Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 803/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Transportu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: M.P. 2004 nr 56 poz 958 art. 160
law: Obwieszczenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 listopada 2004 r. w sprawie planu rozwoju obszarów wiejskich

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge -Lissowska Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1812/06 w sprawie ze skargi M. S. i J. S. na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z art. 160 kpa oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 stycznia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1812/06, po rozpoznaniu skargi M. S. i J. S. na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z art. 160 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...]., nr [...].

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...], nr [...], stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia [...] nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność A. i J. S. oraz o ustaleniu odszkodowania z tego tytułu.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] nr [...] po rozpatrzeniu wniosku A. S., J. S. i M. S., odmówił przyznania odszkodowania w trybie art. 160 k.p.a., z tytułu bezprawnego pozbawienia własności ww. nieruchomości.

W dniu [...] M. S. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...]. nr [...].

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] nr [...]. W uzasadnieniu podał, że decyzja wydana została na podstawie art. 160 k.p.a., zgodnie zaś z dotychczasowym orzecznictwem, nadzwyczajny tryb wzruszenia decyzji administracyjnej wydanej na podstawie tego przepisu, w tym tryb określony w art. 156 § 1 k.p.a., nie ma zastosowania. Decyzja orzekająca o odszkodowaniu nie podlega bowiem zaskarżeniu w administracyjnym toku instancji, jak również nie podlega kontroli sądu administracyjnego.

Na skutek wniosku M. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...], roku nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że w myśl art. 160 § 4 i 5 k.p.a., tryb dochodzenia odszkodowania został uregulowany w ten sposób, że w postępowaniu jednoinstancyjnym orzeka organ administracji publicznej, który wydał decyzję stwierdzającą nieważność decyzji z powodu wystąpienia przesłanek z przepisu art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja orzekająca o odszkodowaniu, jak również o odmowie odszkodowania nie podlega zaskarżeniu w toku instancji administracyjnych ani też kontroli sądu administracyjnego (organ powołał się przy tym na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 1985 r., sygn. akt II SA 1952/84, publik. ONSA 1985, nr 1, poz. 20). Decyzja budząca wątpliwości lub niezadowolenie strony, co do przyznanego odszkodowania, upoważnia stronę postępowania do wniesienia powództwa do sądu powszechnego. W ocenie organu, tryb postępowania przewidziany przepisem art. 160 § 5 k.p.a. powoduje, że do decyzji wydanej na podstawie art. 160 k.p.a. nie mogą mieć zastosowania nadzwyczajne tryby weryfikacji decyzji ostatecznej. Wszelkie bowiem zastrzeżenia strony co do decyzji odszkodowawczej rozpatrywane mogą być na nowo przez sąd powszechny, ze wszystkimi konsekwencjami dotyczącymi zaskarżenia orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M. S. i J. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucili naruszenie przez organ art. 7, 77 i 107 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 i 160 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i nie zebranie materiału dowodowego.

Minister Transportu i Budownictwa w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku wskazał, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia może mieć miejsce, wówczas, gdy wystąpi niedopuszczalność wszczęcia tego postępowania z przyczyn podmiotowych bądź z przyczyn przedmiotowych. Do przyczyn podmiotowych należy zaliczyć złożenie podania przez podmiot niebędący stroną w sprawie albo, gdy żądanie wniosła strona niemająca zdolności do czynności prawnych. Do przyczyn przedmiotowych niedopuszczalności wszczęcia postępowania należy natomiast zaliczyć takie okoliczności jak np. żądanie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, które nie zostało dotychczas wydane.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła, żadna z określonych wyżej przyczyn odmowy wszczęcia postępowania. Wobec tego, obowiązkiem Ministra Transportu i Budownictwa było wszcząć postępowanie i albo uwzględnić wniosek albo odmówić stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 158 § 1 k.p.a.

Skoro jednak Minister Transportu i Budownictwa wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w trybie art. 160 k.p.a., winien ustalić wystąpienie przesłanek określonych wyżej, przemawiających za wydaniem takiego postanowienia. Postępowanie odszkodowawcze prowadzone w trybie art. 160 k.p.a. ma charakter mieszany, administracyjnosądowy. Mogło toczyć się w dwóch etapach: etap pierwszy – z zastosowaniem trybu administracyjnego, etap drugi – z zastosowaniem trybu sądowego. Postępowanie administracyjne kończyło się decyzją administracyjną o przyznaniu odszkodowania lub o odmowie jego przyznania. Decyzja ta nie podlegała zaskarżeniu w postępowaniu administracyjnym ani też kontroli sądu administracyjnego. W sytuacji, gdy strona była niezadowolona z przyznanego jej odszkodowania lub jeżeli odmówiono jej ustalenia odszkodowania, rozpoczynał się drugi etap postępowania – postępowanie sądowe. W terminie 30 dni od daty doręczenia decyzji strona mogła wnieść powództwo do sądu powszechnego. Od momentu wniesienia sprawy do sądu powszechnego, rozpoczynał się spór między dwiema równorzędnymi stronami, tj. powodem, którym była strona zakończonego postępowania administracyjnego i pozwanym – organem administracji. W sytuacji wniesienia sprawy do sądu powszechnego, decyzja administracyjna traciła byt, czyli zostawała automatycznie usunięta z obrotu prawnego.

W przedmiotowej sprawie natomiast organy obu instancji nie badały, czy po wydaniu decyzji przez Ministra Infrastruktury z dnia [...] zostało wniesione powództwo do sądu powszechnego, a swoje stanowisko oparły wyłącznie na twierdzeniu, że stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w trybie art. 160 k.p.a. nie jest dopuszczalne, a zatem odmowa wszczęcia postępowania w oparciu o art. 157 § 3 k.p.a. jest zasadna.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, jednak ustalenie faktu, czy zostało wniesione powództwo do sądu cywilnego miałoby wpływ na czynności organu podjęte w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...].

Z tych względów, Sąd pierwszej instancji uznał, iż w niniejszej sprawie nastąpiło naruszenie art. 7, 77 i 107 §3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a to skutkowało jej nienależytym wyjaśnieniem.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), obie decyzje uchylił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Budownictwa, zaskarżył wyrok w całości i powołując podstawy z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego przez:

– błędną wykładnię art. 160 § 5 w związku z art. 156 § 1 i 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, zwanej dalej k.p.a.) skutkującą błędnym uznaniem dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej,

– błędne zastosowanie art. 7 i 77 k.p.a. polegające na uznaniu, że organ nie wyjaśnił należycie sprawy, co miało spowodować nieprawidłowe rozstrzygnięcie;

2) naruszenie przepisów postępowania, bowiem uchybienia te mogły mieć wpływ na wynik sprawy:

– art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 153 P.p.s.a., poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia błędnej i wiążącej organ oceny prawnej, nieuwzględniającej charakteru danej sprawy, a która to ocena może mieć wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie organu,

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe stwierdzenie, że organ administracji naruszył powyższe przepisy postępowania nienależycie wyjaśniając stan faktyczny sprawy, co miało wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe podstawy skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, że zastosowanie art. 156 k.p.a. do decyzji wydanych na podstawie art. 160 k.p.a. jest możliwe tylko w bardzo ograniczonym zakresie, nie obejmującym rozstrzygnięcia merytorycznego. Zdaniem organu zasadność nowych argumentów przemawiających za innym rozstrzygnięciem nie może zostać oceniona w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 156 k.p.a., bowiem prowadziłoby to do ponownego merytorycznego badania sprawy zakończonej już ostateczną decyzją administracyjną, której zasadność może być kwestionowana jedynie przed sądem powszechnym. Dla poparcia swojego stanowiska organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych m.in. postanowienie NSA z dnia 17 kwietnia 1985 r. sygn. akt II SA 1952/84, ONSA 1985, nr 1, poz. 20; wyroki NSA: z dnia 3 października 2002 r. sygn. akt I SA 510/01, z dnia 31 października 2002 r. sygn. akt I SA 705/01 i z dnia 6 lutego 2003 r. sygn. akt I SA 2850/01.

Autor skargi kasacyjnej podał także, że w zaskarżonych decyzjach organy administracji wskazywały na odrębności postępowania i uwzględniały orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, m.in. wyrok z dnia 6 lutego 2003 r. sygn. akt I SA 2850/01, dotyczący weryfikacji decyzji odszkodowawczych w trybie art. 156 k.p.a., zaś przytaczając wyrok z dnia 31 października 2002 r. sygn. akt I SA 705-708/01 powołano analogiczne rozstrzygnięcie Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w kwestii odmowy uchylenia lub zmiany decyzji odszkodowawczej w trybie art. 154 k.p.a., które to rozstrzygnięcie nie tylko zostało przez Sąd podtrzymane, ale w jego uzasadnieniu wyraźnie odniesiono się do braku możliwości zmiany takiej decyzji "...jeżeli skarżący nie zgadzali się z rozstrzygnięciem omawianej decyzji organu centralnego w części odmawiającej przyznania odszkodowania za szkodę spowodowaną dewastacją obiektu, to winni w terminie wskazanym w pouczeniu wnieść stosowne powództwo do sądu powszechnego. Jeżeli tego nie uczynili, to nie ma obecnie możliwości w trybie administracyjnym uchylenia lub dokonania zmiany decyzji". Tym samym już w decyzjach organu administracji wskazano na przyczyny zastosowania powyższej wykładni przepisów, co zdaniem skarżącego znajduje uzasadnienie.

Minister Budownictwa zaznaczył, że wszelkie twierdzenia na rzecz ustalenia odszkodowania mogły być ewentualnie zaprezentowane w postępowaniu sądowym, jako, że to na poszkodowanym spoczywa ciężar dowodu, zgodnie z art. 6 k.c. w zw. z art. 160 § 2 k.p.a. Zdaniem organu zasadność nowych argumentów przemawiających za zmianą rozstrzygnięcia nie może zostać oceniona w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 156 k.p.a., bowiem de facto prowadziłoby to do ponownego merytorycznego badania sprawy zakończonej już ostateczną decyzją administracyjną, której zasadność może być kwestionowana jedynie przed sądem powszechnym. Również Sąd Najwyższy zauważył specyfikę postępowania w trybie art. 160 k.p.a. W uchwale z dnia 21 sierpnia 2003 r. sygn. akt III CZP 51/2003, publik. OSNC 2004, nr 10, poz. 156 wskazano, że decyzje ingerujące w procedurę odszkodowawczą mogłyby służyć łatwemu "obejściu" obowiązku dochowania przewidzianego w art. 160 § 5 k.p.a. terminu zawitego do wniesienia powództwa. Wystarczyłoby bowiem, żeby po upływie tego terminu strona ponownie wystąpiła do organu administracji publicznej z żądaniem przyznania odszkodowania i po wydaniu przez ten organ decyzji (wobec rozstrzygnięcia sprawy wcześniej wydaną decyzją), wniosła powództwo z zachowaniem terminu, ale liczonego od dnia doręczenia kolejnej decyzji odszkodowawczej. Oczywiście intencją ustawodawcy nie było tworzenie takiej możliwości.

Z tych względów, w ocenie autora skargi kasacyjnej, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 156 w zw. z art. 160 § 5 k.p.a., jak również błędnie uznał, iż organ nie wyjaśnił należycie sprawy, czym naruszył art. 7 i 77 k.p.a.

Ponadto podniesiono, że zastosowana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 156 w związku z art. 160 k.p.a., stanowiąc ocenę prawną dla organu administracji, będzie wiązać zarówno organy jak i Sąd w przyszłym postępowaniu w zakresie prawidłowości i dopuszczalności zmiany decyzji odszkodowawczej. Przyjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny zasadności przedstawionych twierdzeń może skutkować niemożliwością wydania prawidłowego rozstrzygnięcia przez organ.

M. S. i J. S. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że przepis art. 160 k.p.a., mimo uchylenia go przez art. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692), która weszła w życie z dniem 1 września 2004 r. miał zastosowanie w niniejszej sprawie ze względu na treść art. 5 tejże ustawy. Przepis ten stanowi, iż do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem 1 września 2004 r. stosuje się przepis art. 160 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym przed tą datą.

Artykuł 160 k.p.a. przewidywał odszkodowanie dla strony, która poniosła szkodę na skutek stwierdzenia nieważności decyzji albo wydania decyzji z naruszeniem prawa. Początkowo odszkodowanie to służyło jedynie za szkodę rzeczywistą (damnum emergens) z uwagi na wyraźne sformułowanie art. 160 § 1 k.p.a. w związku z art. 361 §2 k.c. Jednakże Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 23 września 2003 r. K 20/02 (Dz. U. Nr 170, poz. 1660) stwierdził, że art. 160 § 1 k.p.a. w części ograniczającej odszkodowanie za niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej do rzeczywistej szkody, jest niezgodny z art. 77 ust. 1 Konstytucji. Jednocześnie wskazał, że znajduje to zastosowanie do szkód powstałych od dnia 17 października 1997 r., tj. od daty wejścia w życie Konstytucji. Odszkodowanie przysługiwało od organu, który wydał decyzję naruszającą art. 156 § 1 k.p.a., chyba że winę ponosiła inna strona. Podstawą tej odpowiedzialności były przepisy Kodeksu cywilnego z wyłączeniem art. 418 k.c. Strona nie musiała więc udowadniać winy funkcjonariusza.

Postępowanie o odszkodowanie mogło się toczyć w dwóch etapach: w trybie administracyjnym i w trybie sądowym, chyba że podmiotem zobowiązanym była inna strona, wówczas dochodzenie odszkodowania miało miejsce przed sądem powszechnym. Na etapie postępowania administracyjnego właściwym w sprawie był organ, który stwierdził nieważność decyzji lub jej niezgodność z prawem. Ustalał on odszkodowanie za poniesioną szkodę z uwzględnieniem okoliczności wpływających na wysokość tego odszkodowania, takich jak związek przyczynowy, ewentualne przyczynienie się poszkodowanego itp. Postępowanie administracyjne kończyło się decyzją o przyznaniu odszkodowania lub o odmowie jego przyznania. Strona niezadowolona z przyznanego jej odszkodowania przez organ administracji publicznej w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, mogła wnieść powództwo do sądu powszechnego (art. 160 § 5 k.p.a.).

W świetle jednolitego orzecznictwa – wbrew literalnemu brzmieniu art. 160 § 5 k.p.a. – strona mogła wystąpić do sądu powszechnego nie tylko wtedy, gdy była niezadowolona z przyznanego jej odszkodowania, ale także wtedy, gdy właściwy w sprawie organ w ogóle nie przyznał jej odszkodowania (teza druga postanowienia Sądu Apelacyjnego w Lublinie z 19 lutego 1992 r., sygn. ACz 25/02 – "Wokanda" 1992, nr 10, s. 23; teza druga wyroku Sądu Najwyższego z 5 listopada 1986 r., II CR 292/86 – OSPiKA 1989, nr 2, poz. 34; postanowienie Sądu Najwyższego z 30 sierpnia 1988 r., IV CZ 111/88 – OSP 1990, nr 1–3, poz. 187; postanowienie NSA z 17 kwietnia 1985 r., II SA 1952/84 – ONSA 1985, nr 1, poz. 20; wyrok Sądu Najwyższego z 7 sierpnia 1981 r., IV CR 260/81 – OSPiKA 1982, nr 5, poz. 69). Z sytuacją taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] odmówił skarżącym przyznania odszkodowania.

Postępowanie administracyjne w sprawie odszkodowania prowadzone na podstawie art. 160 k.p.a. było postępowaniem jednoinstancyjnym, a wydane przez organ właściwy decyzje administracyjne w sprawie odszkodowania nie podlegają zaskarżeniu ani w toku instancji administracyjnych, ani kontroli sądu administracyjnego. Także organ administracji, od którego przysługiwało odszkodowanie, nie był uprawniony do wniesienia odwołania oraz skargi do sądu administracyjnego (teza pierwsza uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 23 października 2000 r. OPK 10/00 – ONSA 2001, nr 2, poz. 59; teza pierwsza uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 20 marca 2000 r. OPS 19/99 – ONSA 2000, nr 3, poz. 95). Istota niniejszej sprawy sprowadza się do wyjaśnienia czy w stosunku do decyzji wydanej w trybie art. 160 Kodeksu postępowania administracyjnego dopuszczalne jest stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 tegoż kodeksu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej kwestii podstawę rozważań powinny stanowić przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazać należy, iż stosownie do przepisu art. 16 § 1 k.p.a. decyzją ostateczną jest decyzja, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Warunek ten mogą spełniać decyzje drugiej instancji wydane w wyniku złożonego odwołania i decyzje pierwszej instancji, od których nie zostało w terminie złożone odwołanie. Innym typem decyzji ostatecznych są decyzje wydane w pierwszej instancji, których charakter ostateczny wynika z normy prawa, a konsekwencją tego jest brak możliwości prawnych złożenia odwołania. Cechą wspólną obu tych decyzji ostatecznych jest to, że ich uchylenie, zmiana lub stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania może wystąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych (art. 16 § 1 k.p.a. zdanie drugie). Oznacza to, że fakt, iż decyzja ostateczna została wydana w postępowaniu jednoinstancyjnym, czy też dwuinstancyjnym, nie ma co do zasady wpływu na możliwość uruchomienia nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Wyłączenie dopuszczalności wzruszenia decyzji ostatecznej w drodze nadzwyczajnych trybów postępowania może wynikać z przepisów szczególnych lecz musi być to expressis verbis wyrażone (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 1996, s. 215–216). Analiza przepisów art. 16 § 1 k.p.a., jak i innych przepisów dopuszczających wzruszenie decyzji w trybach nadzwyczajnych prowadzi do wniosku, że są one adresowane do decyzji ostatecznych i nie ma to związku z możliwością wniesienia odwołania bądź brakiem takiej możliwości. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej zostały enumeratywnie określone w art. 156 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi również o tym, kiedy takie postępowanie może być wszczęte na żądanie strony lub z urzędu.

Żaden z omówionych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie ogranicza możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 160 k.p.a.

Okoliczność, że po wydaniu decyzji w trybie art. 160 k.p.a. o odszkodowaniu bądź jego odmowie, strona może dochodzić swoich roszczeń przed sądem powszechnym również nie wyłącza stosowania przepisów o stwierdzeniu nieważności w odniesieniu do decyzji w takiej sprawie. Czym innym jest bowiem dochodzenie roszczeń przed sądem powszechnym, a czym innym możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego.

Uznać zatem należy, że sprawa wszczęta wnioskiem strony o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 160 § 1 k.p.a. jest odrębną sprawą administracyjną podlegającą rozpoznaniu na podstawie art. 156–159 k.p.a. regulujących przesłanki i tryb stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Postępowanie to nie jest zatem kontynuacją sprawy będącej przedmiotem decyzji administracyjnej orzekającej o odmowie przyznania odszkodowania i nie narusza ono właściwości sądu powszechnego do rozpoznania powództwa od tej decyzji. Rozstrzygnięcie kończące postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w formie decyzji administracyjnej art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 i art. 157 § 1 k.p.a., od której przysługuje stronie prawo wniesienia odwołania na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, a następnie skarga do sądu administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że weryfikacja w trybie nadzwyczajnym decyzji wydanej na podstawie art. 160 k.p.a. poprzez stwierdzenie jej nieważności jest dopuszczalna (por. wyroki NSA z dnia 26 września 1996 r. sygn. akt IV SAB 84/96; z dnia 19 listopada 1996 r. sygn. akt IV SA 781/95; z dnia 9 listopada 2007 r. sygn. akt I OSK 1531/06; z dnia 13 listopada 2007 r. sygn. akt I OSK 1538/06; z dnia 6 grudnia 2007 r. sygn. akt I OSK 1725/06; z dnia 8 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 47/07 niepublikowane. Powyższe stanowisko zostało zaaprobowane w piśmiennictwie B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 3 wydanie, Warszawa 2000, s. 682. Natomiast odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. może nastąpić wówczas, gdy wystąpi niedopuszczalność jego wszczęcia z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych.

Fakt, że od decyzji odmawiającej przyznania odszkodowania wydanej na podstawie art. 160 § 1 k.p.a. stronie przysługuje na mocy art. 160 § 5 k.p.a. prawo wniesienia powództwa (odwołania) do sądu powszechnego nie stanowi podstawy do wydania przez organ administracji publicznej w oparciu o art. 157 § 3 k.p.a. decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji.

W ocenie składu Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie nie można zatem podzielić stanowiska autora skargi kasacyjnej, że dopuszczenie możliwości zastosowania art. 156–159 k.p.a. do decyzji wydanych na podstawie art. 160 § 1 k.p.a. de facto prowadziłoby do ponownego merytorycznego badania sprawy zakończonej już ostateczną decyzją administracyjną, której zasadność może być kwestionowana jedynie przed sądem powszechnym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym ograniczającym się do ustalenia, czy decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1–7 k.p.a. Rozstrzygnięcie kończące to postępowanie następuje w drodze decyzji (art. 158 § 1 k.p.a.) podejmowanej przez organ administracji publicznej. Natomiast Sąd pierwszej instancji nie ocenia legalności decyzji wydanej na podstawie art. 160 § 1 k.p.a. lecz na nowo orzeka o odszkodowaniu.

Za niezasadne uznać należy także wskazane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej obawy (z powołaniem się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 21 sierpnia 2003 r. sygn. III CZP 51/2003), iż decyzje ingerujące w procedurę odszkodowawczą mogłyby służyć łatwemu "obejściu" obowiązku dochowania przewidzianego w art. 160 § 5 k.p.a. terminu do wniesienia powództwa. Zauważyć bowiem należy, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 5 września 2005 r., sygn. P 18/04 (Dz.U. Nr 181, poz. 1524) uznał ten ostatni przepis za niezgodny z Konstytucją RP, gdyż określony nim trzydziestodniowy termin do wniesienia powództwa do sądu powszechnego jest rażąco krótki w porównaniu z terminami przedawnienia roszczeń określonymi w Kodeksie cywilnym.

Przechodząc do oceny zasadności wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, iż nietrafny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 P.p.s.a., a Sąd rozpoznając sprawę na podstawie akt sprawy art. 133 § 1 P.p.s.a. nie naruszył art. 134 § 1 P.p.s.a., gdyż orzekał w granicach sprawy, które wyznaczał przedmiot rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji i poza tak określone ramy orzekania nie wykroczył. Natomiast autor skargi kasacyjnej trafnie zarzucił naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że organ naruszył te przepisy postępowania nienależycie wyjaśniając stan faktyczny sprawy przez brak ustalenia, czy strona wystąpiła do sądu powszechnego z powództwem o odszkodowanie i wskazał aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy okoliczność tę wyjaśnić, gdyż ma ono istotne znaczenie w sprawie, a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiążą organ art. 153 P.p.s.a. to jednak zasadność tego zarzutu nie mogła skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Wydana bowiem w tej sprawie decyzja oparta była na błędnej wykładni art. 160 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 k.p.a., w której przyjęto, że weryfikacja decyzji odszkodowawczej w trybie nadzwyczajnym – stwierdzenia nieważności jest niedopuszczalna.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, a skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.