Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 510/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Banasiewicz asesor WSA Joanna Skiba asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant referendarz sądowy Lucyna Picho po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2006 r. sprawy skargi [...] Domu Pomocy Społecznej im. [...] w L. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Minister Pracy i Polityki Społecznej, po rozpatrzeniu odwołania Dyrektora [...] Domu Pomocy Społecznej w L. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego od pisma Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] o odmowie uznania zastrzeżeń zawartych w piśmie Dyrektora [...] Domu Pomocy Społecznej w L. z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] do zaleceń pokontrolnych sformułowanych w piśmie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...].

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda [...], w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami ujawnionymi podczas przeprowadzenia kontroli w [...] Domu Pomocy Społecznej w L. przez pracowników Wydziału Polityki Społecznej Urzędu Wojewódzkiego w L. w okresie od dnia 23 listopada 2004 r. do dnia 11 stycznia 2005 r., w piśmie z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] skierował do jednostki kontrolowanej zalecenia pokontrolne.

W dniu [...] maja 2005 r. Dyrektor [...] Domu Pomocy Społecznej w L. wniósł zastrzeżenia do wskazanych wyżej zaleceń pokontrolnych.

Wojewoda [...] pismem z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] odmówił uznania zastrzeżeń jednostki kontrolowanej wniesionych od zaleceń pokontrolnych, wymienionych w piśmie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...].

W dniu [...] listopada 2005 r. Dyrektor [...] Domu Pomocy Społecznej w L. wniósł odwołanie od decyzji p. o. Dyrektora Wydziału Polityki Społecznej Urzędu Wojewódzkiego w L. z dnia [...] maja 2005 r., nr [...], wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, zarzucając wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, skutkujące stwierdzeniem nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 KPA. W uzasadnieniu wskazał, że czynności kontrolne wykonywane przez Wojewodę powinny być wykonywane w ramach postępowania administracyjnego wszczynanego na wniosek bądź z urzędu. Skoro zezwolenie na prowadzenie domu pomocy społecznej wydawane jest w formie decyzji administracyjnej, a cofnięcie tego zezwolenia ma formę postanowienia, to również zakończenie postępowania kontrolnego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) winno nastąpić w tej formie. Na mocy art. 14 tej ustawy w sprawach pomocy społecznej znajdują bowiem odpowiednie zastosowanie przepisy KPA. W związku z powyższym ustosunkowanie się przez wojewodę do zastrzeżeń, o którym mowa w art. 128 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej winno być dokonane w formie decyzji administracyjnej, uwzględniającej te zastrzeżenia bądź odmawiającej ich uwzględnienia, która kończyłaby postępowanie kontrolne. Poza tym w ocenie Dyrektora [...] Domu Pomocy Społecznej w L. kwestionowana decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, ponieważ organem wydającym tą decyzję nie był Wojewoda [...], lecz [...] Urząd Wojewódzki. Jednocześnie w widniejącym na decyzji podpisie nie powołano się na upoważnienie organu, co świadczy o tym, że pracownik Wojewody [...] działał w sprawie bez upoważnienia.

Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu organ wskazał, że pismo Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] o odmowie uznania zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych nie ma charakteru decyzji administracyjnej. W przepisach rozdziału 4 zatytułowanego "Nadzór i kontrola" jedyny przypadek załatwienia sprawy w formie decyzji przewiduje art. 131 ust. 1 tej ustawy. Zatem tylko od decyzji wydanej w tej sprawie przysługuje odwołanie do ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego, co wyraźnie wynika z treści art. 131 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Upoważnienia do wydania decyzji nie zawierają również przepisy rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 23 marca 2005 r. w sprawie nadzoru i kontroli w pomocy społecznej (Dz. U. Nr 61, poz. 543 ze zm.). Organ podniósł również, że załączone do odwołania pełnomocnictwo nie może być uznane za skuteczne, ponieważ jest ono kserokopią, bez urzędowego poświadczenia bądź uwierzytelnienia, przez co nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 33 § 3 KPA.

W dniu [...] lutego 2006 r. Dyrektor [...] Domu Pomocy Społecznej w L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 128 ust. 1 i 3 w związku z art. 14 i 133 ustawy o pomocy społecznej, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że wydanie przez wojewodę zaleceń pokontrolnych nie następuje w formie decyzji administracyjnej oraz naruszenie art. 64 § 2, art. 104 § 1, art. 134 i art. 156 § 1 pkt 1 KPA, wskutek czego błędnie orzeczono o niedopuszczalności odwołania. W uzasadnieniu podniósł, że nie można zgodzić się z organem, iż ustawa o pomocy społecznej precyzyjnie wskazuje obowiązek rozstrzygania różnych normowanych przez jej przepisy spraw w formie decyzji administracyjnej. Na mocy art. 133 ustawy o pomocy społecznej w sprawach nieuregulowanych w rozdziale dotyczącym nadzoru i kontroli stosuje się przecież przepisy KPA. Również w przypadku wydawania zezwoleń lub warunkowych zezwoleń na prowadzenie domu pomocy społecznej przepisy nie stanowią wyraźnie o obowiązku załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej, a mimo to w każdym przypadku wydawana jest stosowna decyzja. Poza tym skarżący podniósł, że wydanie rozstrzygnięcia w sprawie zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych w formie decyzji w najpełniejszy sposób chroniłoby interesy jednostki kontrolowanej i pozwoliłoby na ochronę jej praw. Jeżeli bowiem wątpliwości budzi zgodność z prawem przeprowadzonej kontroli, to zasadnym jest wniesienie odwołania od decyzji w sprawie odmowy uwzględnienia zaleceń pokontrolnych. Odnosząc się natomiast do wskazywanego przez Ministra braku pełnomocnictwa czyniącego bezskutecznym wniesienie przez pełnomocnika odwołania w imieniu Dyrektora [...] Domu Pomocy Społecznej w L. skarżący podniósł, że w takiej sytuacji organ winien wezwać wnoszącego odwołanie do usunięcia tego braku. Stwierdzenie zaś niedopuszczalności odwołania bez wyczerpania tego trybu stanowi naruszenie art. 64 § 2 KPA.

W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał swoje stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Dodatkowo organ podniósł, że gdyby wojewoda wydał decyzję administracyjną w sprawie nieuwzględnienia zgłoszonych zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych, oznaczałoby to, że przepisy art. 128 ust. 4-5 ustawy o pomocy społecznej nakazują realizację zaleceń pokontrolnych w czasie postępowania odwoławczego, a więc orzeczonych nieprawomocną decyzją. Jedynym środkiem zakwestionowania nieprawidłowości wynikłych w postępowaniu kontrolnym jest możliwość złożenia na wojewodę do organu wyższego stopnia skargi w trybie art. 229 KPA. Odpowiadając na zarzut zaniechania wezwania strony do przedłożenia dokumentu pełnomocnictwa organ wskazał, że odwołanie nie mogło być rozpatrzone przede wszystkim dlatego, że zostało wniesione od niewydanej decyzji. Uzupełnienie pełnomocnictwa nie mogło więc wpłynąć na ocenę wniesionego odwołania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada zapewnienia stronie oraz działającemu w jej imieniu pełnomocnikowi czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 KPA). Naruszenie tej zasady stanowi podstawę do uchylenia decyzji przez organ wyższego stopnia w postępowaniu odwoławczym lub przez organ nadzoru w ramach instytucji wznowienia postępowania.

Jednym z instrumentów zapewniających realizację tej zasady jest przepis art. 64 § 2, który przewiduje, że jeżeli podanie (odwołanie) nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (np. dołączone doń pełnomocnictwo dla radcy prawnego nie jest oryginałem bądź jego odpis nie został urzędowo poświadczony lub uwierzytelniony przez radcę prawnego, jak tego wymaga art. 33 § 3 KPA), należy wezwać wnoszącego podanie do usunięcia braków w terminie 7 dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Z przepisu tego wynika, że organ administracji nie może przejść do fazy merytorycznego rozpoznania podania, jeżeli wpierw nie zostaną usunięte jego braki formalne. Konstrukcja prawna każdej współczesnej procedury jurysdykcyjnej (postępowania administracyjnego, cywilnego, karnego) zakłada bowiem, że merytoryczne załatwienie pisma pochodzącego od uprawnionego podmiotu następuje dopiero po zakończeniu przez podmiot prowadzący postępowanie czynności procesowych, nakierowanych na uzupełnienie braków formalnych tego pisma.

Z materiału dowodowego niniejszej sprawy wynika natomiast, że wskazane wyżej reguły postępowania administracyjnego zostały naruszone przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej rozpoznającego odwołanie. Z akt sprawy wynika bowiem, że organ ten dokonał oceny dopuszczalności odwołania, mimo, że odwołanie to zawierało braki formalne w postaci załączonej do niego niepoświadczonej urzędowo i nieuwierzytelnionej kopii pełnomocnictwa z dnia 27 października 2005 r., udzielonego radcy prawnemu działającemu w imieniu [...] Domu Pomocy Społecznej w L. Konsekwencją takiego działania organu było następnie doręczenie zaskarżonego postanowienia skarżącemu, z pominięciem ustanowionego w sprawie pełnomocnika. Nie budzi wątpliwości, że w sprawie nie wystąpił brak w zakresie zdolności postulacyjnej pełnomocnika. Radca prawny [...] Domu Pomocy Społecznej w L. posiadał bowiem zdolność do dokonywania w imieniu skarżącego czynności procesowych (np. wniesienia odwołania). Wadliwy był jedynie dokument pełnomocnictwa, z uwagi na niezachowanie określonej w art. 33 § 3 KPA formy. Odwołanie złożone w sprawie obarczone było więc jedynie brakiem formalnym.

W tej sytuacji należało uznać, że Minister Pracy i Polityki Społecznej przeprowadził postępowanie z naruszeniem art. 10, art. 33 § 3, art. 64 § 2 i art. 134 KPA, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Minister Pracy i Polityki Społecznej winien wezwać pełnomocnika wnoszącego podanie w trybie określonym w art. 64 § 2 KPA do przedłożenia pełnomocnictwa spełniającego wymogi art. 33 § 3 KPA i w zależności od zastosowania się do wezwania wydać stosowne rozstrzygnięcie.

Odnosząc się natomiast do przedstawionego w skardze stanowiska co do obowiązku rozpatrzenia zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych w formie decyzji administracyjnej należy stwierdzić, że nie jest ono zasadne.

Postępowanie kontrolne jest to postępowanie polegające na podejmowaniu przez organy kontroli działań (czynności kontrolnych), polegających na obserwowaniu i ustalaniu stanu faktycznego, dotyczącego organizacji i funkcjonowania danej jednostki organizacyjnej, z reguły, celem porównania, czy rzeczywista działalność podmiotu kontrolowanego jest zgodna z przepisami prawa określającymi ustrój kontrolowanego oraz jego prawa i obowiązki względem państwa oraz podmiotów znajdujących się na zewnątrz i wewnątrz tej jednostki. Rezultatem działalności kontrolnej jest tzw. wynik kontroli (zawarty w protokole kontroli), w którym ustala się stwierdzony w toku kontroli stan faktyczny oraz wykryte uchybienia. Na podstawie ustaleń zawartych w wyniku kontroli formułuje się w stosunku do kontrolowanego tzw. zalecenia pokontrolne, mające na celu likwidację stwierdzonych uchybień i przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Od zaleceń pokontrolnych kontrolowanemu przysługuje w ustawowym terminie prawo zgłoszenia zastrzeżeń do organu kontroli, który obowiązany jest pisemnie ustosunkować się do ich treści i o swoim stanowisku powiadomić jednostkę kontrolowaną.

Jurysdykcyjne postępowanie administracyjne ma natomiast na celu przeprowadzenie, w stosunku do podmiotu pozostającego na zewnątrz organu administracji, postępowania wyjaśniającego, w wyniku którego następuje konkretyzacja praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa materialnego. W toku postępowania administracyjnego organ administracji publicznej, co do zasady, załatwia sprawę przez wydanie decyzji, która stwierdza, przyznaje, cofa lub ogranicza prawo albo uprawnienie albo nakłada, ogranicza lub cofa obowiązek. Na wydaną w sprawie administracyjnej decyzję przysługuje odwołanie do organu wyższego stopnia, który rozpatruje środek zaskarżenia i kończy postępowanie odwoławcze w formie decyzji.

Jak wynika z powyższych wywodów istota, funkcja i cel postępowania kontrolnego jest inny niż istota, funkcja i cel postępowania administracyjnego. W ramach postępowania kontrolnego nie podejmuje się czynności procesowych prowadzących do przyznania stronie prawa lub nałożenia na nią obowiązku, lecz zmierza się do wykrycia nieprawidłowości i umożliwienia ich usunięcia kontrolowanemu.

Co do zasady postępowanie kontrolne nie jest więc postępowaniem administracyjnym, kończącym się poprzez wydanie decyzji, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej, jak np. art. 29 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. Nr 130, poz. 1112 ze zm.) lub art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 65 ze zm.). Takiego przepisu szczególnego nie zawierają przepisy rozdziału 4 ustawy o pomocy społecznej. Z przepisu art. 128 ust. 3-5 tej ustawy wynika, że właściwy wojewoda jedynie ustosunkowuje się do zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych, w terminie 14 dni od dnia ich doręczenia. Rozpatrzenie zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych nie następuje więc w formie decyzji administracyjnej, lecz w formie pisemnej informacji o ich uwzględnieniu bądź nieuwzględnieniu. Faktu tego nie zmienia przepis art. 133 ustawy o pomocy społecznej, odsyłający do odpowiedniego stosowania przepisów KPA w sprawach o których mowa w rozdziale 4 tej ustawy, poświęconym kontroli. Odesłanie zawarte w art. 133 dotyczy odpowiedniego stosowania przepisów KPA, a więc stosowania przepisów Kodeksu w sposób nie naruszający przyjętej w art. 126-128 ustawy o pomocy społecznej konstrukcji prawnej postępowania kontrolnego. W związku z powyższym odpowiednie zastosowanie w postępowaniu kontrolnym będą miały np. przepisy KPA o przeprowadzeniu dowodu z oględzin, biegłych, świadków, przepisy o terminach i doręczeniach. Wbrew temu co twierdzi skarżący art. 104 KPA nie ma w tym wypadku zastosowania. Przepis ten ma charakter tylko i wyłącznie procesowy i nie stanowi podstawy prawnej do zakończenia postępowania kontrolnego, a jedynie określa podstawową (procesową) formę załatwienia sprawy administracyjnej (indywidualnej). W kontekście powyższych wywodów wymaga podkreślenia, że kompetencji danego organu administracji publicznej do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji nie można domniemywać. Kompetencja ta musi wyraźnie wynikać z przepisu prawa materialnego, regulującego daną dziedzinę spraw, którego brak w przepisach ustawy o pomocy społecznej odnoszących się do rozpatrzenia zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.