Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 474/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 106 § 3, art. 134, art. 135, art. 145, art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 15 zzs4 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 6, art. 7, art. 8., art. 11, art. 80, art. 81, art. 84, art. 77, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1341
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

SENTENCJA

Dnia 20 października 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Dańczak Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 października 2022 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. J. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 4 maja 2022 roku nr 167/2022 w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 4 maja 2022 r. nr 167/2022 Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.), art. 2 ust. 2, art. 64 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE z 20 grudnia 2013 r. Nr L 347, str. 549, z późn. zm.) - zwanego dalej Rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013, art. 2 pkt 23 lit. a, art. 18 ust. 6, art. 15, art. 19 ust. 1 Rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE z 20 czerwca 2014 r., Nr L 181, str. 48) - zwanego dalej Rozporządzeniem Komisji (UE) Nr 640/2014, art. 4, art. 24, art. 25, art. 41 ust. 1 Rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE z 31 lipca 2014 r., Nr L 227, str. 69) - zwanego dalej Rozporządzeniem Komisji (UE) Nr 809/2014, art. 3 ust. 2 i 3, art. 7 ust. 1, art. 8 ust. 1, art. 15 ust. 1 i 2a, art. 19 ust. 1 pkt 1, art. 36 ust. 1 Ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 poz. 1341), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego w sprawie z wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021 B.J. z 17 czerwca 2021 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję nr 0096-2022-000964 z 14 lutego 2022 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że 17 czerwca 2021 r. B.J. złożył wniosek o płatności na rok 2021, w treści którego ubiegał się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności dodatkowej (redystrybucyjnej), płatności do powierzchni upraw buraka cukrowego, płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno oraz płatności do bydła i płatności do krów.

1-15 września (organ omyłkowo wskazał "sierpnia") 2021 r. w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy została przeprowadzona przez inspektorów Biura Kontroli na Miejscu Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR kontrola na miejscu w ramach działania rolno-środowiskowo-klimatycznego, której wyniki zawarte w protokole z czynności kontrolnych nr 9005-00000033343/21 postanowieniem nr 01/OB/2022 z 8 lutego 2022 r. dołączono do akt niniejszej sprawy.

14 lutego 2022 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w której przyznał stronie:

- jednolitą płatność obszarową w wysokości 23 990,06 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 342,18 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego,

- płatność za zazielenienie w wysokości 16 100,62 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 229,65 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego,

- płatność redystrybucyjną w wysokości 4912,51 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 70,07 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego,

- płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych w wysokości 8176 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 116,62 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego,

- płatności do bydła w wysokości 6639,89 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 94,71 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego,

i przyznał stronie kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 1154,42 zł oraz odmówił przyznania płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno oraz płatności do krów i nałożył sankcję w wysokości 4265,10 zł.

25 lutego 2022 r. strona złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji, w treści którego nie zgadza się z odmową przyznania płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych podnosząc, że na działkach rolnych AC, AE, AB i AF oraz V była prowadzona uprawa łubinu w plonie głównym, po którym na części działek (AC, AE) została wysiana trawa jednoroczna, na pozostałych działkach (AB, AF i V), w wyniku sprzyjających warunków atmosferycznych, doszło do szybkiego rozwoju niepożądanej roślinności.

W związku z poniesionymi przez stronę zarzutami, w toku postępowania odwoławczego, została przeprowadzona weryfikacja raportu z czynności kontrolnych w kwestionowanym przez stronę zakresie, w wyniku której wykonawca kontroli podtrzymał ustalenia w nim zawarte.

Organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotem zaskarżenia jest decyzja z 14 lutego 2022 r. wydana przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, natomiast zawarte w treści odwołania zarzuty dotyczą odmowy przyznania płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno.

Kwestionując rozstrzygnięcie organu I instancji, w treści odwołania B.J. podniósł: "Nie zgadzam się z tą decyzją, ponieważ na działkach oznaczonych jako działka rolna AC o pow. 0,13 ha (nr działki 1419) oraz działka rolna AE o pow. 0,12 ha (nr działki 1388) została wysiana trawa jednoroczna na początku 2 sierpnia po zbiorze łubinu, który był plonem głównym. Termin kontroli terenowej był 15 września, jest to 1,5 miesiąca po wysiewie traw jednorocznych. Sprzyjające warunki atmosferyczne w tym okresie spowodowały szybki wzrost tejże rośliny. Mogło to spowodować błędną ocenę przeprowadzonej kontroli. Na działkach rolnych oznaczonych jako działka AB o pow. 0,13 ha (nr działki 1415), działka rolna AF o pow. 0,31 ha (nr działki 1557, 1558), działka V o pow. 1384 o pow. 0,12 ha (nr działki 1384) stwierdzono ugór. Jest to błędne stwierdzenie, ponieważ przeprowadzona terenowa kontrola była w terminie 15 września, natomiast zbiór plonu głównego, czyli łubinu był na przełomie miesięcy lipiec-sierpień. Przez okres 1,5 miesiąca ściernisko na danych polach zostało porośnięte chwastami. Sprzyjające warunki atmosferyczne w tym okresie spowodowały szybki rozwój niepożądanej roślinności. Mogło to spowodować błędną ocenę przeprowadzonej kontroli.".

Organ odwoławczy wskazał, iż podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy Ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 poz. 2114 z późn. zm.) - dalej zwana Ustawą. Organ przytoczył treść art. 7 ust. 1 Ustawy, art. 8 ust. 1 Ustawy, art. 15 ust. 1 i 2a Ustawy, art. 19 ust. 1 pkt 1 Ustawy, art. 25 i art. 41 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014 i wskazał, że ubiegając się o przyznanie przedmiotowej płatności w treści wniosku strona zgłosiła do objęcia tą płatnością działki rolne: AB1, AC1, AE1, AF1, Al1, AS2, E1, G1, H1, J1, V1, na których uprawiany był w łubin biały oraz działkę rolną U1, na której uprawiany był łubin wąskolistny. Łączna powierzchnia działek rolnych zgłoszonych do objęcia płatnością do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno wyniosła 7,58 ha.

Organ odwoławczy wskazał też, że przyznanie płatności poprzedza przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, w toku którego organ weryfikuje spełnienie warunków wymaganych do przyznania wsparcia określonych w ww. przepisach. Dopiero pozytywny wynik tego postępowania skutkuje przyznaniem pomocy. Narzędzia, którymi posługuje się organ w celu weryfikacji podanych przez rolnika we wniosku informacji oraz ustalenia spełnienia przesłanek przyznania płatności, to kontrole administracyjne oraz kontrole na miejscu, zgodnie z art. 36 ust. 1 Ustawy, art. 24 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014.

Organ odwoławczy stwierdził, że kontrola na miejscu w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy 1-15 września 2021 r. została przeprowadzona metodą inspekcji terenowej, która polega na weryfikacji w terenie położenia oraz granic zadeklarowanych przez rolnika we wniosku działek rolnych, pomiarze powierzchni upraw przy wykorzystaniu dopuszczalnych metod (w rozpatrywanej sprawie był to pomiar techniką DGNSS), odwzorowaniu dokonanych ustaleń na materiale graficznym i ewentualnie zobrazowaniu stanu gruntów poprzez sporządzenie dokumentacji fotograficznej.

Organ II instancji ustalił, że powierzchnia działek rolnych Al1, AS2 i E1 jest mniejsza od powierzchni zadeklarowanej przez stronę we wniosku, natomiast na działkach rolnych AB1, AC1, AE1, AF1 i V nie stwierdzono deklarowanej uprawy, a uprawa stwierdzona nie należy do deklarowanej grupy upraw. Powyższe ustalenia stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji, w której organ I instancji odmówił stronie przyznania płatności do powierzchni A upraw roślin strączkowych, przy czym w treści odwołania strona zakwestionowała ustalenia kontroli w zakresie uprawy stwierdzonej na działkach rolnych AB1, AC1, AE1, AF1 i V. W pozostałym zakresie ustalenia kontroli nie zostały przez stronę zakwestionowane.

Zgodnie ze stanowiskiem strony, na działkach rolnych AC, AE, AB i AF oraz V była prowadzona uprawa łubinu w plonie głównym, po którym na części działek (AC, AE) została wysiana trawa jednoroczna, na pozostałych działkach (AB, AF i V), w wyniku sprzyjających warunków atmosferycznych, doszło do szybkiego rozwoju niepożądanej roślinności. W ocenie strony, przeprowadzenie kontroli 1,5 miesiąca po zbiorze łubinu mogło spowodować błędną ocenę uprawy prowadzonej w plonie głównym.

Organ odwoławczy, przytaczając treść art. 15 ust. 2a Ustawy oraz załącznika nr 1 do wydanego na postawie ww. przepisu Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i przejściowego wsparcia krajowego (Dz. U. z 2015 poz. 351 z późn. zm.), wyjaśnił, że w wyniku czynności kontrolnych na działkach rolnych AC, AE, AB i AF oraz V nie stwierdzono zadeklarowanej przez stronę uprawy łubinu białego. Na działkach rolnych AC i AE stwierdzono uprawę trawy na gruntach ornych, natomiast na działkach rolnych AB, AF i V ugór. Trawy na gruntach ornych to krótkotrwałe użytki zielone (najczęściej jednoroczne lub dwuletnie) wysiane z wielogatunkowych traw, zaś ugór to grunt orny włączony w system płodozmianowy, uprawiany lub też nie, ale nieprzeznaczony do produkcji plonów w ciągu roku uprawy. Podstawową cechą charakterystyczną gruntów ugorowanych jest pozostawienie ich na odpoczynek, zwykle na okres pełnego roku uprawy. Gruntem ugorowanym może być grunt niepokryty roślinnością, bez jakichkolwiek upraw (ugór czarny), grunt pokryty roślinnością, która wyrosła w sposób naturalny i którą można wykorzystać jako paszę lub zaorać lub grunt obsiany wyłącznie do produkcji zielonek (grunt ugorowany zielony).

Ponadto, w związku z zastrzeżeniami strony, wyniki czynności kontrolnych przeprowadzonych na ww. działkach były przedmiotem weryfikacji, w wyniku której podtrzymano ustalenia zawarte w treści raportu z kontroli. Zgodnie ze stanowiskiem wykonawcy kontroli: "Na podstawie ustaleń zawartych w raporcie na działkach rolnych AC i AE Beneficjent deklaruje łubin biały, natomiast inspektorzy stwierdzają Trawy na G.O. i jak zaznaczają inspektorzy terenowi w swojej notatce służbowej są to trawy z przewagą gatunków dziko rosnących, a do tego zostały skoszone i został zebrany pierwszy pokos. Beneficjent w odwołaniu wskazuje konkretne terminy wykonania zabiegu wysiania traw jednorocznych, jednak stan na gruncie wskazuje na trawy wieloletnie o pierwszym pokosie, a ponadto w prowadzonym przez Beneficjenta rejestrze działań agrotechnicznych brak jakichkolwiek zapisów o terminie zbioru łubiny, wykonanej orce po zbiorze oraz fakcie wysiewu traw i terminie tego zabiegu.". Natomiast w zakresie ustaleń dokonanych na działkach rolnych AB, AF i V w piśmie tym wskazano: "Analogicznie sytuacja wygląda na działkach rolnych AB, AF i V, gdzie również zamiast deklarowanej rośliny łubin biały przez kontrolujących został stwierdzony ugór i tutaj również brak jakichkolwiek zapisów w rejestrze zabiegów agrotechnicznych o terminie zbioru plonu głównego. Inspektorzy nie stwierdzili żadnych resztek pożniwnych ani ścierniska po zbiorze łubinu, czyli elementów świadczących o uprawie na tych działkach łubinu, zastali chwasty wieloletnie w fazie rozwojowej świadczącej o braku zabiegu agrotechnicznego w danym roku do dnia kontroli. Świadczy o tym dokumentacja fotograficzna wykonana na tych działkach.".

Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji słusznie dopuścił jako dowód w sprawie raport z czynności kontrolnych w ramach działania rolno-środowiskowo-klimatycznego i wydał rozstrzygnięcie w oparciu o ustalenia tej kontroli. W toku czynności kontrolnych stwierdzono okoliczności mające wpływ na uprawnienie strony do ubiegania się o przyznanie płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno. Na działkach rolnych AC, AE, AB i AF oraz V stwierdzono uprawy, które nie kwalifikują się do objęcia tą płatnością.

W opinii organu odwoławczego, brak jest również podstaw do kwestionowania wiarygodności dowodu z oględzin. Zdaniem organu, materiał dowodowy zgromadzony w toku tych czynności (zdjęcia gruntów oraz szkice z pomiaru ich powierzchni) potwierdza ustalenia zawarte w raporcie. W opinii organu odwoławczego, wiarygodności dowodu z oględzin działek nie podważają również argumenty strony. Na mocy art. 3 ust. 2 i 3 Ustawy, w postępowaniu administracyjnym dotyczącym płatności bezpośrednich, niektóre z zasad postępowania dowodowego wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego zostały wyłączone lub ograniczone. Z powyższych przepisów wynika zasada, iż w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej ciężar dowodowy spoczywa na stronie. Organ zauważył, że kwestionując ustalenia organu odnośnie upraw prowadzonych na działkach rolnych AB1, AC1, AE1, AF1 i V, strona nie przedstawiła dowodów potwierdzających prawidłowość danych zamieszczonych we wniosku. W opinii organu odwoławczego, nie narusza zatem prawa takie postępowanie organu, gdy wobec braku jakichkolwiek dowodów dostarczonych przez stronę na potwierdzenie prawdziwości informacji podanych przez nią we wniosku, organ opiera swoje ustalenia na wynikach prawidłowo przeprowadzonych oględzin działek.

Mając na uwadze powyższe, należne stronie płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno wyniosły:

Powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności wynosiła 7,58 ha, w tym działki rolne: AB1 o pow. 0,13 ha, AC1 o pow. 0,13 ha, AE1 o pow. 0,12 ha, AF1 o pow. 0,31 ha, Al1 o pow. 0,88 ha, AS2 o pow. 0,16 ha, E1 o pow. 2,56 ha, G1 o pow. 0,14 ha, H1 o pow. 0,17 ha, J1 o pow. 2,03 ha, U1 o pow. 0,83 ha, i VI o pow. 0,12 ha.

Obszar zatwierdzony w toku postępowania administracyjnego, spełniający kryteria przyznania płatności, wyniósł 5,92 ha, w tym działki rolne: AB1 o pow. 0,00 ha, AC1 o pow. 0,00 ha, AE1 o pow. 0,00 ha, AF1 o pow. 0,00 ha, Al1 o pow. 0,78 ha, AS2 o pow. 0,00 ha (w toku kontroli stwierdzono, że działka rolna AS2 ma pow. 0,09 ha. Z uwagi na art. 8 ust. 1 pkt 3 Ustawy, zgodnie z którym płatności obszarowe są przyznawane do działki rolnej o powierzchni nie mniejszej niż 0,10 ha, stwierdzony obszar 0,09 ha nie został zakwalifikowany do objęcia płatnością), E1 o pow. 1,97 ha, G1 o pow. 0,14 ha, H1 o pow. 0,17 ha, J1 o pow. 2,03 ha, U1 o pow. 0,83 ha, i VI o pow. 0,00 ha.

Organ II instancji, przytaczając treść art. 2 pkt 23 lit. a oraz art. 18 ust. 6 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 640/2014, wyjaśnił, że jeśli obszar zadeklarowany przez rolnika we wniosku jest większy niż obszar zatwierdzony przez organ, wysokość płatności jest ustalana na podstawie obszaru zatwierdzonego, przy czym w zależności od wielkości różnicy pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną stosowane są sankcje w wysokości określonej w art. 19 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 640/2014. W niniejszej sprawie różnica pomiędzy powierzchnią zgłoszoną we wniosku a obszarem zatwierdzonym wyniosła 1,66 ha (7,58 ha - 5,92 ha = 1,66 ha). Stwierdzona różnica stanowi zatem 28,04% obszaru zatwierdzonego (1,66 ha * 100%/5,92ha= 28,04%). Stosownie zatem do art. 19 ust. 1 akapit trzeci Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 640/2014, należało odmówić stronie przyznania płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno.

Zdaniem organu odwoławczego, art. 64 ust. 2 Rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 nie znalazł zastosowania w niniejszej sprawie. W aktach sprawy brak jest dokumentów, które potwierdzałyby, że stwierdzone nieprawidłowości są wynikiem działania siły wyższej. Strona nie wskazała również na wystąpienie okoliczności nadzwyczajnych wymienionych w art. 2 ust. 2 Rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013.

W ocenie organu odwoławczego, stwierdzona w niniejszej sprawie nieprawidłowość nie może zostać uznana za oczywistą omyłkę, o której mowa w art. 4 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014. Oczywista omyłka to błąd małej wagi, który można dostrzec na pierwszy rzut oka lub inaczej błąd niebudzący wątpliwości. Nieprawidłowość, której wykrycie wymaga przeprowadzenia określonych działań kontrolnych nie może zostać uznana za omyłkę o takim charakterze.

Zdaniem organu, w analizowanym stanie faktycznym nie zaistniały także przesłanki wymienione w art. 64 ust. 2 lit. c i d Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013. Zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności powierzchnia gruntów rolnych i prowadzonych upraw stanowi podstawę dla wielkości pomocy finansowej i dla możliwości udzielenia tej pomocy. Powierzchnia gruntów zadeklarowana do pomocy finansowej określa ciężar finansowy tej pomocy, a zatem wnioskujący o pomoc rolnik, wskazując powierzchnię do płatności, musi czynić to w pełni świadomie, bowiem tylko on bierze na siebie odpowiedzialność za zgłoszone dane. Wniosek o przyznanie płatności wiąże organ, który decydując o przyznaniu pomocy musi odnieść się do danych w nim zawartych, w tym do wielkości zgłoszonego obszaru, i te właśnie dane poddać kontroli, bo decydują one o wielkości przyznanej pomocy. Powyższe względy powodują, że w żadnym razie nie można twierdzić, iż tak istotny element stanu faktycznego jak prowadzona na gruncie uprawa nie mógł zostać w rozsądny sposób odkryty przez wnioskodawcę, czy też był wynikiem błędu organu. Nikt inny poza stroną nie mógł orientować się lepiej co do tego, jakie działki rolne posiada, uprawia i zgłasza do płatności. W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego, strona ponosi wyłączną winę za stwierdzone nieprawidłowości.

Zdaniem organu odwoławczego nie zaistniały również przesłanki z art. 64 ust. 2 lit. e Rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013. Stwierdzona niezgodność nie jest nieznaczna, albowiem stwierdzona różnica pomiędzy powierzchnią zgłoszoną a powierzchnią zatwierdzoną do objęcia płatnością stanowi ponad 20% powierzchni zatwierdzonej.

Odnosząc się do art. 64 ust. 2 lit. f Rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013, organ II instancji wyjaśnił, iż w niniejszej sprawie brak jest dowodów potwierdzających okoliczność dokonania zmian we wniosku w zakresie spornych działek.

Skargę od powyższej decyzji Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 4 maja 2022 r. nr 167/2022 wniósł pełnomocnik skarżącego, zarzucając jej:

1. obrazę przepisów postępowania mającą wpływ na treść orzeczenia:

a) art. 6 k.p.a. poprzez niezastosowanie zasady praworządności,

b) art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy,

c) art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób nie wzbudzający zaufania obywatela do państwa,

d) art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy,

e) art. 77 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i jego rozpatrzenie,

f) art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, co doprowadziło do błędnych ustaleń organu,

g) art. 84 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wymagany prawem przyczyn odmowy rozpoznania choroby zawodowej,

h) art. 3 ust. 1, 2 i 3 w zw. z 107 k.p.a. poprzez przerzucenie ciężaru dowodu na skarżącego i niezrealizowanie zasady praworządności oraz niewystarczające wyjaśnienie wątpliwości i zarzutów strony w decyzji,

2. błąd w ustaleniach faktycznych dokonanych przez organ mający wpływ na treść decyzji, polegający na błędnym przyjęciu, że na działkach rolnych AC i AE stwierdzono uprawę traw na gruntach ornych, natomiast na działkach rolnych AB, AF i V ugór, podczas gdy na działkach AC, AE, AB i AF oraz V zgodnie z wnioskiem uprawiano rośliny strączkowe,

3. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na zaniżeniu powierzchni działek zweryfikowanych,

4. naruszenie przepisów art. 19 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 640/2014 poprzez niesłuszne nałożenie na stronę sankcji przewidzianych w tym przepisie i przyjęcie, że różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną, a zweryfikowaną stanowi 28,04%.

W konkluzji, pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, a także dopuszczenie dowodu z pisemnej opinii biegłego oraz dokumentacji zdjęciowej na okoliczność błędnego przyjęcia przez organ, że na działkach AC, AE, AB i AF oraz V nie uprawiano łubinu w 2021 r. oraz na okoliczność szeregu błędów poczynionych podczas kontroli "na miejscu".

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że istota sporu sprowadza się do wyjaśnienia kwestii prawidłowości (bądź nieprawidłowości) poczynionych przez organy ustaleń odnośnie sposobu zagospodarowania (użytkowania) przez skarżącego działek AC, AE, AB, AF i V. Organ administracyjny swoje ustalenia poczynił jedynie na podstawie kontroli na miejscu w terminie po zbiorze plonów. Tymczasem powinien podjąć wszelkie niezbędne czynności zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności dopuścić dowód z opinii biegłego specjalisty, skoro do czynności kontrolnych przystąpił w okresie po zbiorze plonu. Skarżona decyzja narusza przepisy artykułów 7, 11 i 77 k.p.a., bowiem organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, nie wyjaśnił przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy oraz nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i w sposób niewyczerpujący go wyjaśnił. Skarżący kwestionował ustalenia organu dotyczące stwierdzenia braku deklarowanej uprawy. Skarżący po wydaniu decyzji zlecił sporządzenie opinii biegłemu z zakresu rolnictwa. Biegły stwierdził, że na ww. działkach uprawiany był łubin na ziarno, a osoby dokonujące kontroli nie zwróciły uwagi na resztki pożniwne, skupiwszy uwagę na roślinie zasianej po żniwach łubinu lub roślinności wysianej z samosiewów. Ponadto zdjęcia wykonane w czasie kontroli obrazują działki z odległości nie pozwalającej na określenie składu roślinnego oraz nie pokazują powierzchni gruntu z resztkami pożniwnymi. Biegły zwrócił również uwagę na to, że czas przeprowadzenia kontroli, bez analizy resztek pożniwnych nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że uprawa danej rośliny nie miała miejsca na określonej działce. Biegły wskazał również szereg błędów zaniżających powierzchnię zatwierdzoną przez organ: powierzchnię działki rolnej E1 zaniżono o 0,59 ha ( z 2,56 ha do1,97). Wykopany na działce staw wraz przyległym terenem brzegowym nie zajmuje więcej niż 0,30 ha. Powierzchnię działki rolnej AS2, nr ewidencyjny 44 zaniżono z powierzchni 0,16 ha do powierzchni 0,07 ha, a następnie jako działkę mniejszą niż 0,1 ha odliczono od całości.

Skarżący powołał przepis art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich, zgodnie z którym strony i inne osoby uczestniczące w postepowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie , która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Zgodnie z powyższym k.p.a. jest stosowany w ograniczonym zakresie, a ciężar dowodu co do okoliczności mających znaczenie dla płatności ciąży na stronie, to jest rolniku składającym wniosek. Takie uregulowanie prawne nie zwalnia jednak organów od przestrzegania zasad ogólnych postępowania, przede wszystkim zasady praworządności ( art. 6 k.p.a.).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobowiązany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W ramach kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej, jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na brak oświadczenia strony skarżącej o możliwościach technicznych uczestniczenia w tej rozprawie, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu.

Rozpoznawana sprawa dotyczy płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W myśl art. 3 ust. 2 tej ustawy w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: stoi na straży praworządności (pkt 1); jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2); udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (pkt 3); zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (pkt 4). Natomiast w ust. 3 tego artykułu ustawodawca przewidział, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Z przedstawionych regulacji wynika zatem, że prawodawca w sposób istotny zmodyfikował reguły procesowe obowiązujące na gruncie postępowania administracyjnego. Powyższe zmiany nie dotyczą wyłącznie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, ale również odnoszą się do innych płatności rolniczych, gdyż w poszczególnych ustawach regulujących te płatności prawodawca w ten sam sposób uregulował odstępstwa od ogólnego postępowania administracyjnego unormowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego. W świetle niniejszej sprawy istotne znaczenie mają regulacje dotyczące postępowania dowodowego, a mianowicie art. 3 ust. 2 pkt 2 i art. 3 ust. 3 omawianej ustawy, z których to wynika, że organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz że to strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W orzecznictwie NSA na tle tych regulacji prezentowane są następujące poglądy. Stanowiąc w art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części drugiej art. 7 k.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego wyrażonej w art. 77 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1538/18, LEX nr 2771551, a także wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 710/17, LEX nr 2424917). Skoro obowiązek zebrania materiału dowodowego został przerzucony na strony postępowania oraz inne osoby uczestniczące w tym postępowaniu, organ nie jest obowiązany do podjęcia z urzędu (lub na wniosek strony) wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także - do zebrania materiału dowodowego w sposób kompletny i wszechstronny (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt I GSK 1331/18, LEX nr 2725735). Organ nie jest zobowiązany do podjęcia wszechstronnych czynności dowodowych w celu załatwienia sprawy ani też z własnej inicjatywy pouczania strony czy też informowania strony o przysługujących jej prawach. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) została bowiem w postępowaniu o przyznanie płatności zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt I GSK 1367/18, LEX nr 2725693).

Tym samym z postępowania dotyczącego przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zostały wyłączone art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zatem przepisy te dotyczące ustaleń faktycznych na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego nie znajdują zastosowania w sprawach dotyczących płatności. Ustaleń faktycznych w tych postępowaniach organy dokonują na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę postępowania, bowiem to na niej spoczywa obowiązek zaprezentowania dowodów dotyczących wnioskowanych płatności oraz dowodów zgromadzonych przez organ, z których to dowodów organ wywodzi skutki prane, np. w zakresie sposobu wykorzystania przez beneficjenta działki rolniczej. Nie mogły zatem w przedmiotowym postępowaniu zostać przez organy naruszone wskazane w zarzutach skargi art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., stanowiące podstawę prawną ustaleń faktycznych w ogólnym postępowaniu administracyjnym. Zatem postawione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. należało uznać w sprawie za nieskuteczne.

Natomiast za niezasadne należy uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia artykułów 6, 8, 11, 80 i 107 k.p.a. Ponadto, w ocenie sądu, całkowicie niezrozumiały jest zarzut podniesiony w punkcie 1 g) skargi naruszenia art. 84 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wymagany prawem przyczyn odmowy rozpoznania choroby zawodowej. Przedmiotem niniejszej sprawy są płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, a nie choroba zawodowa rolnika.

Zdaniem sądu organy administracji obu instancji przeprowadziły postępowanie dowodowe w sposób prawidłowy, opierając rozstrzygnięcie na treści dokumentu urzędowego jakim jest raport z czynności kontrolnych przeprowadzonych w gospodarstwie strony oraz sporządzonym w trakcie kontroli materiale fotograficznym. Wydane decyzje uzasadnione zostały w sposób obszerny i staranny, z uwzględnieniem wymogów przewidzianych w art. 107 § 3 k.p.a.

Po zapoznaniu się z treścią odwołania organ administracji zażądał dodatkowych wyjaśnień od osób przeprowadzających kontrolę w gospodarstwie strony skarżącej. W notatce z dnia 28 lutego 2022 r, podpisanej przez te osoby, zamieszczono oświadczenie: " ...inspektorzy podtrzymują wynik kontroli. Dla działek rolnych AC, AE beneficjent deklaruje w odwołaniu wysiew traw po zbiorze łubinu natomiast na działkach stwierdzono trawy na gruntach ornych z przewagą traw gatunków dziko rosnących, stan na działkach wskazuje, że trawy zostały skoszone i został zebrany pierwszy pokos. Brak resztek pożniwnych łubinu. Dla działek rolnych AB, AF beneficjent deklaruje w odwołaniu, że w dniu kontroli na w/w działkach było ściernisko po łubinie, natomiast inspektorzy podczas kontroli na miejscu nie stwierdzili żadnych resztek pożniwnych świadczących o tym, że rósł tam łubin. Natomiast stwierdzono chwasty wieloletnie w fazie rozwojowej świadczące o braku zabiegu agrotechnicznego w danym roku do dnia kontroli. Beneficjent prowadząc rejestr zabiegów agrotechnicznych nie określił daty zbioru deklarowanych roślin we wniosku rolnośrodowiskowym, tym samym rejestr jest niekompletny i nie stanowi pełnego źródła informacji".

Stan przedmiotowych działek rolnych ustalony w trakcie kontroli na miejscu oraz wskazany w oświadczeniu kontrolujących z dnia 28 lutego 2022 r. znajduje potwierdzenie w dokumentacji fotograficznej zamieszczonej na stronach 7 ,8, 9 uzasadnienia decyzji wydanej przez organ odwoławczy.

Skarżący w trakcie postępowania administracyjnego nie przedstawił jakichkolwiek dowodów mogących podważyć stanowisko organów administracji. Niewątpliwie dowodem takim, w przypadku zbiorów łubinu w terminach wskazanych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, mógłby być stosowny zapis zawarty w rejestrze zabiegów agrotechnicznych zawierający datę zbioru łubinu z przedmiotowych działek. Brak takiego zapisu potwierdza prawidłowość wniosków kontrolujących, którzy na działkach stwierdzili obecność traw oraz chwastów wieloletnich.

Sąd nie uwzględnił wniosku o dopuszczenie dowodu z opinii pisemnej biegłego oraz z dokumentacji zdjęciowej na okoliczność błędnego przyjęcia przez organ, że na przedmiotowych działkach nie uprawiano łubinu w roku 2021 oraz na okoliczność szeregu błędów poczynionych podczas kontroli na miejscu.

Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z powołanego przepisu wynika, że sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, którego celem jest ustalenie stanu faktycznego, a jedynie weryfikuje legalność wydanych przez organy administracji aktów. Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, na podstawie cytowanego powyżej art. 106 § 3 p.p.s.a. może mieć miejsce wyjątkowo, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Przywołany przepis wyraźnie stanowi o przeprowadzeniu dowodu, a nie o prowadzeniu postępowania dowodowego ( v. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2022 r. sygn. akt III FSK 3702 i III FSK 3706/21).

Wniosek dowodowy skarżącego zmierza do ustalenia stanu faktycznego sprawy i podważenia ustaleń dokonanych w prawidłowy sposób przez organ administracji, to jest zgodnie z zasadami i warunkami określonymi w art. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

bg