Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 549/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 24 listopada 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.P. i M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 398/15 w sprawie ze skargi S.P. i M.P. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 398/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę S.P. i M.P. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Po raz kolejny rozpatrując sprawę, decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), Starosta Malborski zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku hotelowego z małą gastronomią wraz ze zjazdem, drogą wewnętrzną, parkingiem, z przyłączami i instalacjami: wod.-kan., deszczową, drenażem, co i kotłownią gazową, instalacją odgromową, wentylacją mechaniczną i klimatyzacją, energetyczną, podziemną i wewnętrzną instalacją gazową oraz na budowę muru oporowego na działkach nr [...] obr. [...] w [...] przy ul. [...].

Na skutek wniesionego przez MP. odwołania decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że inwestycja jest zgodna z miejscowym planem. Wyjaśnił, że dla terenu objętego inwestycją obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru dzielnicy [...] przy ul. [...] i [...] w [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Malborka nr 187/XXV/2004 z dnia 8 lipca 2004 r. Obiekt znajduje się na działce nr [...], w strefie zabudowy usługowej z przeznaczeniem dla funkcji turystycznych, noclegowych i gastronomicznych w odpowiedniej proporcji do miejsc noclegowych. Dalej wskazał, że z akt sprawy wynika, iż inwestycją objęte są dwie działki będące własnością inwestora: nr [...] i nr [...], gdzie na działce nr [...], zgodnie z planem miejscowym, zaprojektowano budynek hotelowy o trzech kondygnacjach naziemnych i jednej kondygnacji piwnicznej z 39 pokojami, restauracją, kawiarnią i niezbędnym zapleczem gastronomicznym, z dachem dwuspadowym. Projekt zapewnia 10 miejsc parkingowych w garażu pod budynkiem i 33 miejsca parkingowe na terenie działek, w tym w części na terenie działki nr [...]. Zgodnie z projektem budynek nie będzie w sposób negatywny oddziaływać na otoczenie, a wszelkie uciążliwości nie będą przekraczać dopuszczalnych norm ochrony środowiska i nie będą występować poza granicami działek nr [...] i [...].

W ocenie organu przedmiotowa inwestycja posiada wymagane uzgodnienia i opinie.

Na skutek skargi M. i S.P. wyrokiem z dnia 10 października 2014r. sygn. akt II SA/Gd 416/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił obie wydane w sprawie decyzje wskazując w motywach uzasadnienia na dwa aspekty. Po pierwsze: w rozpatrywanej sprawie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie odniesiono się do zapisów planu dotyczących działki nr [...], nie zbadano możliwości dokonania korekty linii regulacyjnej w kontekście pozostałych postanowień planu, nie odniesiono się do stanowiska wyrażonego przez projektanta planu. A po wtóre: Sąd zwrócił uwagę na kwestię zgodności z planem inwestycji w zakresie dopuszczalnej ilości kondygnacji.

W toku po raz kolejny prowadzonego postępowania, realizując zalecenia, organ pierwszej instancji, w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. ponownie nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego w terminie do 31 grudnia 2014 r. o wskazane w jego treści dokumenty.

Wobec niewywiązania się z nałożonego obowiązku Starosta Malborski decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Na skutek wniesionego przez [...] sp. z o.o. odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Wojewoda Pomorski orzekł o uchyleniu decyzji Starosty Malborskiego z dnia [...] stycznia 2015 r. w całości i zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi - [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę budynku hotelu wraz ze zjazdem i infrastrukturą techniczną na działce nr [...] obr. [...] w [...] przy ul. [...].

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że organy są związane stanowiskiem Sądu zawartym w wyroku z dnia 10 października 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 416/12 w kwestii dotyczącej miejsc parkingowych. W ocenie Wojewody przytoczone w decyzji zapisy planu dopuszczają na terenie działki nr [...], przeznaczonej wg § 30 pkt 1 pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, lokalizację parkingu o 12 miejscach postojowych dla obsługi hotelu, zlokalizowanego na działce nr [...] zgodnie z planem miejscowym. Tak usytuowany parking (12 miejsc postojowych otoczonych zielenią) w żaden sposób nie naruszy interesu stron o którym mowa w planie miejscowym. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, iż projektowana lokalizacja ogółem 43 miejsc parkingowych wokół budynku hotelowego na terenie obu działek nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 4048 m², zgodnie z § 3 pkt 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397) nie jest inwestycją mogącą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i na podstawie art. 60 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) nie wymaga obowiązkowego przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Zdaniem Wojewody przewidziany na terenie działki nr [...] parking nie spowoduje w żaden sposób naruszenia obowiązujących linii regulacyjnych o których mowa w dziale II § 10 ustaleń planu. Dalej organ wyjaśnił, że również i wysokość zabudowy projektowanego obiektu jest zgodna z ustaleniami planu. Stosownie do § 35 ust. 4 pkt 7 planu wysokość zabudowy w tzw. strefie zabudowy usługowej oznaczonej symbolem "U", gdzie położona jest działka powinna wynosić "dwie do trzech kondygnacji". Plan nie wyjaśnia czy chodzi tylko o kondygnacje nadziemne czy również i podziemne. Skoro jednak ustala te kondygnacje w powiązaniu z wysokością zabudowy, to jedynym logicznym wyjaśnieniem jest, że zapis § 35 ust. 4 pkt 7 odnosi się wyłącznie do kondygnacji nadziemnych w rozumieniu przepisów techniczno-budowlanych. Za takim rozumieniem tego terminu w planie przemawia również fakt, że rozróżnienie kondygnacji na nadziemne i podziemne nastąpiło już po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o który chodzi w niniejszej sprawie.

Dalej wskazując na definicje kondygnacji nadziemnej i podziemnej zawarte w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie Wojewoda wyjaśnił, że uznanie danej kondygnacji za podziemną wymaga zagłębienia poniżej poziomu terenu ze wszystkich stron. Możliwe są więc dwie interpretacje tego przepisu. Po pierwsze, że do uznania danej kondygnacji za podziemną należy wziąć grunt przy wszystkich ścianach budynku. Po drugie, że samo wykonanie wjazdu do garażu wraz z pełnym odsłonięciem ściany i dokonaniem miejscowego obniżenia terenu nie jest zabronione, należy zaś brać pod uwagę generalny poziom terenu na działce od każdej strony budynku. Biorąc pod uwagę argumenty wykładni celowościowej, prawidłowa, w ocenie organu jest druga interpretacja. Nie było bowiem zamiarem prawodawcy uniemożliwienie dostania się do kondygnacji podziemnej od zewnątrz, a raczej ochrona ładu przestrzennego przed zbyt wysoką zabudową na wzniesieniach.

Organ zaznaczył także, że według definicji kondygnacji podziemnej budynek winien być zagłębiony ze wszystkich stron do wysokości 11,04 m npm. Warunek ten został spełniony.

W ocenie organu nie jest wymagany, nałożony postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r., obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego (przebudowę wylotu zamkniętego do rowu oraz budowę drenażu). Wojewoda Pomorski już w decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. wskazał, że dołączone do projektu budowlanego warunki przyłączenia kanalizacji deszczowej z 28 stycznia 2011 r. wydane przez Wydział Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w M. oraz pozytywne uzgodnienie projektu odprowadzenia wód opadowych z działki z dnia 4 maja 2011 r. nie wskazują, że przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, dla badanej inwestycji, inwestor winien uzyskać pozwolenie wodno-prawne na odprowadzenie wód opadowych.

Nadto organ wyjaśnił, że przedłożony projekt budowlany spełnia warunki wynikające z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2, a inwestor dopełnił wymogów wynikających z art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Zatem na podstawie art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane nie można było odmówić w przedmiotowej sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli S. i M.P., zarzucając organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 30 ust. 1, 2 i 4 w zw. z § 7 ust. 1, 3 i 4 uchwały nr 187/XXV/2004 Rady Miasta Malborka z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; art. 122 ust. 1 pkt 3 i 8 w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a) i f) oraz ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo wodne; § 35 ust. 4 pkt 7 uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w dzielnicy [...] przy ul. [...] i [...] w [...] w związku z przepisem § 3 pkt 16, 17 i 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w brzmieniu obowiązującym na dzień uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w powiązaniu z art. 43 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych; art. 107 § 3 w związku z art. 8 i art. 11 k.p.a.;

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, dlatego została oddalona na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że zgodnie z planem działka nr [...] przeznaczona jest pod funkcję zabudowy usługowej "U" jako "teren przeznaczony dla funkcji turystycznych noclegowych i gastronomicznych", natomiast działka [...] znajduje się w jednostce planistycznej oznaczonej "MN1" dla "zabudowy jednorodzinnej". Projekt przewiduje na działce nr [...] lokalizację parkingu o 12 miejscach postojowych dla obsługi hotelu.

W trakcie postępowania główny projektant wypowiedział się o dopuszczalności w przedmiotowej sprawie korekty linii rozgraniczających pomiędzy funkcjami z możliwością objęcia działki nr [...] funkcją "U" i umiejscowieniu tam parkingu. Zgodnie z treścią opinii dopuszczalność przesunięć jest przewidziana w § 10 ust. 4 planu, który stanowi, że linie regulacyjne, w tym przerywane, mogą ulegać minimalnym, niezbędnym korektom w postępowaniu realizacyjnym, pod warunkiem, że nie wpłynie to negatywnie na ustalone funkcje. Projektant wskazał, że minimalne przesunięcia powinny oznaczać faktycznie odległość niewielką 1-3 m (w przedmiotowej sprawie funkcja została "przesunięta" o 3,5 m). Dla oceny prawidłowości tego "przesunięcia", w przekonaniu Sądu, decydujący wpływ ma oddziaływanie parkingu na zabudowę sąsiednią. Jeśli usytuowanie tego parkingu nie wpływa na warunki zagospodarowania działek sąsiednich o nr [...], nr [...] i nr [...] (skarżących), to można dopuścić parking na działce nr [...].

Za niezasadny Sąd uznał także podniesiony w skardze zarzut sprzeczności projektu budowlanego z postanowieniami planu w zakresie dopuszczalnej wysokości zabudowy. Plan przewidywał w § 35 ust. 4 pkt 7, że wysokość zabudowy w tzw. strefie zabudowy usługowej oznaczonej symbolem "U", gdzie położona jest działka powinna wynosić "dwie do trzech kondygnacji". W rozpoznawanej sprawie projekt budowlany zakładał trzy kondygnacje nadziemne i jedną kondygnacje podziemną.

Odnosząc się do kwestii zgodności projektu z postanowieniami planu odnośnie ilości kondygnacji, Sąd wskazał na § 3 pkt 17 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a następnie wyjaśnił, że badany projekt budowlany przewiduje pochylnię - wjazd do kondygnacji podziemnej, gdzie usytuowany jest garaż, przy jednej ze ścian budynku. Wjazd ten został zaprojektowany poprzez zaplanowanie wykonania wykopu bezpośrednio przy tej ścianie, przy czym poziom terenu znajdującego się w sąsiedztwie budynku nie uległ zmianie w stosunku do poziomu naturalnego. Pozostałe trzy ściany kondygnacji podziemnej oraz pozostała część ściany, w której usytuowano wjazd, przylegają bezpośrednio do gruntu. Rozważenia w związku z tym wymagało, czy w wyniku takiego zabiegu projektowego kondygnacja znajdująca się w całości poniżej naturalnego poziomu gruntu utraciła charakter kondygnacji podziemnej. Dalej Sąd wyjaśnił, że zawarte w uchwale planistycznej pojęcie kondygnacji podziemnej należy wykładać z uwzględnieniem celu ustaleń zawartych w tej uchwale. Celem tym jest zapewnienie przewidzianego przez organ planistyczny ładu przestrzennego i harmonijne ukształtowanie zabudowy na objętym planem terenie. Z tego punktu widzenia pierwszorzędne znaczenie ma ilość kondygnacji widoczna nad poziomem gruntu. W tym kontekście planowany obiekt nie narusza wymogów uchwały planistycznej. Nad naturalnym poziomem gruntu widoczne są bowiem trzy kondygnacje budynku, istnienie wjazdu nie zwiększa zatem ilości kondygnacji nadziemnych. W okolicznościach niniejszej sprawy, zdaniem Sądu, wymóg "przylegającego do niego terenu" należy uznać za spełniony, mimo braku bezpośredniej styczności z gruntem części jednej ściany kondygnacji zagłębionej w gruncie, gdzie usytuowany jest wjazd. W tej sytuacji Sąd uznał, że w zakresie dopuszczalnej ilości kondygnacji nadziemnych projekt spełnia wymogi planu. Sąd przypomniał także, że w wyroku sygn. akt II SA/Gd 416/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny wiążąco wypowiedział się, że plan dopuszczając 2-3 kondygnacje odnosi ten wymóg tylko do kondygnacji nadziemnych.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut dotyczący zezwolenia na umiejscowienie muru oporowego w odległości mniejszej niż wynikająca z art. 43 ustawy o drogach publicznych. W przekonaniu Sądu zasadnie Wojewoda przyjął, że wymóg ten obowiązuje wyłącznie w odniesieniu do sąsiedztwa z drogą publiczną, a działka nr [...] sąsiaduje z działką drogową nr [...], która nie ma charakteru publicznego, jest drogą wewnętrzną i zgodnie z planem miejscowym stanowi ciąg pieszo-jezdny jako dojazd do działki nr [...], a na pozostałej długości w kierunku ul. [...] jest tylko ciągiem pieszym.

W przekonaniu Sądu uzasadnione jest także stanowisko Wojewody, który uznał, że dołączone do projektu budowlanego warunki przyłączenia kanalizacji deszczowej z dnia 28 stycznia 2011 r., wydane przez Wydział Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w M. oraz pozytywne uzgodnienie projektu odprowadzenia wód opadowych z działki z dnia 4 maja 2011 r. nie wskazują, że przed uzyskaniem pozwolenia na budowę dla badanej inwestycji inwestor winien uzyskać pozwolenie wodnoprawne na odprowadzenie wód opadowych. W dokumentacji projektowej zawarte jest bowiem ustalenie organu co do warunków technicznych odprowadzania wód deszczowych z terenu objętego inwestycją, zgodnie z którym w celu włączenia deszczowej sieci wewnętrznej zabudowy na zainwestowanych działkach należy przebudować wylot kanału zamkniętego do rowu, włączyć kanał deszczowy odprowadzający wody z rowu biegnącego od ulicy [...], a także włączyć dwa wpusty uliczne na końcu ulicy [...].

W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że nieruchomości, na terenie których położone jest sporne urządzenie (rów) mają aktualnie charakter budowlany, co w świetle wyżej przytoczonej regulacji wyklucza uznanie go za urządzenie melioracji wodnych szczegółowych, ze względu na brak spełnienia wymogów z art. 70 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Tym samym brak jest podstaw do żądania od inwestora pozwolenia wodnoprawnego. Reasumując Sąd stwierdził, że z uzasadnienia decyzji w sposób niebudzący wątpliwości wynika, iż organ analizował przedłożony wniosek inwestora mając na uwadze treść art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, a także przytoczone przez organ odwoławczy zapisy planu miejscowego i § 314 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli M. i S.P., kwestionując przedmiotowy wyrok w całości. Orzeczeniu temu zarzucono:

1/ naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) poprzez błędną wykładnię § 30 ust. 1, 2 i 4 w związku z § 7 ust. 1, 3 i 4 oraz § 10 ust. 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegającą na uznaniu, że wskazane przepisu planu miejscowego dopuszczają usytuowanie miejsc parkingowych - parkingu hotelu, na działce nr [...], położonej w jednostce urbanistycznej oznaczonej na rysunku planu symbolem MN1;

b) poprzez błędną wykładnię a co za tym idzie niezastosowanie przepisów art. 122 ust. 1 pkt 3 i 8 w związku z art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a i f oraz ust. 2 pkt 2 oraz błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 70 ust. 1 i 2 oraz art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne polegającą na uznaniu, że przebudowa rowu melioracyjnego i wylotu kanalizacji deszczowej do tego rowu nie wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego z uwagi na fakt, iż nie są to urządzenia melioracji wodnych podstawowych lub szczegółowych służących celom przystosowania środowiska do potrzeb produkcji rolniczej, zwiększającym zdolność produkcyjną gleby, ułatwiającym jej uprawę oraz chroniącym użytki rolne przed degradacją oraz powodzią;

c) poprzez błędną wykładnię przepisu § 35 ust. 4 pkt 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z przepisem § 3 pkt 16, 17 i 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w brzmieniu obowiązującym na dzień uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazanego wyżej, polegającą na uznaniu, że zapis planu dotyczy tylko kondygnacji nadziemnych, ewentualnie uznaniu, że najniższa kondygnacja projektowanego budynku mieści się w definicji "kondygnacji podziemnej";

2/ na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymaganiom określonym w tym przepisie, polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej wszystkich podniesionych przez skarżących w skardze zarzutów, a także nieustosunkowanie się przez Sąd w uzasadnieniu wyroku do tych zarzutów.

Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący oświadczyli, że zrzekają się rozprawy.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do normy art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W związku z tym, że w tej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia którejkolwiek z przesłanek nieważności postępowania wskazanych w § 2 art. 183 p.p.s.a. należało rozpoznać sprawę w granicach podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zaś rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Wyjaśniając przesłanki nieuwzględnienia wniesionego środka odwoławczego w tej sprawie zauważyć należy, iż w pierwszym z zarzutów sformułowanym w punkcie 1 ppkt a petitum skargi kasacyjnej skarżący kwestionują ocenę Sądu pierwszej instancji co do przyjęcia, że zapisy planu miejscowego zawarte w § 30 ust. 1, 2 i 4 w związku z § 7 ust. 1, 3 i 4 oraz § 10 ust. 4 tego planu dopuszczają usytuowanie na działce nr [...] parkingu hotelu. Jak podnieśli skarżący w uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego omawiana działka w miejscowym planie przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zaś na podstawie korekty linii regulacyjnej nie jest możliwe przeznaczenie całej działki nr [...] na inny cel niż określony w miejscowym planie. Dalej skarżący wyjaśnili, że naruszenie przepisów miejscowego planu upatrują nie tyle w samym dokonaniu korekty linii regulacyjnej ile w uznaniu, że na podstawie tej korekty (wynoszącej jak wskazano ok. 3,5 m) cała działka nr [...] (o szerokości 17 m) może być przeznaczona na cel inny niż określony w planie. W ocenie skarżących przy dopuszczeniu korekty w granicach 3,5 m szerokości działki tylko te 3,5 m mogłoby zostać wykorzystane na funkcję usługową jaką jest parking.

W sprawie nie jest kwestionowane, że w miejscowym planie działka nr [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem "U" – teren zabudowy usługowej, a działka nr [...], o której mowa w ww. zarzucie, na terenie przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną wolno stojącą, bliźniaczą i szeregową. Nie jest także sporne, że miejscowy plan dopuszcza możliwość dokonania minimalnych niezbędnych korekt w postępowaniu realizacyjnym, "pod warunkiem, że nie wpłynie to negatywnie na ustalone" (tak w § 10 ust. 4 miejscowego planu). Miejscowy plan nie wskazuje co należy rozumieć pod pojęciem "minimalnych, niezbędnych korekt", jednakże w piśmie z dnia 30 czerwca 2011 r. główny projektant planu wskazał, że pojęcie to winno oznaczać faktycznie niewielką odległość (1-3 m), warunkiem jest jednak, że "nie wpłynie to negatywnie na ustalone funkcje". W tej sytuacji jak wyżej teren działki nr [...] staje się terenem "U" z możliwością realizacji miejsc parkingowych, pod warunkiem takiego ich usytuowania, które nie pogorszy warunków na terenie zabudowy mieszkaniowej sąsiedniej.

W niniejszej sprawie funkcja właściwa dla działki nr [...] została przesunięta w działkę nr [...] o 3,5 m, gdzie zaprojektowano miejsca parkingowe dla hotelu. Korektę tę Sąd pierwszej instancji uznał za nienaruszającą prawo, wskazując że na ocenę dopuszczalności tej korekty decydujący wpływ ma oddziaływanie parkingu na zabudowę sąsiednią. Przy czym wskazać trzeba, iż w ramach tego zarzutu skarżący nie podnieśli, że przedmiotowy parking będzie oddziaływał na ich nieruchomość, a wskazali jedynie, że przywołane przepisy planu nie dopuszczają sytuowania parkingu na całej działce nr [...]. Ich zdaniem "przy dopuszczeniu korekty w granicach 3,5 m szerokości działki tylko te 3,5 m mogłoby zostać wykorzystane na funkcję usługową jaką jest umiejscowienie parkingu" (str. 4 skargi kasacyjnej). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia przywołanych przez skarżących zapisów miejscowego planu. Niewątpliwie norma § 10 ust. 4 miejscowego planu dopuszczała przesunięcie linii regulacyjnej oddzielającej tereny o określonym przeznaczeniu, co też w tej sprawie uczyniono. Uczyniono też zadość przesłance "minimalnych, niezbędnych korekt" przesuwając tę linię na teren działki nr [...] o 3,5 m, gdzie zaprojektowano miejsca parkingowe. Pozostała części działki nie została przeznaczona pod miejsca parkingowe, zatem twierdzenia skarżących o przeznaczeniu całej działki nr [...] na inny cel nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy. Wskazać przy tym trzeba, że przesunięcie linii regulacyjnej o 3,5 m w działkę nr [...] spowodowało przesunięcie funkcji usługowej na całej szerokości omawianej działki o 3,5 m, a nie tylko fragment tej działki o szerokości 3,5 m. Taka interpretacja jaką prezentują skarżący, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie wynika z przywołanych przez nich zapisów miejscowego planu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł także podzielić zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 122 ust. 1 pkt 3 i 8 w związku z art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a i f oraz ust. 2 pkt 2 oraz błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 70 ust. 1 i 2 oraz art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne w sposób opisany w pkt 1 ppkt b petitum skargi kasacyjnej. W tym miejscu przypomnieć należy, że w sprawie tej orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. Wyrokiem z dnia 10 października 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 416/12 Sąd ten uchylił poprzednią decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] maja 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Malborskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r. Podstawą wyeliminowania z obrotu ww. decyzji było uznanie prze Sąd, że organy nie wyjaśniły dwóch kwestii – pierwsza dotycząca miejsc parkingowych, a druga dotycząca dopuszczalnej miejscowym planem ilości kondygnacji budynku. Przy czym wskazać trzeba, że przedmiotowy wyrok w trybie art. 153 p.p.s.a. wiąże zarówno organy orzekające w sprawie jak i sąd administracyjny, a ocena prawna wyrażona przez Sąd we ww. wyroku wyznacza zakres postępowania przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Zaś kwestia pozwolenia wodnoprawnego nie była przedmiotem wątpliwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku orzekającego w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 416/12.

Niezależnie od powyższego wskazać trzeba, że w aktach sprawy znajdują się: pismo Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w M. z dnia 28 stycznia 2011 r. ustalające warunki włączenia deszczowej sieci wewnętrznej na działkach nr [...] i [...] do rowu odwadniającego w [...] (k. 51 projektu architektoniczno-budowlanego) oraz uzgodnienie projektu w zakresie kanalizacji deszczowej dokonane w dniu 4 maja 2011 r. (k. 52 ww. projektu). Z ww. pisma z dnia 28 stycznia 2011 r. nie wynika, by stwierdzono konieczność uzyskania przez inwestora pozwolenia wodnoprawnego. Nakazano natomiast przebudować wylot kanału zamkniętego do rowu, włączyć kanał deszczowy odprowadzający wody z rowu biegnącego od ul. [...], a także włączyć dwa wpusty uliczne na końcu ul. [...] oraz przed wystąpieniem o decyzję zezwalającą na budowę nakazano projekt budowlany zamierzenia uzgodnić z Wydziałem Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska, co też w sprawie uczyniono. Podkreślić przy tym należy, że skarga kasacyjna nie kwestionuje prawidłowości projektu budowlanego w tym zakresie (brak stosownych zarzutów), a jedynie wskazuje na wadliwe uznanie przez Sąd, że przebudowa rowu melioracyjnego i wylotu kanalizacji deszczowej do tego rowu nie wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego (patrz: zarzut zawarty w pkt 1 ppkt b petitum skargi kasacyjnej). W tym zakresie trafnie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że przedmiotowy rów nie jest urządzeniem melioracji wodnych ze względu na brak spełnienia wymogów z art. 70 ustawy Prawo wodne. Stanowisko to należy podzielić. Zgodnie z treścią art. 70 ust. 1 ww. ustawy "melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami". Natomiast przedmiotowe działki położone są na obszarze, gdzie nie ma terenów rolniczych.

Odnosząc się zaś do zarzutu zawartego w punkcie 1 ppkt c petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że również i ta podstawa kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona. W wyroku z dnia 10 października 2012 r. sygn. akt II SA/G 416/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przesądził, iż zapis § 35 ust. 1 pkt 7 miejscowego planu odnosi się wyłącznie do kondygnacji nadziemnych w rozumieniu przepisów techniczno-budowlanych. Stanowiskiem tym, w świetle art. 153 p.p.s.a., związane są w sprawie zarówno organy jak i sąd. W tej sytuacji pozostaje jedynie rozważyć, czy zasadnie zarówno Wojewoda jak i Sąd pierwszej instancji przyjęli, że projektowany budynek spełnia wymóg z § 35 ust. 1 pkt 7 miejscowego planu, zgodnie z którym wysokość zabudowy wynosi dwie do trzech kondygnacji. Zarówno Wojewoda jak i Sąd pierwszej instancji uznali, że projektowany budynek przewiduje jedną kondygnację podziemną i trzy nadziemne, co powoduje, że w tym zakresie nie można czynić zarzutu niezgodności z miejscowym planem, z czym jednak nie zgadzają się skarżący. Ich zdaniem najniższa kondygnacja nie stanowi kondygnacji podziemnej, gdyż ściany tej kondygnacji nie przylegają do terenu i są całkowicie odsłonięte od gruntu. W ocenie skarżących nie powinno mieć znaczenia umiejscowienie wjazdu do garażu wraz z pełnym odsłonięciem i dokonaniem miejscowego obniżenia terenu. W pierwszej kolejności należy wskazać, że kwestia ilości kondygnacji została oceniona zgodnie z wytycznym Sądu zawartymi w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 416/12. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie Wojewoda Pomorski uznał, co prawidłowo zostało zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, że najniższa kondygnacja stanowi kondygnację podziemną. Stosownie do normy § 3 pkt 17 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, pod pojęciem "kondygnacji podziemnej" należy rozumieć kondygnację zagłębioną ze wszystkich stron budynku, co najmniej do połowy jej wysokości w świetle poniżej poziomu przylegającego do niego terenu, a także każdą usytuowaną pod nią kondygnację. Jak wynika to z ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie jedna ściana budynku poniżej poziomu terenu jest odsłonięta, gdyż w obniżeniu terenu wykonano pochylnię – wjazd do kondygnacji podziemnej. Pozostałe trzy ściany kondygnacji podziemnej oraz pozostała część ściany, w której usytuowano zjazd, przylegają bezpośrednio do gruntu. Samodzielna analiza poczyniona przez Wojewodę w tej kwestii pozostaje zbieżna z wnioskami zawartymi w opinii technicznej opracowanej przez dr inż. architekta J.S., gdzie wyraźnie wskazano, iż piwnice spełniają warunki do uznania ich za kondygnację podziemną. Zasadność wyprowadzonych w tym zakresie wniosków przez Wojewodę nie budzi zastrzeżeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaznaczyć w tym miejscu należy, iż to, że w części ściany usytuowanej poniżej terenu i zagłębionej w ziemi zaprojektowano zjazd do kondygnacji podziemnej nie pozwala na wyprowadzenie wniosków wskazanych przez skarżących, iż planowany obiekt nie posiada kondygnacji podziemnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za trafne należy uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji z którego wynika, że istnienie zjazdu i związany z tym brak bezpośredniej styczności z gruntem części jednej ściany kondygnacji zagłębionej w gruncie, przy zachowaniu wokół budynku naturalnej rzędnej terenu, nie pozbawia tej kondygnacji cech kondygnacji podziemnej. Powyższy pogląd jest zbieżny ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowanym w wyroku z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 973/15, iż definicję kondygnacji podziemnej należy rozumieć w ten sposób, że dopuszczalne jest "odkrycie" ścian kondygnacji podziemnej na całej jej wysokości w miejscu, gdzie przewidziany jest wjazd do garażu usytuowanego w tej kondygnacji.

Nie jest także zasadna podstawa kasacyjna oparta na zarzucie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Co prawda Sąd pierwszej instancji nie odniósł się w sposób szczegółowy do zarzutów skargi naruszenia przepisów postępowania, wskazując ogólnie, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny na wynik sprawy, jednakże powyższe nie stanowi o takim naruszeniu, które mogłoby mieć istoty wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego istotnego wpływu, w odniesieniu do braku szczegółowego odniesienia się przez Sąd do doprecyzowanych w uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego zarzutów skargi, skarga kasacyjna nie wykazała.

Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego żaden z podniesionych przez skarżących zarzutów kasacyjnych nie zasługiwał na uwzględnienie. Dlatego też, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.