Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 796/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a , art. 135
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 17 , ust. 1b, , art. 27 ust. 5 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2016 poz 1518
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2017 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia 9 czerwca 2017 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 9 czerwca 2017 r., nr [...] Burmistrz [...] odmówił E. K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym – Ł. P. (matką).

W uzasadnieniu wskazano, że w rozpatrywanym przypadku o świadczenie ubiegała się córka osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym. W świetle art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki w stopniu znacznym powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. W niniejszej sprawie Ł. P. legitymuje się orzeczeniem ustalającym niepełnosprawność w 69 rok życia.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E. K..

Decyzją z dnia 10 lipca 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazano, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego zostało uzależnione od spełnienia dodatkowego wymogu, w świetle którego niepełnosprawność u osoby wymagającej opieki musi powstać nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Zdaniem organu warunek ten nie został spełniony, na co wskazuje przedłożone do akt orzeczenie o niepełnosprawności Ł. P., u której niepełnosprawność nie powstała w dzieciństwie. Kolegium podniosło, że przepisy normujące kwestie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego mają charakter bezwzględnie obowiązujący, zatem organy nie działają w ramach uznania administracyjnego i nie mogą uwzględniać żadnych okoliczności szczególnych.

W świetle art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

matce albo ojcu,

opiekunowi faktycznemu dziecka,

osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności,

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W art. 17 ust. 1b unormowano, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub

w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

W świetle przywołanych przepisów nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uzależnione jest od spełnienia szeregu przesłanek, wynikających z art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 1b ww. ustawy oraz jednocześnie od niewystąpienia przesłanek negatywnych, o których mowa w ust. 5 tego przepisu. Kolegium wyjaśniło, że art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych został wprowadzony na mocy ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw i obowiązuje od dnia 1 stycznia 2013 r. Przepisy ustawy nowelizującej, obok dotychczasowego świadczenia pielęgnacyjnego, uregulowanego w art. 17 ww. ustawy, wprowadziły świadczenia różnicujące sytuację prawną opiekunów osób niepełnosprawnych, a podstawą tego rozróżnienia stał się wiek powstania niepełnosprawności.

Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13), orzekł wprawdzie, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Uznano bowiem, że stosowanie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jako kryterium identyfikacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego prowadzi do takiego zróżnicowania w obrębie prawa do świadczeń opiekuńczych, które traci swoje konstytucyjne uzasadnienie. Trybunał Konstytucyjny wskazał jednakże, że ustawodawca miał na celu takie ukształtowanie przesłanek przyznawania tego świadczenia, aby przysługiwało ono rodzicom dzieci niepełnosprawnych, którzy rzeczywiście sprawują nad nimi opiekę. Wyrok nie eliminuje zastosowania przepisy art. 17 ust. 1 b ustawy w niniejszej sprawie. Nie odnosi się bowiem do różnicowania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nad dzieckiem z uwagi na wiek niepełnosprawnego.

Kolegium wyjaśniło, iż popiera pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, który stwierdził, że ww. wyrok Trybunał Konstytucyjny orzekł wprawdzie "o niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy nie zmienił jednak sytuacji prawnej skarżącego, musi on bowiem czekać na rozwiązania ustawowe". Ponadto, wskazało na negatywna przesłankę wykluczającą możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wynikającą z przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, w sytuacji nabycia prawa do zasiłku dla opiekuna, co wynika z akt sprawy (decyzja Burmistrza nr [...] z dnia 9 czerwca 2014 r. dotycząca nabycia prawa do zasiłku dla opiekuna).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła E.K. nie zgadzając się z decyzją Kolegium, odmawiającą przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 wyjaśniła, iż jej mama jest osobą schorowaną i wymaga opieki. Wyjaśniła, że czerwcu 2014 r. otrzymała zasiłek dla opiekuna na czas nieokreślony, jednak może z niego zrezygnować.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga E. K. zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowej w przedmiotowej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 lipca 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza z dnia 9 czerwca 2017 r. o odmowie przyznania E. K. (dalej jako - "strona" lub "skarżąca") świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką – Ł. P..

W niniejszej sprawie organy uznały, że skarżąca nie spełnia warunku do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art. 17 ust. 1 b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz.U. 2017 r., poz. 1952 ze zm., dalej zwanej "u.ś.r." lub "ustawą"), gdyż w przypadku matki skarżącej znaczny stopień niepełnosprawności istnieje dopiero od 69-ego roku życia. Ponadto, organy wskazały na przesłankę negatywną określoną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy, a mianowicie posiadania przez skarżącą (osobę sprawującą opiekę) prawa do zasiłku dla opiekuna.

Jak wynika ze stanu faktycznego sprawy, który pozostawał poza sporem, skarżąca wnioskiem z dnia 17 maja 2017 r. wystąpiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką. Ponadto, w tej samej dacie strona wniosła również o uchylenie decyzji przyznającej jej prawo do zasiłku dla opiekuna. Matka wnioskodawczyni Ł.P., urodzona dnia 12 kwietnia 1929 r. (88 lat) na mocy orzeczenia z dnia 5 czerwca 1998 r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności. W orzeczeniu stwierdzono, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 7 kwietnia 1998 r. Nie było w sprawie kwestionowane, że matka skarżącej nie może funkcjonować bez pomocy opiekuna i wymaga stałej, całodobowej opieki, która jest sprawowana przez wnioskodawczynię, co odzwierciedla m.in. sporządzony w dniu 19 grudnia 2016 r. wywiad środowiskowy. Wnioskodawczyni jest niewątpliwie opiekunem dorosłej osoby niepełnosprawnej.

Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się przede wszystkim do ustalenia czy na gruncie obowiązujących przepisów, opiekunowi może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, pomimo, że niepełnosprawność dorosłej osoby, która pozostaje pod jego opieką, nie powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Organy bowiem jako zasadniczy powód odmowy przyznania świadczenia, wskazały na stwierdzenie istnienia niepełnosprawności u matki skarżącej dopiero od 69-ego roku życia. Warunkiem zaś przyznania wnioskowanego świadczenia jest powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki, nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, co wynika wprost z treści art. 17 ust. 1b ustawy. Przepis ten został powołany jako podstawa prawna wydania obu skierowanych do skarżącej decyzji.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu wyjaśnił m.in., że choć Trybunał Konstytucyjny orzekł o niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, to nie zmieniło to jednak sytuacji prawnej skarżącej, gdyż nie eliminuje zastosowania tego przepisu ustawy. Ponadto, na poparcie swojego stanowiska, organ powołał się orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2926/14. Skarżąca nie zgadza się z powyższym stanowiskiem.

Trybunał Konstytucyjny w punkcie drugim sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r., K 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443) orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym.

Przytoczona treść punktu drugiego sentencji wyroku jest jasna i nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych. Jest to o tyle istotne, że skoro w wyroku tym została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie powyższego przepisu ustawy z Konstytucją RP, to Sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać.

Wyrok zakresowy to takie rozstrzygnięcie, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. W konsekwencji atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu. Wyrok zakresowy rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (por. M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104).

Przywołany wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż jak zasadnie wskazał WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 1 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 366/15 (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www. nsa.gov.pl) możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 ustawy i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie (por. A. Kustra, Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy, nr 4/2011, s. 60). Trybunał Konstytucyjny derogował bowiem fragment pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu, realizując tym samym klasyczną i nie budzącą kontrowersji funkcję "negatywnego prawodawcy" (por. S. Wronkowska, Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", P i P nr 10/2008). Stanowisko to należy w pełni podzielić.

Trybunał Konstytucyjny derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust.1b ustawy nie odroczył utraty jego mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis we wskazanym w wyroku zakresie domniemania konstytucyjności. Innymi słowy skutkiem ww. orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku.

Stwierdzenie niekonstytucyjności ze swej istoty, tworzy nowy stan prawny od chwili wejścia wyroku w życie, chyba, że Trybunał Konstytucyjny wydając wyrok wydłuży moc obowiązującą zakwestionowanych przepisów (z której to jednak możliwości nie skorzystano). Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie.

Powyższy przepis ustawy art.17 ust. 1b - jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie - nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność.

Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne.

Przyjęcie więc przez organy, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego, jest w ocenie Sądu sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy mają obowiązek wcielać w życie. Zgodnie z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, organy administracji posiadają bowiem uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów.

Organy w istocie zakwestionowały prawotwórczy charakter orzeczeń Trybunału stwierdzających niekonstytucyjność przepisów. Zdaniem Sądu, prawotwórczy charakter orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego stwierdzających niekonstytucyjność przepisów prawa, zawsze powinien determinować kierunek dalszych analiz konkretnej sprawy, a przede wszystkim tezę, że ocena wszelkich konsekwencji prawnych rozstrzygnięcia Trybunału musi uwzględniać kształtujący efekt tego rozstrzygnięcia (następujący od momentu wejścia w życie).

Faktem jest, że wejście w życie takiego wyroku, który tak jak w przedmiotowej sprawie ma charakter zakresowy negatywny, samo w sobie nie tworzy nowych przepisów prawa. Jednak poważnym błędem jest twierdzenie, że ten fakt prawny nie modyfikuje przepisów już uchwalonych przez ustawodawcę.

Ponadto, powyższe nie oznacza również, aby poprzez swoje uzasadnienie Trybunał Konstytucyjny mógł przesądzić o tym, że jednoznaczna sentencja wyroku może obowiązywać w innym zakresie, niż wynika to z jej brzmienia lub z zasad prawa konstytucyjnego (art. 190 Konstytucji RP), które obowiązują także Trybunał, stojący na straży ich przestrzegania.

Trzeba podkreślić, że treść uzasadnienia wyroku, ani tym bardziej interpretacja fragmentu uzasadnienia, gdyby była dokonana przez organy, nie może modyfikować treści sentencji wyroku, ani też zmieniać wynikających z przepisów prawa skutków orzeczeń wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny.

Zgodnie z dominującym poglądem doktryny uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą sądów (poza ewentualnie sądem pytającym w przypadku tzw. pytania prawnego). Brak jest bowiem przesłanek warunkujących uznanie takiej kompetencji (por. J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretyczne, Poznań 2008, s. 84).

Tym samym przytaczany przez organy fragment uzasadnienia wyroku Trybunału, nie stoi w sprzeczności z przedstawionym stanowiskiem Sądu i można go rozumieć przede wszystkim jako zgłoszony przez Trybunał postulat podjęcia bezzwłocznych działań ustawodawczych, które w przyszłości doprowadzą do kompleksowego zreformowania systemu świadczeń dla osób i opiekunów osób niepełnosprawnych, w sposób przez niego zasygnalizowany.

Także w ww. wyroku WSA w Bydgoszczy wskazuje, że w uzasadnieniu wyroku Trybunał m.in. po rozważeniu braku przesłanek do zróżnicowania sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na czas (wiek) powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, wskazał że skutkiem wyroku jest stwierdzenie w punkcie 8, iż opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być traktowani przez ustawodawcę jako podmioty należące do tej samej klasy. Stwierdzenie to, podobnie jak następne dwa akapity, odnosi się bezpośrednio do ustawodawcy (tzw. sygnalizacja).

Natomiast w akapicie czwartym punktu 8 znajdują się rozważania dotyczące skutku wyroku dla stanu prawnego i sytuacji prawnej adresatów przepisu art. 17 ust. 1b ustawy - "skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy w ocenie Trybunału wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien dokonać tego bez zbędnej zwłoki". Fragment ten potwierdza wyżej omówioną charakterystykę zakresowego typu wyroku. Jeśli zaś chodzi o fragmenty odnoszące się do "uchylenia decyzji przyznających świadczenia" oraz "wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych" to dosłownie pojmując treść tego zapisu brak byłoby podstaw do stosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresowo derogowanym brzmieniu, bez ingerencji ustawodawcy.

Takie stwierdzenie przeczy sentencji wyroku i możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu. Zapis zawarty w punkcie 8 uzasadnienia wyroku należy zatem potraktować jako wskazówkę interpretacyjną, nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa.

W konkluzji WSA w Bydgoszczy podniósł, że skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego odniósł bezpośredni skutek, to zadaniem sądu administracyjnego, realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich, jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Zawarta bowiem w sentencji wyroku Trybunału derogacja nie powoduje powstania luki konstrukcyjnej, a zmodyfikowany przepis 17 ust. 1b u.ś.r. w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu może być stosowany.

Ponadto, za uznaniem bezpośredniego skutku wyroku - przemawiają również istotne argumenty funkcjonalne i argument prakseologiczny. Zróżnicowanie bowiem wprowadzone w art. 17 ust. 1b u.ś.r. godzi w normatywnie określoną zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Honorowanie przepisu w dotychczasowym brzmieniu byłoby nie do pogodzenia z funkcją i modelem ochrony praw jednostki realizowanej przez sądy administracyjne, którym przyznaje się kompetencję do bezpośredniego stosowania Konstytucji w przypadku usunięcia z porządku prawnego fragmentu przepisu (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 46 i nast.). Natomiast instytucja sygnalizacji ma charakter postulatywny, nie zaś normatywny. Jeśli sądy administracyjne, kierując się sugestią Trybunału Konstytucyjnego zawartą w pkt 8 uzasadnienia wyroku, będą stosować przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w dotychczasowym brzmieniu i ustawodawca nie wykona zaleceń Trybunału, jednostki, których prawa zostały naruszone treścią tego przepisu, zostaną pozbawione ochrony. Natomiast aktywność sądów administracyjnych może mieć decydujący wpływ na działania legislacyjne dopełniając w ten sposób zobowiązania wskazane dla ustawodawcy w pkt 7 i 8 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

W świetle poczynionych rozważań nie można uznać, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok nie zmieniał sytuacji prawnej strony.

Przeciwnie, wynika z niego, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, tj. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. W niniejszej sprawie organy z tego obowiązku się nie wywiązały, skupiając swoją uwagę wyłącznie na wskazaniu, że skarżąca nie spełnia warunku przyznania świadczenia, który nie powinien mieć w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż jest niekonstytucyjny (organy uwzględniając skutki wyroku TK, nie były uprawnione do wydania decyzji w oparciu o art. 17 ust. 1b ustawy). Organy nie ustaliły również treści normy prawnej, na podstawie której mogły i miały obowiązek rozpatrzyć wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz nie rozważyły i nie skonstatowały czy skarżąca spełnia pozostałe, obowiązujące ją warunki przyznania świadczenia, określone w art. 17 ust. 1 ustawy.

Jak już wskazano, uzasadniając stanowisko o braku wpływu orzeczenia TK na sytuację skarżącej, organ odwoławczy ograniczył się do powołania, bez głębszej refleksji, fragmentu uzasadnienia Trybunał oraz nawiązał do wyroku NSA z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2926/14, w którego uzasadnieniu przyjęto, że "Trybunał Konstytucyjny orzekł wprawdzie o niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy, nie zmienił jednak sytuacji prawnej skarżącego, musi on bowiem czekać na rozwiązania ustawowe". Odnosząc się do tego przedmiotowego poglądu, to nie może być ono miarodajne dla oceny skutków wyroku Trybunału. Po pierwsze, NSA nie uzasadnił szerzej swojego stanowiska, ograniczając się tylko do przywołania cyt. fragmentu uzasadnienia orzeczenia Trybunału. Po drugie, zostało ono wyrażone w sprawie, w której skarga kasacyjna opierała się tylko na jednym zarzucie, a mianowicie naruszenia przepisu postępowania art. 125 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co przekłada się bezpośrednio na zakres dokonanej oceny.

Sąd nie podziela tym samym poglądu wyrażonego w tym wyroku, jak i w innych orzeczeniach, w których przyjęto, że wejście w życie przedmiotowego wyroku Trybunału nie ma wpływu na kształt obowiązujących przepisów, z uwagi na zawarte w jego uzasadnieniu wyjaśnienia (np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 1085/14 czy wyrok WSA w Białymstoku z dnia 20 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 464/15). Jak już podniesiono, wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące, co do swojej sentencji, ta zaś w przedmiotowej sprawie jednoznacznie stanowi o niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Należy zgodzić się natomiast z linią orzeczniczą sądów administracyjnych, które w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych wnoszących o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego po wyroku Trybunału, dostrzegają jego wpływ na obecną sytuację tych podmiotów i stwierdzają o konieczności uchylenia decyzji (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1026/14, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 623/15 czy cytowany powyżej wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 1 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 366/15 i przywołane w jego uzasadnieniu wyroki: WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 10 grudnia 2014 r., II SA/Go 818/14, WSA w Poznaniu z 23 października 2014 r., IV SA/Po 969/14, WSA w Białymstoku z 2 grudnia 2014 r., II SA/Bk 1022/14, WSA w Łodzi z 10 grudnia 2014 r., II SA/Łd 1034/14).

Zatem w okolicznościach niniejszej sprawy, organy powinny uwzględnić postulat jednakowego traktowania osób niepełnosprawnych, bez różnicowania przysługujących im praw z uwagi na moment powstania niepełnosprawności, co wynika z zakresu, w jakim orzeczono o niekonstytucyjności art. 17 ust. 1 b ustawy. Aktualnie bowiem na mocy omawianego wyroku Trybunału kryterium momentu powstania niepełnosprawności zostało wyłączone z zakresu normy prawnej wynikającej z art. 17 ustawy. W przyszłym zaś stanie prawnym ustawodawca został zobowiązany do uwzględnia zawartych w uzasadnianiu tego wyroku postulatów, w taki sposób aby nowy, zreformowany system świadczeń dla opiekunów osób niepełnosprawnych, został oparty o inne i zgodne z Konstytucją RP kryteria. Zaistniała zatem podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, gdyż przedmiotowym wyrokiem Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, który stanowił podstawę orzekania w niniejszej sprawie. Skarżąca nie powinna być bowiem traktowana gorzej niż osoby sprawujące opiekę nad niepełnosprawnym dorosłym członkiem rodziny nie tylko wówczas, gdyby niepełnosprawność powstała w czasie, gdy osoba ta nie spełniała określonych w ww. przepisie warunków.

Niezależnie od powyższego, odmawiając przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego organy powołały się również na zaistnienie przesłanki negatywnej przewidzianej w przepisie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy, zgodnie z którym świadczenie to nie przysługuje jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Bezspornym było w sprawie, że skarżąca ma ustalone bezterminowo prawo do zasiłku dla opiekuna (decyzja z dnia 9 czerwca 2014 r. w aktach sprawy).

Zatem w świetle treści przywołanego przepisu ustawy skarżącej można przyznać świadczenie pielęgnacyjne wówczas, gdy zaprzestanie pobierać zasiłek dla opiekuna.

W odniesieniu do powyższej kwestii, należy - po pierwsze - stwierdzić, że wydając zaskarżoną decyzję organy ograniczyły się do literalnej wykładni brzmienia wyżej powołanego przepisu, bez szerszego spojrzenia na system zmian w przepisach o świadczeniach rodzinnych (zasiłki) w kontekście reguł dobrej legislacji i przestrzegania zasady art. 2 Konstytucji RP, który stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawa, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko i argumentację przedstawioną w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 września 2017 r. w sprawie III SA/Go 581/17, w którym wskazano m.in. że zmiany dokonane w zasiłkach ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw tj. art. 11 ust. 1 i 3 stwierdzające, iż dotychczasowe świadczenia pielęgnacyjne wygasają z dniem 30 czerwca 2013 r. (sprawa K 27/13) oraz art. 17 ust. 1b ustawy oświadczeniach rodzinnych, w zakresie, w jakim przepis ten różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności (sprawa K 38/13) zostały uznane na niezgodne z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Konsekwencją wyroku sygn. akt K 27/13 było uchwalenie ustawy z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, na mocy której umożliwiono wystąpienie z wnioskiem o przyznanie zasiłku dla opiekuna w okresie 4 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Sąd ten, opierając się także na stanowisku WSA w Łodzi zawartym w wyroku z dnia 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 422/16, w konkluzji stwierdził, że ograniczenie wykładni przepisów art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy tylko do literalnego brzmienia przepisu naruszałoby zasady demokratycznego państwa prawa. Utrata bowiem przez stronę skarżącą świadczenia pielęgnacyjnego, nastąpiła na skutek działań legislacyjnych ocenionych następnie jako wadliwe, ponieważ pozostające w sprzeczności z ustawą zasadniczą. Zwrócenie się o zasiłek dla opiekuna było konsekwencją i skutkiem tychże działań legislacyjnych.

Po drugie - jak wynika z treści art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: (...) 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Przepis ten wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2016 r. zatem w dacie złożenia wniosku (7 luty 2017 r.) skarżąca mogła dokonać wyboru przysługującego jej świadczenia. Takiego wyboru też dokonała, co wynika z treści wniosku.

Zatem ponownie rozpoznając sprawę, organy uwzględnią powyższą wykładnię art. 17 ustawy i dokonają merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej, badając, czy ustalony w sprawie stan faktyczny wypełnia dyspozycję normy prawnej wynikającej z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przy uwzględnieniu zakresu, w jakim przepis ten został uznany za niekonstytucyjny począwszy od dnia 23 października 2014 r. na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Wcześniej jednak organy będą musiały rozważyć zastosowanie przepisu art. 155 k.p.a., który daje możliwość zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej w trybie nadzwyczajnym, przy spełnieniu przesłanek w nim wymienionych. Skarżąca, jak już zaznaczono wniosek o uchylenie decyzji z dnia 9 czerwca 2014 r. złożyła, a także dokonała wyboru świadczeń. Natomiast, zawiadomienie z dnia 9 czerwca 2017 r. przez organ I instancji o braku podstaw do wydania decyzji uchylającej, nie stanowi merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w tym przedmiocie.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, gdyż naruszają przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy.