie składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz prowadzenie rozliczeń z płatnikami składek z tytułu należnych składek i wypłacanych przez nich świadczeń podlegających finansowaniu z funduszy ubezpieczeń społecznych lub innych źródeł. W tak określony zakres działania wpisuje się kompetencja Zakładu do umarzania należności z tytułu składek, które Zakład może, stosownie do art. 28 u.s.u.s., umorzyć w całości lub w części.

Przepis art. 83 ust. 1 u.s.u.s. stanowi, że Zakład swoje kompetencje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek wykonuje przez wydanie decyzji. Od decyzji w zakresie ustalania wymiaru składek i ich poboru, jak również w innych przypadkach, o których mowa w art. 83 ust. 1 u.s.u.s. przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego (k.p.c.). Taka regulacja oznacza, że wszystkie sprawy podlegające kontroli sądów powszechnych z mocy art. 83 ust. 2 u.s.u.s. są rozstrzygane przez Zakład tylko w jednej instancji. Odwołanie od takiej decyzji do sądu daje stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia Zakładu gwarancję nie tylko kontroli legalności decyzji, lecz i jej merytorycznej treści, sąd bowiem - stosownie do art. 417 (14) § 2 k.p.c. w razie uwzględnienia odwołania zmienia zaskarżoną decyzję w całości lub w części i orzeka co do istoty sprawy.

Zgodnie natomiast z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w przypadku umarzania należności z tytułu składek (jak również od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia) odwołanie do sądu powszechnego nie przysługuje, co nie oznacza jednak, że strona pozbawiona jest prawa do rozpatrzenia jej sprawy przez II instancję.

Przepis art. 78 Konstytucji RP wyraźnie stanowi, że każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, a wyjątki od tej zasady określić może wyłącznie ustawa. Zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Wymaga w tym miejscu zdaniem Sądu podkreślenia, że ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie przewiduje odrębnego trybu orzekania w kwestii umorzenia należności z tytułu składek. Stosownie do art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a zgodnie z art. 127 § 1 i 2 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, przy czym właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wyjątkowo tylko od decyzji wydawanych w pierwszej instancji przez organy, które co do zasady są organami odwoławczymi i w stosunku, do których z natury rzeczy niemożliwym byłoby wskazanie organu wyższego stopnia, tj. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.

Przytoczone okoliczności i przepisy wskazują, że każda strona postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek ma prawo do tego, by jej sprawa została rozpatrzona przez organ drugiej instancji.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych zgodnie z art. 66 u.s.u.s. jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną, której w zakresie prowadzonej działalności wymienionej w art. 68-71 u.s.u.s. przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie jest jednak organem administracji, także wskazanym wyraźnie w art. 127 § 3 k.p.a. i nawet ta okoliczność, że prowadzi działalność na terenie całego kraju, nie przemawia za zastosowaniem art. 127 § 3 k.p.a. w przypadku decyzji przez niego wydanej o odmowie umorzenia należności z tytułu zaległych składek. Po pierwsze bowiem przepis art. 127 § 3 k.p.a., stanowiąc, że od decyzji ministra i Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie uzależnia możliwości skorzystania z tego trybu od terytorialnego zasięgu działania. Po wtóre, ewentualne wskazanie na zasadzie odpowiedniego stosowania przepisu art. 127 § 3 k.p.a., że w przypadku danego organu od jego decyzji nie służy odwołanie, lecz tylko tryb wnioskowania o ponowne rozpatrzenie sprawy organu, możliwe byłoby zdaniem Sądu wyłącznie wtedy, gdyby wskazanie organu odwoławczego nie było możliwe na podstawie art. 17 k.p.a. Tymczasem art. 17 k.p.a. określa, że organami wyższego stopnia w rozumieniu tego kodeksu są w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 (tj. organów jednostek samorządu terytorialnego oraz wojewodów) odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością.

W przypadku Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, organ odwoławczy w stanie faktycznym i prawnym sprawy można było wskazać na podstawie samej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Art. 66 ust. 2 tej ustawy wyraźnie stawowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Ministrem tym jest - zgodnie z art. 31 ust. 2 ustawy z 4 września 1997r. o działach administracji państwowej (Dz. U. Nr 159 poz. 1548, ze zm.) oraz rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z 15 grudnia 2004r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej (Dz. U. Nr 265, poz. 2643) - Minister Polityki Społecznej.

Możliwość wskazania na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego organu wyższej instancji w stosunku do ZUS wyklucza zatem potrzebę stosowania art. 127 § 3 K.p.a. w sprawie umorzenia należności z tytułu składek. Wobec braku wyraźnych regulacji w tej kwestii w samej ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych brak jest zatem - zdaniem Sądu - podstaw, by uzasadniać właściwość Zakładu do rozpatrzenia tego typu spraw w tym trybie. Przeciwko takiemu rozwiązaniu przemawiałaby nie tylko treść powołanych przepisów art. 123 u.s.u.s. oraz art. 15 k.p.a., art. 17 k.p.a. i art. 127 k.p.a., ale i orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z 8 lutego 2002r., sygn. akt V SA 1573/01 (LEX nr 82685) wskazał, że dwuinstancyjność jest standardem rzetelnego postępowania wymaganym przez zasady państwa prawa. Niezgodne z tym standardem byłoby nie tylko używanie ścieśniającej wykładni tam, gdzie uszczuplałaby ona wspomniany standard. Z tym standardem niezgodne byłoby stosowanie analogii w sytuacji, gdy byłoby to zbędne i prowadziło do uszczuplenia praw jednostki.

Tylko na marginesie Sąd chciałby wskazać, że nawet gdyby Zakład miał możliwość wydania ponownie decyzji w trybie art. 127 § 3 k.p.a., badana decyzja, jako wydana przez Prezesa Zakładu, tj. z naruszeniem przepisów o właściwości, także byłaby dotknięta wadą nieważności.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 stycznia 2002r., sygn. akt SA II 3033/00 (LEX nr 82683) podkreślił, że przepisy kompetencyjne zawarte są z reguły w ustawach zaliczonych do prawa materialnego i wskazują, w jakiej formie prawnej organ może działać w powierzonej mu sprawie. Przeniesienie kompetencji wymaga podstawy ustawowej, albowiem powoduje przejęcie prawa do rozstrzygania danego problemu z zakresu właściwości jednego organu do właściwości innego. Przeniesienie kompetencji jest wyjątkiem od zasady generalnej nieprzenoszalności kompetencji, bowiem przepisy upoważniające do przeniesienia kompetencji jako przepisy szczególne nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. Od przeniesienia kompetencji odróżnić należy tzw. upoważnienie do wykonywania kompetencji. Różni się ono tym, że organ nie traci swoich kompetencji, a podmiot upoważniony nie nabywa ich jako własnych, lecz wykonuje je na rachunek i w imieniu organu, do którego kompetencje należą. W wyniku upoważnienia podmiot upoważniony uzyskuje prawo do wykonywania czynności ze skutkiem prawnym dla organu upoważniającego. Ponieważ w badanej sprawie brak było właściwości do rozpatrzenia sprawy w drugiej instancji nie tylko Prezesa ZUS, lecz i samego Zakładu, ewentualne upoważnienie w formie pisemnej pracowników jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w imieniu organu administracji publicznej na podstawie art. 268a k.p.a., w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń, nie ma znaczenia dla końcowej oceny legalności zaskarżonej decyzji.

W świetle powyższych wywodów, ponieważ ani Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, ani Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie były - w stanie faktycznym i prawnym sprawy - organami właściwymi do rozpatrzenia w drugiej instancji umorzenia należności z tytułu składek, a organem tym był Minister Polityki Społecznej, Sąd był zobowiązany stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości. Potwierdzenie tego stanowiska znalazło odzwierciedlenie np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2005r., sygn. akt II GSK 112/05 (niepublikowany).

Skład orzekający zwraca również uwagę, iż zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, co oznacza, że orzeczenie zapada wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu, a wynikającego z akt sprawy (por. Jan Paweł Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004; s. 196). Należy jednak zauważyć, że od 24 sierpnia 2005r. - ustawą z 1 lipca 2005r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 150, poz. 1248) - zmieniono przepis art. 83 ust.4 u.s.u.s. W związku z tymi rozważaniami oraz stosownie do dyspozycji art. 141 § 4 zd. 2 in fine P.p.s.a. oraz art. 153 P.p.s.a. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożony przez stronę, zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji organu pierwszej instancji, będzie trzeba ocenić i rozpatrzyć z uwzględnieniem zmian wprowadzonych tą ustawą.

Sąd zaznacza także, że stwierdzenie nieważności decyzji niemożliwym czyni wypowiedzenie się przez skład orzekający, co do zasadności zarzutów podniesionych w skardze. Sąd nie może również uczynić zadość żądaniu strony zawartemu w skardze i umorzyć należnych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Właściwym w zakresie wydania rozstrzygnięcia w sprawie umorzenia należności z tytułu składek jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych i to on rozstrzyga czy należy je umorzyć czy też nie. Sąd administracyjny natomiast, co podkreślono wyżej, zajmuje się kontrolą legalności zaskarżonych decyzji i w sytuacji, gdy dojdzie do przekonania, że doszło do naruszenia dyspozycji art. 145 § 1 P.p.s.a., eliminuje zaskarżony akt z obrotu prawnego

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 119 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. orzekł, jak w sentencji. Zakres w jakim decyzja, której nieważność stwierdzono nie podlega wykonaniu określono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd nie zasądził na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania na zasadzie art. 210 § 2 p.p.s.a., gdyż nie była ona zobowiązana do uiszczenia wpisu, a wobec rozpatrzenia sprawy w trybie uproszczonym nie poniosła też kosztów uczestnictwa w rozprawie. Nie reprezentował jej pełnomocnik, z którego udziałem w sprawie łączył się obowiązek poniesienia kosztów zastępstwa procesowego.