Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1389/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par 1, 157 par 2, art. 61 a par 3 kpa
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 28 ust 2 i ust 4
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Monika Kramek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Postanowieniem z [...] lutego 2019 r. Wojewoda [...] (dalej: "organ I instancji", "Wojewoda"), działając na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 poz. 256, dalej: "k.p.a.") oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 148, dalej: "p.b."), w zw. z wnioskiem z 19 listopada 2018 r. firmy [...] Sp. z o. o. ul. [...], [...] (dalej: "Spółka", "Firma") o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent") Nr [...] z [...] czerwca 2017 r. znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany zamienny oraz zmieniającej decyzję własną Nr [...] z [...] czerwca 2017 r. znak: [...], pozwolenia na budowę zamierzenia pt. "Budowa budynku usług pogrzebowych (dom pogrzebowy), świadczącego usługi dla cmentarza komunalnego wraz z instalacjami wewnętrznymi: wod.-kan., gaz, c.o., energii eklektycznej i wentylacji mechanicznej, z zewnętrznymi instalacjami: wody, kanalizacji sanitarnej do zbiornika wybieralnego, kanalizacji opadowej do dwóch zbiorników wybieralnych, wewnętrznej linii zasilającej (wlz), gazu, budowa dojść, dojazdów, miejsc postojowych na działce nr [...] obręb [...] [...], budowa zjazdu dodatkowo z działki nr [...] obręb [...], przy ul. [...] w [...]", w zakresie: 1.) Projektu zagospodarowania terenu: - korekta trasy instalacji gazowej. 2.) Architektury: - wprowadzenie instalacji do kremacji, - wprowadzenie ściany działowej, - wygłuszenie pomieszczenia 1.1.,- zmiana usytuowania drzwi w elewacji zachodniej, - zmiana kubatury obiektu z 900 m³ na 930 m³. 3. Konstrukcji: -zmiana płyty fundamentowej i rozstaw belek stropu. 4. Instalacji wewnętrznych: - zmiany wynikające z wprowadzenia instalacji do kremacji w zakresie instalacji gazu i energii elektrycznej - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej decyzji.

Wojewoda przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją Prezydenta z [...] czerwca 2017 r. zatwierdzono projekt budowlany zamienny i udzielono pozwolenia na zmianę ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] czerwca 2017 r. Spółka w dniu [...] listopada 2018 r. złożyła w Kancelarii [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] wniosek z [...] listopada 2018 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta z [...] czerwca 2017 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Wskazano, że do znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji działek nr [...], [...],[...],[...] obręb [...] [...], Spółka uzyskała prawo majątkowe do korzystania z nich, z pobieraniem pożytków włącznie, wobec zawarcia umowy koncesji z Gminą [...] na roboty budowlane nr [...] z [...] lipca 2011 r. Organ I instancji stwierdził, że złożenie przez Spółkę takich wyjaśnień nie stanowi potwierdzenia interesu prawnego, uprawniającego do występowania w charakterze strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z [...] czerwca 2017 r. W związku z tym Wojewoda wezwał za pismem z [...] grudnia 2019 r. znak: [...], do wykazania przez Spółkę interesu prawnego w kwestionowaniu powyższej decyzji, a tym samym uprawnienia do występowania w charakterze strony w sprawie stwierdzenia nieważności.

Wojewoda podkreślił, że fundamentalną kwestią w rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy jest ustalenie, czy podanie o wyeliminowanie aktu z obrotu prawnego wniósł podmiot legitymujący się przymiotem strony postępowania. Wskazano na relację art. 28 ust. 2 p.b. i art. 28 k.p.a. podkreślając, że w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę stronami są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Za kluczowe dla określenia statusu strony (poza inwestorem) pozostaje ustalenie, czy określony podmiot ma wymieniony w przepisie tytuł prawny do nieruchomości oraz czy nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Organ I instancji stwierdził, że niedopuszczalnym jest uznanie za stronę postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę podmiotu, który nie spełnia wymogów z art. 28 ust 2 p.b., a ubieganie się o przymiot strony opiera wyłącznie o spełnienie przesłanek zawartych w art. 28 k.p.a. Pełnomocnik Spółki oparła interes prawny do zainicjowania postępowania nieważnościowego na umowie koncesji na roboty budowlane, na podstawie której Spółka miała być zarządcą nieruchomości obejmującej działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] – obr. [...], a także na podstawie warunków określonych w decyzji Prezydenta z [...] lipca 2014 r., wedle których Spółka miała być podmiotem obowiązków związanych z nieruchomością, której dotyczy koncesja. Wykładając pojęcie "zarządcy nieruchomości", organ I Instancji dokonał analizy pod kątem semantycznym oraz interpretował znaczenie tego pojęcia na kanwie wielu dyscyplin prawa. Dokonując takiego zestawienia oraz analizy wskazał, że cechą wspólną wykorzystania pojęcia "zarządu" w języku prawnym, jest sytuacja, w której określony podmiot (właściciel) nie traci prawa własności lub innych praw do majątku objętego zarządem, a jednocześnie, traci na rzecz innego podmiotu prawo do zarządzania tym majątkiem, to jest zawiadywania nim i administrowania. Wojewoda przedstawił, że za zarządcę nieruchomości w myśl art. 28 ust. 2 p.b. należy uznać podmiot, który uzyskuje prawo zarządzania nieruchomością cudzą w imieniu własnym i z wyłączeniem właściciela. Za zdarzenie prawne skutkujące powstaniem zarządu nieruchomością uznać można zarówno umowę cywilnoprawną, władczy akt administracyjny, jak i orzeczenie sądu powszechnego. Wyłożoną definicję "zarządcy nieruchomości" Wojewoda skonfrontował z art. 1 ustawy z 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi (Dz. U z 2016 r. poz. 113, dalej: "ustawa o koncesji") z którego wynika, że wynagrodzenie koncesjonariusza stanowi w przypadku koncesji na roboty budowlane wyłącznie prawo do eksploatacji obiektu budowlanego, w tym pobierania pożytków. Podkreślono, że prawo koncesjonariusza należy rozumieć jako prawo do gospodarczego wykorzystania przedmiotu koncesji, którego celem jest uzyskanie zwrotu z przedmiotu koncesji. Organ I Instancji stwierdził, iż Spółka nie ma tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości nr: [...], [...],[...], [...] obręb [...], a tylko użytkuje wybudowane na nich obiekty, świadczy w nich usługi, na podstawie umowy koncesji z dnia 12 lipca 2011 r. i zobowiązana jest według §46 tej umowy do wykonywania wszystkich obowiązków, jakie przepisy prawa nakładają na właściciela lub zarządcę obiektu tego rodzaju (co wg. Wojewody nie oznacza, iż Spółka jest faktycznie zarządcą nieruchomości). Podkreślono również, że działki nr [...],[...],[...],[...] obręb [...]stanowią własność Gminy Miasta [...] i nie zostały oddane w zarząd lub w użytkowanie wieczyste wnioskodawcy. Organ ocenił, że Firma w okolicznościach przedmiotowej sprawy posiada jedynie interes faktyczny i zgodnie z art. 61a k.p.a. należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

2. Pismem z [...] marca 2019 r. [...] sp. z o.o. wniosło zażalenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "GINB", "Organ II instancji") na postanowienie Wojewody z [...] lutego 2019 r., zaskarżając je w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do organu pierwszej instancji

Postanowieniu organu I instancji zarzucono, że zostało wydane z naruszeniem:

a) art. 28 ust. 2 p.b. poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że osoba władająca nieruchomością na podstawie stosunku obligacyjnego, jakim jest umowa koncesji na roboty budowlane, nie jest zarządcą tej nieruchomości;

b) art. 28 ust. 4 p.b. poprzez jego niezastosowanie pomimo, że okoliczności sprawy wskazują, że postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę dla [...] sp. jawna [...] było postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2019 poz. 2170, dalej: "ustawa")

Wskazano, że przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę powiązany jest z istnieniem indywidualnego, konkretnego, aktualnego, sprawdzalnego obiektywnie i znajdującego potwierdzenie w okolicznościach faktycznych interesu prawnego lub obowiązku określonego podmiotu. W rozumieniu art. 28 ust. 2 p.b. mieści się podmiot, na rzecz którego ustanowiono cywilnoprawne prawo użytkowania nieruchomości. Podniesiono również, że stosownie do art. 64 ust. 2 Konstytucji, prawo użytkowania podlega równej dla wszystkich ochronie prawnej. Podkreśliła, że na mocy umowy koncesji na roboty budowlane z 12 lipca 2011 r., Spółka jako koncesjonariusz, jest zarządcą nieruchomości i należy do kręgu osób wymienionych w art. 28 ust. 2 p.b. W zażaleniu przytoczono, że organ nie zastosował art. 28 ust. 4 p.b., stosownie do którego przepisów art. 28 ust. 2 i 3 p.b. nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy. Postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę z [...] czerwca 2017 r. wymagało udziału społeczeństwa, w konsekwencji czego krąg podmiotów posiadających przymiot strony nie byłby ograniczony do osób wymienionych w art. 28 ust. 2 p.b. Wskazano, że przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, m. in. ze względu na stosunki wodne, co stałoby w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą NR [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] – [...] " – ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...], poz. [...] z dnia [...] lipca 2009 r. – obowiązującą od dnia 23 sierpnia 2009 r. (dalej jako m.p.z.g.).

Wskazano, że przedmiotowa inwestycja obejmuje instalację do spopielania zwłok, w związku z czym zachodzi tożsamość technologii z istniejącym krematorium, zarządzanym przez Spółkę. Organowi I instancji zarzucono, że pominął w swoich ustaleniach fakt przekraczania na terenie inwestycji stężeń pyłu zawieszonego PM2.5, pyłu zawieszonego PM10 oraz benzo(a)pirenu. Przytaczając art. 225 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019 r., poz. 2166, dalej: "p.o.ś.") wskazano, że w takiej sytuacji wydanie pozwolenia na wprowadzanie do powietrze substancji, dla której standard powietrza został przekroczony, z nowo budowanej instalacji jest możliwe, jeżeli zostanie zapewniona odpowiednia redukcja ilości tej substancji wprowadzanej do powietrza z innych instalacji na obszarze gminy. Pełnomocnik podkreśliła, że Spółka, w związku z planowanym uruchomieniem krematorium, uzyskała redukcję ilości emitowanych substancji i działa zgodnie z wytycznymi przewidzianymi decyzją Prezydenta z [...]lutego 2016 r., a także postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] maja 2014 r. Wskazano, że uruchomienie i funkcjonowanie kolejnego krematorium skutkowałoby złamaniem rzeczonych regulacji.

3. Postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", organ II Instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia Spółki na postanowienie Wojewody z [...] lutego 2019 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - utrzymał w mocy ww. postanowienie.

GINB dokonując wykładni art. 28 k.p.a. podkreślił, że pojęciu interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego. Wskazał również, że posiadanie interesu prawnego oznacza ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Zgodnie z art. 3 pkt 20 p.b., za obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. W postanowieniu przedstawiono ponownie argumenty odnośnie do zdefiniowania interesu prawnego oraz konieczności ustalania kręgu podmiotów uznanych za stronę postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę w oparciu o art. 28 ust. 2 p.b.

Organ II instancji nie zgodził się z tym, że umowa koncesji na roboty budowlane z 12 lipca 2014 r. uzasadniała przyznanie Spółce statutu zarządcy nieruchomości. GINB ocenił również, odnosząc się do zarzutu niezastosowania art. 28 ust. 4 p.b., że postępowanie zakończone decyzją Prezydenta z [...] maja 2018 r. nie było postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa. Przywołując art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. c oraz art. 72 ust. 1 pkt ustawy wskazał, że właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ nie stwierdził konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, bądź aby w postępowaniu tym zaistniały okoliczności wynikające z art. 88 ust. 1 ustawy, co warunkuje wymóg udziału społeczeństwa w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Organ stwierdził, że Spółka nie posiada interesu prawnego, który by uzasadniał jej żądanie, a także nie ma przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z [...] maja 2018 r.

4. Pismem z 6 czerwca 2019 r. pełnomocnik Spółki wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie GINB z [...] kwietnia 2019 r. Wniesiono o uchylenia zaskarżonego postanowienia. Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:

a) art. 28 ust. 2 p.b. poprzez jego błędną interpretację, polegającą na przyjęciu, że osoba władająca nieruchomością na podstawie stosunku obligacyjnego jakim jest umowa koncesji na roboty budowlane nie jest zarządcą tej nieruchomości w rozumieniu przywołanego przepisu;

b) art. 28 ust. 4 p.b. poprzez jego niezastosowanie pomimo, że okoliczności sprawy wskazują, że postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę dla [...] sp. jawna [...] było postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy.

Spółka wskazała na błędne ustalenia organu II instancji, co do nie przyznania Spółce statusu zarządcy nieruchomości. GINB w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia ograniczył się do negacji argumentów strony skarżącej, przedstawionych w zażaleniu na rozstrzygnięcie wydane przez organ I instancji. Stwierdzono, że nie zbadano właściwie zakresu uprawnień skarżącego oraz nie dokonano ich analizy. Organ nie dokonał również oceny konieczności udziału społeczeństwa w przedmiotowym postępowaniu oraz nie odniósł się do zarzutów podnoszonych w zażaleniu, dotyczących nieprawidłowości Wojewody w tym zakresie.

5. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że zarzuty przedstawione w skardze stanowią powtórzenie argumentów podniesionych w zażaleniu od postanowienia Wojewody wydanego w I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

1. Istota sprawy sprowadza się do tego, czy [...] sp. z o. o. powinno posiadać przymiot strony (w rozumieniu art. 28 ust. 2 p.b.) w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2018 r.

Przypomnieć trzeba, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności inicjowane na żądanie wnioskodawcy składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok NSA z 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1366/09). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, czy wskazanie przez ten podmiot przesłanki określonej w art. 156 § 1 k.p.a. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. W rozpoznawanej sprawie, organy stwierdziły niedopuszczalność wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn podmiotowych, tj. braku przymiotu strony wnioskodawcy.

Sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych, jednakże nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, czyli problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno zatem w sprawie o takie pozwolenie prowadzone w zwykłym trybie, jak i trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 p.b. będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. (por. wyrok WSA W Warszawie z 17 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 470/08; wyrok WSA w Warszawie z 3 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 904/08; wyrok NSA z 17 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1387/07; wyrok NSA z 16 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1540/08; wyrok WSA w Poznaniu z 22 października 2009 r., sygn. akt VII SA/Po 305/09). Badanie legitymacji procesowej strony w postępowaniu nieważnościowym dotyczy etapu wstępnego polegającego na ocenie interesu prawnego według stanu faktycznego na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności i orzekania przez organ nadzorczy (por. wyrok WSA w Warszawie z 2 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 950/07).

Organy w niniejszej sprawie odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji, twierdząc, że Spółka nie jest "zarządcą" w rozumieniu art. 28 ust. 2 p.b. a umowa koncesji na roboty budowlane nie jest umową o "zarząd" nieruchomością.

Zdaniem Spółki, skarżący jako władający nieruchomością na podstawie umowy koncesji na roboty budowlane jest jednocześnie "zarządcą" tej nieruchomości i powinien być uznany za stronę postępowania.

Zdaniem Sądu, rację w tym sporze należało przyznać organom a nie skarżącej Spółce.

2. W pierwszej kolejności należy wskazać przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego wymaga wcześniejszego zbadania przez organ administracji publicznej, czy w sprawie zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Jedynie po stwierdzeniu, że takie przesłanki istnieją, organ administracji publicznej władny jest przystąpić do merytorycznego badania zakwestionowanej decyzji pod kątem, czy zaistniały podstawy skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu administracyjnego (por. wyrok WSA w Gdańsku z 24 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 691/18).

W sytuacji gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a §1 k.p.a.). Zatem organy, do których wpływa podanie o weryfikację danego aktu w pierwszej kolejności powinny ustalić, czy podanie to wniósł podmiot legitymujący się przymiotem strony postepowania (tzn. czy ma interes prawny).

W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, interes prawny ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 p.b. Zgodnie z tym przepisem, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Istota sprawy odnosi się do ustalenia, czy w analizowanym przypadku Spółka jest "zarządcą".

Przez "obszar oddziaływania" należy z kolei rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu (art. 3 pkt 20 p.b.). Legitymacja procesowa strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę powiązana została nie z jakimikolwiek ograniczeniami, jakie mogą powstać w zagospodarowaniu terenu w związku z powstaniem obiektu, objętego wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, ale z takimi ograniczeniami, których źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Źródłem takich ograniczeń nie mogą być przy tym wyłącznie przepisy z zakresu prawa cywilnego o ochronie prawa własności (por. wyrok WSA w Olsztynie z 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 754/19). Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć (por. wyrok WSA w Warszawie z 24 września 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 449/19).

Koniecznymi cechami interesu prawnego jest bowiem to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA w Warszawie z 15 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1355/98; wyrok NSA z 23 marca 1999 r., sygn. akt I SA 1189/98). Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyrok WSA w Warszawie z 5 grudnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1550/07).

Dla uznania danej osoby za stronę nie jest wystarczające samo subiektywne przekonanie tej osoby, że realizacja inwestycji oddziaływać będzie na teren nieruchomości, do której ma tytuł prawny, interes prawny musi bowiem istnieć obiektywnie, realnie. Nie zawsze, więc właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji będzie stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 15 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1641/17).

3. W niniejszej sprawie w toku postępowania administracyjnego organy zwróciły się do Spółki o wykazanie jej interesu prawnego do kwestionowania decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2018 r. Spółka wyjaśniła, że:

- jest leaderem konsorcjum, będącym koncesjonariuszem, uprawnionym do eksploatacji zarządcą obiektu rozumianego jako cmentarz w [...] w [...] wraz z budynkiem (budynkami), w którym (których) zlokalizowane będą funkcje ceremonialne, administracyjne i spopielania zwłok, który zlokalizowany jest na działkach o nr ew. [...],[...],[...],[...] obr. [...];

- do odpowiedzi załączono umowę koncesji na roboty budowlane z 12 lipca 2014 r., zawartą pomiędzy Gminą Miejską [...] a [...] Firm w skład, którego wchodzi m. in. [...] sp. z o. o.;

- z umowy tej wynika, że inwestycja nią objęta zlokalizowana jest na działkach o nr ew. [...],[...],[...],[...] obr. [...] (por. § 8 ust. 1 ww. umowy).

Zdaniem Sądu, zasadnie organy przyjęły, że z analizy umowy koncesji na roboty budowlane nie wynika, aby na podstawie jej postanowień [...] sp. z o.o., uzyskała prawo do zarządzania działkami o nr ew. [...],[...],[...],[...] obr. [...] w imieniu własnym i z wyłączeniem właściciela. Z powyższej umowy wynika, że [...] sp. z o.o., uzyska prawo do eksploatacji obiektu, w tym pobierania pożytków (por. § 4 pkt 2 ww. umowy), który zgodnie z § 3 lit. g ww. umowy jest cmentarz w [...] w [...] wraz z budynkiem (budynkami), w którym (których) zlokalizowane będą funkcje ceremonialne, administracyjne i spopielania zwłok.

Z akt sprawy wynika, że wnioskodawczyni nie ma tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości nr: [...],[...],[...], [...] obręb [...]. Użytkuje wybudowane na nich obiekty, świadczy w nich usługi, na podstawie umowy koncesji z dnia 12 lipca 2011 r. To, że na wnioskodawcy ciążą obowiązki jak na właścicielu lub zarządcy nie oznacza, iż nimi jest. Przedmiotowa umowa koncesji na roboty budowlane nie jest umową o zarząd nieruchomością.

Istotą uzyskania koncesji dla samego koncesjonariusza jest prawo do czerpania pożytków z eksploatacji obiektu. Chodzi tu bowiem o to, aby koncesjonariusz mógł uzyskać w tej formie zwrot nakładów, które poniósł na inwestycje. W umowie koncesji na roboty budowlane z 12 lipca 2011 r. określono, że jej zakres obejmuje między innymi uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, pozwoleniu na użytkowanie co nie jest równoznaczne z podejmowaniem innych działań prawnych wiążących się z przedmiotem koncesji. Nie ulega wątpliwości, że działki nr [...],[...],[...],[...] obręb [...], na których został wybudowany obiekt oddany do eksploatacji wnioskodawcy stanowią własność Gminy Miasta [...]. Nie zostały one oddane w zarząd czy w użytkowanie wieczyste wnioskodawcy.

Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, że skoro na podstawie ww. umowy uzyskała prawo majątkowe od korzystania z opisanej powyżej nieruchomości, w tym pobierania pożytków a także uzyskał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to jest jako koncesjonariusz "zarządcą" tej nieruchomości. Słusznie organy wskazały, że ani prawo do korzystania z obiektu będącego przedmiotem umowy koncesji, ani prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie stanowi prawa do zarządzania nieruchomością w imieniu własnym i z wyłączeniem właściciela.

Z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 21 października 2016 r. o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi (Dz.U. z 2019 r., poz. 1528) wynika, że na podstawie umowy koncesji zamawiający powierza koncesjonariuszowi wykonanie robót budowlanych lub świadczenie usług i zarządzanie tymi usługami za wynagrodzeniem. Nie jest to jednak "zarząd" w rozumieniu art. 28 ust. 2 p.b. Zarządcą nieruchomości w rozumieniu art. 28 ust. 2 p.b. jest podmiot, który uzyskuje prawo zarządzania nieruchomością cudzą w imieniu własnym i z wyłączeniem właściciela, zaś zdarzeniem prawnym skutkującym powstaniem zarządu nieruchomością w rozumieniu art. 28 ust. 2 p.b. może być zarówno umowa cywilnoprawna (np. umowa ustanawiająca zarząd nieruchomością, umowa ustanawiająca zarząd nieruchomością wspólną, ale też umowa ustanawiająca na nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe w postaci użytkowania), jak i władczy akt administracyjny (np. oddanie nieruchomości w trwały zarząd), czy też orzeczenie sądu powszechnego (np. wszelkie przypadki ustanowienia zarządu przymusowego, względnie ustanowienia syndyka, gdy masa upadłości obejmuje nieruchomość – por. wyrok WSA w Poznaniu z 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Po 689/16).

Zatem "zarząd" wymieniony w art. 28 ust. 2 p.b. powinien mieć charakter prawny a nie faktyczny, tzn. powinien być to zarząd będący nośnikiem prawa do bycia stroną, a nie zarząd polegający wyłącznie na administrowaniu (por. wyrok WSA w Białymstoku z 17 października 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 531/19). Organ I instancji w sposób właściwy odniósł się również do samego pojęcia "zarządcy", wskazując jego znaczenie językowe oraz rozumienie i wykładnię na gruncie szeregu przepisów prawa powszechnie obowiązującego (ustawy o gospodarce nieruchomościami, p.b., k.c., k.p.c., czy dotyczących przepisów w zakresie egzekucji z nieruchomości). Z przywołanego przez organ orzecznictwa wynika, że relacja pomiędzy zarządcą a właścicielem nieruchomości opiera się na konstrukcji upoważnienia do działania w cudzej sferze prawnej, przy czym ustanowienie zarządcy upoważnia go do wykonywania uprawnień i obowiązków w zakresie własności i zarazem wyłącza taką kompetencję właściciela. Zarządca działa zatem w miejsce właściciela i w jego sferze prawnej, wykonując w granicach udzielonej kompetencji jego uprawnienia i obowiązki. Sąd w pełni podziela te ustalenia.

4. Zdaniem Sądu, bezzasadne są również zarzuty wskazujące na to, że w niniejszej sprawie powinien mieć zastosowanie art. 28 ust. 4 p.b. Przepis ten nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem postępowanie zakończone decyzją Prezydent Miasta [...] z [...] maja 2018 r., nie było postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa.

Zgodnie z art. 28 ust. 4 p.b. "przepisów ust. 2 i 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 oraz z 2019 r. poz. 630)".

To, czy postępowanie administracyjne jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa, określa ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Z art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. c wynika, że jest to postępowanie w ramach którego przeprowadzana jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Ocena taka jest przeprowadzana - stosownie do art. 61 ust. 1 tej ustawy - w ramach: 1) postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowych uwarunkowaniach; 2) postępowania w sprawie wydania decyzji, których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w przypadku, którym mowa w art. 88 ust. 1. Z akt sprawy nie wynika, aby organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdził konieczność przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, bądź aby w postępowaniu tym miały miejsce okoliczności, o których mowa w art. 88 ust. 1 tej ustawy, a tylko wówczas postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę byłoby postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa.

5. W związku z powyższym należy uznać, że wnioskodawczyni nie posiada interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 ust. 2 p.b. i art. 3 pkt 20 p.b., który mógłby uzasadniać jej żądanie. Zasadnie zatem przyjęto w postanowieniach, że [...] sp. z o.o., nie ma przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydent Miasta [...] z [...] maja 2018 r.

6. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako bezzasadną.