Wyrok NSA, sygn. akt IV SA 2340/99
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2001-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 629  Sprawy mienia przejętego z naruszeniem prawa
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 października 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: Nieodwracalność skutków prawnych w rozumieniu art. 156 par. 2 Kpa związana jest ze zdarzeniami prawnymi powstałymi po wydaniu kwestionowanego aktu przejmującego określone mienie na rzecz Skarbu Państwa lub gminy, którego organ administracji nie może odwrócić działając w granicach przysługujących mu kompetencji.

TEZY

Nieodwracalność skutków prawnych w rozumieniu art. 156 par. 2 Kpa związana jest ze zdarzeniami prawnymi powstałymi po wydaniu kwestionowanego aktu przejmującego określone mienie na rzecz Skarbu Państwa lub gminy, którego organ administracji nie może odwrócić działając w granicach przysługujących mu kompetencji.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa PKS w K. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia 23 listopada 1999 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczeń administracyjnych - skargę oddala.


UZASADNIENIE

Minister Gospodarki decyzją z dnia 23 listopada 1999 r. działając na podstawie art. 127 par. 3 i 138 par. 1 pkt 1 Kpa po rozpatrzeniu wniosku Przedsiębiorstwa PKS w K. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy swoją decyzje z dnia 9 sierpnia 1999 r. stwierdzającą nieważność

- zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z dnia 3 lutego 1951 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem Zakłady Chemiczne inż. Jan N., K. ul. Cz. 16 oraz

- orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia 4 sierpnia 1962 r. w sprawie stwierdzenia przejście na własność Państwa przedsiębiorstwa Zakłady Chemiczne inż. Jan N. K., ul. Cz. 16.

Odnosząc się do zarzutu podniesionego przez Przedsiębiorstwo PKS w K., że ww. orzeczenia wywołały nieodwracalne skutki prawne w postaci ustanowienia na rzecz tego przedsiębiorstwa użytkowania wieczystego gruntu oraz prawa własności budynków, wzniesionych na tym gruncie co, w ocenie Przedsiębiorstwa, powinno skutkować stosownie do art. 156 par. 2 Kpa - wydanie decyzji przewidzianej w art. 158 par. 2 Kpa stwierdzającej wydanie wskazanych orzeczeń z naruszeniem prawa oraz wskazującej okoliczności, z powodu których organ nadzoru nie stwierdza nieważności decyzji - Minister Gospodarki wskazał, że ustanowienie na rzecz PKS K. wieczystego użytkowania gruntu i nabycie własności budynków dokonane decyzją Wojewody Ś. z dnia 11 stycznia 1999 r. wydanej na podstawie art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741/ nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 par. 2 Kpa.

Ustanowienie wieczystego użytkowania w drodze decyzji administracyjnej nie rodzi nieodwracalnych skutków prawnych bowiem organ administracji władny jest przywrócić stan posiadania.

Organ orzekający w sprawie przytoczył interpretacja pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych dokonaną przez Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów z dnia 28 maja 1992 r. III AZP 4/92 - OSNAP 1992 nr 12 poz. 211.

Skargę na tę decyzję wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego Przedsiębiorstwo PKS w K.

W skardze zarzucono, m.in. że powołana przez organ naczelny uchwała Sądu Najwyższego nie może mieć zastosowania w sprawie niniejszej ponieważ wydana została pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Tymczasem od dnia 1 stycznia 1998 r. obowiązuje ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741/ w myśl której rozwiązanie ustanowionego prawa wieczystego użytkowania może nastąpić wyłącznie w drodze cywilnoprawnej /z nielicznymi wyjątkami, które w sprawie niniejszej nie zachodzą/.

Skarżący zarzuca nadto, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 160 par. 4 Kpa. Zdaniem skarżącego organ orzekający o nieważności decyzji w trybie art. 156 par. 1 Kpa obowiązany był orzec również o odszkodowaniu, a prawa ta "została przemilczana przez organ orzekający".

W odpowiedzi na skargę organ naczelny wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest bezzasadna.

Przede wszystkim nie ma żadnego znaczenia dla oceny trafności przyjętego przez organ administracji poglądu wyrażonego przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 28 maja 1992 r. zarzut, iż Sąd Najwyższy pogląd ten wyraził w związku ze sprawą rozpoznaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości a nie na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Pogląd wyrażony w tym wyroku odnosił się bowiem do kwestii nieodwracalności skutków prawnych - negatywnej przesłanki dla stwierdzenia nieważności decyzji wskazanej w art. 156 par. 2 Kpa, a nie do przepisów prawa administracyjnego materialnego.

Należy przy tym wyjaśnić, że w sprawie niniejszej przepisy wskazanych ustaw w ogóle nie miały zastosowania. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami /także ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości/nie dotyczą wszystkich przypadków przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości po II wojnie światowej, gdyż nie wszystkie te przypadki traktowane są przez pow. ustawy jako wywłaszczenie nieruchomości. Przykładem przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, której zwrotu nie można dochodzić w trybie pow. ustaw jest m.in. przejęcie nieruchomości na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym /Dz.U. nr 11 poz. 37/. W tych przypadkach, w aktualnie obowiązującym stanie prawnym, uzyskanie zwrotu może nastąpić jedynie w konsekwencji uprzedniego stwierdzenia nieważności aktów administracyjnych /decyzji, orzeczeń/, na mocy których nastąpiło przejęcie. W tym też trybie /art. 156 Kpa/ rozpoznawana jest sprawa niniejsza.

Odnosząc się do przedstawionego w skardze zarzutu naruszenia art. 156 par. 2 Kpa to stwierdzić należy, iż jest to zarzut chybiony. Z dotychczasowego orzecznictwa Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, a w szczególności uchwały składu siedmiu sędzio Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. III AZP 4/92 /OSNCP 1992 z. 12 poz. 211/, uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 17 stycznia 2000 r. III ZP 14/99 /OSNAP 200 nr 8 poz. 294/ uchwały skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r., OPS 7/96 /ONSA 1997 Nr 2 poz. 46/, uchwały składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r. OPK 4-17/98 /ONSA 1999 Nr 1 poz. 13/ oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 1995 r. IV SA 747/94 /Wspólnota 1997 nr 1 str. 26/ wynika, iż nieodwracalność skutków prawnych wiązana jest ze zdarzeniem prawnym powstałym po wydaniu kwestionowanego aktu przejmującego określone mienie na rzecz Państwa lub gminy, którego organ administracji nie może odwrócić działając w granicach przysługujących mu kompetencji, ale równocześnie nawet przy niemożności odwrócenia skutków danego zdarzenia prawnego przez organ administracji przyjęto, że nieodwracalne skutki prawne nie występują tam, gdzie osoba trzecia - nabywca nieruchomości nie korzysta z ochrony wynikającej z art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece.

Stosownie do przepisu art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./ nabycie mienia przez gminę następowało z mocy prawa, przy czym stosownie do art. 16 cyt. ustawy nabycie to następowało nieodpłatnie. Zgodnie z przepisem art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece /Dz.U. nr 19 poz. 147 ze zm./ rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych nie chroni rozporządzeń nieodpłatnych, a do takich rozporządzeń należy nabycie mienia na podstawie decyzji komunalizacyjnej. Mając nadto na względzie utrwalone orzecznictwo orzeczenie wymienione na wstępie niniejszych rozważań, to stwierdzić należy, iż istotnym jest to, że odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. A więc, jeśli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. W konsekwencji stwierdzić należy, iż decyzja wywołuje nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Taka sytuacja w sprawie nie zachodzi. Decyzja komunalizacyjna, na którą w sprawie niniejszej powołuje się skarżący nie wywołała więc skutku nieodwracalnego Należy przy tym wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w pełni podziela stanowisko wyrażone w uchwale 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. /III AZP 4/92/, że "pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych występujące w przepisie art. 156 par. 2 Kpa należy rozpatrywać wyłącznie w płaszczyźnie prawa obowiązującego, nie nawiązując do sfery faktów". Stąd "nieodwracalnych skutków prawnych" decyzji administracyjnej nie należy utożsamiać z występującym w art. 368 par. 1 Kc pojęciem "nieodwracalności przywrócenia stanu poprzedniego".

W świetle tych twierdzeń jest oczywiste, że zdarzenia faktyczne zaistniałe po wydaniu tych decyzji, w tym i dokonane przez skarżącego nakłady, w postaci obiektów budowlanych i urządzeń, nie będąc bezpośrednim skutkiem zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad zakładami chemicznymi kwalifikują się wyłącznie do sfery faktów, a nie prawa, i w konsekwencji nie mogą stanowić wystarczającej przeszkody do wyeliminowania z obrotu prawnego zarządzeń /decyzji/ obarczonych ciężkimi wadami.

Bezzasadny jest także zarzut naruszenia zaskarżoną decyzją art. 160 par. 4 Kpa przez zaniechanie przez organ nadzoru orzeczenia w decyzji nieważnościowej o odszkodowaniu. Stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem art. 156 par. 1 Kpa albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji służy roszczenie odszkodowawcze, do którego dochodzenia przewidziany jest szczególny tryb postępowania, co powoduje, że niedopuszczalne jest orzekanie o odszkodowaniu w postępowaniu nadzorczym, którego przedmiotem jest wyłącznie ocena legalności decyzji administracyjnej.

Biorąc powyższe pod uwagę - Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ skargę oddalił.