Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 715/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2010-01-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 2, art. 35 ust. 1, art. 37 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2005 nr 155 poz 1298
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym
article: art. 174 ust. 2, art. 176 ust. 1 - 3
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
article: art. 6, art. 7 ust. 1 pkt 10
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
article: art. 11 ust. 1 pkt 3 i 4
journal: Dz.U. 1992 nr 85 poz 428
law: Ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Pierechod, Sędziowie Sędzia NSA Włodzimierz Kędzierski, Sędzia WSA Wojciech Czajkowski (spr.), Protokolant Lidia Wachowska, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 7 stycznia 2010 r., sprawy ze skargi Rady Miejskiej na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie określenie warunków i trybu wspierania, w tym finansowego rozwoju sportu kwalifikowanego oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu 28 lipca 2009 r. Rada Miejska w Ornecie podjęła uchwałę Nr XXXIII/258/09 w sprawie określenia warunków i trybu wspierania, w tym finansowego, rozwoju sportu kwalifikowanego na terenie Gminy Orneta. W § 3 ust. 1 pkt 1 – 4 tej uchwały określono, iż wspieranie sportu kwalifikowanego może być udzielone w formie: wsparcia finansowego na rzecz klubów sportowych mających siedzibę na terenie Gminy Orneta (pkt 1), wsparcia rzeczowego polegającego na udostępnianiu tym klubom sportowym gminnych obiektów i urządzeń sportowo – rekreacyjnych użyteczności publicznej na zajęcia i imprezy sportowe (pkt 2), stypendiów sportowych przyznawanych zawodnikom osiągającym wysokie wyniki sportowe w międzynarodowym i krajowym współzawodnictwie sportowym (pkt 3) oraz nagród i wyróżnień przyznawanych zawodnikom oraz trenerom i działaczom sportowym (pkt 4). Według § 5 ust. 1 i § 6 pkt 1 uchwały, wspieranie finansowe następuje w postaci dotacji, której beneficjentami są kluby sportowe mające siedzibę na terenie Gminy Orneta. W myśl natomiast § 7 ust. 1 pkt 1 i 2 tego aktu - wsparcie finansowe klubu sportowego obejmuje projekty w zakresie wydatków z tytułu przygotowań i udziału klubu lub zawodnika tego klubu we współzawodnictwie w określonej dyscyplinie sportu kwalifikowanego (pkt 1) oraz wydatków z tytułu zakupu sprzętu sportowego lub ulepszania posiadanego sprzętu sportowego (pkt 2), przy czym w ust. 2 tego paragrafu zastrzeżono, że z dotacji nie mogą być finansowane wydatki m.in. z tytułu wynagrodzeń dla zawodników, przyznawanych przez klub sportowy stypendiów, czy transferu zawodnika z innego klubu sportowego.

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie uchwałą z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Nr 0102-158/09, stwierdziło nieważność § 7 ust. 1 pkt 1 powyższej uchwały Rady Miejskiej. W ocenie organu nadzoru, powołany zapis badanej uchwały naruszył art. 6 i art. 7 ust.1 pkt 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez określenie udzielenia wsparcia finansowego w zakresie sportu kwalifikowanego w sposób wykraczający poza zadania jednostki samorządu terytorialnego. Z przywołanych regulacji ustawy o samorządzie gminnym wynika bowiem, że do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty o znaczeniu lokalnym, podczas gdy treść zakwestionowanego § 7 ust. 1 pkt 1 wskazuje, że środki publiczne mogą być przeznaczone na finansowanie działalności statutowej klubu sportowego.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skardze na powołane wyżej rozstrzygnięcie organu nadzoru, Rada Miejska w Ornecie wniosła o jego uchylenie. W Jej ocenie, kwestionowany przez Kolegium RIO zapis § 7 ust. 1 pkt 1 uchwały z dnia 28 lipca 2009 r. nie narusza art. 6 ustawy o samorządzie gminnym. Skoro ustawodawca nie określa, co należy rozumieć przez pojęcie działalności publicznej, to brak jest podstaw do przyjęcia, że taką działalnością nie jest wspieranie przez gminę sportu kwalifikowanego w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym (Dz. U. Nr 155, poz. 1298 ze zm.). Natomiast użyty w art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zwrot "w szczególności" pozwala na stwierdzenie, że przepis ten zawiera katalog otwarty. Zdaniem strony skarżącej, organ nadzoru nie zwrócił uwagi, że przepis art. 174 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) pozwala na udzielenie dotacji innym podmiotom niż wymienionym w ust. 1 tego przepisu, tj. zakładom budżetowym i gospodarstwom pomocniczym. Ponadto wskazanie jako podstawy prawnej zaskarżonej uchwały przepisu art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.), uzasadnia twierdzenie, że Kolegium Izby wkroczyło w kompetencje zastrzeżone dla właściwości innego organu nadzoru, w tym przypadku wojewody.

W odpowiedzi na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej wniosło o jej oddalenie. Wskazując na treść art. 2 ust. 2 ustawy o sporcie kwalifikowanym zgodnie z którym jednostki samorządu o terytorialnego mogą wspierać, w tym finansowo, rozwój sportu kwalifikowanego organ podniósł, że zadania publiczne to takie, które w odniesieniu do gminy wynikają z ustaw i polegają na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb społeczności lokalnej. Jednostki samorządu terytorialnego niewątpliwie mogą wspierać, w tym finansowo, rozwój sportu kwalifikowanego. Wspierane powinny być jednak tylko takie zadania, które mają charakter publiczny. Tymczasem, szerokie określenie zakresu wsparcia finansowego w zapisie § 7 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej w Ornecie z dnia 28 lipca 2009 r. powoduje, że wsparciem tym można by objąć również zadania z zakresu sportu kwalifikowanego, które nie są zadaniami publicznymi i nie służą zaspokojeniu zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, a przeciwnie są tylko zadaniami statutowymi klubu sportowego (np. udział klubu w rozgrywkach ligowych dowolnego szczebla) lub jego zawodnika.

Odpowiadając na zarzut skargi dotyczący naruszenia właściwości rzeczowej, Kolegium Izby zwróciło uwagę, że zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Wskazało również na treść art. 85 i 86 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie których nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem, a organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, zaś w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone m.in. przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.

Sąd, dokonując tej kontroli według zakreślonych wyżej kryteriów uznał, że podjęta w ramach nadzoru sprawowanego nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, zaskarżona uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie odpowiada prawu.

Podkreślić na wstępie należy, że na tle występującego w niniejszej sprawie zagadnienia prawnego, sprowadzającego się do ustalenia granic i form dopuszczalnego przez przepisy prawa, wspierania sportu kwalifikowanego przez jednostki samorządu terytorialnego, wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny dokonując m.in. wykładni przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym (Dz. U. Nr 155, poz. 1298 ze zm.), w szczególności jej art. 2 ust. 2 w zw. z art. 35 ust. 1 i art. 37 ust. 1 pkt 2, (p. wyrok NSA z dnia 13 marca 2007 r. o sygn. akt II GSK 303/06, wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2007 r. o sygn. akt II GSK 365/06, wyrok NSA z dnia 25 września 2007 r., sygn. akt II GSK 150/07, wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2008 r. o sygn. akt II GSK 328/07, wszystkie opublikowane w CBOiS). Uznając, że dopuszczający możliwość finansowego wspierania rozwoju sportu kwalifikowanego przez jednostki samorządu terytorialnego, przepis art. 2 ust. 2 tego aktu nie może stanowić samodzielnej podstawy finansowania przez jednostki samorządowe działań podejmowanych w ramach sportu kwalifikowanego - m.in. działalności klubów sportowych - NSA zwracał uwagę, iż przepis ten został zamieszczony w rozdziale I ustawy zatytułowanym "Przepisy ogólne". Z tej też przyczyny powinien być traktowany jako norma prawna o charakterze ogólnym. Norma ta została skonkretyzowana w dalszych uregulowaniach ustawy, które szczegółowo określają kompetencje jednostek samorządu terytorialnego w art. 35 ust. 1 i art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że stypendia sportowe dla zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe w międzynarodowym współzawodnictwie sportowym lub w krajowym współzawodnictwie sportowym mogą być przyznawane przez jednostki samorządu terytorialnego i finansowane z budżetów tych jednostek. Natomiast w myśl art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy zawodnikom, którzy osiągnęli wysokie wyniki sportowe w międzynarodowym współzawodnictwie sportowym lub w krajowym współzawodnictwie sportowym, mogą być przyznawane wyróżnienia i nagrody ze środków budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Jak wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny, ustawa o sporcie kwalifikowanym nie przewiduje innych niż wymienione w art. 35 ust. 1 i art. 37 ust. 1 pkt 2 form wspierania rozwoju sportu kwalifikowanego przez jednostki samorządu terytorialnego (p. wyrok NSA z dnia 25 września 2007 r. - II GSK 150/07, wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2008 r. - II GSK 328/07).

Systematyka omawianej ustawy przemawia zatem za taką interpretacją, według której art. 2 ust. 2 ustawy nie stanowi samodzielnej podstawy wspierania rozwoju sportu kwalifikowanego. Gdyby bowiem poprzez wyrażoną w tym przepisie normę o charakterze ogólnym ustawodawca pozostawił jednostce samorządy terytorialnego całkowitą swobodę wyboru rodzaju wsparcia sportu kwalifikowanego, zbędną okazałaby się regulacja o charakterze szczególnym zawarta w art. 35 ust. 1 i art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy. Zgodnie zaś z ogólną zasadą wykładni prawa nie wolno interpretować tekstów prawnych w taki sposób, by pewne ich fragmenty okazały się zbędne (zakaz wykładni per non est).

Podzielając stanowisko NSA skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, że prawidłowo Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdziło niezgodność z prawem zapisu § 7 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej w Ornecie z dnia 28 lipca 2009 r., Nr XXXIII/258/09., zgodnie z którym wsparcie finansowe przez Gminę klubu sportowego obejmuje projekty w zakresie wydatków z tytułu przygotowań i udziału klubu lub zawodnika tego klubu we współzawodnictwie w określonej dyscyplinie sportu kwalifikowanego. Niewątpliwie forma określonego przez Gminę w oparciu o przepisy ustawy o sporcie kwalifikowanym, wsparcia finansowego nie mieści się w granicach wytyczonych przez przytoczone wyżej przepisy art. 35 ust. 1 i art. 37 ust. 1 pkt 2 tej ustawy oraz nie stanowi pomocy w postaci stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień przyznawanych ze środków budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Szerokie określenie zakresu tego wsparcia w badanej przez organ nadzoru uchwale prowadziłoby w istocie do finansowania zadań statutowych klubów sportowych i ich zawodników.

Wspieranie rozwoju sportu kwalifikowanego przez jednostkę samorządu terytorialnego w formie określonej w zapisie § 7 ust. 1 pkt 1 uchwały z dnia 28 lipca 2009 r. nie mogło również nastąpić w oparciu o powoływany przez stronę skarżącą art. 174 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, z budżetu jednostki samorządu terytorialnego mogą być udzielane dotacje przedmiotowe również innym podmiotom niż wymienione w ust. 1, o ile tak stanowią odrębne przepisy. Stosownie do art. 176 ust. 1 tej ustawy, podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku mogą otrzymywać z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacje na cele publiczne związane z realizacją zadań tej jednostki. Na podstawie zaś ust. 2 powołanego przepisu, zlecenie zadania i udzielenie dotacji następuje zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, a jeżeli dotyczy ono innych zadań niż określone w tej ustawie na podstawie umowy jednostki samorządu terytorialnego z podmiotem, o którym mowa w ust. 1 (...). Z kolei art. 176 ust. 3 ustawy stanowi, że tryb postępowania o udzielenie dotacji na inne zadania niż określone w ustawie, o której mowa w ust. 2, sposób jej rozliczania oraz sposób kontroli wykonywania zleconego zadania określa w drodze uchwały organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, mając na uwadze zapewnienie jawności postępowania o udzielenie dotacji i jej rozliczenia.

Z powołanych wyżej regulacji wynika zatem, że jednostka samorządu terytorialnego może udzielać dotacji podmiotom nienależącym do sektora finansów publicznych, ale wyłącznie na cele publiczne związane z realizacją zadań tej jednostki. Do tego rodzaju celów, mając na uwadze art. 6 i art. 7 ust. 1 pkt 10 ustawy o samorządzie gminnym, nie można zaliczyć działań podejmowanych w ramach sportu kwalifikowanego. Działania te nie mieszczą się w kategorii zadań własnych z uwagi na specyfikę tej aktywności sportowej i nierzadko wysoki stopień zawodowstwa, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 września 2007 r. o sygn. akt II GSK 150/07. Podzielając ten pogląd uznać należało, że organ nadzoru nad działalnością jednostki samorządu terytorialnego prawidłowo przyjął, iż wspieranie przez Gminę przygotowań i udziału klubu lub zawodnika tego klubu we współzawodnictwie w określonej dyscyplinie sportu kwalifikowanego nie stanowi zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty w rozumieniu art. 6 i art. 7 ustawy o samorządzie gminnym.

Sąd nie podzielił również zarzutu skargi, iż Kolegium Izby przekroczyło granice swej właściwości rzeczowej określone w art. 11 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.). Zgodzić należy się ze stroną skarżącą, że powołanie przez organ nadzoru w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przepisu art. 11 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, budzi wątpliwości. Stanowi on bowiem, że w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego jednostki samorządu terytorialnego oraz udzielania pożyczek. Dopiero w odpowiedzi na skargę Kolegium Izby wskazało prawidłową podstawę wydania uchwały, tj. art. 11 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, który rozciąga działalność nadzorczą regionalnych izb obrachunkowych na uchwały i zarządzenia organów jednostek samorządu terytorialnego w sprawach zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu tych jednostek jednostki samorządu terytorialnego. Mając jednak na uwadze, że wskazanie błędnej podstawy prawnej nie miało wpływu na wynik niniejszej sprawy, uchybienie to nie mogło to skutkować uchyleniem zaskarżonego aktu, w oparciu o przepis art. 148 p.p.s.a..

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).