Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2254/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 23 ust.2 i art. 24 ust. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Izabela Bąk - Marciniak Protokolant asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 13 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1191/15 w sprawie ze skargi P. J. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 19 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1191/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. dalej – p.p.s.a.), uchylił postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z 4 listopada 2014 r., Wójt Gminy M. wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr [...] w obrębie [...], gmina M.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. postanowieniem z [...] listopada 2014 r., odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Swoje rozstrzygnięcie organ I instancji uzasadnił tym, że planowana inwestycja zlokalizowana jest w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], na terenie którego obowiązują przepisy rozporządzenia nr [...] Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj. Warm. Maz. Nr 201, poz. 3151, dalej: rozporządzenie), a dane zamierzenie inwestycyjne jest sprzeczne z przepisami rozporządzenia.

W toku postępowania organ I instancji ustalił, że działka objęta wnioskiem położona jest w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej dwóch zbiorników wodnych, jednego położonego na działce [...], a drugiego położonego na działce [...]. Dodatkowo z ustaleń organu I instancji wynika, że do przedmiotowej inwestycji nie będą miały zastosowania wyjątki od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie 100 m od jeziora, przewidziane w rozporządzeniu w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...].

Na powyższe postanowienie zażalenie złożył P. J., kwestionując zastosowanie omawianego zakazu do tych konkretnych zbiorników wodnych.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie RDOŚ w O. z [...] listopada 2014 r.

Zdaniem GDOŚ, w niniejszej sprawie istotne było wyjaśnienie przez organ uzgadniający, czy projekt decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji jest zgodny z przepisami, odnoszącymi się do Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], na terenie którego obowiązują przepisy rozporządzenia nr [...] Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 19 grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. W § 4 ust 1 rozporządzenia, określono zakazy obowiązujące na obszarze tej formy ochrony przyrody.

W ocenie GDOŚ, organ I instancji prawidłowo uznał, że możliwość realizacji planowanej inwestycji powinna zostać rozważona w kontekście zakazu określonego w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, tj. zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Możliwość wprowadzenia aktem prawa miejscowego tego zakazu została przewidziana przez ustawodawcę w art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody, co oznacza, że uznał on a priori lokalizowanie inwestycji budowlanych w pasie 100 m od brzegów wód za szkodliwe dla przyrody. Zadaniem zaś organu ochrony przyrody dokonującego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w przypadku wprowadzenia takiego zakazu jest ustalenie czy w odległości 100 m od planowanej inwestycji znajduje się brzeg rzeki, jeziora lub innego zbiornika wodnego oraz w przypadku jego istnienia, zbadanie czy nie ma zastosowania któreś z wyłączeń przewidzianych dla tego zakazu - w przedmiotowej sprawie któreś z wyłączeń wskazanych w samym zakazie oraz w § 4 ust. 2, 5 i 6 rozporządzenia.

Według GDOŚ, jak prawidłowo ustalił organ I instancji na podstawie mapy, przedłożonej wraz z wnioskiem, porównanej z mapami i zdjęciami terenu ogólnodostępnymi w internecie (Geoportal, Geoserwis), planowane przedsięwzięcie ma zostać zrealizowane na działce nr 11/1, która znajduje się w pasie szerokości 100 m od zbiorników wodnych zlokalizowanych na działce [...] i [...]. W ocenie organu II instancji, użyte pojęcie "inne zbiorniki wodne" winno się rozumieć jako inne niż jeziora zbiorniki wodne, zarówno naturalne, jak i sztuczne powstałe zarówno na wodach płynących, jak również istniejące w zagłębieniach terenu czyli wszystkie mające linię brzegu - bez względu na ich funkcję, pochodzenie, wielkość i kwalifikację prawną. Wprawdzie przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie definiują pojęcia "zbiornik wodny", ale zgromadzone dokumenty pozwalają na ocenę, iż przedmiotowe obiekty swoim charakterem, wielkością odpowiadają pojęciu zbiorników wodnych. Organ II instancji powołał się na opracowanie E. Bajkiewicz-Grabowska Z. Mikulski, (Hydrologia ogólna, Warszawa 1996, s. 71), w którym zawarto definicję oraz klasyfikację zbiorników wodnych. Według tego opracowania, zbiorniki wodne dzieli się na naturalne i sztuczne (tzw. wody stojące oraz obszary zabagnione). Wody stojące zajmują zagłębienia terenu naturalne lub wytworzone sztucznie. Wyróżnia się małe formy zbiornikowe: stawy, sadzawki, osadniki, baseny, wyrobiska i zapadliska z wodą, natomiast do form dużych zaliczono jeziora naturalne i sztuczne. Ponadto zdaniem organu II instancji, w analizowanym zakazie mowa jest o innym zbiorniku wodnym, przy czym prawodawca nie wskazuje czy zakaz ten dotyczy zbiorników wodnych naturalnych bądź też zbiorników antropogenicznych. Z tych też względów według GDOŚ należy przyjąć, że wolą prawodawcy było objęcie również wszystkich zbiorników wodnych innych niż jeziora zakazem lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii ich brzegów bez względu na sposób ich powstania.

Zdaniem GDOŚ, w niniejszej sprawie nie będą miały zastosowania wyłączenia przedmiotowego zakazu określone w przepisach rozporządzenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący podniósł że problem dotyczy zawartego w ustawie o ochronie przyrody pojęcia "inne zbiorniki wodne". Według skarżącego, elementem przydomowej aranżacji ogrodu jest przykład oczka wodnego usytuowanego na działce [...], o które właściciel musi bezustannie dbać strzygąc trawę, wyrównując brzegi i okresowo filtrując lub wymieniając wodę. Skarżący powołał się na załączone do skargi fotografie, wykonane 6 marca 2015 r., z których wynika, że nad brzegiem oczka znajdują się ławki, z których gospodarz okazjonalnie korzysta. Zdaniem skarżącego, nie ma wątpliwości, że tak utrzymane oczko wodne nie ma znaczenia przyrodniczego, ani krajobrazowego, a jedynie służy jego właścicielom. Ponadto na odbitce przedstawiającej fragment zdjęcia satelitarnego mapy google widać i znajduje to odbicie w rzeczywistości, że teren na działce [...] zarósł krzakami i różni się diametralnie od ogrodu działki [...]. W ocenie skarżącego, drugim, fałszywym, argumentem jest niezachowana odległość min. 100 m od miejsca w którym zbiera się woda na działce [...]. Co wynika ze wspomnianej przez GDOŚ mapy w skali 1:1000, a także z pomiaru dokonanego w serwisie Wikimapia.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zgodnie z przywołanym przez organy § 4 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia na objętym ochroną obszarze zabrania się "lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej". Nie ulega wątpliwości, że ww. zakaz odnosi się do rzek, jezior oraz innych zbiorników wodnych.

Za "inny zbiornik wodny" orzekające w sprawie organy uznały "zbiorniki" znajdujące się na działce nr [...] oraz [...]. W ocenie GDOŚ, organ I instancji prawidłowo ustalił na podstawie mapy, przedłożonej wraz z wnioskiem, porównanej z mapami i zdjęciami terenu ogólnodostępnymi w Internecie (Geoportal, Geoserwis), planowane przedsięwzięcie ma zostać zrealizowane na działce nr [...], która znajduje się w pasie szerokości 100 m od zbiorników wodnych zlokalizowanych na działkach: [...] i [...].

W ocenie Sądu zbiorniki te nie są widoczne i nie są zaznaczone na załączonych do akt sprawy kolorowych wydrukach ze stron internetowych (Geoportal, Geoserwis). Na podstawie ogólnodostępnych ortofotomap zamieszczonych na portalach: www.geoportal.gov.pl, www.maps.google.pl oraz www.zumi.pl organ I instancji ustalił, że w granicach działek nr [...] oraz [...] zlokalizowane są zbiorniki wodne. W ocenie RDOŚ, fakt istnienia ww. zbiorników wodnych potwierdza również osoba sporządzająca projekt decyzji (pkt 6 analizy urbanistycznej sporządzonej dla przedmiotowej działki). Zdaniem organów obu instancji, powyższe ustalenia wskazują, że realizacja planowanej inwestycji jest niezgodna z ww. zakazem. Z dokumentacji fotograficznej załączonej do skargi przez skarżącego wynika, że wielkość oraz kształt linii brzegowej zagłębienia w gruncie wypełnionego zamarzniętą wodą, wskazuje na istnienie tam urządzenia wodnego w postaci stawu rekreacyjnego lub stawu rybnego. Trudno dać zatem wiarę, że w tej sytuacji realizacja planowanej inwestycji jest sprzeczna z zakazem zawartym w treści § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr [...] Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. Sąd podielił podgląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, według którego "Nie wolno każdego zagłębienia z wodą traktować jako zbiornika wodnego zasługującego na ochronę" (zob. wyrok NSA z 24 września 2015 r., sygn. akt II OSK 172/14, LEX nr 1794330). Ponadto przepisy ustawy 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 627 ze zm.) nie definiują pojęcia "inne zbiorniki wodne", w tym celu zasadnym jest odniesienie się do przepisów ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz.145 ze zm.) przepisy której regulują m.in. gospodarowanie wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, a w szczególności kształtowanie i ochronę zasobów wodnych, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi. W literaturze przedmiotu zwrócono uwagę, że zasoby wodne są to wody rzek, zbiorników wodnych (naturalnych i sztucznych) oraz różnego rodzaju warstw wodonośnych w skorupie ziemskiej. Zasoby wodne (powierzchniowe i podziemne) wyróżniają się spośród innych zasobów przyrodniczych takimi cechami szczególnymi jak: ciągłe przemieszczanie się ogromnej większości wód powierzchniowych (wody płynące) i podziemnych (wody filtrujące) po trasach (sieć rzeczna, warstwy filtracyjne), o złożonych wzajemnych powiązaniach. Okresowa odnawialność tych zasobów, wynika z zasilania ich opadami atmosferycznymi. Zasoby wodne obejmują: wody opadowe, powierzchniowe, glebowe i podziemne nie tylko w miejscu ich występowania w (powietrzu, rzekach, kanałach, rowach, jeziorach, sztucznych zbiornikach wodnych, bagnach, pokrywie śnieżnej, glebie, podziemnych warstwach wodonośnych itp.), ale również po wyprowadzeniu w sposób sztuczny poza te miejsca (zob. A. Ciepielowski, Podstawy gospodarowania wodą, Warszawa 1999, s. 11). Zgodnie z art. 5 ust. 1-4 ustawy Prawo wodne, wody dzielą się na powierzchniowe i podziemne. Co jednak należy podkreślić zgodnie z art. 5 ust. 4 przepisy o wodach stojących stosuje się odpowiednio do wód znajdujących się w zagłębieniach terenu powstałych w wyniku działalności człowieka, niebędących stawami. W świetle bowiem art. 9 ust. 19 lit. c ww. ustawy stawy rybne oraz stawy przeznaczone do oczyszczania ścieków, rekreacji lub innych celów, są to urządzenia wodne. Wskazany przepis zawiera otwarty katalog przykładowych urządzeń wodnych, wymieniając w lit. c "stawy rybne oraz stawy przeznaczone do oczyszczania ścieków, rekreacji lub innych celów", a w lit. g "stałe urządzenia służące do połowu ryb lub do pozyskiwania innych organizmów wodnych".

Sąd nie podzielił zatem stanowiska organu odwoławczego, który uznał, że stawy do celów rekreacyjnych znajdujące się na działkach nr [...] oraz [...], stanowią "inny zbiornik wodny" w rozumieniu ww. przepisu.

Zdaniem Sądu czynności organu II instancji nie doprowadziły bowiem do wyjaśnienia istotnych okoliczności. Pominięcie w uzasadnieniu postanowienia oceny okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy powoduje również wadliwość rozstrzygnięcia w oparciu o art. 107 § 3 k.p.a., który stanowi, iż uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej orzeczenia, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowe uzasadnienie postanowienia ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych, co należy - zgodnie z art. 8 k.p.a. - do podstawowych obowiązków organów administracji.

Sąd zaznaczył, że uzgadnianie projektu decyzji o warunkach zabudowy z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska ma na celu przede wszystkim zabezpieczenie form ochrony przyrody, w związku z planowaniem realizacji konkretnej inwestycji. Skupienie etapu uzgadniania na zasadniczych celach ochrony przyrody, którym ustawodawca nadał priorytet zwiększa skuteczność wykonywania obowiązków ochronnych przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska. W literaturze przyjmuje się, że obowiązek, zakaz i dozwolenie mogą być relatywizowane do pewnego zbioru nakazów np. chroniących przyrodę jako całość lub poszczególne jej elementy. Zakres merytoryczny procesu uzgadniania przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska jest związany przede wszystkich zapewnieniem realizacji celów ochrony przyrody. Na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8, w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., regionalny dyrektor ochrony środowiska zobligowany jest do rozważenia, czy w oparciu o obowiązujące przepisy z zakresu ochrony przyrody możliwe jest uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Przedmiotem uzgodnienia jest projekt decyzji o warunkach zabudowy, a nie wniosek inwestora wszczynający postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. W związku z tym organ dokonujący uzgodnienia nie jest zobligowany do abstrakcyjnego badania czy zamierzona inwestycja może być zrealizowana na określonej działce z punktu widzenia przepisów szczególnych, ale powinien się przede wszystkim skoncentrować na ustaleniu czy sporządzony projekt decyzji o warunkach zabudowy uwzględnia ograniczenia wynikające z tych przepisów ochrony przyrody. Uzgadnianie projektu decyzji o warunkach zabudowy jest jedynym etapem, w którym uczestniczy wyspecjalizowany organ ochrony przyrody, którego zadaniem jest dokonanie weryfikacji zgodności tego projektu z przepisami z zakresu ochrony przyrody a w szczególności celami ustawowymi tej ochrony. Ochrona przyrody, w rozumieniu u.o.p., polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody: 1) dziko występujących roślin, zwierząt i grzybów; 2) roślin, zwierząt i grzybów objętych ochroną gatunkową; 3) zwierząt prowadzących wędrowny tryb życia; 4) siedlisk przyrodniczych; 5) siedlisk zagrożonych wyginięciem, rzadkich i chronionych gatunków roślin, zwierząt i grzybów; 6) tworów przyrody żywej i nieożywionej oraz kopalnych szczątków roślin i zwierząt; 7) krajobrazu; 8) zieleni w miastach i wsiach; 9) zadrzewień (art. 2 ust. 1 u.o.p.). W powszechnym rozumieniu ochrona przyrody oznacza zachowanie, właściwe wykorzystanie oraz odnawianie składników i zasobów przyrody, w szczególności roślin i zwierząt, jak również ekosystemów i kompleksów przyrodniczych. Cele ochrony przyrody ustawodawca określił w art. 2 u.o.p.

Sad podkreślił, że w niniejszej sprawie organ II instancji nie wyjaśnił dlaczego w oparciu o obowiązujące przepisy z zakresu ochrony przyrody nie jest możliwe uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Uwzględniając lokalizację planowanej inwestycji w Obszarze Chronionego Krajobrazu [...] organ II instancji rozpatrując przedmiotową sprawę przeanalizował jedynie, czy realizacja planowanej inwestycji jest zgodna z ograniczeniami zawartymi w rozporządzeniu Nr [...] Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu I instancji. Sąd stwierdził, że zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpoznawaną – sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Zdaniem sądu organ w rozpatrywanej sprawie nie zastosował się do podstawowych zasad.

Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji zastosuje się do wykładni pojęcia "urządzenie wodne" użytego w art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. c ustawy Prawo wodne oraz dokona analizy planowanej inwestycji przez zbadanie wielkości i funkcji urządzeń wodnych występujących na działkach nr [...] oraz [...], która pozwoli odróżnić pojęcia "staw rekreacyjny" , "staw rybny", od innego "zbiornika wodnego".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie zaskarżonym wyrokiem prawa materialnego poprzez:

a) dokonanie błędnej wykładni § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 159 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj. Warm. Maz. Nr 201, poz. 3151, dalej: "rozporządzenia"), zgodnie z którym zabrania się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, polegającej na przyjęciu przez Sąd I instancji, że staw nie jest innym zbiornikiem wodnym, gdyż jest urządzeniem wodnym, które zostało wyłączone z tej kategorii obiektów, podczas gdy wyjątek dotyczący urządzeń wodnych wskazuje, że tego rodzaju obiekty budowlane (takim też jest staw) mogą być w pasie ochronnym realizowane, analogicznie jak obiekty związane z prowadzeniem racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej i rybackiej, tym samym Sąd i instancji dokonał błędnej kontroli postanowień organów administracji i przez to naruszył także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez jego błędne zastosowanie;

b) dokonanie błędnej oceny, że w sprawie nie miał zastosowania zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie 100m od brzegów zbiorników wodnych, stanowiących stawy rekreacyjne lub rybne, znajdujące się na działkach nr ewid. [...] oraz [...], wynikający z treści § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, podczas gdy przewidziana w projekcie decyzji o warunkach zabudowy inwestycja dotyczyła budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, który w sposób oczywisty nie stanowił urządzenia wodnego, a zatem nie mieścił się w kategorii obiektów, które mogą być realizowane w pasie ochronnym, tym samym Sąd I instancji dokonał błędnej kontroli postanowień organów administracji i przez to naruszył także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez jego błędne zastosowanie;

c) niezastosowanie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody jako wzorca kontroli, ponieważ przepis § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w pewnych okolicznościach faktycznych może nie wynikać z potrzeby ochrony wartości przyrodniczych i tym samym w takiej sytuacji Sąd I instancji mógłby w takim przypadku, po dokonaniu własnej, niezależnej oceny, dokonać odmowy jego zastosowania w sprawie niniejszej na podstawie art. 4 p.u.s.a. w związku z art. 178 pkt 1 Konstytucji, a tym samym postanowienia organów administracji ocenione zostałyby jako odpowiadające prawu, ale podlegałyby uchyleniu z uwagi na niezgodność z prawem ich podstawy - aktu prawa miejscowego;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucam naruszenie przez Sąd I instancji w zaskarżanym wyroku przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 8 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny, że organ odwoławczy nie dokonał oceny okoliczności faktycznych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia, podczas gdy w uchylonym postanowieniu organ w pełni omówił fakty prawotwórcze, których nie zakwestionował Sąd I instancji (istnienie zbiorników wodnych na ww. działkach), tym samym winien skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.;

b) art. 134 § 1 p.p.s.a., ponieważ przepis § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w pewnych okolicznościach faktycznych może naruszać art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r. poz. 1651 ze zm.) w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, dlatego Sąd I instancji, jako związany tylko Konstytucją i ustawami zwykłymi, powinien dokonać oceny konieczności wprowadzenia tego przepisu przez prawodawcę lokalnego w stosunku do nieruchomości Skarżącego i w przypadku dojścia do wniosku, że nie było to konieczne odmówić zastosowania tego przepisu, zgodnie z art. 4 p.u.s.a. w związku z art. 178 pkt 1 Konstytucji, natomiast Sąd I instancji nie dokonał w tym zakresie żadnej oceny, a jako nie związany zarzutami skargi winien dokonać pełnej kontroli zgodności z prawem postanowień organów administracji, które w takim przypadku musiałyby zostać ocenione jako zgodne z prawem, jednak podlegały by uchyleniu ze względu na niezgodność z prawem ich podstawy - aktu prawa miejscowego;

c) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez niedokonanie oceny prawnej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w zakresie zgodności § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, podczas gdy przepis ten w pewnych okolicznościach faktycznych może nie wynikać z potrzeby ochrony wartości przyrodniczych i tym samym w takiej sytuacji Sąd I instancji mógłby w takim przypadku, po dokonaniu własnej, niezależnej oceny, dokonać odmowy jego zastosowania w sprawie niniejszej na podstawie art. 4 p.u.s.a. w związku z art. 178 pkt 1 Konstytucji, a tym samym postanowienia organów administracji ocenione zostałyby jako odpowiadające prawu, ale podlegałyby uchyleniu z uwagi na niezgodność z prawem ich podstawy - aktu prawa miejscowego.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi ewentualenie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek zasadny okazał się zarzut dotyczący wykładni przepisu § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr [...] Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], zgodnie z którym zabrania się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

Wymieniony przepis miał przy rozpatrywaniu sprawy podstawowe znaczenie, gdyż jego zastosowanie skutkowało wydaniem przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. postanowienia o odmowie uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], obręb geodezyjny [...], gmina M. Mianowicie organy obu instancji przyjęły, że pozytywne uzgodnienie nie było możliwe w związku z ustaleniem, że planowana inwestycja ma być usytuowana na działce położonej w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej dwóch zbiorników wodnych.

Zagadnieniem spornym w sprawie stało się rozumienie pojęcia "inne zbiorniki wodne" zawartego w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody, stanowiącego o wprowadzeniu na Obszarze Chronionego Krajobrazu zakazu przewidzianego w art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody (w brzmieniu obowiązującym 19 grudnia 2008 r.), zgodnie z którym na obszarze chronionego krajobrazu może być wprowadzony m.in. zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych.

Wobec braku ustawowej definicji pojęcia "inne zbiorniki wodne", Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w wydanym postanowieniu wyjaśnił, że powinno być ono rozumiane jako: "inne niż jeziora zbiorniki wodne, zarówno naturalne, jak i sztuczne, powstałe zarówno na wodach płynących, jak również w zagłębieniach terenu, czyli wszystkie mające linię brzegu – bez względu na ich funkcję, pochodzenie, wielkość, kwalifikację prawną."

Z kolei Sąd Wojewódzki analizując pojęcie "inne zbiorniki wodne" posłużył się regulacją przepisów ustawy Prawo wodne i doszedł do wniosku, że do omawianej kategorii zbiorników wodnych nie należy zaliczać stawu rekreacyjnego lub stawu rybnego, które są urządzeniami wodnymi, stosownie do art. 9 ust. 19 lit. c Prawa wodnego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe stanowisko Sądu Wojewódzkiego zostało skutecznie podważone w skardze kasacyjnej. Zgodzić się należało z Generalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, że prawidłowa interpretacja pojęcia "inne zbiorniki wodne" nie pozwala na wykluczenie z niego zbiorników wodnych w postaci stawu rekreacyjnego lub stawu rybnego, tylko dlatego, że są one traktowane na gruncie Prawa wodnego jako urządzenia wodne. Dla konkretyzacji przedmiotowego pojęcia nie mogło być wystarczające odniesienie się do unormowań Prawa wodnego, jak uczynił to Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku. Zakres przedmiotowy ustawy o ochronie przyrody i ustawy Prawo wodne oraz cel i funkcje regulacji w nich zawartych nie są na tyle zbieżne, aby uzasadnione było przenoszenie definicji legalnych w sposób zaprezentowany przez Sąd Wojewódzki przy analizie treści zakazu przewidzianego w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody z 19 grudnia 2008 r.

Rację ma autor skargi kasacyjnej, że interpretując treść zakazu dotyczącego "innych zbiorników wodnych" należało w pierwszej kolejności oprzeć się na regułach języka potocznego i języka specjalistycznego.

W rezultacie należało zaakceptować stanowisko organu odwoławczego, który wskazał, że zbiornik wodny w przeciwieństwie do cieku, jest wodą stojącą zajmującą naturalne lub sztucznie wytworzone zagłębienia terenu. Natomiast stawem – w pojęciu przyrodniczym – jest płytki zbiornik wód powierzchniowych, o dnie na ogół całkowicie porośniętym roślinnością, powstały w sposób naturalny lub utworzony przez człowieka. Powszechnie stawem nazywa się sztuczny zbiornik wodny utworzony do celów budowlanych. Jak podano w literaturze fachowej, wśród zbiorników wodnych wyróżniamy małe formy zbiornikowe: m.in. stawy, sadzawki, osadniki, wyrobiska oraz formy duże: jeziora naturalne i sztuczne (por. E. Bajkiewicz – Grabowska, Z. Mikulski, Hydrologia ogólna, Wyd. Naukowe PWN Warszawa 2006 r. str. 79).

Uwzględniając powyższą argumentację należało uznać, że użyte w przepisie § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody z 19 grudnia 2008 r. pojęcie "inne zbiorniki wodne" obejmowało zbiorniki wodne zarówno sztuczne, jak też naturalne, w tym stawy, na co wskazywał organ odwoławczy w kontrolowanym postanowieniu z dnia [...] stycznia 2015 r. Prawidłowa interpretacja wymienionego przepisu przez organy obu instancji nie oznacza jednak, że należało zaaprobować podjęte w sprawie rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy uzgodnienia. Wadliwa bowiem okazała się ocena organu odwoławczego, że ustalony w sprawie stan faktyczny pozwalał na zastosowanie spornego zakazu z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody.

Przypomnieć trzeba, że według ustaleń organu pierwszej instancji działka inwestora położona jest w pasie 100 m od linii brzegowej dwóch zbiorników wodnych położonych na działkach oznaczonych nr [...] i [...]. Mimo zaprzeczenia tych okoliczności przez inwestora w odwołaniu, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uznał, że dokumentacja w postaci map pozwala stwierdzić, że na wymienionych działkach występują "obiekty", które odpowiadają pojęciu zbiorników wodnych. Tymczasem Sąd Wojewódzki słusznie zauważył, że wydruki z map są nieczytelne co sprawiło trudność w zidentyfikowaniu wielkości spornych zbiorników wodnych oraz dokładnej odległości miejsca inwestycji od zbiornika wodnego zlokalizowanego na działce nr [...]. W rezultacie trafnie Sąd Wojewódzki stwierdził, że postępowanie przeprowadzone przez organy obu instancji nie doprowadziło do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, a organ odwoławczy nie odniósł się do kwestii spornych podniesionych przez stronę w odwołaniu, czym naruszył przepisy art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa.

Wbrew założeniu przyjętemu przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy planowanej inwestycji nie było wystarczające samo ustalenie wystąpienia zbiorników wodnych na pobliskich działkach. Ocena co do zasadności zastosowania zakazu ustanowionego w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody z 19 grudnia 2008 r. wymagała ustalenia charakteru spornych zbiorników wodnych, okoliczności ich powstania oraz przyrodniczego i krajobrazowego znaczenia.

Podkreślić należy, że występowanie na obszarze chronionego krajobrazu zbiornika wodnego, a zwłaszcza stawu nie oznacza, że automatycznie podlega on ochronie przewidzianej prawem. Konieczne jest bowiem dokonanie ustaleń i oceny czy dany zbiornik wodny rzeczywiście posiada wartość przyrodniczą uzasadniającą ochronę w świetle celów, dla których ustanowiono obszar chroniony krajobrazu i zakazy z tym związane. Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych.

Wobec powyższego należy wnioskować, że zakazy wprowadzane na obszarze chronionego krajobrazu mają służyć realizacji celów związanych z potrzebą ochrony danego terenu wyznaczonego ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, a przy tym wartościowy dla zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Dlatego nie sposób zgodzić się z twierdzeniem autora skargi kasacyjnej, że przepis § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody dotyczy "wszelkich zbiorników wodnych bez względu na ich charakter." Na etapie stosowania poszczególnych zakazów właściwy organ musi mieć na uwadze zarówno wartości dotyczące walorów przyrodniczych i krajobrazowych chronionego terenu, jak też względy wynikające z ochrony własności i swobody zagospodarowania terenu w granicach interesu publicznego i praw osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 stycznia 2017 r. II OSK 951/15 dotyczącym podobnego zagadnienia wskazał, że konsekwencje wprowadzenia zakazów w parku krajobrazowym mogą dotykać praw właścicieli nieruchomości poprzez ograniczenie ich uprawnień w zakresie korzystania z nieruchomości położonych w obszarze chronionym. Jednocześnie zaznaczył, że ustanowienie takich ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw jest dopuszczalne, gdy jest konieczne dla ochrony środowiska (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

Dalej Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, który Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że przy ocenie zastosowania zakazu związanego z terenem podlegającym ochronie należy uwzględnić charakter, wielkość i kwalifikację prawną zbiornika wodnego. Nie można bowiem zaakceptować takiej wykładni przepisów prowadzącej do sytuacji, że wybudowanie na własnej posesji stawu zawsze wymuszać będzie odsunięcie się z budową obiektu budowlanego o 100 m. Potwierdzeniem dla takiego kierunku wykładni omawianego przepisu jest nowelizacja dokonana ustawą z 24 kwietnia 2015 r. (Dz.U. 2015, poz.774), w której ustawodawca dokonał zmiany w ustawie o ochronie przyrody poprzez jednoznaczne określenie, że zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m dotyczy linii brzegów rzek, jezior i "innych naturalnych zbiorników wodnych" (art. 17 ust. 1 pkt 7 lit. a) i art. 24 ust. 1 pkt 8).

Uwzględniając poczynione uwagi należało zaakceptować stanowisko Sądu Wojewódzkiego, który wskazał na potrzebę ponownego rozpatrzenia spraw przez organ odwoławczy. Tym samym niezasadny okazał się zarzut z punktu 2 lit. a) podstawy kasacyjnej. Jako nietrafny należało ponadto uznać zarzut kasacyjny z punktu 1 lit. b), bowiem Sąd Wojewódzki nie przesądził końcowo, że w sprawie nie ma zastosowania zakaz § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody. Wprawdzie argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie jest w pełni jednoznaczna, a wskazania Sądu nie są wystarczająco precyzyjne, to jednak z całego wywodu wynika, że przyczyną uchylenia kontrolowanego postanowienia było dostrzeżone naruszenie prawa materialnego, ale też niezweryfikowanie przez organ odwoławczy ustaleń dotyczących istotnych okoliczności sprawy. Jak wykazano wyżej zasadność zarzutu z punktu 1 lit a) podstawy kasacyjnej nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy, gdy jednocześnie nieusprawiedliwione były pozostałe zarzuty. Przede wszystkim zauważyć trzeba, że uchybienia w zakresie ustalonego stanu faktycznego sprawy nie pozwalały na dokonanie oceny co do zastosowania przepisu prawa materialnego w postaci § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody. W konsekwencji przedwczesne okazały się zarzuty kasacyjne z punktów 1 lit. c), 2 lit. b) i c).

Skoro stan faktyczny nie został w postępowaniu przed organami obu instancji ustalony prawidłowo, to nie było możliwa jego subsumpcja, a tym samym Sąd Wojewódzki nie mógł wyrazić oceny co do zasadności zastosowania w sprawie przedmiotowego zakazu, bądź odmowy zastosowania § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody z powodu jego niezgodności z art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Rację ma jednak autor skargi kasacyjnej, że w rozważanym przypadku taką ewentualność Sąd Wojewódzki powinien rozważyć, ale tylko wówczas gdyby stan faktyczny sprawy był w sposób właściwy ustalony.

W konsekwencji należało uznać, że mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ odwoławczy nie będzie związany oceną prawną i wskazaniami Sądu Wojewódzkiego w zakresie zmodyfikowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 184 ppsa.