Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 242/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant: starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1630/17 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Miasta [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1630/17, po rozpoznaniu skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w punkcie I sentencji stwierdził nieważność: 1) § 2 pkt 23 zaskarżonej uchwały; 2) § 21 pkt 3 lit. c tiret drugie zaskarżonej uchwały w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 5MN i 6MN, w zakresie dotyczącym określenia wskaźnika dla zabudowy szeregowej; 3) § 22 pkt 3 lit. b w zakresie sformułowania "stanowiące maksymalnie 50 % powierzchni użytkowej budynku" oraz § 22 pkt 3 lit. d zaskarżonej uchwały, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 7MN/U; 4) § 23 pkt 3 lit. d zaskarżonej uchwały w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 8 MN/U i 9 MN/U; 5) § 25 pkt 3 lit. b zaskarżonej uchwały w zakresie sformułowania: "stanowiące maksymalnie 50 % powierzchni użytkowej budynku" oraz § 25 pkt 3 lit. d zaskarżonej uchwały, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 11 MN/U; 6) § 26 pkt 3 lit. b zaskarżonej uchwały w zakresie sformułowania: "stanowiące maksymalnie 50 % powierzchni użytkowej budynku" oraz § 26 pkt 3 lit. d zaskarżonej uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem 12 MN/U i 13 MN/U; 7) § 27 pkt 3 lit. b zaskarżonej uchwały w zakresie sformułowania: "stanowiące maksymalnie 50 % powierzchni użytkowej budynku" oraz § 27 pkt 3 lit. d zaskarżonej uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem 14 MN/U i 15 MN/U; 8) § 28 pkt 3 lit. b zaskarżonej uchwały w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 16 MN(U) w zakresie sformułowania: "stanowiące maksymalnie 50 % powierzchni użytkowej budynku"; 9) § 29 pkt 3 lit. b zaskarżonej uchwały w zakresie sformułowania: "stanowiące maksymalnie 50 % powierzchni użytkowej budynku" oraz § 29 pkt 3 lit. d zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym określenia wskaźnika dla zabudowy szeregowej, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem 17 MN (U) i 18 MN (U); 10) § 33 pkt 3 lit. e zaskarżonej uchwały w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 22 ZD; w punkcie II sentencji orzekł o oddaleniu skargi w pozostałej części, a w punkcie III. zasądził od Miasta [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wojewoda [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwalę Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic: [...] i [...] w [...]. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że stosownie do dyspozycji art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.), zwanej dalej: "u.p.z.p.", organ wykonawczy gminy sporządza plan miejscowy zgodnie z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem miejscowym. Tymczasem, zdaniem Wojewody, naruszenie przepisów odrębnych wynika z ustaleń zawartych w:

- § 22 pkt 3 lit. b tiret pierwsze uchwały, w brzmieniu: "Dla terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług, oznaczonego symbolem 7MN/U ustala się: (...) 3) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu: (...) b) forma zabudowy usługowej: - usługi w formie lokali wbudowanych w budynek mieszkalny, stanowiące maksymalnie 50% powierzchni użytkowej budynku,

- § 25 pkt 3 lit. b tiret pierwsze uchwały, w brzmieniu: "Dla terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług, oznaczonego symbolem 11 MN/U ustala się: (...) 3) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu: (...) b) forma zabudowy usługowej: - usługi w formie lokali wbudowanych w budynek mieszkalny, stanowiące maksymalnie 50% powierzchni użytkowej budynku, ";

- § 26 pkt 3 lit. b tiret pierwsze uchwały, w brzmieniu: "Dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług, oznaczonych symbolami: 12MN/U i 13MN/U ustala się: (...) 3) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu: (...) b) forma zabudowy usługowej: - usługi w formie lokali wbudowanych w budynek mieszkalny, stanowiące maksymalnie 50% powierzchni użytkowej budynku,§ 27 pkt 3 lit, 1) tiret pierwsze uchwały, w brzmieniu: "Dla terenów zabudowy mieszkaniowej jedno rodzinnej i usług, oznaczonych symbolami: 14MN/U i J5MN/U ustala się: (...) 3) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu: (...) b) forma zabudowy usługowej: - usługi w formie lokali wbudowanych w budynek mieszkalny, stanowiące maksymalnie 50%powierzchni użytkowej budynku, ";

- § 28 pkt 3 lit. b uchwały, w brzmieniu: "Dla terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług, oznaczonego symbolem 16MN(U) ustala się: (...) 3) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu: (...) b) forma zabudowy usługowej: usługi w formie lokali wbudowanych w budynek mieszkalny, stanowiące maksymalnie 50% powierzchni użytkowej budynku,

- § 29 pkt 3 lit b uchwały, w brzmieniu: "Dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług, oznaczonych symbolami: 17MN(U) i 1SMN(U) ustala się: (...) 3) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu: (...) b) forma zabudowy usługowej: usługi w formie lokali wbudowanych w budynek mieszkalny, stanowiące maksymalnie 50% powierzchni użytkowej budynku,

Z przytoczonych powyżej ustaleń uchwały wynika, że na terenach oznaczonych symbolami: 7MN/U, 11 MN/U, 12MN/U, 13MN/U, 14MN/U, 15MN/U, 16MN(U), 17MN(U)i 18MN(U) usługi mogą być lokalizowane m.in. w formie lokali wbudowanych w budynki mieszkalne, stanowiąc maksymalnie 50% powierzchni użytkowej tych budynków.

Zdaniem Wojewody postanowienia uchwały w powyższym zakresie stanowią niedozwoloną, z punktu widzenia obowiązującego porządku prawnego, modyfikację przepisu art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane oraz wykraczają poza przyznaną radzie gminy kompetencję dotyczącą zakresu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co przesądza o konieczności ich wyłączenia z obrotu prawnego. Zdaniem organu nadzoru, nie można dopuścić do odmiennych regulacji w planie miejscowym, niż wynika to z przepisów odrębnych. Powyższe ustalenia uchwały naruszają także dyspozycję art. 15 ust. 1 u.p.z.p., zobowiązującą do sporządzenia planu miejscowego zgodnie z przepisami odrębnymi, co stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego, a tym samym na mocy art. 28 ust. 1 u.p.z.p., skutkuje stwierdzeniem ich nieważności.

Za niedopuszczalne organ nadzoru uznał również definiowanie pojęcia wskaźnika powierzchni zabudowy, o którym mowa w ustaleniach § 2 pkt 23 uchwały, przez który należy rozumieć: "wartość ilorazu powierzchni wyznaczonej przez rzut pionowy wewnętrznych krawędzi budynków na powierzchnię działki budowlanej, do powierzchni tej działki budowlanej;".

Wojewoda wskazał również, że w samej treści uchwały istnieją różne, wykluczające się ustalenia.

Zdaniem organu nadzoru uchwała narusza również ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2013 r., zwanego dalej: "Studium". W ocenie organu nadzoru, określenie innego przeznaczenia terenu, czy też ustalenie innych wskaźników zagospodarowania terenu lub parametrów kształtowania zabudowy (tzw. parametrów urbanistycznych), w planie miejscowym niż w studium, należy zakwalifikować, jako istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego, co stanowi przesłankę do stwierdzenia jego nieważności w całości lub części.

Dokonując oceny prawnej podjętej uchwały organ nadzoru stwierdził także, iż Rada Miasta [...] dopuściła lokalizowanie nowych sieci i urządzeń infrastruktury technicznej na terenie istniejących lasów oznaczonych symbolem 21ZL.

Wojewoda stwierdził, że Rada Miasta [...] nie była uprawniona do ustalenia w planie innego przeznaczenia niż leśne, terenu obejmującego grunty leśne bez uzyskania wymaganej zgody, tym bardziej, że z przedłożonej dokumentacji prac planistycznych wynika, iż w odniesieniu do terenu 21ZL nie wystąpiono do właściwych organów o wyrażenie zgody na zmianę jego przeznaczenia na cele nieleśne. Brak uzyskania powyższej zgody narusza procedurę sporządzenia planu (art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p.), co stanowi o istotnym naruszeniu trybu sporządzania planu miejscowego.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Wskazanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał wniesioną skargę za uzasadnioną w części. Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru, że z uwagi na istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego zachodziła konieczność stwierdzenia nieważności niektórych ustaleń uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic: [...] i [...] w [...].

Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że z postanowień uchwały zawartych w § 22 pkt 3 lit. b tiret pierwsze, § 25 pkt 3 lit. b tiret pierwsze, § 26 pkt 3 lit. b tiret pierwsze, § 27 pkt 3 lit. b tiret pierwsze, § 28 pkt 3 lit. b tiret pierwsze i § 29 pkt 3 lit. b tiret pierwsze wynika, iż na terenach oznaczonych symbolami: 7MN/U, 11 MN/U, 12 MN/U, 13 MN/U, 14 MN/U, 15 MN/U, 16 MN(U), 17 MN(U) i 18MN(U), usługi mogą być lokalizowane m.in. w formie lokali wbudowanych w budynki mieszkalne, stanowiąc maksymalnie 50% powierzchni użytkowej budynków. Należy jednak zauważyć, że według definicji zawartej w art. 3 pkt 2a ustawy prawo budowlane przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Oznacza to, że gmina wprowadzając do uchwały ustalenie dotyczące dopuszczalności lokalizowania usług w formie lokali wbudowanych w budynki mieszkalne jednorodzinne, miała obowiązek ustalić parametr dopuszczalnej powierzchni takiego lokalu zgodnie z legalną definicją zawartą w przytoczonym przepisie, a więc określić dopuszczalną powierzchnię takiego lokalu w odniesieniu do powierzchni całkowitej budynku. Określenie tego parametru w odniesieniu do powierzchni użytkowej budynku stanowi, więc poważne naruszenie zasad sporządzania planu, gdyż dopuszcza regulację niezgodną z przepisami odrębnymi, naruszając tym samym art. 15 ust. 1 u.p.z.p., co uzasadniało konieczność stwierdzenia nieważności ustaleń zawartych w tych przepisach tylko w zakresie sformułowania: "stanowiące maksymalnie 50% powierzchni użytkowej budynku". Sąd meriti nie podzielił natomiast stanowiska Wojewody, że określenie parametru stanowi niedozwoloną modyfikację obowiązującego przepisu prawa i tym samym wykroczenie poza kompetencje przyznane gminie, gdyż w tych ustaleniach uchwały nie zawarto definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a tylko inaczej określono wprowadzany parametr powierzchni lokalu użytkowego. Jednak oceny, że do naruszenia obowiązujących przepisów prawa doszło nie zmienia argumentacja gminy, iż inne określenie tego parametru miało racjonalne uzasadnienie, bowiem odniesienie do powierzchni użytkowej budynku pozwala precyzyjnie taką powierzchnię określić.

Sąd pierwszej instancji zgodził się ze skarżącym, że w podjętej uchwale wprowadzono modyfikację normy obowiązującej w innym akcie prawnym. Powyższe dotyczy zdefiniowania pojęcia wskaźnika powierzchni zabudowy zawartego w § 2 pkt 23 zaskarżonej uchwały w brzmieniu "wartość ilorazu powierzchni wyznaczonej przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynków na powierzchnię działki budowlanej, do powierzchni tej działki budowlanej". W ocenie Sądu Wojewódzkiego skarżący ma rację, że przedmiotowe ustalenie wbrew twierdzeniom gminy tworzy własną definicję pojęcia wskaźnika powierzchni zabudowy na potrzeby planu, na co wskazuje umieszczenie tego pojęcia w definicjach zawartych w części wstępnej uchwały, przez ustalenie sposobu w jaki należy ten wskaźnik obliczać. Jednak nie jest to definicja samej powierzchni zabudowy, a wskaźnika powierzchni zabudowy, dlatego naruszenie nie dotyczy wskazanego przepisu rozporządzenia. Zdaniem Sądu zmodyfikowano w ten sposób definicję wskaźnika powierzchni zabudowy zawartą w obowiązującym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z którego § 4 pkt 6 wynika, że wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu.

Zasadny jest zdaniem Sądu Wojewódzkiego zarzut stawiany przez Wojewodę, że ustalenie zawarte w § 33 pkt 3 lit. e dotyczące określenia wysokości maksymalnej zabudowy dla terenu ogrodów działkowych oznaczonego symbolem 22 ZD do wysokości maksymalnej 5 m jest sprzeczne z obowiązującymi przepisami tj. art. 13 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 9a ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. W ocenie Sądu pierwszej instancji określenie parametru wysokości maksymalnie do 5 m w sytuacji, gdy w § 33 pkt 3 lit. i) przewidziano zarówno dopuszczalność realizacji dachów płaskich, jak też stromych jest niezgodne z obowiązującym przepisem ustawy, narusza przepis art. 15 ust. u.p.z.p. i tym samym w sposób istotny narusza zasady sporządzania planu.

Jednocześnie Sąd meriti nie znalazł powodu do stwierdzenia nieważności ani pkt i) w tej jednostce redakcyjnej, ani pozostałych ustaleń uchwały odnoszących się do tego terenu, skoro wyłącznie nieprawidłowe było dopuszczenie wysokości zabudowy do 5 m bez wskazania, że wysokość ta może dotyczyć altan z dachami stromymi.

Sąd pierwszej instancji w całości podzielił stanowisko organu nadzoru, że ustalenia planu zawarte w § 21 pkt 3 lit c tiret drugi zaskarżonej uchwały w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 5MN i 6MN, w zakresie dotyczącym określenia wskaźnika dla zabudowy szeregowej, § 22 pkt 3 lit d zaskarżonej uchwały, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 7MN/U, § 23 pkt 3 lit d zaskarżonej uchwały w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 8 MN/U i 9 MN/U, § 25 pkt 3 lit d zaskarżonej uchwały, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 11 MN/U, § 26 pkt 3 lit d zaskarżonej uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem 12 MN/U i 13 MN/U, § 27 pkt 3 lit d zaskarżonej uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem 14 MN/U i 15 MN/U, § 29 pkt 3 lit d zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym określenia wskaźnika dla zabudowy szeregowej, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem 17 MN (U) i 18 MN (U) uchwały, jako sprzeczne z ustaleniami części tekstowej i graficznej studium w związku z różnicami w zakresie wskaźników intensywności zabudowy naruszają art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy, co stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do wyszczególnionych powyżej terenów objętych tym planem.

Jak wskazał Sąd Wojewódzki z ustaleń zawartych w części tekstowej studium tj. części 2 pn. "Kierunki zagospodarowania przestrzennego", rozdział 2-01 w punkcie 8. [...] wynika, że wskaźnik intensywności zabudowy ustalono w następujących wielkościach: 0,2 – 0,6 dla zabudowy jednorodzinnej, 0,4 – 0,8 dla zabudowy wielorodzinnej, min. 0,5 dla usług. We wskazanych jednostkach redakcyjnych zaskarżonej uchwały przede wszystkim nie wprowadzono rozróżnienia w zakresie wskaźników intensywności zabudowy mimo, że dotyczyły terenów, w których dopuszczono zabudowę usługową jako zabudowę odrębną od mieszkaniowej, co spowodowało, że ustalony minimalny wskaźnik intensywności dla każdego rodzaju zabudowy na poziomie określonym w studium, jest automatycznie niezgodny z ustaleniem zawartym w tym zakresie w studium w odniesieniu do zabudowy usługowej. Z kolei w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej wprowadzono dla wskazanych terenów maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy na poziomie wyższym, niż przewidziany w studium, albo w odniesieniu do całej zabudowy mieszkaniowej, albo w odniesieniu do zabudowy bliźniaczej lub szeregowej.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji w studium określone zostały w sposób szczegółowy wskaźniki w odniesieniu do określonych rodzajów zabudowy tj. w przypadku zabudowy jednorodzinnej zarówno wskaźnik minimalny, jak też maksymalny, zaś w przypadku zabudowy usługowej wskaźnik minimalny, a tak szczegółowe określenie nie pozostawiło zbyt dużego marginesu swobody w interpretowaniu tych ustaleń, ani potrzeby ich doprecyzowywania w planie miejscowym. W istocie pozostawiona swoboda ogranicza się do określenia wskaźników na poziomie nieprzekraczającym ustalonych wartości. Nie zmienia tej oceny okoliczność, że w studium przy ustalaniu poziomu tych wskaźników nie wzięto pod uwagę zróżnicowania zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i potrzeby zwiększenia intensywności zabudowy w przypadku np. zabudowy szeregowej. W ocenie Sądu meriti nie jest usprawiedliwieniem, na co powołuje się gmina, że określając w uchwale wskaźniki intensywności zabudowy kierowano się zastanym stanem faktycznym, bowiem oczywiste jest, że plan miejscowy dotyczy ustaleń związanych z zagospodarowaniem terenów na przyszłość.

Za niezasadny uznał Sąd meriti zarzut naruszenia zasad sporządzania planu przez naruszenie art. 17 pkt 6 lit. c ustawy o p.z.p. w odniesieniu do ustaleń zawartych w § 15 pkt 1 lit. e oraz f, a także pkt 6 lit. c oraz d uchwały z uwagi na brak uzyskania zgody właściwych organów na zmianę przeznaczenia terenu 21 ZL na cele nieleśne. Sąd nie podzielił także stanowiska Wojewody co do zasadności naruszeń dotyczących:

- § 4 ust. 3 pkt 3 uchwały w związku z brakiem spójności ustaleń w nim zawartych,

- § 7 ust. 4 pkt 2 uchwały w związku z brakiem spójności pomiędzy określeniem przewidywanego w nim wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni terenu, a ustaleniami zawartymi w § 1 ust. 5 pkt 5 oraz § 34 pkt 3 lit. c uchwały odnoszącymi ten wskaźnik do powierzchni działki budowlanej.

W ocenie Sądu pierwszej instancji wskazanych niespójności nie można uznać za powodujące istotne naruszenie zasad sporządzania planu, gdyż nie wywołują żadnych negatywnych konsekwencji dla planowanych rozwiązań przestrzennych. W § 4 ust. 3 pkt 3 uchwały rzeczywiście znalazła się niekonsekwencja polegająca na nieprawidłowym odesłaniu do ustaleń zawartych w ust. 1 i 2 zamiast do pkt 1 i 2, jednak Sąd wskazał, iż brak spójności dotyczy tej samej jednostki redakcyjnej i nie powoduje negatywnych konsekwencji. Co do zastrzeżeń dotyczących § 7 ust. 4 pkt 2 uchwały Sąd Wojewódzki zauważył, że brak spójności w zakresie określenia, jakiej powierzchni dotyczy procentowy udział powierzchni biologicznie czynnej odnosi się wyłącznie do wskaźnika maksymalnego. Nie może, więc stanowić istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, bowiem obowiązkiem gminy jest wyłącznie określenie minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do działki budowlanej i z tego obowiązku gmina wywiązała się. Nadto nie zasługiwały na uwzględnienie, zdaniem Sądu pierwszej instancji, zarzuty skargi w zakresie żądania stwierdzenia nieważności ustaleń części tekstowej uchwały zawartych w § ust. 3 pkt 3, § 7 ust. 4 pkt 2, § 15 pkt 1 lit. e oraz f uchwały w odniesieniu do gruntów leśnych w ramach terenu oznaczonego symbolem 21 Zl, § 15 pkt 6 lit. c oraz d uchwały w odniesieniu do gruntów leśnych w ramach terenu oznaczonego symbolem 21 Zl, a także w zakresie żądania stwierdzenia nieważności części graficznej uchwały. Sąd nie podzielił także stanowiska Wojewody, iż ocena zasadności stwierdzenia nieważności niektórych ustaleń uchwały w zakresie określenia obowiązkowych wskaźników zabudowy w odniesieniu do części terenów objętych planem uzasadniała potrzebę stwierdzenia nieważności także pozostałych ustaleń uchwały w odniesieniu do tych terenów, gdyż stanowiłoby to niepotrzebną i nadmierną ingerencję w zakresie uchwały.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda [...]. Wyrok zaskarżony został w zakresie pkt II sentencji tj. w części dotyczącej oddalenia skargi w zakresie:

1) stwierdzenia nieważności części tekstowej oraz graficznej uchwały w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 7MN/U, z wyłączeniem § 22 pkt 3 lit. b w zakresie sformułowania "stanowiące maksymalnie 50% powierzchni użytkowej budynku" oraz § 22 pkt 3 lit. d zaskarżonej uchwały, tj. ustaleń, o których mowa w pkt I. pkt 3 sentencji wyroku, dla których Sąd I instancji stwierdził już nieważność;

2) stwierdzenia nieważności części tekstowej oraz graficznej uchwały w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami 8MN/U i 9 MN/U, z wyłączeniem § 23 pkt 3 lit. d zaskarżonej uchwały w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 8MN/U i 9MN/U, tj. ustaleń, o których mowa w pkt I. pkt 4 sentencji wyroku, dla którego Sąd I instancji stwierdził już nieważność;

3) stwierdzenia nieważności części tekstowej oraz graficznej uchwały w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 11 MN/U, z wyłączeniem § 25 pkt 3 lit. b zaskarżonej uchwały w zakresie sformułowania "stanowiące maksymalnie 50 % powierzchni użytkowej budynku" oraz § 25 pkt 3 lit. d zaskarżonej uchwały, tj. ustaleń, o których mowa w pkt I. pkt 5 sentencji wyroku, dla których Sąd I instancji stwierdził już nieważność;

4) stwierdzenia nieważności części tekstowej oraz graficznej uchwały w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami 12MN/U i 13MN/U, z wyłączeniem § 26 pkt 3 lit. b zaskarżonej uchwały w zakresie sformułowania "stanowiące maksymalnie 50 % powierzchni użytkowej budynku" oraz § 26 pkt 3 lit. d zaskarżonej uchwały, tj. ustaleń, o których mowa w pkt I. pkt 6 sentencji wyroku, dla których Sąd I instancji stwierdził już nieważność;

5) stwierdzenia nieważności części tekstowej oraz graficznej uchwały w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami 14MN/U i 15MN/U, z wyłączeniem § 27 pkt 3 lit. b zaskarżonej uchwały w zakresie sformułowania: "stanowiące maksymalnie 50 % powierzchni użytkowej budynku" oraz § 27 pkt 3 lit. d zaskarżonej uchwały, o których mowa w pkt I. pkt 7 sentencji wyroku, dla których Sąd I instancji stwierdził już nieważność;

6) stwierdzenia nieważności części tekstowej oraz graficznej uchwały w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami 5MN i 6MN przeznaczonych pod zabudowę szeregową, z wyłączeniem § 21 pkt 3 lit. c tret drugie zaskarżonej uchwały, o którym mowa w pkt I. pkt 2 sentencji wyroku, dla którego Sąd I instancji stwierdzi! już nieważność;

7) stwierdzenia nieważności części tekstowej oraz graficznej uchwały w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami 17MN(U) i 18MN(U) przeznaczonych pod zabudowy szeregową, z wyłączeniem § 29 pkt 3 lit. b zaskarżonej uchwały w zakresie sformułowania "stanowiące maksymalnie 50 % powierzchni użytkowej budynku" oraz § 29 pkt 3 lit. d zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym określenia wskaźnika dla zabudowy szeregowej, o których mowa w pkt I. pkt 9 sentencji wyroku, dla którego Sąd I instancji stwierdził już nieważność;

8) § 4 ust. 3 pkt 3 uchwały;

9) § 15 pkt 1 lit. e oraz f uchwały, w odniesieniu do gruntów leśnych, w ramach terenu oznaczonego symbolem 21ZL;

10) 15 pkt 6 lit. c oraz d uchwały, w odniesieniu do gruntów leśnych, w ramach terenu oznaczonego symbolem 21ZL.

Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano:

1. zgodnie z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a." naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

a) art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do uznania, że ustalenia planu miejscowego odnoszące się do terenów, o których mowa w pkt I ppkt 1, 2, 3, 4 i 5 oraz części terenów, o których mowa w pkt I ppkt 6 i 7 mogą pozostawać w obrocie prawnym;

b) art. 15 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o u.p.z.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do uznania, że nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, uchwala w której brak jest obligatoryjnego maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy i minimalnego wskaźnika intensywności zabudowy w ramach terenów, bądź ich części, z przeznaczeniem pod zabudowę kubaturową, tj. z możliwością realizacji budynków;

c) art. 7 Konstytucji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;

d) art. 15 ust. 1, w związku z art. 14 ust. 1 i 2 u.p.z.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie, i uznanie że ustalenia § 4 ust. 3 pkt 3 uchwały mogą wykraczać poza tereny objęte planem miejscowym, a więc poza obszar objęty planem miejscowym, a tym samym poza obszar planu określony w uchwale przystąpieniowej;

e) art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 10 i art. 15 ust. 3 pkt 4a u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie, co w konsekwencji prowadzi do uznania, że możliwe jest rozmieszczenie inwestycji celu publicznego w granicach całego planu, bez ich jednoznacznego wyznaczenia, a także poza jego granicami, w związku z ustaleniami § 4 ust. 3 pkt 3 uchwały;

f) art. 112 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), poprzez jego niezastosowanie;

g) art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 6 lit. c i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161) oraz art. 3 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2017 r. poz. 788 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie;

h) art. 28 ust. 1 w związku z art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie prowadzące do uznania, iż zarzut w tym zakresie należy kwalifikować jako naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego zamiast prawidłowego zastosowania przepisów dotyczącego istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego;

2. naruszenie przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia, poprzez:

a) wadliwe wykonywanie funkcji kontrolnej, w tym art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez niezbadanie w pełnym zakresie pozostałych ustaleń uchwały, które w związku ze stwierdzeniem nieważności obligatoryjnego, minimalnego i maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy, co skutkować winno stwierdzeniem nieważności części tekstowej oraz graficznej, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 7MN/U, 8MN/U, 9MN/U, 11MN/U, 12MN/U, 13MN/U, 14MN/U i 15MN/U, a także części tekstowej oraz graficznej, w odniesieniu do części terenów oznaczonych symbolami: 5MN, 6MN, 17MN(U) i 18MN(U) przeznaczonych pod zabudowę szeregową;

b) naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a, w kontekście art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z całkowitym brakiem wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się Sąd I instancji oddalając wniosek organu nadzoru o stwierdzenie nieważności części tekstowej oraz graficznej uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 7MN/U, 8MN/U, 9MN/U, 11 MN/U, 12MN/U, 13MN/U, 14MN/U i 15MN/U, a także części tekstowej oraz graficznej, w odniesieniu do części terenów oznaczonych symbolami: 5MN, 6MN, 17MN(U) i 18MN(U) przeznaczonych pod zabudowę szeregową; z uzasadnienia wyroku nie wynika zatem możliwość odtworzenia rozumowania Sądu co do możliwości pozostawienia pozostałych ustaleń planistycznych bez określenia jakiegokolwiek wskaźnika intensywności zabudowy; brak jakiegokolwiek uzasadnienia merytorycznego w kontekście dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 6 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oznacza, iż istnieje bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy brakiem uzasadnienia wyroku a treścią inkryminowanego wyroku;

c) wadliwe wykonywanie funkcji kontrolnej, w tym art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez niezbadanie w pełnym zakresie ustaleń uchwały, w kontekście zarzutów dotyczących oddalenia skargi w zakresie ustaleń o których mowa w pkt I ppkt 8, 9 i 10;

Wskazując na powyższe, na podstawie art. 181 § 1, art. 188, art. 185 § 1 i art. 203 P.p.s.a., skarżący kasacyjnie wniósł o:

1. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

2. uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej pkt II sentencji, rozpoznanie skargi oraz o stwierdzenie nieważności uchwały, na zasadzie określonej w art. 188 P.p.s.a., w zakresie:

a) części tekstowej oraz graficznej uchwały w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 7MN/U, z wyłączeniem § 22 pkt 3 lit. b w zakresie sformułowania "stanowiące maksymalnie 50 % powierzchni użytkowej budynku" oraz § 22 pkt 3 lit. d zaskarżonej uchwały;

b) części tekstowej oraz graficznej uchwały w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami 8MN/U i 9MN/U, z wyłączeniem § 23 pkt 3 lit. d zaskarżonej uchwały;

c) części tekstowej oraz graficznej uchwały w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 11MN/U, z wyłączeniem § 25 pkt 3 lit. b zaskarżonej uchwały w7 zakresie sformułowania "stanowiące maksymalnie 50 % powierzchni użytkowej budynku" oraz § 25 pkt 3 lit. d zaskarżonej uchwały;

d) części tekstowej oraz graficznej uchwały w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami 12MN/U i 13MN/U, z wyłączeniem § 26 pkt 3 lit. b zaskarżonej uchwały w zakresie sformułowania "stanowiące maksymalnie 50% powierzchni użytkowej budynku" oraz § 26 pkt 3 lit. d zaskarżonej uchwały;

e) części tekstowej oraz graficznej uchwały w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami 14MN/U i 15MN/U, z wyłączeniem § 27 pkt 3 lit. b zaskarżonej uchwały w zakresie sformułowania "stanowiące maksymalnie 50% powierzchni użytkowej budynku" oraz § 27 pkt 3 lit. d zaskarżonej uchwały;

f) części tekstowej oraz graficznej uchwały w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami 5MN i 6MN przeznaczonych pod zabudowę szeregową, z wyłączeniem § 21 pkt 3 lit. c tret drugie zaskarżonej uchwały;

g) części tekstowej oraz graficznej uchwały w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami 17MN(U) i 18MN(U) przeznaczonych pod zabudowę szeregową, z wyłączeniem § 29 pkt 3 lit. b zaskarżonej uchwały w zakresie sformułowania "stanowiące maksymalnie 50% powierzchni użytkowej budynku" oraz § 29 pkt 3 lit. d zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym określenia wskaźnika dla zabudowy szeregowej;

h) § 4 ust. 3 pkt 3 uchwały;

i) § 15 pkt 1 lit. e oraz f uchwały, w odniesieniu do gruntów leśnych, w ramach terenu oznaczonego symbolem 21ZL;

j) § 15 pkt 6 lit. c oraz d uchwały, w odniesieniu do gruntów leśnych, w ramach terenu oznaczonego symbolem 21ZL.

3. Opcjonalnie, w przypadku oddalenia wniosku, o którym mowa w pkt 2, o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej pkt II sentencji wyroku, i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;

4. Zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyżej wymienione zarzuty szerzej umotywowano.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta [...] wniosła o jej oddalenie oraz obciążenie kosztami postępowania Wojewodę [...], uznając że zaskarżony wyrok Sądu pierwszej jest prawidłowy i zgodny z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarżący kasacyjnie organ nadzoru formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół postanowień u.p.z.p., których błędna wykładnia, jak i wadliwe zastosowanie doprowadziło do nieprawidłowej oceny przez Sąd Wojewódzki legalności zaskarżonej uchwały. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, podniesione w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane zostaną kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie trzeba podnieść, że szczegółowe zasady oraz tryb podejmowania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawarte zostały w u.p.z.p. Regulacje te bezwzględnie wiążą radę gminy w stanowieniu prawa miejscowego a konsekwencje ich niedotrzymania, określił sam ustawodawca w art. 28 u.p.z.p. Z mocy przywołanego przepisu, naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis ten modyfikuje przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w stosunku do generalnej reguły wprowadzonej w ustawie o samorządzie gminnym. Z treści przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że przewiduje on trzy rodzaje wad planu miejscowego (jak też studium) powodujących jego nieważność, tj.: istotne naruszenie zasad sporządzania planu, istotne naruszenie trybu (procedur) jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów uczestniczących w procesie jego sporządzania. Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. Natomiast pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc merytoryczną zawartością aktu planistycznego (część testowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez niezbadanie w pełnym zakresie pozostałych ustaleń uchwały, które w związku ze stwierdzeniem nieważności obligatoryjnego, minimalnego i maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy, co skutkować powinno stwierdzeniem nieważności części tekstowej oraz graficznej, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 7MN/U, 8MN/U, 9MN/U, 11MN/U, 12MN/U, 13MN/U, 14MN/U i 15MN/U, a także części tekstowej oraz graficznej, w odniesieniu do części terenów oznaczonych symbolami: 5MN, 6MN, 17MN(U) i 18MN(U) przeznaczonych pod zabudowę szeregową. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Rozstrzygnięcie: "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Zasada niezwiązania granicami skargi nie oznacza, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot. Stąd też – jak wskazują komentatorzy, których stanowisko podzielone zostało przez orzecznictwo - jeżeli wnoszący skargę zaskarżył określony akt jedynie w części, to zakres możliwego braku związania treścią skargi sądu pierwszej instancji dotyczy wyłącznie części zaskarżonego aktu (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2010, s. 312; , M. Jagielska, J. Jagielski [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H.Beck 2013, s. 554; wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. II OSK 2025/11). Rozważając kwestię zakresu stwierdzenia nieważności planu w przypadku ujawnienia wad, należy uwzględnić rozmiar i rangę naruszeń (procedury i zasad), jak również to, czy pozostawienie w mocy pozostałych unormowań planu nie uczyni go nieczytelnym bądź niekompletnym (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. II OSK 1287/11, dostępny, [w:] CBOSA). Rozpoznając skargę Sąd Wojewódzki musiał uwzględnić, że Wojewoda [...] zaskarżył uchwałę w przedmiocie planu miejscowego jedynie w zakresie skonkretyzowanych przepisów planu. Tym samym przyjąć należało (mając na uwadze powyższe rozważania), że w ten sposób wyznaczony został zakres kognicji Sądu w niniejszej sprawie.

Trafny jest zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 w zw . z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z dyspozycją art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w brzmieniu: "W planie miejscowym określa się obowiązkowo: (...) 6) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalna i minimalna intensywność zabudowy, jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów". Niewątpliwie unormowania w w tej materii zaliczone zostały, przez ustawodawcę, do obligatoryjnych ustaleń planu miejscowego. Sąd Wojewódzki stwierdził jedynie nieważność, naruszających ustalenia studium, minimalnych i maksymalnych intensywności zabudowy, nie dokonując przy tym analizy skutków takiego orzeczenia w kontekście normatywnego obowiązku określenia w planie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu. W ten sposób zaakceptowano fakt, że plan miejscowy nie zawiera podstaw wymaganych ustawowo ustaleń, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Stwierdzenie nieważności jedynie kolidujących z ustaleniami studium wskaźników oznacza, że regulacja zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 7MN/U, 8MN/U, 9MN/U, 11 MN/U, 12MN/U, 13MN/U, 14MN/U i 15MN/U - części terenów oznaczonych symbolami: 5NIN, 6NIN, 17MN(U) i 18MN(U) przeznaczonych pod zabudowę szeregową - jest regulacją niepełną, naruszającą w sposób istotny zasady sporządzania planu miejscowego. Skoro plan miejscowy przewiduje realizację obiektów budowlanych, to obowiązkowo powinien on zawierać ustalenia przewidziane w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Ustalanie wskaźnika maksymalnego ma chronić walory środowiska przyrodniczego lub zapewniać korzystne warunki użytkowania terenu o określonym przeznaczeniu, z kolei ustalenie wskaźnika minimalnego ma na celu racjonalne wykorzystanie działek pod zabudowę i optymalizację nakładów kosztów budowy infrastruktury technicznej i społecznej. Podkreślić trzeba, że plan miejscowy zawiera obligatoryjne ustalenia, o jakich mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., jeżeli w terenie powstają okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń (zob. Z. Niewiadomski (red.). Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Wydanie 7, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2013, s. 161).

Organy samorządu terytorialnego w stanowieniu aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze ich działania związane są ramami prawnymi stworzonymi przez ustawy. Akty prawa miejscowego są bowiem aktami o charakterze podustawowym uchwalanymi na podstawie upoważnień ustawowych. Tym samym nie mogą wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Powyższe uwagi wynikają wprost z art. 94 Konstytucji, według którego, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Konstytucyjna zasada praworządności wyrażona w art. 7 ustawy zasadniczej w związku z jej art. 94 wymaga zatem, aby materia regulowana danym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Zobowiązanie organu do działania w granicach prawa oznacza w szczególności, że organ władzy publicznej powinien przestrzegać wszelkich norm związanych z kompetencjami tego organu, przy czym nie chodzi tu tylko o prawo materialne i ustrojowe, lecz także o normy procesowe (zob. wyrok TK z dnia 22 września 2006 r. w sprawie sygn. akt U 4/06, Legalis nr 79197). Z punktu widzenia wszelkich regulacji procesowych istotne jest także, że z zasady legalizmu wynika obowiązek rzetelnego wykonywania przez organy władzy publicznej powierzonych im zadań. Nie można też pominąć, wyrażonej w Preambule do Konstytucji, zasady rzetelności działania instytucji publicznych.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest narzędziem służącym do pogodzenia interesów obywateli, wspólnot samorządowych i państwa w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele i ustalenia zasad ich zagospodarowania. Określenie parametrów kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. należy do zasadniczych instrumentów kształtowania ładu przestrzennego na danym terenie. Ustalenia te wpływają na wartość nieruchomości. Należą również do jednych z bardziej konfliktogennych ustaleń planu i budzą najwięcej emocji wśród właścicieli nieruchomości (zob. M. Tabernacka, Konflikty dotycząca pojęcia "ład przestrzenny" w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, [w:] Płaszczyzny konfliktów w administracji publicznej, pod red. M. Tabernackiej, R. Raszewskiej-Skałeckiej, Wolters Kluwer Warszawa 2010, s. 404-420). Brak powyższych elementów w planie miejscowym lub ustalenie ich w sposób niejednoznaczny, narusza art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., co w związku z dyspozycją art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – naruszenie zasad uchwalenia planu - powinno skutkować wyeliminowaniem ze skutkiem ex tunc nie samego wadliwie ustalonego wskaźnika, lecz tych terenów, bądź ich części, do których ten wskaźnik się odnosił. Należy przy tym zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że w odniesieniu do części terenów oznaczonych symbolami: 5MN, 6MN, 17MN(U) 18MN(U) brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności całych terenów, a jedynie ich części odnoszących się do zabudowy szeregowej, albowiem granice zabudowy szeregowej wyznaczone zostały w sposób jednoznaczny na rysunku planu miejscowego, a tym samym są identyfikowane.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd Wojewódzki w całości podzielił stanowisko organu nadzoru, iż ustalenia planu zawarte w § 21 pkt 3 lit c tiret drugie zaskarżonej uchwały w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 5MN i 6MN, w zakresie dotyczącym określenia wskaźnika dla zabudowy szeregowej, § 22 pkt 3 lit d zaskarżonej uchwały, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 7MN/U, § 23 pkt 3 lit d zaskarżonej uchwały w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami:8 MN/U i 9 MN/U, § 25 pkt 3 lit d zaskarżonej uchwały, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 11 NIN/U, § 26 pkt 3 lit d zaskarżonej uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem 12 MN/U i 13 MN/U, § 27 pkt 3 lit d zaskarżonej uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem 14 MN/U i 15 MN/U, § 29 pkt 3 lit d zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym określenia wskaźnika dla zabudowy szeregowej, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem 17 MN (U) i 18 MN (U) uchwały, jako sprzeczne z ustaleniami części tekstowej i graficznej studium w związku z różnicami w zakresie wskaźników intensywności zabudowy naruszają art, 9 ust. 4, art, 15 ust 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., co stanowi o naruszeniu zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do wyszczególnionych powyżej terenów objętych tym planem. Z drugiej zaś strony prezentuje on lakoniczne stanowisko, z którego wynika, że: "(...) nie podzielił także stanowiska Wojewody, iż ocena zasadności stwierdzenia nieważności niektórych ustaleń uchwały w zakresie określenia obowiązkowych wskaźników zabudowy w odniesieniu do części terenów objętych planem uzasadniała potrzebę stwierdzenia nieważności także pozostałych ustaleń uchwały w odniesieniu do tych terenów, gdyż stanowiłoby to niepotrzebną nadmierną ingerencję w zakresie uchwały.". Takie stanowisko, na gruncie wykładni logiczno-językowej i celowościowej art. 28 ust. 1, w związku z dyspozycją art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., jest nie do zaakceptowania, gdyż w świetle obowiązujących, w dacie podjęcia uchwały przepisów, prawnie dopuszczalna była sytuacja, w której plan miejscowy wyznaczając tereny pod nową zabudowę, a także umożliwiając rozbudowę zabudowy już istniejącej, mógłby funkcjonować bez obligatoryjnego wskaźnika minimalnej i maksymalnej intensywności zabudowy. Jak podniesiono wyżej przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. przewiduje zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy, jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania, w tym, miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Zawiera niewątpliwie zamknięty katalog parametrów związanych z zabudową i zagospodarowaniem, terenu, które określa się w planie miejscowym. Brak więc któregokolwiek z powyższych ustaleń, jeżeli miały istotny wpływ na treść planu miejscowego, może stanowić naruszenie zasad uchwalenia planu, gdyż prowadzić może do zaburzenia ładu przestrzennego na całym terenie objętym planem, bądź też wręcz jego niewykonalność (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. nauk. M. Wierzbowski, A. Plucińska - Filipowicz, Wolters Kluwer, Wyd. 2, Warszawa 2016 r., s. 225).

W kontekście naruszenia art. 28 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt u.p.z.p. wskazać należy na naruszenie przez Sąd Wojewódzki przepisów postępowania, o którym mowa w art. 174 pkt 2 w związku z naruszeniem art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a. mającego istotny - bezpośredni - wpływ na treść rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu wyroku, Sąd w żaden sposób nie wyjaśnił, jakimi przesłankami kierował się oddalając wniosek organu nadzoru o stwierdzenie nieważności części tekstowej oraz graficznej uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 7MN/U, 8MN/U, 9MN/U, 11 MN/U, 12MN/U, 13MN/U, 14MN/U i 15MN/U, a także części tekstowej oraz graficznej, w odniesieniu do części terenów oznaczonych symbolami: 5MN, 6MN, 17MN(U) i 18MN(U) przeznaczonych pod zabudowę szeregową. Z uzasadnienia wyroku nie wynika tym samym możliwość odtworzenia rozumowania Sądu, co do możliwości pozostawienia pozostałych ustaleń planistycznych bez określenia jakiegokolwiek wskaźnika intensywności zabudowy. Brak jakiegokolwiek uzasadnienia merytorycznego w kontekście dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 6 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oznacza, że istnieje bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy brakiem uzasadnienia wyroku a jego treścią, bowiem nie jest wiadomym, jaki motywy legły u podstaw wydania orzeczenia.

W kwestii dotyczącej możliwości realizacji urządzeń infrastruktury technicznej na terenach lasów oznaczonych symbolem ZL, należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem nadzoru, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 28 ust. 1, w związku z art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p.. Z uzasadnia wyroku wynika, że wskazując na przepis odnoszący się do procedury związanej ze sporządzeniem planu miejscowego, Sąd dokonał jego wykładni, a następnie wprost zastosował w odniesieniu do zasad sporządzania planu miejscowego, a powinien tego dokonać w odniesieniu do trybu sporządzania planu miejscowego. Powyższe oznacza, że Sąd błędnie zakwalifikował wskazane w skardze zarzuty w kontekście istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, podczas gdy naruszenie art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. nastąpiło w związku z istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego, co wywoływać powinno skutki, o których mowa w art, 28 ust. 1 u.p.z.p. Tryb uchwalenia planu, określony w art. 17 u.p.z.p., odnosi się do kolejno podejmowanych czynności planistycznych, określonych przepisami ustawy, gwarantujących możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (poprzez składanie wniosków i uwag) i pośrednio do kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii, uzgodnień oraz decyzji. Powyższe oznacza, że w realiach sprawy Sąd mylnie odczytał treść wskazanych przepisów w kontekście zasad sporządzania planu miejscowego, gdyż powinien je odnieść do trybu uchwalenia aktu. Ponadto Sąd Wojewódzki wadliwie uznał, że ustalenia planu donoszące się do terenu oznaczonego symbolem 21 ZL wykluczają wszelką zabudowę. Ze stanowiska Sądu wynika, że z jednej strony uznał on, że ustalenia ogólne odnoszące się do całego obszaru objętego planem miejscowym w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej wykluczają możliwość zabudowy na tym terenie bowiem w ustaleniach szczegółowych zawartych w § 32 pkt 2 lit. b uchwały plan wprowadził zakaz zabudowy, zaś zabudowa to nie tylko budynki ale również budowle. Dokonując takiej interpretacji Sąd powołał się przy tym na art. 3 pkt 1 i pkt 3 ustawy Prawo budowlane.

Pojęcie zabudowy odnosi się do wszelkich obiektów budowlanych, których mowa w art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a więc obiektów budowlanych będących budynkami, budowlami bądź obiektami malej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Jednakże wskazany przepis należy interpretować w kontekście całej uchwały, w której pojęcie zabudowy użyte zostało w różnym znaczeniu pojęciowym. I tak w ramach: § 18 pkt 3 lit. e, § 20 pkt 3 lit. e, § 21 pkt 3 lit. e, § 22 pkt 3 lit. f, § 23 pkt 3 lit. f, § 24 pkt 3 lit. d, § 25 pkt 3 lit. f, § 26 pkt 3 lit. f, § 27 pkt 3 lit. f, § 28 pkt 3 lit. f, § 29 pkt 3 lit. f, § 30 pkt 3 lit. e, § 20 pkt 3 lit. d oraz § 33 pkt 3 lit. e uchwały organ przy określaniu wysokości zabudowy wprost odwołuje się do liczby kondygnacji, co oznacza, że wysokość zabudowy rozumiana jest tu pod kątem obiektów budowlanych będących budynkami.

Z treści § 15 pkt 1 lit. e oraz f, pkt 6 lit. c oraz d uchwały, wynika, że: "Ustala się zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej: 1) w zakresie uzbrojenia terenu ustala się: (...) e) dopuszcza się lokalizowanie obiektów, urządzeń, sieci i przyłączy poza terenami dróg publicznych. jeżeli nie będzie to kolidowało z zabudową i zagospodarowaniem terenu, f) dopuszcza się przebudowę, rozbudowę przeniesienie istniejącej sieci i obiektów infrastruktury technicznej, kolidujących z projektowaną zabudową, obiektami i zagospodarowaniem terenu; (...) 6) w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną ustala się: (...) c) dopuszcza się budowę nowych stacji elektroenergetycznych SN/nN oraz rozbudowę, modernizację istniejących i budowę nowych linii elektroenergetycznych średniego napięcia 15 kV, d) dopuszcza się rozbudowę, modernizację istniejących i budowę nowych linii elektroenergetycznych niskiego napięcia nN 0,4 kV, (...) ", podczas, gdy w obszarze objętym planem znajdują się grunty leśne stanowiące teren oznaczony symbolem 21ZL. Jednakże przewidziana w planie możliwość usytuowaniu na gruntach leśnych urządzeń i sieci infrastruktury technicznej nie może być uznana za działalność związana z prowadzeniem gospodarki leśnej. W tej sytuacji, dla możliwości przyjęcia takiego przeznaczenia gruntów leśnych wymagana była zgoda na zmianę przeznaczenia tych gruntów na cele nieleśne, takiej zgody jednak nie przedstawiono.

Stosownie do dyspozycji art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne, może być dokonane jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z dyspozycją art. 7 ust. 2 ww. ustawy, każdy grunt ewidencyjnie leśny, niezależnie od wielkości jego powierzchni, wymaga uzyskania zgody stosownych organów, na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne. Ustawa ta nie wprowadza ograniczeń dotyczących wielkości powierzchni gruntów leśnych, dla jakiej zgoda jest wymagana, a dla jakiej wymóg jej uzyskania nic obowiązuje. W judykaturze zgodnie przyjmuje się też, że brak zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, (w sytuacji gdy jest wymagana) na cele nierolnicze (nieleśne), stanowi naruszenie procedury uchwalania planu uzasadniające stwierdzenie jego nieważności w całości lub w części. (zob. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2007 r., sygn. II OSK 1379/07; wyrok NSA z dnia 25 maja 2009 r., sygn. II OSK 1900/08; dostępne, [w:] CBOSA). Nie budzi on bowiem wątpliwości w świetle obowiązującego w dniu podjęcia uchwały przepisu art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p., z którego jasno wynika, że uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne stanowi jeden z elementów sekwencji czynności podejmowanych przez organ (wójta, burmistrza albo prezydenta miasta), w ramach procedury planistycznej. Skoro, zgodnie z wolą ustawodawcy, wyrażoną w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych leśnych, każde grunty leśne, dla których ustalono w planie miejscowym przeznaczenie inne niż leśne, wymagają uzyskania zgody na zmianę ich przeznaczenia w formie decyzji administracyjnej, to nie można przyjąć, że dopuszczenie możliwości: rozbudowy istniejących urządzeń nadziemnych i podziemnych uzbrojenia terenów oraz lokalizacji nowych budowli typu stacja transformatorowa, zwalnia od uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Gdyby uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych nie było wymagane w takich przypadkach, to racjonalny ustawodawca zawarłby stosowne zwolnienia w ramach ww. przepisów. Tymczasem definicja uzbrojeniu terenu została zawarta w art. 2 pkt 13 u.p.z.p,, zgodnie z którą należy przez to rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zgodnie z ww. przepisem: "Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych". W związku z powyższym Rada Miasta [...] nie była uprawniona do ustalenia w planie innego przeznaczenia niż leśne, terenu obejmującego grunty leśne bez uzyskania wymaganej zgody, tym bardziej, że z przedłożonej dokumentacji prac planistycznych wynika, że w odniesieniu do terenu 21ZL nie wystąpiono do właściwych organów o wyrażenie zgody na zmianę jego przeznaczenia na cele nieleśne. Brak uzyskania powyższej zgody narusza procedurę sporządzenia planu (art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p.), co stanowi o istotnym naruszeniu trybu sporządzania planu miejscowego (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt II OPS 1/10, ONSAiWSA 2013 r., nr 2, poz. 20).

Odnosząc się do twierdzenia Sądu pierwszej instancji, że "(...) ustalenia zawarte w zakwestionowanych jednostkach redakcyjnych co prawda mają charakter ogólny. jednak odnoszą się tylko do terenów dla których lokalizacja takiej zabudowy nie jest wykluczona w ustaleniach szczegółowych. Niewątpliwie w § 32 pkt 2 lit. b uchwały odnoszącym się do terenu 21 ZL został przewidziany zakaz zabudowy, który ze względu na treść art. 3 pkt 1 oraz art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane odnosi się także do budowli (m.in. obiektów liniowych, urządzeń i sieci uzbrojenia terenu)", należy wskazać, że tym samym, przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały, doszło do powstania wewnętrznej sprzeczności pomiędzy unormowaniami poszczególnych części tekstu planu. Tymczasem uchwala w sprawie planu miejscowego powinna być sformułowana w sposób jasny, czytelny i jednoznaczny, a w swojej treści powinna wyraźnie precyzować wszelkie kwestie, które normuje. Biorąc pod uwagę poczynione rozważania należało ocenić legalność unormowań § 15 pkt 1 lit. e oraz f, a także § 15 pkt 6 lit. c oraz d uchwały, w odniesieniu do gruntów leśnych, w ramach terenu oznaczonego symbolem 21ZL.

Skarżący kasacyjnie organ kwestionuje również stanowisko Sądu pierwszej instancji oddalającego skargę w zakresie ustaleń § 4 ust. 3 pkt 3 uchwały. Kontestowana regulacja odnosi się do kwestii rozmieszczenia inwestycji celu publicznego. Sąd pierwszej instancji, oddalając skargę Wojewody [...] w tym zakresie stwierdził, że nie wywołuje ona żadnych negatywnych konsekwencji, podczas gdy sama realizacja celu publicznego związana jest z możliwością wywłaszczenia, o którym mowa w przepisach art. 112 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 112 ust. 1 tej ustawy przepisy dotyczące wywłaszczenia nieruchomości co do zasady stosuje się do nieruchomości położonych, na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne. W tym kontekście wskazać należy, że u.p.z.p. wprost stanowi, w art. 4 ust. 1, że: "Ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego". Z treści normatywnej tego przepisu wynika, że ustalenie przeznaczenia terenu oraz rozmieszczenie inwestycji celu publicznego, a także określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu jest jednym z podstawowych elementów składających się na ustalenia planu miejscowego. Konkretyzację art. 4 ust. 1 u.p.z.p., możemy odnaleźć w art. 15 tej ustawy, gdzie w sposób enumeratywny wymieniona jest materia, jaka powinna znaleźć się w miejscowym planie. I tak, w świetle art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo: "przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania", Zgodnie z § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: "linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia", powinny być określone na rysunku planu. Ponadto rozmieszczenie inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym wynika, także z art. 15 ust. 3 pkt 4a u.p.z.p. Skoro zatem dla celów publicznych określonych w planie miejscowym można zastosować procedurę wywłaszczenia, polegającego na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości, to ustalenia w tym zakresie muszą być poczynione w sposób jednoznaczny nie budzący wątpliwości interpretacyjnych. Jeżeli zatem intencją Miasta [...] było, aby w ustaleniach § 4 ust. 3 pkt 3 uchwały dopuścić do realizacji inwestycji celu publicznego poza granicami, o których mowa w pkt 1 i 2 ust. 3 § 4 uchwały, to po pierwsze oznacza to, że na całym obszarze objętym planem można realizować ww. cele, a więc również na terenie 21 ZL, po drugie zaś oznacza wprost naruszenie art. 15 ust, 2 pkt 10 u.p.z.p., § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przytoczonych powyżej przepisów, art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. wynika także, że obligatoryjnym ustaleniem planu miejscowego jest określenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, Obligatoryjność ustaleń w tym zakresie wynika również z dyspozycji art. 4 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a także z dyspozycji § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym: "ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać: a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacje ulic i innych szlaków komunikacyjnych, b) określenie warunków powiazań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych;". Z treści przytoczonych przepisów wynika, że obligatoryjnym elementem planu miejscowego jest rozmieszczenie inwestycji celu publicznego, przy czym inwestycjami celu publicznego, o których mowa w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. są m.in. urządzenia infrastruktury technicznej, do których odwołuje się m.in. art. 2 pkt 13 u.p.z.p., a więc drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem: "Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych.". Z kolei zgodnie z art. 6 pkt 1, 2, 3, 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, realizacja tych inwestycji stanowi cel publiczny. Parametrem, o którym mowa § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest wielkość charakterystyczna dla danego urządzenia (Słownik Języka Polskiego, PWN, Warszawa, 1988 r. II Tom, s. 602). Z przytoczonych powyżej przepisów, wynika konieczność jednoznacznego wyznaczenia terenów pod realizację sieci infrastruktury technicznej, a także określenie ich parametrów. Treść art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. i § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie pozostawia wątpliwości, że postanowienia planistyczne w tym zakresie muszą przybierać formę konkretną, ustalając bezpośrednio na przyjętym do opracowania terenie konkretne parametry. Nie sposób zatem przyjąć, by możliwym było zamieszczenie w planie miejscowym jedynie informacji, niewiążących sugestii, czy też zaleceń adresowanych do potencjalnego inwestora lub użytkownika przestrzeni. Brak jednoznacznego określenia lokalizacji i przebiegu sieci infrastruktury sprawia, że te kwestie pozostawione zostały inwestorom, a więc podmiotom nieuprawnionym do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy (zob. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2015 r., sygn.. II OSK 1328/15, dostępny, [w:] CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi i analizy na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że ustalenia zawarte w § 15 uchwały w sposób ogólny określają zasady uzbrojenia terenów bez określenia parametrów, o których mowa w § 4 pkt 9 lit, a rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także bez sprecyzowania ich przebiegu, przy czym regulacje planu zawarte zarówno w § 4 ust. 3 pkt 3, § 15 pkt 1 lit. e oraz f, jak i w § 15 pkt 6 lit. c oraz d uchwały umożliwiają jej realizację także na gruntach leśnych w ramach terenu oznaczonego symbolem 21ZL.

Uwzględniając ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku, Sąd pierwszej instancji ponownie rozpozna skargę Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z oceną prawną i wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jednocześnie należy stwierdzić, że w tej sprawie przedwczesnym byłoby wydanie rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a., ponieważ to Sąd pierwszej instancji powinien w pierwszej kolejności dokonać oceny legalności zaskarżonych przez Wojewodę unormowań planu. Rolą Sądu drugiej instancji jest kontrola ustaleń Sądu Wojewódzkiego, a nie zastępowanie tego Sądu. Godzi się w tym miejscu podkreślić, że instancyjność postępowania sądowego pełni wiele doniosłych funkcji. Pozostaje ona prawem podmiotowym przysługującym wszystkim uczestnikom postępowania, prowadząc do weryfikacji prawidłowości, poprawności i legalności postępowania przed sądem niższej instancji oraz zapadłego w nim rozstrzygnięcia (por. R. Hauser, J. Drachal, E. Mzyk, Dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne. Omówienie podstawowych zasad i instytucji procesowych. Teksty aktów prawnych, Warszawa-Zielona Góra 2003, s. 49). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wypowiedzenie się w postępowaniu kasacyjnym po raz pierwszy i w sposób ostateczny co do legalności, kwestionowanych w skardze, postanowień uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w rzeczywistości prowadziłoby do pozbawienia stron jednej instancji sądowej, co byłoby z kolei nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą dwuinstancyjności postępowania sądowego, wynikającą już z art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji, a wyraźnie proklamowaną w art. 176 ust. 1 Konstytucji. Tym bardziej, że celem tej zasady jest m.in. zapobieganie ewentualnym pomyłkom i arbitralności w pierwszej instancji (por. wyrok TK z dnia 10 lipca 2000 r., sygn. SK12/99, OTK 2000, nr 5, poz. 143).

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w związku z niewłaściwą kontrolą legalności zaskarżonej uchwały w przedmiocie planu miejscowego przez Sąd pierwszej instancji, co trafnie wykazano w skardze kasacyjnej zawierającej zarzuty zarówno naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny działając w oparciu o art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji uchylając zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 203 pkt 1 P.p.s.a.