Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1060/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2015-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c,  art. 152,  art. 200,  art. 205,
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 151 par. 1,  art. 146 par. 2,  art. 10
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1-5,  art. 61 ust. 6
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi M. K., E. K., E. P., T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, w wyniku wznowienia postępowania wydania z naruszeniem prawa decyzji w sprawie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta S. z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżących M. K., E. K., E. P., T. P. solidarnie kwotę [...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta, po przeprowadzeniu wznowionego postępowania w sprawie zakończonej własną decyzją ostateczną Nr [...] z dnia [...], wydaną na wniosek Spółki A., ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowego dla maszyn do obróbki metalu, przewidzianej do realizacji na działce oznaczonej numerem [...], w obrębie [...], położonej w rejonie ul. [...] w [...], decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 151 § 2, w związku z art. 146 § 2 i art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267), z powołaniem art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r., poz. 647), stwierdził wydanie z naruszeniem prawa wymienionej na wstępie decyzji ostatecznej w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Uzasadniając swoją decyzję Prezydent Miasta stwierdził,

iż w dniu [...] wpłynął wniosek M. i E. K. oraz E. i T.P., o wznowienie postępowania w tej sprawie i uchylenie decyzji ostatecznej z racji tego, że wnioskodawcy nie brali udziału w postępowaniu, bez własnej winy. Wnioskodawcy nie zostali powiadomieni o wszczęciu postępowania, nie otrzymali również decyzji. O ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dowiedzieli się w dniu [...] podczas wizyty w Wydziale Gospodarki Przestrzennej Urzędu Miejskiego, zapoznając się ze sprawą dotyczącą projektowanej inwestycji na działce sąsiedniej nr [...].

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, zwanej dalej "K.p.a.", w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Uznając więc zasadność przedstawionych we wniosku argumentów, postanowieniem

z dnia [...], Prezydent Miasta [...] wznowił postępowanie. W jego wyniku jednak stwierdził, że wskazane we wniosku o wznowieniu postępowania żądanie uchylenia decyzji z dnia [...], nie znajduje uzasadnienia ze względu na brak podstaw. Zgodnie bowiem z art. 146 § 2 K.p.a. nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Zdaniem organu, dokonana analiza przedstawionych przez wnoszącego zastrzeżeń do wydanej decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy wykazała,

że pomimo stwierdzonej wady procesowej (strona bez własnej winy nie brała udziału

w postępowaniu), wada ta nie miała wpływu na fakt prawidłowego zastosowania

w ostatecznej decyzji przepisu prawa. Ponowna ocena zebranej dokumentacji

w sprawie lokalizacji inwestycji na działce nr [...] wykazała, że nie zachodzę okoliczności uzasadniające nowe rozstrzygnięcie sprawy, gdyż nie są zasadne wskazane przez wnoszącego nieprawidłowości w prowadzonym postępowaniu

i przyjętych rozstrzygnięciach w decyzji ostatecznej, w punkcie dotyczącym warunków obsługi w zakresie komunikacji projektowanej zabudowy.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednym z warunków umożliwiających wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jest wykazanie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Wskazany przez inwestora dostęp istniejącą drogą wewnętrzną stanowiącą działkę oznaczoną numerem [...], ze zjazdem z drogi publicznej - ul. [...], jest zgodny

z przepisami odrębnymi, ponieważ zgodnie z art. 93 ust 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, za dostęp do drogi publicznej uważa się również drogę wewnętrzną. Istniejąca droga wewnętrzna była i jest obecnie faktycznym dojazdem do zabudowy magazynowo - usługowo - handlowo - produkcyjnej usytuowanej w pasie terenu przyległego do drogi publicznej i do zabudowy położonej w głębi obszaru, w tym do działki objętej inwestowaniem, na której projektowany obiekt magazynowy stanowił uzupełnienie istniejącego zagospodarowania.

Według organu, badanie dotyczące prawa do korzystania z terenu, w tym dojazdu przez działkę nr [...], będącą we władaniu współużytkowników wieczystych działek zabudowanych obiektami o funkcji magazynowej, usługowej, handlowej i produkcyjnej, mogło nastąpić dopiero na etapie postępowania w sprawie ubiegania się o pozwolenie na budowę.

Zgodnie z art. 151 § 2, w związku z art. 146 § 2 K.p.a., biorąc pod uwagę fakt braku okoliczności uzasadniających nowe rozstrzygnięcie sprawy organ administracji publicznej wydaje decyzję, w której ogranicza się do stwierdzenia wydania kwestionowanej decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli M.K. i E.K. oraz E. i T. P., zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2, w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że badanie dotyczące prawa korzystania przez działkę nr [...] może nastąpić dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę; naruszenia art. 32 ust. 4 oraz art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę badany jest tytuł prawny korzystania z dojazdu przez działkę nr [...] w sytuacji, gdy skarżący nie są stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.

Ponadto odwołujący się podnieśli, że działka nr [...] jest działką sąsiednią

w stosunku do działki nr [...] i nie należy ona do Spółki, wchodzi natomiast w skład nieruchomości gruntowej oddanej w użytkowanie wieczyste, dla której Sąd Rejonowy

prowadzi księgę wieczystą KW nr [...], a skarżący są współużytkownikami wieczystymi ww. nieruchomości gruntowej. Wśród użytkowników wieczystych nie znajduje się Spółka. Skarżący nie wyrażali też zgody na dojazd i dojście do projektowanej zabudowy. Spółce nie przysługuje również ograniczone prawo rzeczowe w postaci służebności przejazdu i przechodu. W odwołaniu wskazano także, że działka nr [...] ma zapewnione prawo przejazdu, które jest ujawnione w księdze wieczystej dział [...] KW nr [...] przez sąsiednią działkę nr [...]. Dodali też, że dostęp do drogi publicznej powinien prawnie być zagwarantowany w chwili wydania decyzji o warunkach zabudowy, albo co najmniej decyzja powinna zawierać warunek uzyskania uprzedniej zgody współużytkowników na korzystanie z cudzego gruntu. Podkreślili, że skarżący nie byli stronami w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę i nie mogli na tym etapie postępowania sprzeciwić się faktowi braku zgody na korzystanie z działki nr [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją numer [...], z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 2, art. 146 § 2 i art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 59, art. 61, art. 64 ust.1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania M.K., E.K., E.P. i T.P., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Kolegium po przytoczeniu ustaleń faktycznych i prawnych organu I instancji stwierdziło, że istotnym w sprawie niniejszej pozostaje dokonanie oceny, czy

w odniesieniu do planowanej inwestycji został spełniony warunek, o którym mowa

w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. czy teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej. Zgodnie z art. 2 pkt 14 ww. ustawy, przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie służebności drogowej. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko przyjmujące nie językową lecz funkcjonalną wykładnię zawartego w art. 2 pkt 14 pojęcia "dostępu do drogi publicznej" (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1102/08 opublikowane w LEX nr 552814).

Oznacza to, że dla ustalenia, czy spełniona została przesłanka wskazana

w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy organ nie może ograniczyć się tylko do stwierdzenia,

że działka graniczy z drogą publiczną, ewentualnie możliwy jest do niej przejazd przez drogę wewnętrzną, czy też ustanowiono w tym celu służebność drogową, ale winien również uznać za spełnienie ustawowego wyżej wymogu, także sytuację, gdy działka wprawdzie nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, ale możliwy jest dostęp do niej przez działkę sąsiednią, która umożliwia przejazd i graniczy z drogą publiczną.

Należy podkreślić, że ustawodawca nie postawił w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym specjalnego wymogu w kwestii bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, rozumianego w ten sposób, że spełniony jest on wyłącznie, gdy przejazd do drogi publicznej odbywa się przez działkę (działki) oznaczone w ewidencji gruntów jako droga (dr), czyli potencjalnie tylko poprzez drogi publiczne, bądź wewnętrzne. Warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest także wówczas, gdy na przedmiotową działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Pojęcie dostępu do drogi należy interpretować przy tym jak najszerzej.

Przepisy art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych

(Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) nie przewidują szczególnego trybu ustanawiania dróg wewnętrznych. Zgodnie z tym przepisem drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg, są drogami wewnętrznymi (ust. 1), a budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym zlokalizowana jest droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu (ust. 2). Przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz.651 ze zm.) stanowią, że podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną (art. 93 ust. 3, podobnie art. 99 ).

Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że działka Nr [...], o powierzchni

[...] ha, wpisana do księgi wieczystej nr [...] znajduje się w użytkowaniu wieczystym, wymienionych w tej księdze osób, mianowicie m.in. A.S., R.B., T.S., E.K., M.K., E.P., T.P. i in. Natomiast działka nr [...] znajduje się w użytkowaniu wieczystym T.S. i R.B., tworzących spółkę jawną, prowadzących Zakład [...].

W decyzji ustalającej warunki zabudowy z dnia [...], w pkt 6 pt. "Warunki obsługi w zakresie komunikacji" ustalono : "dojazd i dojście do projektowanej zabudowy z ul. [...]- istniejącą wewnętrzną drogą dojazdową, stanowiącą działkę oznaczoną numerem [...] ".

Z powyższego w sposób bezsporny, w ocenie Kolegium, wynika, że inwestorzy T.S. i R.B., podobnie jak skarżący M.K. i E.K. oraz E.P. i T.P., są współużytkownikami wieczystymi działki Nr [...], która to działka stanowi drogę dojazdową także do działki inwestycyjnej. W odwołaniu skarżący podnieśli, że wśród-użytkowników wieczystych działki Nr [...] nie znajduje się i nigdy nie znajdował się Zakład [...] prowadzony przez Spółkę A. i że skarżący nie wyrażali zgody, aby dojazd i dojście do projektowanej inwestycji miały nastąpić prze działkę nr [...].

W ocenie Kolegium, taka zgoda w tym przypadku nie jest potrzebna, bowiem przede wszystkim spółka jawna nie posiada osobowości prawnej, i działa na zewnątrz za pośrednictwem jej członków, w sprawie niniejszej R.B. i T.S., prowadzący Zakład [...], są współużytkownikami wieczystymi także działki nr [...] będącej drogą dojazdową. Zatem legitymują się udziałem we współużytkowaniu wieczystym tej działki, tj. legitymują się prawem dalej idącym niż określone w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nie muszą w takiej sytuacji posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego ich do korzystania z tej działki. Należy podkreślić że definicja drogi wewnętrznej, wynikająca z art. 8 ustawy o drogach publicznych, jak i sposób wydzielenia drogi wewnętrznej wynikający z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, są spójne i pozwalają na uznanie, że również w świetle przepisów ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym za drogę wewnętrzną powinna być uznana działka, w której udział został sprzedany wraz z działką, w której ma nastąpić zainwestowanie (patrz: wyrok WSA w Szczecinie II SA/Sz 905/12 z dnia 7.11.2012 r.).

W tej sytuacji, w ocenie Kolegium, bezprzedmiotowy jest zarzut,

że bezpodstawne jest stwierdzenie organu pierwszej instancji, iż prawo do terenu badane jest na etapie postępowania o pozwolenie na budowę.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez E.K., M.K., E.P. i T.P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonej decyzji zarzucili:

- rażące naruszenie art. 29 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie przejawiające się

w przyjęciu, że Spółka A. nie posiada podmiotowości prawnej,

- art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego niezastosowanie przejawiające się w błędnym przyjęciu, że skoro R.B.i T.S. są współużytkownikami wieczystymi działki nr [...], to legitymują się dalej idącym prawem wobec działki nr [...], niż prawa wynikające z ww. przepisu, a tym samym przyjęciu, że spółka nie musi spełniać wymogu z art. 2 pkt 14 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

- art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędne zastosowanie przejawiające się w przyjęciu przez organ, że w sytuacji, gdy współużytkownikami wieczystymi działki nr [...] - jako osoby fizyczne - są wspólnicy spółka A., to spółka ta nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego do korzystania z działki nr [...],

- art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu przez organ, że w sytuacji, gdy współużytkownikami wieczystymi działki nr [...] - jako osoby fizyczne - są wspólnicy Spółka A., to spółka ta nie musi posiadać zgody zarządcy lub właściciela terenu, a w konsekwencji jego niezastosowanie,

- rażące naruszenie art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że działka nr [...] należąca do spółki posiada udział w działce [...],

- art. 93 ust. 3 oraz 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że działka należąca do spółki powstała w wyniku wydzielenia działki z nieruchomości będącej we współużytkowaniu wieczystym skarżących, objętej księgą Kw nr [...].

Opierając się na powyższych zarzutach skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Skarżący wskazali, że lektura decyzji Kolegium potwierdza, że co do zasady celem ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji w zakresie dostępu do drogi publicznej należy legitymować się prawem wynikającym z art. 2 pkt 14 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym Kolegium potwierdziło stanowisko skarżących co do konieczności posiadania zgody na przejazd przez drogę wewnętrzną, nienależącą do inwestora. Dokonana jednak przez organ ostateczna ocena prawna w zakresie braku konieczności posiadania przez spółkę zgody współużytkowników wieczystych działki nr [...] - z uwagi na bycie przez dwóch współużytkowników wieczystych wspólnikami ww. spółki - nie znajduje uzasadnienia prawnego i stanowi przejaw rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego. Powyższe stoi u podstaw wniesienia niniejszej skargi i wniosku o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Stwierdzenie przez Kolegium, że spółka jawna nie jest osobą prawną, a wolę wyraża przez swoich wspólników, którzy są współużytkownikami wieczystymi działki

nr [...], jest dla skarżących zupełnie niezrozumiałe. Powyższe pozwala skarżącym na stwierdzenie, że organ pomija fakt, iż spółka jawna, zgodnie z art. 8 ust. 1 Kodeksu spółek handlowych, jest tzw. ułomną osobą prawną, a w świetle art. 8 K.p.a. jest stroną postępowania administracyjnego. Spółka ma więc możliwość skutecznego składania w swoim imieniu oświadczeń woli. Fakt bycia wspólnikiem spółki, nawet w zakresie reprezentacji, należy bowiem odróżnić od faktu bycia współużytkownikiem wieczystym. Zarówno spółka jawna, jak i współużytkownik wieczysty, są odrębnymi podmiotami prawa i każdy z tych podmiotów wyraża swoją wolę, w zależności w jakiej roli zamierza wystąpić.

Kontynuując, skarżący wskazują, że fakt bycia przez R.B. oraz T.S. wspólnikami spółki, wbrew stanowisku Kolegium, nie wyłącza konieczności posiadania przez spółkę tytułu prawnego do korzystania z działki nr [...]. Po pierwsze bowiem niezależnie od ewentualnej woli R.B. oraz T.S. w zakresie przejazdu przez spółkę przez działkę nr [...], zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych zarządzanie drogami wewnętrznymi należy do zarządcy terenu, na którym zlokalizowana jest droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. W tym przypadku, przez zgodę właściciela terenu należy rozumieć zgodę współużytkowników wieczystych działki nr [...]. Ponieważ instytucja współużytkowania wieczystego nie została odrębnie uregulowana, zgodnie z doktryną przepisy dotyczące współwłasności należy analogicznie stosować do prawa użytkowania wieczystego. Zgodnie więc z art. 199 Kodeksu cywilnego do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli (w tym przypadku współużytkowników wieczystych). Nawet zakwalifikowanie takiej zgody jako czynności zwykłego zarządu, zgodnie z art. 201 Kodeksu cywilnego powoduje, że potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli (współużytkowników wieczystych). Niewątpliwie zgodami takimi spółka nigdy się nie legitymowała. Po drugie natomiast, przy braku zgody współużytkowników wieczystych, to nie kwestia tożsamości osób - współużytkowników wieczystych działki nr [...] i wspólników spółki jawnej - miałaby znaczenie prawne, lecz kwestia posiadania lub nieposiadania przez działkę nr [...] udziału w działce nr [...]. Należy bowiem dokonywać oceny zakresu danego prawa jako prawa rzeczowego, a nie uprawnień po stronie posiadaczy tych praw, albowiem każda z działek może zostać zbyta na rzecz osoby trzeciej. Istotnym dla oceny prawnej jest więc fakt, że działka nr [...] nie posiada udziału w działce nr [...], co wynika z zapisów ksiąg wieczystych obu działek. Fakt posiadania udziałów w działce nr [...] przez wspólników spółki pozostaje więc bez znaczenia. Nie można bowiem utożsamiać posiadania udziału w działce nr [...] przez wspólników spółki jawnej, z "posiadaniem udziału w działce nr [...] przez działkę nr [...]". Mając na uwadze powyższe zupełnie bezzasadne, w ocenie skarżących, jest stwierdzenie przez, że skoro R.B. i T.S. legitymują się udziałem w działce nr [...], a więc prawem dalej idącym niż określone w art. 2. pkt 14 ustawy o planowaniu przestrzennymi i zagospodarowaniu, to nie muszą (w domyśle spółka jawna) posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego ich do korzystania z działki nr [...].

Tym samym skarżący stwierdzili, że spółka nie posiadała zgody współużytkowników wieczystych działki nr [...]. Dla działki nr [...] nie została również ustanowiona służebność na działce nr [...]. Z tych też względów wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem art. 2 pkt 14 i art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych.

Zdaniem skarżących, zupełnie niezrozumiałe jest powołanie przez organ

w uzasadnieniu decyzji art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Skarżący podnoszą, że działka [...] nie została wyodrębniona z nieruchomości współużytkowników wieczystych, dla której prowadzona jest księga wieczysta Kw nr [...]. Przywołanie ww. przepisu i wskazanie na sprzedaż wydzielonych działek jest więc dla skarżących zupełnie niezrozumiałe. Podobnie skarżący oceniają przywołanie przez organ sądu z dnia [...], sygn. akt II SA/Sz 905/12, w którym wskazano, że za drogę wewnętrzną powinna być uznana działka, w której udział został sprzedany wraz z działką, w której ma nastąpić zainwestowanie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Zgodnie z art. 151 § 1 K.p.a. właściwy organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Z kolei § 2 tego artykułu stanowi, iż w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa

w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

W myśl art. 146 § 2 K.p.a. - mimo istnienia podstaw wznowienia postępowania - nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Rozstrzygnięcie przewidziane w tym przepisie jest dopuszczalne wówczas, gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa. Gdy więc w wyniku ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy organ administracji publicznej mógłby podjąć decyzję w swej treści odpowiadającą decyzji dotychczasowej, obowiązany jest on zastosować art. 146 § 2 K.p.a.

W ocenie sądu, Kolegium rozpatrując niniejszą sprawę skupiło się wyłącznie na zarzucie odwołania kwestionującym ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy możliwości korzystania przez spółkę z dojazdu na działkę nr [...] poprzez drogę wewnętrzną stanowiącą działkę nr [...], równocześnie zapominając, że postępowanie toczy się w wyniku wznowienia postępowania. Co prawda, w podstawie prawnej organ powołał właściwe przepisy prawa, jednak w treści uzasadnienia decyzji w żaden sposób nie odniósł się do ich zastosowania.

Tymczasem przesłankę wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy stanowił fakt, iż strony nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym. Pomimo wznowienia postępowania, w ocenie sądu, i w tym postępowaniu udział stron został ograniczony do doręczenia im wydanych decyzji,

co ewidentnie narusza art.10 K.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto, Kolegium nie odniosło się do prawidłowości decyzji organu I instancji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa.

Jak wcześniej sąd wskazał, wydanie takiej decyzji jest możliwe wtedy, gdy organ w wyniku rozpoznania sprawy co do istoty dojdzie do wniosku, że w wyniku wznowienia rozstrzygnięcie byłoby identyczne.

W ocenie sądu, rozstrzygnięcie takie nie mogłoby być identyczne w niniejszej sprawie, gdyż decyzja ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowego dla maszyn do obróbki metalu, przewidzianej do realizacji na działce oznaczonej numerem [...], w obrębie [...], położonej w rejonie

ul. [...] w [...] została wydana nie tylko przy braku udziału stron, ale także z rażącym naruszeniem prawa.

Mianowicie, zgodnie z art. 61 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz.199) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych

i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Wydane na podstawie art. 61 ust. 6 ww. ustawy rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz.1588), w § 3 ust. 1 stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy. W aktach niniejszej sprawy brak jest takiej analizy, nie stanowi ona także załącznika do decyzji o warunkach zabudowy – należy więc przyjąć, że nie została przeprowadzona.

Ponadto, nie można się zgodzić z interpretacją przepisów dotyczącą posiadania przez Spółkę uprawnień do korzystania z drogi wewnętrznej, tj. działki nr [...]. Spółka jawna jest spółką osobową. Wynikają z tego określone konsekwencje polegające przede wszystkim na tym, że należy ją traktować jak odrębny od wspólników podmiot. Spółka ta ma zdolność prawną, zdolność do czynności prawnych (może nabywać prawa, zaciągać zobowiązania), może pozywać, być pozywaną, ma więc zdolność sądową, wyodrębnienie organizacyjne i majątkowe od wspólników, działa pod własną firmą (Komentarz do art. 28 ustawy Kodeks spółek handlowych – Andrzej Kidyba – LEX).

Rozpatrując ponownie sprawę organy winny uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę sądu.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 152, zaś w pkt III na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ww. ustawy.