Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 286/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 49 b ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: Krzysztof Erbel po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 lipca 2018 r. sprawy ze skargi E. T. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego wykonanego w konstrukcji stalowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powiatu grodzkiego J. G. działając na podstawie art. 49b ust. 1, art. 52 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm.) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego, nakazał E. T. rozbiórkę budynku gospodarczego wykonanego w konstrukcji stalowej o wymiarach w rzucie 5,30 m x 3,05 m i wysokości 2,13 m ÷ 2,35 m, wybudowanego na terenie działek nr [...] i [...] przy ul. S.w J.G. (Jednostka ewidencyjna [...]. J. G., Obręb [...] J. G.[...]), znajdującego się w odległości 5,39 ÷ 5,49 od wielorodzinnego budynku mieszkalnego położonego na terenie działki nr [...] przy ul. S. [...] w J. G.

W uzasadnieniu decyzji organ orzekający wyjaśnił, że przeprowadzone w dniach [...]i [...] r. wizje lokalne oraz zebrany materiał dowodowy wykazały, że na terenie działek nr [...] i nr [...] przy ul. S.w J. G. wybudowano wolnostojący parterowy budynek gospodarczy. Ściany i dach budynku wykonano w konstrukcji stalowej, ustawionej na fundamencie betonowym, do której zamontowano poszycie z blachy. Budynek posiada posadzkę betonową i nie jest wyposażony w instalacje. Wentylowany jest za pomocą otworów zlokalizowanych pomiędzy fundamentem a ścianami bocznymi budynku oraz pomiędzy ścianami bocznymi budynku a połacią dachu. Budynek o wymiarach: szerokość 3,05m, długość ok. 5,30m, wysokość 2,13m ÷ 2,35m i powierzchni zabudowy 16,17m2 ( = 3,05m x 5,0m ) posiada jeden otwór - uchylne podnoszone do góry wrota o szerokości 2,34m i wysokości 1,88m; innych otworów okiennych i drzwiowych nie posiada. W budynku przechowywane są rzeczy gospodarcze: stare okna, drewno opałowe i sprzęt ogrodniczy.

Odległość ściany przedmiotowego budynku z zamontowanymi w niej wrotami od ściany z oknami istniejącego wielorodzinnego budynku mieszkalnego położonego na terenie sąsiedniej działki nr [...] przy ul. S. [...] w J. G. wynosi: 5,39m ÷ 5,49m.

Właścicielka obiektu E.T. zawarła w dniu [...]r. z Miastem J.G. umowę dzierżawy gruntu o powierzchni 21,90m2 (15 m2 gruntu z przeznaczeniem pod pomieszczenie gospodarcze oraz 6,90 m2 gruntu służącego do obsługi pomieszczenia gospodarczego) stanowiącego część działki nr [...] (Obr. [...], J.G. [...], AM- [...] ), położonego przy ul. S. [...] w J.G.

Organ podał też w uzasadnieniu, że dołączony do materiału dowodowego wypis z rejestru gruntów potwierdza, że właścicielem zainwestowanego gruntu jest Gmina J.G., w imieniu której działa Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w J.G.

Organ wskazał też, że jednostka ta nie posiada żadnej dokumentacji technicznej ani prawnej związanej z budową przedmiotowego budynku.

Z uzasadnienia wynika również, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powiatu grodzkiego J.G. zwrócił się pismem z dnia [...] r. do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej o udzielenie informacji o wydanej zgodzie lub przyjętym zgłoszeniu dotyczącym przedmiotowego budynku. Udzielając w dniu [...] r. odpowiedzi organ przekazał akta sprawy (znak: [...]), dotyczące samowolnego wybudowania garażu blaszanego na terenie posesji przy ul. S. [...] w J. G., w których znajdowała się ostateczna decyzja Nr [...] z dnia [...] r. nakazująca H.W. usunięcie blaszanego garażu z terenu opisanej powyżej nieruchomości.

Z uwagi na konieczność ustalenia czy decyzja nr [...] z dnia [...] r. została skierowana do przedmiotowego budynku gospodarczego wezwano H. W. do złożenia stosownych wyjaśnień. Strona oświadczyła do protokołu, że:

1. Decyzja nr [...] z dnia [...] r. wydana przez Urząd Miejski w J.G. nakazująca usunięcie samowolnie postawionego garażu blaszanego na terenie posesji przy ul. S. [...] w J.G. została wykonana. Budynek garażu został rozebrany ok. 1997 r. i przeniesiony na budowę budynku usługowo-mieszkalnego przy ul. W.w J. G. Następnie koło 2000 r. garaż został ponownie przeniesiony na teren działki położonej przy ul. S. [...] w J. G. Około 2002 r. przedmiotowy budynek został sprzedany E.T.

2. Istniejący budynek gospodarczy położony na terenie działek nr [...] i nr [...] przy ul. S. w J.G. jest tym samym budynkiem, co garaż blaszany postawiony na terenie posesji przy ul. S. nr [...] w J.G., opisany w decyzji nr [...] z dnia [...] r. wydanej przez Urząd Miejski w J. G.: gabarytami zewnętrznymi jest to ten sam budynek, gdyż pozwalał się przewozić. Istnieje możliwość jego demontażu i ponownego montażu.

Na podstawie przeprowadzonych wizji i powyższego zeznania organ orzekający stwierdził, że omawiany budynek znajduje się w innym stanie prawnym niż budynek garażu blaszanego objęty decyzją nr [...] z dnia [...] r. i jest "innym" budynkiem.

Następnie wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującą w dacie budowy przedmiotowego obiektu (tj. w 2000 roku) ustawą – Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2000 roku) budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, o czym stanowi art. 28 ust. 1 powołanej ustawy, natomiast stosownie do treści art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 tej ustawy w jej brzmieniu obecnie obowiązującym, budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2 wymaga dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

Organ orzekający wskazał przy tym, że z materiału zebranego w sprawie, w tym z informacji i akt uzyskanych z właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej wynika, że inwestor wybudował przedmiotowy budynek gospodarczy bez dokonania zgłoszenia właściwemu organowi, zatem budowa ta stanowi samowolę budowlaną, do której zastosowanie mają przepisy art. 49b ustawy – Prawo budowlane, wcześniej powoływanej.

W dalszej części uzasadnienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powiatu grodzkiego J. G. wyjaśnił, że postępowanie naprawcze prowadzone w oparciu o art. 49b ustawy prawo budowlane wymaga, aby organ nadzoru budowlanego zbadał zgodność ww. budowy z przepisami o planowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz czy przedmiotowa budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

Organ wskazał przy tym, że w toku postępowania (w dniu [...] r. uzyskał informację o braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren działek nr [...] i nr [...] przy ul. S. w J.G., ale nie stanowi to przeszkody do legalizacji obiektu, bowiem w takim przypadku inwestor zobowiązany jest, zgodnie z art. 49b ust. 2 pkt. 3 ustawy prawo budowlane, do przedłożenia zaświadczenia Prezydenta miasta o zgodności budowy z uzyskaną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu.

Kontynuując argumentację w tym zakresie organ orzekający wyjaśnił, że do legalizacji obiektu budowlanego, oprócz jego zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym, niezbędne jest zbadanie przez organ nadzoru budowlanego, czy przedmiotowa budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

Do przepisów techniczno-budowlanych, zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy prawo budowlane, zalicza się rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( tj.: Dz. U. z 2015r. poz. 1422 ). Rozporządzenie to w § 12 ust. 6 stanowi, że budynek gospodarczy nie może być sytuowany ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w odległości mniejszej niż 8 m od ściany istniejącego na sąsiedniej działce budowlanej budynku mieszkalnego.

Ponadto w tabeli § 271 ust. 1 ww. rozporządzenia określono minimalną odległość między zewnętrznymi ścianami budynków nie będącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego. Odległość ta pomiędzy budynkiem mieszkalnym, określonym ze względu na bezpieczeństwo pożarowe w § 209 ust. 1 pkt. 1 ww. rozporządzenia jako ZL, a budynkiem gospodarczym, określonym odpowiednio w § 209 ust. 4 ww. rozporządzenia jako IN, wynosi minimum 8m.

Ściany budynków mieszkalnego i gospodarczego posiadają odpowiednio okna oraz wrota, nie spełniając warunków określonych w § 232 ww. rozporządzenia nie są ścianami oddzielenia pożarowego.

Zatem usytuowanie przedmiotowego budynku gospodarczego, wybudowanego na terenie działek nr [...] i nr [...] przy ul. S. w J. G., którego ściana z wrotami znajduje się w odległości 5,39m 5,49m od ściany z oknami istniejącego wielorodzinnego budynku mieszkalnego położonego na terenie sąsiedniej działki nr [...] przy ul. S. [...], jest niezgodne z przepisami określonymi w § 12 ust. 6 i § 271 ust. 1 ww. rozporządzenia. Niezgodność tą można usunąć jedynie przez oddalenie przedmiotowego budynku gospodarczego od ściany wielorodzinnego budynku mieszkalnego na odległości wskazaną ww. przepisami tj. z odległości 5,39m 5,49m na odległość co najmniej 8m, co wiąże się z rozbiórką budynku gospodarczego.

Dalsza ocena ww. budynku gospodarczego, dotycząca jego budowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym z uzyskaną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, przy ustaleniu naruszenia przez przedmiotowy budynek gospodarczy przepisów techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem, w ocenie organu nadzoru budowlanego, pozostaje bez znaczenia dla jego legalizacji. Uniemożliwienie doprowadzenia ww. budynku do stanu zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi przesądza o konieczności zastosowania art. 49b ust. 1 ustawy prawo budowlane i nakazania jego przymusowej rozbiórki.

Dodatkowo organ podał w zakończeniu uzasadnienia, że decyzję należało skierować zgodnie z art. 52 ustawy – Prawo budowlane – do E.T., która nabywając przedmiotowy obiekt w [...] roku od inwestora stała się jego następcą prawnym i przejęła wszystkie prawa i obowiązki.

Opisana powyżej decyzja została w toku instancyjnym zaskarżona przez E.T., która w odwołaniu zarzuciła, że powiatowy organ nadzoru budowlanego nie podjął żadnych działań umożliwiających legalizację przedmiotowego budynku gospodarczego. Odwołująca się wskazała też możliwości doprowadzenia tego obiektu do stanu zgodności z prawem.

Zdaniem E.T. ze względu na okoliczności powołane w odwołaniu decyzję orzekającą o rozbiórce przedmiotowego budynku należy uznać za niewłaściwą.

Po rozpatrzeniu odwołania D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej adresata wykonania obowiązku rozbiórki i w tym zakresie nałożył go na Gminę J.G. – właściciela gruntu, a w pozostałym zakresie utrzymał decyzję w mocy.

W uzasadnieniu podjętego w sprawie orzeczenia organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, a następnie wskazał na szczególne znaczenie w sprawie przepisu art. 52 ustawy – Prawo budowlane, zgodnie z którym inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Przepis ten expresis verbis wskazuje podmioty zobowiązane do dokonania czynności nakazanych decyzjami o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, bez wymaganego zgłoszenia lub pomimo sprzeciwu właściwego organu, bądź też do dokonania czynności nakazanych w związku z prowadzeniem robót budowlanych pomimo ich wstrzymania, a także dokonania nakazanych czynności w postępowaniu legalizacyjnym. Istotnym problemem, który pojawia się na gruncie omawianego przepisu może stać się to, kogo konkretnie obciąża obowiązek dokonania danej czynności wynikającej z decyzji: inwestora, właściciela czy zarządcę. W pierwszej kolejności przedmiotowymi obowiązkami jest obciążony inwestor, chyba że w okolicznościach sprawy podmiot ten w dacie orzekania już nie istnieje bądź nie ma tytułu do nieruchomości (obiektu), a dopiero w drugiej kolejności właściciel lub działający w jego imieniu zarządca.

Wyjaśnił ponadto, że organ nadzoru budowlanego, chcąc skutecznie wydać decyzję w oparciu o przepis art. 48 ustawy – Prawo budowlane, powinien adresatem tej decyzji uczynić ten podmiot, który w chwili wydania decyzji posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przeciwnym razie decyzja taka będzie niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Natomiast takim podmiotem, który posiada zawsze prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest właściciel nieruchomości (np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 29 sierpnia 2017 r. II SA/Ol 526/17).

Organ odwoławczy zwrócił też uwagę, że zgromadzony materiał dowodowy sprawy stwierdza jednoznacznie, iż przedmiotowy budynek gospodarczy znajduje się na terenie działek nr [...] i nr [...], a jak wynika z wypisu rejestru gruntów dołączonego do akt sprawy, właścicielem tych działek jest gmina J. G. w imieniu której działa Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej i wydzierżawia omawiane działki E.T. Z umowy dzierżawy gruntu zawartej dnia [...] r. między E. T. a Zakładem Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej oraz z zeznań H. W. wynika, iż w dniu zawarcia umowy przedmiotowy garaż znajdował się już na działce.

Zdaniem organu odwoławczego decyzja organu pierwszej instancji sugeruje, że właścicielem jest E. T., co nie znajduje potwierdzenia w żadnym dokumencie prawnym w zgromadzonym materiale dowodowym. Zeznania H. W. – inwestora przedmiotowego budynku – nie mogą być podstawą do stwierdzenia, że E. T. kupiła od niej omawiany garaż w 2002 r. i jednocześnie stała się jego właścicielką, ponieważ jak już zostało to stwierdzone wcześniej – nie ma żadnego dokumentu prawnego, który mógłby to stwierdzić.

W zakończeniu uzasadnienia organ odwoławczy stwierdził, że podziela przyjęte przy orzekaniu w sprawie stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego powiatu grodzkiego J. G., iż przedmiotowy budynek gospodarczy narusza przepisy określone w § 12 ust. 6 i § 271 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki usytuowane (tj.: Dz.U. z 2015 r. poz. 1422), co skutkuje brakiem możliwości jego legalizacji w myśl art. 49b ust. 2 Ustawy Prawo budowlane.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowała E.T. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W skardze podała, że organ odwoławczy nie tylko nie uwzględnił wniosków dotyczących legalizacji budynku, ale uważa także, że nie ma ona prawa do garażu i kwestionuje jej prawa właścicielskie. Skarżąca wskazała, że dowodem na zawarcie umowy sprzedaży jest zgodne oświadczenie stron, które dokonały tej czynności, natomiast umowa dzierżawy zawarta z Gminą J.G. dotyczy wyłącznie gruntu pod budynkiem i nie jest umową najmu tego budynku. Wyjaśniła ponadto, że materiał, z którego wykonany jest budynek i jego drzwi należy do klasy[...] w klasyfikacji ogniowej wyrobów budowlanych (niepalność i minimalna wartość spalania), jest kwalifikowany jako najbezpieczniejszy i może stanowić blokadę pożaru, a nie przyczyniać się do jego rozprzestrzeniania.

E. T. zwróciła też uwagę za zmianę wymagań dotyczących sytuowania budynków dokonaną rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2017 r. poz. 2285).

Skarżąca zarzuciła też Powiatowemu Inspektorowi Nadzorowi Budowlanego powiatu grodzkiego J.G. brak nadzoru nad kompleksowo posadowionymi budynkami na terenie całego miasta i podejmowanie działań jedynie na podstawie donosów.

W doręczonej Sądowi w dniu [...] r. odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznając zarzuty skargi za bezzasadne wniósł o jej oddalenie i odwołał się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W dołączonym do akt sprawy piśmie z dnia [...] r. E.T. wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, wskazując przy tym, że rozbiórka przedmiotowego budynku gospodarczego (garażu) jest niszczeniem jej własności, ponieważ w trakcie tej czynności zostałby on całkowicie zniszczony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1066) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sady administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacia wydania zaskarżonego aktu.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) wskazującego na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 135 wskazanego aktu, z którego wynika, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Korzystając z tego uprawnienia Sąd uchylił również decyzję organu pierwszej instancji, poprzedzającą decyzję zaskarżoną.

Materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy powoływanej wcześniej ustawy - Prawo budowlane.

Należy ona do sfery prawa administracyjnego, a jej realizowanie powierzono organom administracji publicznej określonym w tym akcie, które uprawnione są do prowadzenia postępowania i załatwienia sprawy w sposób określony w kodeksie postępowania administracyjnego. W doktrynalnym ujęciu podstępowanie administracyjne traktowane jest jako zorganizowany proces stosowania prawa, w którym pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie normy prawa odpowiedniej dla rozstrzygnięcia sprawy, poprzez które następuje konkretyzacja uprawnienia lub obowiązku podmiotu legitymowanego wg kryteriów ustalonych w art. 28 i art. 29 kpa albo w przepisach szczególnych.

Każda ingerencja w sferę prawną podmiotu przez organ działający w warunkach wcześniej wskazanych może odbywać się wyłącznie na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego odpowiedniej rangi, do stosowania których uprawniony jest organ prowadzący postępowanie i posiadający kompetencję orzeczniczą (decyzyjną). Wymaga tego zasada praworządności zawarta w art. 6 kpa, gwarantowana art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Dla prawidłowego zastosowania w sprawie przepisu prawa materialnego niezbędne jest poprzedzenie tej czynności postępowaniem wyjaśniającym przeprowadzonym z uwzględnieniem zasad zawartych w art. 7 kpa. W przepisie tym ustawodawca postanowił, że organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31. Należy przy tym zwrócić uwagę, że ustawodawca w przepisie art. 3 pkt 7 powoływanej regulacji wyjaśnił pojęcie robót budowlanych wskazując, iż jest to budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, natomiast w przepisie art. 3 pkt 6 podał, że budowa to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego. Przepis art. 3 ustawy - Prawo budowlane zawiera również w pkt. 1 wyjaśnienie pojęcia obiekt budowlany, którym - stosownie do treści tego przepisu -jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, obiekt małej architektury (ppkt. a, b i c).

We wskazanym wcześniej przepisie art. 29 powoływanej ustawy zamieszczono enumeratywne wyliczenie obiektów (ust. 1) i robót budowlanych (ust. 2) zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Z ustaleń faktycznych dokonanych w rozpoznawanej sprawie, których prawidłowości Sąd nie kwestionuje i przyjętej w odniesieniu do przedmiotowego obiektu kwalifikacji – zdaniem Sądu – właściwej i nie kwestionowanej przez strony wynika, że obiekt ten nie może korzystać ze zwolnienia z reglamentacji ustawowej, a jego realizacja wymagała uprzedniego dokonania zgłoszenia tego zamiaru właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

Niespełnienie tego wymogu skutkuje koniecznością traktowania tego obiektu jako wykonanego w warunkach samowoli budowlanej.

Czynności wyjaśniające przeprowadzone w rozpoznawanej sprawie uprawniały do uznania, że inwestor realizując przedmiotowy budynek gospodarczy (garaż) nie zastosował się do wymogu ustawowego, regulowanego art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, powyżej wskazanego.

Należy też zwrócić uwagę, że wskazana powyżej ustawa w sposób kompleksowy normuje przebieg procesu inwestycyjnego, prawa i obowiązki jego uczestników, kwestie dotyczące użytkowania i utrzymywania obiektów budowlanych, a także zasady podejmowania w tych sprawach działań przez właściwe organy administracji publicznej. Reguluje również sposoby likwidacji samowoli budowlanej, która może polegać na skutecznym przeprowadzeniu procedury legalizacyjnej, łączącej się z koniecznością spełnienia określonych ustawowo przesłanek i wolą inwestora albo na orzeczeniu nakazu rozbiórki w warunkach ustawowo określonych.

W rozpoznawanej sprawie organy orzekające w postępowaniu instancyjnym zastosowały drugi wariant uzyskania stanu zgodności z prawem, nakazując rozbiórkę samowolnie wybudowanego przedmiotowego budynku gospodarczego (garażu) przy zastosowaniu przepisu art. 49b ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z jego treścią organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Natomiast we wskazanym w przywołanym przepisie ust. 2 art. 49b ustawodawca postanowił, że:

"Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie:

1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4;

2) projektu zagospodarowania działki lub terenu;

3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego."

(Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych – jak jednoznacznie wynika z treści przepisu – nie jest wydawane w przypadku, gdy roboty budowlane zostały zakończone. W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego uznający celowość uruchomienia trybu legalizacyjnego orzeka w postanowieniu o pozostałych obowiązkach wskazanych przez ustawodawcę.)

Należy przy tym zwrócić uwagę, że pierwotnie przyjęte w ustawie radykalne traktowanie samowoli budowlanej, nieuwzględniające możliwości wyeliminowania naruszeń prawa, było oceniane krytycznie i uznawane za przejaw odstąpienia od systemowej zasady obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Akcentowano to, że ograniczenie ustaleń dokonywanych w sprawie do stwierdzenia, że obiekt budowy lub jego część wykonuje się lub wykonano bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, albo pomimo sprzeciwu wniesionego przez właściwy organ nie odpowiada wymogowi ustalenia prawdy obiektywnej a poprzez to standardom państwa praworządnego.

Postulowano uregulowanie możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej, szczególnie w przypadku braku naruszenia nią interesu publicznego lub społecznego albo znikomej szkodliwości społecznej. Na tą kwestię oraz zasadę proporcjonalności zwrócił też uwagę Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 31 stycznia 1996 r. K 9/95, OTK 1996 r. Nr 1, poz. 2), uznając, że zasada proporcjonalności jest elementem składowym zasady państwa prawnego. Państwo prawne natomiast opiera się na racjonalności prawodawcy, a warunkiem koniecznym realizacji tego założenia jest przestrzeganie proporcjonalności w procesie stanowienia prawa.

Z zasady tej wypływa - jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny - po pierwsze: przyjmowanie danej regulacji tylko wówczas gdy jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana; po drugie - nakaz kształtowania danej regulacji w sposób zapewniający osiągnięcie zamierzonych skutków i po trzecie wymóg zachowania proporcji między efektami wprowadzonej regulacji, a ciężarem, względnie niedogodnościami wynikającymi z niej dla obywateli. Zasada proporcjonalności w szerokim ujęciu kładzie szczególny nacisk na adekwatność celu i środka użytego dla jego osiągnięcia. Wynika z tego, że jeżeli cel regulacji prawnej można osiągnąć przy pomocy dwóch środków, przy czym jeden z nich w większym stopniu pogarsza sytuację prawną podmiotu niż drugi, to należy - jak wskazał Trybunał Konstytucyjny - wybrać środek korzystniejszy dla podmiotu.

Z kolei z treści uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), która wprowadziła możliwość legalizacji samowoli budowlanej wynika, że celem regulacji jest umożliwienie odstąpienia od obowiązku orzekania nakazu bezwarunkowej rozbiórki obiektu budowlanego samowolnie wybudowanego, który swoim istnieniem nie narusza przepisów. Wskazano też, że przepis art. 48 ust. 1, który pozostawia się w znowelizowanym brzmieniu można zastosować dopiero, gdy w następstwie czynności właściwego organu, o których mowa w ust. 2 (część końcowa) i ust. 3 nie zaistnieją przesłanki uzasadniające zalegalizowanie obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

(Trybunał Konstytucyjny orzekał w odniesieniu do przepisu art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, ale przywołana argumentacja może być – w ocenie Sądu – zastosowana również w odniesieniu do art. 49b tej ustawy ze względu na zbieżność problematyki.)

Przypomnienie motywacji ustawodawcy, którą ukierunkowało także orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego ma charakter tylko uzupełniający, bowiem wieloletnia praktyka orzecznicza organów nadzoru budowlanego i sądów administracyjnych sprawowana przy zastosowaniu przepisów ustawy – Prawo budowlane regulujących procedury naprawczą i legalizacyjną, wypracowała oczekiwany przez ustawodawcę sposób wykorzystywania tych przepisów nie wykazując zasadniczo rozbieżności interpretacyjnych.

Zważyć też należy, że wobec treści art. 49b ust. 3 ustawy – Prawo budowlane i dorobku judykatury administracyjnej przyjęto, że orzeczenie nakazu rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego wydawane jest wówczas, gdy właściwy organ nadzoru budowlanego ustali w sposób jednoznaczny, że wykorzystanie procedury legalizacyjnej nie będzie skuteczne, bowiem wobec istoty naruszenia prawa nie jest możliwe uzyskanie stanu zgodności z prawem w sposób inny aniżeli poprzez rozbiórkę obiektu budowlanego (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt II OSK 290/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Go 833/14).

W tak określonych warunkach prawnych nie można – zdaniem Sądu – zaakceptować stanowiska przyjętego przez organy właściwe instancyjnie przy orzekaniu w rozpoznawanej sprawie.

Nakazując rozbiórkę przedmiotowego obiektu (niezależnie od zróżnicowania adresatów tego nakazu przez organ pierwszej i drugiej instancji) organy nadzoru budowlanego uznały za zbędne uruchomienie procedury legalizacyjnej ze względu na nieusuwalne – zdaniem organów – naruszenie prawa przy realizacji tego obiektu polegające na niezgodności jego usytuowania z przepisami techniczno-budowlanymi, w tym z przepisem § 12 ust. 6 i § 271 ust. 1 powoływanego wcześniej rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Istota tego naruszenia polega na niezachowaniu przez przedmiotowy budynek gospodarczy (garaż) normy odległościowej określonej jako 8m i minimalnej odległości 8m ustalonej ze względów bezpieczeństwa pożarowego od zewnętrznej ściany wielorodzinnego budynku mieszkalnego, znajdującego się na sąsiedniej działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] przy ul. S. [...] w J.G. (Treść powoływanego przez organy przepisu § 12 ust. 6 rozporządzenia techniczno-budowlanego w dacie orzekania w postępowaniu odwoławczym stanowiła treść § 12 ust. 8 w związku ze zmianą tego aktu wykonawczego obowiązującą od dnia 1 stycznia 2018 r.)

Sąd nie odmawia organom nadzoru budowlanego prawa do dokonywania przez nie wstępnej oceny co do możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej, a dysponowanie przez nie takim uprawnieniem było niejednokrotnie potwierdzone w judykaturze administracyjnej. Nie kwestionuje również tego, że w konkretnych okolicznościach danej sprawy przeprowadzanie procedury legalizacyjnej zasadnie może być uznane w kontekście jej celowości za zbędne i niezgodne z interesem strony.

W przedmiotowej sprawie – zdaniem Sądu – organy przedwcześnie zastosowały się do dyspozycji zawartej w przepisie art. 49b ustawy – Prawo budowlane pozostawiając poza zakresem dokonanej w odniesieniu do tej kwestii oceny przepis art. 9 wskazanej ustawy, działania proponowane przez właścicielkę obiektu jako mogące doprowadzić do stanu zgodności z prawem. Odstąpiły też od wynikającej z art. 9 kpa powinności poinformowania właścicielki przedmiotowego budynku gospodarczego o etapach procedury legalizacyjnej i warunkach skutecznego jej przeprowadzenia.

Wyjaśnić przy tym należy, że powołany powyżej przepis art. 9 ustawy – Prawo budowlane dopuszcza odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w przypadkach szczególnie uzasadnionych i na określonych przez ustawodawcę warunkach.

Sąd w składzie orzekającym w sprawie – akceptując wyjątkowość instytucji uregulowanej w powołanym przepisie materialnym – podziela pogląd prezentowany w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym w sytuacji uzasadnionej okolicznościami, faktycznymi konkretnej sprawy administracyjnej możliwe jest wykorzystanie procedury określonej w art. 9 ustawy – Prawo budowlane w postępowaniu legalizacyjnym, którego celem jest uzyskanie stanu zgodnego z prawem w znaczeniu obiektywnym, czyli wyeliminowanie kolizji z przepisami prawa wynikającej z samowolnych działań inwestorskich (np. wyroki NSA z dnia: 27 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3152/14; 13 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2854/15).

Ponadto – w ocenie Sądu – zaskarżona decyzja narusza prawo również poprzez nałożenie przedmiotowego obowiązku (tj. nakazu rozbiórki budynku gospodarczego wybudowanego na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...] przy ul. S. w J. G.) na Gminę J.G. jako właściciela gruntu.

Sąd podziela – co do zasady – zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentację organu odwoławczego wyprowadzoną z treści art. 52 ustawy - Prawo budowlane oraz wskazującą na relację pomiędzy adresatem nakazu rozbiórki a prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W przedmiotowej sprawie istotne jednak jest, że przedmiotowy budynek gospodarczy – jak wynika z materiału sprawy – nie podlega zasadzie superficies salo cedit. Sąd za nieuprawnione bowiem uznaje – wobec zebranego w sprawie materiału – kwestionowanie przez organ odwoławczy uprawnień właścicielskich E. T.

Istotne też jest, że grunt o powierzchni 15m2, na którym usytuowany jest przedmiotowy obiekt oraz grunt o powierzchni 6,90m2 służący do obsługi tego obiektu stanowiący część działki nr [...], obręb [...] J.G. [...], AM-[...] oraz część działki [...], obręb [...] J. G. [...], AM-[...], położony przy ul. S. [...] w J. G.jest przedmiotem umowy dzierżawy zawartej w dniu [...] r. pomiędzy E.T. jako dzierżawcą a Miastem J. G. jako wydzierżawiającym.

Oznacza to, że skarżąca dysponuje obligacyjnym tytułem prawnym do gruntu na którym posadowiony jest przedmiotowy obiekt, umożliwiającym wejście na ten teren i ewentualne wykonanie nakazu rozbiórki w sposób legalny, nie powodujący sytuacji o której mowa w art. 156 § 1 pkt 6 kpa.

W okolicznościach istniejących w rozpoznawanej sprawie istotna jest bowiem – w uznaniu Sądu – legalna możliwość wejścia na zainwestowany grunt cudzy – stanowiący własność gminy, a nie posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, do którego odwołuje się organ drugiej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego powiatu grodzkiego J.G. wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.