Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2053/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Joanna Skiba (spr.), Protokolant referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2022 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy [...] z [...] maja 2021 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (SKO) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

W decyzji ustalono następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

We wniosku z dnia 30 marca 2021 r. D. K. zwróciła się do Wójta Gminy [...] o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką M. M. Organ I instancji decyzję z dnia [...] maja 2021r. nr [...] odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia, wskazując że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek K. M. legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, co stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia. Wskazał także, że nie da się ustalić daty, od kiedy powstała niepełnosprawność M. M.

D. K. odwołała się od tego rozstrzygnięcia.

Po rozpatrzeniu tego odwołania SKO decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2021 r. Kolegium wskazało, że warunki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a zarazem krąg osób do niego uprawnionych określa art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 111; dalej powoływanej "u.ś.r."). Z kolei w art. 17 ust. 5 u.ś.r. ustawodawca zamieścił katalog przesłanek negatywnych, których wystąpienie uniemożliwia skuteczne ubieganie się o świadczenie. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że skarżąca od [...] marca 2021 r. zrezygnowała z zatrudnienia, w celu sprawowania opieki nad rodzicami. Zgodnie natomiast z orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w O. z [...] lipca 2017 r. M. M. posiada znaczny stopień niepełnosprawności na stale, jednak nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności. Osoba wymagająca opieki pozostaje w związku z małżeńskim z K. M. (ur. [...] stycznia 1938r.), który legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe z [...] kwietnia 2021 r. przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w O. Zdaniem Kolegium, odmowa przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego przez Wójta Gminy [...] z powołaniem się na art. 17 ust. 1b u.ś.r. była nieprawidłowa, bowiem nie uwzględniała wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. W ocenie Kolegium, w sprawie występuje jednak inna negatywna przesłanka skutkująca odmową przyznania prawa do przedmiotowego świadczenia, a wymieniona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., tj. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaję w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powyższy przepis jednoznacznie wskazuje, że posiadanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności przez współmałżonka osoby wymagającej opieki, jest jedynym wyjątkiem określonym przez ustawodawcę, pozwalającym na przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innej uprawnionej osobie, mimo że osoba, która wymaga opieki pozostaje w związku małżeńskim. W sprawie bezspornym jest, że małżonek osoby wymagającej opieki, tj. K. M. nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, które umożliwiłoby przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom uprawnionym w dalszej kolejności, tj. córce. Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie występuje negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., której wystąpienie uniemożliwia przyznanie prawa do wnioskowanego świadczenia.

Z decyzją SKO nie zgodziła się D. K. wnosząc o jej uchylenie.

W skardze wskazała, że oboje rodzice są niepełnosprawni i wymagają stałej pomocy z jej strony. Opisała również na jakie dolegliwości zdrowotne cierpią rodzice i na czym polega jej pomoc.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 dalej) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, badana w oparciu o powyższe kryteria skarga zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie przyczyną odmowy przez Kolegium przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką, było stwierdzenie zaistnienia przesłanki negatywnej określonej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Jak bowiem wynika z akt sprawy M. M. (czyli wymagająca opieki osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym) pozostaje w związku małżeńskim z K. M., który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (legitymuje się on orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności na stałe). Dodatkowo Wójt Gminy [...], uzasadniając odmowę przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia, wskazał na niespełnienie przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r., polegającej na powstaniu niepełnosprawności matki skarżącej po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do stanowiska organu pierwszej instancji, należy wskazać, iż sądy administracyjne jednoznacznie stoją na stanowisku, w jaki sposób należy interpretować art. 17 ust. 1b u.ś.r., w zakresie w jakim różnicuje prawo do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobami niepełnosprawnymi, w zależności od wieku w jakim powstała przyczyna ich niepełnosprawności. Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. K 38/13) art. 17 ust. 1b u.ś.r., w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Należy przyjąć, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. pozostaje zgodny z Konstytucją RP w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, natomiast w stosunku do opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności utraciło przymiot konstytucyjności. W odniesieniu wyłącznie do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.

W konsekwencji powyższego, rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jako mające swoją częściową podstawę w art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy uznać za wadliwe, co słusznie dostrzegł organ odwoławczy.

Sąd nie podziela jednak wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. zaprezentowanej przez Kolegium w zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Jednocześnie w myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Zdaniem Sądu, błędne jest stanowisko Kolegium oparte wyłącznie na językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. w oderwaniu od kontekstu systemowego i celowościowego. Tymczasem oparcie się wyłącznie na językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. prowadzi do konkluzji, których nie można pogodzić z konstytucyjnymi zasadami praworządności i równości (art. 2 i art. 32 Konstytucji RP). Nie można bowiem zaakceptować takiego rozumowania, według którego, gdy stan zdrowia obydwojga małżonków uniemożliwia im bycie dla siebie wzajemnie oparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą - a jednocześnie również mają obowiązek sprawować nad nimi opiekę - nie mogą uzyskać świadczenia, mimo że mogliby być do niego uprawnieni, gdyby choć jedno z małżonków posiadało ustalenie znacznego stopnia niepełnosprawności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 744/21; LEX nr 3262668).

Skoro rezultaty wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie dają się pogodzić z konstytucyjnymi zasadami praworządności i równości, to konieczne stało się zweryfikowanie rezultatów językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w związku z art. 17 ust. 1 u.ś.r. przy pomocy wykładni systemowej i celowościowej. Odwoływanie się do wartości konstytucyjnych w procesach wykładni stanowi bowiem przejaw zarówno systemowego, jak i celowościowego interpretowania prawa.

Przełamanie rezultatów językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jest, w ocenie orzekającego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, konieczne w wyżej wskazanym kierunku, aby treść norm prawnych regulujących sprawy świadczeń pielęgnacyjnych była zgodna z konstytucyjnymi zasadami praworządności oraz ochrony i poszanowania więzi rodzinnych. Zasadny jest wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd ukształtowany pod wpływem stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. przed nowelizacją, jak i po nowelizacji, nie należy interpretować zgodnie z jego literalną treścią, lecz z uwzględnieniem wykładni celowościowej przy uwzględnieniu wartości wynikających z art. 18 i art. 32 Konstytucji RP, tj. równości wobec prawa oraz ochrony małżeństwa i dobra rodziny.

Uwzględniając powyższe uwagi przy rekonstrukcji normy prawnej będącej materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia, należy dojść do przekonania, że sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim przez inną osobę niż małżonek, lecz obciążoną obowiązkiem alimentacyjnym, w szczególności przez dziecko niepełnosprawnego małżonka, nie wyłącza możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej opiekę. Przyznanie tego świadczenia możliwe jest także w sytuacji, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem sam nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie nie jest zdolny tego obowiązku wypełnić, a opiekę tę - niejako w zastępstwie małżonka - sprawuje osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki. Tym samym pozostawanie w związku małżeńskim będzie stanowić tylko wtedy przeszkodę w przyznaniu świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć. Tak przyjmuje przeważająca linia orzecznicza, m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 17 grudnia 2009 r. sygn. I OSK 722/09 i sygn. I OSK 723/09, 18 lipca 2012 r. sygn. I OSK 190/12, 9 stycznia 2013 r. sygn. I OSK 1196/12, 23 stycznia 2013 r. sygn. I OSK 1899/12, 13 lutego 2013 r. I OSK 1526/12, 18 listopada 2015 r. sygn. I OSK 1200/14, 6 listopada 2014 r. sygn. I OSK 251/14, 20 września 2013 r. I OSK 46/13, 13 listopada 2015 r. sygn. I OSK 1230/14, 11 stycznia 2017 r. sygn. I OSK 1113/15, 25 stycznia 2021 r. sygn. I OSK 2103/20 (www.orzecznia.nsa.gov.pl). Z powyższym stanowiskiem skład orzekający w niniejszej sprawie w całości się zgadza.

W konsekwencji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. należy wykładać w ten sposób, że rozstrzygnięcie o zasadności wniosku skarżącego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką zależy od jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotową opiekę jest zdolny sprawować jej współmałżonek, a nie wyłącznie od ustalenia, czy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sąd podziela tym samym stanowisko wyrażone w powołanych powyżej wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1230/14 oraz 11 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1113/15, że niemożność sprawowania opieki nad współmałżonkiem może być wykazana również innymi dowodami dopuszczonymi w postępowaniu administracyjnym.

Powyższe rozważania są o tyle istotne, że w aktach administracyjnych znajduje się orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w O. z [...] kwietnia 2021 r., z którego wynika, że K. M. (współmałżonek osoby wymagającej opieki) został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na stałe. W świetle powyższego należało uznać za zasadne stanowisko skarżącej sprowadzające się w istocie do wytknięcia Kolegium wadliwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.

Przy ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącej, konieczne będzie wyjaśnienie przez Wójta Gminy [...] wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, zwłaszcza ustalenie, czy K. M. ma obiektywną możliwość sprawowania opieki nad żoną, a w konsekwencji, czy skarżąca należy do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji względem niepełnosprawnej matki. Dopiero poczynienie powyższych ustaleń pozwoli na wydanie decyzji uwzględniającej przedstawioną wyżej wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.