Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 980/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2007-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Dnia 25 maja 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant pom. sekr. sąd. Nina Krzemieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2007 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w A. z dnia [...] nr [...], 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz M. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w A. na podstawie art. 104, art. 151 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz.U. z 2004 r., Nr 6, poz. 40 ze zm.) oraz w związku z własnym postanowieniem z dnia [...] o wznowieniu postępowania z urzędu, uchylił decyzję własną z dnia [...] Nr [...] o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz odmówił M. P. przyznania płatności na 2004 rok z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej i Uzupełniającej Płatności Obszarowej oraz określił, że kwota wynikająca z uchylonej decyzji, w łącznej wysokości 6046,73 zł, jest kwotą nadmiernie pobraną i podlega windykacji.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż w dniu 15 czerwca 2004 roku M. P. złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, który został pozytywnie rozpatrzony i płatności zostały stronie przyznane na mocy decyzji z dnia [...], która stała się decyzją ostateczną. Po wypłaceniu wnioskodawcy przyznanych kwot, w postępowaniu prowadzonym z wniosku D. P. zostały przedstawione dowody świadczące o tym, że M. P. złożył wniosek o wpis do ewidencji producentów rolnych, nie posiadając zgody małżonki na ten wpis. Organ stwierdził, że numer producenta rolnego został M. P. nadany z naruszeniem art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. z 2004r., Nr 10, poz. 76 ze zm.).

W związku z powyższym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR oświadczeniem z dnia [...] anulował M. P. nadany numer identyfikacyjny, a następnie wznowił z urzędu postępowanie w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, o czym poinformował wnioskodawcę. Reasumując organ podkreślił, iż z uwagi na fakt, iż M. P. jako producent rolny nie został zarejestrowany zgodnie z ustawą o krajowym systemie ewidencji producentów (...), organ uprawniony był odmówić wnioskowanych płatności.

W terminie prawem przewidzianym odwołanie od powyższej decyzji złożył M. P. Oświadczył, iż część z płatności była przyznana na grunty, których jest jedynym właścicielem, bo stanowią majątek odrębny, a ponadto wskazał, iż posiada samodzielnie w dzierżawie grunt o powierzchni 3,75ha. Zaznaczył, iż decyzję o nadaniu numeru identyfikacyjnego odebrała D. P. i wówczas nie złożyła odwołania w terminie, choć mogła to uczynić. Podkreślił, iż obecnie jest w trakcie rozwodu i działania żony są przejawem złośliwości, gdyż nie chce przejąć gospodarstwa, a jednocześnie uniemożliwia użytkowanie gruntów.

Decyzją z dnia [...] Nr [...] (znak [...]) Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 6 – 11, art. 15, art. 61 § 1, art. 77 § 1, art. 81, art. 107 § 3, art. 127 § 1 i § 2, art. 217 - 220 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 5a ust. 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 roku o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2005 r., Nr 31, poz. 264 ze zm.), art. 2 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, art. 2, art. 3 pkt 9, art. 5 ust. 1, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1 i 4, art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] Nr [...].

Uzasadniając decyzję organ odwoławczy powtórzył dotychczasowy przebieg postępowania, podkreślił iż zaświadczeniem z dnia 21 lutego 2004 roku M. P. został nadany numer identyfikacyjny producenta rolnego, a następnie oświadczeniem z dnia [...] numer ten został anulowany, co skutkować musiało stwierdzeniem, iż strona nie spełniła warunku przyznania płatności bezpośrednich, bo nie został jej nadany przedmiotowy numer. W dalszej części organ przytoczył uregulowania prawne, które określają przesłanki przyznania płatności bezpośrednich i sposób prowadzenia postępowania. Podkreślił, iż warunkiem podstawowym jest wpis do ewidencji producentów rolnych i uzyskanie numeru identyfikacyjnego, który nadaje się jednocześnie z wpisem. W przypadku małżonków uzyskanie takiego numeru jest uzależnione od posiadania zgody drugiego małżonka i jest to warunek konieczny, bez względu na to, czy gospodarstwo stanowi majątek wspólny małżonków czy odrębny. Zaznaczył, iż M. P. takiej zgody żony nie posiadał i przedstawiony w odwołaniu argument, iż niektóre grunty są jego odrębną własnością lub przez niego wyłącznie dzierżawione, nie ma żadnego znaczenia w sprawie, podobnie jak argument, iż D. P. mogła odwołać się od decyzji o nadaniu numeru, a tego nie uczyniła. Organ wyjaśnił, iż żona nie mogła odwołać się, bowiem numer identyfikacyjny nie zostaje nadany mocą decyzji lecz jest to zaświadczenie o nadanym numerze, które ma charakter czynności materialno-technicznej, potwierdzającej już istniejący stan prawny. Dyrektor Oddziału ARiMR przyjął ponadto, iż M. P. składając wniosek o przyznanie płatności był świadom tak korzystnych jak i niekorzystnych skutków składania fałszywych oświadczeń, wiedzę tę, zdaniem organu, potwierdził własnoręcznym podpisem pod wnioskiem.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. P. wnosił o ponowne rozpatrzenie sprawy. Argumentował, iż obecnie jest w trakcie sprawy rozwodowej i z tego względu małżonka postępuje złośliwie. Podkreślił, iż przyznane płatności zostały zainwestowane w gospodarstwo i pozostawienie w mocy zaskarżonej decyzji zrujnuje go.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału ARiMR powtórzył argumentację zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona, chociaż z innych przyczyn, niż w niej wskazane.

Sąd administracyjny uprawniony jest do badania zaskarżonej decyzji wyłącznie pod względem zgodności z prawem, to znaczy ustalenia, czy organy administracji prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w oparciu o należycie ustalony stan faktyczny sprawy (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., a także art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a"). Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). A zakresem rozpoznania sądu administracyjnego objęte są wszystkie rozstrzygnięcia wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania zostały wydane. Sąd ma więc uprawnienia do pozbawienia bytu prawnego wszystkich rozstrzygnięć, wydanych w sprawie, a niezgodnych z prawem (art. 135 p.p.s.a).

Badając zaskarżone decyzje, w zakresie wyżej wskazanym, Sąd stwierdził takie naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na mocy zaskarżonych decyzji uchylono wcześniejszą decyzję o przyznaniu skarżącemu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych i odmówiono przyznania tych płatności na rok 2004. Jako podstawowy argument, przemawiający za takim załatwieniem sprawy, organ wskazał, iż M. P. jako producent rolny nie został zarejestrowany zgodnie z ustawą z dnia 18 grudnia 2003 roku o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. z 2004r., Nr 10, poz. 76 ze zm.).

Zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, wniosek o płatności bezpośrednie może złożyć jedynie producent rolny (art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru - Dz.U. z 2004r., Nr 6, poz. 40 ze zm.).

"Producent rolny" został zdefiniowany w art. 3 pkt 3 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów (...) jako "osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, będąca posiadaczem gospodarstwa rolnego lub posiadaczem zwierzęcia".

Z kolei zgodnie z art. 11 ust. 1 tej ustawy producent podlega wpisowi do ewidencji producentów na podstawie wniosku złożonego do kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę wnioskodawcy. Jednocześnie z wpisem do ewidencji producentów nadaje się numer identyfikacyjny (art. 12 ust. 1 ustawy). A w przypadku małżonków oraz podmiotów będących współposiadaczami gospodarstwa rolnego nadaje się jeden numer identyfikacyjny; numer identyfikacyjny nadaje się temu z małżonków lub współposiadaczy, co do którego współmałżonek lub współposiadacz wyrazili pisemną zgodę (ust. 4).

Nadanie numeru identyfikacyjnego jest czynnością materialno-techniczną organu administracji publicznej, jak słusznie wskazano w decyzji odwoławczej. Czynność ta jednak może być dokonana jedynie wówczas, gdy podmiot spełnia warunki przewidziane w przepisach ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów (...).

W stanie faktycznym niniejszej sprawy sprowadza się to do warunków określonych w art. 12 ust. 4 ustawy. Ocena więc zgodności z prawem czynności materialno-technicznej nadania numeru identyfikacyjnego powinna odbywać się w oparciu o kryterium określone w tym przepisie i ponadto winna być poprzedzona badaniem, czy osoba zgłaszająca wniosek o nadanie numeru identyfikacyjnego legitymuje się pisemną zgodą współmałżonka.

W rozpoznawanej sprawie nadanie numeru identyfikacyjnego zostało dokonane bez pisemnej zgody współmałżonki, a więc z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa. Organ nie ustalił, czy strona spełnia warunki umożliwiające nadanie numeru, lecz dokonał czynności materialno-technicznej nadania numeru identyfikacyjnego pomimo niespełnienia wymagań określonych w art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów (...), co czyniło tę czynność od samego początku (ex tunc) wadliwą.

Stwierdzenie zaś braku materialnoprawnej przesłanki do uwzględnienia wniosku o nadanie numeru identyfikacyjnego winno skutkować uchyleniem czynności materialno-technicznej nadania numeru identyfikacyjnego, jako dokonanej z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, nie zaś oświadczeniem o anulowaniu numeru identyfikacyjnego.

Faktem jest, iż ustawa o krajowym systemie ewidencji producentów (...) nie przewiduje możliwości pozbawienia danej osoby nadanego numeru, wykreślenia z ewidencji, co nie oznacza, że istnieje w tym zakresie nieograniczona swoboda działania dla organu, co do formy w jakiej następuje rozstrzygnięcie tej kwestii. Swoboda ta jest ograniczona bowiem przez przepisy procedury administracyjnej.

Jest bezsporne, że rejestracja producenta i nadanie mu numeru identyfikacyjnego jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa). Skoro tak, to eliminacja z obrotu prawnego tego rodzaju czynności powinna odbywać się w takiej formie, która umożliwia stronie obronę swoich interesów, aż do skargi do sądu administracyjnego włącznie. Jeżeli nie ustalono, że anulowanie tego numeru identyfikacyjnego skarżącego, jako producenta rolnego, dokonane przez "oświadczenie" organu, a zatem w formie nieznanej procedurze prawa administracyjnego budzące poważne wątpliwości co do skuteczności prawnej tego aktu, należało uznać, że decyzje w przedmiotowych sprawach zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, które nie mogło nie mieć wpływu na rozstrzygnięcie spraw, zwłaszcza że w konsekwencji prowadzi to do sytuacji, że stronie nie przysługują żadne środki zaskarżenia.

Dodać należy, że stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w postępowaniach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Chodzi zatem o takie akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, inne niż decyzje i postanowienia wydane w administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych, przy czym obejmują one sprawy indywidualne nie załatwiane w drodze decyzji (lub postanowienia), ale podejmowane są w odniesieniu do konkretnych adresatów. Akty te lub czynności, musza dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

Skoro jurysdykcja sądów administracyjnych obejmuje również tego rodzaje akty lub czynności, tym bardziej przyjąć należy, że organ administracji publicznej w przedmiotowej sprawie był obowiązany zastosować przewidzianą formę prawną dla ustalenia sytuacji prawnej strony i pozostawić jej możliwość prawnie skutecznego kwestionowania podjętego rozstrzygnięcia.

W piśmiennictwie zaś przyjmuje się, że "jeżeli istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że powinna być załatwiona w drodze decyzji administracyjnej, jednakże koniecznym warunkiem takiego domniemania jest ustalenie, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia" (M. Jaśkowska, A Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego-Komentarz, Zakamycze 2000, str. 569).

Reasumując podkreślić należy, iż organy orzekające mogły, działając z urzędu, uchylić konsekwencje nadania numeru identyfikacyjnego, gdy okazało się, że czynność ta została dokonana mimo braku spełnienia ustawowych przesłanek ku temu. Jednak działanie organu administracyjnego, który rozstrzyga, czyli władczo i jednostronnie orzeka o prawach w sprawie indywidualnej powinno przybrać formę przewidzianą prawem. Załatwienie zaś sprawy przez wydanie "oświadczenia" o anulowaniu czynności materialno-technicznej nadania numeru identyfikacyjnego nie znajduje oparcia w przepisach prawa administracyjnego. W tej sytuacji budzić może uzasadnione wątpliwości wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

Wobec tego, należało uznać, że decyzje wydane w następstwie działań naruszających prawo, naruszają to prawo w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uwzględniając więc skargę na ostateczną decyzję sąd objął zakresem orzekania również decyzję wydaną przez organ I instancji, bowiem dotknięta jest w tym samym stopniu wadliwością.

O powyższym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy p.p.s.a., zasądzając zwrot kosztów postępowania stosownie do regulacji zawartej w przepisie art. 200 tej ustawy. Odstąpił zaś od orzekania w trybie art. 152 p.p.s.a. wobec braku przymiotu wykonalności zaskarżonej decyzji.