Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 735/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 33, art. 42 pkt 7, art. 48 ust. 1, art. 59 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 471
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Sędzia WSA - Irena Jakubiec- Kudiura, Sędzia WSA - Izabella Janson, Protokolant sekretarz - Maryla Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2017 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji udzielającej koncesji na prowadzenie kasyna gry w zakresie terminu rozpoczęcia działalności; oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] Minister Finansów udzielił P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca" lub "spółka") koncesji na prowadzenie kasyna gry we W. przy ul. [...], w Hotelu [...]

Wnioskiem z dnia [...] września 2016 r. spółka zwróciła się o zmianę ww. decyzji w zakresie przedłużenia terminu rozpoczęcia działalności kasyna gry o okres 6 miesięcy. Strona podała, że po rozpoczęciu przygotowań do realizacji projektowanego kasyna pojawiły się problemy natury technicznej wymagające przeprowadzenia dodatkowych ekspertyz i prac projektowych.

Po rozpatrzeniu wniosku oraz przeanalizowaniu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, Minister Rozwoju i Finansów (dalej: "minister" lub "organ") decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] odmówił dokonania wnioskowanej zmiany. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że skarżąca uzyskała prawo do prowadzenia kasyna gry we wskazanej lokalizacji po przeprowadzeniu postępowania przetargowego. Postępowanie to ma charakter formalny, a złożone oferty są wiążące dla stron i żaden z ich elementów podlegających ocenie nie może być zmieniony. Uwzględnienie wniosku o zmianę jednego z takich elementów mogłoby doprowadzić do przyznania koncesji uczestnikowi postępowania przetargowego, którego oferta nie była najkorzystniejsza.

Spółka odwołała się od tej decyzji podnosząc, iż wnioskowane przez nią wydłużenie czasu na uruchomienie kasyna uzasadnione było obiektywnymi i niezależnymi od niej przesłankami natury technicznej, wynikającymi z konstrukcji budynku Hotelu [...]. Naruszenie budynku może doprowadzić do niezamierzonego gwałtownego zniszczenia części obiektu. Zagrożenia techniczne, o których jest mowa w ekspertyzach załączonych do odwołania, nie były możliwe do przewidzenia na etapie planowania i projektowania inwestycji, przed rozpoczęciem prac adaptacyjnych lokalu. Wobec powyższego niewykonywanie działalności objętej koncesją było spowodowane działaniem siły wyższej i w myśl art. 59 pkt 4 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. z 2016 r. poz. 471 ze zm.), dalej "u.g.h.", nie może stanowić podstawy do pozbawienia strony praw wynikających z otrzymanej koncesji. Skoro ustawodawca przewidział prawną dopuszczalność wydłużenia określonego w koncesji terminu na uruchomienie działalności kasyna gry, to w ocenie skarżącej nie znajduje uzasadnienia twierdzenie organu, że takiej decyzji sprzeciwiają się przepisy zawarte w ustawie o grach hazardowych oraz w aktach wykonawczych.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], minister utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] listopada 2016 r.

Organ podał, że jednym z kryteriów oceny ofert przetargowych złożonych przez podmioty ubiegające o udzielnie koncesji na prowadzenie kasyna gry, jest deklarowany termin rozpoczęcia działalności kasyna gry. Podmiot, który zadeklarował termin nieprzekraczający 3 miesięcy od dnia udzielenia koncesji, uzyskuje 3 pkt. W przypadku zadeklarowania dłuższych terminów punktacja ulega zmniejszeniu i wynosi odpowiednio w terminie wynoszącym od 3 do 6 miesięcy - 2 pkt, w terminie wynoszącym od 6 do 12 miesięcy - 1 pkt, a w terminie wynoszącym ponad 12 miesięcy - 0 pkt.

W ofercie dotyczącej prowadzenia kasyna gry w Hotelu [...] skarżąca zadeklarowała rozpoczęcie działalności w terminie do 3 miesięcy od daty otrzymania koncesji, zatem komisja przetargowa przyznała jej za to kryterium 3 pkt. W wyniku całego postępowania przetargowego strona uzyskała najwyższą ilość punktów, tj. 31.

Zdaniem ministra przedłużenie terminu o 6 miesięcy, jak chce spółka, oznaczałoby, że termin rozpoczęcia działalności kasyna gry wynosiłby do 9 miesięcy od daty doręczenia koncesji. Wnioskowana zmiana miałaby zatem istotny wpływ na warunki zadeklarowane w ofercie i w konsekwencji na ostateczną punktację, jaka byłaby przyznana w postępowaniu przetargowym. Gdyby bowiem przystępując do przetargu strona wskazała, że rozpocznie działalność w terminie do 9 miesięcy od daty doręczenia koncesji, to jej oferta uzyskałaby łącznie 29 punktów. Z punktacji ofert zawartej w tabeli załączonej do protokołu z posiedzenia komisji przetargowej wynika natomiast, że taka ilość punktów nie dałaby spółce pierwszego miejsca w przetargu na prowadzenie kasyna gry w województwie dolnośląskim. Organ uznał więc, że w tej sytuacji wyrażenie zgody na przedłużenie terminu podjęcia działalności kasyna gry, określonego w koncesji z dnia [...] lipca 2016 r. zniweczyłoby rozstrzygnięcie przetargu podjęte na podstawie określonych przesłanek.

Odnosząc się do zarzutu zbyt długiego czasu trwania postępowania przetargowego, co miało wpłynąć na trudności strony w dochowaniu terminu, organ stwierdził, że 3-miesieczny termin na uruchomienie kasyna jest ściśle związany z datą doręczenia koncesji i od tej daty jest liczony bez względu na długość trwania postępowania administracyjnego Czas trwania postępowania przetargowego (przed wydaniem koncesji) pozostaje więc bez wpływu na możliwość dotrzymania przez spółkę terminów zadeklarowanych w ofercie przetargowej.

Dalej minister podkreślił, iż przygotowując ofertę przetargową na prowadzenie kasyna gry oferent ma obowiązek nie tylko zgromadzić dokumenty określone w art. 36 u.g.h. oraz informacje i dokumenty zawierające dane konieczne do oceny ofert przetargowych według kryteriów zawartych w rozporządzeniu MF, ale również rzetelnie przeanalizować deklarowane w ofercie warunki prowadzenia kasyna gry, które mają wpływ na ocenę oferty i przyznaną punktację, w szczególności pod kątem możliwości ich realizacji i wywiązania się ze złożonych deklaracji. Spółka zobowiązana była do przygotowania oferty w sposób rzetelny, w tym uwzględniając realia związane z adaptacją lokalu na kasyno gry.

Hotel [...] znajduje się w budynku zabytkowym, a na części powierzchni przeznaczonej pod kasyno gry znajdują się pokoje hotelowe. W celu dostosowania lokalu do planowanej działalności, konieczne więc było wykonanie stosownej przebudowy. Jako podmiot profesjonalny skarżąca powinna była wiedzieć, że przeprowadzenie takiej inwestycji w budynku zabytkowym musi być poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę od właściwego konserwatora zabytków, prace budowlane muszą być nadzorowane przez odpowiednie służby konserwatorskie, a to wymaga uzgodnień technicznych, zaangażowania wyspecjalizowanych firm remontowo-budowlanych, zastosowania odpowiednich materiałów budowlanych, które nie zawsze są ogólnodostępne. Strona powinna była założyć, że takie działania wymagają zaangażowania zarówno środków finansowych, jak i czasu. Tymczasem z dokumentów przedłożonych z odwołaniem wynika, że skarżąca dopiero po odebraniu decyzji udzielającej koncesji dysponowała ekspertyzami dotyczącymi możliwości wykonania zmiany sposobu użytkowania części Hotelu [...] przeznaczonej pod kasyno gry. Jedna ekspertyza została sporządzona w sierpniu 2016 r. a druga w listopadzie 2016 r.

Zdaniem organu w sprawie nie może mieć również zastosowania art. 59 pkt 4 u.g.h., gdyż cofnięcie koncesji lub zezwolenia na jego podstawie ma miejsce, gdy w prowadzonej już działalności nastąpiła przerwa trwająca powyżej 6 miesięcy, albo całkiem zaprzestano tej działalności. Spółka natomiast nie podjęła jeszcze działalności objętej decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., a więc nie może być mowy o przerwie w prowadzonej działalności. Przepis ten nie może zatem stanowić podstawy prawnej rozpatrzenia wniosku o przedłużenie terminu rozpoczęcia działalności kasyna gry.

Minister wskazał również, iż istotnie podmiot posiadający koncesję może wystąpić o przedłużenie określonego w niej terminu rozpoczęcia działalności, a termin ten może zostać przedłużony jednokrotnie, na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy. Jednakże fakt, że ustawodawca przewidział prawną dopuszczalność wydłużenia tego terminu, nie oznacza, że w każdym przypadku wniosek musi być rozpatrzony pozytywnie. Podkreślił, iż podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie zobowiązany był uwzględnić wszelkie okoliczności mające wpływ na stan faktyczny sprawy i obowiązujące przepisy regulujące zasady prowadzenia postępowań przetargowych i udzielania koncesji na prowadzenie kasyna gry. To prawda, że konsekwencją niedotrzymania terminu rozpoczęcia działalności kasyna gry zadeklarowanego w ofercie przetargowej jest niższa ocena punktowa w kolejnym przetargu. Przepis ten nie stanowi jednak przesłanki do uwzględnienia wniosku strony w zakresie zmiany terminu rozpoczęcia działalności, w szczególności, gdy zmiana ta, zaistniawszy wcześniej, miałaby istotny wpływ na wynik postępowania przetargowego. Dokonanie zmiany koncesji w zakresie wydłużenia terminu rozpoczęcia działalności kasyna gry dla podmiotu, który uzyskał koncesję w wyniku przetargu nie jest możliwe, jeżeli sprzeciwiają się temu inne przepisy zawarte w ustawie o grach hazardowych oraz w rozporządzeniu MF.

Spółka zaskarżyła powyższą decyzję ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając:

I. naruszenie przepisów prawa postępowania administracyjnego, a mianowicie:

1. art. 122 w zw. z art. 187 § 1 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613 ze zm.), dalej: "O.p.", przez ich niewłaściwe zastosowanie i całkowite zaniechanie przeprowadzenia przez ministra jakichkolwiek czynności dowodowych i oceny materiału dowodowego przedłożonego przez spółkę na etapie decyzji I Instancji, jak również w postępowaniu odwoławczym, które zmierzałyby do oceny zasadności przedłużenia, zgodnie z art. 48 ust. 1 u.g.h. terminu na prowadzenie kasyna wynikającego z decyzji o koncesji, w ten sposób, że:

a) minister, zarówno w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji I instancji, jak również wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym, nie przeprowadził jakichkolwiek dowodów ani czynności zmierzających do wyjaśnienia braku możliwości rozpoczęcia przez spółkę działalności w zakresie kasyna w terminie określonym koncesją i przyczyn, które to spowodowały, w tym czy za przyczyny spółka ponosi czy też nie ponosi odpowiedzialności, co to za przyczyny, czy mają charakter rzeczywisty i obiektywny w zakresie wpływu na rozpoczęcie działalności podczas gdy z art. 122 i art. 187 § 1 O.p. wynika nakaz podjęcia przez organ z urzędu wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organ przyjął natomiast a priori, że skoro spółka uzyskała koncesję w wyniku przetargu, to żadne przedłużenie terminu działalności nie może mieć miejsca, bo mogłoby to naruszyć wyniki przetargu (co z przyczyn opisanych poniżej należy uznać za tezę oczywiście bezzasadną, bez jakiegokolwiek oparcia w przepisach, niezależnie od faktu, że przecież znaczna większość koncesji uzyskiwanych jest w przetargach, a przy ocenie zmiany decyzji administracyjnej w trybie art. 48 ust. 1 u.g.h. - opartego na tzw. uznaniu administracyjnym - należy wziąć pod uwagę szereg przesłanek, które mają obiektywny i niezależny od strony koncesji charakter),

b) minister nie wziął pod uwagę swojej rażącej i skandalicznej zwłoki w postępowaniu o udzielenie koncesji, jako zasadniczej przyczyny braku możliwości uruchomienia kasyna w terminie (od czasu komunikatu o wyborze oferty spółki jako najkorzystniejszej do udzielenia koncesji minął ponad 1 rok, a od początku przetargu ok. 1,5 roku), a zamiast tego uzasadnił swą zwłokę lakonicznie i wręcz cynicznie w decyzji, że rzekomo cyt. "czas pomiędzy ogłoszeniem komunikatu, a udzieleniem koncesji spółka mogła wykorzystać na wstępne przygotowania", tymczasem już choćby utrzymanie możliwości najmu wielkiej powierzchni hotelowej (2.524 m2) w zabytkowym, pięciogwiazdkowym hotelu, gdzie miało prowadzone być kasyno przez ponad rok wiąże się z absolutnie niewspółmiernymi kosztami i nie jest w praktyce możliwe (właściciel hotelu poszukał sobie nowych najemców, gdyż nie musi interesować się koncesją i opieszałością ministra, a w korespondencji ze spółką, do której organ w ogóle się nie odniósł właściciel hotelu wyraźnie uzależniał możliwość rozpoczęcia jakichkolwiek prac adaptacyjnych od dostarczenia ostatecznej koncesji. Spółka nie zna przyczyny tak rażącej zwłoki ale pewnym jest, że dopóki nie miała ostatecznej decyzji o koncesji (przetarg mógł być unieważniony, któryś z uczestników mógł się odwoływać, zaskarżać koncesję, a właściciel wprost nie wyrażał zgody na jakiekolwiek prace w hotelu przed uzyskaniem decyzji o koncesji etc.) nie mogła podjąć ostatecznych działań w zakresie kasyna i ponosiła rażące koszty. Pomimo to skarżąca wykonała szereg prac polegających m.in. na wykonaniu ekspertyz technicznych oraz prac przygotowawczych, ale to w wyniku nieprzedłużenia terminu rozpoczęcia działalności wynikającego z Koncesji spowodowało tylko znaczne szkody po stronie spółki,

c) minister nie dokonał oceny przyczyn braku możliwości rozpoczęcia działalności przez spółkę (dowody w postaci ekspertyz technicznych w odwołaniu, wskazujące na konieczność nieprzewidzianego przedłużenia terminu prac) oraz oceny czy za przyczyny te spółka ponosi jakąkolwiek odpowiedzialność, a tymczasem art. 122 oraz art. 187 § 1 O.p. nie dają organowi podstawy do całkowitego lekceważenia skarżącej i składanej przez nią wniosków dowodowych, nawet gdy organ orzeka w ramach tzw. uznania administracyjnego. Należy podkreślić, że uznanie administracyjne, w ramach którego orzeka minister na podstawie art. 48 ust. 1 u.g.h. nigdy nie może oznaczać dowolności i arbitralności organu, który powinien w przypadkach orzekania na podstawie uznania jeszcze bardziej wnikliwie zbadać i uzasadnić decyzję. Skutkiem powyższego, zamiast możliwości uruchomienia kasyna w prestiżowym miejscu we Wrocławiu, co spowodowałoby przede wszystkim znaczne wpływy do budżetu państwa z podatków i opłat oraz stworzenie wielu miejsc pracy przez spółkę, minister powoduje znaczne straty po stronie Skarbu Państwa (a więc wszystkich podatników), ogromną szkodę po stronie przedsiębiorców, którzy zainwestowali w spółkę (opłata za koncesję - 1.300.400 zł) i niemożność zatrudnienia pracowników. W konsekwencji jeżeli doprowadzi to do wygaśnięcia koncesji, spółka może być zmuszona do ogłoszenia upadłości, a inwestorzy stracą znaczne środki zainwestowane w jej działalność. Warto wskazać, że minister nie czekając na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy i nie analizując dokumentów przedłożonych przez spółkę, wszczął postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia koncesji i w dniu [...] marca 2017 r. wydał decyzję nr [...] o wygaśnięciu koncesji na podstawie art. 48 ust. 2 u.g.h.

2. rażące naruszenie art. 121 § 1 w zw. z art. 122 i art. 187 § 1 O.p. i wynikającej z niej zasady budzenia zaufania strony postępowania do organu administracji, w ten sposób, że:

a) organ sam dopuścił się rażącej i niczym nieuzasadnionej zwłoki w postępowaniu o udzielenie koncesji, a gdy spółka z obiektywnych i uzasadnionych przyczyn (w tym spowodowanych rzeczoną zwłoką organu) wystąpiła o przedłużenie terminu rozpoczęcia działalności organ a priori odmówił przedłużenia bez zbadania sprawy,

b) organ w uzasadnieniu decyzji I instancji uzasadnił, że spółka dlatego nie otrzyma przedłużenia terminu rozpoczęcia działalności o 6 miesięcy, albowiem spowodowałoby to potencjalnie inne wyniki przetargu (w ramach punktacji za to kryterium), podczas gdy, gdyby spółka wiedziała (była poinformowana w procedurze przez organ), że organ stosuje tak osobliwe i niewynikające z przepisów kryteriów, to przynajmniej wystąpiłaby, zgodnie z kryteriami przyjętymi przez organ o przedłużenie terminu o krótszy okres (np. o 3 miesiące), co jednak organ uniemożliwił przez zastosowanie kryterium oceny wniosku spółki (niewynikające w żaden sposób z przepisów prawa), nie informując o tym w żaden sposób spółki, nie dając możliwości jakiejkolwiek korekty wniosku czy modyfikacji we współdziałaniu z organem,

3. naruszenie art. 210 § 4 O.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie i całkowity brak odniesienia się organu odwoławczego do szeregu istotnych twierdzeń podnoszonych przez stronę tj. spółkę w odwołaniu lub odniesienie się do nich w sposób czysto zdawkowy, w tym m.in.:

a) organ w decyzji I instancji nie odniósł się w ogóle do podnoszonych przez spółkę we wnioski przyczyn braku możliwości rozpoczęcia działalności w terminie określonym w koncesji, a organ w postępowaniu odwoławczym milcząco to zaakceptował,

b) uzasadnienie decyzji I instancji nie zawiera w ogóle oceny możliwości przedłużenia terminu rozpoczęcia działalności na podstawie art. 48 ust. 1 u.g.h., stwierdzając jedynie, że w przypadku koncesji uzyskanej w wyniku przetargu jest to z góry niemożliwe a organ (orzekający już w postępowaniu odwoławczym) mimo że uznał to (swoje) stanowisko za błędne (gdyż dokonał już pewnej oceny w tym zakresie), nie uchylił z tego powodu decyzji I instancji, tym samym pozbawiając strony prawa do rozpatrzenia jej wniosku w jednej instancji podczas, gdy organ odwoławczy władny jest ocenić daną okoliczność oraz trafność zarzutu, dokonać wykładni przepisu nie może jednak zaniechać uzasadnienia istotnych kwestii (zarzutów) podnoszonych przez strony, które spółka uważa za ważne lub odnieść się do nich całkowicie zdawkowo, niemerytorycznie, bez zbadania sprawy,

4. naruszenie art. 127 O.p. i wynikającej z niej zasady dwuinstancyjności postępowania, w ten sposób, że:

a) uzasadnienie organu w decyzji I instancji było zabiegiem czysto fasadowym i ograniczało się de facto do jednego stwierdzenia, że brak jest możliwości przedłużenia terminu rozpoczęcia działalności na mocy art. 48 ust. 1 u.g.h. gdyż cyt.: "zmianie zezwolenia w tym zakresie sprzeciwiają się inne przepisy zawarte w ustawie o grach hazardowych oraz w aktach wykonawczych",

b) organ (orzekając w II instancji) nie uchylił decyzji I instancji w ramach postępowania odwoławczego, po raz pierwszy dopiero na tym etapie (w postępowaniu odwoławczym) odniósł się do szeregu bardzo istotnych okoliczności dotyczących zasadności przedłużenia terminu na rozpoczęcie działalności w wyniku koncesji, a spółka dopiero w postępowaniu odwoławczym poznała argumentację, uzasadnienie i twierdzenia organu dotyczące kluczowych dla sprawy okoliczności (takie jak ocena przyczyn przedłużenia terminu wskazanych przez spółkę, oceny opieszałości organu w postępowaniu w przedmiocie wydania koncesji etc.).

5. naruszenie art. 188 w zw. z art. 187 § 1 O.p. przez niewydanie jakichkolwiek postanowień dowodowych co do dowodów przedstawionych przez spółkę (ekspertyzy techniczne i wezwania do organu do przyspieszenia procedury, korespondencja z właścicielem hotelu o braku możliwości prowadzenia prac i korzystaniu z hotelu, gdzie miało być zlokalizowane kasyno), a zamiast tego organ całkowicie pominął dowody przedstawione przez spółkę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a spółka nie miała przez to możliwości powołania dodatkowych dowodów, czy uzupełnienia ich zgodnie ze wskazaniami organu,

6. naruszenie art. 191 O.p. przez dokonanie przez organ dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów i całkowite pominięcie w postępowaniu dowodowym i uzasadnieniu decyzji dowodów na okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy podnoszone przez spółkę,

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 48 ust. 1 u.g.h. przez jego błędną wykładnię i odmowę przedłużenia terminu na rozpoczęcie przez spółkę działalności w ramach kasyna na podstawie decyzji ministra wydanej w ramach uznania administracyjnego w ten sposób, że:

1. minister stwierdził, że w przypadku uzyskania koncesji w ramach przetargu "zmianie zezwolenia w tym zakresie sprzeciwiają się inne przepisy zawarte w ustawie o grach hazardowych oraz w aktach wykonawczych" pomimo że żaden przepis u.g.h. ani innych aktów prawnych nie przewiduje braku możliwości przedłużenia terminu rozpoczęcia działalności wynikającego z koncesji,

2. minister odmówił przedłużenia terminu na rozpoczęcie działalności w zakresie kasyna, działając w ramach tzw. uznania administracyjnego, mimo że nie przeprowadził w zakresie przyczyn odmowy żadnego postępowania dowodowego, ani nawet nie zbadał przyczyn i wniosków dowodowych wskazywanych przez spółkę, co narusza granice uznania administracyjnego i obowiązków organu, co do szczegółowego zbadania sprawy i uzasadnienia decyzji w sytuacji gdy podejmuje on decyzję uznaniową.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji, a także o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu wpisu sądowego i kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Na wstępie wskazać należy, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – patrz art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r. poz. 1066 j.t.). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2016 r. poz. 718 j.t. ze zm., dalej: “p.p.s.a."), w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając wydane w sprawie rozstrzygnięcie przy zastosowaniu powyższych kryteriów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] lutego 2017r. odpowiada prawu.

Przede wszystkim sąd wskazuje, że podziela ustalenia faktyczne dokonane przez organ i uznaje je za własne. Sad uznaje również, że organ prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego.

Nie ulega wątpliwości, że postępowanie administracyjne zostało zainicjowane przez skarżącą spółkę. To skarżąca w terminie dwóch miesięcy i pięciu dni po wydaniu decyzji udzielającej jej koncesji na prowadzenie kasyna gry we W. wystąpiła z wnioskiem o zmianę terminu rozpoczęcia działalności o okres sześciu miesięcy. Nie ulega też wątpliwości, że decyzja udzielająca spółce przedmiotowej koncesji określała termin rozpoczęcia działalności kasyna gry ( trzy miesiące od doręczenia decyzji, czyli wg. niespornych ustaleń organu do dnia [...] listopada 20116r.). Decyzja wskazywała również miejsce prowadzenia kasyna gry – lokal mieszczący się we W., przy ul. [...], hotel [...] na poziomie 1 piętra, parteru oraz na poziomie – 1 hotelu, o łącznej powierzchni [...] m2. Przy czym zarówno udzielenie koncesji, jak i wskazane miejsce prowadzenia kasyna gry oraz termin rozpoczęcia działalności kasyna gry uwarunkowane były wcześniej przeprowadzonym postępowaniem przetargowym. W wyniku przetargu została wybrana oferta skarżącej, a na wynik wyboru wpłynęła m. in. ocena (najwyższa z możliwych punktacja) za krótki termin wskazany przez skarżącą do podjęcia tej działalności. Również miejsce prowadzenia kasyna gry określone zostało według wskazań zawartych w ofercie skarżącej.

Wniosek skarżącej z dnia [...] września 2016r. o przedłużenie terminu rozpoczęcia działalności kasyna gry o sześć miesięcy zawierał jednoakapitowe uzasadnienie. Wskazywał: " Po rozpoczęciu przygotowań do realizacji projektowanego kasyna gry pojawiły się problemy natury technicznej, które powodują konieczność przeprowadzenia dodatkowych ekspertyz, wykonania dodatkowych prac projektowych, co w konsekwencji wpłynie na szerszy zakres planowanych prac budowlanych i adaptacyjnych w hotelu. Dodatkowe prace dokumentacyjne i budowlane spowodują przedłużenie planowanego czasu realizacji przedsięwzięcia." We wniosku nie wskazano kiedy i jakie wcześniej przeprowadzono ekspertyzy, w jakim obecnie zakresie tamte ekspertyzy są nieaktualne i z jakie powodu, co spowodowało tę zmianę, kiedy i jakie sporządzono projekty zmian dostosowawczych do zamierzonej działalności kasyna gry w zabytkowym budynku hotelowym.

Do wniosku o przedłużenie terminu skarżąca nie załączyła też żadnych dokumentów. Nie uczyniła tego również po otrzymaniu powiadomienia w trybie art. 200 § 1 O.p. Dopiero przy odwołaniu od negatywnej decyzji I instancji załączyła ekspertyzę techniczną z sierpnia 2016r. sporządzoną przez rzeczoznawcę budowlanego mgr. inż. C.S. oraz ocenę możliwości użytkowania części budynku hotelu [...] skrzydło od ul. [...] parter oraz pierwsze piętro jako sala do gier, sporządzoną w listopadzie 2016r., przez rzeczoznawcę budowlanego mgr. Inż. K.B. Załączyła również korespondencję w postaci pism skarżącej do organu z dnia [...] stycznia 2016r. ( o przyspieszenie wydania koncesji) i [...] marca 2016r. ( w tym samym przedmiocie) oraz pisma H. Sp. z o.o. w W. kierowanego do niej z dnia [...] kwietnia 2016r., potwierdzającego ustalenia przyjęte w przedwstępnej umowie najmu lokalu w hotelu [...] we W.

Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że zarówno ekspertyza techniczna z sierpnia 2016r. jak i ocena możliwości użytkowania części budynku hotelu [...] z listopada 2016r., były przedmiotem analizy organu. Organ odniósł się również do zarzutów skarżącej związanych z długim okresem wydania decyzji o udzieleniu koncesji na prowadzenie kasyna gry, po zakończeniu przetargu. Czyni to niezasadnymi zarzuty skarżącej o braku przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ i pominięcia dokumentów złożonych przez skarżącą. Wymienione dokumenty były przedmiotem postępowania dowodowego organu gdyż były przedmiotem rozpatrzenia przez organ. Okoliczność, że w wyniku ich analizy organ nie uznał zasadności wniosku skarżącej nie dowodzi o braku przeprowadzenia postępowania dowodowego, jak sugeruje skarżąca. Nie można też uznać słuszności zarzutu skarżącej, że rozpoznanie powyższych dowodów, jedynie w postępowaniu odwoławczym, naruszyło zasadę zaufania do organów państwa. Sąd podnosi, że dokumenty te zostały przedstawione przez skarżącą, co więcej zostały uzyskane na jej zlecenie. Zatem skarżąca znała ich treść i mogła je prawidłowo ocenić.

Analiza obu dokumentów wykazuje, że są to pierwsze ekspertyzy dotyczące możliwości zaadoptowania części pomieszczeń hotelu Monopol na kasyno gry. Żaden z dokumentów nie stwierdza zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności technicznych i budowlanych hotelu i wybranych pomieszczeń. Natomiast oba dokumenty stwierdzają, iż pierwsze piętro hotelu oparte na stropie nad przyziemiem jest użytkowane zgodnie z przeznaczeniem, tj. są tam pokoje hotelowe, a strop posiada obciążenia stosowne do ich użytkowania w wysokości 2,0 kN/m2. Planowane natomiast wyburzenie ścian pokoi w celu powstania i użytkowania sali gier musi uwzględniać okoliczność, że przy tym użytkowaniu strop powinien być dostosowany do większych obciążeń, tj. według normy 5,0 kN/m2. W braku zachowania tych danych upatrywana jest przez rzeczoznawców okoliczność stworzenia zagrożenia bezpieczeństwa budynku. Ponadto podkreślany jest też fakt, że budynek pochodzi z lat osiemdziesiątych dziewiętnastego wieku, czyli ma ponad 130 lat.

Wymienione dane techniczne powinny być znane skarżącej spółce przed powzięciem decyzji o lokalizacji zamierzonego kasyna gry i zgłoszeniem oferty. Brak takiej wiedzy na datę składania oferty świadczy o braku odpowiedzialności oferenta i nie ma nic wspólnego z wystąpieniem obiektywnych okoliczności zaistniałych w sprawie po złożeniu oferty.

Ma rację organ, podnosząc okoliczność, iż wśród wymaganych warunków składanej oferty, było przedstawienie miejsca prowadzenia kasyna gry i wskazanie terminu w jakim rozpoczęcie tej działalności jest możliwe w odniesieniu do daty otrzymania decyzji z koncesją. Wynika to z treści art. 35 pkt. 5, 6 i 7 ustawy o grach hazardowych, a także z przepisów wykonawczych, tj. rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 sierpnia 2010r. w sprawie szczegółowych warunków przeprowadzenia przetargu dla podmiotów ubiegających się o udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry kub zezwolenia na prowadzenie salonu gry bingo pieniężne ( Dz. U. z 2013r. poz. 1156). Zgodnie z § 2 pkt. 1 i 2 wymienionego rozporządzenia wskazane okoliczności stanowią kryteria oceny ofert. Punktacja w ramach kryteriów oceny ofert przetargowych wskazana jest w załączniku do wymienionego rozporządzenia.

Składając ofertę spółka miała świadomość tego faktu. Jej oferta powinna odzwierciedlać rzeczywistość, czyli przedstawiać warunki możliwe do wykonania przez skarżącą, przy braku zaistnienia nadzwyczajnych, niezależnych od niej okoliczności. Skarżąca nie przedstawiła w tej sprawie, niezależnych od niej okoliczności, które zaistniałyby w okresie następującym po złożeniu oferty i w sposób obiektywny usprawiedliwiałyby wniosek o przesunięcie terminu rozpoczęcia działalności kasyna gry.

Słusznie organ uznał, że wniosek skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie. Jego uwzględnienie, bez ważnego powodu, byłoby pokrzywdzeniem podmiotów, które brały udział w przetargu i w sposób odpowiedzialny wskazały dłuższy termin rozpoczęcia działalności, przez co uzyskały mniej punktów. Gdyby skarżąca postąpiła w podobny sposób nie uzyskałaby najwyższej liczby punktów, dającej możliwość udzielenia koncesji.

Okoliczność, że przepis art. 48 ust.1 ustawy o grach hazardowych stanowi o tym, iż podmiot posiadający koncesję lub zezwolenie może wystąpić o przedłużenie określonego w nich terminu rozpoczęcia działalności oraz że termin ten może zostać przedłużony jednokrotnie, na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy, nie daje podstawy, aby przepis ten był wykorzystany w sposób, który w rzeczywistości wpływałby na rozstrzygniecie przetargu na udzielenie koncesji, czyli prowadziłby do obejścia przepisu art. 33 u.g.h. Nie byłoby to, zdaniem sądu orzekającego, stosowanie prawa tylko nadużycie prawa.

Wbrew zarzutom skargi, organ dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych w sprawie. Prawidłowo ocenił przedstawione dokumenty. Wyciągnął logiczne wnioski z nich wynikające.

Okoliczność, że istnieje uprawnienie do ubiegania się o przedłużenie terminu rozpoczęcia działalności prowadzenia kasyna gry z art. 48 ust. 1 u.g.h., bez wskazania szczególnych przesłanek do jego uzyskania, nie oznacza zwolnienia podmiotu ubiegającego się o to przedłużenie, od wskazania przyczyny tego stanu rzeczy oraz nie zwalnia go od przedstawienia dowodów, potwierdzających podnoszone twierdzenia.

Wynika to z faktu, że ustawodawca przywiązuje dużą wagę do tego terminu. Przede wszystkim, zgodnie z art. 42 pkt. 7 u.g.h., już w decyzji udzielającej koncesji ustala się nieprzekraczalny termin rozpoczęcia prowadzenia kasyna gry, a jego przekroczenie rodzi określone skutki prawne w postaci cofnięcia koncesji ( art. 59 ust.1 pkt.2 u.g.h.).

Analiza akt wykazuje, że skarżąca składając ofertę przedstawiła umowę przedwstępną najmu powierzchni lokalu użytkowego w celu prowadzenia kasyna gry, zawartą w dniu [...] maja 2014r., z H. Sp. z o.o. w W. - właścicielem hotelu [...] we W. Z treści umowy wynika tylko fakt przyrzeczenia zawarcia umowy najmu, na warunkach uzgodnionych przez strony umowy po uzyskaniu przez najemcę koncesji oraz fakt, że właściwą umową objęta będzie powierzchnia użytkowa [...] m2 hotelu [...], znajdująca się na poziomie 1 piętra, parteru oraz na poziomie – 1 hotelu.

Treść tej umowy nie daje podstaw do uznania zasadności zarzutów skargi co do wpływu przedłużonego postępowania w przedmiocie udzielenia koncesji na okoliczność potrzeby wnioskowania o przedłużenie terminu rozpoczęcia prowadzenia kasyna gry. Są to niezależne od siebie okoliczności. Zaś przedwstępna umowa najmu powierzchni lokalu, w zestawieniu z treścią ekspertyzy, świadczy jedynie o swobodnym podejściu skarżącej do faktu, iż wybrany przez nią lokal do prowadzenia kasyna gry ma inne przeznaczenie niż zaproponowane przez skarżącą i będzie wymagał zmian ( stworzenia na bazie pokoi hotelowych dużej sali gier), co do których powinien wypowiedzieć się rzeczoznawca budowlany.

W tych warunkach sąd uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący istotnie wpłynąć na wynik sprawy, w tym przepisów wskazanych w punktach 1-6 skargi oraz nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w sposób wpływający na wynik sprawy, w tym art. 48 ust. 1 u.g.h.

Podniesione w skardze zarzuty i ich argumentacja w rzeczywistości stanowią polemikę skarżącej z prawidłowymi ustaleniami i wnioskami organu oraz z prawidłową wykładnią i prawidłowym zastosowaniem przepisów prawa materialnego przez organ.

Sąd mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a, oddalił skargę.