Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 694/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant ref. staż. Paulina Sierkin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi V.Sp. z o. o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. znak [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego działając na podstawie art. 7 pkt 1, art. 9 ust. 1, art. 89 pkt 1 oraz art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (j.t. Dz. U. 2014, poz.1446 ze zm.) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu odwołania R. C., od decyzji nr [...] [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2015 r., znak: [...], wpisującej do rejestru zabytków budynek mieszkalny, wzniesiony w 1909 roku, dawną "[...]", położony w P. przy ul. [...] (działka ewid. nr [...], obręb [...]), w granicach oznaczonych na załączniku graficznym linią w kolorze czerwonym; odstępującej od wpisania do tego rejestru budynku oficyny, wzniesionej po 1925 roku, położonej na tej samej nieruchomości; z nadanym trybem natychmiastowej wykonalności, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w przedmiotowej sprawie [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków prowadził wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne od 2012 r. W toku tego postępowania organ konserwatorski wydał dotychczas decyzję nr [...] z dnia [...] marca 2013 r., która została uchylona przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] października 2013 r., znak: [...]oraz decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., uchyloną przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...]. Przyczyną uchylenia ww. decyzji był brak prawidłowego ustalenia kręgu stron przedmiotowego postępowania, co skutkowało skierowaniem sprawy do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w celu ponownego jej rozpatrzenia.

Wypełniając zalecenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zawarte w decyzji z dnia [...] listopada 2014 r., [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków ponownie ustalił krąg stron omawianego postępowania a następnie wydał decyzję nr [...] z dnia [...] września 2015 r.

Powyższą decyzją [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w W. wpisał do rejestru zabytków budynek mieszkalny, wzniesiony w 1909 roku, dawną "[...]", położony w P. przy ul. [...] (działka ewid. nr [...], obręb [...]). Tą samą decyzją odstąpił od wpisania do tego rejestru budynku oficyny, wzniesionej po 1925 r., położonej na tej samej nieruchomości. Integralną część ww. decyzji stanowi załącznik graficzny, na którym oznaczono granice ochrony konserwatorskiej, ograniczające się do linii murów obwodowych budynku mieszkalnego. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał jaki materiał dowodowy stanowił podstawę rozstrzygnięcia, uwzględniając przy tym dokumentację własną, a także wniesione przez jedną ze stron ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w P.. W aktach sprawy znajdują się ponadto, publikacje dziejopisarskie i popularnonaukowe z zakresu historii P.. Następnie organ I instancji przywołał historię zespołu budowlanego, który stanowił przedmiot prowadzonego postępowania administracyjnego, wskazując jego funkcje od momentu powstania 1909 r. do chwili obecnej. Opisał budynek mieszkalny, podkreślając jego charakterystyczne elementy, przesądzające o indywidualnym wyrazie architektonicznym - szczególnie bryły zewnętrznej. Organ pierwszej instancji opisał również budynek oficyny, od wpisania której odstąpił. W dalszej części uzasadnienia organ ten odniósł się do stanu zachowania omawianych budynków, stwierdzając że: "Ściany obiektów noszą ślady spękań, nieszczelne poszycie powoduje korozję biologiczną więźby, wysoki poziom wody gruntowej przy braku izolacji wpływa na silne zawilgocenie partii przyziemia. Budynki są wyeksploatowane i wymagają gruntownego remontu". Sytuacja ta w ocenie organu I instancji wymaga stworzenia dla omawianego budynku mieszkalnego warunków prawnych pozwalających organom konserwatorskim na prowadzenie nadzoru nad jakością i zakresem prowadzonych prac, a także na podjęcie czynności administracyjnych mających na celu zabezpieczenie historycznej substancji tego zabytku.

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nadał ponadto decyzji nr [...] rygor natychmiastowej wykonalności, argumentując powyższe potrzebą podjęcia szybkich i efektywnych działań przy ww. budynku mieszkalnym, które mogłyby zapobiec jego zniszczeniu, powodującym uszczerbek zachowanych wartości zabytkowych. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wyjaśnił jakie wartości posiada budynek mieszkalny z 1909 r., podkreślając przede wszystkim jego indywidualny wyraz architektoniczny, reprezentacyjny charakter w kontekście zabudowy P. (wartości artystyczne) oraz miejsce w strukturze historycznej tkanki miasta i znaczenie dla historii lokalnej (wartości historyczne).

W zakresie odstąpienia od wpisania do rejestru budynku oficyny, organ I instancji uznał, że architektura zewnętrzna części starszej sprowadza się do nałożenia dekoracji architektonicznej na wynikową formę, nie powiązaną z otoczeniem. Wnętrza zaś, z uwagi na wysoki stopień przekształcenia, utraciło wszelkie walory zabytkowe.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył R. C. wnosząc sprzeciw co do pkt 1 tej decyzji dotyczącego budynku mieszkalnego. Skarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 k.p.a., bowiem organ oparł się na kserokopiach dokumentów i niepodpisanych pismach, nie ustosunkował się do wniosku o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego mykologa i biegłego z zakresu budownictwa oraz nie ustalił zakresu prac wykonywanych przy omawianej nieruchomości w latach 20. i 60. XX w. Skarżący zarzucił ponadto, że organ błędnie ustalił dane faktograficzne historii budynku, oraz nie wziął pod uwagę konieczności przeprowadzenia prac w zakresie ocieplenia budynku mieszkalnego, co będzie niemożliwe lub utrudnione po dokonaniu wpisu do rejestru zabytków tego obiektu. W ocenie skarżącego decyzja narusza ponadto art. 78 k.p.a., ponieważ organ konserwatorski nie dopuścił dowodu z opinii biegłych na okoliczność tego, czy remont budynku będzie za sobą pociągał konieczność wymiany większości jego elementów na nowe, a także w jakim zakresie istnieje konieczność przeprowadzenia remontu budynku.

Jednocześnie skarżący wskazał na naruszenie art. 5 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji oraz przepisu prawa materialnego tj. art. 9 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt. 2 lit. "c" ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że nieruchomość jest zabytkiem podlegającym wpisowi do rejestru, w sytuacji gdy z materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że stan techniczny nieruchomości jest bardzo zły (awaryjny) i prace remontowe będą wymagały użycia nowych elementów obejmujących rekonstrukcję budynku, a nadto budynek nie może zostać uznany za dzieło i nie jest świadectwem minionej epoki (przebudowa lata 60. XX wieku), a także nie posiada wartości historycznej, artystycznej ani naukowej.

Po rozpatrzeniu odwołania Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W ocenie organu odwoławczego wpisanie do rejestru zabytków budynku mieszkalnego, dawnej "[...]", przy ul. [...] w P. było uzasadnione, zatem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, powołując się na stosowne orzecznictwo wskazał, że właściwość do wpisania obiektu do rejestru zabytków posiada wyłącznie wojewódzki konserwator zabytków, który dysponując wykształconą w zakresie historii sztuki i architektury kadrą pracowników jest w stanie obiektywnie ocenić - w oparciu o zebrany materiał dowodowy - czy obiekt posiada walory zabytkowe, bez konieczności występowania o dodatkowe opinie czy ekspertyzy

Zdaniem organu odwoławczego budynek mieszkalny przy ul. [...] w P. w toku eksploatacji istotnie podlegał pracom remontowym i przekształceniom (jak wtórne wydzielenia pomieszczeń mieszkalnych), niemniej jednak zachował podstawowe elementy wyrazu architektonicznego - niezmieniony obrys planu, historyzującą bryłę i formę, a także kompozycję elewacji, które charakteryzują ten obiekt jako przykład podmiejskiego domu w typie willi, utrzymanej w stylistyce popularnej na przełomie XIX/XX w. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że we wnętrzach doszło do ingerencji w oryginalny układ przestrzenny, jednakże nie obniża to ogółu wartości zabytkowych budynku. Poza indywidualnymi walorami architektonicznymi omawianego obiektu, reprezentującego charakterystyczny przykład dziewiętnastowiecznej, małomiasteczkowej architektury mieszkalnej o cechach zabudowy "rezydencjonalnej", budynek przy ul. [...], zdaniem organu II instancji, stanowi wyróżniający się element historycznej zabudowy P..

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał, że budynek stanowi świadectwo epoki minionej, którego zachowanie i ochrona prawna jest konieczna, wobec posiadanych walorów dokumentacyjnych, a także artystycznych z uwagi na zachowane czytelne cechy budownictwa dziewiętnastowiecznego, w tym charakterystyczną sylwetę. W ocenie organu drugiej instancji nie ulega wątpliwości, że omawiany budynek, odpowiada definicjom legalnym zabytku art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, literalnie je wypełniając, a jako taki, podlega ochronie i opiece bez względu na stan zachowania, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c ww. ustawy, jako dzieło architektury i budownictwa.

Jednocześnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2015 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków przywołał pogląd, wywiedziony z treści przepisu art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego, uznający, że wraz z omawianym obiektem, wpisany do rejestru zabytków jest też grunt w granicach jego fundamentowania. Zdaniem organu odwoławczego pogląd [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jest nieuprawniony, ponieważ z treści przepisu art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika, że do rejestru wpisuje się "zabytek nieruchomy", a nie "nieruchomość" w rozumieniu 46 § 1 Kc. Organ odwoławczy wskazał, że przekonanie to zostało wyrażone jedynie w uzasadnieniu ww. decyzji i nie znalazło odzwierciedlenia w jej orzeczeniu, a zatem zgodnie z treścią orzeczenia decyzji nr [...] z dnia [...] września 2015 r., do rejestru zabytków został wpisany jedynie budynek mieszkalny - dawna "[...]" przy ul. [...] w P. - w granicach murów obwodowych.

Organ odwoławczy wskazał ponadto, że akta sprawy zawierają oryginały pism procesowych oraz kopie dokumentów, których oryginały z zasady znajdują się w zasobach Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w W., lub też stanowią kopie z ogólnodostępnych opracowań i publikacji - zatem nie wymagają podpisania. Wskazał ponadto, że dokumentacja techniczna i mykologiczna zostały dopuszczone jako materiał dowodowy w omawianej sprawie, a do stanu zachowania budynku organ pierwszej instancji odniósł się wystarczająco w uzasadnieniu decyzji nr [...]. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że przedmiotem rozważań organów ochrony zabytków jest kwestia, czy w zachowanej formie budynek mieszkalny przy ul. [...] w P.. posiada wartości zabytkowe, nie zaś sam stan techniczny budynku.

Zdaniem organu odwoławczego okoliczności dotyczące stopnia zniszczenia substancji budowlanej przedmiotowego obiektu zostały dostatecznie udowodnione ekspertyzami wniesionymi przez stronę pismem z dnia 5 listopada 2012 r. oraz protokołem oględzin z dnia 24 stycznia 2014 r. Organ podkreślił przy tym, że stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 1 lit "c" ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zabytki nieruchome będące w szczególności dziełami architektury i budownictwa podlegają ochronie i opiece bez względu na stan zachowania. Wskazał ponadto, że w toku użytkowania i eksploatacji obiektów budowlanych regularnej wymianie podlegają jego elementy konstrukcyjne lub ich fragmenty, a w szczególności te z surowca drewnianego, którego wytrzymałość obliczona jest średnio na ok. 80 lat. Jednocześnie, zdaniem organu odwoławczego, również ustalenia dotyczące prac prowadzonych w latach 20. i 60. XX w. nie mają istotnego znaczenia dla przedmiotowej sprawy, bowiem do rejestru zabytków wpisywany jest zabytek w aktualnej formie i stanie zachowania.

Zdaniem organu II instancji ustalenia w zakresie faktografii historycznej w odniesieniu do wpisanego do rejestru zabytków budynku przy ul. [...], dotyczące wydarzeń z 1918 r., a tym bardziej wskazanie ewentualnych funkcji przez niego pełnionych, nie są jedynymi okolicznościami wskazującymi na wartości historyczne ww. obiektu. Jego wartość historyczna związana jest głównie z dokumentowaniem rozwoju i historii miasta (zarówno w zakresie przestrzennym jak i architektonicznym), zatem szczegółowy rys historyczny jest wartością dodaną, a nie podstawową. Organ odwoławczy zwrócił ponadto uwagę, że ustalenia dotyczące wydarzeń z 1918 r. zostały dokonane nie na podstawie zdjęcia tablicy pamiątkowej, lecz w odniesieniu do całości materiału dowodowego, w tym informacji zawartych w publikacji Muzeum Regionalnego w P. - autorstwa E. i W. B. "P.. Zabytki architektury" z 2006 r., której wyimki także znajdują się w aktach sprawy.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podkreślił przy tym, że wskazywana przez skarżącego potrzeba docieplenia elewacji budynku przy ul. [...] w P., nie stoi w sprzeczności z koniecznością wpisania ww. obiektu do rejestru zabytków. Argument ten natomiast ostro koliduje z ustaleniami podnoszonymi w ekspertyzach technicznych - budowlanej i mikologicznej, bowiem niemożliwym jest docieplenie elewacji obiektu bez przeprowadzenia uprzedniego remontu kapitalnego przedmiotowego budynku.

Jako nietrafny organ odwoławczy uznał zarzut naruszenia art. 5 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, bowiem zdaniem organu odwoławczego nie jest to akt wiążący prawnie, a jedynie zalecenie. Wskazał jednak, że obywatele mają zagwarantowane konstytucyjnie prawo do równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 Konstytucji RP), a w przedmiotowej sprawie skarżący oraz pozostali współwłaściciele nieruchomości przy ul. [...] w P. zostali potraktowani zgodnie w ich konstytucyjnym prawem.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zwrócił również uwagę, że wojewódzka ewidencja zabytków, prowadzona w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa, na podstawie art. 22 ust. 2 powyższej ustawy i rejestr zabytków nieruchomych, o którym mowa w art. 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie są zbiorami tożsamymi. W odróżnieniu od wpisu do rejestru zabytków, ujęcie bądź wyłączenie obiektu z ewidencji zabytków przez wojewódzkiego konserwatora zabytków nie odbywa się w ramach postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem nie może być mowy o nierównym traktowaniu właścicieli przedmiotowej nieruchomości i osób władających budynkami wskazanymi w pkt 4 pisma z dnia 5 listopada 2012 r.

Organ drugiej instancji uznał za nietrafny zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., bowiem w zaskarżonej decyzji nr [...] z dnia [...] września 2015 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków zawarł zarówno uzasadnienie prawne, jak i merytoryczne, składające się z podstawowych elementów, które określają jaki zabytek został wpisany do rejestru, w jakich granicach ma być realizowana jego ochrona, jakie wartości zabytkowe posiada taki obiekt oraz jakie okoliczności faktyczne przemawiają za objęciem go ochroną prawną. Zdaniem organu odwoławczego uzasadnienie to wykazuje w sposób jednoznaczny zachowane wartości zabytkowe budynku przy ul. [...] w P., które predestynują ten obiekt do objęcia ochroną prawną poprzez wpis do rejestru zabytków.

Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, iż stan zachowania omawianego budynku stwarza realne zagrożenie w postaci trwałego zniszczeniem jego wartości i substancji zabytkowej, a obiekt ten wymaga pilnego i rozległego remontu. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków słusznie zastosował przepis art. 108 § 1 k.p.a. nadając zaskarżonej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, bowiem ww. okoliczność wypełnia ustawowe przesłanki zarówno zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami, jak i inny interes społeczny, które wynikają z konstytucyjnych i ustawowych obowiązków zachowania dobrostanu dziedzictwa historycznego i kulturowego dla przyszłych pokoleń.

Skargę na powyższą decyzję złożył R. C., wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżonej decyzji zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez utrzymanie decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2015 r w mocy, na skutek błędnego przyjęcia, że nieruchomość spełnia przesłanki do zakwalifikowania jej jako zabytek;

naruszenie art. 108 k.p.a. poprzez utrzymanie decyzji Konserwatora w mocy, mimo nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności bez dokładnego uzasadnienia interesu społecznego, który mógłby uzasadniać nadanie takiego rygoru i zdawkowe uznanie, że jako interes społeczny należy rozumieć stworzenie warunków prawnych dla ochrony obiektów zabytkowych przed zagrożeniem mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków;

naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez zaaprobowanie braku wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy w postaci zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego, to jest:

dokonanie ustaleń nie wynikających z materiału dowodowego (pozostawanie w nieruchomości elementów dawnego wyposażenia m.in. w postaci parkietów w sytuacji gdy nie wiadomo, czy nie zostały one położone podczas prac remontowych w latach 60-tych XX wieku),

błędne ustalenie historii budynku, m.in. co do rozbrojenia żandarmów przez piaseczyńskich strażaków, co miało zostać upamiętnione tablicą wmurowaną w ścianę dworku "[...]" w Parku Miejskim, podczas gdy na zdjęciu tablicy mowa o budynku położonych przy ul. [...],

nie wskazanie na jakich dowodach Konserwator oparł ustalenia stanu faktycznego (historii budynku: niemiecka komendantura, rozbrojenie żandarmów, kawiarnia, klub sportowy),

naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Konserwatora Zabytków mimo nie niewyjaśnienia z jakich przyczyn nieruchomości opisane w pkt 4 pisma z dnia 5 listopada 2012 r. zostały wykreślone z rejestru i jakie podstawy przemawiały za tym wykreśleniem;

naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Konserwatora Zabytków mimo braku wystarczającego uzasadnienia podjętych w toku postępowania dowodowego ustaleń, w szczególności motywów uznania budynku za zabytek oraz dzieło architektury lub budownictwa, a także poprzez posługiwanie się ogólnikowymi zwrotami;

naruszenie art. 5 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji w związku z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nie wskazanie obiektywnych okoliczności, dla których skarżący został potraktowany odmiennie w stosunku do właścicieli lub współwłaścicieli nieruchomości opisanych w pkt. 4 pisma z dnia 5 listopada 2012 r.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że nie każdy budynek mający kilkadziesiąt lat jest zabytkiem. Musi bowiem spełniać dodatkowe kryterium, a zatem musi być dziełem. Zdaniem skarżącego jeśli zabytek uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej, to nie powinien być wpisany do rejestru zabytków, a jeśli został do niego wpisany winien być wykreślony. Skarżący wskazał, że z załączonych opinii wynika, iż konieczna będzie w zasadzie pełna rekonstrukcja budynku, a niżeli mniejsze czy większe prace remontowe. Zatem użycie zupełnie nowych elementów odbudowy będzie skutkowało tym, że budynek będzie tylko "imitacją zabytku". Jednocześnie skarżący zarzucił, że organy konserwatorskie przez ponad 3 lata nie podjęły żadnych czynności mających na celu wyjaśnienie tego, czy doszło do naruszenia zasady dyskryminacji – nie ustaliły jak wyglądały budynki na wskazanych w piśmie z dnia 5 listopada 2012 r. ulicach i czy też były przykładem małomiasteczkowej architektury mieszkalnej o cechach zabudowy "rezydencjalnej", albowiem wymienione nieruchomości pochodziły z tożsamego okresu co sporna nieruchomość i miały podobną historię.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 2 marca 2017 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że skarżący R. C. sprzedał udział przysługujący mu w spornej nieruchomości na rzecz spółki V.Sp. z o.o. Podał jednocześnie, że "zgodnie z jednoznacznym oświadczeniem spółki V.Sp. z o.o. na podstawie art. 30 § 4 k.p.a., spółka jako następca prawny wstępuje w miejsce R. C. i popiera wniesiona przez niego skargę".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja z dnia 8 stycznia 2016 r. Ministra Kultury i Dziedzictwa który po rozpatrzeniu odwołania R. C., utrzymał w mocy decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2015 r., na podstawie której wpisano do rejestru zabytków budynek mieszkalny, wzniesiony w 1909 roku, dawną "[...]", położony w P. przy ul. [...] (działka ewid. nr [...], obręb [...]), w granicach oznaczonych na załączniku graficznym linią w kolorze czerwonym; oraz odstąpiono od wpisania do tego rejestru budynku oficyny, wzniesionej po 1925 roku, położonej na tej samej nieruchomości a także nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Na wstępie należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 5 Konstytucji RP jednym z podstawowych obowiązków Rzeczypospolitej Polskiej jest ochrona dziedzictwa narodowego. Konkretyzację tego unormowania stanowi ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ustawa ta obejmuje swym zakresem przedmiotowym zabytki, a więc m.in. nieruchomości ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową (art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami).

Z przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika, że podstawową formą ochrony zabytków jest wpis do rejestru zabytków (art. 7 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Stosownie do art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, do rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. W trybie określonym w ust. 1, do rejestru może być również wpisane otoczenie zabytku wpisanego do rejestru, a także nazwa geograficzna, historyczna lub tradycyjna tego zabytku (art. 9 ust. 2 ww. ustawy).

W rozpoznawanej sprawie, materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Zauważyć należy, iż przepisy regulujące zagadnienie wpisu obiektu do rejestru zabytków nie wprowadzają szczegółowych przesłanek, którymi winien kierować się organ dokonując oceny celowości objęcia zabytku ochroną konserwatorską, a zatem decyzja tego organu ma charakter uznaniowy i opiera się na ocenie danego przedmiotu ochrony przez pryzmat ustawowej definicji zabytku, zgromadzonej w sprawie dokumentacji oraz wiedzy i doświadczenia wojewódzkiego konserwatora zabytków oraz podległych mu pracowników wojewódzkiego urzędu ochrony zabytków. Jako że, jest to decyzja uznaniowa, to organ szczególnie jest związany zasadami ogólnymi normowanymi w rozdziale 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe oznacza, że organ ma w szczególności obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu słusznego interesu dysponenta obiektu wnioskowanego do wpisu do rejestru tak dalece, jak dalece nie koliduje on z interesem społecznym w postaci ochrony zabytków (art. 7 k.p.a.), zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz stworzenia im warunków do wypowiedzenia się, jeszcze przed wydaniem decyzji, co do zebranego materiału dowodowego (art. 10 § 1 k.p.a.), wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.).

Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a zgodnie z art. 80 k.p.a., organ ten ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona, na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Swobodna ocena dowodów musi być zaś dokonywana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem określonych reguł tej oceny (zob. Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami Komentarz pod redakcją Maksymiliana Cherki, Warszawa 2010, Lex a Wolters Kluwer business – komentarz do art. 9 ustawy).

Decyzja o wpisie danego obiektu do rejestru zabytków powinna być poprzedzona wnikliwą analizą zasadności takiego wpisu, przy uwzględnieniu konstytucyjnego zakazu naruszania istoty prawa własności oraz wynikać z niekwestionowanych wartości obiektu jako zabytku. Z uzasadnienia decyzji powinno wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją.

Zaznaczyć należy, iż decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego jak każde inne, ale zakres ich kontroli jest inaczej ukształtowany. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. np.: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego-Komentarz, C. H. Beck, Warszawa 2004, s. 494-495, wraz z powoływanym tam orzecznictwem NSA). Kontrola decyzji uznaniowej przez sąd administracyjny polega w szczególności na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny kontroluje, czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano zatem wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności.

W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z poszanowaniem wyżej wymienionych kardynalnych zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ ochrony konserwatorskiej wnikliwie w uzasadnieniu decyzji przedstawił nie tylko opis obiektu, ale też dokonał jego oceny, jako zabytku, przez pryzmat wartości zarówno artystycznych, jak i naukowych.

Zdaniem organu konserwatorskiego budynek mieszkalny przy ul. [...] w P. w czasie jego eksploatacji był przedmiotem prac remontowych i przekształceń (jak wtórne wydzielenia pomieszczeń mieszkalnych), jednak zachował podstawowe elementy wyrazu architektonicznego - niezmieniony obrys planu, historyzującą bryłę i formę, a także kompozycję elewacji, które charakteryzują ten obiekt jako przykład podmiejskiego domu w typie willi, utrzymanej w stylistyce popularnej na przełomie XIX/XX w. We wnętrzach doszło do ingerencji w oryginalny układ przestrzenny, jednakże nie obniża to ogółu wartości zabytkowych budynku. Poza indywidualnymi walorami architektonicznymi obiektu, reprezentującego charakterystyczny przykład dziewiętnastowiecznej, małomiasteczkowej architektury mieszkalnej o cechach zabudowy "rezydencjonalnej", budynek przy ul. [...], stanowi wyróżniający się element historycznej zabudowy P..

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał, że budynek stanowi świadectwo epoki minionej, którego zachowanie i ochrona prawna jest konieczna, wobec posiadanych walorów dokumentacyjnych, a także artystycznych z uwagi na zachowane czytelne cechy budownictwa dziewiętnastowiecznego, w tym charakterystyczną sylwetkę.

Uzasadniając wartości historyczne jakie przedstawia przedmiotowy budynek, organ konserwatorski wskazał na wydarzenia z 1918 r., co do których ustalenia zostały dokonane nie tyle na podstawie zdjęcia tablicy pamiątkowej, lecz w odniesieniu do całości materiału dowodowego, w tym informacji zawartych w publikacji Muzeum Regionalnego w P. - autorstwa E. i W. B. "P.. Zabytki architektury" z 2006 r.

Należy podkreślić, że organy ochrony zabytków są władne i kompetentne do dokonywania oceny obiektu pod względem posiadanych przez niego wartości artystycznych, historycznych i naukowych. W tej sprawie, organy w obszernych uzasadnieniach swoich decyzji wykazały w sposób przekonujący wartość historyczną i artystyczną przedmiotowego budynku.

Odnosząc sią do zarzutu formułowanego przez skarżącego , a podtrzymanego przez jego następcę prawnego, który wszedł w miejsce skarżącego, a dotyczącego znacznego stopnia zniszczenia substancji budowlanej przedmiotowego obiektu , organ wyjaśnił , iż okoliczności tej nie kwestionuje i przyznaje , iż wynika ona zarówno z ekspertyz wniesionych przez stronę pismem z dnia 5 listopada 2012 r. jak i protokołu oględzin z dnia 24 stycznia 2014 r.

W tym miejscu należy zauważyć, iż z wykładni literalnej przepisu art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika wprost, że zły stan zachowania obiektu zabytkowego (np. stan techniczny budynku) nie uniemożliwia objęcia go ochroną, jeżeli nadal spełnia on przesłanki z art. 3 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym zabytek - to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową.

W orzecznictwie sądów administracyjny utrwalony został pogląd, iż stan zachowania obiektów nie przemawia przeciwko ochronie, zgodnie bowiem z przepisem art. 6 ust. 1 pkt 1 lit c i e ustawy o ochronie zabytków ochronie i opiece podlegają wymienione w przepisie zabytki nieruchome bez względu na stan ich zachowania ( vide wyrok NSA z 3 marca 2016r. sygn.akt II OSK 1645/14).

Ochrona konserwatorska jest niezależna od oceny technicznej dokonanej przez osoby posiadające stosowane uprawnienia budowlane. Wbrew stanowisku skarżącego, zły stan techniczny zabytku, jeżeli nie wiąże się z utratą wartości historycznej, artystycznej lub naukowej (art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków) nie dyskwalifikuje zatem objęcie obiektu ochroną. Pozostaje aktualne stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2006 r., II OSK 494/05, w którym na tle nieobowiązującej już ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. Nr 10, poz. 48 ze zm.) stwierdzono, że decyzja o wpisie do rejestru zabytków ma na celu zapewnienie ochrony zabytków stanowiących dziedzictwo narodowe, chronione przepisem art. 5 Konstytucji RP. Prawo budowlane nie może zatem ograniczać, a tym bardziej pozbawiać, ochrony dóbr chronionych konstytucyjnie i to bez względu na to, która decyzja (pozwolenie na budowę lub rozbiórkę czy też o wpisie do rejestru zabytków) została wydana wcześniej. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 października 2012r. II OSK 1115/11 "decyzja o wpisie do rejestru zabytków nawet wydana po uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na rozbiórkę ma właśnie na celu niedopuszczenie do zniszczenia (rozebrania) zabytków i w pełni odpowiada gwarancji konstytucyjnej ochrony dziedzictwa narodowego."

Należy podkreślić, iż wpisem objęto wyłącznie obiekt, które przetrwał do dzisiejszego dnia w możliwie niezmienionej formie i pomimo niekwestionowanych zniszczeń zachował wartości zabytkowe.

Stwierdzić również należy, że znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja, w oparciu o którą organy obu instancji orzekły o wpisie zabytku do rejestru jest kompletna i wystarczająca do wydania decyzji o takiej treści. Organy przeprowadziły postępowanie w zgodzie z przepisami art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 84 § 1, art. 85 § 1 oraz art. 107 § 1 k.p.a., a zarzuty stawiane pod tym kątem są bezpodstawne. Organ zebrał materiał dowodowy w sposób nie budzący wątpliwości, przeprowadził wizję (art. 85 § 1 k.p.a.), a następnie w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.) rozpatrzył tak zebrany materiał dowodowy, zaś wnioski, konkluzje oraz odniesienie do podstawy prawnej znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.), któremu również nie można zarzucić uchybień.

Na marginesie jedynie wskazać należy, że wpis do rejestru następuje nie z uwagi na opłacalność tego dokonania, a z uwagi na walory naukowe, historyczne i artystyczne danego obiektu . Dlatego też przesłanki ekonomiczne nie są brane pod uwagę przy podejmowaniu decyzji o wpisie zabytku z rejestru lub nie. Celem priorytetowym ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest bowiem ochrona i zachowanie materialnego dziedzictwa kulturowego, konserwacja i rewaloryzacja zabytków.

Należy także wyjaśnić, iż kwestia ochrony konserwatorskiej innych budynków w P. wskazanych w piśmie skarżącego z dnia 5 listopada 2012 r., nie podlega kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu i nie uzasadnia zarzutu naruszenia art. 5 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji w zw. Z art. 32 Konstytucji RP, bowiem w przedmiotowej sprawie skarżący korzystał z takich samych praw jak i dotyczą go takie same obowiązki ( w stosownych udziałach) jak pozostali współwłaściciele nieruchomości przy ul. [...] w P..

Podstawę prawną rozstrzygnięcia o nadaniu decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności stanowił art. 108 k.p.a., który w § 1 stanowi, iż od decyzji, od której służy odwołanie może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Jak wyjaśniły organy to właśnie zły stan techniczny substancji budynku podlegającego ochronie oraz konieczność przeprowadzenia rozległego remontu spełnia przesłanki zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami, jak i inny interes społeczny, który polega za na zachowania dobrostanu dziedzictwa historycznego i kulturowego dla przyszłych pokoleń.

Z tych wszystkich względów należy uznać, iż rozstrzygniecie organu zasługuje na aprobatę zaś skarga jako niezasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270).