Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 12/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6337 Zatrudnianie cudzoziemców
658
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Umorzono postępowanie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Maciej Busz (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 marca 2020 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. na bezczynność Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pracę 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Wojewody do rozpoznania wniosku [...] sp. z o.o. z dnia [...] maja 2019 r.; 2. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; 4. w pozostałym zakresie oddala skargę; 5. zasądza od Wojewody na rzecz [...] sp. z o.o. kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SAB/Po 12/20

Uzasadnienie

[...] sp. z o.o. w [...] (dalej także jako skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wojewody w sprawie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na pracę typu A na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej cudzoziemcowi Panu M. A., nr sprawy: [...]

Skarżąca wniosła o:

1. zobowiązanie Wojewody do rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na pracę typu A na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej cudzoziemcowi Panu M. A.,

2. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności,

3. stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa,

4. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości [...] zł,

5. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że w dniu [...].05.2019 r. spółka [...] Sp. z o.o. złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, Panu M. A. na stanowisku "sortowacz".

Pismem z dnia [...].05.2019 r. na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. spółka została wezwana do usunięcia braków formalnych wniosku, tj. o przedłożenie umowy o świadczenie usług zawartej pomiędzy podmiotem powierzającym wykonywanie pracy cudzoziemcowi, a podmiotem, do którego cudzoziemiec będzie skierowany. Skarżąca uzupełniła wniosek w ustawowym terminie, przedkładając umowę zlecenia zawartą ze spółką [...] S.A. oraz zamówienia na pracowników czasowych dotyczące poszczególnych stanowisk i miejsc wykonywania pracy.

Pismem z dnia [...].07.2019 r. organ pozostawił wniosek o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemcowi bez rozpoznania. Zdaniem organu przedłożona umowa nie czyniła zadość wezwaniu, tym samym w jego ocenie nie przedłożono wymaganych dokumentów, a w konsekwencji nie uzupełniono braków formalnych wniosku.

Wobec powyższego [...] sp. z o.o. na podstawie art. 37 k.p.a. pismem z dnia [...].09.2019 r. wniosła ponaglenie w przedmiotowej sprawie do organu wyższego stopnia.

W ocenie skarżącej niedołączenie do wniosku wymaganego przez organ dokumentu, nie stanowi braku formalnego podania w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a., lecz brak o charakterze materialnym, przewidzianym przez przepisy szczególne. Zgodnie z w/w przepisem podanie pozostawia się bez rozpoznania, jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa. Inne wymagania, o których mowa w § 2, są określone w przepisach odnoszących się do podania. Niewątpliwie chodzi o takie braki podania, które uniemożliwiają nadanie mu biegu. Przepis ten nie znajduje natomiast zastosowania do okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Stosowanie tego przepisu nie może bowiem zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku. Takie stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądowym.

Postanowieniem z dnia [...].10.2019 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, wyznaczył organowi nowy termin do załatwienia sprawy oraz zarządził podjęcie środków zapobiegających bezczynności w przyszłości. W ocenie Ministra Wojewoda niezasadnie zastosował przepis art. 64 § 2 k.p.a. i na jego podstawie pozostawił wniosek bez rozpoznania, podczas gdy powinien dokonać jego oceny pod względem merytorycznym, a następnie wydać decyzję w sprawie. Zdaniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej organ winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające z dowodów dostarczonych przez stronę. Biorąc pod uwagę powyższe, Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wskazał jednoznacznie, iż Wojewoda pozostaje w bezczynności.

W wyniku zobowiązania organu do wszczęcia postępowania dowodowego, pismem z dnia [...].10.2019 r. Wojewoda wezwał skarżącą spółkę do uzupełnienia dokumentów wniosku o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium RP, tj. przedstawienie umowy o świadczenie usług zawartej pomiędzy podmiotem powierzającym wykonywanie pracy cudzoziemcowi, a podmiotem do którego cudzoziemcy będą skierowani w celu wykonania usługi.

W odpowiedzi na przedmiotowe wezwanie skarżąca spółka pismem z dnia [...].11.2019 r. przedłożyła umowę zlecenia z dnia [...].04.2019 r. zawartą ze spółką [...] S.A. wraz z zamówieniami pracownika czasowego. Dokument ten stanowi podstawę prawną upoważniającą skarżącą spółkę do wykonania czynności pod adresem wskazanym we wniosku.

Pomimo wskazań Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, Wojewoda nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, a jedynie ponownie wezwał skarżącą do uzupełnienia dokumentów, o które wzywał już uprzednio i które zostały już wcześniej przez skarżącą uzupełnione. Organ podjął zatem kolejne, pozorne czynności w sprawie, nie mające wpływu na merytoryczna ocenę stanu faktycznego, przyczyniając się tym samym do pogłębienia stanu bezczynności.

Biorąc pod uwagę, fakt iż od dnia złożenia wniosku upłynęło pół roku, a spółka inicjując postępowanie administracyjne w zakresie uzyskania zezwolenia na pracę typu A przedłożyła kompletny, prawidłowo uzupełniony i podpisany, a także opłacony wniosek wraz z wszelkimi wymaganymi przez prawo załącznikami, należy uznać, iż Wojewoda jest w niniejszej sprawie bezczynny. Bezczynność organu została potwierdzona postanowieniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...].10.2019 r. Przekroczenie ustawowego terminu na rozpoznanie przedmiotowej sprawy uzasadnia przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości [...] zł. Kwota ta jest adekwatna do czasu pozostawania organu w bezczynności oraz do relewantnych czynności podejmowanych przez Wojewodę w przedmiotowej sprawie. Stopień zawinienia organu w nieterminowym załatwieniu sprawy jest znaczny. W okresie oczekiwania na rozpoznanie wniosku akarżąca boryka się z wieloma niedogodnościami związanymi z nieterminową realizacją umowy zlecenia z dnia [...].04.2019r. tj. na pozyskaniu odpowiedniej ilości usługobiorców sortowaczy. Skarżąca w dniu [...].05.2019 r. złożyła bowiem 29 tożsamych wniosków o wydanie zezwoleń na pracę dla cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na stanowisku "sortowacz". Wszystkie wnioski skarżącej pozostawione zostały bez rozpoznania, w oparciu o identyczny stan faktyczny sprawy.

Skarżąca wskazała, iż spełnione zostały wszystkie przesłanki formalne warunkujące wniesienie skargi do sądu. Spółka wnosząc do organu ponaglenie wyczerpała środki zaskarżenia w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z art. 53 § 2b. p.p.s.a. "skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu". Tym samym termin do wniesienia skargi został zachowany. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych skarga na bezczynność (przewlekłość) może być wnoszona niezależnie od tego, czy organ wyższego stopnia rozpatrzy ponaglenie (zażalenie) oraz niezależnie od tego, czy jego stanowisko będzie pozytywne lub negatywne (por. postanowienie NSA z 10 października 2013 r. I OZ 893/13, postanowienie NSA z 25 lutego 2016 r. II OSK 326/16, postanowienie NSA z 4 lipca 2012 r. II OSK 1478/12, postanowienie NSA z 10 października 2013 r. I OZ 854/13). Ponadto, jak wskazuje się w doktrynie sąd będzie mógł oddalić skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności lub przewlekłości (vide: Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do 149 p.p.s.a. System Informacji Prawnej LEX).

Do dnia sporządzenia skargi decyzja w przedmiotowej sprawie nie została wydana, a zatem na dzień wniesienia niniejszej skargi Wojewoda pozostaje w bezczynności.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wskazał, że w dniu [...].05.2019r. [...] sp. z o.o., zwrócił się do Wojewody z wnioskiem o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca dla Pana M. A. na stanowisku "sortowacz", oraz jako miejsce wykonywania pracy wskazując Gminę [...], [...]. Jako symbol [...] w ramach którego ma być powierzona praca cudzoziemcowi pracodawca wskazał [...] tj. pozostała działalność związana z udostępnianiem pracowników.

Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

Wykaz dokumentów, które należy załączyć do wniosku o wydanie zezwolenia na pracę zawiera §7 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] grudnia 2017 r. w sprawie wydawania zezwolenia na pracę cudzoziemca oraz wpisu oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi do ewidencji oświadczeń (Dz. U. Z 2017r., poz. 2345). Ponieważ do wniosku nie został załączony oryginał informacji starosty ani umowa na podstawie której miało odbywać się udostępnianie pracowników pismem z dnia [...].05.2019 r. organ wezwał skarżącą do uzupełnienia braków formalnych, jednocześnie informując, że w przypadku nieuzupełnienia braków w terminie 21 dni wniosek zostanie pozostawiony bez rozpoznania. Pismo prawidłowo doręczono stronie w dniu [...].06.2019r.

W dniu [...].06.2019 r. skarżąca uzupełniła wniosek o oryginał informacji starosty wydanej przez starostę [...] oraz umowę zlecenia pomiędzy [...] SA a [...] sp. z o.o., na podstawie której [...] sp. z o.o. zobowiązuje się do zatrudnienia pracowników i skierowania ich do świadczenia pracy na rzecz klientów [...] S.A. Ponadto przedłożone zostało oświadczenie spółki [...] S.A. o tym, że realizuje umowę zawartą z [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] a przedmiotem umowy jest świadczenie usług polegających na sortowaniu odpadów komunalnych oraz pracach porządkowych. Z oświadczenia wynika, że wykonanie przedmiotowej umowy zostało częściowo powierzone spółce [...] sp. z o.o. Ponadto załączono zamówienie pracownika czasowego nr [...] z [...].05.2019r. w spółce [...] sp. z o.o. na 40 pracowników w charakterze sortowaczy w miejscowościach "[...] gmina [...], [...] gmina [...], [...]". Dodatkowo załączono korektę wniosku w punkcie dotyczącym głównego miejsca wykonywania przez cudzoziemca pracy, wskazując, że będzie to Gmina [...], [...]., oraz oświadczenie [...] SA, że realizuje umowę zawartą ze swoim Klientem spółką [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], a przedmiotem umowy jest świadczenie usług polegających na sortowaniu odpadów komunalnych oraz pracach porządkowych. Dalej z treści oświadczenia wynika, że wykonanie przedmiotowej umowy zostało częściowo powierzone skarżącej spółce w ramach umowy podzlecenia.

Pismem z dnia [...].07.2019r. Wojewoda poinformował skarżącą o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania z uwagi na nieprzedłożenie umowy o świadczenie usług zawartej pomiędzy nią, a podmiotem, w którym będzie wykonywana przez cudzoziemca praca.

Dnia [...].10.2019 r. skarżąca złożyła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Postanowieniem z dnia [...].10.2019 r. [...] Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej uznał, że Wojewoda dopuścił się bezczynności i wyznaczył organowi termin do załatwienia sprawy w 30 dni od daty otrzymania postanowienia. Zaznaczając, że do powyższego terminu, zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. nie wlicza się terminu przewidzianego w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony i przyczyn niezależnych od organu.

Postanowienie zostało doręczone Wojewodzie [...].10.2019 r. Zdaniem organu odwoławczego Wojewoda winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające z dowodów przedłożonych przez stronę, a nie pozostawić wniosek bez rozpoznania.

W związku z powyższym pismem z dnia [...].10.2019 r. Wojewoda wezwał skarżącą do przedłożenia umowy o świadczenie usług zawartej bezpośrednio z podmiotem powierzającym wykonywanie pracy, a podmiotem do którego cudzoziemiec będzie skierowany w celu wykonywania usługi. Ponadto w piśmie poinformowano skarżącą o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w uzgodnionym terminie oraz pouczono, że do [...].12.2019 r. nastąpi wydanie decyzji na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Dodatkowy termin został wyznaczony w związku z wyznaczeniem 7 dniowego terminu do uzupełnienia dokumentów oraz umówienia się na spotkanie w celu zapoznania z aktami sprawy. Wezwanie doręczono skarżącej w dniu [...].11.2019 r.

W odpowiedzi na wezwanie dnia [...].11.2019 r. ponownie przedłożona została umowa zlecenia zawarta pomiędzy [...] SA a [...] sp. z o.o. z [...].04.2019r., oraz zamówienie pracownika czasowego z [...].05.2019r., nr [...].

W związku z nieudokumentowaniem, że praca będzie świadczona bezpośrednio na rzecz podmiotu powierzającego wykonywanie pracy, lecz na rzecz spółki [...] SA, która nie jest pracodawcą cudzoziemca i nie ma prawa do kierowania jego pracą na podstawie art. 88j ust. 2b ustawy z dnia [...] kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2018 r., poz. 1265 z późn. zm.) w dniu [...].11.2019 r. organ wydal decyzję o odmowie wydania zezwolenia na pracę. Zgodnie z przytoczonym przepisem wojewoda może wydać decyzję o odmowie wydania zezwolenia na pracę, jeżeli z okoliczności wynika, że wniosek o wydanie zezwolenia na pracę został złożony dla pozoru, zezwolenie będzie wykorzystane przez cudzoziemca w celu innym niż wykonywanie pracy dla danego podmiotu lub podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi nie dopełnia obowiązków związanych z prowadzeniem działalności lub powierzaniem pracy innym osobom.

W dniu [...].11.2019r. (data wpływu [...].11.2019r.) skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność organu.

W dniu [...].11.2019 r. Wojewoda zakończył postępowanie w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę dla Pana M. A. poprzez decyzję o odmowie wydania zezwolenia.

Zauważono, że zgodnie z wytycznymi przekazanymi przez Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w postanowieniu z dnia [...].10.2019 r. organ przystąpił do merytorycznego rozpoznania sprawy. Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. "organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań", oraz art. 79a § 1 k.p.a. "w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się". W związku z powyższym wezwanie organu z dnia [...].10.2019 r. zawierające informację o możliwości zapoznania ze zgromadzonym materiałem dowodowym, a także wskazaniem, że na dzień wystosowania wezwania skarżąca nie spełnia warunków wynikających z art. 88j ust. 2b ustawy o promocji zatrudnienia gdyż nie potwierdziła faktycznego prowadzenia działalności gospodarczej uzasadniającej powierzenie pracy cudzoziemcowi.

Organ nie zgodził się ze stwierdzeniem, że wezwaniem z dnia [...].10.2019 r. zbędnie przedłużał postępowanie. Przejście z etapu weryfikacji formalnej do etapu weryfikacji merytorycznej wymusza zastosowanie procedur wskazanych w K.p.a. takich jak poinformowanie strony o możliwości zapoznania z aktami czy też wskazanie jakich wymogów nie spełnia do wydania decyzji pozytywnej. Niezastosowanie się do tychże procedur byłoby uchybieniem powodującym uchylenie decyzji bez względu na jej ocenę merytoryczną w ewentualnym postępowaniu odwoławczym. Obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu (prawo do czynnego udziału w każdym stadium postępowania) obejmuje fazę wszczęcia postępowania, fazę postępowania wyjaśniającego, fazę między zakończeniem postępowania wyjaśniającego a wydaniem decyzji oraz fazę podejmowania decyzji. Organy nie mogą uchylić się od obowiązku wyznaczenia stronie terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego z innych przyczyn niż wymienione w art. 10 § 2 k.p.a. W przeciwnym razie zawsze dojdzie do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 maja 2009 r. III SA/Po 471/08 (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 stycznia 2006 r" sygn. akt III SA/Wa 3051/05, wyrok NSA z dnia 10.05.2006 r., sygn. akt II OSK 810/05). Jeśli chodzi o obowiązek wynikający z art. 79a k.p.a. to przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. Jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 23 maja 2019 r. II SA/Sz 239/19). Realizując w/w obowiązki organ w dniu [...].10.2019r. wezwał skarżącą do przedłożenia dokumentów potwierdzających, że ma zawartą umowę o świadczenie usług z podmiotem gdzie będzie faktycznie świadczona przez cudzoziemca praca. Ponadto w wezwaniu poinformowano spółkę o możliwości zapoznania z aktami sprawy, a także o tym, że nieprzedłożenie stosownego dokumentu będzie skutkowało wydaniem decyzji niezgodnej z jej żądaniem. W odpowiedzi na pismo nie zostały przedłożone żadne nowe dokumenty, a skarżaca nie zgłosiła zamiaru zapoznania się z aktami sprawy w wyznaczonym terminie.

Zwrócono uwagę również na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 października 2019 r. II SAB/Bk 85/19 w którym wskazano, że realizacja przez organ obowiązków informacyjnych wynikających z przepisów art. 10 i art. 79a k.p.a. nie może być traktowana jak przedłużanie postępowania (przewlekłe jego prowadzenie).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga jest częściowo zasadna.

W rozpoznawanej sprawie, skarżąca zarzuca Wojewodzie dopuszczenie się bezczynności w związku ze złożonym wnioskiem o wydanie zezwolenia na pracę.

Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.. dalej: p.p.s.a.), Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Na podstawie § 1a Sąd jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z § 1b, Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jak wskazuje § 2, Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Wskazać więc należy, że terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym regulowane są w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej: k.p.a.). Zgodnie z art. 35 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5).

Z powyższych unormowań wynika więc, że podstawowym terminem załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym jest "niezwłocznie", a w przypadku gdy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, sprawa zasadniczo powinna być załatwiona w terminie jednego miesiąca.

W rozpoznawanej sprawie, wniosek inicjujący postępowanie został złożony w dniu [...] maja 2019 r. organ, już w dniu [...] maja 2019 r., zwrócił się do strony o uzupełnienie braków formalnych tego wniosku, nakazując konieczność przedłożenia przez skarżącą umowy o świadczenie usług zawartej pomiędzy skarżącą a podmiotem, w którym będzie wykonywana przez cudzoziemca praca i o oryginały informacji starosty na stanowisko "sortowacz odpadów".

W ocenie Sądu, działanie organu już w tym momencie było bezpodstawne. Wykaz dokumentów, które należy załączyć do wniosku o wydanie zezwolenia na pracę zawiera § 7 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] grudnia 2017 r. w sprawie wydawania zezwolenia na pracę cudzoziemca oraz wpisu oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi do ewidencji oświadczeń (Dz. U. z 2017, poz. 2345). Wezwanie sporządzone przez organ nie dotyczyło jednak kwestii wymienionych w Rozporządzeniu. Okoliczności, na które zwrócił uwagę organ nie miały więc charakteru formalnego, uzasadniającego skierowanie wezwania pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, lecz merytoryczny, który mógł doprowadzić do negatywnego rozstrzygnięcia co żądania skarżącej. Stosowanie natomiast przez organ administracyjny art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych pisma wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników. Żądanie przez organ prowadzący sprawę dodatkowych informacji należy do postępowania dowodowego i winno być oparte o reguły normujące to postępowanie. Kwestia ta nie może natomiast być rozstrzygana w oparciu o przepis art. 64 k.p.a. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, organ nie rozstrzygając sprawy niezwłocznie, lecz podejmując nieadekwatne do zaistniałej sytuacji działania, popadł w bezczynność.

Zdaniem Sądu, stan bezczynności organu trwał aż do momentu, w którym skarżąca złożyła w sprawie ponaglenie, które wpłynęło do organu dnia [...] października 2019 r. Ponaglenie zostało wówczas niezwłocznie (pismem z dnia [...] października 2019 r.) przekazane organowi właściwemu do jego rozpoznania. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie wpłynęło natomiast do organu I instancji w dniu [...] października 2019 r.

Z akt sprawy wynika, że po otrzymaniu postanowienia Ministra, którym organ ten rozpoznał wniesione ponaglenie, organ I instancji niezwłocznie podjął w sprawie działania i pismem z dnia [...] października 2019 r., skierował do skarżącej kolejne wezwanie. W ocenie Sądu, wezwania tego nie sposób jednak traktować jako powielenie czynności z dnia [...] maja 2019 r. Nie było to już bowiem kolejne wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku, lecz pismo wskazujące na jego braki merytoryczne, zawierające pouczenie, że ich nieuzupełnienie może spowodować wydanie decyzji odmownej.

Słusznie więc organ wskazał regulacje kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczące końcowej fazy postępowania. Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zgodnie natomiast z art. 79a § 1 k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się.

W ocenie Sądu, pismo organu z dnia [...] października 2019 r. uznać należy za korespondencję skierowaną do strony w powyższym trybie, o czym świadczy zarówno jego treść jak i zastosowana przez organ podstawa prawna.

Odpowiedź skarżącej na powyższą korespondencję wpłynęła do organu w dniu [...] listopada 2019 r. Zdaniem Sądu, z akt sprawy nie wynika, by następnie zaistniała jakakolwiek okoliczność wymagająca przeprowadzenia przez organ dalszych czynności czy wyjaśnień i korzystania przez organ z terminu, który samodzielnie wyznaczył (tj. do dnia [...] grudnia 2019 r.). Wobec powyższego, zgodnie z art. 35 § 2 k.p.a., sprawa winna być przez organ załatwiona niezwłocznie. Organ wydał w sprawie decyzję dnia [...] listopada 2019 r., zatem na tym etapie postępowania nie sposób doszukiwać się znamion bezczynności.

Podsumowując, stwierdzić należy, że mimo że postępowanie co do wniosku skarżącej trwało relatywnie długo, stan bezczynności można przypisać organowi wyłącznie na początku postępowania, kiedy to wadliwie zamiast merytorycznie rozpoznać sprawę, wystąpił do skarżącej z wezwaniem w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Bezczynność organu miała więc miejsce w okresie od początku czerwca do początku października 2019 r. W ocenie Sądu, nie sposób organowi przypisywać bezczynności na dalszym etapie postępowania, gdyż celowym było wówczas oczekiwanie na rozstrzygnięcie organu II instancji by zastosować się do otrzymanych wytycznych.

Z powyższych względów, w ocenie Sądu, skarga jest co do zasady słuszna, gdyż jak wyżej wskazano, na początkowym etapie postępowania organ dopuścił się bezczynności. Zdaniem Sądu, przyczyny tego stanu rzeczy nie pozwalają na uznanie, żeby bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd miał na względzie, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. W orzecznictwie podkreśla się, że bezczynność organu będzie miała charakter rażący, gdy odpowiednio brak działania lub poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia (por. wyroki NSA z dnia 16 września 2015 r., I OSK 722/15 LEX nr 1985970 i z dnia 24 lipca 2015 r., II OSK 3237/14 LEX nr 1803268). Przede wszystkim, wskazać więc należy, że stan bezczynności nie trwał szczególnie długo, nadto, w jego przyczynach nie sposób dopatrywać się znamion złej woli po stronie organu. Organ bowiem w sposób nieprawidłowy zastosował przepis prawa i wezwał skarżącą do uzupełnienia braków wniosku w sytuacji, gdy z uwagi na charakter tego braku, zastosowane przez organ środki były nieadekwatne do sytuacji. Stwierdzona bezczynność była skutkiem błędnej interpretacji przez organ treści art. 64 § 2 k.p.a. i jego zastosowania w niniejszej sprawie, a nie celowego działania tego organu. Fakt, że organ nie załatwił sprawy w terminie nie było również nacechowany uporczywością. Organ niezwłocznie po otrzymaniu stanowiska Ministra podjął działania adekwatne do stanu sprawy i wydał merytoryczną decyzję. Z powyższych względów, Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, jakoby bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu, także żądanie zasądzenia na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie [...]zł jest niezasadne. Skarżąca wskazała, że w okresie oczekiwania na rozpoznanie wniosku borykała się z wieloma niedogodnościami związanymi z nieterminową realizacją umowy zlecenia z dnia [...] kwietnia 2017 r., tj. na pozyskaniu odpowiedniej ilości usługobiorców - sortowaczy. Skarżąca w dniu [...] maja 2019 r. złożyła 29 tożsamych wniosków o wydanie zezwoleń na pracę dla cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na stanowisku "sortowacz". Wszystkie wnioski skarżącej pozostawione zostały bez rozpoznania, w oparciu o identyczny stan faktyczny sprawy.

Zdaniem Sądu, powyższe okoliczności są niewystarczające do zasądzenia żądanej sumy pieniężnej. W pierwszej bowiem kolejności, wskazać należy, że skarżąca nie wykazała, żeby faktycznie poniosła jakąkolwiek wymierną szkodę. Nie przedstawiła żadnych dokumentów pozwalających na weryfikację i ocenę ewentualnej szkody. Przede wszystkim jednak, w ocenie Sądu, żądanie zasądzenia sumy pieniężnej nie znajduje uzasadnienia, gdyż przyczyna dla której skarżąca nie otrzymała oczekiwanego rozstrzygnięcia organu i w związku z tym (jak twierdzi) poniosła szkodę, nie tkwiła w sposobie prowadzenia przez organ postępowania, lecz wynikała z dokonanej przez organ oceny merytorycznej wniosku. Z treści wydanej przez organ ostatecznej decyzji wynika bowiem, że wniosek skarżącej nie został uwzględniony. Skarżącej odmówiono wydania zezwolenia na pracę. Wobec powyższego, przyczyną dla której skarżąca nie wywiązała się z zawartych umów było to, że jej wnioski zostały uznane za niezasadne, a nie sposób prowadzenia przez organ postępowania. Z powyższych względów, w ocenie Sądu obciążanie organu kosztami niewykonania przez skarżącą zobowiązań byłoby niezasadne.

Z uwagi na powyższe, Sąd uwzględnił skargę w tym zakresie, że na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, jednakże bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącej należało natomiast umorzyć, zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż wniosek skarżącej został już merytorycznie rozpoznany. W pozostałym natomiast zakresie Sąd skargę oddalił, zgodnie z art. 151 p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na postawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.