Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 600/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2006-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżone postanowienie w całości

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Julia Szczygielska Sędzia WSA - Anna Siedlecka Asesor WSA - Olga Białek (sprawozdawca) Protokolant - Iwona Borecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2006 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy L. opiniującego pozytywnie wstępny projekt podziału działki nr [...] położonej w obrębie O. uchyla zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L.;


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...]r. (nr [...]) Wójt Gminy L., na podstawie art. 93 ust.1, 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 z późn. zm) - po rozpoznaniu wniosku J. K. - zaopiniował pozytywnie wstępny projekt podziału działki nr [...] położonej we wsi O., którego celem było, wydzielenie siedmiu działek przeznaczonych do zbycia pod zabudowę. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawca posiada tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości a cel podziału zgodny jest z ustaleniami planu miejscowego.

W dniu [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. zawiadomiło strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowego postanowienia. Następnie postanowieniem z dnia [...]r., Nr [...], odmówiło stwierdzenia nieważności wskazanego na wstępie aktu administracyjnego. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że postępowanie nieważnościowe zostało podjęte na skutek sygnalizacji Wójta Gminy L., który powziął wątpliwości co do zgodności proponowanego podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy L . Wójt podnosił, że pozytywna opinia wydana została jedynie na podstawie rysunku planu, gdyż w części opisowej planu nie wprowadzono szczegółowych ustaleń dla działki nr [...]. Nieruchomość przewidziana do podziału według rysunku planu oznaczona jest symbolem Mw - teren zainwestowania wiejskiego. Według wyjaśnień złożonych przez projektanta planu, z uwagi na znajdujące się na niej pojedyncze budynki zabudowy zagrodowej, została ona wyodrębniona jedynie liniami podziału wewnętrznego z jednostki 14 RP.RL, dla której istnieje całkowity zakaz zabudowy kubaturowej z zachowaniem istniejącej, pojedynczej i rozproszonej zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem możliwości lokalizacji pojedynczych obiektów gospodarki rolnej. Dlatego w ocenie Wójta, należy przyjąć, że przedmiotowa nieruchomość stanowi część składową terenu oznaczonego symbolem 14 RP.RL i należy do niej również stosować ograniczenia zabudowy przewidziane w planie dla tego terenu.

Kolegium nie podzieliło jednak tego stanowiska. W motywach swojego rozstrzygnięcia wskazało, że stwierdzenie nieważności ostatecznego postanowienia może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy jest ono w sposób niewątpliwy dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., przy czym stwierdzona wada tkwić musi w samym postanowieniu - a nie w prowadzonym postępowaniu.

Dokonując oceny legalności kwestionowanego postanowienia przywołano przepisy art. 93 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, z których wynika, że podziału nieruchomości dokonuje się, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego oraz z przepisami szczególnymi. Zgodność proponowanego podziału opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Oznacza to, że organ właściwy do wydania omawianego postanowienia jest obowiązany dokonać oceny zgodności tego podziału z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mając na uwadze ustalenia zawarte zarówno w części tekstowej planu jak i w części graficznej. Analizując zaś zapisy obowiązującego w dniu wydania ocenianego rozstrzygnięcia, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...]

2.

sygn.akt II SA/Wr 600/04

r., Kolegium stwierdziło, że w planie tym, dla działki nr [...]ustalono przeznaczenie jako teren zainwestowania wiejskiego. Działka ta wyłączona bowiem została z jednostki 14 RP.RL (tereny użytków rolnych i leśnych) ustalonymi liniami podziału wewnętrznego. Zgodnie z definicją zawartą w słowniczku planu "linie wewnętrznego podziału" są to ustalone (oznaczone linią ciągłą) lub orientacyjne (oznaczone linią przerywaną) granice nieruchomości o różnym przeznaczeniu, położone w obrębie terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi. Z kolei "tereny zainwestowania wiejskiego" według słowniczka planu - są to tereny , dla których plan ustala lub dopuszcza, możliwość realizacji zabudowy kubaturowej lub użytkowania nierolniczego i nieleśnego. Kolegium wskazało również, że według zapisów planu, dla terenów zainwestowania wiejskiego ustalono zasięg istniejącego i projektowanego zainwestowania jak na rysunkach planu. W obrębie tych terenów, dopuszczono lokalizację zabudowy zagrodowej, mieszkaniowej, usługowej, nieuciążliwej - produkcyjnej, magazynowo-składowej oraz zainwestowanie służące celom publicznym, w tym, związanym z gospodarką komunalną. Nie dopuszczono natomiast lokalizacji dużych obiektów handlowych, produkcyjnych, oraz realizacji innych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których wymagane jest sporządzenie oceny oddziaływania na środowisko. Z przytoczonych zapisów planu wynika, zdaniem Kolegium, że proponowany podział z przeznaczeniem pod zabudowę, nie jest sprzeczny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ nadzoru nie podzielił również przywołanej przez Wójta argumentacji autorów planu, zawartej w opinii Biura Architektury i Urbanistyki z dnia [...]r., według której, brak szczegółowych ustaleń planu dla przedmiotowej nieruchomości oznacza, że obowiązują dla niej ustalenia zawarte w § 5 ust. 5.4. planu, dotyczące zasad lokalizacji obiektów i urządzeń na terenach otwartych, dla których plan zakazuje lokalizację zabudowy kubaturowej. Kolegium zauważyło bowiem, że zgodnie z definicją zawartą w słowniczku planu, terenami otwartymi są tereny użytków rolnych i leśnych (tereny niezabudowane). W § 5 ust. 5.2 pkt 4 planu miejscowego wskazano zaś, że ustala się zakaz zabudowy kubaturowej na terenach otwartych, za wyjątkiem terenów przeznaczonych w planie pod zainwestowanie. Ponieważ z terenu oznaczonego symbolem 14 RPRL, wydzielono działkę nr [...] liniami podziału wewnętrznego i przeznaczono ją pod zainwestowanie wiejskie, oznacza to, że zaproponowany podział działki, nie narusza ustaleń obowiązującego planu miejscowego. Oceniając postanowienie, Kolegium nie dopatrzyło się również innych wadliwości określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się Wójt Gminy L., który złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ drugiej instancji, postanowieniem z dnia [...] ([...]), umorzył postępowanie zażaleniowe, wskazując na brak legitymacji Wójta Gminy do skutecznego uruchomienia tego postępowania.

W tym stanie faktycznym Prokurator Okręgowy w L., działając na podstawie art. 53 § 3 i art. 54 § 1 ustawy z dna 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi złożył do

3.

sygn.akt II SA/Wr 600/04

Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, skargę na postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dna [...]r., zarzucając mu:

naruszenie przepisu art. 96 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez jego niezastosowanie pomimo, że strona we wniosku domagała się podziału nieruchomości i jednocześnie do wniosku tego dołączyła projekt podziału, sporządzony na aktualnej mapie państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wobec czego spełnione zostały warunki do wydania decyzji w przedmiocie podziału a nie postanowienia opiniującego zgodność tego podziału z planem;

naruszenie art. 93 ust. 5 przywołanej ustawy, polegające na bezpodstawnym zastosowaniu tego przepisu w sprawie;

naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez bezzasadną odmowę stwierdzenia nieważności postanowienia organu pierwszej instancji opiniującego pozytywnie proponowany projekt podziału, podczas gdy jest on niezgodny w ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

Uzasadniając zgłoszone zarzuty Prokurator podniósł, że przepis art. 93 ust. 4 omawianej ustawy znajduje zastosowanie tylko wówczas, gdy organowi nie przedstawiono do zatwierdzenia projektu podziału spełniającego warunek zawarty w art. 96 ust. 1 zdanie drugie, tzn. gdy nie przedstawiono projektu sporządzonego przez uprawnionego geodetę na aktualniej mapie z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie, wnioskodawca zwracając się o "wydanie postanowienia w sprawie podziału działki" dołączył projekt podziału - nazwany wstępnym - który spełniał powyższe wymogi. W takiej sytuacji - wywodził Prokurator - niezasadne było wdrożenie trybu przewidzianego w art. 93 ust. 4 i 5, gdyż należało zastosować przepis art. 96 i wydać decyzję zatwierdzającą projekt podziału. Wówczas opiniowanie stanowiłoby wyłącznie element postępowania w sprawie o podział działki. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1998 r. w którym stwierdzono, że "...w przypadku złożenia wniosku o podział nieruchomości, przed tym samym organem, element opiniowania jest wyłącznie elementem postępowania w sprawie o podział nieruchomości i nie zachodzi potrzeba wydania postanowienia o którym mowa w art. 93 ust. 4 i 5 ustawy.,, Prokurator uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodziła potrzeba wydawania kwestionowanego postanowienia.

Skarżący powziął również wątpliwość, czy możliwe jest pozytywne opiniowanie podziału w sytuacji, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera ustaleń szczegółowych odnośnie przeznaczenia i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Byłoby to - w jego ocenie - możliwe jedynie wtedy, gdyby z planu wynikało wprost, że teren przeznaczony jest do podziału na działki budowlane dla projektowanej zabudowy mieszkaniowej. W odniesieniu do opiniowanej nieruchomości plan takiej funkcji terenu nie przewidywał.

W skardze zwrócono również uwagę, że dla przedmiotowego obszaru plan nie określał zasad podziału, zatem według § 4 pkt 3 tego planu, wymagane było opracowanie koncepcji systemu ulic dojazdowych, zapewniających właściwą obsługę komunikacyjną wszystkich terenów przeznaczonych pod zabudowę oraz

4

sygn.akt II SA/Wr 600/04

dostęp do drogi publicznej. Opracowania takiego jednak nie wykonano. Poza powyższymi uwagami skarżący podniósł również, że żaden z organów nie dokonał oceny możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu, pomimo, że opiniowanie zgodności podziału z planem miejscowym obejmuje również ten element. Z przedstawionych względów Prokurator Okręgowy w L. wniósł jak w petitum skargi,

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium wskazało, że kwestionowane postanowienie jako "część postępowania podziałowego" znajduje swoje oparcie w obowiązujących przepisach prawa materialnego i bez znaczenia prawnego pozostaje okoliczność na jakiego rodzaju mapie sporządzono wstępny projekt podziału. Zdaniem Kolegium nie jest również wymagane - jak sugeruje to skarżący - aby plan miejscowy w sposób szczegółowy określał zasady podziału. Istotą opinii jest bowiem ustalenie, czy planowany podział będzie spełniał wymagania i warunki wynikające z planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z przepisem art. i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych

(Dz.U. Nr 153, poz.1269), kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając zatem w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonego aktu. Należy też dodać, że w myśl przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ), Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo a nawet obowiązek, uwzględnić wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.

Oceniając w tym aspekcie okoliczności faktyczne i prawne ustalone w rozpoznawanej sprawie przez organy administracji publicznej, Wojewódzki Sąd Administracyjny wziął pod uwagę nie tylko zarzuty podniesione w skardze ale również - mając na względzie treść przywołanego wyżej art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - inne okoliczności i przepisy. Poczynione w tym zakresie ustalenia doprowadziły do wniosku, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło wszystkich przepisów postępowania administracyjnego, które zobowiązane było uwzględnić. Zwłaszcza należy wskazać na przepisy art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. zawierające zasady ogólne, zgodnie z którymi organy administracji publicznej, zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa i prowadzić postępowanie w taki sposób, aby zostały wyjaśnione istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności.

Zważyć więc należy, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wydane zostało w trybie nadzwyczajnym, jakim jest uregulowane w art. 156-158 k.p.a., postępowanie w sprawie

5

sygn.akt II SA/Wr 600/04

stwierdzenia nieważności decyzji. Z przepisu art. 126 k.p.a. wynika bowiem, że ten ekstaordynaryjny tryb postępowania znajduje również zastosowanie do postanowień, na które przysługuje zażalenie, przy czym zamiast decyzji kończącej to postępowanie wydaje się postanowienie.

Stwierdzenie nieważności decyzji (postanowienia) jest szczególną instytucją procesową która wprowadza wyłom w ustalonej w art. 16 k.p.a. zasadzie ogólnej trwałości decyzji administracyjnej. Zasada ta, mocą przywołanego wyżej art. 126 k.p.a., rozciągnięta również została na tę kategorię postanowień, dla których w przepisach szczególnych przewidziano możliwość ich zaskarżenia, przez złożenie zażalenia. Stwierdzenie nieważności postanowienia - podobnie jak decyzji - może zatem nastąpić jedynie w przypadkach enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Istotne jest również to, że w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, organ administracji wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w ocenianej decyzji, lecz działa jak organ kasacyjny. Postępowanie nadzorcze prowadzone na podstawie art. 156-158 k.p.a. podlega zatem takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza bowiem do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga sprawę merytorycznie, a w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jego działań jest ostateczna decyzja lub postanowienie oraz ustalenie, czy dotknięte są one jedną z wadliwości, wyczerpująco wymienionych wart. 156 § 1 k.p.a.

W rozpatrywanej sprawie, przedmiotem podjętych z urzędu - w trybie stwierdzenia nieważności -czynności kontrolnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego, było postanowienie Wójta Gminy L., opiniujące zgodność proponowanego podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego podstawą materialnoprawną był przepis art. 93 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 z póżn. zm). Przy ustaleniu przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. organ winien zatem zbadać nie tylko samą treść postanowienia ale również winien ustalić, czy nie narusza ono przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę jego podjęcia. Działanie takie wymagają często wielu skomplikowanych zabiegów procesowych, dopiero po dokonaniu których, możliwe jest ustalenie, czy spełnione zostały wszystkie ustawowe wymogi gwarantujące prawidłowość rozstrzygnięcia.

W doktrynie i orzecznictwie utrwalony został pogląd, że postanowienie o którym mowa w art. 93 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami wydawane jest w toku postępowania o podział nieruchomości i jest częścią (etapem) tego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 23 września 1998 r, SA/Rz 899/98, OSP 1999, Nr 5, poz. 106; uchwała NSA z dnia 1 marca 1999 r. OPK 1/99, ONSA 1999, Nr 3, poz.84; wyrok NSA z dnia 7 lipca 2002 r. I SA 1400/00 LEX 81990; wyrok SN z dnia 7 marca 2002 r. III RN 50/01, OSNP 2002, Nr 20, poz. 476). Przyjęcie takiego założenia prowadzi zatem do wniosku, że wydanie przedmiotowego postanowienia możliwe jest jedynie wówczas, jeżeli wcześniej dojdzie do skutecznego wszczęcia postępowania podziałowego. Ta problematyka uregulowana jest z kolei w art. 97 ust. 1 i 3 przywołanej ustawy, zgodnie z którymi, podziału

6

sygn.akt II SA/Wr 600/04

nieruchomości można dokonać z urzędu (wyłącznie w przypadkach określonych w ust. 3) lub na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny. Podkreślić jednak należy, że w sytuacji, gdy nieruchomość objęta jest współwłasnością lub współużytkowaniem wieczystym, dla dokonania podziału nieruchomości konieczny jest wniosek współwłaścicieli lub współużytkowników wieczystych, przy czym odpowiednie zastosowanie znajduje tutaj przepis art. 199 k.c.( art. 97 ust. 2). Przywołana regulacja potwierdza również,, że wystąpienie z wnioskiem o podział jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd, wymaga zatem uprzedniej zgody wszystkich współwłaścicieli lub współużytkowników wieczystych. W przypadku braku tej zgody, czynność taka jest bezwzględne nieważna. Zgoda współwłaścicieli lub współużytkowników wieczystych może zaś być zastąpiona jedynie rozstrzygnięciem sądu wydanym na żądanie osób, których udziały wynoszą co najmniej połowę. Z brzmienia art. 97 ust. 2 nie wynika jednak wprost, że z wnioskiem o dokonanie podziału muszą wystąpić wszyscy współwłaściciele lub współużytkownicy wieczyści, chociaż przez odesłanie do art. 199 k.c. taka teza wydawałaby się jak najbardziej uzasadniona. Analiza omawianego przepisu, w sposób nie budzący wątpliwości pozwala natomiast na przyjęcie, że niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania podziałowego, wyłącznie na wniosek jednego ze współwłaścicieli lub współużytkowników wieczystych, bez - co najmniej - pisemnej zgody pozostałych. Wobec przedstawionych argumentów uzasadnione jest więc stanowisko, że wszczęcie postępowania podziałowego nieruchomości będącej przedmiotem współwłasności lub współużytkowania wieczystego, bez dochowania przedstawionego wyżej wymogu - czyli bez zgody wszystkich podmiotów tego prawa wyrażonej bądź we wniosku o podział, bądź w formie osobnego oświadczenia złożonego wraz z tym wnioskiem - prowadzi do naruszenia przepisów normujących inicjatywę wszczęcia postępowania. Naruszenie zasady skargowości stanowi zaś rażące naruszenie prawa, co obwarowane jest sankcją nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Odnosząc powyższe uwagi do rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że nieruchomość objęta postępowaniem nieważnościowym stanowiła przedmiot współwłasności J. K. oraz C. K., co wynikało z odpisu z KW nr [...]. Natomiast postanowienie opiniujące zgodność proponowanego podziału -jak wskazywałyby to akta sprawy - wydane zostało przez Wójta Gminy L., po złożeniu wniosku jedynie przez J. K. W świetle przedstawionych wyżej argumentów, okoliczność ta mogła mieć więc znaczenie przy ocenie legalności kwestionowanego postanowienia, jednak nie została w żaden sposób przez Kolegium wyjaśniona ani oceniona.

Trzeba również zauważyć, że w myśl obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego postanowienia, przepisu art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, geodezyjny podział nieruchomości mógł być dokonany tylko wtedy, jeżeli był zgodny z ustaleniami planu miejscowego oraz z przepisami szczególnymi. Konsekwentnie również, wyrażana w toku tego postępowania opinia winna była odnosić się do zgodności proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego oraz z przepisami szczególnym i (art. 93 ust. 4). Kategoryczne brzmienie przywołanego przepisu wskazuje zatem, iż każdy podział winien być poddany ocenie według dwóch zasadniczych kryteriów: zgodności z planem miejscowym oraz

7

sygn.akt II SA/Wr 600/04

zgodności z przepisami szczególnymi. O ile w przypadku pierwszego kryterium, w art. 93 ust, 2 ustawodawca zawarł wyjaśnienie co oznacza "zgodność z ustaleniami planu", to w odniesieniu do drugiego kryterium nie określono przepisów według, których należy oceniać zgodność podziału. Mając jednak na uwadze kierunek określony w art. 93 ust. 2 należy przyjąć, że chodzi tutaj o przepisy, które dotyczyć będą problematyki określonego sposobu zagospodarowania nieruchomości i nie będą pokrywały się z zapisami planu miejscowego, chociażby ze względu na jego ograniczony zakres. Chodzi tutaj przede wszystkim o przepisy prawa budowlanego, ochrony środowiska, ochrony przeciwpożarowej i.t.p.

W świetle przedstawionych uwag należy stwierdzić, że dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia, Kolegium winno uwzględnić omówione wyżej kwestie. Należało zatem precyzyjnie ustalić, czy opinia wyrażona w postanowieniu pierwszoinstancyjnym obejmuje swoim zakresem tylko zgodność proponowanego podziału z planem miejscowym ( na co wskazywałoby lakoniczne uzasadnienie), czy też zawiera ocenę zgodności podziału z przepisami szczególnymi. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia organu nadzoru nie wynika jednak, aby powyższe okoliczności były przedmiotem rozważań Kolegium. Organ skupił się bowiem wyłącznie na problematyce oceny zgodności podziału z planem miejscowym, pomijając zupełnie ocenę zgodności podziału z przepisami szczególnymi.

Akta postępowania administracyjnego oraz treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wskazują zatem, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postępowaniu nadzorczym nie wyjaśniło należycie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, czym naruszyło przepis art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd nie może natomiast podzielić stanowiska prezentowanego w skardze przez Prokuratora. Jej zasadniczy zarzut sprowadza się bowiem do twierdzenia, że postanowienie Wójta Gminy L. narusza przepis art. 96 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami - przez jego niezastosowanie - oraz przepis art. 93 ust. 5 - przez jego bezpodstawne zastosowane. Z uzasadnienia skargi wynika również, że Prokurator formułując ten zarzut, oparł się w całości na poglądzie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w wyroku z dnia 22 września 1998 r., I SA 547/98 (OSP 1999/5/105). W orzeczeniu tym Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że opiniowanie o którym mowa w art. 93 ust. 4, stanowi element postępowania w sprawie o podział. Ten sam organ jest zatem organem opiniującym i dokonującym podziału. Wychodząc z tego założenia Sąd stwierdził: "Wójt, burmistrz, Prezydent opiniuje zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego tylko wówczas, gdy nie przedstawiono mu do zatwierdzenia podziału, spełniającego warunek zawarty w art. 96 ust. 1 zdanie drugie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 (...). O tym, czy chodzi o uzyskanie opinii o proponowanym podziale, czy o zatwierdzenie projektu podziału decyduje wola strony". W konsekwencji Sąd uznał, że: '"w przypadku złożenia wniosku o podział nieruchomości przed samym organem, element opiniowania jest wyłącznie elementem postępowania w sprawie o podział nieruchomości i nie zachodzi potrzeba wydawania postanowienia w trybie art. 93 ust. 4 i 5". Aprobując przedstawiony wyżej pogląd Prokurator wywodził, że skoro J. K. dołączył do wniosku projekt podziału działki który sporządzony został przez geodetę na aktualnej

8

sygn.akt II SA/Wr 600/04

mapie z zasobu geodezyjnego i kartograficznego, niezasadne było wdrożenie trybu przewidzianego w art. 93 ust. 4 i 5. Należało bowiem zastosować art. 96 przywołanej wyżej ustawy i wydać decyzję administracyjną.

Odnosząc się do przedstawionego wyżej zarzutu, w pierwszym rzędzie należy zauważyć, że prezentowane stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zostało potwierdzone w późniejszych orzeczeniach. Trzeba wskazać zwłaszcza na uchwałę Pięciu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 1999 r., nr OPK 1/99, w której jednoznacznie przesądzono kwestię charakteru prawnego przedmiotowego postanowienia formułując tezę, że "Postanowienie wyrażające opinię o której mowa w art. 93 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. (...), jest wydawane w toku postępowania administracyjnego w sprawie o podział nieruchomości". W uzasadnieniu uchwały Sąd zwrócił uwagę, że przepisy materialne i procesowe zawarte w rozdziale I działu III omawianej ustawy, stanowią zwartą całość i nie sposób znaleźć argumentów przemawiających za tym, że orzekanie o zgodności podziału z ustaleniami planu miejscowego następuje poza postępowaniem o podział nieruchomości. Wręcz przeciwnie, gdyby celem ustawodawcy było wprowadzenie odrębnego postępowania w przedmiocie zaopiniowania podziału, taki tryb wymagałby wyraźnego uregulowania. Należy również zwrócić uwagę na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2002 r., III RN 50/01, w którym podkreślona została kategoryczność przepisu art. 93 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustanawiającego - co wyraźnie zaznaczono - obowiązek wyrażenia przez odpowiedni organ gminy opinii o zgodności proponowanego podziału z planem miejscowym. Analizując przepisy art. 93 -97 przywołanej ustawy Sąd Najwyższy stwierdził, że w przypadku podziału nieruchomości dokonywanego na drodze postępowania administracyjnego ( a nie sądowego) obowiązek wydania omawianej opinii ma charakter bezwzględny i wynika bezpośrednio z treści art. 93 ust. 4. Dotyczy on zarówno podziału dokonywanego na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny, jak i podziału dokonywanego z urzędu.

Przedstawione stanowisko całkowicie podziela orzekający w niniejszej sprawie skład Sądu. Dodać również należy, że na obligatoryjny charakter przepisu art. 93 ust.4 i 5 wskazuje zwłaszcza jego wykładnia językowa. Przez użycie słowa "opiniuje" ustawodawca wprowadził bowiem nakaz dokonania tej czynności przez odpowiedni organ. Odstąpienie od nałożonego obowiązku możliwe jest natomiast tylko i wyłącznie w przypadkach o których mowa w art. 94 i 95 ustawy, co wynika jednoznacznie z treści tego przepisu. Wyłączenia te nie dotyczą jednak wskazanej przez skarżącego sytuacji, jako tej, która - według jego oceny - powoduje obowiązek odstąpienia od wydania przedmiotowej opinii. Systematyka przepisu art. 93 i następnych wskazuje zatem, że ustawodawca w postępowaniu o podział nieruchomości wprowadził dwa widoczne - następujące po sobie - etapy postępowania. Pierwszy to opiniowanie wstępnego projektu podziału nieruchomości , a drugi zatwierdzenie tego projektu. Przyjęcie takiego rozwiązania, uzasadnienie swoje znajduje w tym, że na etapie opiniowania - bez konieczności ponoszenia kosztów opracowania projektu podziału - organ, opierając się na ustaleniach planu miejscowego i ustaleniach przepisów szczególnych, może wskazywać stronie jakie ewentualne zmiany projektu są konieczne dla uzyskania jego zgodności z przepisami. Strona te zmiany może uwzględnić, ewentualnie kwestionować stanowisko organu, tak by przed przejściem do kolejnego etapu postępowania

9

sygn.akt II SA/Wr 600/04

uzyskać pewność, co do spełnienia podstawowej przesłanki dopuszczającej podział. Dopiero w takiej sytuacji racjonalne jest bowiem ponoszenie kosztów sporządzenia projektu podziału w formie odpowiednich dokumentów geodezyjnych.

Wobec powyższych argumentów, zasadniczy zarzut strony skarżącej należy uznać za nieuzasadniony. Jak bowiem wyżej wykazano organ jest ustawowo zobowiązany do wydania, w toku postępowania podziałowego, postanowienia opiniującego projekt podziału, jeżeli nie zachodzą przesłanki wyłączające ten obowiązek (art. 94 i 95 ustawy). Wobec kategorycznego brzmienia przywołanych wyżej przepisów, należałoby również uznać, że organ dopuściłby się rażącego naruszenia prawa, gdyby - przy założeniu skuteczności wszczęcia postępowania w sprawie podziału nieruchomości - postanowienia takiego w ogóle nie wydał.

Nie można również zgodzić z twierdzeniem, że nie jest możliwe pozytywne opiniowanie projektu podziału, w przypadku, gdy plan miejscowy nie zawiera ustaleń szczegółowych odnośnie przeznaczenia i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Należy w tym zakresie podzielić stanowisko prezentowane w odpowiedzi na skargę również z tego względu, że gdyby rzeczywiście plan takich zapisów nie zawierał, to zgodnie z obowiązującym w dniu wydania ocenianego postanowienia przepisem art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, organ zobowiązany byłby do dokonania oceny zgodności rozwiązań podziałowych nie tylko z planem miejscowym ale również z przepisami szczególnymi. Jak wcześniej już wyjaśniono, za przepisy szczególne należało zaś uznać te przepisy, w których skonkretyzowane były zasady realizacji przeznaczenia nieruchomości (sposobu jej zagospodarowania) określonego w planie miejscowym. Kwestia oceny zgodności opiniowanego podziału z przepisami szczególnymi, nie została jednak przez Kolegium wyjaśniona.

Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych stwierdzono, że sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia wykazała, że przy jego podjęciu doszło do naruszenia art. 7, art. 77 oraz art. 107 §3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynika sprawy, dlatego też - stosownie do dyspozycji 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - należało orzec jak w sentencji wyroku.

Sąd nie określił w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonany, bowiem przedmiotem sądowej kontroli było postanowienie odmawiające stwierdzenia nieważności uprzedniego postanowienia ostatecznego, zatem z istoty swojej nie podlega wykonaniu.

10