Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 718/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9n ust. 1, art. 9x ust. 1 pkt 5, art. 9c
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 184, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 6 maja 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Grzegorz Czerwiński /spr./ sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 531/14 w sprawie ze skargi W. S.A z siedzibą we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdań odbieranych odpadów komunalnych I. oddala skargę kasacyjną II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie na rzecz W. S.A. z siedzibą we W. kwotę 180 zł (sto osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 531/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. S.A. z siedzibą we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdań odbieranych odpadów komunalnych uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Kłodawy z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...].

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W piśmie z dnia [...] listopada 2013 r. Burmistrz Kłodawy wezwał W. (dalej Przedsiębiorstwo lub skarżący) do przedłożenia sprawozdania za I, II i III kwartał 2013 r., do którego złożenia, Przedsiębiorstwo było zobowiązane na podstawie art. 9n ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm.- dalej ucpg), jako podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości.

Dnia [...] listopada 2013 r. Przedsiębiorstwo odpisało, że złożyło sprawozdanie za te okresy w wymaganych przepisem art. 9n ust 2 ucpg terminach do Celowego Związku Gmin MG-6 z siedzibą w Gorzowie Wielkopolskim; do pisma załączono przedmiotowe sprawozdania. Zaznaczyło, że są to sprawozdania tzw. "zerowe", jako że w okresie rozliczeniowym nie świadczyło usług w ww. zakresie. W związku z powyższym we wszystkich rubrykach formularza została wpisana cyfra "0". W kolejnym piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. Przedsiębiorstwo wyjaśniło dodatkowo, iż posiada wpis do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych na terenie dwóch gmin K. tj. jedna należąca do województwa wielkopolskiego i druga do województwa lubuskiego. Zaświadczenie z dnia [...].12.2013 r. wydane przez gminę położoną w woj. lubuskim omyłkowo nie zostało ujęte w prowadzonym przez P. rejestrze. W tej sytuacji sprawozdania, były wysyłane terminowo do gminy w województwie lubuskim w przekonaniu, że obejmują one właściwą gminę tj. w Wielkopolsce. Poinformowano też, że Przedsiębiorstwo na terenie gminy K. nie prowadzi działalności związanej z odbiorem odpadów komunalnych, zatem sprawozdania mają charakter zerowy.

Burmistrz Kłodawy zawiadomił Przedsiębiorstwo o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia mu kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku złożenia sprawozdania, o którym mowa w art. 9n ustawy o czystości i porządku w gminach.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014r. nr [...] Burmistrz Kłodawy wymierzył Przedsiębiorstwu A. karę pieniężną w wysokości 37600 zł (100 złotych za każdy dzień opóźnienia w złożeniu sprawozdania). Jako podstawę wymierzenia kary wskazano art. 9x ust. 1 pkt. 5 ucpg. Organ podniósł również, że skarżący jest przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, wpisanym na podstawie wniosku w dniu [...] grudnia 2012 r. do prowadzonego przez Burmistrza Kłodawy rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych. Obowiązek składania sprawozdań istnieje więc od IV kwartału 2012 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji Przedsiębiorstwo wniosło o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie. Podniosło, że skoro nie prowadziło w okresie sprawozdawczym, na terenie gminy K. działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, to brak było podstaw do złożenia sprawozdania w tym zakresie. W jego ocenie żaden przepis prawa nie zobowiązuje do składania sprawozdań "zerowych". Wskazało również, iż przepisy powyższe budzą poważne wątpliwości interpretacyjne. W tym zakresie wskazało na znajdującą się na stronie www.mos.gov.pl interpretację przygotowaną przez Departament Gospodarki Odpadami Ministerstwa Środowiska.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie (dalej SKO) decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] utrzymało decyzję Burmistrza Kłodawy w mocy. Wskazało, iż podmiot odbierający odpady od właścicieli nieruchomości ma obowiązek składania sprawozdań, o których mowa w art. 9n ustawy. Niewykonanie tego obowiązku skutkuje nałożeniem kary, o której mowa w art. 9x ustawy.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyło W., domagając się jej uchylenia. Postawiono zarzuty naruszenia art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 poz. 267 ze zm. - dalej jako "K.p.a."), poprzez dowolną interpretację przepisów art. 9n ucpg oraz naruszenie art. 9n i 9x ucpg poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, błędną wykładnię, a także naruszenie tych przepisów w związku z art. 22 i 32 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasad proporcjonalności i równości wobec prawa. Zdaniem skarżącego art. 9n upcg został błędnie przez organy zinterpretowany poprzez przyjęcie, że obowiązek w nim określony dotyczy nie tylko przedsiębiorców faktycznie odbierających odpady od właścicieli nieruchomości na terenie gminy, ale także przedsiębiorców nieprowadzących takiej działalności, wpisanych do rejestru działalności regulowanej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 531/14, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.") uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Kłodawy z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...].

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zgodnie z art. 9n ucpg, podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzania kwartalnych sprawozdań. Adresatem tego sprawozdania jest organ wykonawczy gminy, na terenie której prowadzona jest działalność, a samo sprawozdanie winno być złożone w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy. Szczegóły reguluje rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 15 maja 2012 r. w sprawie wzorów sprawozdań o odebranych odpadach komunalnych, odebranych nieczystościach ciekłych oraz realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi (Dz. U. poz. 630). Sąd zauważył, iż stosownie do art. 9c ucpg przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do uzyskania wpisu do rejestru w gminie, na terenie której zamierza odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Sankcją za niezłożenie sprawozdania, o którym mowa w art. 9n ucpg w terminie jest kara pieniężna. Zgodnie z art. 9x ust.1 pkt 5 ucpg "przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który [...] przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n - podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia".

Sąd zauważył, że w praktyce największe wątpliwości na gruncie powyższych przepisów budzi zagadnienie obowiązku składania sprawozdań przez podmioty, które są wpisane do prowadzonego rejestru, a nie prowadzą działalności w zakresie zbierania odpadów komunalnych – w danym okresie rozliczeniowym.

Tej kwestii dotyczy wspominane w aktach sprawy pismo Departamentu Gospodarowania Odpadami Ministerstwo Środowiska dostępne na stronie http://www.mos.gov.pl/artykul/4810_sprawozdawczosc/20070_sprawozdanie_zerowe_podmiotu_ktory_posiada_wpis_do_rejestru_a_nie_prowadzi_odbierania_odpadow_komunalnych.html). Według Ministerstwa Środowiska "ustawa nie określa w sposób jednoznaczny, że podmiot, który w danym kwartale nie odebrał odpadów komunalnych z terenu danej gminy jest zwolniony z obowiązku składania sprawozdania, zatem w opinii Departamentu Gospodarki Odpadami ma obowiązek złożyć tzw. sprawozdanie zerowe lub informację do wójta, burmistrza, prezydenta miasta o nieodebraniu odpadów z terenu gminy w danym kwartale".

Sąd stwierdził, że faktycznie w ustawie brak przepisu zwalniającego z obowiązku złożenia sprawozdania w przypadku podmiotu nie świadczącego usług w analizowanym zakresie. Brak jednak przepisu, który nakazywałby składanie sprawozdań "zerowych" czy też oświadczeń o nie zbieraniu odpadów komunalnych. Przyjęcie wykładni, iż podmiot wpisany do rejestru prowadzonego przez organ gminy na podstawie art. 9c ucpg automatycznie jest zobowiązany do składania sprawozdań, o których mowa w art. 9n tej ustawy powoduje, iż wpis do rejestru skutkuje automatycznym uznaniem takiego przedsiębiorcy za "podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości". Zdaniem Sądu taka wykładnia jest błędna i w sposób nieuzasadniony rozszerza zakres stosowania przepisów o charakterze sankcyjnym.

Sąd podkreślił, że przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie definiują pojęcia "podmiotu odbierającego odpady komunalne". Sąd dokonał wykładni językowej wspomnianego pojęcia uznając, że użyte w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku określenie "podmiot odbierający" będzie równoważne z określeniem "podmiot, który odbiera" odpady komunalne. Sąd przyjął, że przepis art. 9n ucpg odnosi się do podmiotów, które faktycznie odbierają (w danym okresie sprawozdawczym) odpady od właścicieli nieruchomości.

Sąd uznał, że wpis do rejestru, o którym mowa w art. 9c ucpg nie może skutkować uznaniem wpisanego tam podmiotu jako "odbierającego odpady". Rejestr powyższy stanowi jedynie formę ułatwienia prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie odbierania odpadów komunalnych. Wpis do niego skutkuje tym, iż zbędne jest przeprowadzanie przez organy administracji postępowania wyjaśniającego, podczas którego ustalana jest zdolność przedsiębiorcy do prowadzenia zamierzonej działalności.

Do podobnych wniosków prowadzi także wykładnia celowościowa art. 9n w związku z art. 9x ucpg. Sąd zwrócił uwagę, że ustawodawca pragnąc zapewnić realizację obowiązków przez przedsiębiorców odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości dokonał swego rodzaju "penalizacji" zachowań stojących w sprzeczności z podstawowymi zasadami gospodarowania odpadami komunalnymi. Należą do nich prowadzenie działalności bez dokonania wpisu do rejestru, mieszanie selektywnie zebranych odpadów komunalnych, składanie nierzetelnych sprawozdań, czy wreszcie składanie prawem wymaganych sprawozdań z niedochowaniem terminu. Takie zachowanie będzie skutkować nałożeniem kary pieniężnej. Posługując się wykładnią celowościową należy tak interpretować przepisy, aby osiągnąć cel ustanowiony przez ustawodawcę. Sąd przyjął, że w rozpatrywanej sprawie celem tym jest bez wątpienia wymuszenie na przedsiębiorcach prowadzących działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości postępowania zgodnego z prawem. Niczym nieuzasadnione jest więc stosowanie powyższych przepisów wobec podmiotów, które takiej działalności nie prowadzą. W ocenie Sądu wymaganie od tych ostatnich składania sprawozdań, o których mowa w art. 9n ucpg a w konsekwencji wymierzanie kar pieniężnych, o których mowa w art. 9x tej ustawy stanowi niedopuszczalną wykładnię rozszerzającą przepisów o charakterze sankcyjnym.

Sąd uznał, iż obowiązek składania sprawozdań kwartalnych, o których mowa w art. 9n ucpg dotyczy tylko tych podmiotów, które faktycznie prowadziły działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Przyjął, że kara pieniężna, o której mowa w art. 9x ust. 1 pkt 5 ucpg może zostać nałożona tylko na przedsiębiorcę, który miał obowiązek złożenia sprawozdania, o którym mowa w art. 9n ustawy.

Przenosząc powyższe ustalenia na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd uznał, iż nałożenie kary pieniężnej, o której mowa w art. 9x ucpg na skarżącego było nieuzasadnione. Podmiot ten nie miał obowiązku składania sprawozdań kwartalnych, gdyż w okresie którego dotyczy niniejsza sprawa, nie prowadził działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie gminy Kłodawa. Sąd zaznaczył że, co prawda błędnie adresując, ale skarżący wywiązał się z obowiązku składania sprawozdań tzw. "zerowych" w ustawowym terminie, o czy świadczą złożone do akt dokumenty.

Sąd zalecił by ponownie rozpatrując sprawę Burmistrz Kłodawy uwzględnił dokonaną wyżej przez Sąd wykładnię art. 9n i 9 x ucpg.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie, zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie poniższych przepisów prawa materialnego:

1. art. 9x ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 9n ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię sprowadzającą się do uznania, że obowiązek składania sprawozdania nie dotyczy podmiotów, które są jedynie wpisane do rejestru działalności regulowanej i nie prowadzą faktycznej działalności w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie danej gminy, podczas gdy obowiązek sprawozdawczy powstaje z momentem wpisu do rejestru i nie ma znaczenia, czy przedsiębiorca rzeczywiście wykonuje czynności w tym zakresie i pozostaje aktualny do czasu wykreślenia z rejestru,

2. art. 9x ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 9n ust. 1 u.c.p.g. poprzez błędną jego wykładnię sprowadzającą się do uznania, że kara pieniężna nie znajduje zastosowania w stosunku do podmiotów, które nie prowadzą żadnej działalności w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie danej gminy, jeżeli są one wpisane do rejestru działalności regulowanej, podczas gdy podmioty te zobowiązane są do uiszczenia kary pieniężnej za przekazanie sprawozdania po terminie, niezależnie od tego, czy rzeczywiście wykonują czynności w tym zakresie.

Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, na podstawie art. 188 P.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] marca 2014 r. poprzez jej oddalenie. Ewentualnie, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Ponadto skarżący kasacyjnie organ zwrócił się o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że błędna jest przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia art. 9n u.c.p.g. w zw. z art. 9x u.c.p.g. sprowadzająca się do uznania, że obowiązek składania sprawozdań kwartalnych dotyczy tylko podmiotów, które faktycznie prowadziły działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, a kara pieniężna, o której mowa w art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. może zostać nałożona tylko na przedsiębiorcę, który miał obowiązek złożenia sprawozdania, stosownie do treści art. 9n powołanej ustawy.

Zdaniem Kolegium określony w art. 9n u.c.p.g. obowiązek sprawozdawczy ma obrazować rzeczywisty sposób postępowania z odpadami. Zestawienia składane przez poszczególne podmioty zajmujące się odbieraniem odpadów na obszarze danej gminy stanowią podstawę do oceny wywiązywania się gminy z obowiązku sprawozdawczego, jak też z innych powinności wynikających z tej ustawy, w tym obowiązku zapewnienia odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Organ gminy jest zobowiązany do sporządzenia rocznego sprawozdania z wykonania zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi i w tym celu musi posiadać miarodajne informacje od przedsiębiorców odbierających odpady na terenie jego gminy.

Przywołując treść art. 9c ust. 1 u.c.p.g. Kolegium stanęło na stanowisku, że skoro wynikający z ww. przepisu obowiązek wpisu do rejestru działalności regulowanej ciąży na podmiocie jeszcze niewykonującym określonych czynności faktycznych, ale dopiero zamierzającym podjąć takie działania, to uznać należy, że posługując się zwrotem "przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości", ustawodawca ma na myśli nie tylko oznaczenie pewnej czynności faktycznej (odbieranie odpadów komunalnych) przez przedsiębiorcę, ale także oznaczenie rodzaju działalności, którą dany przedsiębiorca prowadzi lub zamierza prowadzić. Tym samym, za podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości należy uznać przedsiębiorcę figurującego w rejestrze działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b u.c.p.g., bez względu na to, czy w późniejszym okresie odbierał on faktycznie odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Obowiązek sprawozdawczy powstaje bowiem z momentem wpisu do rejestru - nie ma znaczenia, czy przedsiębiorca rzeczywiście wykonuje czynności w tym zakresie i pozostaje aktualny do czasu wykreślenia z rejestru.

Według Kolegium choć u.c.p.g. nie zawierała w chwili wydania zaskarżonego wyroku jednoznacznej regulacji, iż przedsiębiorca wpisany do rejestru działalności regulowanej, który nie podjął działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych, ma obowiązek składania sprawozdania "zerowego", to jednocześnie ustawa ta nie określała również że przedsiębiorca, który w danym kwartale nie odbierał odpadów z obszaru danej gminy, pozostaje zwolniony z obowiązku składania sprawozdania.

Prezentowane przez skarżący organ rozumienie art. 9n u.c.p.g., w jego ocenie, znajduje uzasadnienie w ramach wykładni celowościowej tego przepisu. Wskazano, że obowiązek sprawozdawczy ciążący na przedsiębiorcy nie tylko umożliwia wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta wywiązanie się ze swojego obowiązku sprawozdawczego (art. 9q u.c.p.g.), ale także pozwala na realizację przyjętej przez ustawodawcę zasady wykreślenia z rejestru działalności regulowanej tych przedsiębiorców, w stosunku do których stwierdzono trwałe zaprzestanie wykonywania działalności gospodarczej na terenie gminy objętej wpisem (art. 9j ust. 2 pkt 2 u.c.p.g.). Zatem, wypełnienie sprawozdania w ten sposób, że w każdą rubrykę sprawozdania przedsiębiorca wpisuje "0", nie jest bezcelowe. Na podstawie takiego wpisu, organ może podjąć czynności sprawdzające, w celu ustalenia czy nie zachodzi okoliczność, o której mowa w art. 9j ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., skutkująca koniecznością wykreślenia z rejestru. Przedsiębiorca wpisany do rejestru działalności regulowanej, który by nie złożył sprawozdania ze względu na nieodbieranie odpadów komunalnych w danym kwartale, pozostawałby poza jakąkolwiek kontrolą wójta, burmistrza czy prezydenta miasta - organy te nie dysponowałyby bowiem żadnymi informacjami o tej okoliczności. Organ zaznaczył, że aktualnie obowiązująca u.c.p.g. w art. 9b ust. 6 przewiduje, że przedsiębiorca, który nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, przekazuje wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, sprawozdanie zerowe.

Mając powyższe na uwadze Kolegium stwierdziło, że W. było zobowiązane do złożenia takiego sprawozdania, a nieuczynienie zadość temu obowiązkowi winno było skutkować nałożeniem kary, o której mowa w art. 9x u.p.c.g.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. z siedzibą we W. stwierdziło, że podniesione tam zarzuty są niezasadne i skarga ta powinna zostać oddalona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zgodnie z treścią art. 9n ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, podmiot odbierający odpady od właścicieli nieruchomości obowiązany jest do sporządzenia kwartalnych sprawozdań. Sprawozdanie powinno być przekazane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy. Natomiast stosownie do art. 9x ust. 1 pkt 5 ucpg., przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości i przekazujący po terminie sprawozdanie, podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia.

Wskazać na leży, że sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 9x ust. 1 okt 5 w zw. z art. 9n ust. 1 ucpg (pkt 1 i 2) sprowadzają się do jednego zarzutu tj. błędnej wykładni przez Sąd wskazanych przepisów poprzez uznanie, że podmiot prowadzący działalność w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie danej gminy, jeśli faktycznie nie wykonuje takiej działalności nie ma obowiązku składania sprawozdania określonego w art. 9n ust. 1 ucpg i o obowiązku tym nie świadczy wpis do rejestru przedsiębiorców prowadzących taka działalność prowadzonego przez Gminę. W tej sytuacji błędna jest także wykładnia Sądu co do braku możliwości nałożenia kary z art. 9x ust. 1 ucpg za złożenie sprawozdania po terminie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu decydujące znaczenie zarówno dla powstania obowiązku sprawozdawczego jak i obowiązku uiszczenia kary ma okoliczność wpisu do rejestru podmiotów prowadzących działalność w zakresie odbioru odpadów niezależnie czy faktycznie działalność taką wykonują.

Zdaniem NSA, powyższe zarzuty są nieuzasadnione. Sąd I instancji właściwie przyjął, że podmiot, który został wpisany w gminnym rejestrze działalności regulowanej, ale niedokonujący w danym kwartale odbioru odpadów na terenie danej gminy, nie jest zobowiązany do składania sprawozdań kwartalnych po rygorem nałożenia kary pieniężnej z art. 9x ust. 1 pkt 5 ucpg.

Na wstępie należy zaznaczyć, że kara administracyjna wywołuje ujemne skutki dla podmiotu prawa, który nie stosuje się do obowiązków wynikających z norm prawnych lub aktów stosowania prawa. Kary administracyjne stosowane są automatycznie z tytułu odpowiedzialności obiektywnej i pełnią przede wszystkim funkcję prewencyjną, a nie represyjną. Represyjne sankcje administracyjne należą do szerszej kategorii prawa represyjnego, odpowiadającego autonomicznemu konstytucyjnemu pojęciu "postępowania karnego" występującemu w art. 42 Konstytucji RP. Prowadzi to do konieczności uwzględnienia dyrektyw interpretacyjnych, właściwych dla tej dziedziny prawa, w tym nakazu określoności przepisów prawnych, na podstawie których określana jest kara. Z art. 42 ust. 1 Konstytucji RP wynika zasada określenia znamion czynu karalnego w ustawie. Wobec deliktu administracyjnego można mówić o wymogu ścisłego określenia przesłanek sytuacji poddanych sankcji administracyjnej, wykluczającej niepewność jego adresatów co do treści praw i obowiązków, a zwłaszcza stwarzania dla organów go stosujących nazbyt dużej swobody (a nawet dowolności) interpretacji. Ten nakaz poprawnej legislacji znajduje swoje podstawy w art. 2 Konstytucji RP i świadczy o zachowaniu obowiązków określonych normą art. 31 ust. 3 Konstytucji RP - bez dokładnego określenia warunków wymierzenia kary nie jest możliwe ustalenie, czy zachowana została zasada proporcjonalności. Zatem by zastosować prawidłową wykładnię przepisów ustawy, zawierających karę administracyjną należy w pierwszej kolejności zbadać, czy wszystkie przesłanki sytuacji objętej karą administracyjną zostały ujęte w tym przepisie. Organ stosujący prawo nie może domniemywać sytuacji, których ustawodawca wyraźnie nie przewidział jako objętych sankcją administracyjną. Przy dokonywaniu wykładni mało precyzyjnego przepisu prawnego, regulującego sytuację danego podmiotu ewentualne wątpliwości powinny być interpretowane na korzyść tego podmiotu (uchwała składu 7 sędziów NSA z 19 października 2015 r., sygn. akt II OPS 1/15, CBOSA).

Zdaniem NSA utożsamianie zawartego w art. 9n ust. 1 ucpg wyrażenia "podmiot odbierający odpady komunalne" z wyrażeniem "podmiot zarejestrowany jako prowadzący działalność w zakresie odbioru odpadów komunalnych" jest niewłaściwe. Przyjęcie poglądu prezentowanego przez skarżący kasacyjnie organ prowadziłoby w rezultacie do rozszerzającego traktowania przepisów nakładających kary finansowe, które nie podlegają wykładni rozszerzającej. Do podobnych wniosków prowadzi wykładnia art. 9n ust. 1 w zw. z art. 9x ust. 1 pkt 5 ucpg jako przepisów traktujących o karze administracyjnej mającej charakter fiskalny. Wskazać należy, że granicę swobody ustawodawcy w sferze prawa daninowego wyznacza m.in. konieczność respektowania konstytucyjnych reguł ochrony praw majątkowych podatników. Jest to kolejna dyrektywa wykładni ww. przepisów. Brak klarowności wypowiedzi ustawodawcy, wywołujący wątpliwości co do brzmienia warunków, od których zależy nałożenie kary fiskalnej nie może obciążać strony postępowania. W judykaturze utrwalony jest pogląd, iż podatnik (strona) nie może ponosić konsekwencji błędów i zaniedbań władzy, w tym polegających na nieczytelnym unormowaniu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 4 grudnia 2000 r., sygn. I SA/Ka 1414/99, ONSA z 2002 r. Nr 1, poz. 29; z dnia 17 marca 1995 r., sygn. III SA 1054/94 Mon. Pod. z 1995 r. Nr 9, str. 278; z dnia 24 stycznia 1994 r., sygn. V SA 1277/93, ONSA z 1994 r. Nr 4, poz. 166 oraz Sądu Najwyższego z dnia 13 czerwca 1966 r., sygn. III ARN 7/96, OSN z 1996 r. Nr 24, poz. 369).

Odnośnie do powyższych rozważań organy interpretujące prawo mają przestrzegać nakazu określoności i precyzyjności przepisów typizujących okoliczności aktualizujące nałożenie sankcji administracyjnej. Jako błędne należy ocenić niewzięcie pod uwagę przez skarżący kasacyjnie organ okoliczności braku wyraźnych podstaw prawnych do składania tzw. deklaracji zerowej. Obowiązek ten nie wynika wprost z zapisu art. 9c ust. 1 ucpg. Przepis ten stanowi jedynie, że przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do uzyskania wpisu do rejestru w gminie, na terenie której zamierza odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Przepis art. 9n ust. 6 ucpg stanowiący, że podmiot, o którym mowa w ust. 1, który w danym półroczu nie odbierał na terenie gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, przekazuje wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, w terminie, o którym mowa w ust. 2, sprawozdanie zerowe został wprowadzony dopiero ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 87), która weszła w życie 1 lutego 2015 r. Zatem przepis ten nie mógł mieć zastosowania do okoliczności niniejszej sprawy bowiem organy wydawały decyzje przed tą datą.

Z faktu nowelizacji ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach można domniemywać (brak uzasadnienia projektu zmiany ustawy w tym zakresie), że wobec pojawiających się w orzecznictwie na tle wykładni dotychczasowego sformułowania art. 9n ust. 1 ucpg wątpliwości co do istnienia obowiązku składania sprawozdań przez podmioty odbierające odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, ustawodawca doszedł do przekonania, że należy doprecyzować kogo dotyczy obowiązek składania sprawozdania i jaką postać ma przyjąć to sprawozdanie.

Mając powyższe na uwadze za niezasadne należy uznać twierdzenia organu, że ustawodawca w poprzednio obowiązującym stanie prawnym przez "przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości", o którym mowa w art. 9n ust. 1 ucpg rozumiał także podmiot prowadzący taki charakter działalności a nie wyłącznie podmiot, który faktycznie taką działalność prowadzi lub zamierza prowadzić. Tym samym błędne jest twierdzenie, że za podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości z art. 9n ust. 1 ucpg uznać należało przedsiębiorcę figurującego w rejestrze działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ucpg, bez względu na to czy faktycznie odbierał te odpady w okresie po umieszczeniu w rejestrze.

Także wykładnia celowościowa, wbrew temu co zdaje się uważać organ w rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie wskazuje na prezentowane przez organ rozumienie podmiotu odbierającego odpady komunalne z art. 9n ust. 1 ucpg. Tam gdzie w analizowanej ustawie pojawia się to określenie, służyć ma ono wskazaniu wymogów lub zadań, które faktycznie wykonuje taki podmiot np. art. 9d (stosowne wyposażenie zakładu), art. 9f (niesegregowanie odpadów przez właściciela), art. 9e (postępowanie z odebranymi odpadami). Mając to na uwadze można przyjąć, że ustawodawca posługując się sformułowaniem podmiot odbierający odpady komunalne miał na myśli podmiot faktycznie wykonujący w okresie sprawozdawczym takie czynności.

Podobne wnioski nasuwa wykładnia celowościowa art. 9x ust. 1 pkt 1 ucpg, który wskazuje kary administracyjne za niedopełnienie obowiązków wynikających z ustawy. Skoro kary zasadniczo dotyczą niewłaściwego postępowania z odebranymi odpadami przez podmiot (art. 9x ust. 1 pkt 1-3 ucpg), który faktycznie gospodaruje lub powinien gospodarować odpadami we wskazany sposób, to niedopełniony obowiązek sprawozdawczy z pkt 4 i 5 tego przepisu, zgodnie z domniemaniem racjonalności ustawodawcy posługującego się konsekwentnie danym sformułowaniem, nie wskazuje na inne, szersze rozumienie tegoż sformułowania - jako podmiotu wpisanego do rejestru działalności regulowanej. Przeczy zasadzie poprawnej legislacji by takiemu samemu określeniu w ramach ustawy, a w tym przypadku jednego artykułu, ustawodawca przypisywał inne znaczenie. Tym samym podzielić należy wykładnię przyjętą przez Sąd I instancji w zaskarżonym, wyroku, iż podmiot, na którym ciążył obowiązek sprawozdawczy z art. 9n ust. 1 ucpg, to podmiot, który faktycznie taką działalność wykonywał w okresie sprawozdawczym a nie jedynie posiadał wpis do właściwego rejestru.

W ocenie NSA, chybiony jest także pogląd organu, że o zasadności przyjętej przez organ wykładni art. 9n ust. 1 w zw. z art. 9x ust. 1 pkt 5 ucpg przemawia wykładnia celowościowa bowiem obowiązek sprawozdawczy ciążący na przedsiębiorcy umożliwia zrealizowanie własnego obowiązku sprawozdawczego przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta (art. 9q ucpg), jak również umożliwia sprawowanie kontroli nad podmiotami nieodbierającymi faktycznie odpadów komunalnych w danym kwartale, pozwalając na realizację zasady wykreślania z rejestru działalności regulowanej tych przedsiębiorców, w stosunku do których stwierdzono trwałe zaprzestanie wykonywania działalności gospodarczej na terenie gminy objętej wpisem.

Zdaniem NSA, celem ustanowienia obowiązku sprawozdawczego jest przedstawienie obrazu postępowania z odpadami, ich odzyskiem, recyklingiem, co w przypadku podmiotów nieprowadzacych w konkretnej gminie danej działalności jest bezprzedmiotowe, gdyż pozostaje obojętne dla celu zamierzonego przez ustawodawcę. Gmina prowadząc szczegółową ewidencję, dotyczącą gospodarowania odpadami ma pełną wiedzę na temat podmiotów rzeczywiście świadczących usługi na jej terenie albowiem przeprowadza w tym zakresie obowiązkowe przetargi wyłaniające wykonawców odbierających odpady komunalne, zawiera z nimi umowy i prowadzi dodatkowo rejestr tych umów. Wobec powyższego obowiązek składania kwartalnych sprawozdań nie musi dotyczyć podmiotów potencjalnie mogących zawierać umowy z gminą, lecz podmiotów faktycznie świadczących usługi w oparciu o stosowną umowę.

W tym kontekście zauważyć należy, że sama okoliczność zgłoszenia i uzyskania wpisu danego podmiotu do gminnego rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów, w sytuacji gdy na terenie tej gminy podmiot nie prowadził działalności polegającej na zbieraniu odpadów, nie stanowi o obowiązku składania sprawozdań, o jakich mowa w art. 9n ust. 1 ucpg.

W świetle posiadanych przez gminy informacji dotyczących gospodarowania odpadami, nieprzekonujące jest stanowisko organu o konieczności żądania przedkładania "sprawozdań zerowych" dla celów kontrolnych.

Mając na uwadze powyższe rozważania zasadne jest uznanie, że obowiązek składania tzw. "sprawozdania zerowego" nie miał w czasie wydawania decyzji przez organy wprost wyrażonej podstawy prawej. Niedopuszczalne było zatem nałożenie kary administracyjnej za niezłożenie takiego sprawozdania w sytuacji kiedy zabrakło dokładnego określenia przez ustawodawcę czynu podlegającego penalizacji, jako warunku nałożenia sankcji (w tym administracyjnej), wynikającego z przywołanych wyżej dyrektyw interpretacyjnych.

W stanie prawnym obowiązującym w chwili rozstrzygania sprawy po stronie podmiotu wpisanego do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbioru odpadów komunalnych nie istniał zagrożony karą pieniężną obowiązek złożenia sprawozdania zerowego. Organy nie miały zatem podstaw do jej wymierzenia a tym samym statuujące tę karę decyzje należało uchylić. Słusznie zatem Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą jako powód wskazując naruszenie przepisów prawa materialnego tj. wadliwą wykładnię art. 9n ust. 1 w zw. z art. 9x ust. 1 pkt 5 ucpg.

Z tych względów na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną organu.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.