Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 826/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie WSA Joanna Skiba WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant referent stażysta Anna Ziółkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2016 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekazania gminie prawa własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po ponownym rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta [...], decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] o odmowie przekazania Gminie Miejskiej [...] nieodpłatnie na własność mienia Skarbu Państwa, obejmującego nieruchomość o urządzonej księdze wieczystej nr [...], położoną [...], oznaczoną jako działki nr [...] o pow. [...]ha i nr [...] o pow. [...] ha.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Prezydent Miasta [...] pismem z dnia [...] grudnia 2004 r. zwrócił się do Wojewody [...] z wnioskiem o nieodpłatne przekazanie Gminie [...], w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą" nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2, opisanych w księdze wieczystej nr [...] stanowiących własność Skarbu Państwa w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego - Lasy Państwowe - Nadleśnictwo [...]. W uzasadnieniu wniosku Prezydent [...] wskazał, że zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] lutego 1998 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], obejmującego część południowo-zachodniego pasa aktywności gospodarczej, działki nr [...] i nr [...] przeznaczone są pod budowę "[...]" - drogi publicznej.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] odmówił przekazania Gminie Miejskiej [...] nieodpłatnie na własność mienia Skarbu Państwa, obejmującego nieruchomość o urządzonej księdze wieczystej nr [...], położoną [...], oznaczoną jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] uchyliła decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. i przekazała sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] odmówił przekazania Gminie Miejskiej [...] nieodpłatnie na własność przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu wskazał, że Prezydent Miasta [...] nie dopełnił ustawowego obowiązku wynikającego z art. 17 ust. 3 ustawy, tj. nie przedłożył wymaganego protokołu zdawczo-odbiorczego z podaniem wartości przekazywanego mienia. Zwrócił również uwagę, że droga, której część stanowią przedmiotowe działki nie posiada nadanej kategorii, a z uzyskanych informacji wynika, że powinna zostać zaliczona do kategorii dróg powiatowych, co w konsekwencji prowadzi do stwierdzenia, że trudno jest przyjąć, iż droga, która spełnia kryteria drogi powiatowej, może zostać zaliczona do kategorii dróg gminnych i podlegać regulacji stanu prawnego w trybie art. 5 ust. 4 ustawy.

Odwołanie złożył Prezydent Miasta [...]. W odwołaniu podkreślił, że skoro sporne mienie zostało trwale wyłączone z produkcji leśnej, znajduje się pod urządzoną i funkcjonującą drogą (ul. [...]), położoną na terenie Miasta [...], to spełnia ono warunki określone art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 5 ust. 4 ustawy. Bezzasadne odmawianie od wielu lat podpisania przez PGL Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] formalnego protokołu przekazania tego mienia Miastu [...] uniemożliwia w rezultacie zarówno prawidłowe uregulowanie jego stanu własnościowego, jak i ewidencyjnego jako drogi.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...] uchyliła decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. w całości i przekazała Gminie Miejskiej [...] nieodpłatnie na własność przedmiotowej nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2974/13 uchylił decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2013 r., nr [...]. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że w sprawie jest bezsporne, iż Prezydent Miasta [...] nie dopełnił ustawowego obowiązku wynikającego z art. 17 ust. 3 ustawy i pomimo wezwań nie przedłożył wymaganego protokołu zdawczo-odbiorczego, jednakże, w ocenie Sądu, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa dokonując komunalizacji mienia nie wyjaśniła dlaczego uznała ją za dopuszczalną bez zachowania trybu przewidzianego w art. 17 ust. 3 ustawy. W ocenie Sądu, ponownie rozpoznając sprawę organ winien odnieść się do nieprawidłowości jaką był brak formalnej czynności sporządzenia protokołu zdawczo-odbiorczego, o którym mowa w art. 17 ustawy i w tym kontekście dokonać oceny całokształtu materiału dowodowego.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że z wypisu z rejestru gruntów wynika, że w dniu [...] maja 1990 r. działka nr [...] z obrębu [...], stanowiła własność Skarbu Państwa, a jako władający ujawniona została w ewidencji S. [...]. Działka nr [...] została podzielona w 1993 r. na działki nr [...],[...] i [...]. Prezydent Miasta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2000 r. zatwierdził projekt podziału działki nr [...] na działki nr [...] i [...] oraz działki nr [...], na działki nr [...] i [...]. Z uzasadnienia decyzji Prezydenta [...] wynika, że podział miał na celu wydzielenie m.in. działek nr [...] i [...] przeznaczonych pod układ komunikacyjny. Prezydent Miasta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] października 2002 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Zarządowi Dróg i Komunikacji [...] pozwolenia na budowę zadania pn. Budowa ulicy w obszarze południowo-zachodniego pasma aktywności gospodarczej [...] -[...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] (etap II). Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych [...] decyzją z dnia [...] listopada 2002 r., nr [...] zezwolił na trwałe wyłącznie z produkcji gruntów leśnych o pow. [...] ha, o typie [...], położonych w oddz. [...] Nadleśnictwa i obrębu leśnego [...], stanowiących działki nr [...] i [...] w obrębie [...] , przeznaczonych pod budowę Trasy [...] na odcinku od ul. [...] do skrzyżowania z ul. [...]. Dnia [...] grudnia 2003 r. w [...] została zawarta umowa najmu (umowa nr [...]) pomiędzy Nadleśnictwem [...] z siedzibą w [...], a Zarządem Dróg i Komunikacji [...], na podstawie której Nadleśnictwo [...] oddało w najem Zarządowi Dróg i Komunikacji [...] grunt stanowiący działki nr [...] i [...] z obrębu [...] na okres od 1 grudnia 2003 r. do dnia wykupu. Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta w piśmie z dnia [...] października 2010 r., nr [...] poinformował, że nieruchomości oznaczone jako działki nr [...] i [...] zabudowane są ul. [...] , która nie posiada zaliczenia do żadnej kategorii dróg publicznych. Zaliczenie ulicy do kategorii dróg publicznych będzie możliwe dopiero po uregulowaniu spraw własnościowych przedmiotowych działek. Dyrektor Wydziału Nieruchomości Komunalnych Urzędu Miasta [...] w piśmie z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] poinformowała, że ul. [...] [...], której częścią są działki nr [...] i [...] została oddana do użytku dnia [...] września 2006 r. W przedmiotowym piśmie wskazano również, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wyznaczył dla planowanej, a obecnie już zrealizowanej drogi, klasy techniczne G i Z, które w świetle § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) odpowiadają kategorii dróg powiatowych. Do momentu uregulowania spraw własnościowych gruntów pod drogą nie jest możliwe nadanie jej odpowiedniej kategorii.

W wystąpieniu z dnia [...] października 2011 r., nr [...] Dyrektor Wydziału Nieruchomości Komunalnych Urzędu Miasta [...] stwierdziła, że protokół, o którym mowa w art. 17 ust. 3 ustawy nie zostanie dostarczony z powodu braku zgody na jego podpisanie przez Nadleśnictwo [...]. Reasumując w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość, z której zostały wyodrębnione działki nr [...] i nr [...] stanowiła własność Skarbu Państwa. Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] nabyło prawo zarządu tej nieruchomości na mocy art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach państwowych (Dz. U. z 2000 r. Nr 56, poz. 679 ze zm.), a faktycznie weszło w jej posiadanie na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 18 maja 1993 r. sporządzonego pomiędzy Nadleśnictwem [...], a dotychczasowym posiadaczem – S. [...]. Dla nieruchomości Sąd Rejonowy [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], w której dziale II jako właściciel ujawniony jest Skarb Państwa - w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...].

Zdaniem Komisji, nie budzi wątpliwości okoliczność, że przedmiotowa nieruchomość została trwale wyłączona z produkcji leśnej i że znajduje się na niej urządzona i funkcjonująca droga. Jednakże z formalnoprawnego punktu widzenia nieruchomość pozostaje w zarządzie Lasów Państwowych. Stan faktyczny i prawny przedmiotowej nieruchomości jest niesporny. Ustalenia w tym zakresie nie zostały również zakwestionowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Kwestia wymagającą ustalenia jest to, czy w sprawie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 5 ust. 4 ustawy i czy brak protokołu, o którym mowa w art. 17 ust. 3 ustawy stanowi przeszkodę do przekazania mienia w oparciu o wskazany przepis.

Komisja zauważyła, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. stanowi art. 5 ust. 4 ustawy. Zgodnie z tym przepisem gminie, na jej wniosek, może być także przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne, niż wymienione w ust. 1-3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań. Przepis art. 5 ust. 4 ustawy dotyczy mienia ogólnonarodowego bezpośrednio - a nie w przyszłości - związanego z realizacją zadań gminy, zadań aktualnie, ściśle określonych, a nie pozostających wprawdzie w sferze działań gminy, lecz których realizacja jest jedynie w orbicie jej zamierzeń (planów). Użyte w cytowanym przepisie sformułowanie "jest ono związane z realizacją zadań gminy" wskazuje, że chodzi tu o czas teraźniejszy czyli związanie dochodzonego mienia z realizowanym już przez gminę jej własnym zadaniem. Ponadto celem przepisu art. 5 ust. 4 nie jest generalne przysparzanie gminom majątku. Norma ta stwarza możliwość uzyskania przez gminę mienia ogólnonarodowego, w stosunku do którego wykaże ona istnienie bezpośredniego związku z realizowanym przez nią, a nie dopiero - jak w przypadku strony skarżącej - zamierzonym zadaniem (zob. np. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA 1439/97).

Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.) w art. 7 ust. 1 stanowi, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy). Gmina, realizując swe ustawowe obowiązki dotyczące budowy dróg gminnych, podejmuje najpierw uchwały przeznaczające określone tereny na ich budowę w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, a następnie pozyskuje tereny te dla takiego zamierzenia i podejmuje działania dla ich budowy.

Komisja wskazała, że w przedmiotowej sprawie gmina pozyskała teren pod budowę drogi podpisując w dniu [...] grudnia 2003 r. z Nadleśnictwem [...] umowę najmu przedmiotowych nieruchomości. Na podstawie art. 1 pkt 28 lit. b, d, e, f, i ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.) do właściwości organów gminy przeszły z ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zadania związane z: - wydawaniem opinii w sprawie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych i lokalnych miejskich (art. 7 ust. 2), - planowaniem i ﬁnansowaniem budowy, modernizacji, utrzymania i ochrony dróg lokalnych miejskich (art. 19 ust. 1 pkt 4 lit. b), - planowaniem i ﬁnansowaniem budowy, modernizacji, utrzymania i ochrony dróg gminnych (art. 19 ust. 1 pkt 4 lit. c), - zarządzaniem siecią dróg gminnych i lokalnych miejskich (art. 22 ust. 1 pkt 2), - budową, modernizacją, utrzymaniem i ochroną dróg gminnych (art. 23 ust. 4). Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1445 ze zm.) i art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym problematyka dróg publicznych o charakterze ponadgminnym należy do powiatu.

Wskazane ustalenia są istotne, gdyż jak wskazała dyrektor Wydziału Nieruchomości Komunalnych Urzędu Miasta [...] w piśmie z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] dla ul. [...] [...], której częścią są działki nr [...] i nr [...] miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wyznaczył klasę techniczną G i Z, które w świetle § 4 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) odpowiadają kategorii dróg powiatowych. Wskazane rozporządzenie jest aktem prawnym obowiązującym, a brzmienie § 4 ust. 2 nie uległo zmianie. W odwołaniu Prezydent Miasta [...] zwrócił uwagę, że na obecnym etapie nie można jednoznacznie stwierdzić, że wybudowana droga – ul. [...] zostanie zaliczona do kategorii dróg powiatowych, a nie gminnych. Brak zaliczenia ul. [...] do jednej z kategorii dróg, i jak wynika z wystąpień Prezydenta Miasta [...], brak możliwości na obecnym etapie przesądzenia do jakiej kategorii przedmiotowa ulica zostanie zaliczona uniemożliwia, w ocenie Komisji, stwierdzenie, że działki pod ul. [...] są związane z realizacją zadań gminy.

W niniejszej sprawie można jedynie stwierdzić, że działki te mogą w przyszłości, po nadaniu ul. [...] kategorii drogi gminnej, służyć realizacji zadań gminnych. Taka hipotetyczna możliwość nie jest wystarczająca do stwierdzenia, że wystąpiła przesłanka umożliwiająca komunalizację nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy. Gmina [...] jest miastem na prawach powiatu, dlatego należy zwrócić uwagę, że przy hipotetycznym przyjęciu, że ul. [...] zostanie zaliczona do kategorii drogi powiatowej, uniemożliwi to przekazanie gminie miejskiej [...] przedmiotowych nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy.

Przepis art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym stanowi, że miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie. Funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje rada miasta i prezydent miasta (art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym). Z przepisu art. 92 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym wynika zrównanie zadań miasta na prawach powiatu z zadaniami powiatu. Miasto takie realizuje zarówno zadania określone przepisami art. 6 i nast. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, jak i określone przepisem art. 4 ustawy o samorządzie powiatowym. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 6 i 10 ustawy o samorządzie powiatowym powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie transportu zbiorowego i dróg publicznych oraz gospodarki nieruchomościami. Gmina Miejska [...], jako miasto na prawach powiatu, zadania w odniesieniu do dróg publicznych wykonuje jako jednostka samorządu terytorialnego na szczeblu powiatowym, a nie gminnym. Miasta na prawach powiatu w pierwszym rzędzie podlegają ustawodawstwu odnoszącemu się do samorządu gminnego, zaś przepisy ustawy o samorządzie powiatowym stosuje się do nich "odpowiednio", ale w takim zakresie, w jakim miasta te wykonują zadania powiatu. Istotny jest zatem rodzaj zadania wykonywanego przez miasto na prawach powiatu - jeśli jest to zadanie "gminne", stosuje się przepisy mające zastosowanie do gmin, jeśli zadanie ma charakter "powiatowy", zastosowanie mają przepisy odnoszące się do powiatów.

Odnosząc się do kwestii braku protokołu, o którym mowa w art. 17 ust. 3 ustawy organ odwoławczy stwierdził, że brak ten stanowi istotne naruszenie tej normy prawnej, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki wskazane w art. 5 ust. 4 ustawy. Możliwość przekazania gminie mienia na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy uzależniona jest od spełnienia przesłanek materialnych, wymienionych w tym przepisie i formalnych. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy w stosunku do mienia, które podlegało komunalizacji ex lege nakładał na gminy obowiązek sporządzenia spisów inwentaryzacyjnych. Zgodnie z art. 17a ust. 2 ustawy od dnia 1 stycznia 2006 r. wojewoda wszczyna z urzędu postępowanie w sprawie nabycia przez gminy z mocy prawa własności nieruchomości w przypadku, gdy zachodzi prawdopodobieństwo, że nieruchomość ta przed dniem 27 maja 1990 r. stała się własnością tej gminy, a gminy nie mają obowiązku przekazywania kart inwentaryzacyjnych.

Odmiennie ustawodawca uregulował przekazywanie mienie na podstawie przepisów innych, niż art. 5 ust. 1-2 ustawy. Przejęcie takiego mienia, a więc również na podstawie art. 5 ust. 4, zgodnie z art. 17 ust. 3 ustawy następuje na podstawie protokołów, w których ujawnia się również zobowiązania i prawa. Odpisy protokołów wykłada się do publicznego wglądu w siedzibie zarządu gminy przez okres 30 dni, informując o tym w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie. W terminie tym osoba, której interes prawny dotyczy ustaleń zawartych w spisie inwentaryzacyjnym mienia, może zgłosić zastrzeżenia do komisji inwentaryzacyjnej. Brak takiego protokołu stanowi istotne uchybienie proceduralne, gdyż uniemożliwia zapoznanie się nie tylko stronom, ale również innym podmiotom z planowanym przekazaniem gminie nieruchomości oraz złożenie zastrzeżeń do planowanego przekazania (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 marca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1217/06).

Komisja nie podzieliła poglądu skarżącej, że umowa najmu z dnia [...] grudnia 2003 r. może zastąpić protokół, o którym mowa w art. 17 ust. 3 ustawy, gdyż na jej podstawie jednostka organizacyjna Lasów Państwowych wyraziła zgodę na przekazanie przedmiotowych działek gruntu Gminie [...] w posiadanie, w celu zrealizowania inwestycji drogowej. Wskazana umowa najmu jest umową cywilnoprawną, regulowaną przepisami kodeksu cywilnego, na co wskazano w jej § 1. Umowa ta nie może zostać uznana za zgodę Skarbu Państwa - Lasów Państwowych Nadleśnictwo [...] na bezpłatne przekazanie prawa własności nieruchomości gminie. Z § 1 tej umowy wprost wynika, że grunt zostaje przekazany gminie na realizacje celu określonego w umowie odpłatnie na czas "do dnia wykupu". Tak sformułowana umowa najmu połączona z analizą wystąpień Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...], z których wynika brak zgody na bezpłatne przekazanie nieruchomości na rzecz gminy miejskiej [...], prowadzi do wniosku, że przekazanie gminie w trybie art. 5 ust. 4 ustawy przedmiotowego gruntu wiązałoby się ze swoistym "wywłaszczeniem Skarbu Państwa", wbrew jego woli.

Przepis art. 5 ust. 4 ustawy wprowadza możliwość, a nie obowiązek przekazania mienia na rzecz gminy. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że istnieją inne możliwości uzyskania tytułu prawnego przez gminę do przedmiotowej nieruchomości, co wynika ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów (korespondencja pomiędzy Prezydentem Miasta [...], a Nadleśnictwem [...]).

Gmina [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2016 r., sygn. akt [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa poprzez niepodjęcie działań niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, skutkujące ustaleniem, iż nie sporządzono faktycznie niezbędnego protokołu i że nie zachodzą przesłanki pozwalające na dokonanie komunalizacji mienia, czyli nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności w zakresie rozważenia potrzeby komunalizacji mienia oraz przekroczenie w tym zakresie granic swobodnej oceny dowodów, a tym samym naruszenie zasady prawdy obiektywnej, w świetle której w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) poprzez niezastosowanie i nieuwzględnienie wskazanego przepisu, z którego wynika, iż ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia; a tym samym naruszenie też art. 170 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezastosowanie wskazanego przepisu, 3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tzn. art. 5 ust. 4 ustawy w zakresie uzasadniającym komunalizację mienia, gdy zachodzą merytoryczne do tego przesłanki, 4. błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że nie doszło do faktycznego przyjęcia przez skarżąca Gminę przedmiotowego gruntu i nieuwzględnienie, iż z chwilą realizacji drogi publicznej Lasy Państwowe nie mogą skutecznie dochodzić wydania gruntu, który został trwale wyłączony z produkcji leśnej przez organ Skarbu Państwa, czego skutkiem winna być jego komunalizacja. W związku z powyższym skarżąca wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak również utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] oraz o zobowiązanie organu do wydania decyzji o komunalizacji przedmiotowego mienia, 2. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu Gmina wskazała, że o zasadności uwzględnienia wniosku złożonego w trybie art. 5 ust. 4 ustawy i faktycznemu służeniu przedmiotowego mienia realizacji ustawowych zadań własnych Gminy [...] (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym) przemawia to, że: 1) grunty, o które zabiega Gmina [...], od dawna już - za zgodą Skarbu Państwa - nie są lasem i nie służą wykonywaniu zadań publicznych przynależnych państwowej jednostce organizacyjnej Lasy Państwowe, 2) w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego grunty przeznaczone zostały pod budowę drogi publicznej i zostały trwale wyłączone z produkcji leśnej, co zostało potwierdzone decyzją Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych [...], 3) wprowadzone też zostały stosowne zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków, a inwestycja drogowa prowadzona przez Gminę [...] została w całości zakończona, zaś droga została oddana do użytku.

Jeżeli chodzi o cel ustawodawcy wskazany w art. 17 ustawy dotyczącym wymogu sporządzenia protokołu skarżąca wskazała, że protokół miał stanowić dowód, iż gmina starająca się o nabycie nieruchomości jest już jej dysponentem, co pozwoli realizować jej zadania uzasadniające nabycie własności nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy. Przepis art. 17 ust. 3 ustawy nie określa formy protokołu, ani też wymogów, co do jego treści, ani rygorów w razie ich niezachowania, mówiąc tylko o ujawnieniu w nim "również praw i zobowiązań". Ustawodawca nie wymaga zatem zachowania określonej formy protokołu, pozostawiając to uznaniu stron.

Skarżąca zauważyła, że co najmniej dwukrotnie pisemne protokoły zostały sporządzone, po raz pierwszy w 2001 r. pomiędzy Skarbem Państwa, a Zarządem Dróg i Komunikacji [...] , a po raz drugi w formie umowy najmu zawartej w dniu 1 grudnia 2003 r. pomiędzy Nadleśnictwem [...] a Zarządem Dróg i Komunikacji [...]. Co prawda pierwszy z tych protokołów został anulowany (jak wynikało z oświadczenia przedstawiciela Skarbu Państwa, ze względu na nieprawidłową reprezentację), ale pozostaje faktem, iż od tego momentu posiadaczem i faktycznym dysponentem gruntu pozostawała skarżąca i nigdy nie doszło do aktu zwrotnego wydania gruntu.

Gmina [...] zauważyła, że ówczesny Zarząd Dróg i Komunikacji [...] (obecnie Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta), to jednostka, która zgodnie z ustawą o drogach publicznych, pełni w imieniu Prezydenta Miasta [...] funkcję zarządu dróg na wszystkich drogach publicznych na obszarze [...], z wyjątkiem dróg ekspresowych i autostrad. Nigdy też nie były zgłaszane żadne roszczenia osób trzecich. W świetle art. 5 ust. 5 ustawy jedynie w przypadku spisów inwentaryzacyjnych mienia, a nie protokołów osoby, których interes prawny dotyczy ustaleń zawartych w takich spisach mogą zgłosić zastrzeżenia do komisji inwentaryzacyjnej. Stwierdzenie przez Komisję, iż nie można traktować zawartej pomiędzy Nadleśnictwem, a Zarządem Dróg i Komunikacji umowy najmu nr [...] jako protokołu, ponieważ jest to jedynie umowa w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, w ocenie skarżącej, jest nieuprawnione, tym bardziej, iż załącznikiem do tej umowy jest właśnie protokół zdawczo-odbiorczy.

Skarżąca podniosła, że z istoty umowy najmu wynika jej czasowość, a zatem w konsekwencji zwrot przedmiotu najmu wynajmującemu, co w omawianym przypadku nie może mieć miejsca i nie nastąpi. Zawartą umowę najmu z dnia [...] grudnia 2003 r. należałoby zatem potraktować jako oświadczenie potwierdzające wydanie gruntu z jednoczesnym naliczeniem opłaty za jego korzystanie, do czasu zmiany statusu własnościowego tego terenu. Integralną częścią oświadczenia o wyzbyciu się przez Nadleśnictwo [...] posiadania gruntów przy ul. [...] było właśnie podpisanie protokołu zdawczo-odbiorczego z przekazania/przejęcia mienia, będącego załącznikiem do umowy najmu. Umowę najmu zawarto - jak wynika z jej treści - opierając się m.in. na decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych [...], działającego w imieniu Skarbu Państwa o wyłączeniu gruntów z produkcji leśnej, co również powinno mieć znaczenie w niniejszej sprawie.

Dodatkowo skarżąca podniosła, że do 2005 r. (włącznie) Lasy Państwowe nie mogły dysponować posiadanymi gruntami poprzez ich oddanie do korzystania w najem. Świadczą o tym uwagi zawarte w wystąpieniu pokontrolnym NIK Delegatury w [...], skierowane do Nadleśnictwa [...] , a mianowicie: "NIK negatywnie ocenia oddanie w najem gruntów leśnych Skarbu Państwa (...) z naruszeniem przepisów art. 39 ustawy o lasach (...) bez zachowania celów i zadań gospodarki leśnej (...). Ponadto grunty te udostępniono osobom trzecim w formie nieprzewidzianej w ustawie o lasach, tj. w drodze oddania w najem zamiast wydzierżawienia". Sytuacja ta uległa zmianie dopiero od stycznia 2006 r., kiedy ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o lasach oraz ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2005 r. Nr 175, poz. 1460) zmieniono brzmienie art. 39 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 ze zm.) wskazując, iż inne nieruchomości pozostające w zarządzie Lasów Państwowych mogą być wydzierżawiane i wynajmowane. Powyższe potwierdza, iż faktycznym celem spisania umowy najmu, było potwierdzenie wydania tego terenu Gminie, by ta zrealizowała będącą w jej gestii budowę drogi.

Cel sporządzenia umowy wraz z protokołem oraz działań zarówno Gminy, jak i Skarbu Państwa, był zbieżny - konsekwentnie i w istocie zgodnie zmierzano w kierunku przekazania terenów leśnych na potrzeby drogi gminnej. W ocenie skarżącej, w niniejszej sprawie istotne jest, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2974/13 oczekiwał właśnie rozważenia w szerszym aspekcie, czy formalne uchybienia powinny mieć wpływ na komunalizację mienia i wymagał wyjaśnienia powyższego w treści uzasadnienia. Takie działania zmierzające do komunalizacji mienia w żaden sposób nie naruszają przepisów prawa i nie pozostają w sprzeczności, ani z ustawą, ani z ustawą z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Brak wyłożenia protokołu - także w kontekście jawnie zrealizowanego procesu inwestycyjnego, którego efekt jest widoczny - nie może, w ocenie skarżącej, skutkować nieważnością całego faktycznie przeprowadzonego procesu komunalizacyjnego. Orzecznictwo sądowe na które powołuje się Komisja, (m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 marca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1217/06), w którym jest mowa o braku protokołu, dotyczy odmiennych stanów faktycznych, w których brak było elementarnej przesłanki komunalizacji, jaką jest związek mienia z realizacją zadań gminy, co następnie dopiero powodowało, że protokoły nie mogły być sporządzone. W niniejszej sprawie - mając na uwadze postawę i stanowisko Nadleśnictwa - nieuprawniony i niewykonalny byłby wymóg, by skarżąca sporządziła protokół przekazania gruntu w innej formie, niż dotychczas i wyłożyła go do publicznego wglądu w siedzibie organu gminy na okres 30 dni.

W ocenie skarżącej, z chwilą realizacji drogi publicznej Lasy Państwowe nie mogły i nie mogą skutecznie dochodzić wydania gruntu, który na mocy decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r. Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych [...] został trwale wyłączony z produkcji leśnej, co uniemożliwia zwrot gruntu i to zajętego pod drogę publiczną. Na działkach wykonano inwestycję drogową (jako realizację zadań Gminy [...]) i wybudowano obecnie funkcjonującą już około 10 lat drogę publiczną (oddaną do użytku w 2006 r.), a przedmiotowym działkom nadano symbol "dr" (od przeszło 10 lat nie jest na nich prowadzona gospodarka leśna). Wydając decyzję z dnia [...] listopada 2002 r. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych [...] reprezentujący Skarb Państwa wyraził tym samym zgodę na planowaną inwestycję drogową i na trwałe zajęcie gruntu pod drogę publiczną.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła w decyzji, że brak jest możliwości na obecnym etapie sprawy przesądzenia, do jakiej kategorii przedmiotowa ulica zostanie zaliczona. Stanowisko Komisji jest nieuprawnione i świadczy o formalnej, a nie merytorycznej ocenie faktów, w kontekście obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz.460 ze zm.) kategorie nadawane drogom publicznym wynikają z funkcji, jaką pełnią one w sieci drogowej. Przepis art. 6a tej ustawy stanowi wyraźnie, że do dróg powiatowych zalicza się takie drogi (poza krajowymi i wojewódzkimi), które stanowią połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Mając na względzie treść wyżej przytoczonego przepisu nie sposób jest uznać, by przedmiotowa droga, tj. ul. [...][...] mogła - ze względu na funkcję w sieci drogowej - zostać zaliczona do dróg powiatowych. Droga ta przebiega bowiem w całości w obszarze miasta [...], stanowiąc jedynie łącznik pomiędzy innymi ulicami, tj. ul. [...] - drogą wojewódzką oraz ul. [...] - drogą powiatową. A zatem w świetle funkcji w sieci drogowej ulica ta jest drogą o znaczeniu lokalnym, służącą miejscowym potrzebom, co uzasadnia zaliczenie jej do kategorii dróg gminnych. Wszystkie działki gruntu wchodzące w skład tej ulicy, poza będącymi przedmiotem niniejszego postępowania, stanowią własność Gminy [...]. Działki tworzące drogę publiczną - ul. [...] w swoim przebiegu na odcinku od ronda przy [...] do ul. [...] posiadają nadaną kategorię drogi gminnej i oznaczenie numerem [...]. Kolejny odcinek od ul. [...] do tzw. [...] zawierający przedmiotowe działki nr [...] i [...] obręb [...] nie posiada nadanej kategorii, ale owe działki są częścią drogi publicznej. Z pewnością nie jest to droga leśna, do której znalazłby zastosowanie przepis art. 6 ust. 1 pkt 8 ustawy o lasach, w którym zawarto definicję dróg leśnych, tj. dróg położonych w lasach niebędących drogami publicznymi w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. Natomiast od tzw. [...] do ul. [...] ul. [...] znowu posiada nadaną kategorię drogi gminnej i oznaczona jest numerem [...]. Z powyższego wynika, że leżącym w ciągu ul. [...] działkom nr [...] i [...] będzie również nadana kategoria drogi gminnej o numerze jak wyżej. Z treści art. 2 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wynika, że ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 należą do tej samej kategorii, co te drogi.

W ocenie Skarżącej ul. [...] na całym jej przebiegu jest już zatem faktycznie drogą gminną, chociaż przypisanie działkom gruntowym oznaczonej kategorii drogowej może nastąpić dopiero po zrealizowaniu inwestycji drogowej (co w omawianym przypadku nastąpiło) oraz po uzyskaniu tytułu własności przez jednostkę samorządu terytorialnego w tym przypadku przez Gminę [...] (co do tej pory nie nastąpiło). W świetle art. 2a ust 1 ustawy o drogach publicznych jedynie drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa. Ponadto Lasy Państwowe nie są jednostką powołaną do zarządu drogami publicznymi.

Jeżeli chodzi o możliwe inne formy nabycia własności gruntu przez Gminę od Skarbu Państwa nie budzi wątpliwości, że pomiędzy Skarbem Państwa, a Gminą może dojść do nabycia gruntu na podstawie umów cywilnoprawnych na zasadach określonych w przepisami prawa. Stan faktyczny i prawny będący przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia Komisji kwalifikuje się do pozytywnego dla Gminy rozstrzygnięcia w formie komunalizacji spornego gruntu. W ocenie skarżącej, ustawodawca mając na uwadze właśnie sytuacje tożsame z objętą niniejszym postępowaniem obok trybu przewidzianego w art. 5 ust. 1-3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych wprowadził także tryb określony w ust. 4. Z przepisu tego wynika, że to, czy mienie objęte wnioskiem gminy jest związane z realizacją jej zadań, jak i przesądzenie o celowości i racjonalności przekazania na tej podstawie mienia ogólnonarodowego gminie zostały pozostawione ocenie i uznaniu organu orzekającego o tym przekazaniu (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 1993 r., sygn. akt I SA 1473/92). Tryb przywołanego wyżej art. 5 ust. 1-4 odnosi się do kwestii przekazania prawa własności przysługującego dotychczas Skarbowi Państwa na rzecz Gminy. Uzasadnieniem do przejęcia przez Gminę [...] prawa własności w stosunku do działek nr [...] i [...] obręb [...] jest niewątpliwie okoliczność, iż na tym terenie realizowane są zadania własne Gminy [...] z zakresu dróg publicznych, o których mowa w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Wskazać trzeba, że do dnia 27 maja 1990 r. zadania wynikające z ustawy jak wyżej, należały do kompetencji rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Ustawa z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198) przeniosła wskazane wyżej zadania z zakresu dróg publicznych na organy gminy (art. 1 pkt 28). Wydaje się zatem oczywiste, że tytuł prawny w stosunku do nieruchomości przejętych od terenowych organów administracji państwowej przez gminy celem realizacji zadań wykonywanych dotychczas przez Skarb Państwa powinien być tożsamy z tytułem, jaki przysługiwał Skarbowi Państwa. Przywrócenie własności komunalnej na podstawie ustawy oznacza upoważnienie dla jednostek samorządu terytorialnego do przejęcia części mienia należącego dotychczas do Państwa. Celem tej ustawy realizowanym m.in. przez art. 5 ust. 1-4 było uwłaszczenie nowopowstałych gmin, czyli przejęcie przez nie określonych składników mienia Skarbu Państwa, w określonym celu, tzn. aby skutecznie mogły realizować przejęte od Skarbu Państwa zadania publiczne.

Skarżąca zarzuciła, że rozstrzygnięcie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej pozostaje w sprzeczności z wyrokiem i wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2974/13. Wojewódzki Sąd Administracyjny przekazując Komisji sprawę do ponownego rozpatrzenia uznał, że przekazanie gruntu Gminie jest uzasadnione i możliwe pomimo uchybień o charakterze formalnym, lecz wymaga szczegółowego wyjaśnienia. Sąd oczekiwał rozważenia w szerszym aspekcie, czy formalne uchybienia powinny mieć wpływ na komunalizację mienia. Sąd doszedł do przekonania, że skarga była uzasadniona, ale wziął pod uwagę inne uchybienie, niż podnoszone przez Nadleśnictwo. Sąd wskazał, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa dokonując komunalizacji mienia nie wyjaśniła dlaczego uznała ją za dopuszczalną bez zachowania trybu przewidzianego w art. 17 ust. 3 ustawy. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji wskazał, jako przesłanki komunalizacji spornych działek gruntu, trwałe wyłączenie mienia z gospodarki leśnej oraz faktyczne, bezpośrednie i aktualne wykorzystywanie tego mienia jako gruntu położonego pod ulicą Miasta [...] posiadającego status miasta na prawach powiatu. Organ z naruszeniem art. 107 Kpa nie uzasadnił w sposób nie budzący wątpliwości i przekonujący, dlaczego dokonał komunalizacji przedmiotowego mienia przy braku protokołu, o którym mowa w art. 17 ustawy. Uzasadnienie to nie spełnia kryteriów, o których mowa w art. 107 § 3 Kpa. Uzasadnienie decyzji powinno zawierać dokładną analizę rozpoznawanej sprawy oraz w sposób jasny wskazywać, dlaczego w ustalonym stanie faktycznym niezbędne stało się wydanie takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Motywy decyzji organu winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego w ustalonym stanie faktycznym. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien odnieść się do nieprawidłowości, jaką był brak formalnej czynności sporządzenia protokołu zdawczo-odbiorczego, o którym mowa w art. 17 ustawy i również w tym kontekście dokonać oceny całokształtu materiału dowodowego.

W ocenie skarżącej, pomimo braku "formalnej czynności sporządzenia protokołu", jak określił to Sąd, faktyczne doszło do protokolarnego przekazania gruntu. Można ponadto dodać, iż w operatach szacunkowych, które sporządzono, zmierzano do ustalenia wartości gruntu, czyli i ten element protokołu był brany pod uwagę zarówno przez Gminę, jak Skarb Państwa. Zdaniem skarżącej, także Sąd nie zakwestionował, iż faktycznie doszło do przekazania mienia. Tym samym Sąd nie podważył samego merytorycznego rozstrzygnięcia, lecz brak prawidłowego wyjaśnienia, dlaczego ono zapadło. Czym innym są bowiem formalne uchybienia, a czym innym sens i prawidłowość merytorycznego rozstrzygnięcia - właśnie w kontekście wagi uchybień.

Reasumując, rozstrzygnięcie Komisji jest sprzeczne z wyrokiem Sądu, a zatem narusza przepisy postępowania, tj. art. 153 i art. 170 Ppsa. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa - mając do czynienia z identycznym jak poprzednio stanem faktycznym i prawnym - wyciągnęła z niego zgoła odmienne, niż poprzednio wnioski. Skarżąca zarzuca tym samym naruszenie przepisów wymienionych w części wstępnej skargi, kwestionując przy tym stan faktyczny przyjęty w decyzji, a zatem zarzucając sprzeczność istotnych ustaleń z treścią zebranego w sprawie materiału. Powyższe stanowiło istotne naruszenie przepisów art. 7 i art. 80 Kpa, gdyż jego skutkiem było niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla wydania decyzji. Brak także wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z art. 77 § 1 Kpa.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymała stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Dodatkowo Komisja wskazała, że stan faktyczny i prawny sprawy jest w niniejszej sprawie niesporny. Ustalenia w tym zakresie nie zostały zakwestionowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 kwietnia 2014 r. Brak protokołu, o którym mowa w przepisie art. 17 ust. 3 ustawy stanowi istotne naruszenie tego przepisu, a zatem nie zostały spełnione wszystkie przesłanki wskazane w przepisie art. 5 ust. 4 ustawy.

W piśmie z dnia [...] października 2016 r. Gmina [...], odnosząc się do odpowiedzi na skargę, wskazała, że zarzuca organowi odwoławczemu sprzeczność ustaleń i wyciągniętych z nich wniosków z treścią zebranego materiału dowodowego. Kwestia sporządzenia protokołu nie jest merytoryczną przesłanką komunalizacji, jest to kwestia formalna. Samo przekazanie posiadania gruntu Gminie [...] stanowi konkludentny sposób sporządzenia protokołu (art. 60 Kc). Jeżeli można zawrzeć umowę w drodze czynności konkludentnych, to w ten sposób można sporządzić protokół. Skoro Gmina była w dacie złożenia wniosku jej dysponentem w celu związanym z realizacją jej zadań to zostały spełnione przesłanki z art. 5 ust. 4 ustawy. W pozostałym zakresie skarżąca podtrzymała argumentację zawartą w uzasadnieniu skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 5 ust. 4 ustawy. Zgodnie z tym przepisem gminie na jej wniosek może być także przekazane mienie ogólnonarodowe (pierwsza przesłanka), inne, niż należące w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych, przedsiębiorstw państwowych i zakładów, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 (druga przesłanka), jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań (trzecia przesłanka). Z przepisu tego wynika, że to, czy mienie objęte wnioskiem gminy jest związane z realizacją jej zadań, jak i przesądzenie o celowości i racjonalności przekazania na tej podstawie mienia ogólnonarodowego gminie zostały pozostawione ocenie i uznaniu organu orzekającego o tym przekazaniu (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 1993 r., sygn. akt I SA 1473/92, niepubl.). Jednakże na gminie ciąży obowiązek wykazania, że dane mienie będące na jej terenie związane jest z realizacją jej zadań (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2001 r., sygn. akt I SA 2574/99). Sformułowanie art. 5 ust. 4 tej ustawy wskazuje, że gminie może być przekazane tylko takie mienie, które aktualnie jest związane z realizacją ściśle określonych zadań własnych gminy, określonych w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przy czym, związek, o którym mowa w tym przepisie musi mieć charakter bezpośredni. Nie wystarcza do przekazania mienia gminie wykazanie pośredniego wpływu wnioskowanego mienia na realizację tych zadań lub użycie na ten cel w bliżej nieokreślonej przyszłości (por. wyrok NSA z dnia 16 września 1991 r., sygn. akt I SA 802/91, wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 407/08). Decyzja o przekazaniu mienia gminie ma bowiem charakter konstytutywny.

Poza sporem w niniejszej sprawie jest to, że w stosunku do spornych działek nr [...] i [...] Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych [...] decyzją z dnia [...] listopada 2002 r., nr [...] udzielił Zarządowi Dróg i Komunikacji [...] zezwolenia na trwałe wyłączenie tychże gruntów z produkcji leśnej z przeznaczeniem pod budowę Trasy [...] na odcinku od ul. [...] do skrzyżowania z ul. [...]. Przeznaczenie spornych gruntów pod ulice miejskie klasy Z i G wynika też z przedłożonego wypisu i wyrysu Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], obejmującego część południowo- zachodniego pasma aktywności gospodarczej, uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej [...] z dnia [...] lutego 1998 r., nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r. Nr [...], poz. [...]). Nie budzi wątpliwości to, że Zarząd Dróg i Komunikacji [...] zawarł z Nadleśnictwem [...] w dniu [...] grudnia 2003 r. umowę najmu dotyczącą budowy i eksploatacji na spornym gruncie wspomnianej Trasy [...]. Umowę zawarto na okres od [...] grudnia 2003 r. do dnia wykupu. Następnie strony podpisały stosowny protokół zdawczo – odbiorczy przekazania terenu pod inwestycję. Z pisma Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta [...] z dnia 12 marca 2008 r. wynika, że realizacja przedmiotowej inwestycji została zakończona w 2006 r. (po złożeniu wniosku o przekazanie mienia, który Wojewoda [...] otrzymał w dniu [...] grudnia 2004 r.), Wybudowana droga ul. [...] nie ma nadanej kategorii drogi publicznej, a jej parametry techniczne odpowiadają kategorii drogi powiatowej (pismo Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta [...] z dnia [...] października 2010 r., pismo Departamentu Nieruchomości i Eksploatacji Urzędu Miejskiego [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r.).

Sąd podziela stanowisko Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, że obecnie Gmina [...] włada spornym gruntem jako najemca, natomiast nie wykonuje działalności z zakresu tzw. imperium, tzn. nie realizuje na spornym gruncie zadań publicznych, o których mowa w przepisie art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. Wybudowana ul. [...] na odcinku spornych nieruchomości ma bowiem obecnie status drogi wewnętrznej w rozumieniu przepisu art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.). Zadania z zakresu dróg, w szczególności takie jak: planowanie, budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona dróg, w granicach miast na prawach powiatu wykonuje prezydent miasta (art. 19 ust. 1 i ust. 5 ustawy o drogach publicznych). Prezydent Miasta [...] aktualnie wykonuje zadania zarządcy dróg na terenie Miasta [...], ale tylko dróg publicznych innych, niż autostrady i drogi ekspresowe. Trafnie wskazała zatem Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, że w niniejszej sprawie chodzi o realizację zadań własnych dopiero w przyszłości, ponieważ ul. [...] na odcinku spornych działek nie ma statusu drogi publicznej w rozumieniu art. 1 ustawy o drogach publicznych. Wobec tego Gmina [...] nie wykazała związku spornego mienia z aktualnie wykonywanymi zadaniami publicznymi, co oznacza, że nie została spełniona jedna z przesłanek przekazania mienia, o której mowa w przepisie art. 5 ust. 4 ustawy, co uniemożliwiało uwzględnienie wniosku skarżącej z dnia [...] grudnia 2004 r.

Rację ma Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, że w niniejszej sprawie nie została zachowana szczególna procedura poprzedzająca wydanie decyzji w przedmiocie przekazania mienia w trybie art. 5 ust. 4 ustawy. Nie został bowiem sporządzony w trybie art. 17 ust. 3 ustawy, stosowny protokół przekazania spornego gruntu, który w takich sprawach jest wymagany i którego odpis wykłada się do publicznego wglądu w siedzibie gminy przez okres 30 dni, informując o tym w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie. Zasadnie wskazał organ odwoławczy, że takim protokołem nie jest protokół zdawczo-odbiorczy przekazania terenu pod inwestycję drogową, ponieważ został on sporządzony w zupełnie innym celu, tj. w celu wykonania zobowiązania cywilnego, rodzącego skutki tylko między stronami umowy i jego celem było przekazanie terenu pod budowę ulicy miejskiej Trasy [...]. Wspomnianym wyżej protokołem przekazania mienia nie mógł być również protokół zdawczo-odbiorczy z dnia [...] września 2001 r., skoro został sporządzony celem wykazania prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę Trasy [...], co wynika z pisma Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta [...] z dnia [...] marca 2008 r., nr [...]. Gmina [...] pomija to, że dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w piśmie z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] oraz nadleśniczy Nadleśnictwa [...] w piśmie z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] i z dnia [...] września 2011 r., nr [...] odmówili podpisania protokołu przekazania działek nr [...] i [...], o którym mowa w art. 17 ust. 3 ustawy.

W sprawie niniejszej nie jest sporny pomiędzy Nadleśnictwem [...] (jednostką sprawującą zarząd działkami nr [...] i [...] , co wynika z zawiadomienia sądu wieczystoksięgowego z dnia [...] października 2003 r.), a Gminą [...] fakt przeznaczenia spornego gruntu na cele nieleśne, tj. drogowe i to, że Gmina [...] zamierza wykonywać na tym gruncie zadania własne w zakresie gminnych dróg, ulic i organizacji ruchu drogowego (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym).

Gmina [...] pomija to, że powodem braku zgody na podpisanie protokołu przekazania przedmiotowego mienia jest spór jaki zaistniał pomiędzy Gminą [...], a Nadleśnictwem [...] w zakresie sposobu i formy zbycia spornego gruntu na rzecz Gminy [...]. Początkowo Gmina [...] w piśmie z dnia [...] kwietnia 2003 r. wystąpiła o sprzedaż przedmiotowego gruntu. Nadleśnictwo wszczęło stosowną procedurę sprzedaży, uzyskując akceptację Generalnego Dyrektora Lasów Państwowych w piśmie z dnia [...] grudnia 2003 r. Zawierając umowę najmu w dniu [...] grudnia 2003 r. Gmina deklarowała wykup spornego gruntu. Wobec tego została wszczęta procedura przetargowa na sprzedaż nieruchomości. Pierwszy przetarg ogłoszono na dzień [...] października 2004 r. Gmina [...] nie wzięła udziału w przetargu (pismo Nadleśnictwa [...] z dnia [...] stycznia 2005 r.). Następnie Gmina [...] złożyła Nadleśniczemu Nadleśnictwa [...] wniosek o przekazanie spornych działek w użytkowanie wieczyste w trybie art. 38d ustawy o lasach (pismo z dnia [...] października 2004 r.). Nadleśniczy Nadleśnictwa [...] uznał ten wniosek za bezprzedmiotowy, wskazując, że wszczęta jest procedura sprzedaży spornego mienia (pismo dnia [...] listopada 2005 r.). Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2004 r. wystąpiła o przekazanie spornego mienia nieodpłatnie na własność w trybie art. 5 ust. 4 ustawy, zawiadamiając o tym Nadleśnictwo [...] i prosząc o wstrzymanie procedury przetargu do czasu zakończenia postępowania o przekazanie mienia (pismo Urzędu Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2004 r.). Nadleśnictwo [...] nie widzi jednak podstaw do wstrzymania procedury przetargowej dlatego też poinformowało, że w lutym 2005 r. zostanie ogłoszony drugi przetarg (pismo z dnia [...] stycznia 2005 r.). Wobec tego Gmina [...] wystąpiła o odwołanie II przetargu na sprzedaż spornej nieruchomości wskazując na toczące się postępowanie o przekazanie mienia, zawartą umowę najmu i realizowanie inwestycji z udziałem środków unijnych (pismo z dnia [...] marca 2005 r.). Następnie Gmina [...] wniosła o nieodpłatne przekazanie spornej nieruchomości poprzez zawarcie umowy o przeniesienie zarządu w trybie art. 38c ustawy o lasach (pismo z dnia 29 kwietnia 2008 r.). Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych [...] stwierdził, że w trybie art. 38c ustawy o lasach nie ma podstaw do przekazania spornego mienia Skarbu Państwa samorządowej jednostce organizacyjnej i że widzi możliwość załatwienia sprawy uregulowania stanu prawnego spornego gruntu w oparciu o przepisy rozdziału 6a ustawy o lasach, w szczególności poprzez zawarcie umowy zamiany w trybie art. 38e ustawy o lasach (pismo z dnia 24 kwietnia 2009 r.). Takie samo stanowisko prezentuje Nadleśniczy Nadleśnictwa [...] (pismo z dnia [...] marca 2012 r.).

Poza tym Gmina [...] uważa, że mienie będące w zarządzie Lasów Państwowych podlega przekazaniu w trybie art. 5 ust. 4 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt 1205/96), natomiast dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych [...] uważa, że grunty pod zarządem Lasów Państwowych nie podlegają regulacji z art. 5 ust. 4 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 1995 r., sygn. akt I SA 1390/94, z dnia 19 listopada 1998 r., sygn. akt I SA 256/98).

Jeżeli chodzi o tę kwestię trzeba wskazać, że zagadnienia związane z gospodarką leśną reguluje ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2015 r. poz. 2100). Wedle tej ustawy Lasy Państwowe w ramach sprawowanego zarządu gospodarują m.in. gruntami i innymi nieruchomościami, a także prowadzą ewidencję majątku Skarbu Państwa i reprezentują Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia (art. 4 ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 ustawy o lasach). W terenie nadleśniczy bezpośrednio reprezentuje Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych w zakresie swego działania i zarządza gruntami i innymi nieruchomościami Skarbu Państwa pozostającymi w zarządzie Lasów Państwowych (art. 35 ust. 1 i 2a ustawy o lasach). Zasady i tryb gospodarowania nieruchomościami w zarządzie Lasów Państwowych reguluje Rozdział 6a tej ustawy. Tytułem przykładu można wskazać, że sprzedaż gruntów i innych nieruchomości Skarbu Państwa znajdujących się w zarządzie Lasów Państwowych może następować m.in. w przypadku zmiany przeznaczenia na cele nieleśne i nierolnicze, w drodze przetargu publicznego, przy czym gminie służy prawo pierwokupu, jeżeli chodzi o nieruchomości położone w granicach miast (art. 38 ust. 1 pkt 4, ust. 4 i 5 ustawy o lasach). W razie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych w zarządzie Lasów Państwowych na cele nierolne i nieleśne, dokonanej w trybie przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w związku z potrzebami innej jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, przekazanie tych gruntów następuje nieodpłatnie w drodze umowy o przeniesienie zarządu pomiędzy kierownikiem jednostki organizacyjnej, a nadleśniczym bądź dyrektorem regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych (art. 38c ust. 1 ustawy o lasach). Tego typu grunty mogą być też przekazane w użytkowanie wieczyste osobie prawnej lub użytkowanie innej jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej (art. 38d ustawy o lasach). Grunty i inne nieruchomości Skarbu Państwa w zarządzie Lasów Państwowych mogą być także przedmiotem zamiany (art. 38e ust. 1 ustawy o lasach).

Z powyższego wynika, że dla nieruchomości w zarządzie Lasów Państwowych, które zmieniły przeznaczenie na grunty nieleśne zarezerwowany jest szczególny reżim ich wyzbywania się na rzecz innych podmiotów. Jednakże – zdaniem Sądu - jeżeli chodzi o przekazanie mienia gminie w trybie art. 5 ust. 4 ustawy przedmiotem takiego przekazania może być mienie będące w zarządzie Lasów Państwowych (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt I SA 1205-1207/950. Przepis art. 5 ust. 4 ustawy dotyczy bowiem każdego mienia ogólnonarodowego, za wyjątkiem wymienionego w przepisach art. 5 ust. 1-3 ustawy. Przepis art. 12 ustawy nie wskazuje mienia w zarządzie Lasów Państwowych jako wyłączonego z tego trybu nabycia mienia przez Gminę. Także ustawa o samorządzie gminnym i ustawa o lasach nie zawierają przepisów wykluczających przekazanie mienia będącego w zarządzie Lasów Państwowych Gminie w trybie art. 5 ust. 4 ustawy.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zauważa, że samo przeznaczenie spornego gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego pod ulice miejskie klasy G i Z nie świadczy jeszcze o związaniu danego gruntu z realizacją konkretnych zadań przez gminę (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 1994 r., sygn. akt I SA 2101/93). Wybudowanie drogi, która nie ma na odcinku spornych nieruchomości statusu drogi publicznej nie jest realizacją zadań gminy. Wbrew temu co twierdzi skarżąca, ul. [...] stanowi tzw. łącznik pomiędzy ul. [...], a ul. [...], a więc nie leży w ciągu żadnej z dróg publicznych, o którym mowa w art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Decyzja zezwalająca na wyłączenie spornego gruntu z gospodarki leśnej stwarza warunki do wykorzystania gruntu na inny cel, natomiast nie wiąże w zakresie konkretnego trybu nabycia (cywilnoprawny, administracyjnoprawny) mienia Skarbu Państwa przez gminę.

Zdaniem Sądu, skoro Gmina [...]: 1) nie ma ustawowego obowiązku zarządzania na odcinku spornych nieruchomości ul. [...] jako drogą wewnętrzną (zarządcą terenu działek nr [...] i [...] jest Nadleśnictwo [...]), 2) realizacja aktualnych zadań własnych gminy dotyczy tylko dróg i ulic mających status dróg publicznych (art. 7 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 19 ust. 1 i 5 ustawy o drogach publicznych) i nie są to zadania o charakterze obowiązkowym w rozumieniu art. 7 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, 3) ustawa o drogach publicznych nie nakazuje, aby wszystkie drogi w granicach administracyjnych miast musiały posiadać status dróg gminnych, 4) ustawa - Prawo o ruchu drogowym nakłada na zarządcę dróg wewnętrznych określone obowiązki i nie wiąże zadań z tego zakresu z koniecznością uzyskania przez gminę miejsca położenia drogi tytułu własności nieruchomości - to należało uznać, że skarżąca nie wykazała "niezbędności" w nabyciu na własność wnioskowanego mienia dla wykonywania przez gminę konkretnych, bieżących zadań w sprawach dotyczących dróg gminnych i ulic, czy organizacji ruchu drogowego (por. wyrok NSA z dnia 16 września 1991 r., sygn. akt I SA 802/91). Kwestia oceny faktycznego celu zawarcia umowy najmu w 2003 r., czy ewentualnej możliwości rozliczenia nakładów na budowę drogi w związku z zawarciem tej umowy najmu pozostaje poza przedmiotem niniejszej sprawy.

Jeżeli chodzi o brak sporządzenia na potrzeby niniejszej sprawy protokołu przekazania mienia z wykazaniem praw i zobowiązań, o którym mowa w przepisie art. 17 ust. 3 ustawy Sąd zauważa, że sporządzenie tego protokołu i wyczerpanie procedury jego wyłożenia do publicznego wglądu i publicznego poinformowania o tym fakcie osób trzecich musi nastąpić przed wydaniem decyzji w przedmiocie przekazania mienia wnioskującej gminie (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1994 r., sygn. akt I SA 1796/93). Ustawa nie przewiduje żadnych instrumentów prawnych, aby brak zgody jednej ze stron na sporządzenie i podpisanie protokołu przekazania mienia wymóc, czy zastąpić władczym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej. Nie ma też możliwości uznania, że w sprawie doszło do sporządzenia protokołu przekazania mienia per facta concludentia. Sprawa o przekazanie mienia w trybie art. 5 ust. 4 jest sprawą administracyjną załatwianą w postępowaniu administracyjnym poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Jednym z obligatoryjnych dowodów, który należy zgromadzić w tej sprawie jest protokół przekazania mienia, który podlega procedurze publicznego ujawnienia przed wydaniem decyzji administracyjnej. W postępowaniu tym nie obowiązuje tzw. zasada swobody formy czynności cywilnoprawnej (art. 60 w zw. z art. 73 § 1 Kodeksu cywilnego), która została wypracowana w stosunkach cywilnoprawnych między osobami fizycznymi i prawnymi (art. 1 Kc). Sporządzenie protokołu przekazania mienia nie może zostać podjęte po uostatecznieniu się tej decyzji, niejako w wykonaniu tej decyzji. Sporządzenie protokołów w sprawach o przekazanie mienia jest obowiązkowe (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1659/10). Brak zachowaniu tego szczególnego trybu procedowania w sprawie o przekazanie mienia na wniosek gminy stanowi rażące naruszenie art. 17 ust. 3 i 4 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK1793/07).

Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2974/13 uznał przekazanie Gminie [...] spornego gruntu za uzasadnione i możliwe pomimo uchybień formalnych. W wyroku tym Sąd uchylił korzystną dla Gminy [...] kasacyjno-reformatoryjną decyzję organu odwoławczego, ponieważ zarzucił organowi naruszenie art. 107 § 3 Kpa, wskazując, że organ nie uzasadnił w sposób przekonywujący, zgodnie z wymogiem z art. 107 Kpa, dlaczego orzekł o przekazaniu mienia przy braku protokołu, o którym mowa w art. 17 ustawy. W wytycznych Sąd zalecił, aby organ ponownie rozpoznając sprawę odniósł się do nieprawidłowości jaką był brak formalnej czynności sporządzenia protokołu zdawczo-odbiorczego o którym mowa w art. 17 ustawy i w tym kontekście dokonał oceny całokształtu materiału dowodowego. W wyroku tym Sąd nie odnosił się do meritum sprawy, w szczególności zasadności przekazania mienia w trybie art. 5 ust. 4 ustawy.

Zdaniem Sądu, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wydając zaskarżoną decyzję zastosowała się do oceny prawnej i wskazań zawartych we wskazanym wyżej wyroku Sądu. Organ odwoławczy na stronach 4 i 5 uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazał, że brak protokołu przekazania mienia stanowi istotne uchybienie proceduralne, gdyż uniemożliwia zapoznanie się osobom trzecim z planowanym przekazaniem mienia i złożenie w tym zakresie zastrzeżeń. Komisja odniosła się do kwestii zastąpienia wspomnianego protokołu umową najmu i uznała, że nie jest to możliwe, ponieważ umowa ma charakter cywilnoprawny, a przekazanie mienia na jej podstawie nastąpiło w innym celu. Organ odwoławczy wskazał na to, że Nadleśnictwo [...] odmawia nieodpłatnego przekazania mienia Gminie [...] i zasadnie ocenił, że przekazanie skarżącej w takich warunkach mienia w trybie art. 5 ust. 4 ustawy, wbrew woli Skarbu Państwa wiązałoby się ze swoistym jego wywłaszczeniem, gdy tymczasem tryb przekazania mienia gminie z art. 5 ust. 4 ustawy jest fakultatywny. W konsekwencji Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa prawidłowo utrzymała w mocy decyzję organu I instancji, nieuwzględniającą wniosku strony.

Mając powyższe na uwadze Sąd - nie dopatrując się wskazywanych w skardze naruszeń przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa, art. 153 i art. 170 Ppsa oraz art. 5 ust. 4 ustawy - na podstawie art. 151 Ppsa orzekł, jak w sentencji.