Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 132/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2007-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 i  art. 138  par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 46 ust. 1, art. 46a ust. 7 pkt 4, art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 56
journal: Dz.U. 2006 nr 129 poz 902
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz,, Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca), Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 grudnia 2007 sprawy ze skargi E. i J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą zakład A w M. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy M. decyzją [...] nr [...] działając na podstawie art. 46a ust. 7 pkt 4, art. 56 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 129, póz. 902), w związku z art. 104 kpa, po rozpatrzeniu wniosku Inwestora A. - K. D., określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą: "B. ", nr dz.[...],[...],[...],[...] obręb M. .

Od decyzji tej odwołanie wniósł J. B.w imieniu własnym oraz w imieniu E. B. , występując jako jej pełnomocnik. Odwołujący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego i prawa procesowego.

W ocenie odwołujących się projektowana inwestycja nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, raport oddziaływania na środowisko nie spełnia wymogów art. 52 ustawy Prawo ochrony środowiska, nie istniała podstawa prawna do wydania decyzji przez organ pierwszej instancji oraz podstawa prawna do uzgodnienia decyzji przez Starostę Ś. i Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ś. , nie wyznaczono na mapie stanowiącej załącznik nr 2 i 3 granic obszaru oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Ponadto odwołujący się zarzucili decyzji organu pierwszej instancji brak przesłanki do prowadzenia postępowania, nie uwzględnienie przez organ wniosków dowodowych w zakresie zgodności raportu z przepisami prawa i w zakresie realizacji budowy zamierzenia, a także nie zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu przed Starostą Ś. i Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w Ś. .

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] nr [...] przywołując w podstawie prawnej art. 138 § 2 kpa, w związku z art. 46a, art. 48, art. 53 i art. 56 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, po rozpatrzeniu odwołania E. i J. B. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż w myśl art. 56 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, zwanej dalej ustawą, właściwy organ, którym stosownie do art. 46a ust. 7 pkt 4 jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta, wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. W decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy organ określa:1) rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia, 2) warunki wykorzystywania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich, 3) wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym, 4) wymogi w zakresie przeciwdziałania skutkom awarii przemysłowych, w odniesieniu do przedsięwzięć zaliczanych do zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnych awarii, 5) wymogi w zakresie ograniczania transgranicznego oddziaływania na środowisko w odniesieniu do przedsięwzięć, dla których przeprowadzono postępowanie dotyczące transgranicznego oddziaływania na środowisko, 6) w przypadku, o którym mowa w art. 135 ust. l - stwierdzenie konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, (art. 56 ust. 2).

Charakterystyka całego przedsięwzięcia stanowi załącznik do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 56 ust. 3). Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wymaga uzasadnienia. Uzasadnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, niezależnie od wymagań wynikających z przepisów kpa, powinno zawierać informacje o sposobie wykorzystania uwag i wniosków zgłoszonych w związku z udziałem społeczeństwa oraz informacje dotyczące konieczności wykonania analizy porealizacyjnej, o której mowa w ust. 4 pkt 2 (art. 56 ust. 7 i ust. 8). Zgodnie z art. 7 kpa obowiązkiem organu pierwszej instancji było dokonanie wszechstronnej i wnikliwej oceny materiału dowodowego z uwzględnieniem wszystkich okoliczności mogących mieć zastosowanie w sprawie, kierując się przy tym interesem społecznym i słusznym interesem obywatela. Z analizy akt sprawy, zdaniem organu odwoławczego wynika, że organ pierwszej instancji nie rozpatrzył wnikliwie zebranego materiału dowodowego. Kolegium podzieliło stanowisko skarżących, że raport znajdujący się w aktach sprawy nie zawiera wszystkich obligatoryjnych elementów. W myśl art. 52 ust. 1 raport o oddziaływaniu na środowisko winien zawierać m.in. analizę i ocenę możliwych zagrożeń i szkód dla zabytków chronionych na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w szczególności zabytków archeologicznych, w obrębie terenu, na którym ma być realizowane przedsięwzięcie i przedstawienie zagadnień w formie graficznej. Analiza raportu znajdującego się w aktach sprawy wskazuje, że nie zawiera on analizy i oceny zagrożeń dla zabytków archeologicznych. Jak wynika z wypisu i z wyrysu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, znajdującego się w aktach sprawy, dla działek nr [...],[...],[...],[...] położonych w gminie M. , obręb M., na terenach objętych planem obowiązuje strefa "OW" obserwacji archeologicznej. Planowane zamierzenie przewiduje realizację parkingu na samochody osobowe, co wiąże się z wykonaniem robót ziemnych. Brak rzeczonej analizy spowodował w opinii organu odwoławczego, że organ pierwszej instancji nie dokonał analizy, o której stanowi art. 47 ustawy.

Przedmiotowy raport zdaniem Kolegium nie zawiera też załącznika graficznego obrazującego oddziaływanie przedsięwzięcia na powietrze. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wymaga także uzasadnienia. Uzasadnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, niezależnie od wymagań wynikających z przepisów kpa, powinno zawierać informacje o sposobie wykorzystania uwag i wniosków zgłoszonych w związku z udziałem społeczeństwa oraz informacje dotyczące konieczności wykonania analizy porealizacyjnej, o której mowa w ust. 4 pkt 2 (art. 56 ust. 7 i ust. 8).

W ocenie organu odwoławczego przedstawionych wymogów nie spełnia zaskarżona decyzja. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji nie wykorzystał i nie odniósł się do wniosków i uwag zgłoszonych przez J. B. a w złożonym przez niego koreferacie do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Na co również zwrócił uwagę w uzasadnieniu swojej decyzji organ drugiej instancji, skarżący w złożonym dokumencie zarzucił, że raport zawiera nieudokumentowane lub nieprawidłowo udokumentowane wnioski w zakresie spełnienia przez projektowane przedsięwzięcie norm jakościowych powietrza i norm hałasu oddziałujących poza granicami terenu zainwestowania. Jak podkreślił przy tym organ odwoławczy, stawiane tam zarzuty są o tyle istotne, że ewentualne potwierdzenie negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko poza granicami zainwestowania (ponadnormatywne zanieczyszczenie powietrza i ponadnormatywny hałas) może spowodować, że lokalizacja przedsięwzięcia będzie niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do pozostałych zarzutów organ odwoławczy stwierdził, że są one niezasadne. Wbrew bowiem twierdzeniom skarżącego istnieje podstawa prawna i faktyczna do wydania zaskarżonej decyzji. Organ pierwszej instancji wszczął postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na wniosek inwestora z dnia 17 stycznia 2006 r. i rozstrzygnął w sprawie na podstawie art. 46a ust. 7 pkt 4 i art. 56 ustawy. Należy również zaznaczyć, że zgodnie z art. 46 ust. 4 wymienionej ustawy decyzje o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego i decyzje o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzje o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych następuje po wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z akt sprawy wynika, że taka decyzja jeszcze nie zapadła, co oznacza zasadność podjęcia zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy, decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje się po uzgodnieniu z organem ochrony środowiska i organem, o którym mowa w art. 57.

W badanym przypadku uzgodnienia projektu decyzji dokonali Starosta Ś. , postanowieniem z dnia [...] nr [...] i Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ś. postanowieniem z dnia [...] nr [...]. Nietrafny zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. jest zarzut odwołujących się -nie wyznaczenia na mapie granic obszaru oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W myśl art. 46a ust. 4 pkt 1 do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy dołączyć poświadczoną przez właściwy organ kopię mapy ewidencyjnej z zaznaczonym przebiegiem granic terenu, którego dotyczy wniosek oraz obejmującej obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Wniosek inwestora z dnia 17 stycznia 2006 r. zawiera załączniki w postaci mapy ewidencyjnej i mapy sytuacyjnej, na których zaznaczono przebieg granic terenu i zaznaczono obszar oddziaływania przedsięwzięcia, który pokrywa się z przebiegiem granic terenu zainwestowania. Powyższe wynika tak z wniosku inwestora jak i raportu o oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zdaniem skarżącego, który powołuje się na złożony do akt sprawy koreferat z lipca 2006 r., raport nie zawiera; opisu istniejących w sąsiedztwie lub w bezpośrednim zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia zabytków chronionych, opisu wariantu polegającego na niepodejmowaniu przedsięwzięcia, określenia oddziaływania na środowisko wariantu polegającego na niepodejmowaniu przedsięwzięcia, analizę i ocenę możliwych zagrożeń i szkód dla zabytków chronionych w obrębie terenu, na którym ma być realizowane przedsięwzięcie, przedstawienia zagadnienia dotyczącego oddziaływania na powietrze w formie graficznej, streszczenia w języku niespecjalistycznym. Kolegium nie podziela w tym zakresie w całości stanowiska E. i J. B. . Raport o oddziaływaniu na środowisko nie zawiera analizy i oceny możliwych zagrożeń i szkód dla zabytków chronionych na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w szczególności zabytków archeologicznych, w obrębie terenu, na którym ma być realizowane przedsięwzięcie i przedstawienie zagadnień w formie graficznej w zakresie oddziaływania na powietrze. Natomiast skromny opis analizowanych wariantów, w ocenie Kolegium nie można uznać za jego wadę. W pozostałym zakresie raport odnosi się do zabytków wskazując, że w bezpośrednim sąsiedztwie ani w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia nie znajdują się zabytki podlegające ochronie (pkt 3.3 raportu). Raport zawiera także streszczenie. Zdaniem Kolegium nie ma także podstaw do przyjęcia, że postanowienie uzgadniające organu ochrony środowiska zostało wydane w ramach res iudicata. Z oświadczenia Starosty Ś. wynikającego z pisma z dnia 9 czerwca 2006 r. postanowienie uzgadniające decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia jest pierwszym i jedynym postanowieniem Starosty Ś. . Z kolei z urzędu Kolegium znany jest fakt podjęcia przez Starostę Ś. postanowienia o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania bazy obrotu rolnego Gminnej Spółdzielni na B. . Z powyższego wynika, że nie zachodzi okoliczność rozstrzygnięcia w sprawie poprzednio załatwionej innym aktem administracyjnym. Ponadto organ odwoławczy podniósł, że w swej decyzji nie odnosi się do kwestii podnoszonych przez odwołujących się , które dotyczą materii rozpatrywanej przez inne organy. Zgodnie z art. 130 kpa przed upływem terminu odwołania decyzja nie ulega wykonaniu. Z kolei § 2 tegoż przepisu postanowiono, że wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Oznacza to, że wniesienie w terminie odwołania wstrzymuje wykonanie decyzji z mocy prawa. Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia zgłaszanych wniosków dowodowych Kolegium uznało za chybione wnioski dotyczące sporządzenia opinii budowlanej oraz doręczenia stronom projektu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Sporządzenie opinii budowlanej na tym etapie postępowania jest bezprzedmiotowe, bowiem w postępowaniu o środowiskowych uwarunkowaniach nie rozstrzyga się o zagadnieniach techniczno - budowlanych. Natomiast wniosek o doręczenie stronom projektu decyzji nie jest wnioskiem dowodowym, a jest kwestią uregulowaną w Dziale II Rozdział 3 - Udostępnianie akt - kpa. Odnosząc się zaś do wniosku dowodowego dotyczącego sporządzenia opinii w zakresie zgodności raportu z art. 52 ustawy organ odwoławczy stwierdził, że zgodność raportu z przepisem art. 52 jest zagadnieniem prawnym i podlega ocenie organu rozstrzygającego. Natomiast inną kwestią jest ocena wiadomości specjalnych zawartych w rzeczonym raporcie. Jak wskazano to już wyżej, odniesienie się do takich właśnie wiadomości specjalnych będzie zadaniem organu pierwszej instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Jednakże sam sposób przeprowadzenia tego dowodu, czy przy pomocy pracowników urzędu posiadających pożądaną wiedzę specjalną, czy też przy pomocy opinii biegłego zewnętrznego, należeć będzie do organu pierwszej instancji. Kolegium nie podzieliło natomiast zarzutu nie doręczania korespondencji A. K. owi pełnomocnikowi J. B., przez co pozbawiono skarżących prawa do obrony. Z akt sprawy wynika, że pełnomocnictwo A. K. zostało udzielone w dniu 25 kwietnia 2006 r. i doręczone organowi pierwszej instancji w dniu 4 maja 2006 r. Od tego dnia wszystkie pisma kierowane do stron doręczano również pełnomocnikowi skarżącego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wnieśli J. i E. B. . Skarżący zarzucili naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W szczególności skarżący stwierdzili, że wiadomym im jest, że sporne przedsięwzięcie będzie powodować przekroczenie norm hałasu na środowisko poza teren własności działki inwestora, a to oznacza, że sporna inwestycja wykonana - na zasadzie samowoli budowlanej - jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym zdaniem skarżących wydanie zaskarżonej decyzji, przez organ odwoławczy, jest zgodne z prawem /co do zasady/ - w części dotyczącej uchylenia decyzji organu pierwszej instancji natomiast jest w ich ocenie całkowicie sprzeczna z prawem, w tej części dotyczącej przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W przedmiotowej sprawie oprócz wadliwości raportu, a szczególnie niezgodności spornego przedsięwzięcia z planem miejscowym, zachodzi w opinii skarżących dodatkowo przypadek samowoli budowlanej. W takiej zaś sytuacji organ odwoławczy nie ma swobody w wyborze sposobu, zakończenia postępowania odwoławczego i jest on ograniczony kryterium umorzenia postępowania określonym w art. 105 § 1 kpa., dotyczącym przypadków, gdy postępowanie było bezprzedmiotowe. Przepis art. 138 §1 pkt 2 kpa. wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia istoty sprawy. W myśl art. 105 § 1 kpa gdy postępowanie administracyjne z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe organ administracji państwowej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Użyte przez ustawodawcę słowa "wydaje", a nie "może wydać" oznacza ,że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jest obligatoryjne, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny. Tym bardziej należy więc tak postąpić, gdy postępowanie od samego początku było i nadal jest bezprzedmiotowe. W takiej sytuacji w ocenie skarżących Samorządowe Kolegium Odwoławcze, niesłusznie stanęło na stanowisku, że w rozpatrywanej sprawie: istnieje podstawa faktyczna i prawna do przekazania tej sprawy do ponownego rozpoznania. Przesłanką umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jest bowiem bezprzedmiotowość postępowania "z jakiejkolwiek przyczyny", czyli z każdej przyczyny powodującej brak jednego z elementów materialnego stosunku prawnego w odniesieniu do jego strony przedmiotowej. W materiałach złożonych (w toku postępowania) przez skarżących już jednoznacznie zostało ich zdaniem udowodnione, że nowy raport oddziaływania na środowisko z marca 2006 r., nie spełnia wymagań z art. 52 ustawy prawo ochrony środowiska, oraz to, że zawiera on nieprawdziwe informacje i wnioski merytoryczne w zakresie oddziaływania akustycznego spornego przedsięwzięcia na sąsiednie nieruchomości. Oczywiście wymieniony raport ma jeszcze inne istotne nieprawidłowości. W tej sytuacji dalsze rozpatrywanie przekroczenia norm hałasu nie ma już uzasadnienia prawnego ani merytorycznego, ponieważ doprowadzi to do tych samych ustaleń.

Niedopełnienie obowiązku przez inwestora uzyskania pozwolenia na budowę na wcześniejszych etapach prowadzonych postępowań jest wystarczającą przesłanką do zastosowania art. 48 ust. 1 ustawy prawo budowlane. Stwierdzenie zatem "samowoli budowlanej" obliguje właściwy organ do wydania decyzji o nakazie rozbiórki budowanego bądź już wzniesionego obiektu budowlanego. Jedyną i konieczną przesłanką wydania nakazu rozbiórki obiektu wybudowanego bez pozwolenia jest stwierdzenie niedopełnienia przez inwestora wymogu uzyskania pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ odwoławczy wskazał, iż są one nietrafne i nie zasługują na uwzględnienie a w jego ocenie nie zachodziły okoliczności które uzasadniałyby umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie

Wymaga przede wszystkim podkreślenia specyficzna rola sądów administracyjnych. W zakresie ich kompetencji nie mieści się uprawnienie do merytorycznego załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy administracji publicznej wyższego stopnia.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej, ale tylko w ściśle określonych sytuacjach. Najczęściej chodzi o decyzję uchybiającą prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a"), jak też rozstrzygnięcie dotknięte wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydane bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c").

Zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, określonego w jej art. 51 ust. 1 pkt.1 jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wszczyna się na wniosek podmiotu podejmującego się realizacji takiego przedsięwzięcia. Należy też wskazać, że w ramach postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, określa się i ocenia: bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko, zdrowie i warunki życia, dobra materialne, zabytki, wzajemne oddziaływanie między czynnikami, o których mowa wyżej, dostępność do złóż kopalin oraz możliwości i sposoby zapobiegania i ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko a także wymagany zakres monitoringu ( art. 47 ustawy Prawo ochrony środowiska )

W myśl zaś art. 56 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, zwanej dalej ustawą, właściwy organ, którym stosownie do art. 46a ust. 7 pkt 4 jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta, wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Podstawowym więc kryterium przesądzającym o możliwości wydania pozytywnej decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych jest zgodność lokalizacji zamierzonego przedsięwzięcia z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że zasadniczym zagadnieniem podlegającym weryfikacji w toku postępowania o wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych jest zgodność z przedsięwzięcia z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego. Organ administracji w pierwszej kolejności powinien więc ustalić, czy dla danego obszaru został opracowany i obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, przyjęty na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W decyzji zaś o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy organ określa:1) rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia, 2) warunki wykorzystywania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich,

3) wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym, 4) wymogi w zakresie przeciwdziałania skutkom awarii przemysłowych, w odniesieniu do przedsięwzięć zaliczanych do zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnych awarii, 5) wymogi w zakresie ograniczania transgranicznego oddziaływania na środowisko w odniesieniu do przedsięwzięć, dla których przeprowadzono postępowanie dotyczące transgranicznego oddziaływania na środowisko, 6) w przypadku, o którym mowa w art. 135 ust. 1 - stwierdzenie konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, (art. 56 ust. 2).

Charakterystyka zaś całego przedsięwzięcia stanowi załącznik do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 56 ust. 3). Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wymaga uzasadnienia. Uzasadnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, niezależnie od wymagań wynikających z przepisów kpa, powinno zawierać informacje o sposobie wykorzystania uwag i wniosków zgłoszonych w związku z udziałem społeczeństwa oraz informacje dotyczące konieczności wykonania analizy porealizacyjnej, o której mowa w ust. 4 pkt 2 (art. 56 ust. 7 i ust. 8).

Przede wszystkim należy podkreślić, iż postępowanie przed Sądem w sprawie ze skargi E. i J. B. dotyczyło legalności wydanej w dniu [...] decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Nr [...] uchylającej decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] r. w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą "B. " i przekazującej sprawę z wniosku Inwestora K.D. do ponownego rozpoznania.

W kontrolowanej sprawie Sąd nie dopatrzył się istnienia naruszeń prawa materialnego jak i procesowego ze strony organu odwoławczego, z powodu których skarga zasługiwałaby na uwzględnienie.

Stanowiący procesową podstawę wydania zaskarżonej decyzji przepis art. 138 § 2 kpa przewiduje, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę, organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Skład orzekający tutejszego Sądu podziela ocenę organu odwoławczego, zgodnie z którym organ pierwszej instancji nie dopełnił spoczywającego na nim na mocy art. 7 kpa obowiązku dokonania wszechstronnej i wnikliwej oceny materiału dowodowego. Należy zwłaszcza zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, że znajdujący się w aktach sprawy raport oddziaływania inwestycji na środowisko nie zawiera wszystkich obligatoryjnych elementów, w tym analizy i oceny zagrożeń dla zabytków archeologicznych ze strony planowanego zamierzenia inwestycyjnego, przewidującego realizacje parkingu na samochody osobowe (co wiąże się z wykonaniem robót ziemnych) a także załącznika graficznego, który obrazowałby oddziaływanie wskazanego przedsięwzięcia na powietrze. Jak trafnie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, brak rzeczonej analizy spowodował, że organ pierwszej instancji nie dokonał analizy, o której stanowi art. 47 ustawy. Kwestionowana decyzja organu pierwszej instancji, co należycie uzasadnił organ drugiej instancji w motywach swego orzeczenia nie spełniała wymogów w zakresie jej uzasadnienia skoro w organ nie wykorzystał i nie odniósł się w nim do wniosków i uwag zgłoszonych przez J. B. a w złożonym przez niego koreferacie do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz zawartych w tym dokumencie zarzutów,. Organ ma (w ramach tzw. swobodnej polemiki dowodów) dać wiarę tym dowodom, które uzna za wiarogodne, ale ta okoliczność nie zwalnia go z podania przyczyn dla których innym dowodom odmówił wiarygodności.

Organ odwoławczy wykazując szereg uchybień organu pierwszej instancji w zakresie sposobu prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą "B. ", podjął właściwą decyzję stosowania prawa uchylając decyzję organu pierwszej instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania.

W tym kontekście nie można zgodzić się zarzutem J. i E. B. , iż wobec - jak konsekwentnie eksponują to skarżący w złożonej skardze - samowoli budowlanej ze strony inwestora K.D, czy też niezgodności jego inwestycji w miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego organ jest obowiązany uchylić decyzję organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą "B. " jako bezprzedmiotowe.

Postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizacje przedsięwzięcia wszczęte bowiem zostało na wniosek strony tego postępowania inwestora K.D. z dnia 17 stycznia 2006 r. i jego podstawę prawną stanowi art. 46a ust. 7 pkt 4, art. 56 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

Jednocześnie będąca przedmiotem oceny Sądu legalność postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia nie może sprowadzać się do równoległej oceny legalności przedsięwzięcia pod kątem dysponowania przez inwestora ewentualnym pozwoleniem na budowę o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Toczące się przed organami administracji publicznej postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację objętego skargą przedsięwzięcia nie może zawierać w sobie elementów postępowania regulowanego przepisami innymi niż z zakresu ochrony środowiska, w tym przypadku przepisami prawa budowlanego ( np: postępowania w sprawie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę czy też postępowania w sprawie legalizacji samowoli budowlanej). Art. 61 § 3 kpa stanowi, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Jeżeli zatem art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego nakazuje inwestorowi do przyszłego wniosku o pozwolenie na budowę dołączyć cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oznacza to, że postępowanie w sprawie wydania pozwolenia budowlanego wszczyna się w dacie złożenia przez wnioskodawcę kompletnego wniosku wraz z wcześniejszymi uzgodnieniami, między innymi w zakresie ochrony środowiska, jeżeli wymaga tego przepis prawa. Art. 46 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska stanowią, iż postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko stanowi pewien wycinek procesu zmierzającego między innymi do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego. Jest to więc postępowanie z zakresu ochrony środowiska załatwiające decyzją ostateczną sprawę administracyjną, wszczętą i prowadzoną jeszcze przed formalnym wszczęciem postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego (art. 61 § 3 KPA). W tym zaś sensie sprawa taka stanowi dopiero część przyszłego postępowania zmierzającego do wydania pozwolenia budowlanego, a w przypadkach opisanych przez prawo, jest niezbędnym elementem zdarzeń prawnych, które poprzedzać muszą wszczęcie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, skoro wynik takiego postępowania stanowi niezbędne uzgodnienie, które należy przedłożyć wraz z projektem przyszłej inwestycji. Z zestawienia wymienionych przepisów wypływa wniosek, że postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko jest odrębnym postępowaniem poprzedzającym wszczęcie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i nie można do tego postępowania stosować przepisów właściwych prawu budowlanemu. Zasadnie więc zdaniem Sądu, organ odwoławczy nie odniósł się w swej decyzji do kwestii podnoszonych przez odwołujących się, dotyczących materii rozpatrywanej przez inne organy.

Wbrew odmiennym twierdzeniom skarżących Kolegium nie miało także podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego z uwagi na fakt, że inwestor dopuścił się samowoli budowlanej. Trafnie bomie wywodzi w uzasadnieniu organ odwoławczy, że czy inwestor ma uzyskać pozwolenie na budowę, czy też dąży do legalizacji popełnionej samowoli budowlanej, aby prowadzić którekolwiek z tych postępowań musi legitymować się decyzją określającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia.

Nie sposób także podzielić poglądu strony skarżącej, że mamy do czynienia ze sprawą już wcześniej rozpoznaną. Poprzednie bowiem postępowanie (na które powołują się skarżący) dotyczy określenia środowiskowych uwarunkowań zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, podczas gdy kontrolowane postępowanie obejmuje środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą: "B. ",

Ponieważ organ odwoławczy uchylił kwestionowaną decyzję, a sprawę przekazał organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, więc nie było potrzeby dopuszczania przez sąd orzekający zgłoszonych wniosków dowodowych. Obecnie nic nie stoi na przeszkodzie, aby strona zgłosiła te wnioski w ponownym postępowaniu administracyjnym tym bardziej, ze sądy administracyjne mają jedynie funkcje kontrolną i nie mogą wchodzić w kompetencje zarezerwowane dla organów administracji.

Dotychczasowe wywody skłaniają Sąd do ostatecznej konkluzji, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., co z kolei obligowało Sąd do oddalenia skargi, zgodnie z dyspozycją art. 151 tej samej ustawy, skoro organ drugiej instancji nie przekroczył wyznaczonych ram administracyjnego prawa materialnego jak i procesowego. Obowiązkiem organu pierwszej instancji będzie ponowne rozpoznanie sprawy oddziaływania przedsięwzięcia pod nazwą "B. " w sposób wyczerpujący, wszechstronny z uwzględnieniem wszystkich wskazań organu odwoławczego. Ewentualne potwierdzenie się zarzutów skarżących zmierzających do wykazania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko poza granicami zainwestowania może spowodować, niezgodność wskazanej lokalizacji przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a w dalszej konsekwencji obowiązek odmowy określenia przez właściwy organ środowiskowych uwarunkowań na realizację tego przedsięwzięcia.

-----------------------

10