Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2415/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 i 3, art. 11 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 38
journal: Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art.151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie: WSA Gabriela Nowak WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2013 r. sprawy ze skargi P. S.A. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania P. S.A. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę D. prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej D., obr. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...]ha i nr [...]o pow[...] ha, objętej księgą wieczystą nr [...] – utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję.

W toku postępowania ustalono następujący stan faktyczny.

Z wniosku P. S.A. Odział Gospodarowania Nieruchomościami w K. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie wydania - w trybie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) - decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo Państwowe P. w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego w jednostce ewidencyjnej [...], obr. [...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działki nr [...]o pow. [...]i nr [...]o pow. [...]ha.

W związku z art. 17a ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) Wojewoda [...] zawiadomieniem z dnia 14 października 2010 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne dotyczące wydania decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości - w trybie przepisów art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., bowiem zachodziło prawdopodobieństwo, że nieruchomość ta z dniem 27 maja 1990 r. stała się własnością gminy.

Z uwagi na fakt, iż postępowanie komunalizacyjne, mające na celu ustalenie właściciela nieruchomości w dacie 27 maja 1990 r., ma charakter zagadnienia wstępnego dla postępowania uwłaszczeniowego - postępowanie uwłaszczeniowe zostało zawieszone.

Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], stwierdził, że 27 maja 1990 r. Gmina [...] nabyła z mocy prawa nieodpłatnie, prawo własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...] oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, objętej księgą wieczystą [...], prowadzoną przez IV Wdział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w B.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z zaświadczeniem Starosty [...] w dniu 27 maja 1990 r. w ewidencji gruntów figurowały działki nr [...] o pow. [...] oraz nr [...] o pow. [...] ha i stanowiły one własność Skarbu Państwa we władaniu Okręgowej Dyrekcji P. w K. W wyniku przeprowadzonej modernizacji operatów ewidencji gruntów i budynków działka nr [...] zmieniła powierzchnię na [...] ha.

Z kolei, zgodnie z księgą wieczystą założoną w 1999 r., nieruchomości te stanowią własność Skarbu Państwa na podstawie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w sprawie przymusowego zarządu państwowego, dekretu z dnia 7 lutego 1919 r. o przejściu kolei zabudowanych przez byłe władze okupacyjne pod zarząd ministra komunikacji, rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe".

Uprzednio parcele tworzące działki nr [...] i nr [...] objęte były arkuszem posiadłości gruntowej Ip. [...] gminy katastralnej [...]. Arkusz prowadzony był dla gruntów znajdujących się w posiadaniu Skarbu Państwa, Przedsiębiorstwa P.

W związku z powyższym organ wojewódzki stwierdził, że w dacie 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Państwa. P. zaś nie legitymowały się dokumentem potwierdzającym prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości wydanym w formie przewidzianej prawem, gdyż decyzja o naliczeniu opłat rocznych za zarząd gruntem nie może - w prowadzonym postępowaniu komunalizacyjnym - stanowić o wyłączeniu przedmiotowego gruntu z komunalizacji.

Dodał, że art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej stanowił, że grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej.

Wojewoda uznał, że objęta postępowaniem nieruchomość spełniała przesłanki określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), i z mocy prawa stała się własnością Gminy D., bowiem w dniu 27 maja 1990 r. nie pozostawała w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego, a zatem należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. W związku z tym stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość podlegała komunalizacji z mocy prawa na rzecz Gminy K.

Odwołanie od decyzji Wojewody [...] wniosły P. S.A.

W uzasadnieniu wskazały, że prawo zarządu sporną nieruchomością należy wywieść z przepisów rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe. Ponadto powołały się na decyzję o ustaleniu opłat za zarząd, a także na okoliczność, iż na przedmiotowej nieruchomości funkcjonuje linia kolejowa.

Po rozpoznaniu odwołania, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...] utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...].

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Komisja stwierdziła, że w dacie wydania decyzji o ustaleniu opłaty rocznej, tj. [...] grudnia 1986 r. obowiązywała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz.99), która określała w art. 38 ust 2, że państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Prawo zarządu do nieruchomości państwowych osób prawnych na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej można ustalić tylko na podstawie obowiązujących do tej daty przepisów tj. do dnia 27 maja 1990 r.

Wcześniej zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych prawo zarządu i użytkowania było ustanawiane w formie protokółu zdawczo-odbiorczego, bądź w drodze umowy zawartej w odpowiedniej formie prawnej, a w razie sporu na podstawie decyzji Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Później ustanawiane było w trybie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r. Nr 32, poz. 159) w drodze decyzji organu administracji państwowej stopnia podstawowego o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste i następnie w trybie art. 38 ust. 2 ww. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Taki stan prawny obowiązywał w dniu 27 maja 1990 r.

Komisja podniosła, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 1997 r., sygn. akt I SA 436/97 stwierdził, iż przepisy § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 97) nie mają zastosowania w postępowaniu komunalizacyjnym, bowiem zostały wydane na ściśle określony użytek, tj. w celach uwłaszczeniowych. Charakter tego rozporządzenia wyłącza możliwość jego stosowania rozszerzająco, czemu Naczelny Sąd Administracyjny dał wyraz także w innych swoich orzeczeniach (np. wyrok z dnia 26 czerwca 1997 r., sygn. akt I SA 1728/96). To stanowisko Sądu jest nadal aktualne. Zatem decyzja o ustaleniu opłaty nie może w postępowaniu komunalizacyjnym stanowić dowodu na posiadanie prawa zarządu.

Uznała również, iż skoro odwołującemu nie przysługiwał tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości, to nieruchomość ta, w rozumieniu ww. art. 5 ust. 1, należała do terenowego organu administracji państwowej. Zgodnie bowiem z treścią obowiązującego w dniu 27 maja 1990 r. art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74), grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Przy czym na podstawie orzecznictwa Naczelnego Sadu Administracyjnego przepisy konstytuujące przedsiębiorstwo państwowe P. takiego tytułu nie tworzą.

Komisja podkreśliła, że żadne przepisy powojenne o [...], nacjonalizacji, militaryzacji, włącznie z dekretem o majątkach opuszczonych i poniemieckich, a także o przejęciu przez państwo polskie mienia państwa [...], a także rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. formułujące z natury rzeczy ogólne zasady dotyczące dysponowania mieniem, nie mogły tworzyć w stosunku do geodezyjnie wyodrębnionej nieruchomości ograniczonego prawa rzeczowego w postaci prawa użytkowania, czy też prawa zarządu. Tylko tak sformułowane prawo może wyłączać komunalizację z mocy prawa. Faktyczne władanie nieruchomością nie tworzy formalnoprawnego zarządzania.

Obowiązująca w dniu wejścia w życie ustawy "komunalizacyjnej" ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" sformułowała jedynie zasadę władania gruntami przez P. Z ogólnych przepisów tej ustawy nie wynikały uprawnienia do konkretnie określonych działek o określonych powierzchniach i zapisach ewidencyjnych.

Organ powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2006 r., sygn. akt I OSK 1259/05 stwierdzający, że Przedsiębiorstwo P. nie uzyskało przed dniem 27 maja 1990 r. prawa zarządu mieniem pozostającym tylko w faktycznym władaniu tego Przedsiębiorstwa z mocy przepisów o jego utworzeniu i funkcjonowaniu, ani takie mienie nie podlega wyłączeniu z komunalizacji następującej z mocy prawa oraz m.in. orzeczenia tego sądu z dnia 15 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1457/06, z dnia 13 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 760/07 i z dnia 16 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 1947, prezentujące analogiczne stanowisko. Wskazał także, iż w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1456/06, powołując się na uchwałę 7 sędziów Sądu Najwyższego zostało stwierdzone, że "nie może też ujść uwagi okoliczność, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (tak Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów z dnia 23 września 1993 r., sygn. akt III CZP 81/93, OSNCA z 1994 r. Nr 2, poz. 27)".

Następnie Komisja stwierdziła, że w sprawie niniejszej nie ma też zastosowania treść art. 11 ust 1 ustawy "komunalizacyjnej", ponieważ wykonywanie funkcji transportowych nie jest wykonywaniem zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, a zadania z zakresu obronności mogą wykonywać praktycznie wszystkie przedsiębiorstwa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2006 r., sygn. akt I OSK 1259/05).

Podkreśliła także, iż okoliczność, iż na nieruchomości funkcjonuje linia kolejowa sama z siebie nie tworzy innej jakości w kontekście art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Nie istnieje przepis prawa, który wyłączałby z komunalizacji nieruchomości, na których znajdują się czynne tory kolejowe.

Skargę na powyższą decyzję wniosły P. S.A. w W., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co miało decydujący wpływ na prawidłowość rozstrzygnięcia w sprawie, a w szczególności:

1. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), poprzez błędne zastosowanie tych przepisów w związku z błędnym uznaniem, iż nieruchomość ta w dacie 27 maja 1990 r. należała do terenowych organów administracji stopnia podstawowego;

2. art. 4 i art. 6 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa PP "Polskie Koleje Państwowe", poprzez brak zastosowania prowadzący do błędnego uznania, iż nieruchomości przeznaczone do użytku kolei nabyte z mocy prawa przez P. podlegają komunalizacji z dniem 27 maja 1990 r.;

3. art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleie Państwowe".

Ponadto stwierdziły, że zaskarżona decyzja w sposób rażący narusza również przepisy postępowania, a to:

1. art. 7, art. 88, art. 77 § 1, art. 80 oraz 138 § 2 kpa, poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający słuszny interes skarżącego, a ponadto dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, że spełnione zostały przesłanki komunalizacji wyrażone w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.;

2. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 kpa, poprzez bezzasadne pominięcie w postępowaniu dowodowym posiadania przez, skarżącego nieruchomości według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. pomimo, iż jest to przesłanka wyłączająca komunalizację mienia w sytuacji ustalenia w postępowaniu dowodowym braku dokumentów o ustanowionym zarządzie.

Powyższe naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...].

W uzasadnieniu skargi podniosła, że zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej oraz orzeczenie Wojewody [...] w sposób rażący naruszają przepisy prawa.

Organy błędnie zinterpretowały treść art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., poprzez przyjęcie, iż istnienie przesłanki "należące do" sprowadza się do ustalenia, że dana nieruchomość nie znajdowała się w zarządzie P.

Według ustalonych w orzecznictwie zasad interpretacji przepisów prawa znaczenie ma wykładnia językowa, a dopiero w przypadku braku możliwości jej zastosowania, należy sięgać do dyrektyw wykładni systemowej i funkcjonalnej. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, tj. orzeczeniu z dnia 28 maja 1986 r.

Zgodnie z treścią ww. art. 5 ust. 1 gminy wyposażone zostały z mocy prawa w majątek niezbędny do ich funkcjonowania, należący do dnia 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji oraz przedsiębiorstw im podległych. Gminy stały się następcami prawnymi tych organów, co wynika literalnie z treści ww. art., w którym zakres komunalizacji z mocy prawa został ograniczony do mienia "należącego do" tych właśnie jednostek, a zatem wyłącznie jednostek o lokalnym charakterze, co stanowi przesłankę pozytywną komunalizacji.

P. S. A. wskazała, iż organem założycielskim P. były naczelne organy państwa, tj. zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. z 1989 r. Nr 26, poz. 138) Minister Transportu, Żeglugi i Łączności. Jednocześnie, zgodnie z pierwotnym brzmieniem art. 16 ust. 1 i 2 ww. ustawy w skład mienia PKP w dacie 27 maja 1990 r. wchodziły środki pozostające w jego dyspozycji w dacie wejścia w życie ustawy z 1989 r., a zatem wszelkie środki nabyte wcześniej przez poprzednika prawnego Przedsiębiorstwa, należały do P. Tym samym mienie P. nie należało do t.o.a.p. i nie jest objęte zakresem podmiotowym i przedmiotowym art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Powyższe znajduje potwierdzenie w judykaturze (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 6 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1401/09, podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt. I OSK 1956/10). W wyroku z dnia 10 maja 2001 r., sygn. akt 2595/99 (LEX 54752) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że może być wyłączone z komunalizacji z mocy prawa mienie ogólnonarodowe, należące do przedsiębiorstw państwowych, dla których funkcję organu założycielskiego pełnią organy inne niż rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej.

Powołała uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lutego 1994 r., sygn. akt W 12/92 stwierdzającą, że zwrot normatywny "mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" użyty w art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające, oznacza stosownie do obowiązującego w dniu wejścia w życie tej ustawy art. 44 kc własność i inne prawa majątkowe będące mieniem ogólnonarodowym (państwowym), którego składnikami rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej jedynie zarządzały w imieniu Skarbu Państwa jako państwowe jednostki organizacyjne nie mające osobowości prawnej (stationes fisci). W świetle powyższego pojęcie "zarządzanie", przez które zgodnie z wyżej wymienioną uchwałą Trybunału Konstytucyjnego należy rozumieć wykonywanie przez terenowe organy czynności o charakterze faktycznym, uznane zostało przez Trybunał Konstytucyjny jako tożsame z pojęciem "należące do". Tym samym, w postępowaniu komunalizacvjnvm konieczną przesłanką dla wystąpienia skutku w postaci nabycia mienia Skarbu Państwa przez gminę z mocy prawa jest ustalenie, iż nieruchomość ta była zarządzana przez terenowy organ administracji. Brak pozytywnych ustaleń w tym zakresie skutkować winen odmową komunalizacji mienia.

Przedmotowa nieruchomość stanowi fragment linii kolejowej K. Linia ta wybudowana została w 1856 r. - co znajduje potwierdzenie w wykazie środków trwałych. Zatem bezsprzecznie przeznaczona jest do użytku kolei i stanowi infrasrtrukturę kolejową.

Skarżąca podniosła, iż zgodnie z art. 4 rozporządzenia z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe prowadzi eksploatację wszystkich linii kolejowych, zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji i w tym celu obejmuje w zarząd powierniczy i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy. Natomiast zgodnie z art. 6 powołanego rozporządzenia, cały majątek oddany w myśl art. 4 przedsiębiorstwu "Polskie Koleje Państwowe" w użytkowanie i powierniczy zarząd lub na własność przedsiębiorstwa wyodrębnia się z ogólnego majątku Skarbu Państwa. Z uwagi na powyższe należy stwierdzić, iż przepisy te stanowią podstawę do uznania, iż nieruchomości przeznaczone funkcjonalnie do użytku kolei pozostają w zarządzie PP PKP, powstałym z mocy prawa. Zatem uzależnienie potwierdzenia tytułu do nieruchomości dodatkowymi dokumentami nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia.

Zarząd przysługujący P. z mocy prawa, podlegał następnie przekształceniu z mocy szczególnych przepisów art. 38 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, a następnie art. 80 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, który w pierwotnym brzmieniu stanowił, że grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Przeznaczenie nieruchomości na cele kolejowe oznacza, że nie stała się ona własnością gminy z mocy prawa w dacie 27 maja 1990 r., a zatem pozostała wlasnością Skarbu Państwa na dzień 5 grudnia 1990 r. Powyższe znajduje potwierdzenie w treści przepisów ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego P., a mianowicie art. 34 i 34 a - regulujących stan prawny nieruchomości skarżącego, dla których brak jest ustanowionego zarządu, a znajdujących się w jego posiadaniu. Nieruchomości te są zatem "innym mieniem" w rozumieniu art. 5 ust 4 ustawy wprowadzającej przepisy ustawy o samorządzie terytorialnym.

P. S. A. powołała takżne wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/04 (Dz.U. Nr 69, poz. 525), stwierdzajacy, iż grunty, o których mowa w art. 34 ww. ustawy spełniają przesłanki art. 5 ust. 3 i 4 ustawy wprowadzającej przepisy ustawy o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych, jako grunty, które mogą zostać nabyte przez gmiy jedynie na wniosek o ich przekazanie.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o oddalenie skargi i podtrzymała stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] stwierdzającą nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa własność nieruchomości.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), zwanej dalej "ustawą".

Sąd uznał, że organy orzekające w sprawie prawidłowo stwierdziły, iż komunalizacja mienia ogólnonarodowego (państwowego) na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy nastąpiła z mocy prawa, z dniem wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r., a decyzja komunalizacyjna, która potwierdza jedynie przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę, ma charakter deklaratoryjny.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu jej wejścia w życie z mocy prawa mieniem właściwych gmin, jeżeli dalsze przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi, że mienie ogólnonarodowe, o którym mowa w art. 5 ust. 1-3, nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli należy do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnonarodowym, a zatem, jeżeli przedsiębiorstwo państwowe posiadało tytuł prawny, komunalizacja nie następuje.

Decydujące znaczenie mają dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy - tj. 27 maja 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych.

Obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.), przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób.

Stosownie do art. 38 powołanej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu gruntu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem organu administracji umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź 3) umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie z art. 87 ust. 2 wskazanej wyżej ustawy z 1985 r., zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać z sposób dorozumiany.

Stosownie do ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którą zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami, państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z 1985 r. - w myśl art. 87 ust. 1 - przekształcało się w prawo zarządu. Sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował o powstaniu tego prawa. Grunty takie mogły być użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego, lecz ich prawnym dysponentem był, według ustawy, terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego.

Tak więc brak jest podstaw do przyjęcia, jak twierdzi skarżąca, że nieruchomość nie należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, gdyż należała do P.

Zgodnie z punktem 1 uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r., W 13/91 (OTK 1992, nr 2, poz. 37), termin normatywny "należące do" użyty w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze. zm.), w odniesieniu do nieruchomości stanowiących mienie ogólnonarodowe (państwowe) będących w dyspozycji przedsiębiorstw państwowych oznacza w tym przepisie, że przedsiębiorstwa te wykonywały w stosunku do tych nieruchomości różnego rodzaju uprawnienia o charakterze cywilnoprawnym, co nie wyłącza, że grunty będące w zarządzie przedsiębiorstw państwowych (nie stanowiące ich własności) z punktu widzenia uprawnień administracyjnych o charakterze władczym "należały" do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, które wykonywały uprawnienia władcze w stosunku do wymienionych wyżej gruntów.

Z akt administracyjnych wynika, że przedmiotowe działki gruntu stanowiły bezpośrednio przed dniem 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa oraz należały wówczas do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Oznacza to - przy braku przesłanek wyłączeniowych - że stały się z tym dniem z mocy prawa mieniem Gminy i utraciły charakter mienia ogólnonarodowego (państwowego).

Strona skarżąca wywodzi prawnorzeczowy tytuł do spornej nieruchomości z powszechnie obowiązujących aktów normatywnych, lecz nie wskazała konkretnego przepisu prawa, z którego ten tytuł miałby wynikać.

Z całości materiału dowodowego nie wynika, aby P. przysługiwały prawa do przedmiotowych działek gruntu. Jak wskazano wyżej na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowe działki stanowiły własność Skarbu Państwa oraz znajdowały się we władaniu P., jednakże bez tytułu prawnego w formie prawem przewidzianej. P. nie przedłożyło żadnego dokumentu z którego wynikałoby prawo zarządu do przedmiotowych działek gruntu według stanu na dzień 27 maja 1990 r.

Powoływanie się przez P. na prawo zarządu przedmiotową nieruchomością, nawet w przypadku istnienia decyzji o naliczeniu opłat za zarząd – nie zyskało aprobaty Sądu. Oznacza to, że P. nie może wylegitymować się dokumentem potwierdzającym jej prawo zarządu nieruchomością .

Mając na uwadze znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty dotyczące nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją, brak dokumentu, który wskazywałby tytuł prawny P. do władania tą nieruchomością, przy istnieniu specjalnych możliwości ustanowionych aktami prawa powszechnie obowiązującego oraz przepisami szczególnymi, należy uznać, że stronie skarżącej nie przysługiwał żaden prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości objętej skargą.

Brak po stronie P. tytułu prawnorzeczowego do spornego gruntu powoduje, że odpowiada on przesłance określonej w art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r. i tym samym podlega komunalizacji z mocy prawa.

W niniejszej sprawie nie miał zastosowania także art. 11 ust.1 pkt. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - wyłączający spod komunalizacji mienie należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym. Otóż po pierwsze, określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało należenie mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym - to jest posiadanie określonego tytułu prawnego (którego P. do przedmiotowej nieruchomości nie miało), a po drugie przedsiębiorstwo takie winno być umieszczone w wykazie określonym przez Radę Ministrów zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy.

W wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 15, poz. 301) nie zostało ujęte przedsiębiorstwo państwowe P.

Strona skarżąca wywodzi prawnorzeczowy tytuł do spornej nieruchomości z powszechnie obowiązujących aktów normatywnych, lecz nie wskazała konkretnego przepisu prawa, z którego ten tytuł miałby wynikać.

Powoływała się na ustawę z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie PKP (Dz. U. Nr 26 poz. 138) - z której wyprowadziła wniosek, iż przedmiotowa nieruchomość pozostaje w zarządzie P.

Należy stwierdzić, że przytoczony wyżej argument jest chybiony.

Przepisy te, jako normy powszechnie obowiązującego prawa, mają charakter abstrakcyjny i nie odnoszą się do konkretnie oznaczonej nieruchomości. Z tych ogólnych norm ustawowych nie można wyprowadzić prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości, tym bardziej, że z akt sprawy nie wynika, że nieruchomość ta stanowiła składnik wydzielonej części mienia ogólnonarodowego nabyty przez przedsiębiorstwo P. w toku jego działalności. Określone prawo do nieruchomości państwowej takie jak zarząd, użytkowanie, czy użytkowanie wieczyste w myśl przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. kreowane było w drodze indywidualnego aktu administracyjnego (decyzji), bądź cywilnoprawnego (umowy).

Mając na uwadze znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty dotyczące nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją, brak tytułu prawnego dla P. do władania tą nieruchomością w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., przy istnieniu specjalnych możliwości ustanowionych aktami prawa powszechnie obowiązującego oraz przepisami szczególnymi, należy uznać, że stronie skarżącej nie przysługiwał żaden prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości objętej skargą i nie miał zastosowania art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - a zatem zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] są zgodne z prawem.

Powyższe stanowisko jest zgodne z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego - vide wyrok NSA z dnia 14 września 2006 r., sygn. akt I OSK 1259/05, wyrok NSA z dnia 15 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1456/06.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 34 i 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego P., przewidujących możliwość nabycia prawa rzeczowego ex lege - jednak z inną (późniejszą) datą stwierdzić należy, że nie mógł on zostać uwzględniony przez Sąd. Regulacja ta nie ma wpływu na nabycie mienia - w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych i nie daje podstawy do wyłączenia mienia z komunalizacji.

Podsumowując Sąd uznał, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpatrzyła całokształt materiału dowodowego i dokonała prawidłowej oceny przesłanek komunalizacji w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości, a podjętą decyzję uzasadniła w sposób wyczerpujący i jasny, odnosząc się do wszystkich podniesionych kwestii.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji.