Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 118/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2008-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 145  par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 132 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędzia WSA Tamara Dziełakowska ( spr. ) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 21 maja 2008 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Wojewody z dnia 19 listopada 2007 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa na własność Skarbu Państwa uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia 7 sierpnia 2007 r. nr [...]


UZASADNIENIE

G. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 19 listopada 2007 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty z dnia 7 sierpnia 2007 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa na własność Skarbu Państwa.

Zaskarżona decyzja została podjęta w następującym stanie sprawy administracyjnej:

Decyzją z dnia 1 marca 1985 r. nr [...] Naczelnik Miasta orzekł o przyznaniu G. S. i nieustalonym spadkobiercom P. S. odszkodowania w łącznej kwocie 1.536.606 zł za nieruchomości stanowiące działki nr [...], [...] i [...] o pow. 1.2893 ha, które z mocy prawa przeszły na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budownictwo jednorodzinne. W rozstrzygnięciu wskazano, że ustalone odszkodowanie jest jednorazowe. W podstawie prawnej tej decyzji powołano art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego ( Dz. U Nr 27, poz. 192 ze zm. ), art. 8 ust. 1 i art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ) oraz Zarządzenie Nr [...] Naczelnika Miasta z dnia 23 maja 1984 r. w sprawie wyznaczenia terenu budownictwa jednorodzinnego w mieście M. "C." oraz o podziale tego terenu na działki budowlane i przeznaczenia ich do oddania w użytkowanie wieczyste ( Dz. U. WRN w [...], Nr [...], poz. [...] ). Ze znajdującej się w aktach sprawy kserokopii decyzji wynika, że została ona skierowana do wymienionej G. S. i że wobec braku odwołania stała się ostateczna z dniem 22 marca 1985 r.

W latach 2000 – 2001 w Sądzie Rejonowym toczyło się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po zmarłym w dniu 27 listopada 1977 r. P. S. Postanowieniem z dnia 15 listopada 2000 r. w sprawie I Ns 550/98 Sąd ten stwierdził, że spadek nabyła na podstawie testamentu z dnia 27 kwietnia 1976 r. otwartego i ogłoszonego w Państwowym Biurze Notarialnym w dniu 26 kwietnia 1983 r. G. S. z tym, że wchodzące w skład tego spadku gospodarstwo rolne odziedziczył z mocy ustawy Skarb Państwa. Na skutek wniesionej przez G. S. apelacji od tego orzeczenia Sąd Okręgowy postanowieniem z dnia 18 lipca 2001 r. w sprawie I Ca 63/01 zmienił zaskarżone postanowienie i uchylił rozstrzygnięcie w części dotyczącej dziedziczenia gospodarstwa rolnego. Z uzasadnienia tego orzeczenia wynika, że podstawą rozstrzygnięcia było ustalenie Sądu, iż w skład spadku nie wchodziło gospodarstwo rolne, albowiem nieruchomość jeszcze przed przejęciem jej na własność Skarbu Państwa utraciła swój rolny charakter z mocy § 1 p. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych ( Dz. U. z 1964 r., Nr 45, poz. 304 ze zm. ).

Skarżąca G. S. stosownie do w/w postanowień sądów powszechnych jest spadkobierczynią P. S., którego była synową. Wymieniona w wyżej opisanej decyzji o przyznaniu odszkodowania G. S. była żoną spadkodawcy i zmarła w dniu 18 maja 1987 r.

Z akt sprawy administracyjnej wynika, że skarżąca G. S. już od 2002 r. zwracała się do różnych organów administracji z prośbą o ustalenie kiedy i komu wypłacono odszkodowanie za przejętą przez Skarb Państwa nieruchomość, której była właścicielką na mocy testamentu P. S. Pismem z dnia 10 kwietnia 2002 r. skarżąca zwróciła się do Urzędu Miasta o wypłacenie jej równowartości przejętego gruntu za areał 12.893 m2 nieruchomości położonej przy ul. [...] [...] w kwocie 386.790 zł powołując się na opisane wyżej postanowienia sądów o stwierdzeniu nabycia spadku po P. S. W udzielonej odpowiedzi Naczelnik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami U.M. poinformował skarżącą o odmownym załatwieniu sprawy i wyjaśnił, że zgodnie z kodeksem cywilnym wszelkie roszczenia dotyczące odszkodowania ustalonego w decyzji z dnia 1 marca 1985 r. wygasły w 1995 r., a okres przechowywania dokumentów minął również w 1995 r. Wyjaśnił także, że nieodebrane odszkodowania przekazywano do depozytu sądowego, a wszelkie spory pomiędzy stronami można rozstrzygać w drodze postępowania sądowego.

W dniu 10 maja 2007 r. skarżąca zwróciła się do Starosty z podaniem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość przejętą przez Skarb Państwa. W uzasadnieniu tego wniosku powołała się na przepisy Konstytucji gwarantujące obywatelom słuszne odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia. Opisała swoje starania dotyczące otrzymania odszkodowania ustalonego decyzją z dnia 1 marca 1985 r., informowała również o swoich ustaleniach dokonanych w Sądzie Rejonowym z których wynikało, że w latach 1985 – 1998 ani Gmina Miasta, ani Starostwo nie wpłacili do depozytu kwoty z tytułu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w M. przy ul. [...] ( pismo Sądu w tym przedmiocie z dnia 12 kwietnia 2006 r. skarżąca załączyła do wniosku ). Skarżąca akcentowała fakt wprowadzenia jej przez Urząd Miasta w błąd co do złożenia odszkodowania do depozytu sądowego. Wywodziła, że powyższa okoliczność, a także brak informacji o możliwości podjęcia odszkodowania wykluczał możliwość "wygaśnięcia" roszczenia na skutek przedawnienia. Skarżąca wniosła o dokonanie waloryzacji odszkodowania w oparciu o art. 55 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości lub art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i w tym przedmiocie powołała się na stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 7 kwietnia 1993 r. II AZP 3/93 dotyczące problemu rewaloryzacji odszkodowań ustalonych decyzją administracyjną.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Starosta w piśmie z dnia 22 maja 2007 r. wskazując na fakt, że odszkodowanie zostało ustalone ostateczną decyzją z dnia 1 marca 1985 r. stwierdził, iż uległo ono przedawnieniu w oparciu o przepisy art. 117 – 125 kodeksu cywilnego.

W kolejnym piśmie z dnia 14 czerwca 2007 r. skierowanym do Starosty skarżąca wniosła o szczegółowe i kompetentne rozpatrzenie jej sprawy oraz o zmianę stanowiska organu w kwestii związanej z wypłatą odszkodowania. Stwierdziła, że powołanie się na przedawnienie roszczenia stanowi w jej przypadku nadużycie prawa, zacytowała przepisy art. 5 i art. 415 – 417 kodeksu cywilnego. W powołaniu na wcześniej już wskazaną uchwałę Sądu Najwyższego wywodziła, że należne jej, a niewypłacone do chwili obecnej odszkodowanie winno być zwaloryzowane w drodze decyzji administracyjnej. Wskazywała na brak złożenia do depozytu sądowego kwoty odszkodowania przez organ zobowiązany do jego wypłaty. Wyjaśniła, że wielokrotnie zwracała się o wypłatę odszkodowania do różnych urzędów i na tą okoliczność załączyła kserokopię swojego wniosku z dnia 29 września 2006 r. do Urzędu Wojewódzkiego, w którym wnosiła o wypłacenie jej odszkodowania ustalonego decyzją z dnia 1 marca 1985 r. w kwocie 1.536.606 zł wraz z należnymi odsetkami. Skarżąca stwierdziła, że "w sprawie wystąpiło wielokrotne zaniechanie urzędów i właściwych organów, które nie zasługuje zgodnie z art. 5 kc na ochronę prawną".

Zawiadomieniem z dnia 18 lipca 2007 r. Starosta wszczął w sprawie postępowanie administracyjne.

Decyzją z dnia 7 sierpnia 2007 r. organ ten na podstawie art. 105 § 1 kpa orzekł o umorzeniu w/w postępowania. W uzasadnieniu odwołał się do treści wniosku skarżącej i przedłożonych przez nią dokumentów. Wskazał na fakt, że decyzja z dnia 1 marca 1985 r. ustalająca odszkodowanie została wydana po śmierci właściciela nieruchomości i decyzję tę otrzymała jego była żona G. S., która w dniu jej wydania żyła i była współwłaścicielką nieruchomości. Organ wskazał także, że nabycie praw do spadku przez skarżącą nastąpiło dopiero na podstawie przedłożonych postanowień sądów z 15 listopada 2000 r. i 18 lipca 2001 r., a wpis prawa własności w dziale II księgi wieczystej nr [...] nastąpił w dniu 11 marca 2002 r. Wyjaśnił, że w tym czasie w księdze wieczystej znajdowała się tylko działka nr [...] o pow. 0.0679 ha. Działki nr [...], [...] i [...] o łącznej pow. 1.2893 ha zostały odłączone i przeniesione do innej księgi wieczystej. Organ przyjął, że w/w fakty pozwalają mu jednoznacznie stwierdzić, iż decyzja ustalająca odszkodowanie wydana została zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami i adresowana była do współwłaścicielki nieruchomości G. S. oraz spadkobierców po P. S., a zatem brak jest podstaw do ponownego wydania decyzji w sprawie już rozstrzygniętej. Odnośnie żądania wypłaty odszkodowania organ uznał, że roszczenie to stosownie do przepisu art. 118 kc uległo przedawnieniu i w tym przedmiocie wyjaśnił: "Nie można czynić zarzutu organowi, że powołanie przedawnienia roszczeń za wywłaszczone nieruchomości jest nadużyciem prawa oraz że popełniono wiele czynów niedozwolonych w procesie wywłaszczeniowym, kiedy strona sama nie skorzystała ze swoich uprawnień, bowiem jak wynika z zebranych materiałów otwarcie testamentu po zmarłym P. S. nastąpiło w roku 1983, ale nabycie praw do spadku dopiero w dniu 15 listopada 2000 roku ( po 15 latach od daty wydania decyzji ustalającej odszkodowanie ) mimo, że Państwowe Biuro Notarialne zawiadomiło strony o takiej konieczności pismem z dnia 26 kwietnia 1983 r. nr Ns [...]. Gdyby wówczas strona dokonała niezbędnych czynności byłaby współwłaścicielką na równi z G. S. c. S. i A. i mogłaby skutecznie dochodzić swoich roszczeń". Organ stwierdził, że z uwagi na fakt, iż ustalenie wysokości odszkodowania nastąpiło decyzją z dnia 1 marca 1985 r., a roszczenie o jego wypłatę jest przedawnione zasadnym jest umorzenie postępowania w sprawie.

W odwołaniu od powyższej decyzji G. S. wskazywała na brak dowodów w sprawie na wypłatę odszkodowania, brak dowodów doręczenia decyzji z dnia 1 marca 1985 r. wymienionej w niej G. S. i jej jako spadkobiercy P. S., nie ustosunkowanie się przez organ do kwestii waloryzacji odszkodowania na które wskazywała w pismach z powołaniem się na stanowisko Sądu Najwyższego i nie ustosunkowanie się do pozostałych jej twierdzeń i wywodów zawartych we wniosku.

Wojewoda decyzją z dnia 19 listopada 2007 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa orzekł o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji. W uzasadnieniu przytoczył wyżej opisane ustalenia w sprawie. Uznał, że niezależnie od kwestii czy byłym właścicielom nieruchomości wypłacono odszkodowanie, czy przekazano do depozytu sądowego to roszczenie o jego wypłatę uległo przedawnieniu na podstawie art. 117 – 127 kc. Powołał się w tym przedmiocie na pogląd prezentowany w doktrynie przez Tadeusza Wosia w publikacji "Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości" ( Warszawa 2004, s. 163 ) oraz na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 stycznia 2004 r., sygn. akt SA/Bk 1132/03. Wywiódł, że skoro decyzja ustalająca odszkodowanie stała się ostateczna w dniu 22 marca 1985 r., a wniosek o wypłatę odszkodowania został złożony w dniu 10 maja 2007 r. ( bądź gdyby przyjąć datę złożenia wniosku do Wojewody w dniu 29 września 2006 r. ), to i tak upłynął 10 letni termin przedawnienia roszczenia. Okoliczność ta uzasadniała umorzenie postępowania. Wojewoda wskazał również, że zarzut skarżącej, iż wywłaszczenie i ustalenie odszkodowania nastąpiło z uchybieniem obowiązujących wówczas przepisów stanowi odrębny problem i przytoczył treść art. 156 kpa. Wyjaśnił, iż zakres kompetencji organu odwoławczego w postępowaniu zwykłym nie obejmuje stwierdzenia nieważności decyzji. Skoro więc decyzja ustalająca odszkodowanie nadal obowiązuje w obrocie prawnym, to organ I instancji słusznie uznał, iż brak jest podstaw do ponownego wydania decyzji w sprawie już rozstrzygniętej.

W skardze do sądu administracyjnego G. S. zarzuciła organom, że podnosząc zarzut przedawnienia roszczenia nie rozważyły go pod kątem art. 5 kc tj. sprzeczności z zasadami współżycia społecznego. Wskazała na pominięcie jej jako strony w postępowaniu wywłaszczeniowym i w postępowaniu o ustalenie odszkodowania oraz na brak wypłaty odszkodowania i nie przekazanie go we właściwym czasie do depozytu sądowego. Ponadto ponowiła argumentację przedstawioną we wcześniejszych pismach do organów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, albowiem nie było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Jak wynika z uzasadnień wydanych w sprawie decyzji podstawą rozstrzygnięcia było przyjęcie, że sprawa o ustalenie odszkodowania jest już rozstrzygnięta decyzją administracyjną z dnia 1 marca 1985 r., a zatem nie ma podstaw do ponownego orzekania. Odnośnie żądania wypłaty odszkodowania organy uznały natomiast, że roszczenie to na podstawie przepisów kodeksu cywilnego uległo przedawnieniu i w związku z tym nie ma znaczenia ustalenie czy odszkodowanie zostało wypłacone byłym właścicielom, czy też złożone do depozytu sądowego.

Odnosząc się do pierwszej kwestii, a mianowicie załatwienia sprawy z wniosku skarżącej decyzją administracyjną z dnia 1 marca 1985 r. to stwierdzić należy, że organy błędnie przyjęły, iż wniosek skarżącej dotyczył ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa przez Skarb Państwa. Gdyby tak było, to istotnie z uwagi na fakt funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji z dnia 1 marca 1985 r. ponowne postępowanie administracyjne w tym przedmiocie byłoby bezprzedmiotowe. Wniosek skarżącej nie dotyczył jednak wydania kolejnej decyzji o ustaleniu odszkodowania za przejętą nieruchomość, lecz ustalenia i wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania z tej przyczyny, że przyznane decyzją z dnia 1 marca 1985 r. odszkodowanie do chwili obecnej nie zostało jej jako osobie uprawnionej wypłacone. Z treści złożonego wniosku jednoznacznie wynikało, że skarżąca nie domaga się "ustalenia odszkodowania", mimo iż tak zatytułowała swoje pismo z dnia 10 maja 2007 r., lecz jego zwaloryzowania i wypłaty, albowiem jak twierdziła ani go do chwili obecnej nie otrzymała, ani właściwy organ nie złożył kwoty odszkodowania do depozytu sądowego. W uzasadnieniu wniosku skarżąca wyraźnie powoływała się na przepisy art. 55 ust. 3 nieobowiązującej już ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem organy nie mogły przyjąć, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe z uwagi na jej załatwienie decyzją z 1985 r. Z kolei kwestią waloryzacji odszkodowania, o której mowa w art. 132 ust. 3 w/w ustawy ( zwaną rewaloryzacją w poprzednio obowiązującym stanie prawnym ) organy w ogóle się nie zajmowały. Wprawdzie organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji prawidłowo określił przedmiot wniosku przyjmując, że wypłacenie kwoty ustalonej decyzją z dnia 1 marca 1985 r. po jej waloryzacji i ze stosownymi odsetkami stanowi przedmiot wniosku to jednak stwierdził, że "skoro decyzja ustalająca odszkodowanie nadal obowiązuje w obrocie prawnym, to organ I instancji słusznie uznał, iż brak jest podstaw do ponownego wydania decyzji w sprawie już rozstrzygniętej". Zatem przyjął, że podstawą umorzenia jest załatwienie już przedmiotowej sprawy uprzednio wydaną decyzją, a nie waloryzacja odszkodowania. Tymczasem istnienie decyzji ustalającej odszkodowanie przy braku jego wypłaty warunkuje możliwość waloryzacji. Jak wyjaśniono wyżej w świetle treści wniosku skarżącej nie było podstaw do przyjęcia bezprzedmiotowości niniejszego postępowania skoro skarżąca domagała się waloryzacji odszkodowania twierdząc, że do chwili obecnej nie zostało ono wypłacone.

Zgodnie z treścią art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm. ) – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji – wysokość odszkodowania, ustalona w decyzji, podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Zdaniem Sądu zawarta w tym przepisie regulacja ma także zastosowanie do odszkodowania ustalonego na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów o wywłaszczeniach, a więc także przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm. ) o ile nie zostało ono oczywiście wypłacone uprawnionemu – byłemu właścicielowi, bądź złożone do depozytu sądowego. Nie oznacza to wstecznego działania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż chodzi o zobowiązanie istniejące w dniu jej wejścia w życie. Wbrew bowiem stanowisku organów odszkodowanie ustalone decyzją administracyjną nie ulega przedawnieniu. Przystępując do analizy zagadnienia przedawnienia odszkodowania na wstępie należy wskazać, że kwestia ta nie jest w doktrynie, a zwłaszcza w orzecznictwie sądowoadministracyjnym rozstrzygnięta jednoznacznie. Oprócz powołanego przez organ odwoławczy wyroku WSA w Białymstoku o sygn. akt SA/Bk 1132/03 załączonego do skargi jest szereg innych orzeczeń przyjmujących przedawnienie odszkodowania ustalonego decyzją według ogólnych reguł prawa cywilnego ( przykładowo: wyrok WSA w Białymstoku z 11 marca 2008 r. II SA/Bk 62/08, wyrok WSA w Krakowie z 10 sierpnia 2007 r. II SA/Kr 2155/03 ). Wyrażane jest jednak także odmienne stanowisko, że roszczenie odszkodowawcze wynikające z decyzji administracyjnej nie ulega przedawnieniu ( np. wyrok WSA w Łodzi z 9 listopada 2005 r. o sygn. akt II SA/Łd 380/05; wyrok NSA z 18 lipca 2007 r. o sygn. akt I OSK 762/07; wyrok NSA z dnia 25 czerwca 1999 r., I V SA 1118/97, Lex nr 47350).

W pierwszej kolejności należy jednak wskazać na przepisy prawa regulujące problematykę odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości obowiązujące od momentu ustalenia odszkodowania w sprawie decyzją z dnia 1 marca 1985 r. do chwili obecnej, albowiem jest to istotne dla ich wykładni, a zwłaszcza dla ustosunkowania się do przyjętego przez organ przedawnienia roszczenia o odszkodowanie. Otóż nie ulega wątpliwości, że nieruchomość stanowiąca własność G. S. ( wdowy po P. S. ) i spadkobierców P. S. tj. skarżącej przeszła na własność Skarbu Państwa z mocy prawa w trybie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach ( Dz. U. Nr 27, poz. 192 ze zm. ). Art. 10 ust. 1 tej ustawy, powołany zresztą w podstawie prawnej decyzji z dnia 1 marca 1985 r., stanowił: "Za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2, wypłaca się odszkodowania na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości". Art. 12 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm. ) regulował kwestie związane z wypłatą odszkodowania. Odszkodowanie to – co do zasady - było płatne w ratach, a przepisy nie przewidywały żadnej jego waloryzacji. Przepisy wykonawcze do tej ustawy ustanawiały obowiązek przekazania sumy odszkodowania płatnej w ratach na rachunek osoby uprawnionej do odszkodowania, prowadzony przez właściwy oddział Powszechnej Kasy Oszczędności oraz wysokość oprocentowania ( vide: rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 17 grudnia 1973 r. w sprawie oprocentowania i przedterminowych wypłat odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości – Dz. U. Nr 1, poz. 5 z 1974r. ). Stosownie do art. 27 ust. 2 tej ustawy sumę odszkodowania przypadającą do wypłaty należało złożyć do depozytu sądowego, jeżeli osoba uprawniona odmawiała przyjęcia odszkodowania albo jeżeli wypłata odszkodowania osobie uprawnionej natrafiała na przeszkody prawne. W kolejnej ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz. U. Nr 22, poz. 99 ) w jej brzmieniu do dnia 27 maja 1990 r. w artykule 58 również przewidywano co do zasady wypłacanie odszkodowania przez terenowy organ administracji państwowej z Funduszu Gospodarki Gruntami osobie uprawnionej w ratach rocznych przez okres maksymalnie dziesięciu lat. Nie przewidywano także waloryzacji odszkodowania, lecz ustalano oprocentowanie rat ( vide: rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad oprocentowania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości oraz warunków przedterminowej jego wypłaty – Dz. U. Nr 59, poz. 300 ze zm. ) Przepisy tej ustawy mówiły także o odsetkach "za zwłokę" do których stosować się miały "przepisy ogólne". Dopiero nowelizacja tej ustawy dokonana ustawą z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości ( Dz. U. Nr 79, poz. 464 ) zmieniła treść art. 58 wprowadzając zasadę rewaloryzacji odszkodowania ustalonego decyzją na dzień jego wypłaty i odesłanie do kodeksu cywilnego w zakresie skutków zwłoki lub opóźnienia w wypłacie odszkodowania. Przepis art. 58 ustawy uzyskał wówczas brzmienie: "1. Wywłaszczenie nieruchomości następuje za odszkodowaniem. Odszkodowanie wypłaca się jednorazowo. 2. Odszkodowanie wypłaca się w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu lub decyzja, o której mowa w art. 56 ust. 4 stała się ostateczna. 3. Odszkodowanie ustalone w decyzji podlega rewaloryzacji na dzień wypłaty. 4 Do skutków zwłoki lub opóźnienia w wypłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego". Jednocześnie w omawianej noweli do ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ustawodawca w art. 7 wskazał: "Nie wypłacone do dnia wejścia w życie ustawy części odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości wypłaca się jednorazowo po ich zrewaloryzowaniu, w terminie nie dłuższym niż 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Za zwłokę lub opóźnienie w wypłacie odszkodowania przysługują odsetki na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym". Przywołanie powyższego przepisu jest w niniejszej sprawie dosyć istotne, albowiem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażany jest niekiedy pogląd, że przepis ten ustanowił ostateczny termin do skutecznego dochodzenia roszczeń o wypłatę zaległych odszkodowań, wprowadził do prawa administracyjnego przedawnienie tych roszczeń i oznacza, że zgłoszone po tym terminie wnioski o wypłatę odszkodowań nie mogą być uwzględnione ( wyrok NSA z dnia 9 maja 2005 r. OSK 1156/04, wyrok WSA w Rzeszowie z 6 lutego 2008 r. II SA/Rz 781/07 ). Sąd rozstrzygający niniejszą sprawę powyższego stanowiska nie podziela, a wręcz przeciwnie wyraża pogląd, że brzmienie tego przepisu przemawia za koncepcją braku przedawnienia odszkodowania ustalonego decyzją. Przepis ten bowiem nie wyłączał wypłaty odszkodowań ustalonych decyzjami wydanymi przed 10 laty od daty wejścia w życie powołanej ustawy nowelizującej. Określał natomiast obowiązek organu zwaloryzowania świadczenia i jego wypłaty jednorazowo w terminie 6 miesięcy. Zdaniem Sądu, termin ten nie może być rozumiany w inny sposób niż inne terminy ustalone przez ustawodawcę dla właściwego organu do wypłaty odszkodowania zarówno w obowiązujących przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami jak i we wcześniejszych regulacjach prawnych ( por. art. 12 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, art. 58 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, art. 132 ust. 1 i ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami ). Jak słusznie wywiódł Sąd Najwyższy w przywoływanej przez skarżąca uchwale z dnia 7 kwietnia 1993 r. III AZP 3/93 OSNC 1993/10/174 adresatem normy art. 7 ustawy nowelizującej był organ administracji. Sformułowanie "wypłaca się" odnosiło się jednoznacznie do organu administracji ( rejonowego organu rządowej administracji ogólnej ) zobowiązanego do jego wypłaty, a nie do strony uprawnionej do otrzymania odszkodowania. Przepis ten nie nakładał na obywateli obowiązku składania żadnego wniosku w terminie 6 miesięcy. W ogóle w przepisach dotyczących odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości brak jest miejsca na wniosek strony, gdyż ustalenie odszkodowania i jego wypłata obligatoryjnie obciąża organy administracji. Mając na uwadze fakt, że nowelizacja nadawała nowe brzmienie artykułowi 58, który przewidywał jednorazowe odszkodowanie należało w sposób przejściowy uregulować kwestię dotyczącą niewypłaconych do tego czasu części odszkodowań i jak się podnosi również tych niewypłaconych w żadnej części. Zdaniem Sądu w świetle powyższego nie sposób uznać, że skoro organ nie wykonał swojego obowiązku w terminie 6 miesięcy i nie wypłacił odszkodowania to strona nie może po upływie wskazanego terminu skutecznie domagać się wypłaty odszkodowania. Obowiązek ten bowiem nadal obciążał właściwy organ, a jego podstawę stanowił obowiązujący już i wprowadzony nowelą przepis art. 58 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( po dalszych zmianach ustawy był to art. 55 ). Ustawa ta także, tak jak poprzednio obowiązujące przepisy, przewidywała obowiązek organu złożenia sumy odszkodowania do depozytu sądowego w przypadku gdy wypłata na rzecz uprawnionego natrafiała na przeszkody ( art. 64 ust. 2 ). Obecnie obowiązująca ustawa o gospodarce nieruchomościami również przewiduje administracyjny tryb ustalania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Nakłada na organ obowiązek jego ustalenia według określonych zasad niezależnie od wniosku i woli strony, przewiduje termin wypłaty odszkodowania, obowiązek jego waloryzacji i obowiązek złożenia do depozytu sądowego w przypadku niemożności wypłaty na rzecz osoby uprawnionej. Podkreślić należy, że z uprawnieniem organu do wywłaszczenia nieruchomości wbrew woli uprawnionego, realizowanym w interesie dobra publicznego, sprzężony jest obowiązek organu zapewnienia osobie pozbawionej prawa do nieruchomości odszkodowania przewidzianego w przepisach. Art. 128 stanowi, iż wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego, następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Uregulowanie takie zapewnia realizację wynikającej z art. 21 Konstytucji zasady, iż wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Ingerując w prawo własności, państwo zapewnia zatem stosowne odszkodowanie za prawo odjęte wbrew woli uprawnionego. Konstrukcja taka chroni przede wszystkim interes wywłaszczanego, zapewniając mu właściwy ekwiwalent za prawo wywłaszczane przez silniejszy podmiot jakim jest państwo, a z drugiej strony chroni interes zbiorowości, w interesie której nastąpiło wywłaszczenie, obowiązanej do zapłaty ekwiwalentu, określając przejrzyste reguły jego ustalenia i zapewniając jednolitość zasad pozbawiania obywateli praw do nieruchomości. Ustalenie odszkodowania decyzją organu administracji, w przewidzianym ustawą trybie, jest dla uprawnionego korzystne z uwagi na brak w postępowaniu administracyjnym zasady kontradyktoryjności obowiązującej w postępowaniu cywilnym oraz odmienne zasady ponoszenia kosztów postępowania. Podkreślić należy, że ustawa o gospodarce nieruchomościami rozdziela tryb postępowania administracyjnego i cywilnego, określając wyraźnie przypadki w jakich zastosowanie w sprawach w niej uregulowanych znajdzie tryb cywilny, także w innych sytuacjach styku prawa administracyjnego i cywilnego. Ustawa ta precyzuje, kiedy kwestie cywilne w niej wskazane podlegają rozstrzygnięciu decyzją administracyjną, a kiedy mogą być uregulowane przez strony w umowie cywilnej ( np. art. 98 ust. 3, art. 124 ust. 3, 114 ust. 1 ) Tam gdzie ustawa przewiduje możliwość uregulowania jakiejś kwestii w drodze umowy stron i dojdzie do jej zawarcia postępowanie administracyjne przewidziane w ustawie w ogóle nie jest uruchomiane, a zawarta umowa cywilna podlega wówczas w całości regulacji przepisów prawa cywilnego. W przypadku uruchomienia trybu administracyjnego odesłania do stosowania w nim przepisów kodeksu cywilnego również są wyraźnie wyartykułowane ( np. art. 132 ust. 3 ). Zdaniem Sądu zatem, gdyby zamiarem ustawodawcy było dopuszczenie możliwości przedawnienia ustalonego decyzją odszkodowania to winien on wyraźnie taką możliwość przewidzieć w treści ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tymczasem ustawodawca szczegółowo uregulował wszystkie kwestie związane z ustaleniem odszkodowania, ustanowił bezwzględny obowiązek jego wypłaty przez właściwy organ na rzecz uprawnionego w oznaczonym terminie oraz obowiązek złożenia sumy odszkodowania do depozytu w sytuacji istnienia przeszkód związanych ze spełnieniem tego świadczenia. Określił, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego. Nakładając w art. 132 ust. 3 ustawy obowiązek waloryzacji odszkodowania ( bez konieczności wniosku strony w tym zakresie ) i regulując całościowo tę kwestię w przepisach ustawy ( art. 5 i 227 ) nie wyłączył jej dokonania w odniesieniu do odszkodowań ustalonych w decyzjach wydanych przed 10 laty. Należy wskazać, że poszkodowany – podmiot wywłaszczony nie ma w obowiązującym stanie prawnym skutecznego instrumentu wyegzekwowania orzeczonego, a niewypłaconego w terminie odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa ( por. Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości, Tadeusz Woś, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 165-167 ). Zdaniem Sądu jest tak właśnie dlatego, że ustawodawca nie przewiduje takiej sytuacji, iż Skarb Państwa bezwzględnie obowiązany z mocy przepisów do wyrównania szkody wynikającej z odjęcia prawa własności nie wykona swoich obowiązków polegających na wypłacie odszkodowania i skorzysta z instytucji przedawnienia uregulowanej w kodeksie cywilnym. Należy zauważyć, że przedawnienie cywilne unormowane w art. 117 – 125 kc badane jest dopiero w trakcie postępowania cywilnego i tylko na zarzut pozwanego, a podniesienie tego zarzutu jest wykonywaniem prawa podmiotowego i podlega badaniu pod kątem art. 5 kc. Powoływanie się przez Skarb Państwa na przedawnienie roszczeń odszkodowawczych za wywłaszczone nieruchomości musiałoby zostać zakwalifikowane jako nadużycie prawa. Nie można przenosić bez wyraźnej woli ustawodawcy do prawa administracyjnego instytucji przedawnienia z prawa cywilnego w sytuacji gdy w postępowaniu administracyjnym nie ma możliwości oceny zasadności podniesionego zarzutu przedawnienia z punktu widzenia okoliczności wskazanych w art. 5 kc. Zdaniem Sądu przedawnienie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości mogłoby mieć miejsce tylko wówczas gdyby wyraźny przepis prawa materialnego administracyjnego takie przedawnienie przewidywał lub ustawodawca w tym zakresie wyraźnie odesłał do przepisów kodeksu cywilnego. Zatem Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 1996 r. IV SA 1118/97 Lex nr 47350 zgodnie z którym: "1. Roszczenie pieniężne o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowi roszczenie cywilnoprawne, jednakże z woli ustawodawcy o tym roszczeniu orzeka się w drodze decyzji w postępowaniu administracyjnym i to zarówno pod rządami ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jak i pod rządem obecnie obowiązującej ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Skoro tak, to realizacji tego roszczenia z wszystkimi tego konsekwencjami, a więc przede wszystkim trybem postępowania i oceną wszystkich skutków prawnych ( wraz z instytucją przedawnienia ), należy dokonywać na podstawie przepisów materialnego prawa administracyjnego. 2. Na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczenia, ustalonego decyzją administracyjną, można mówić jedynie wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Skoro więc zarówno ustawa z 1985 roku, jak i ustawa z 1997 roku nie przewidują przedawnienia roszczenia o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, to tym samym roszczenie to nie ulega przedawnieniu, jeżeli wysokość tego roszczenia ustalona została decyzją administracyjną. Jest to zrozumiałe, skoro wszelkie obowiązki, nałożone decyzją administracyjną, podlegają wykonaniu niezależnie od upływu czasu, chyba że konkretny przepis prawa stanowi inaczej". Ocena błędności powyższego stanowiska NSA przez niektórych przedstawicieli doktryny nie została w żaden sposób uzasadniona i sąd rozpoznający niniejszą sprawę jej nie podziela.

Reasumując organy rozstrzygające wniosek skarżącej błędnie uznały, iż odszkodowanie wynikające z decyzji z dnia 1 marca 1985 r. uległo przedawnieniu w oparciu o przepisy kodeksu cywilnego. Zatem nie było podstaw do umorzenia postępowania. Organy zobowiązane były rozpoznać wniosek skarżącej jako wniosek o waloryzację odszkodowania w trybie wskazanego na wstępie art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ramach tego postępowania winny dokonać szczegółowych ustaleń czy odszkodowanie wynikające z decyzji z dnia 1 marca 1985 r. zostało wypłacone G. S. ( wymienionej w decyzji ) oraz skarżącej i ewentualnie w jakiej części, wyjaśnić jednoznacznie czy nie zostało ono złożone do depozytu sądowego. Należy wskazać, że brak akt sprawy dotyczącej ustalenia odszkodowania w organie nie wyklucza możliwości dokonania powyższych ustaleń. Organ powinien zwrócić się o nadesłanie niezbędnej dokumentacji do archiwów, sądów gdzie prowadzone są księgi wieczyste przedmiotowej nieruchomości, ponadto winien skorzystać z możliwości przeprowadzenia innych dowodów w tym także ze świadków ( m. in. rodziny zmarłego P. S. ). Organ powinien również ustalić prawidłowo krąg osób legitymowanych do wzięcia udziału w sprawie tj. spadkobierców po zmarłej G. S. c. S. i A. i zapewnić im udział w prowadzonym postępowaniu. Jeżeli bowiem ustalone decyzją odszkodowanie nie zostało wypłacone, ani złożone do depozytu sądowego, to powinno ono zostać zwaloryzowane na podstawie art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami na dzień jego zapłaty i wypłacone spadkobiercom nieżyjącej G. S. i skarżącej w odpowiednich częściach.

Słusznie jest natomiast stanowisko organu odwoławczego, że zarzuty skarżącej dotyczące prawidłowości decyzji z dnia 1 marca 1985 r. nie mogły być rozpoznane w niniejszym postępowaniu. Decyzje ostateczne mogą być bowiem weryfikowane tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego ( art. 16 § 1 zd. 2 ). Wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej może nastąpić jedynie w ramach jednego z nadzwyczajnych postępowań administracyjnych uregulowanych w rozdziałach 12 i 13 tego kodeksu. Do skarżącej należy ocena czy i jakie postępowanie nadzwyczajne w odniesieniu do przedmiotowej decyzji winno być wdrożone. Dopiero wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego umożliwiłoby skarżącej i innym osobom pozbawionym praw do nieruchomości ( spadkobiercom G. S. ) ustalenie odszkodowania w nowym postępowaniu administracyjnym i jednocześnie przesądziłoby o bezprzedmiotowości postępowania w przedmiocie waloryzacji odszkodowania ustalonego decyzją z dnia 1 marca 1985 r.

Wobec powyższego Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) uchylił wydane w sprawie decyzje.

Z uwagi natomiast na charakter prawny rozstrzygnięcia tj. brak przymiotu wykonalności nie znaleziono podstaw do orzekania w przedmiocie wykonania uchylonych decyzji w trybie art. 152 w/w ustawy.