Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1131/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Darmoń (spr.) SWSA Jacek Bursa SWSA Agnieszka Nawara – Dubiel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Nr XLVII/1291/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 14 października 2020 r w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tonie –A-B" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie jakim dotyczy działki nr 297 obręb 32 jednostka ewidencyjna Krowodrza, znajdującej się w liniach rozgraniczających terenu KDL.2; II zasądza od Gminy Miasta Krakowa na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Wojewoda Małopolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr XLVII/1291/20 Rady Miasta Krakowa dnia 14 października 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tonie - A-B" w części - w zakresie fragmentu rysunku tego planu, tj. w zakresie działki nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...] znajdującej się w liniach rozgraniczających terenu KDL.2. Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części, tj. fragmentu części graficznej w zakresie działki nr [...] obr. [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uchwale planistycznej zarzucono istotne naruszenie prawa, tj. naruszenie przepisu art. 14 ust. 6 w związku z art. 3 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz, U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm.).

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z § 2 ust. 1 uchwały, obejmuje ona ustalenia planu zawarte w treści stanowiącej tekst planu oraz w części graficznej planu, stanowiącej rysunek planu będący załącznikiem Nr 1 do uchwały. W § 5 ust. 2 przedmiotowego planu miejscowego wskazano, iż oznaczonymi na rysunku planu elementami informacyjnymi planu nie stanowiącymi jego ustaleń są m.in. wymienione w pkt 8 tereny zamknięte (TZ.1-TZ.5). Dodatkowo także w treści § 22 tekstu uchwały zawarto ustalenie, iż na rysunku planu oznacza się granice terenów zamkniętych TZ.1-TZ.5, dla których obowiązują przepisy odrębne. Tereny zamknięte oznaczone symbolami TZ.1-TZ.5 zostały wyznaczone na rysunku przedmiotowego planu miejscowego.

W dokumentacji planistycznej znajduje się kopia decyzji Nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] 2020 r. zmieniającej decyzję w sprawie ustalenia terenu zamkniętego. Jak wynika z treści § 1 decyzji zmieniającej - w decyzji nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia 1 [...] 2013 r, w sprawie ustalenia terenu zamkniętego § 1 otrzymuje brzmienie: "§ 1. Ustala się jako teren zamknięty obszar obejmujący działki o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] w [...] części, w obrębie [...] jednostka ewidencyjna [...], o łącznej powierzchni 19,6880 ha, położone w Krakowie przy ul. [...] i [...] gmina miejska Kraków, powiat Miasto Kraków, województwo małopolskie, będące przedmiotem własności Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Komendy Wojewódzkiej w Policji w Krakowie". Zgodnie z treścią § 2 decyzji zmieniającej, decyzja ta wchodzi w życie z dniem podpisania.

Powyższe było przedmiotem korespondencji organu nadzoru z Prezydentem Miasta Krakowa, który w odpowiedzi na zastrzeżenia Wojewody Małopolskiego wskazujące na objęcie ustaleniami planu miejscowego działki wchodzącej w skład terenów zamkniętych w piśmie wyjaśniającym z dnia 15 lutego 2021 r., znak: [...], stwierdził, iż - cyt.: "(...) włączenie działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...] (o powierzchni ok. 47m2) do terenu przeznaczonego pod teren drogi publicznej, oznaczonego symbolem KDL2, stanowiło wynik oczywistej omyłki, ponieważ działka ta jako użytek drogowy, w ewidencji gruntów oznaczony symbolem "dr’' - droga, omyłkowo została włączona do terenów obejmujących istniejącą ul W. Ł.. Błąd ten nie został zauważony i skorygowany na kolejnych etapach postępowania planistycznego. Być może ze względu na niewielką powierzchnię działki, również podmioty uczestniczące w postępowaniu planistycznym (organy administracji publicznej, władający nieruchomością), nie dostrzegły zaistniałej omyłki".

Dokonując analizy prawnej opisanego wyżej stanu faktycznego wskazano, że zgodnie z art. 14 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym planu miejscowego nie sporządza się dla terenów zamkniętych, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalanych przez ministra właściwego do spraw transportu. W art. 2 pkt 11 tej ustawy wskazano, iż ilekroć w ustawie mowa jest o terenie zamkniętym to należy przez to rozumieć teren zamknięty, o którym mowa w art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2020 r, poz. 2052 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem, tereny zamknięte zdefiniowane zostały jako tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych. Zgodnie z art. 4 ust. 2a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne tereny zamknięte ustalane są przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych w drodze decyzji, w której określane są również granice terenu zamkniętego. Dokumentacja geodezyjna określająca przebieg granic i powierzchnię terenu zamkniętego przekazywana jest przez organy wydające decyzje o zamknięciu terenu właściwym terytorialnie starostom w trybie przepisu art. 22 tej ustawy. Stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j, Dz. U. z 2020 r. poz. 360 z późn. zm.) Komendant Główny Policji jest centralnym organem administracji rządowej, właściwym w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego, podległym ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych.

Komendant Główny Policji jako centralny organ administracji rządowej posiada kompetencje do określania w drodze decyzji terenów zamkniętych i ustalania ich granic.

Dalej Wojewoda Małopolski wskazuje, że, tereny zamknięte to tereny o zastrzeżonym charakterze ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa. Szczególny charakter terenów zamkniętych wymusza odpowiednią modyfikację wykonywanych względem nich czynności, a przepisy obowiązującego porządku prawnego regulujące materię planowania i zagospodarowania przestrzennego traktują tereny zamknięte w sposób szczególny, wyłączając co do zasady dopuszczalność kształtowania zagospodarowania tych terenów przez organy planistyczne. W myśl normy ujętej art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz z wyjątkiem terenów zamkniętych. W odniesieniu do terenów zamkniętych (z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalanych przez ministra właściwego do spraw transportu) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych, a w strefach ochronnych ustala się ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów, w tym zakaz zabudowy (art. 4 ust. 3 oraz ust. 4 tej ustawy). Z kolei, jak już wcześniej wskazano, dla terenów zamkniętych nie sporządza się planu miejscowego, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalanych przez ministra właściwego do spraw transportu (art. 14 ust. 6 tej ustawy). Z powyższymi regulacjami koresponduje regulacja zawarta w art. 15 ust. 3 pkt 7 ustawy, zgodnie z którą w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów zamkniętych, i granice stref ochronnych terenów zamkniętych.

Po dokonaniu analizy nadzorczej przedłożonej Wojewodzie Małopolskiemu uchwały Nr XLVII/1291/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 14 października 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tonie - A-B" strona skarżąca stwierdziła, iż w jej ocenie przedmiotowa uchwała w sposób istotny narusza obowiązujący porządek prawny w zakresie, w jakim ustaleniami planistycznymi objęta została działka nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...], która to działka na mocy decyzji nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia 10 kwietnia 2020 r. została ujęta w granicach wyznaczonego ww. decyzją terenu zamkniętego. W związku z powyższym zastrzeżenia organu nadzoru budzi ustalenie dla ww, działki przeznaczenia w ramach dróg publicznych KDL.2. Organ planistyczny naruszył przywołane wyżej przepisy poprzez ujęcie tej działki w granicach terenów KDL.2, a tym samym poprzez zawarcie w planie ustaleń dla fragmentu terenu zamkniętego.

Jeżeli na obszarze objętym ustaleniami planu miejscowego występuje teren zamknięty, wówczas cały ten obszar nie powinien być poddany procedurze planistycznej, z uwzględnieniem wszystkich wymogów, zawartych w art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w których to przepisach ustawodawca wskazał na obligatoryjne i fakultatywne elementy planu miejscowego. Objęcie ustaleniami planistycznymi choćby fragmentu obszaru znajdującego się w granicach terenu zamkniętego stanowi w ocenie organu nadzoru naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które to naruszenie winno się traktować jako istotne.

Zaliczenie znajdującej się w granicach terenów zamkniętych działki nr [...] do terenów dróg publicznych oznaczonych symbolem KDL.2 oznacza w istocie ustalenie dla tej działki przeznaczenia sprzecznego z art. 14 ust. 6 ustawy. W tym kontekście, zdaniem strony skarżącej takie ustalenie traktować należy jako istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o uwzględnienie skargi w zakresie zaskarżonym przez Wojewodę.

Odnosząc się do zarzutu skargi wyjaśniono, że zgodnie z określoną w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z póżn.zm.) zasadą, że nie sporządza się miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów zamkniętych, w planie miejscowym ,,Tonie A-B" generalnie nie ustalono przeznaczenia dla tego rodzaju terenów. Natomiast włączenie działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...] (o powierzchni ok. 47 m2) do terenu przeznaczonego pod teren drogi publicznej, oznaczonego symbolem KDL.2, stanowiło wynik oczywistej omyłki, ponieważ działka ta jako użytek drogowy, w ewidencji gruntów oznaczony symbolem ,,dr" - droga, omyłkowo została włączona do terenów obejmujących istniejącą ul. [...]. Błąd ten nie został zauważony i skorygowany na kolejnych etapach postępowania planistycznego. Być może ze względu na niewielką powierzchnię działki, również podmioty uczestniczące w postępowaniu planistycznym (organy administracji publicznej, władające nieruchomością), nie dostrzegły zaistniałej pomyłki.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.

Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany.

Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).

Na mocy art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 13 grudnia 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

W myśl art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej zwanej p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Istotne naruszenie prawa zostało prawidłowo dostrzeżone i zakwestionowane w złożonej przez Wojewodę Małopolskiego skardze na uchwałę Nr XLVII/1291/20 Rady Miasta Krakowa dnia 14 października 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tonie - A-B" w części - w zakresie fragmentu rysunku tego planu, tj. w zakresie działki nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna Krowodrza, znajdującej się w liniach rozgraniczających terenu KDL.2.

Trzeba zgodzić się z Wojewodą Małopolskim, że uchwała w zaskarżonej części narusza art. 14 ust. 6 w związku z art. 3 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz, U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm.). Ustaleniami planistycznymi objęta została działka nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...], która na mocy decyzji nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] 2020 r. została ujęta w granicach wyznaczonego tą decyzją terenu zamkniętego (k – 7 akt sądowych). W związku z tym uzasadnione zastrzeżenia budzi ustalenie w planie dla działki [...] przeznaczenia w ramach dróg publicznych KDL.2. Organ planistyczny istotnie naruszył zasady sporządzania planu miejscowego poprzez ujęcie tej działki w granicach terenów KDL.2, a tym samym poprzez zawarcie w planie ustaleń dla fragmentu terenu zamkniętego.

Zgodnie z art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - planu miejscowego nie sporządza się dla terenów zamkniętych, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalanych przez ministra właściwego do spraw transportu. W art. 2 pkt 11 tej ustawy wskazano, że ilekroć w ustawie mowa jest o "terenie zamkniętym", to należy przez to rozumieć teren zamknięty, o którym mowa w art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2020 r, poz. 2052 z późn. zm.). Tereny zamknięte zdefiniowane zostały jako tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych. Stosownie do art. 4 ust. 2a ustawy z dnia 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficzne - tereny zamknięte ustalane są przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych w drodze decyzji. W decyzji tej określane są również granice terenu zamkniętego.

Jak jednoznacznie wskazał organ administracji samorządowej : "włączenie działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...], jednostka ew. [...] (o pow. 47 m kw) do terenu przeznaczonego pod teren drogi publicznej oznaczonego symbolem KDL.2 stanowiło wynik oczywistej omyłki... Błąd ten nie został zauważony i skorygowany na kolejnych etapach postępowania planistycznego".

Dodatkowo stwierdzić należy, że prawidłowo uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi uwzględniać istnienie zgodności pomiędzy jego dwoma obligatoryjnymi częściami: tekstową i graficzną, zgodnie z zasadą pełnej spójności zapisów części tekstowej i graficznej planu.

Stwierdzenie takiego istotnego naruszenia zasad sporządzania planu w postępowaniu sądowym musi prowadzić do wydania wyroku uwzględniającego skargę i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie jakim dotyczy działki [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...] znajdującej się w liniach rozgraniczających terenu KDL.2.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w pkt I wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego stronę skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.)