Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 322/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4, art. 147
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie: WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Beata Łomnicka Protokolant: specjalista Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2015 r. sprawy ze skarg C.K. i A.D. na decyzję Wojewody z dnia 20 lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargi oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia 25 kwietnia 2012 r., [...], Prezydent Miasta, na podstawie art. 28 , art. 33. ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – P.b. (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, póz. 1623 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – K.p.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, póz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 17 listopada 2011 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę firmie: Restauracja "[...]" – M. O. z siedzibą w N. przy ul. R. dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: przebudowa, rozbudowa i nadbudowa budynku restauracji "[...]" wraz z wewnętrzną instalacją gazową i dołami chłonnymi na działce nr [...] w obr. [...] przy ul. R. w N. / kategoria obiektu XVIl/.

W decyzji określono dane techniczne obiektu, wskazano autorów projektu budowlanego i wskazano - z zachowaniem warunków, zgodnie z art. 36 ust. 1 oraz art. 42 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych:

- roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, można je wykonywać tylko na terenie objętym pozwoleniem na budowę, zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, z przepisami, w tym techniczno -budowlanymi i BHP, obowiązującymi Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej

- wykonać stosowne zabezpieczenia placu budowy oraz innych miejsc prowadzenia prac budowlanych przed dostępem osób trzecich w czasie trwania procesu budowlanego

zachować warunki i uwagi zawarte we wskazanych w decyzji opiniach organów i instytucji uzgadniających projekt budowlany

Określono też obowiązki inwestora i kierownika budowy.

Wskazano, ze obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, obejmuje nieruchomości: działkę nr [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] w N. przy ulicy R..

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu 17 listopada 2011 roku inwestor wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na budowę dla oznaczonej wyżej inwestycji. Powołano regulacje prawne z art. 28 ust. 1, art. 32 ust. 4, art. 35 ust. 1, art. 35 ust. 4 P.b.. Wskazano, że inwestor złożył wymagane oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zgodnie z obowiązującym prawomocnym miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta [...] dla obszaru "[...]" działka przedmiotowej inwestycji położona jest w terenie o symbolu B27U obejmującym teren usług związanych z obsługą turystyki: hotel, gastronomia w ścisłej ochronie konserwatorskiej wynikającej z wpisania terenu do rejestru zabytków.

Przedmiotowa inwestycja jest zgodna z ustaleniami w/w planu i uzyskała decyzję o pozwoleniu na prowadzenie robót od Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Sprawdzeniu podlegała także zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami, kompletność projektu i posiadanie wymaganych uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz czy wykonanie i sprawdzenie projektu nastąpiło przez osoby posiadające uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym zaświadczeniem właściwej izby samorządu zawodowego.

Wskazano w szczególności, że w dniu 22.11.2011 roku zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W dniu 6.12.2011 roku Przedsiębiorstwo Turystyczne [...] - spółka jawna – A. D., C. K. z siedzibą w N. przy ul. R. wniosła sprzeciw dla projektowanej inwestycji zarzucając nieprawidłowości w dokumentacji budowlanej i nieprawidłowy przebieg granic działki nr [...] z działką [...], [...], [...] w obr. [...]. Mimo wyjaśnień inwestora w dniu 28.12.2011 roku A. D. złożył ponownie zastrzeżenia do projektu budowlanego i przebiegu granic, popierając to posiadanym dowodem w postaci wyrysu z mapy ewidencyjnej. Po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej strony ustaliły, że przebieg granic zostanie rozstrzygnięty w postępowaniu rozgraniczeniowym, a właściciele nieruchomości sąsiedniej w terminie 14 dni przedstawią stanowisko w sprawie wyrażenia zgody na wejście w teren ich nieruchomości celem wykonania prac budowlanych związanych z obcięciem daszków Hotelu firmy "[...]". Do Urzędu wpłynęła zgoda właścicieli sąsiedniej nieruchomości na wejście w teren ich działki celem wykonania prac związanych z obcięciem daszków hotelu "[...]" i wykonania prawidłowego odwodnienia połaci dachowych. Organ, rozpatrując sprawę o wydanie pozwolenia na budowę zgodnego z wnioskiem inwestora, bezpośrednio przy granicy nieruchomości, przy zachowaniu § 12 ust.2 warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, tj. bezpośrednio przy granicy nieruchomości w powiązaniu z wnioskiem sąsiadów o zawieszenie postępowania, uznał za zasadne zaczekać na ustalenie granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] w obr. [...] ponieważ od tego zależy prawidłowe wykonanie projektu budowlanego - na tym etapie postępowania ściana inwestora, zgodnie z mapą do celów projektowych, jest odsunięta od granicy nieruchomości o bliżej nieokreśloną odległość. Działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 123 K.p.a. organ postanowieniem z dnia 23.01.2012 r. postanowił zawiesić postępowanie administracyjne do czasu rozstrzygnięcia przebiegu granic pomiędzy działkami nr [...] i [...] w obr. [...] przy ul. R. w N..

Wojewoda postanowieniem z dnia 8.03.2012 r. uchylił ww. postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia uznając, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

W toku dalszego postępowania organ zwrócił się do Starosty - Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej o zajęcie stanowiska w sprawie prawidłowości sporządzonych map przedłożonych do przedmiotowej sprawy, w wyniku czego uzyskał odpowiedź, iż obie mapy sporządzono prawidłowo, a dwie linie, które uwidoczniono na mapie w skali 1:250 powstały na skutek wniosku projektanta o naniesienie dodatkowo ocieplenia ściany budynku hotelu "[...]" - własności Przedsiębiorstwa [...], które jak się okazało przekroczyło granicę nieruchomości działki inwestora. Do odpowiedzi Starosty dołączono kopię mapy ewidencyjnej w skali 1:1000 dla obrębu [...] w N.. Po dokonaniu ponownej analizy dokumentacji projektowej, przebiegu granic nieruchomości i uzyskaniu dodatkowych wyjaśnień, wezwano inwestora postanowieniem z dnia 23.03.2012 r. do przedłożenia projektu zagospodarowania terenu sporządzonego na prawidłowej mapie do celów projektowych, która dokładnie pokaże przebiegi granic poszczególnych nieruchomości. W dniu 30.03.2012 r. geodeta wprowadził uzupełnienia na mapie do celów projektowych doprowadzając ją do zgodności z kopią mapy ewidencyjnej przesłanej przez Starostę [...]. Projektant budynku dokonał drobnych korekt dokumentacji projektowej, które spowodowały, że projektowana ściana budynku restauracji "[...]" znajdująca się bezpośrednio przy granicy nieruchomości spełnia wymogi ściany oddzielenia pożarowego /zamieniono szyby p-pożarowe na luksfery/ i dostosowuje się do istniejącego ocieplenia budynku hotelu "[...]" nie naruszając zarówno istniejącego ocieplenia, jak i granicy nieruchomości. Inwestor nie może uznać wypełnienia otworów luksferami jako doświetlenie pomieszczeń, a właściciel działki sąsiedniej w każdej chwili może dobudować się do granicy nieruchomości ścianą pełną, co jest zgodne z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki. Ponadto w toku postępowania wyjaśniającego dołączono aneks do projektu podstawowego, pokazujący techniczny sposób rozwiązania ucięcia daszków hotelu "[...]" i odprowadzenia wód opadowych.

Biorąc powyższe pod uwagę organ uznał, że wyjaśniono wszystkie wątpliwości, a przedłożony projekt budowlany spełnia przepisy Prawa budowlanego oraz nie narusza warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki - w związku z czym bezcelowe staje się ponowne zawieszanie postępowania administracyjnego. W dniu 5.04 i 16.04.2012 r. wpłynął wniosek A. D. i C. K. o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia dla przebudowy, rozbudowy i nadbudowy budynku restauracji "[...]".

Organ uznał, że wnioski A. D. i C. K., jako pochodzące od osób nie inicjujących postępowania w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę, pochodzą od osób, które nie mają prawa żądania zawieszenia postępowania.

Organ nie znalazł również wystarczających podstaw do zawieszenia postępowania z urzędu i uznał, że przedłożony projekt budowlany spełnia obowiązujące przepisy. Biorąc powyższe pod uwagę postanowieniem z dnia 19.04..2012 roku odmówiono A. D. i C. K. pozytywnego rozpatrzenia wniosku o zawieszenie postępowania administracyjnego.

Zdaniem organu w obecnym stanie inwestycja nie narusza interesów osób trzecich, chronionych regulacją z art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b.. W związku ze spełnieniem przez inwestora wymagań określonych w art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 P.b. orzeczono jak w sentencji decyzji.

Od decyzji tej wnieśli w terminie odwołanie współwłaściciele sąsiedniej nieruchomości A. D. i C. K., wspólnicy Przedsiębiorstwa Turystycznego "[...]" Sp. j. w N.. Odwołujący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę, zarzucili wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 4 K.p.a., poprzez brak zgromadzenia dokumentów i informacji niezbędnych do wydania decyzji w niniejszej sprawie, a także nieprawidłową ocenę dotychczas zebranego materiału dowodowego w sprawie, naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany nie uwzględniający dostępu do drogi publicznej.

Organ odwoławczy - Wojewoda [...] - decyzją z dnia 20 lipca 2012 r., znak [...], po rozpatrzeniu odwołania A. D. i C. K. wspólników Przedsiębiorstwa Turystycznego "[...]" Sp. j., na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz na podstawie art. 138 § 1pkt 1 K.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że nie jest związany granicami zarzutów odwołania i winien rozpoznać sprawę w pełnym aspekcie jej zgodności z prawem, biorąc pod uwagę stan prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji przez ten organ. Zgodnie z przepisem art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania przez podmiot do tego legitymowany, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest bowiem weryfikacja decyzji, a ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej.

Analizując w opisanych okolicznościach przedłożony przez inwestorów projekt budowlany organ odwoławczy uznał, że spełnia on kryteria określone w obowiązujących przepisach, w szczególności w art. 35 ust. 1 pkt 1, a także art. 34 ust. 1, 2, 3 Prawa budowlanego, a mianowicie:

Zatwierdzony zaskarżoną decyzją projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami prawomocnego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta N., dla obszaru "[...]", zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Nr XLVIII/527/2009 z dnia 15 czerwca 2009 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr 423 póz. 3074 z dnia 20 lipca 2009 r. ). Nieruchomość objęta inwestycją położona jest w terenie o symbolu - B 27 U, obejmującym "Teren usług" - z przeznaczeniem pod usługi związane z obsługą turystyki: hotel, gastronomia. Zgodnie z ww. planem Rozdział II § 7 i § 8 - inwestor uzyskał pozwolenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków - decyzja Nr [...] z dnia 7.09.2011 r. na podejmowanie działań w granicach historycznego układu urbanistycznego miasta [...], w związku z położeniem terenu inwestycji w strefie ścisłej ochrony konserwatorskiej zespołu staromiejskiego, wpisanego do rejestru zabytków decyzją Nr [...] z 31.01.2007 r., nr rejestru A-72/M.

Z projektu budowlanego wynika, że parametry i cechy planowanego przedsięwzięcia odpowiadają warunkom określonym w ww. planie miejscowym.

Projektowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć, dla których wymagane jest postępowanie na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz. U. Nr 199, póz. 1227zpóźn. zm. ).

Projekt zagospodarowania działki będący częścią projektu budowlanego został wykonany zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Organ odwoławczy wskazał, że w związku ze sprzeciwem właścicieli sąsiednich działek organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające, którego wyniki dały podstawę do wydania decyzji z dnia 25 kwietnia 2012r..

Niezależnie od powyższego wskazano, że do dnia sporządzenia decyzji II instancji nie zostało wszczęte postępowanie rozgraniczeniowe.

Wskazano, że postępowanie odwoławcze przeprowadzono także z uwzględnieniem przepisów odnośnie poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w szczególności dot. usytuowania budynku względem granicy działki, usytuowania budynku z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe, zapewnienie dojścia i dojazdu do drogi publicznej.

Projekt zagospodarowania działki, skala 1:250 spełnia wymagania zawarte w obowiązujących przepisach, w tym przepisach warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, póz. 690 z późn. zm.}, w szczególności zachowane zostały przepisy § 12, § 14, § 271 do 273, § 218 ust. 1 tego rozporządzenia.

O naruszeniu uzasadnionych interesów osób trzecich można mówić wyłącznie wówczas, gdy naruszone zostały konkretne przepisy, warunki techniczne lub normy obowiązujące w budownictwie. Dokonana analiza zatwierdzonego zaskarżoną decyzją projektu budowlanego wykazała zachowanie obowiązujących przepisów w tym przepisów ww. rozporządzenia. W szczególności projektowany obiekt polegający rozbudowie i nadbudowie, usytuowany został z zachowaniem wymogów określonych w § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia, które dotyczą wymaganych odległości w stosunku do granic sąsiednich działek budowlanych. Budynek częściowo przylega do budynku hotelu "[...]" na sąsiedniej działce. Pozostałe ściany budynku znajdują się w odległości od 6,35 m do 11,64 m od granicy z sąsiednimi działkami. Odległość budynku od działki stanowiącej ul. R. wynosząca 2,69 m nie podlega weryfikacji, gdyż ulica nie jest działką budowlaną.

Przyjęte rozwiązania projektowe są także zgodne z przepisami § 14 ww. rozporządzenia, poprzez zapewnienie dojścia i dojazdu do drogi publicznej. W przedstawionym materiale dowodowym znajduje się oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną ( art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b) ustawy Prawo budowlane); pismo Miejskiego Zarządu Dróg z 12.01.2012 r. znak: [...] dot. możliwości połączenia działki nr [...] w obr. [...] z ul. R. - dostępność obiektu dla gości i klientów restauracji, oraz pismo Miejskiego Zarządu Dróg z 12.01.2012 r. znak: [...] dot. możliwości połączenia działki nr [...] w obr. [...] z ul. R. poprzez drogę wewnętrzną stanowiącą działki nr [...], [...], [...] w obr. [...] - dostępność zaplecza obiektu. Z uwagi na fakt, że dostęp z zaplecza obiektu do drogi publicznej odbywa się poprzez drogę wewnętrzną, czyli niepubliczną, do korzystania z niej konieczny jest tytuł prawny wynikający z prawa rzeczowego, bądź ze stosunku zobowiązaniowego. Działka [...] w obr. [...] przy ul. R. posiada dostęp do drogi publicznej. Inwestor przedłożył akty notarialne Rep. [...] i Rep. [...] o ustanowieniu służebności przejazdu i przechodu po działkach nr [...] i [...] w obr. [...], na podstawie których dokonano stosownych wpisów w księdze wieczystej [...], ustanowionej dla nieruchomości gruntowej [...] obr. [...] w N.. Na dzień wydania swojego rozstrzygnięcia jest to – zdaniem organu odwoławczego - prawny dostęp do drogi publicznej.

Wskazano, że przedmiotowy projekt budowlany, w tym projekt zagospodarowania działki, został pozytywnie uzgodniony z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Obiekt został zaprojektowany z zachowaniem wymogów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego.

Inwestor przedstawił stosowne oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Projekt budowlany jest kompletny i został wykonany i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. Został wykonany zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego ( Dz. U. Nr 120, póz. 1133 z późn. zmianami ). Inwestor posiada stosowne uzgodnienia i opinie, oraz zapewnienia przyłączenia do sieci i zapewnienia dostaw energii elektrycznej, ciepła, wody i odprowadzenia ścieków i deszczówki oraz oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną ( art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b) ustawy Prawo budowlane); pismo Miejskiego Zarządu Dróg z 12.01.2012 r. znak: [...] dot. możliwości połączenia działki nr [...] w obr. [...] z ul. R. - dostępność obiektu dla gości i klientów restauracji, oraz pismo Miejskiego Zarządu Dróg z 12.01.2012 r. znak: [...] dot. możliwości połączenia działki nr [...] w obr. [...] z ul. R. poprzez drogę wewnętrzną stanowiącą działki nr [...], [...], [...] w obr. [...] - dostępność zaplecza obiektu.

W związku z zarzutami zawartymi w odwołaniu organ odwoławczy dodatkowo wyjaśnił, że w zgromadzonym materiale dowodowym - k. 74-79 akt I instancji znajduje się kserokopia odpisu z księgi wieczystej, stan z dn. 16.12.2011 r., [...] dla nieruchomości - działka nr [...] w obr. [...], będąca w użytkowaniu wieczystym Przedsiębiorstwa Turystycznego "[...]" Sp. J., z której wynika, że przedmiotowa nieruchomość obciążona jest służebnością przejazdu i przechodu na rzecz każdoczesnych właścicieli działki nr [...] w obr. [...] obj. [...]. Działka nr [...] w obr. [...] - szlak oznaczony na mapie [...] linią czerwoną przerywaną. Jednym z obowiązków projektanta, zgodnie z art. 20 ust. 1 Prawa budowlanego jest sporządzenie informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia ze względu na specyfikę projektowanego obiektu, uwzględnianej w planie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Przedmiotowy projekt budowlany posiada informację BIOZ. Następnie kierownik jest obowiązany sporządzić lub zapewnić sporządzenie przed rozpoczęciem budowy planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia na budowie, w oparciu o informację BIOZ, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, uwzględniając specyfikę projektu budowlanego i warunki prowadzenia robót budowlanych. Plan bezpieczeństwa i ochrony zdrowia na budowie sporządza się jeżeli występują uwarunkowania określone w art. 21a Prawa budowlanego. Jak z powyższego wynika za plan ten odpowiada kierownik budowy, a jego zakres jako zagadnienie przyszłe dotyczące obowiązków uczestników procesu budowlanego, nie jest zgodnie z obowiązującymi przepisami przedmiotem sprawdzeń przed wydaniem pozwolenia na budowę.

Jednocześnie organ odwoławczy zwrócił uwagę organowi I instancji, że zgodnie z art. 40 § 2 K.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Wskazano, że w przedmiotowej sprawie wspólnicy Przedsiębiorstwa "[...]" Sp. j. ustanowili pełnomocnika, dlatego wysyłanie korespondencji także do stron, które ustanowiły pełnomocnika, jest zbyteczne. Wskazano też, że nie wiadomo na podstawie jakich przepisów projektant przedmiotowej inwestycji został uznany za stronę.

Z uwagi na charakter popełnionych błędów organ odwoławczy skorygował listę osób uznanych za strony przez I instancję

W związku ze spełnieniem wymagań określonych w art. 35 ust. 1pkt 1 oraz w art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, brak jest – zdaniem organu odwoławczego - podstaw prawnych do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Na powyższą decyzję Wojewody z dnia 20 lipca 2012r., znak [...], C. K. i A. D. wnieśli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Obie sprawy, wywołane ich skargami na tę samą decyzję, zostały połączone w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Zaskarżonej w całości decyzji skarżący zarzucili:

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 15 w zw. z art. 10, art. 40 § 1 i 2, art. 45 K.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania polegającej na zmianie przez Organ II instancji stron postępowania w zakresie dotyczącym Przedsiębiorstwa Turystycznego "[...]" A. D., C. K. sp.j. w N., polegającego na przyjęciu, iż stroną nie są skarżący, lecz spółka, a tym samym uniemożliwienie stronie czynnego udziału w sprawie i ochronę swoich interesów,

- naruszenie przepisów postępowania, tj. artykułu 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez:

a) niewyjaśnienie wszelkich istotnych okoliczności sprawy związanych z nieprawidłowościami w oznaczeniu przebiegu granic na mapach dla celów projektowych załączonych do wniosku o pozwolenie na budowę,

b) nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i w konsekwencji przyjęcie, iż do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie zostało wszczęte postępowanie rozgraniczeniowe, co jest niezgodne z zebranym materiałem dowodowym,

c) nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, iż działka nr [...] obr. [...] w N. posiada prawny dostęp do drogi publicznej,

d) niewskazanie w uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej decyzji.

Skarżący C. K. zarzucił także:

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 10, art. 40 § 1 i 2 K.p.a. poprzez niedoręczanie stronie pism w toku postępowania przed organem I instancji i uniemożliwienie stronie zajęcia stanowiska w sprawie oraz ochrony interesów strony, przez co strona nie brała udziału w postępowaniu nie z własnej winy.

Obaj skarżący zarzucili także zaskarżonej decyzji:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 34 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 2004r. (tekst jednolity: Dz.U. 2010 r. nr 243 poz. 1623 t.j. ze zm.) przez ich nieprawidłowe zastosowanie, to jest przyjęcie, iż projekt budowlany spełnia wymagania prawomocnego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta dla obszaru [...] w sytuacji, gdy inwestor w odpowiedzi na wezwanie organu I instancji zmienił projekt budowlany i nie przedstawił aktualnego pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Przy tak postawionych zarzutach każdy ze skarżących wniósł:

1) o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji,

2) o zwrot kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według

norm przepisanych.

W uzasadnieniu swoich zarzutów skarżący C.K. i A. D. podnieśli, że organ II instancji w uzasadnieniu decyzji uznał, iż obaj skarżący ustanowili jednego pełnomocnika, co jest niezgodne z prawdą. Organ I instancji jako strony postępowania uznał samodzielnie każdego ze skarżących. Wynika to po pierwsze z faktu, że od początku postępowania doręczał pisma na adres prywatny każdego skarżącego, a zatem nie można przyjąć, że traktował skarżących jako podmioty działające w imieniu Przedsiębiorstwa Turystycznego "[...]" A. D., C. K. sp.j. w N. (dalej: Spółka). Po drugie pełnomocnik skarżących C. K. i A. D. działał na podstawie indywidualnych pełnomocnictw udzielonych przez każdego ze skarżących z osobna, co nie było kwestionowane przez organ I instancji na żadnym etapie postępowania. Co więcej pełnomocnik skarżących przy pierwszej czynności wskazywał na nieprawidłowe oznaczenie stron, tj. wskazywał, że stroną jest Spółka. Organy obu instancji nie odniosły się w żaden sposób do stanowiska pełnomocnika skarżących. W związku z tym organy obu instancji, w szczególności organ I instancji, powinny doręczać pisma pełnomocnikowi każdego ze skarżących bez względu na fakt, iż jest to ta sama osoba. W niniejszej sprawie organ I instancji nie doręczał pism pełnomocnikowi skarżących, a organ II instancji bezzasadnie uznał, że wspólnicy spółki ustanowili r.pr. T. T. pełnomocnikiem Spółki, a zatem zmienił zakres podmiotowy uczestników postępowania przez przyjęcie, że stroną jest Spółka, a nie każdy ze skarżących. Gdyby Spółka została uznana jako strona od samego początku, wówczas wszelka korespondencja przed ustanowieniem pełnomocnika w sprawie byłaby kierowana zgodnie z art. 45 K.p.a. na adres Spółki wynikający z wpisu w rejestrze przedsiębiorców. Z uwagi na fakt, że organy błędnie dokonywały doręczeń, a organ II instancji dodatkowo zmienił zakres podmiotowy uczestników postępowania, to została naruszona zasada dwuinstancyjności, gdyż w ślad za stanowiskiem organu II instancji Spółka nie mogła wziąć czynnego udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Spółce nie została także doręczona decyzja organu II instancji. Z uwagi na powyższe uchybienie dnia 14.08.2012r. został złożony wniosek o wznowienie postępowania w związku z faktem, że Spółka nie brała udziału w postępowaniu nie z własnej winy. Skarżący zarzucili ponadto, że działka nr [...] obr. [...] w N., będąca własnością M. O., graniczy z działką [...] oraz [...], wszystkie w obr. [...] w N., do których początkowo prawo użytkowania wieczystego, a obecnie prawo własności przysługuje spółce Przedsiębiorstwo Turystyczne "[...]" sp.j. A. D., C. K. w N.. Organ II instancji nie ustosunkował się do nieprawidłowości w oznaczeniu granicy między w/w działkami na mapie do celów projektowych złożonej wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Organ II instancji nie wziął pod uwagę w żadnej części swojego uzasadnienia działki nr [...] obr. [...] w N.. Ponadto organ nie uwzględnił zastrzeżeń stron postępowania złożonych w organie I instancji w zakresie nieprawidłowości w sposobie oznaczenia granic działek nr [...] oraz [...], obie w obr. [...] w N., co rzutuje na sposób określenia przebiegu tunelu pod budynkiem Hotelu "[...]", a tym samym na dostęp inwestora M. O. do drogi publicznej. Skarżący wskazali, że rozbieżności między dokumentacją złożoną przez inwestora, a stanowiskiem prezentowanym przez skarżących, wynoszą na podstawie własnych odczytów z map ok. 0,9m. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji nie ustosunkował się do tej kwestii, a zatem zasadny jest zarzut nierozpatrzenia całego materiału dowodowego. Na marginesie skarżący podnieśli, że organ II instancji nieprecyzyjnie posługuje się w uzasadnieniu decyzji nazwą "[...]" odnosząc się do przebiegu granicy po ścianie budynku "[...]", bowiem w niniejszej sprawie mamy do czynienia z Restauracją "[...]" oraz Hotelem "[...]", które to budynki ze sobą graniczą, co nie zmienia faktu, że są samodzielnymi budynkami.

Odnosząc się do kwestii postępowania rozgraniczeniowego – zdaniem skarżących - organ II instancji bezzasadnie podnosi, że postępowanie rozgraniczeniowe do dnia sporządzenia zaskarżonej decyzji nie zostało wszczęte. Skarżący twierdzą, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte, co znalazło wyraz w protokole rozprawy administracyjnej przeprowadzonej przez organ I instancji.

Organy obu instancji dysponując obszernym materiałem dowodowym w zakresie granic działek [...] oraz [...], [...], [...], wszystkie w obr. [...] w N. oraz praw związanych z przedmiotowymi działkami, wg skarżących bezpodstawnie przyjęły, iż działka [...] posiada prawny dostęp do drogi publicznej.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. skarżący podnieśli, że organ wymienił tylko przykładowo, jakie przepisy w ocenie organu II instancji zostały zachowane, tym samym uniemożliwiając skarżącemu weryfikację, czy decyzja została wydana na podstawie obowiązujących przepisów prawa.

Naruszenie przepisów prawa materialnego polegało, zdaniem skarżących, na bezpodstawnym przyjęciu przez organ II instancji, iż projekt budowlany złożony przez inwestora spełnia wymagania prawomocnego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta dla obszaru [...]. Inwestor po wydaniu pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dwukrotnie, tj. w październiku 2011 r. oraz w odpowiedzi na wezwanie organu I instancji w marcu 2012r. zmienił projekt budowlany i nie przedstawił aktualnego pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Znajdujące się w aktach pozwolenie zostało wydane dnia 07.09.2011 r., a zatem na pewno nie uwzględnia zmian naniesionych przez inwestora, tym bardziej, że organ II instancji w żadnej części uzasadnienia nie wskazał, aby było dodatkowe pozwolenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków uwzględniające naniesione zmiany. Dodatkowe uzgodnienie było konieczne ze względu na istotne zmiany projektu, tj. zmianę układu dachu oraz zmianę formy architektonicznej budynku.

Wojewoda w odpowiedzi na skargi wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Postanowieniem z dnia 4 grudnia 2012 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie postępowanie sądowe w niniejszej sprawie zostało zawieszone.

Postanowieniem z dnia 31 grudnia 2012 r. (k. 125-126 akt sądowych) Wojewoda wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody z dnia 20 lipca 2012 r. znak [...] – zaskarżoną w niniejszej sprawie. Następnie Wojewoda wydał decyzje: z dnia 5 czerwca 2013 r. (k. 180-184 akt sądowych) o odmowie uchylenia swej decyzji z dnia 20 lipca 2012 r. znak [...] oraz z dnia 6 czerwca 2013 r. (k. 185-193 akt sądowych) stwierdzającą wydanie z naruszeniem art. 10 K.p.a. ostatecznej decyzji Wojewody z dnia 20 lipca 2012 r. znak [...] oraz odmawiającą jej uchylenia.

Postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2013 r. (k. 197-199 akt sądowych) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego z urzędu zawiesił postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody z dnia 6 czerwca 2013 r..

Postanowieniem z dnia 18 marca 2015 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie postępowanie sądowe w niniejszej sprawie zostało z urzędu podjęte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - dalej P.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dokonana w powyższym zakresie kontrola zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów prowadzi do wniosku, że zarzuty skarg nie mogły odnieść skutku i skargi podlegały oddaleniu.

Wydanie przez organ odwoławczy - Wojewodę decyzji z dnia 20 lipca 2012 r., znak [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 25 kwietnia 2012 r. znak: [...]. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Firmie Restauracja "[...]" – M. O. z siedzibą w N. przy ul. R. pozwolenia na budowę zamierzenia inwestycyjnego pn. "Przebudowa, rozbudowa i nadbudowa budynku restauracji "[...]" wraz z wewnętrzną instalacją gazową i dołami chłonnymi na działce Nr [...] w obr. [...] przy ul. R. w N." skutkowało zainicjowaniem zarówno niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, jak i postępowania wznowieniowego.

Mając na uwadze regulację z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Sąd rozpoznając skargi, wniesione przez dwie osoby fizyczne C. K. i A. D., nie mógł z urzędu uwzględnić okoliczności, że w postępowaniu administracyjnym nie brała udziału spółka Przedsiębiorstwo Turystyczne "[...]" A. D., C. K. sp.j. w N.. To tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu - co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. - jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty (skarżący C. K. i A. D.) nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również Sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który niejako z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi (w tym przypadku Przedsiębiorstwo Turystyczne "[...]" A. D., C. K. sp.j. w N.) został pominięty w postępowaniu administracyjnym. Należy zauważyć, że przesłanka wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) wiąże się ściśle z art. 147 K.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone. Powyższe stanowisko jest już ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego wyroki: z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. I OSK 911/05; z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 665/07; z dnia 22 grudnia 2008r. sygn. akt II OSK 1109/07; z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 51/08; z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 832/08, , z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 51/08 , z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 796/09, z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn.. II OSK 1886/10, z dnia 26 marca 2013r., sygn.. II OSK 2276/11) i skład orzekający w niniejszej sprawie je podziela. Należy podkreślić, że co do zasady prawami procesowymi rozporządza strona. Dlatego też jeżeli strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym, nie wniesie skargi, nie można wbrew jej stanowisku uznać, że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa i w związku z tym uchylić zaskarżoną decyzję z tej przyczyny w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.p.s.a..

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że podnoszone w skargach przez skarżących C. K. i A. D. pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania, polegającego na uniemożliwieniu spółce Przedsiębiorstwo Turystyczne "[...]" A. D., C. K. sp.j. w N. czynnego udziału w sprawie i ochrony swych interesów, także nie mogły skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zarzuty te winny być bowiem podnoszone przez tę spółkę, a nie jej wspólników. Spółka Przedsiębiorstwo Turystyczne "[...]" A. D., C. K. sp.j. w N. nie wniosła jednak do Sądu skargi na ostateczną decyzję Wojewody z dnia 20 lipca 2012 r., znak [...], ani nie złożyła wniosku o dopuszczenie spółki do udziału w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Nie ma przy tym znaczenia, że wnoszący skargi C. K. i A. D. są jej wspólnikami i osobami upoważnionymi do jej reprezentacji. Sami bowiem skarżący trafnie podnoszą, że mając na uwadze status strony postępowania należy odróżnić spółkę jawną, mającą zdolność procesową, od działających imieniem własnym skarżących, będących w tym przypadku jej wspólnikami.

Co do podniesionych w skargach zarzutów dotyczących oceny przez organy administracji samego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę należy stwierdzić, że fakt, iż postanowieniem z dnia 31 grudnia 2012 r. (k. 125-126 akt sądowych) Wojewoda wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody z dnia 20 lipca 2012 r. znak [...]. daje nie biorącej dotychczas udziału w postępowaniu i pozbawionej możliwości działania spółce "[...]" A. D., C. K. sp.j. w N. możliwość podnoszenia w postępowaniu wznowieniowym merytorycznych zarzutów związanych z zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na budowę. To bowiem właśnie spółka, a nie jej wspólnicy (jako osoby fizyczne wnoszące skargi w niniejszym postępowaniu sądowym), ma obecnie prawo własności, a wcześniej prawo użytkowania wieczystego, działek [...] oraz [...], obr. [...] w N.. Z uwagi na ten fakt zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie inwestorowi pozwolenia na budowę może naruszać interes prawny spółki, wynikający z jej prawa własności do ww. gruntu, a nie jej wspólników jako osób fizycznych wnoszących skargi w niniejszym postępowaniu sądowym. Z tych powodów nie ma podstaw, by Sąd odnosił się do tych zarzutów w niniejszym uzasadnieniu.

Biorąc powyższe pod uwagę Sad nie znalazł podstaw do uwzględnienia skarg C. K. i A. D., co skutkuje ich oddaleniem, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a..