Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 278/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Zabezpieczenie społeczne
Administracyjne postępowanie
Właściwość sądu
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 31zq, art.31zo ust. 10 i ust.11
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: par.1 pkt.2 lit. b
journal: Dz.U. 2020 poz 1773
law: Rozporządzenie Prezedenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 lutego 2017 r. w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom  administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych  oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego - t.j.
article: art. 79a
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Górska Sędziowie sędzia WSA Przemysław Krzykowski asesor WSA Anna Janowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 czerwca 2021r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. Ż. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za listopad 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z "[...]"r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej również jako: "Zakład", "ZUS"), działając na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem

i zwalczaniem COVlD-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z poz. 1842 ze zm., dalej: "ustawy COVID-19"), odmówił M. Z. (dalej jako: "strona", "skarżący", "wnioskodawca") prawa

do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenia zdrowotne oraz na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych

za okres od 1 do 30 listopada 2020 r.

W uzasadnieniu ZUS podniósł, że we wniosku z "[...]"r. o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek dla płatników w określonych branżach RDZ-B6 skarżący wskazał, że na dzień 30 września 2020 r. prowadził przeważającą działalność gospodarczą oznaczoną kodem PKD 47.72.Z – sprzedaż detaliczna obuwia i wyrobów skórzanych prowadzona w wyspecjalizowanych sklepach. Według ustaleń organu, kod PKD 47.72.Z został w Centralnej Ewidencji i Informacji

o Działalności Gospodarczej (dalej: "CEIDG") dopisany 7 stycznia 2021 r. z datą zaistnienia zmiany od 2 stycznia 2018 r. Natomiast na dzień 30 września 2020 r.

w CEIDG wnioskodawca zgłosił jako rodzaj przeważającej działalności kod PKD 68.20.Z - wynajem i zarządzanie nieruchomości własnymi lub dzierżawionymi, który nie uprawniał do zwolnienia z opłacania składek.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie strona, wnosząc o zmianę opisanej powyżej decyzji i orzeczenie o zwolnieniu z obowiązku opłacania składek lub o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ, zarzuciła tej decyzji:

1) naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: "k.p.a.") poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, wadliwe rozpatrzenie materiału dowodowego, w szczególności nieuwzględnienie wyjaśnień skarżącego oraz przedłożonych dokumentów co do wiodącego profilu działalności przedsiębiorcy mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;

2) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na błędnym przyjęciu, że płatnik składek w ramach prowadzonej jednoosobowej działalności gospodarczej prowadził działalność związaną z wynajmem nieruchomości, podczas gdy w rzeczywistości głównym przedmiotem działalności pozostawała sprzedaż detaliczna obuwia

i wyrobów skórzanych prowadzonych w wyspecjalizowanych sklepach;

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19, poprzez błędne niezastosowanie polegające na bezpodstawnym przyjęciu,

że płatnik składek nie prowadził jako wiodącej działalności w zakresie sprzedaży obuwia i wyrobów skórzanych w wyspecjalizowanych sklepach.

W uzasadnieniu powyższych zarzutów skarżący podniósł, że kod PKD 68.20.Z, który na dzień 30 września 2020 r. figurował jako dominujący w CEIDG, był jedynie epizodem towarzyszącym rzeczywistej działalności gospodarczej w zakresie sprzedaży detalicznej obuwia oraz wyrobów skórzanych. Skarżący wyjaśnił, że jest właścicielem 4 sklepów obuwniczych wyposażonych w kasy fiskalne, które to w związku z sytuacją pandemiczną zmuszony był zamknąć, ponosząc jednocześnie koszty dzierżawy, wynagrodzeń pracowników oraz składek ZUS. Zdaniem strony, uzależnienie przyznania pomocy od wpisu nieoddającego faktycznego profilu działalności jest krzywdzące i powoduje nierówne traktowanie podmiotów w analogicznej sytuacji. Skarżący dodał, że rozporządzenie Rady Ministrów z 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności ustanawia zasadę stabilności, zgodnie z którą nowy rodzaj działalności powinien być działalnością główną przez co najmniej dwa lata, zanim zostanie zmieniona przypisana do jednostki dana działalność przeważająca. Podniósł, że według poprzednio obowiązujących przepisów istniała możliwość wskazania jednej działalności jako głównej, a nie kilku, jak to jest obecnie. Odwołał się również do stanowiska Rzecznika Praw Obywatelskich, w którym zasygnalizowano, że uzależnienie wsparcia od odpowiedniego kodu wiodącego może naruszać konstytucyjne prawo do równego traktowania przez organy władzy publicznej wynikające z art. 32 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę ZUS, wnosząc o jej oddalenie, podniósł, że przepisy prawa jednoznacznie wskazują sposób ustalenia przeważającej działalności przedsiębiorcy, dlatego nie ma podstaw do weryfikacji danych ujawnionych w rejestrze REGON. Nałożone w art. 30 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 649) obowiązki służyć mają zachowaniu aktualności zgłaszanych danych i jednolitości stosowanej kwalifikacji prowadzonej działalności. Przyjęcie poglądu o możliwości weryfikacji działalności według PKD

z rzeczywistym stanem faktycznym prowadziłoby do sanowania sytuacji, kiedy inna kwalifikacja PKD przyjęta zostałaby w postępowaniu przed organem rentowym, a inna byłaby ujawniona w rejestrze REGON, co jest sprzeczne z literalnym brzmieniem przepisów art. 31zo ust. 10 i ust. 11 ustawy COVID-19 oraz z normami prawa statystycznego.

Uzupełniając skargę w piśmie procesowym z 2 kwietnia 2021 r., skarżący podniósł, że wnosił o zweryfikowanie przez Zakład jego działalności poprzez kontrolę kas fiskalnych oraz dokumentów fiskalnych świadczących o dominującym kodzie działalności PKD 47.72.Z. Dodał, że aktualnie jego straty sięgają 60% a w styczniu 2021 r - 80%, co urealnia wizję bankructwa działalności podlegającej subwencji rządowej, która jest niemożliwa do realizacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.").

Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron, oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c) p.p.s.a.

W związku z powyższym w odniesieniu do sformułowanego w skardze wniosku

o zmianę zaskarżonej decyzji i orzeczenie o zwolnieniu z obowiązku opłacania składek, wskazać należy, że sąd administracyjny nie zastępuje w orzekaniu organów administracyjnych, a jedynie kontroluje zaskarżoną decyzję pod względem zgodności

z prawem, i w przypadku ustalenia, że narusza ona prawo – uchyla ją. Sąd administracyjny nie jest władny do przyznania pomocy publicznej w postaci zwolnienia z obowiązku opłacania składek, gdyż to należy do uprawnień ZUS, który po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, kierując się wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku, ma obowiązek wydać stosowne rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku strony.

Zauważenia na wstępie również wymaga, że choć skarga została skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (zresztą z pouczeniem zawartym w decyzji), to właściwym do jej rozpoznania jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, co wynika z § 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 lutego 2017 r. w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw

z zakresu działania dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz. U. z 2020 r., poz. 1773).

Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że skarga jest zasadna.

W zaskarżonej decyzji Zakład, po przytoczeniu podstaw prawnych decyzji,

tj.: art. 31zq ust. 7 oraz art. 31zo ust. 10 i ust. 11 ustawy COVID-19, wskazał, że według danych zawartych w rejestrze REGON na dzień 30 września 2020 r. przeważającym rodzajem prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej była działalność oznaczona kodem PKD 68.20.Z, a nie kodem PKD 47.72.Z, co implikowało wniosek,

że skarżącemu nie przysługiwało prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania składek.

Skarżący wskazał natomiast, że organ niezasadnie oparł się na wskazanym

w REGON i CEIDG na dzień 30 września 2020 r. przeważającym PKD prowadzonej działalności gospodarczej, gdyż jego przeważającą działalnością była działalność oznaczona kodem 47.72.Z, co daje uprawnienie do zwolnienia z obowiązku opłacania składek. Według skarżącego, o tym, jaka jest przeważająca działalność, powinna decydować rzeczywiście prowadzona działalność.

Mając na uwadze tak zarysowany spór, przypomnieć należy, że zgodnie

z art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19, płatnikowi składek prowadzącemu na dzień

30 września 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.32.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z, przysługuje prawo do zwolnienia

z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne,

na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych,

za okres od 1 listopada 2020 r. do 30 listopada 2020 r., wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten miesiąc, jeżeli był zgłoszony, jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019 r.

Na podstawie zaś art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19, oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 10, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r.

W sprawie zatem kluczowa jest wykładnia pojęcia "przeważającej działalności" na gruncie powołanych wyżej przepisów art. 31zo ust. 10 i ust. 11 ustawy COVID-19.

Skład orzekający akceptuje i uznaje za własne stanowisko przedstawione

w orzeczeniach sądów administracyjnych, zgodnie z którym istotne jest ustalenie, jaką przeważającą działalność gospodarczą (według PKD) wnioskodawca faktycznie prowadził we wskazanej przez ustawodawcę dacie, a nie jaki rodzaj przeważającej działalności gospodarczej figurował w tej dacie w rejestrze REGON. Stanowisko

to podzieliły m.in.: WSA w Szczecinie w wyroku z 18 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 955/20, WSA w Rzeszowie w wyrokach: z 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Rz 255/21 i I SA/Rz 214/21, WSA w Białymstoku w wyrokach: z 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt

I SA/Bk 140/21, z 5 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Bk 171/21, WSA w Lublinie z 13 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 162/21, WSA w Gorzowie Wlkp. w wyroku z 19 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Go 210/21, WSA w Warszawie w wyrokach: z 14 maja 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 385/21, z 25 maja 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1178/21, WSA w Bydgoszczy w wyrokach z 25 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Bd 194/21 i I SA/Bd 195/21, WSA

w Olsztynie w wyroku z 26 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 259/21, WSA w Opolu

w wyroku z 27 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Op 96/21 (orzeczenia opublikowane na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Inne rozumienie pojęcia "przeważającej działalności" mogłoby powodować, że pomoc w postaci zwolnienia

z obowiązku uiszczenia składek otrzymałby przedsiębiorca, który posiada w CEIDG kod wymieniony w art. 31zo ustawy COVID-19 (przy założeniu spełnienia pozostałych przesłanek), mimo że faktycznie nie prowadził takiej działalności gospodarczej na dzień założenia wniosku, tj. pomoc publiczną otrzymałaby osoba nieuprawniona, lecz spełniająca formalnie przesłanki do jej uzyskania.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że właściwe zdefiniowanie pojęcia "przeważającej działalności" oraz dokonanie wykładni przepisów art. 31zo ust. 10 i ust. 11 ustawy COVID-19 ma doniosłe znaczenie w kontekście celów Tarczy Antykryzysowej, która stanowi reakcję na negatywne skutki epidemii COVID-19. Cel tych regulacji prawnych nastawiony jest na realne wsparcie dla podmiotów, które skutki epidemii COVID-19 faktycznie ponoszą (np. poprzez wprowadzone ograniczenia

w prowadzeniu działalności). Tarcza ma na celu ustabilizowanie polskiej gospodarki, a także danie jej impulsu inwestycyjnego (https://www.gov.pl/web/tarczaantykryzysowa). Chodzi zatem o to, aby wsparcie otrzymały podmioty faktycznie prowadzące na dany dzień jako przeważającą działalność we wskazanym zakresie według podanego PKD. Wprowadzane przez ustawodawcę ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej, bez względu na formę, powinny wiązać się z rozwiązaniami mającymi udzielać wymiernego i realnego wsparcia tym, którzy określonymi ograniczeniami są/byli bezpośrednio obejmowani, a przez to doznali faktycznego, a nie tylko formalnego, ograniczenia konstytucyjnego prawa swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) i możliwości zarobkowania. Takie wsparcie przedsiębiorców stanowi realizację zasady sprawiedliwości społecznej, zwłaszcza

że ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie rozwiązania prawnego, odnośnie którego nikt nie miał możliwości wcześniejszego przygotowania się na spełnienie jego warunków, choćby poprzez aktualizację danych.

Odwołując się natomiast do literalnego brzmienia art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19, wskazać należy, że ustawodawca zdecydował się przyznać wsparcie finansowe przedsiębiorcom prowadzącym działalność gospodarczą wybranych rodzajów (branż). Treść przepisu wskazuje, że omawiana ulga przysługuje przedsiębiorcom rzeczywiście prowadzącym określoną działalność. Jest w nim bowiem mowa o "płatniku składek prowadzącym na dzień 30 września 2020 r. działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 jako rodzaj przeważającej działalności...". Przesłanki materialnoprawne udzielenia wsparcia

w postaci zwolnienia z opłacania składek zostały unormowane w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID. Wśród przesłanek tych nie uregulowano obowiązku legitymowania się przez wnioskodawcę odpowiednim wpisem w rejestrze REGON na dzień 30 września 2020 r. W ocenie Sądu, art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19 normuje nie materialnoprawną przesłankę zwolnienia z obowiązku opłacania składek, lecz środek dowodowy o charakterze formalnym, za pomocą którego ma nastąpić ustalenie zakresu prowadzonej działalności ("oceny spełnienia warunku (...) dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON"). Normując w szczególny sposób zakres postępowania dowodowego w analizowanej kategorii spraw, uwzględniono istnienie domniemania faktycznego zakładającego, że wpis w rejestrze REGON odpowiada stanowi rzeczywistemu. Określenie przez samego przedsiębiorcę rodzaju przeważającej działalności gospodarczej powoduje istnienie domniemania faktycznego, że z datą wpisu działalność gospodarcza była prowadzona w oznaczonym zakresie. Domniemanie faktyczne ma znaczenie dowodowe i może być obalone. W takiej sytuacji ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która wywodzi z niego skutki prawne (wyrok NSA z 25 października 2006 r., sygn. akt II GSK 179/06). Nie chodzi więc

o niedopuszczalność korygowania wynikającego z rejestru czasokresu prowadzenia działalności gospodarczej w określonym zakresie, lecz o powiązanie takiej czynności

z wynikami postępowania dowodowego.

Podkreślenia wymaga, że rejestr REGON prowadzony jest dla potrzeb statystyki publicznej. Podanie do rejestru danych niezgodnych z rzeczywistością albo ich niezaktualizowanie nie pociąga za sobą zakazu prowadzenia działalności innej niż objętej kodami PKD wpisanymi w rejestrze REGON. W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie podkreśla się, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej jest swoistą deklaracją (zgłoszeniem), ma charakter deklaratoryjny i rodzi jedynie domniemanie faktyczne jej prowadzenia (wyrok WSA w Warszawie z 21 marca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 2215/05, Lex nr 257125; wyrok NSA z 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1010/13, Lex nr 1572566). Rejestr ma charakter formalny i bazuje na oświadczeniach wiedzy podmiotów obowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. Sam wpis do rejestru nie kreuje działalności per se. Nie tworzy on stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan faktyczny według oświadczenia wiedzy podmiotu prowadzącego taką działalność. Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w wyrokach wydanych w sprawach, w których organ rentowy uzależniał stopę procentową składki na ubezpieczenie wypadkowe od uwidocznionego w rejestrze REGON rodzaju działalności w określonej dacie (wyroki SN: z 7 stycznia 2013 r., sygn. akt II UK 142/12, i 23 listopada 2016 r., sygn. akt II UK 402/15), oświadczenia wiedzy mają charakter faktów, dlatego mogą być kwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy lub fałszu.

Postępowanie w sprawie ulgi jest prowadzone na zasadach określonych

w przepisach k.p.a. (art. 31zq ust. 7 i ust. 8 ustawy COVID-19), a zgodnie z art. 76 § 3 k.p.a. dopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu przeciwko dokumentowi urzędowemu. Dane pozyskiwane przez Zakład w trybie określonym w art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19 mają charakter urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. (zob. art. 43 ustawy o statystyce publicznej) i są dla Zakładu wiążące, ale przepisy ustawy COVID-19 nie wyłączyły stosowania w tym postępowaniu normy zawartej w art. 76 § 3 k.p.a. Oznacza to, że przedsiębiorca prowadzący rzeczywistą działalność gospodarczą odpowiadającą treści kodów PKD wymienionych w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19 jako przeważającą (ten warunek ulgi ma charakter materialnoprawny i nie podlega modyfikacji), może przeprowadzić dowód przeciwko treści dokumentu urzędowego. Obalenie domniemania polegać będzie na wykazaniu, że rzeczywisty stan faktyczny jest inny niż wynikający z danych pozyskanych przez Zakład z rejestru REGON.

Wbrew stanowisku organu, do żadnych innych wniosków nie uprawnia treść

art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19. Przepis ten określa sposób kwalifikacji działalności płatnika dla potrzeb udzielania wsparcia w ramach Tarczy Antykryzysowej. Nie wyklucza jednakże możliwości wykazania przez płatnika składek, że dane w zakresie PKD ujęte w rejestrze REGON nie odpowiadają stanowi rzeczywistemu. Zdaniem Sądu, przepis art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19 zawiera rozwiązanie proceduralne mające na celu usprawnienie procesu przyznawania wsparcia przedsiębiorcom, ale nie stanowi on o istotnej modyfikacji procesu dowodowego unormowanego w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Na gruncie k.p.a. nie obowiązuje bowiem formalna teoria dowodów, a organy obowiązane są dojść do prawdy materialnej. Ocena, czy działalność gospodarcza określonego rodzaju jest rzeczywiście wykonywana i w jakich rozmiarach, należy do sfery ustaleń faktycznych. Inicjatywa dowodowa w tej kwestii należy do strony wszczynającej postępowanie administracyjne, ale Zakład przed wydaniem niekorzystnej dla strony decyzji nie może pominąć dyspozycji art. 79a § 1 k.p.a. Zakład powinien zatem przed wydaniem decyzji odmownej wskazać stronie przesłanki, które nie zostały spełnione lub wykazane, czyniąc zadość zasadzie informowania (art. 9 k.p.a.).

Wskazać przy tym należy, że ani ustawa o statystyce publicznej, ani ustawa COVID-19, nie zawierają definicji wyrażenia "przeważająca działalność gospodarcza". Wyjaśnia je dopiero § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2015 r.

w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń (Dz. U. poz. 2009). Nawiązano w nim do poziomu przychodów z poszczególnych rodzajów działalności danej jednostki statystycznej - do procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących.

O przeważającej działalności nie może zatem świadczyć sam wpis do rejestru REGON, ponieważ przepisy regulujące funkcjonowanie tej ewidencji określają warunki, które należy wziąć pod uwagę przy ocenie, kiedy i jaka działalność może być uznana za przeważającą.

Zdaniem Sądu, pomoc, o jakiej mowa w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19, powinna być kierowana do podmiotów, które rzeczywiście prowadziły określony rodzaj działalności gospodarczej, a nie tym, które legitymują się określonym rodzajem wpisu w rejestrze REGON, niezależnie od tego, czy działalność taką faktycznie prowadziły. Takie formalne ograniczenie nie spełniłoby konstytucyjnego wymogu proporcjonalności odnośnie celu, jaki zamierzano osiągnąć omawianą regulacją ulgową, jak również prowadziłoby do naruszenia zasady równości wobec prawa. Uproszczenie procedur nie może powodować, że wnioskodawcy nie będą mieli jednakowej możliwości skorzystania ze wsparcia. Wpis w rejestrze REGON nie ma charakteru pewnego, tj. korzysta z domniemania prawdziwości, jednak jest ono wzruszalne, a zatem nie można takiego wpisu traktować jako gwarancji, że podmiot wnioskujący o ulgę spełnia wymóg ustawowy, co uzasadniałoby wyłączność takiego dowodu i przesądzało o prawidłowości postępowania organu. Wpis w rejestrze jest oświadczeniem wiedzy przedsiębiorcy, podobnie jak oświadczenie we wniosku, które organ zupełnie pominął, prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, w toku postępowania nie zbadano zakresu faktycznie prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej. Organ nie podjął jakichkolwiek działań zmierzających do ustalenia, czy skarżący prowadzi działalność gospodarczą oznaczoną kodem PKD 47.72.Z. Postępowanie dowodowe

w sprawie ograniczono wyłącznie do sprawdzenia wpisu skarżącego w CEIDG w ujęciu historycznym (z dnia 30 września 2020 r.). Co więcej, jak wynika z akt administracyjnych sprawy, skarżący w dniu 7 stycznia 2021 r. dokonał zmiany wpisu

w CEIDG odnoszącego się do przeważającego kodu działalności od 2 stycznia 2018 r. Nawet więc przy wykładni omawianej regulacji, której hołduje organ, powinien on uwzględnić, że zmiana wpisu została dokonana z datą wsteczną. W konsekwencji organ powinien uznać, że od 2 stycznia 2018 r., a więc także w dacie wskazanej

w przepisach art. 31zo ust. 10 i ust. 11 ustawy COVID-19, przeważającym rodzajem działalności wnioskodawcy według PKD był kod PKD 47.72.Z, który uprawniał do skorzystania ze zwolnienia.

Z podanych względów Sąd ocenił kontrolowaną decyzję za wadliwą. Wydano ją przedwcześnie, z naruszeniem przepisów prawa materialnego (błędna wykładnia przepisów art. 31zo ust. 10 i ust. 11 ustawy COVID-19) oraz przepisów postępowania

w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (pominięcie art. 79a § 1 k.p.a.).

Rozpatrując ponownie sprawę, organ zobowiązany będzie uwzględnić wyrażone w niniejszym uzasadnieniu stanowisko Sądu, w szczególności organ powiadomi stronę o przesłankach, które nie zostały spełnione lub wykazane, umożliwiając jej tym samym realizację inicjatywy dowodowej. Organ przeprowadzi postępowanie zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony.

Mając na uwadze powyższe, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.