Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 672/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 5, art. 30 ust. 6 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością B Spółki Komandytowo-Akcyjnej z siedzibą we W. na decyzję Wojewody z dnia 28 lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie budowy tymczasowego obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 7 kwietnia 2017 r., wydaną na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), zwanej dalej ustawą– Prawo budowlane", Starosta zgłosił sprzeciw w sprawie zamiaru budowy tymczasowego obiektu budowlanego na terenie działki nr [..] położonej w R., objętego zgłoszeniem A. z dnia 22 marca 2017 r.

Jak stwierdził organ pierwszej instancji, zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej z dnia 27 czerwca 2007 r., nr IX/98/2007, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy miasta W., oznaczonego symbolem R-l (Dz. Urz. Woj. z 2008 r. nr 22, poz. 597), obszar objęty planem położony jest w granicach Parku Krajobrazowego, utworzonego uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 5 stycznia 1978 r., nr IX/49/78, (Dz. U. WRN z 1978 r. nr 1, poz. 3). Na terenie PK i jego otuliny obowiązują zapisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz rozporządzenie Wojewody z dnia 15 maja 2006 r., nr [..] (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2006 r., nr 58), w którym zawarty jest między innymi zapis o zakazie lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego. Jak wynika z dokumentacji dołączonej do przedmiotowego zgłoszenia lokalizacja zgłaszanego obiektu planowana jest w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych. Ponadto na terenie oznaczonym symbolem 15 UT - teren usług turystyki oraz usługi sportu i rekreacji czynnej, na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość, tymczasowe obiekty usługowo-handlowe nie zostały dopuszczone. W konsekwencji organ pierwszej instancji uznał, że budowa tymczasowych obiektów budowlanych na terenie działki nr [..] położonej w R. jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi przepisami, co uzasadniało wniesienie sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła rozstrzygnięciu błędną interpretację postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, błędne zastosowanie przepisów ustawy o ochronie przyrody dotyczących zakazu lokalizowania obiektów budowlanych, błędną interpretację przepisów ustawy o ochronie przyrody dotyczących zakazu lokalizowania obiektów budowlanych, naruszenie przez organ zasady ochrony praw nabytych oraz naruszenie zasady praworządności i zaufania do organów administracji publicznej.

Decyzją z dnia 28 lipca 2017 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) – zwanej dalej "k.p.a.", Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji .

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, wskazując na treść art. 29 ust 1 pkt 12 oraz art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane przyjął, że na gruncie rozpoznawanej sprawy zasadnicze znaczenie ma kwestia zgodności przedmiotowej inwestycji z innymi aktami prawa miejscowego, albowiem nie można wprost wywieść niezgodności planowanej inwestycji polegającej na budowie budynku tymczasowego stanowiącego zaplecze dla funkcji sportu i rekreacji - odnowa biologiczna, z zapisami obowiązującego planu miejscowego. W niniejszej sprawie takim innym aktem prawa miejscowego, dodatkowo przywołanym w postanowieniach ogólnych - Rozdział 2, § 8 ust. 1 uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - jest uchwała Sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2011 r., nr 142/VII/11 w sprawie Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Pom. nr 66, poz. 1457) - dalej jako "uchwała o PK" (zastępująca rozporządzenie Wojewody Nr [..] z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie Parku Krajobrazowego). Zgodnie z § 3 pkt 8 tej uchwały, na terenie Parku, wprowadza się zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego. W myśl § 4 ust. 2 pkt 4 powyższy zakaz nie dotyczy "odcinków plaż nadmorskich (poza otulinami rezerwatów przyrody), na których dopuszczalne jest lokalizowanie w trybie art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy prawo budowlane sezonowych obiektów budowlanych o powierzchni zabudowy do 150 m2."

Organ odwoławczy stwierdził, że zgłaszana budowa tymczasowego budynku nie jest zlokalizowana na odcinku plaży nadmorskiej, nie podlega zwolnieniu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a tym samym nie zawiera się w art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy - Prawo budowlane, a ponadto powierzchnia zabudowy zgłoszonego obiektu, która wynosi 304 m2, przekracza maksymalną wskazaną w planie miejscowym. Również pozostałe opisane w § 4 ust. 2 uchwały o PK zwolnienia nie obejmują swoim zakresem przedmiotowej inwestycji.

Po analizie dołączonej do zgłoszenia mapy z naniesioną lokalizacją inwestycji, w powiązaniu z rysunkiem planu stanowiącym integralną część planu, Wojewoda stwierdził, że inwestycja planowana jest w całości na terenie ograniczonym strefą 200 m od krawędzi klifu, co oznacza, że budowa tymczasowego budynku o funkcji rekreacji - odnowa biologiczna, na działce nr [..] w R., we wskazanej na mapie przez inwestora lokalizacji, jest niezgodna z powyżej omówionym aktem prawa miejscowego. Zatem wniesiony sprzeciw przez organ pierwszej instancji z powołaniem się na podstawę prawną wynikającą z art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane należy uznać za zasadny.

Wojewoda wyjaśnił ponadto, że inwestycja znajduje się na terenie, dla którego ustalenia szczegółowe planu zawarte są w karcie terenu oznaczonej symbolem 15 UT, przeznaczonym na usługi turystyki oraz sportu i rekreacji. Zgodnie z pkt. 4.2 ww. karty dotyczącej zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego wprowadza się zakaz zabudowy z wyjątkiem sanitariatów. W punkcie 7 dotyczącym wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych widnieje ponadto zapis "mała architektura: dopuszcza się realizację sanitariatów i małej architektury oraz oświetlenie typu parkowego" (ppkt 1), a także "tymczasowe obiekty usługowo-handlowe: nie dopuszcza się" (ppkt 4). Dodatkowo w punkcie 14 karty terenu podpunkcie 6, powtórzono zapis o wprowadzeniu zakazu zabudowy z wyjątkiem sanitariatów.

Wojewoda stwierdził, że w świetle zapisu pkt. 9.2 omawianej karty terenu, zgodnie z którym "dopuszcza się lokalizację obiektów sezonowych (120 dni) na warunkach określonych przez zarządcę terenu, wszelkie zmiany użytkowania i zagospodarowania terenu należy uzgodnić z właściwym terytorialnie organem administracji morskiej." oraz zawartej w § 5 postanowień ogólnych miejscowego planu definicji obiektu sezonowego jako obiektu tymczasowego, rozbieralnego stawianego na okres 120 dni, organ pierwszej instancji dokonał przedwczesnej oceny charakteru zgłaszanego obiektu budowlanego, gdyż z akt sprawy nie wynika wprost, iż zamiarem inwestora była budowa obiektu tymczasowego usługowo-handlowego, o którym mowa w pkt. 4.4 karty terenu planu. Nie miało to jednak istotnego znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcie, skoro planowana inwestycja jest niezgodna z aktem prawa miejscowego - uchwałą w sprawie PK.

Organ odwoławczy zwrócił również należy uwagę, że inwestor dokonał zgłoszenia budynku tymczasowego stanowiącego zaplecze dla funkcji sportu i rekreacji - odnowa biologiczna na okres 180 dni. Mając na uwadze zapisy planu dotyczące maksymalnego okresu czasu posadowienia obiektów sezonowych, tj. 120 dni, zgłoszony budynek nie spełniał wprowadzonego ograniczenia. Wprawdzie zgłoszenie z dnia 22 marca 2017 r. jest niekompletne i nie zawiera daty rozpoczęcia robót budowlanych, jednakże jego treść (podstawa prawna zgłoszenia i termin rozbiórki obiektu) wskazują, że zamiarem inwestora było dokonanie zgłoszenia w myśl przepisu art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy - Prawo budowlane, tj. na 180 dni.

Jak wyjaśnił Wojewoda, zawarta w art. 3 pkt 5 ustawy – Prawo budowlane definicja tymczasowego obiektu budowlanego wskazuje, że ustawodawca zaliczył tymczasowy obiekt budowlany do ogólnej kategorii obiektów budowlanych, o której mowa w art. 3 pkt 1 tej ustawy. Po pierwsze, tymczasowym obiektem budowlanym jest obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidzianym do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki. Po drugie, jest nim obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem. Fakt nietrwałego związania z gruntem jest wyróżnikiem tylko pewnej grupy tymczasowych obiektów budowlanych. O trwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem przesądzają przede wszystkim jego cechy konstrukcyjne, wskazujące, że nie jest on przeznaczony do przenoszenia. Po spełnieniu tych warunków obiekt należy uznać za obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b prawa budowlanego.

W ocenie Wojewody przedmiotowy tymczasowy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem. W przypadku obiektu budowlanego o takich gabarytach (16 m x 19 m i wysokość 4,4 m), opartego na konstrukcji drewnianej niezbędne jest chociażby ze względów bezpieczeństwa konstrukcji i użytkowania, jego trwałe związanie z gruntem. Ponadto z załączonych rysunków elewacji wynika, że obiekt ten będzie posadowiony na płycie (bliżej nie określonej przez inwestora), a poziom posadowienia posadzki parteru wynosić będzie - 0,02 m (kotwa wysokościowa). Inwestor ponadto w zgłoszeniu wskazuje, że obiekt budowlany, stanowiący zaplecze dla funkcji sportu i rekreacji - odnowa biologiczna, będzie podłączony do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej i elektrycznej znajdujących się na jego terenie, co również świadczy o konieczności posadowienia obiektu na powierzchni gruntu, w sposób stabilny i uniemożliwiający przemieszczanie jego i jego instalacji i urządzeń. Powyżej wskazane cechy bezspornie przesądzają o trwałym związaniu przedmiotowego obiektu budowlanego z gruntem. W konsekwencji planowana inwestycja może być obiektem o charakterze tymczasowym, ale nie jest to jednoznaczne z zaliczeniem go do obiektów tymczasowych objętych zwolnieniem od uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy – Prawo budowlane. Wobec powyższego, sprzeciw do dokonanego zgłoszenia uzasadniony jest także przepisem art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane stanowiącego, że organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

Wojewoda stwierdził, że funkcja związana z odnową biologiczną jest zagadnieniem dużo szerszym aniżeli funkcje zawarte w definicji pomieszczeń higieniczno-sanitarnych. Inwestor na etapie składania wniosku wyraźnie sprecyzował, w jakim celu obiekt ma być realizowany, przede wszystkim podkreślając rekreacyjny charakter obiektu, a nie higieniczno-sanitarny. Ponadto jest to obiekt stanowiący całość techniczno-użytkową, a nie pomieszczenie znajdujące się w obrębie innego lokalu użytkowego, a co za tym idzie nie spełnia definicji "sanitariatu", na która powołuje się skarżąca. Również za niezasadny należy uznać argument o charakterze publicznym przedmiotowej inwestycji, co prowadziłoby w ocenie odwołującego, do uznania jej za zgodną z ustawą o ochronie przyrody, a tym samym nie wyłączoną z możliwości realizacji. W myśl art. 17 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r., poz. 142 ze zm.) "W parku krajobrazowym mogą być wprowadzone następujące zakazy: (...) lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego". Zakazy, o których mowa w ust. 1-1b, nie dotyczą m.in. realizacji inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.) – zwanej dalej "u.p.z.p." W świetle art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.) – zwanej dalej "u.g.n.", teren objęty inwestycją nie jest terenem publicznym, stanowi własność inwestora prowadzącego działalność turystyczną w ramach kompleksu [..], przy ul. R. w R., gm. P., a wybudowane obiekty sportowe oraz ich ewentualne zaplecza, nie są obiektami publicznymi, o których mowa w ww. przepisie.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego:

- § 12 w karcie terenu oznaczonego symbolem 15 UT pkt. 4.2. w planie, dotyczącego sanitariatów w zw. z § 76 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) - dalej w skrócie jako "rozporządzenie", przez jego błędną interpretację tj. nie uznanie planowanego tymczasowego obiektu budowlanego za pomieszczenie higieniczno-sanitarne,

- § 5 planu i § 12 w karcie terenu oznaczonego symbolem 15 UT pkt 9.2 w planie przez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy inwestycję można również uznać za obiekt sezonowy w rozumieniu tego przepisu, a także błędną wykładnię § 4 ust. 2 pkt 4 uchwały o PK, gdyż przepis ten dotyczy tylko obszarów plaż nadmorskich,

- § 3 pkt 8 uchwały o PK, poprzez błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że przepis ten obejmuje także "tymczasowy obiekt budowlany", ewentualnie na wypadek nie uwzględnienia w/w zarzutu naruszenie art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody, poprzez błędną interpretację, tj. uznanie że planowana inwestycja nie ma charakteru inwestycji celu publicznego,

- ewentualnie, także na wypadek nie uwzględnienia zarzutu z tiret pierwszy naruszenie art. 31 ust. 1, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w związku z § 12 w karcie terenu oznaczonego symbolem 15 UT pkt. 4.2. w planie i § 3 pkt 8 uchwały o PK, oraz § 12 w karcie terenu oznaczonego symbolem 15 UT pkt 9.2 w planie i § 4 ust. 2 pkt 4 w uchwale o PK, przez błędną wykładnię polegającą na uwzględnieniu wskazanych przepisów uchwały o PK, która ogranicza w większym stopniu wolność budowlaną, aniżeli przepisy planu tak w zakresie lokalizacji sanitariatów, jak i obiektów sezonowych;

2. przepisów prawa procesowego:

- art. 6 i art. 8 k.p.a., przez ich niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu faktu, że organ pierwszej instancji w odniesieniu do skarżącej w dwóch prowadzonych sprawach o bardzo zbliżonym stanie faktycznym i prawnym, przedstawił całkowicie odmienne poglądy,

- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na niewystarczającym zbadaniu stanu faktycznego sprawy, który skutkował błędnym zastosowaniem art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy – Prawo budowlane polegającym na uznaniu, że planowana przez skarżącą inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, zaś zgłoszenie robót nie jest wystarczające.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją Starosty.

W uzasadnieniu skargi zaprezentowany został pogląd, że planowana inwestycja kwalifikuje się jako sanitariat, tym samym jej lokalizacja jest zgodna z planem. Zgodnie z § 76 rozporządzenia, do pomieszczeń higieniczno-sanitarnych zalicza się łaźnie, sauny, natryski, łazienki, ustępy, umywalnie, szatnie, przebieralnie, pralnie, pomieszczenia higieny osobistej kobiet, jak też pomieszczenia służące do odkażania, oczyszczania oraz suszenia odzieży i obuwia, a także przechowywania sprzętu do utrzymania czystości. W ocenie skarżącej takie pomieszczenia jak łaźnie czy sauny mogą spełniać funkcję rekreacyjną związaną z odnową biologiczną. Z przepisów § 76 i nast. ww. rozporządzenia nie wynika, że pomieszczenia sanitarne nie mogą stanowić samodzielnego tymczasowego obiektu budowlanego. Nie istnieją na gruncie wykładni celowościowej powody dla których można by przyjąć, że prawodawca wykluczył możliwość powstania samodzielnych sanitariatów. Zakres definicji § 76 rozporządzenia jest na tyle szeroki, że można uznać, iż istnieje możliwość powstania tymczasowego obiektu budowlanego będącego sanitariatem. Przykładowo, może powstać inwestycja, o charakterze rekreacyjnym składająca się z: łaźni, sauny oraz koniecznych szatni, przebieralni, łazienek. Ponadto taka interpretacja jest także sprzeczna z wcześniejszym stanowiskiem Starosty, który wydał pozwolenie na budowę dla samodzielnego obiektu sanitariatu.

Skarżąca zakwestionowała niezastosowanie pkt. 9.2 karty terenu 15 UT zawartej w § 12 planu. Pkt 9 karty terenu 15 UT stanowi samodzielną regulację w ramach tego terenu. Plan dopuszcza więc budowę obiektów sezonowych niezależnie od zakazów z § 12 planu, a stricte pkt 4.2. karty terenu oznaczonego symbolem 15 UT.

W ocenie skarżącej organ odwoławczy nie dostrzegł, że przepis § 4 ust. 2 pkt 4 uchwały o PK dotyczy plaż nadmorskich. Jednocześnie nie może być on tak interpretowany, aby zawężał stosowanie wskazanego przepisu planu, ponieważ gdy dwa równorzędne akty regulując ten sam zakres spraw tj. kwestię lokalizacji obiektów sezonowych ewentualna niespójność lub sprzeczność między nimi powinna być wykładana prowolnościowo.

Nadto skarżąca podniosła, że norma z pkt 9.2. karty terenu 15 UT zawartej w planie, była celowym powtórzeniem brzmienia przepisu art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy – Prawo budowlane, sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r. poz. 2255). W wyniku wejścia w życie tej ustawy okres, o którym mowa w art. 29 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane uległ wydłużeniu do 180 dni. Należy więc przyjąć, że w istocie stanowiąc o 120 dniach prawodawca lokalny odwoływał się do treści ustawy wiążąc treść aktu prawa miejscowego z treścią ustawy. W rezultacie zmiana ustawy ma bezpośrednie przełożenie na treść tegoż aktu. Gdyby odrzucić tę interpretację należałoby uznać, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprowadza ograniczenia bardziej restrykcyjne w stosunku do norm ustawowych, co jest nie do pogodzenia z hierarchią aktów prawnych oraz rodzajem interpretowanych norm, które w istocie stanowią o granicach wolności budowlanej i prawa własności. Ponadto organ nie powinien domniemywać terminu, na jaki strona ma zamiar postawić obiekt sezonowy, tylko wezwać do wyjaśnienia, czy jest to termin dłuższy niż 120 dni.

Zdaniem skarżącej § 3 pkt 8 uchwały o PK odnosi się do obiektów budowlanych, a nie tymczasowych obiektów budowlanych. W rozumieniu ustawy – Prawo budowlane pojęcie "obiektu budowlanego", nie może być utożsamiane z pojęciem "tymczasowego obiektu budowlanego". Nadto celem ww. przepisu jest zapobieżenie procesom erozyjnym klifu i w konsekwencji katastrofom budowlanym, ekologicznym stanowiących niebezpieczeństwo przede wszystkim dla ludzi i środowiska. Ze stanu faktycznego wynika, że skarpa jest zabezpieczona falochronem, gdyż na klifie stoi od dziesiątków lat latarnia morska R. Tak prawdopodobnie rozważały organy administracji publicznej wydając pozytywną opinię na lokalizację na terenie 15 UT pawilonów, a także zgodę na wybudowanie kładki stalowej wraz z windą panoramiczną.

Zdaniem skarżącej nawet gdyby uznać, że zakaz z § 3 pkt 8 uchwały o PK, dotyczy przedmiotowej inwestycji, to art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody wprost stanowi, że zakaz określany na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 8 tej ustawy (a więc wprowadzony przepisem § 3 pkt 8 uchwały o PK) nie dotyczy realizacji inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Norma ta wynikająca wprost z ustawy ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Przepis art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody w celu wykładni pojęcia inwestycji celu publicznego odsyła do art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Fakt, że teren należy do podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą nie ma znaczenia dla zakwalifikowania inwestycji, jako realizującej cel publiczny.

Wskazując na treść art. 6 pkt 6 u.g.n. skarżąca twierdzi, że dany obiekt będzie miał charakter publiczny, gdy będzie przeznaczony lub dostępny dla wszystkich albo dotyczyć będzie ogółu. Pomocniczy charakter, w celu właściwej wykładni i zastosowania powyższych przepisów, może mieć § 3 pkt 5 i 6 rozporządzenia , który kwalifikuje się hotel jako budynek zamieszkania zbiorowego (na terenie nieruchomości gdzie planowana jest przedmiotowa inwestycja znajduje się hotel), zaś § 3 pkt 6 wymienia katalog budynków użyteczności publicznej, do których zalicza się budynki przeznaczone na potrzeby m.in. turystyki lub sportu. W związku z powyższym wykładnia art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody, art. 2 pkt 5 u.p.z.p. oraz art. 6 pkt 6 u.g.n. w związku z ustalonym stanem faktycznym, prowadzi do wniosku, że przedmiotowa inwestycja będzie kwalifikowana jako "inwestycja celu publicznego", a tym samym nie dotyczy jej ograniczenie z § 3 ust. 8 uchwały o PK.

W ocenie skarżącej uchwała o PK bardziej ingeruje w zasadę wolności budowlanej, gdyż nie wynika z niej możliwość zabudowy terenu obiektami o charakterze sanitarnym. Podobnie ogranicza ona lokalizację obiektów sezonowych tylko do plaż nadmorskich. Wobec niespójności lub sprzeczności tych równorzędnych hierarchicznie aktów w myśl zasady wolności budowlanej pierwszeństwo w stosowaniu powinno być przyznane normom aktu mniej restrykcyjnego. Zdaniem skarżącej zasada wolności budowlanej powinna być traktowana jako nakaz skierowany do organów stosujących prawo, by przy interpretacji przepisów honorować jak najszerszy zakres tej wolności, zwłaszcza w przypadku sprzeczności, czy też braku spójności równorzędnych aktów regulujących tę samą materię. Oznacza to, że Wojewoda powinien uwzględnić okoliczność, że uchwała o PK stanowi ograniczenie względem planu miejscowego w tej samej materii dotyczącej możliwości przeprowadzenia inwestycji o charakterze "sanitariatu" albo obiektu sezonowego.

Skarżąca wskazała nadto na fakt uzyskania pozwolenia na budowę sanitariatu przed dokonaniem zgłoszenia budowy przedmiotowego tymczasowego obiektu budowlanego. Przedsięwzięcie było realizowane na tej samej działce, której dotyczy niniejsza sprawa. W decyzji z dnia 23 marca 2016 r. Starosta wydając decyzję na korzyść skarżącej uznał - odmiennie niż w sprzeciwie - że planowana inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego.

Jako błędne oceniła skarżąca ustalenie organu, że zgłoszona inwestycja będzie trwale związana z gruntem. Skarżąca podkreślała, że planowany tymczasowy obiekt budowlany przeznaczony jest do rozbiórki i do przemieszczenia go w inne miejsce, popierając to odpowiednią dokumentacją załączoną w postępowaniach administracyjnych w przedmiotowej sprawie. W sprawie istotne jest to, czy obiekt nie jest trwale związany z gruntem, a nie jego wielkość. Inwestor ma zamiar przenieść ten obiekt i na takich warunkach uzyskać prawo do jego realizacji. Również przedstawienie przez Wojewodę poglądu, że ze względu na konieczność podłączenia do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej i elektrycznej, tymczasowy obiekt budowlany musi być trwale związany z gruntem, wskazuje na brak wyczerpującej analizy sprawy. Trudno przyjąć, że tymczasowe obiekty budowlane nie połączone trwale z gruntem nie mogą korzystać z infrastruktury. Tymczasowy obiekt budowlany zgodnie z projektem ma być podparty na prefabrykowanym, demontowanym podtorzu. Ruszt z kształtowników stalowych rozłożony na stalowych kółkach stanowi tarczę nośną dla podłogi obiektu. Podłoga obiektu jest sztywną tarczą zawieszoną na ruszcie opartym punktowo na szynach. Na podłodze montowane są prefabrykowane drewniane ściany, a sposób ich łączenia dają możliwość ich rozbiórki i demontażu. Zawieszenie podłogi budynku na ruszcie stalowym wyposażonym w szereg kółek zapewnia możliwość przemieszczania obiektu w całości za pomocą wciągarek typu "TIRFORTU 32 TRACTEL". W ciągu jednej godziny obiekt ten może być usunięty z miejsca, w którym stoi.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd administracyjny w zakresie swojej kognicji ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną jedynie z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu.

Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (por. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a." ).

Z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wynika, że sąd uchyla zaskarżoną decyzję jedynie wtedy, gdy stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie sąd wojewódzki takich naruszeń się nie dopatrzył.

Uznać należy jako niesporne, gdyż skarżąca spółka nie kwestionowała ustaleń organów, że lokalizacja objętego zgłoszeniem obiektu planowana jest w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych. Na tę okoliczność wskazuje nadto znajdujący się w aktach administracyjnych organu drugiej instancji rysunek planu wraz z legendą, na którym uwidoczniono przedmiotową działkę oraz granicę strefy 200 m od krawędzi klifu.

W świetle § 3 pkt 8 uchwały o PK (stanowiącej akt prawa miejscowego) na terenie Parku obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych. W stosunku do przedmiotowej nieruchomości nie znajdują zastosowania wyłączenia określone w § 4 ust. 2 uchwały, w szczególności określone w § 4 ust. 2 pkt 4 uchwały o PK, który dopuszcza lokalizowanie w trybie art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy - Prawo budowlane sezonowych obiektów budowlanych o powierzchni zabudowy do 150 m2, lecz jedynie na odcinkach plaż morskich (poza otulinami rezerwatów przyrody). Działka nr [..] w R. nie jest położona na odcinku plaży morskiej. Brzmienie powyższych przepisów uchwały o PK jest jednoznaczne i nie budzi wątpliwości, że realizacja objętego zgłoszeniem tymczasowego obiektu budowlanego stanowiłaby naruszenie § 3 pkt 8 tejże uchwały. Stanowiło to podstawę wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy.

Wbrew zarzutowi skargi, treść § 3 pkt 8 uchwały o PK, wprowadzającego zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych, obejmuje również zakaz lokalizowania na tym terenie tymczasowych obiektów budowlanych. Niezasadnie skarżąca wywodzi z treści definicji pojęć obiektu budowlanego oraz tymczasowego obiektu budowlanego, że tymczasowy obiekt budowlany nie jest obiektem budowlanym. Próba wykazania, że tymczasowy obiekt budowlany nie stanowi obiektu budowlanego, nie znajduje uzasadnienia w treści przywoływanych w uzasadnieniu skargi przepisów. Definicja tymczasowego obiektu budowlanego zawarta w art. 3 pkt 5 ustawy - Prawo budowlane odnosi się wprost do pojęcia obiektu budowlanego, zdefiniowanego w art. 3 pkt 1 tejże ustawy. Tymczasowym obiektem budowlanym będzie zatem również albo budynek, albo budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Wskazane przez ustawodawcę cechy obiektu tymczasowego nie zmieniają faktu, że zawsze będzie on obiektem budowlanym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 1699/16, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Przepis § 3 pkt 8 uchwały o PK, wprowadzając zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie o szerokości 200 m od brzegów klifowych, odnosi się zatem do wszelkich obiektów budowlanych, nie wyłączając tymczasowych obiektów budowlanych. Nie sposób wobec powyższego przyjąć, jak oczekiwałaby skarżąca, że uchwała nie dotyczy planowanego tymczasowego obiektu budowlanego. Również cel wprowadzenia powyższego zakazu nie uzasadnia wyłączenia jego stosowania w odniesieniu do objętej zgłoszeniem inwestycji. Okoliczność, że skarpa jest zabezpieczona falochronem oraz że na terenie oznaczonym w planie symbolem 15 UT, na którym jest również położona przedmiotowa działka, lokalizowano inne inwestycje, nie stanowi okoliczności wystarczających, aby uznać zgłoszoną inwestycję za zgodną z zakazem określonym w ww. przepisie uchwały o PK.

Bezzasadny był zarzutu skargi, w którym skarżąca kwestionowała uznanie, że planowana inwestycja nie ma charakteru inwestycji celu publicznego, przyjmując przy tym stanowisko, że w świetle art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody, zakaz określony w art. 17 ust. 1 pkt 8 tejże ustawy nie dotyczy realizacji inwestycji celu publicznego. W ocenie sądu nie było podstaw w postępowaniu administracyjnym, aby inwestycję objętą zgłoszeniem, traktować jako inwestycję celu publicznego, a w szczególności jako budowę obiektu sportowego. Taka kwalifikacja inwestycji nie wynika z opisu zawartego w treści zgłoszenia, w którym określono ją jako budynek stanowiący zaplecze dla funkcji sportu i rekreacji – odnowa biologiczna, wskazując na funkcję obiektu rekreacyjną – odnowa biologiczna. W załączniku nr 1 do ustawy – Prawo budowlane jako obiekty sportu i rekreacji wymieniono przykładowo: stadiony, skocznie i wyciągi narciarskie, kolejki linowe, odkryte baseny i zjeżdżalnie. Natomiast w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (Dz. U. nr 112, poz. 1316 ze zm.) do budowli sportowych i rekreacyjnych zaliczono: boiska i budowle sportowe obejmujące zagospodarowane tereny sportowe przeznaczone do uprawiania sportów na świeżym powietrzu, np. takich jak piłka nożna, baseball, rugby, sporty wodne, lekkoatletyka, wyścigi samochodowe, rowerowe lub konne oraz budowle sportowe i rekreacyjne pozostałe obejmujące (-) wesołe miasteczka lub parki wypoczynkowe oraz inne obiekty na wolnym powietrzu np.: trasy i szlaki narciarskie, wyciągi orczykowe, krzesełkowe i kabinowe - zainstalowane na stałe, (-) skocznie, tory saneczkowe, bobslejowe, pola golfowe, lotniska sportowe, ośrodki jazdy konnej, przystanie jachtowe oraz wyposażenie plaż i bazy sportów wodnych, (-) ogrody i parki publiczne, skwery, ogrody botaniczne i zoologiczne. Cechy objętej zgłoszeniem inwestycji wskazują, że stanowi ona uzupełnienie kompleksu hotelowego znajdującego się na działce nr [..] w R. w postaci obiektu odnowy biologicznej. Nie stanowi zatem żadnego z ww. wyszczególnionych obiektów sportowych. Dla zakwalifikowania obiektu jako inwestycji celu publicznego niezbędne byloby przy tym, aby realizowany był jako dotyczący ogółu osób, ogólnie dostępny, przeznaczony dla ogółu społeczeństwa. Niewątpliwie określone w prawie budowlanym, a wymienione wyżej obiekty, takie jak stadiony, skocznie, odkryte basen służą realizacji interesu publicznego. Interes ten jednak powinien być skonkretyzowany i udowodniony, a rzeczą inwestora powołującego się na ten cel publiczny jest udowodnienie, że jego realizacja nie stanowi tylko zaspokojenia interesu prywatnego, ale stanowi zaspokojenie potrzeb publicznych. Z treści zgłoszenia tego rodzaju okoliczności nie wynikały. Inwestycję należy bowiem zakwalifikować jako rozbudowanie istniejącej infrastruktury poszerzające ofertę obiektu hotelowego znajdującego się na przedmiotowej działce. Rację ma skarżąca, że w świetle art. 2 pkt 5 u.p.z.p. status podmiotu podejmującego działania oraz źródła ich finansowania nie ma znaczenia dla zakwalifikowania tychże działań jako inwestycji celu publicznego. Rzecz w tym jednak, że działania te powinny, oprócz realizacji celów, o których mowa w art. 6 u.g.n., przede wszystkim mieć znaczenie lokalne (gminne), ponadlokalne (powiatowe, wojewódzkie i krajowe), krajowe (obejmujące również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne) lub metropolitalne (obejmujące obszar metropolitalny). Takiej kwalifikacji w odniesieniu do zgłoszonej inwestycji nie można przeprowadzić, albowiem ma ona istotne znaczenie wyłącznie dla zaspokojenia interesu prywatnego. Z uwagi zaś na treść art. 50 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku – w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, przyjąć należy, że konkretyzacji pojęcia publicznego obiektu sportowego powinien dokonywać właściwy organ administracji czy to w procesie planowania, czy to w trybie ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego, ze szczególnym uwzględnieniem ustalenia, czy dana inwestycja "leży" w interesie publicznym danej społeczności (por. J. Golba, "Inwestycje sportowe celu publicznego", ST 2014/6/73-82). Niemniej zdaniem sądu taki cel musiałby też zostać jednoznacznie opisany i uzasadniony przez inwestora, z uwzględnieniem przywołanych regulacji, w szczególności w sytuacji, gdy u.g.n. wprawdzie w art. 6 pkt 6 wymienia wśród celów publicznych "publiczne obiekty sportowe", ale pojęcie to nie zostało zdefiniowane ani w tej ustawie ani żadnym w innym akcie prawnym.

Sąd również w tym miejscu wyjaśnia, że okoliczność, iż obowiązujący na przedmiotowym terenie plan miejscowy zakazuje zabudowy z wyjątkiem sanitariatów (pkt 4.2 karty terenu 15 UT planu), nie oznacza, że plan nie uwzględnia obowiązywania na terenie nim objętym przepisów określonych w uchwale o PK. Przeciwnie – plan w sposób jednoznaczny odsyła do tychże przepisów w pkt. 9 karty terenu 15 UT, poprzez zastrzeżenie obowiązywania ustaleń § 8 rozdziału 2 planu. W § 8 planu zapisano, że na terenie PK i jego otuliny obowiązują zapisy ustawy o ochronie przyrody oraz rozporządzenia Wojewody nr [..] (zastąpione przez uchwałę Sejmiku o PK), w którym zawarty jest zapis o zakazie "lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego". Zawarte w pkt. 9.2 karty terenu 15 UT planu dopuszczenie lokalizacji obiektów sezonowych (120 dni) na warunkach określonych przez zarządcę terenu należy odczytywać wraz z treścią cytowanego już wyżej § 4 ust. 2 pkt 4 uchwały o PK, co oznacza, że plan dopuszcza lokalizację obiektów sezonowych na zasadach wynikających z uchwały o PK, a zatem na odcinkach plaż nadmorskich oraz o powierzchni do 150 m2. Warunku tego zgłoszona inwestycja nie spełnia, skoro nie jest planowana na odcinku plaży nadmorskiej.

Dodać należy, że wobec jednoznacznego brzmienia § 4 ust. 2 pkt 4 w związku z § 3 pkt 8 uchwały o PK nie miało znaczenia brzmienie zawartej w § 5 planu definicji obiektu sezonowego (rozumianego jako obiekt tymczasowy, rozbieralny, stawiany na okres 120 dni). Nawet bowiem, jeśli przyjmie się, że zgłoszony obiekt może być zaliczony do obiektów sezonowych w rozumieniu planu, to przewidziana w zgłoszeniu jego lokalizacja nie pozostaje w zgodzie z ww. przepisami uchwały o PK. W konsekwencji bez znaczenia pozostaje również, czy zgłoszony obiekt został przewidziany do usytuowania na okres 120 czy też 180 dni. Skoro odczytywane łącznie zapisy planu oraz uchwały o PK nie dają podstaw, aby obiekt sezonowy lokalizować na terenie PK poza odcinkami plaż nadmorskich, to akcentowana w skardze rozbieżność uregulowań co do okresu posadowienia tymczasowych obiektów budowlanych między planem a treścią art. 29 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane w aktualnym brzmieniu, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Odnosząc się do zarzutu nieuznania planowanego tymczasowego obiektu budowlanego jako sanitariatu, sąd miał na względzie, że mające znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy zapisy pkt. 4.2 karty terenu 15 UT, dopuszczające zabudowę w postaci sanitariatów nie odwołują się do określonej w § 76 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych kategorii pomieszczeń higienicznosanitarnych, zatem zapisów planu w tym zakresie nie można interpretować z odwołaniem się do tego przepisu. Wskazać jedynie należy, że charakterystyka zgłoszonego obiektu nie pozwala uznać go za sanitariat, jego bowiem główną funkcją ma być odnowa biologiczna. Przypomnieć nadto należy, że w istocie Wojewoda, odmiennie niż Starosta, nie wykluczył zgodności zgłoszonej inwestycji z obowiązującym na omawianym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z tych też względów zarzuty kwestionujące stanowisko organów o niezgodności inwestycji z planem nie mogły prowadzić do uwzględnienia skargi.

Z kolei w związku z zarzutem naruszenia przepisów Konstytucji RP w kontekście zasady wolności budowlanej przez uwzględnienie przepisów uchwały o PK, która wolność tę ogranicza w większym stopniu, niż zapisy planu, podkreślić należy, że jak wynika z treści art. 17 ustawy o ochronie przyrody, organowi ustanawiającemu park krajobrazowy ustawodawca pozostawił możliwość wyboru, które zakazy – z wymienionych w tym przepisie, wprowadzi na terenie utworzonego parku. Wybór ten może zostać dokonany jedynie poprzez zamieszczenie w uchwale treści zakazów określonych w art. 17 ustawy o ochronie przyrody. Inne sformułowanie zakazów stanowiłoby niedopuszczalne przekroczenie upoważnienia ustawowego. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody utworzenie parku krajobrazowego następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która m.in. określa zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego, wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1 ww. ustawy, wynikające z potrzeb jego ochrony. Skoro przepis ten dopuszcza wprowadzenie zakazu lokalizowania nowych obiektów budowlanych na określonym terenie, należy przyjąć, że konsekwencje jego ustanowienia mogą dotykać i najczęściej dotykają praw właścicieli nieruchomości na obszarze parku. Ustanowienie jednak takich ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw jest dopuszczalne, gdy jest konieczne dla ochrony środowiska (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w związku z ochroną zasobów środowiska może nastąpić przez poddanie obszarów ochronie na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3208/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).

Za nieusprawiedliwiony należało ponadto uznać zarzut naruszenia art. 6 i art. 8 k.p.a. polegające na wydaniu przez organ odmiennej od zaskarżonej decyzji w zbliżonym stanie faktycznym i prawnym. Składnikiem zasady zaufania do organów państwa, ujmowanej jako uzasadnione prawo oczekiwania obywatela określonego działania państwa, jest zatem przewidywalność i konsekwencja poczynań jego organów. Zasadę tę należy postrzegać w świetle konieczności jego przestrzegania zarówno przez organ, jak i stronę postępowania (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.). Podważenie zasady zaufania do działań organów państwa nie należy zatem rozumieć jako odpowiadające sytuacji wydania decyzji odmiennej od innej decyzji, w analogicznym stanie prawnym, w sytuacji kiedy odmienna decyzja jest prawidłowa. Wzgląd na zachowanie zasady praworządności powinien mieć w tej sytuacji priorytet nad oczekiwaniem strony do otrzymania decyzji takiej samej jak decyzje uprzednio wydawane w analogicznych stanach, bowiem oczekiwanie takie nie jest słuszne i uzasadnione jako naruszające zasadę praworządności. Nie podlega zatem ochronie domaganie się wydania decyzji błędnej w ramach zasady równości. Na marginesie tylko wskazać należy, że decyzja, na którą powołuje się skarżąca, a załączona jako kserokopia do skargi, dotyczyła odmiennego stanu faktycznego, skoro dotyczyła inwestycji polegającej na budowie sanitariatu.

Również zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegający na niezbadaniu stanu faktycznego, co doprowadziło do zakwalifikowania inwestycji, jako wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę, nie zasługiwał na uwzględnienie. Prawidłowe i wyczerpujące były bowiem ustalenia organu odwoławczego, zgodnie z którymi zgłoszony tymczasowy obiekt budowlany należy ocenić jako trwale związany z gruntem.

Zgodnie z zasadą przewidzianą w art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej reguły zawarto w art. 29 - 31 tej ustawy.

W myśl art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy - Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu.

Stosownie do art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, tymczasowym obiektem budowlanym jest obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Cytowana definicja wskazuje zatem na dwa zespoły cech przesądzających, że dany obiekt jest "tymczasowy". Pierwszą kategorię tworzą obiekty budowlane przeznaczone do czasowego użytkowania, w okresie krótszym niż ich trwałość techniczna, przewidziane do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki. Drugą kategorię obiektów tymczasowych tworzą obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem, przykładowo wyliczone w cytowanym wyżej przepisie. Wbrew twierdzeniu skarżącej już w wyroku z 25 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 754/06 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że żaden z przepisów Prawa budowlanego nie uzależnia kwalifikacji obiektu od tego, jaką metodą jest on budowany. Natomiast wyznacznikami tego, czy obiekt wolnostojący jest trwale związany z gruntem są: wielkość obiektu, jego masa i względy bezpieczeństwa. Nadto o tym czy urządzenie reklamowe (do którego odnosiły się rozważania NSA, przypis sądu) jest trwale związane z gruntem czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia obiektu w inne miejsce, ale to czy wielkość tego obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 883/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). W konsekwencji stwierdzić należy, że fakt, iż fundament jest płytko, albo i wcale nie jest zagłębiony w ziemi nie przesądza tego, że dany obiekt nie jest trwale związany z gruntem. Cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Obiekt trwale związany z gruntem nie musi być zatem związany z gruntem klasycznym fundamentem.

Skoro obiekt budowlany można zakwalifikować jako tymczasowy obiekt budowlany nie wymagający uzyskania pozwolenia na budowę, o ile nie jest połączony trwale z gruntem, słusznie organ dokonał analizy zgłoszonej inwestycji w tym zakresie. Ustalenia organu opierały się na treści zgłoszenia, którym organ był związany. Prawidłowo organ powołał parametry zgłoszonego obiektu, w tym jego znaczne wymiary, drewnianą konstrukcję, konieczność podłączenia do sieci, które to cechy wymagają stabilnego posadowienia obiektu na gruncie w sposób uniemożliwiający przemieszczenie samego obiektu i znajdujących się w nim instalacji. Wymagają bowiem tego względy bezpieczeństwa. Opisane w uzasadnieniu skargi rozwiązania techniczne planowane do zastosowania przy przemieszczaniu obiektu w całości, nie zmieniają powyższej oceny. Istotne są bowiem parametry obiektu, który nie może być uznany za nietrwale związany z gruntem, nie zaś sposób jego przemieszczania.

Z powyższego względu wniesiony sprzeciw została prawidłowo oparty przez organ odwoławczy również na art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Zgłoszonego obiektu nie można bowiem zaliczyć do kategorii tymczasowych obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy - Prawo budowlane.

Mając na uwadze powyższe względy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę jako bezzasadną oddalił.