Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 383/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2010
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Słupcy na uchwałę Rady Gminy w Ostrowite z dnia 28 lutego 2013 r. Nr XXVIII/223/2013 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Ostrowite 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: - § 3 ust. 10 zd. trzecie i ust. 11; - § 12; - § 21 ust. 2 pkt 1, ust. 3 lit. d i lit. e; - § 23; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...].

Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, tj.: art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, polegające na przekroczeniu przez Radę Gminy [...] w przepisach § 3 ust. 10 i 11, § 4 ust. 1, § 12, § 21 ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt d i e, § 23 uchwały Rady Gminy [...] nr [...] uprawnienia, którego zakres określają powołane wyżej przepisy, poprzez umieszczenie w uchwale przepisów regulujących sprawy wykraczające poza upoważnienie ustawowe, powtórzenie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz innych ustaw.

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 10 i 11, § 4 ust. 1, § 12, § 21 ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt d i e, § 23 uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2013r. nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...]

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że niezasadne było umieszczenie w zaskarżonej uchwale zawartych w § 3 ust. 10 i 11 regulacji dotyczących "pozwolenia" na korzystanie z przydomowego kompostownika oraz uregulowanie jego wielkości i pojemności, jak też nałożenie na właścicieli obowiązku zarejestrowania w gminie faktu posiadania kompostownika. Wykracza to bowiem poza ramy delegacji ustawowej zawartej w art. 4 u.c.p.g.

Niezgodne z prawem jest uregulowanie zawarte przez radę gminy w § 4. Delegacja zawarta w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b u.c.p.g. dotyczy bowiem jedynie nieruchomości danego właściciela (w części służącej do użytku publicznego), a już nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. nie reguluje kwestii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g., tj. zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie terenu leżącego poza jego nieruchomością, tj. chodnika położonego wzdłuż nieruchomości. Skoro więc rada gminy w regulaminie wskazała na uprzątanie określonych zanieczyszczeń z chodników położonych "wzdłuż nieruchomości" (bez wyraźnego określenia, że dotyczy to "części nieruchomości" służącej do użytku publicznego), co odpowiada treści art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a nie na uprzątanie zanieczyszczeń w części, w obrębie nieruchomości służącej do użytku publicznego (może to obejmować także chodniki), co odpowiada treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g., to tym samym nie zrealizowała ona upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. (IV SA/Po 365/19, Poznaniu LEX nr 2716320 wyrok z dnia 14 sierpnia 2019r.) Nadto w przepisie § 4 zawarto definicję chodnika. Jest to zbędne powtórzenie zapisów ustawy o drogach publicznych.

W § 12 nałożono na właścicieli nieruchomości na której prowadzona jest działalność handlowa, usługowa, gastronomiczna lub inna działalność gospodarcza, obowiązek bieżącego sprzątania terenu nieruchomości, w szczególności niezwłocznie po zakończeniu działalności w danym dniu oraz skutecznego zapobiegania zanieczyszczaniu terenów przyległych odpadami powstającymi w wyniku funkcjonowania działalności gospodarczej. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w art. 4 ust. 2 pkt nakazuje gminie określenie wymagań w zakresie częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Nie upoważnia zatem gminy do szczegółowego regulowania obowiązku właścicieli nieruchomości, na których prowadzona jest działalność gospodarcza w zakresie sposobu postępowania na terenie tej nieruchomości. Zwrócić też należy uwagę na fakt, że właściciel nieruchomości, na której prowadzona jest działalność gospodarcza, nie musi sam na tej nieruchomości takiej działalności prowadzić.

W § 21 ust. 2 pkt 1 ustanowiono nakaz wyprowadzania psów ras dużych i olbrzymich, bądź uznanych za agresywne wyłącznie przez osoby dorosłe, natomiast w § 21 ust. 3 pkt d nakazano zabezpieczenie nieruchomości w sposób wykluczający dostęp osób trzecich. Rada gminy nie posiada delegacji do regulowania w taki sposób obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w celu ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

W § 21 ust. 3 pkt e zobowiązano właścicieli do niezwłocznego usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez te zwierzęta domowe w obiektach i na terenach przeznaczonych do użytku publicznego. Prokurator wskazał, że zostało to już uregulowane przepisie art. 5 ust. 3-5 u.c.p.g., gdzie ustawodawca określił w sposób jednoznaczny podmioty zobowiązane do utrzymania porządku i czystości m.in. na przystankach komunikacyjnych i na drogach publicznych. Nie jest zatem dopuszczalne regulowanie tych kwestii w odmienny sposób w drodze uchwały rady gminy. Ponadto podmioty wymienione w przepisie art. 5 ust. 3-5 u.c.p.g., za zanieczyszczanie lub zaśmiecanie miejsc dostępnych dla publiczności, a w szczególności dróg, ulic, placów, ogrodów, trawnika lub zieleńca, ponoszą odpowiedzialność na zasadach określonych w ustawie z dnia 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń.

Bez żadnego uzasadnienia i podstawy prawnej zawarto w § 22 zapis, iż padlinę zwierząt domowych i gospodarskich należy usuwać niezwłocznie poprzez przekazanie jej firmie prowadzącej działalność w zakresie odbioru i utylizacji padłych zwierząt i ich części. Zobowiązanie to nie mieści się w zakresie upoważnienia do uregulowania przez gminę obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Nadto określenie "należy usuwać" nie wskazuje podmiotu odpowiedzialnego za wykonanie obowiązku, co uniemożliwia jego wyegzekwowanie.

W § 23 ust. 1 i 2 wskazano, że dopuszcza się na terenach zabudowy jednorodzinnej, możliwość trzymania gołębi, drobiu, królików, nutrii na potrzeby własne, jeśli nie stwarza to uciążliwości dla osób zamieszkujących sąsiednie nieruchomości oraz istnieją odpowiednio przystosowane pomieszczenia z wydzielonym wybiegiem, a także zachowane są przepisy sanitarne i weterynaryjne oraz dopuszcza się na terenach zabudowy jednorodzinnej możliwość trzymania innych zwierząt gospodarskich pod warunkiem, że jest to prowadzenie hodowli tych zwierząt na własne potrzeby i w ograniczonej ilości, jeśli nie stwarza to uciążliwości dla osób zamieszkujących sąsiednie nieruchomości oraz istnieją odpowiednio przystosowane pomieszczenia z wydzielonym wybiegiem, a także zachowane są przepisy sanitarne i weterynaryjne oraz trzymanie tych zwierząt nie jest w sprzeczności z innymi przepisami prawa.

W § 23 ust. 3 uregulowano obowiązki osób prowadzących hodowlę zwierząt gospodarskich. W § 23 ust. 4 uregulowano obowiązki osób utrzymujących pszczoły.

Artykuł 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. nakazuje radzie gminy określenie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej a nie uprawnia do wskazania warunków, które uprawniają do utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych przez gminę obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach, (w tym przypadku na terenie zabudowy jednorodzinnej). Zatem w brzmieniu obecnym przepis § 23 wymaga uchylenia.

Wobec powyższego wniesiono o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 10 i 11, § 4 ust. 1, § 12, § 21 ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt d i e, § 23 Uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2013r. nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...], jako w sposób istotny naruszających przepisy rangi ustawowej wskazane w zarzucie skargi.

Rada Gminy w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały - dalej jako "u.s.g.") zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w rozporządzeniu będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51).

Powszechnie przyjmuje się, że w kategorii istotnych naruszeń prawa mieszczą się w szczególności naruszenie prawa polegające na podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały tudzież naruszeniu procedury jej uchwalania. Przy tym decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że postanowienia zaskarżonego regulaminu, jako aktu prawa miejscowego (co wynika wprost z treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13.09.1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, publ. Dz. U. z 2017, poz.1289 j.t., dalej jako u.c.p.g.) nie mogą w szczególności wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach (z zastrzeżeniem wyjątków dotyczących powołania definicji in extenso), ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa.

Zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony)

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Należy podkreślić, że powyższe wyliczenie ma charakter wyczerpujący (zamknięty) i jako że stanowi element normy kompetencyjnej, powinno być interpretowane ściśle. Artykuł 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała z [...] lutego 2013r. Rady Gminy [...], nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...]. Zgodnie z § 4 wskazanego aktu postanowiono, iż uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszeniu w dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2013 r. poz. 2379).

W § 3 ust. 10 Regulaminu, wskazano, że: "Prowadzenie selektywnego zbierania odpadów komunalnych ulegających biodegradacji w tym odpadów opakowaniowych ulegających biodegradacji, a także odpadów zielonych z ogrodów i parków jest obowiązkowe we wszystkich rodzajach zabudowy. Z tym, że w zabudowie zagrodowej i jednorodzinnej w sytuacji, gdy nieruchomość posiada powierzchnię minimum 700 m2. Właściciele nieruchomości mogą korzystać z przydomowego kompostownika pod warunkiem, że jego wielkość pozwala, na co najmniej dwuletni okres przetrzymania w nim kompostowanego materiału przekładanego warstwą gleby i dojrzałego kompostu; właściciele pozostałych nieruchomości przekazują przedsiębiorcy odpady ulegające biodegradacji w workach koloru brązowego lub do punktu selektywnej zbiórki odpadów."

Natomiast w § 3 ust. 11 Regulaminu wskazano, że: "Właściciel nieruchomości, aby móc prowadzić selektywną zbiórkę odpadów ulegających biodegradacji do własnego kompostownika, ma obowiązek zarejestrować go w gminie i podpisać zobowiązanie, że będzie realizował obowiązek w sposób zgodny z zasadami oraz wykorzystywał uzyskany materiał dla własnych potrzeb lub przekazywał do wykorzystania przedsiębiorcy."

Zarzuty dotyczące § 3 ust. 10 i 11 Regulaminu są częściowo zasadne. Sąd wskazuje, że brak jest podstawy do wprowadzenia w § 3 ust. 10 i 11 Regulaminu ograniczeń możliwości korzystania z przydomowych kompostowników. W tym miejscu należy wskazać, że w art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.) dopuszczono możliwość kompostowania odpadów przez osoby fizyczne na potrzeby własne - bez żadnych ograniczeń.

Tym samym należało stwierdzić nieważność § 3 ust. 11 Regulaminu w całości oraz § 3 ust. 10 Regulaminu w części obejmującej sformułowanie: "Właściciele nieruchomości mogą korzystać z przydomowego kompostownika pod warunkiem, że jego wielkość pozwala, na co najmniej dwuletni okres przetrzymania w nim kompostowanego materiału przekładanego warstwą gleby i dojrzałego kompostu; właściciele pozostałych nieruchomości przekazują przedsiębiorcy odpady ulegające biodegradacji w workach koloru brązowego lub do punktu selektywnej zbiórki odpadów.".

Sąd uznał za niezasadny zarzut dotyczący § 4 ust. 1 Regulaminu, w którym wskazano, że: "Zgodnie z art. 5 ust 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391 z póz. zm.) Właściciele nieruchomości zobowiązany jest do uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych."

Sąd wskazuje, że organ w § 4 ust. 1 Regulaminu powtórzył zapis art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku. Należy podkreślić, że co do zasady powtórzenia są sprzeczne z zasadami legislacji, jednak w tym przypadku organ wskazał literalnie na ww. przepis, wskazał ustawę i numer z dziennika urzędowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1284/14, CBOSA) i uzasadnione to jest względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego. W niniejszym przypadku zapis normy jest prawie dosłowny (z wyjątkiem początkowej treści). W ocenie Sądu przytoczenie aktu prawnego i jednostki redakcyjnej, z których wynika przedmiotowy obowiązek uzasadnia pozostawienie zapisu § 4 ust. 1 Regulaminu w mocy.

Zasadny jest zarzut dotyczący § 12 Regulaminu, na mocy którego na właścicieli nieruchomości, w których prowadzona jest działalność handlowa, usługowa gastronomiczna lub inna działalność gospodarcza, nałożono dodatkowe obowiązki, wykraczające poza zakres upoważnienia ustawowego.

Sąd wskazuje, że przepisy kompetencyjne art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. nie upoważniają gminy do nałożenia na wskazane podmioty obowiązku bieżącego sprzątania terenu nieruchomości, w szczególności niezwłocznie po zakończeniu działalności w danym dniu, ani skutecznego zapobiegania zanieczyszczaniu terenów przyległych odpadami powstającymi w wyniku funkcjonowania działalności gospodarczej. Regulacje określone w § 12 Regulaminu nie znajdują oparcia w art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. i konieczne jest stwierdzenie ich nieważności.

W ocenie Sądu zasadny jest zarzut dotyczący § 21 ust. 2 pkt 1 Regulaminu w zakresie postępowania z psami, a także zarzut dotyczący § 21 ust. 3 lit. d Regulaminu w zakresie zabezpieczenia nieruchomości przed dostępem osób trzecich.

Sąd wskazuje, że zapisy dotyczące obroży, smyczy i kagańców stanowią przekroczenie delegacji ustawowej art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Nakładanie na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest zgodne z celem tej ustawy. Obowiązki te jednak muszą pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. został tak sformułowany, że nie dopuszcza wyjątków nie uwzględniając charakterystycznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia zwierząt, bardziej rygorystycznie niż przewidziano to w ustawach. Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w celu ochrony dla innych ze względu na cechy osobnicze psów prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoskarbowej za zachowania nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia. Bezwzględny nakaz wyprowadzania w miejsca publiczne psów na smyczy, a psów ras uznanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny, na smyczy i kagańcu wyłącznie przez osoby dorosłe - prowadzi do niehumanitarnych działań i nadmiernego ograniczenia praw właścicieli zwierząt - psów. Takie stanowisko jest zgodne z orzecznictwem sądów administracyjnych (wyrok: NSA z dnia 13 września 2012 r" sygn. II OSK 1492/12, WSA w Bydgoszczy z dnia 21 marca 2018 r., sygn. II SA/Bd 1273/17, WSA w Gdańsku z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. II SA/Gd 886/18).

Sąd podkreśla, że prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. byłaby treść kwestionowanego zapisu przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, wynikające z rasy, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por.m.in. wyroki NSA: z 13 września 2012 r., II OSK 1492/12, z 27 czerwca 2017 r., II OSK 2678/15, oraz wyroki WSA z 16 listopada 2017 r., II SA/Ke 703/17 oraz z 10 października 2019 r., II SA/Kr 808/19, dostępne: CBOSA).

Sąd wskazuje, że zapis § 21 ust. 3 lit. d ingeruje w prawo własności właścicieli nieruchomości. Przedmiotowa ustawa upoważnia organ jedynie do wprowadzenia regulacji w odniesieniu do terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Nieuprawnione jest ingerowanie w prawa podmiotowe właścicieli nieruchomości, co do ogrodzeń w określonym stanie, czy też montowaniu tabliczek informacyjnych. Obowiązek niepozostawiania psa bez nadzoru został uregulowany w art. 10a ust. 3 i 4 ustawy o ochronie zwierząt, zgodnie z którymi zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Zakaz ten nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście.

Zasadne są również zarzuty dotyczące § 21 ust. 3 lit. e Regulaminu, w którym wskazano, że właściciele zwierząt domowych zobowiązani są do natychmiastowego usuwania zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta domowe. Powyższa kwestia regulowana jest przepisami rangi ustawowej. Zgodnie bowiem z art. 145 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 821 ze zm.), kto zanieczyszcza lub zaśmieca miejsca dostępne dla publiczności, a w szczególności drogę, ulicę, plac, ogród, trawnik lub zieleniec, podlega karze grzywny do 500 złotych albo karze nagany. Nie ulega zatem wątpliwości, że w § 21 ust. 3 lit. e Regulaminu, Rada bez upoważnienia ustawodawcy uregulowała zagadnienia, które podlegają regulacji aktów wyższej rangi, czym w sposób istotny naruszyła prawo. Ponadto jako przekroczenie ustawowej kompetencji ocenić należy zawarte w tym przepisie wskazanie konkretnego sposobu w jaki usunięte powinny zostać zanieczyszczenia spowodowane przez zwierzęta domowe (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. IV SA/Po 1060/15, z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. IV SA/Po 61/16). Ponadto należy wskazać, że zanieczyszczenia spowodowane przez zwierzęta to pojęcie nieostre (mogą być stałe, płynne, pochodzenia nie tylko fizjologicznego). Norma tak sformułowana może rodzić wątpliwości interpretacyjne, przy czym w procesie ich wykładni dominujące znaczenie miałby czynnik subiektywny. Analizując powyższe ustalenia, niepodobna nie zauważyć, że kształtują one normę prawa miejscowego o wysoce niedookreślonej hipotezie, zatem zakres zastosowania tej regulacji ma rozmyte, płynne granice. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 30 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 711/11 (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 638/18, CBOSA) "przepis prawa miejscowego musi być sformułowany w sposób precyzyjny i czytelny. Adresat takiego przepisu powinien wiedzieć, jak ma się zachować, bądź jakie uprawnienia na mocy tego przepisu mu przysługują. Z kolei, organ stosujący przepis musi wiedzieć, w jaki sposób go zinterpretować. Przepisy o niedookreślonej (bądź niewystarczająco określonej) lub niezrozumiałej treści należy uznać za sprzeczne z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą poprawnej legislacji."

W ocenie Sądu zasadne są także zarzuty dotyczące § 23 ust. 1-4 Regulaminu. Rada określiła warunki utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach zabudowy jednorodzinnej. Regulacje te wykraczają poza upoważnienie ustawowe wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o czystości i porządku, gdyż przepis ten uprawnia do wskazania wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, a nie tylko na terenach zabudowy jednorodzinnej. Prokurator słusznie wskazał, że artykuł 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o czystości i porządku nakazuje radzie gminy określenie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, a nie uprawnia do wskazania warunków, które uprawniają do utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych przez gminę obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach, (w tym przypadku na terenie zabudowy jednorodzinnej). Zatem w brzmieniu obecnym przepis § 23 wymaga uchylenia.

Z powyżej wskazanych powodów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części. W pozostałym zakresie skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a.