Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 67/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Anna Apollo po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 października 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 650/18 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od pisma o negatywnym rozpatrzeniu wniosku o dofinansowanie ze środków PFRON oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 17 października 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 650/18 po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 15 czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od pisma o negatywnym rozpatrzeniu wniosku o dofinansowanie ze środków PFRON - uchylił zaskarżone postanowienie.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

[...] – dalej: wnioskodawca lub strona - wnioskiem z dnia 7 marca 2018 r., zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. o dofinansowanie ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: PFRON lub fundusz) uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym.

Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. pismem z dnia 23 kwietnia 2018 r. poinformował stronę o negatywnym rozpatrzeniu wniosku.

Orzekając na skutek odwołania strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. postanowieniem z dnia 15 czerwca 2018 r. stwierdziło niedopuszczalność odwołania.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że pismo Dyrektora MOPR w L. z dnia 23 kwietnia 2018 r. nie jest decyzją i nie może zostać zaskarżone w trybie odwoławczym do organu wyższego stopnia. Pismo to nie jest decyzją, dlatego, że w przypadku dofinansowania przepisy nie przewidują wydania decyzji przez organ administracji publicznej.

W ocenie SKO podstawę dofinansowania zadań ze środków Funduszu stanowi umowa, która określa w szczególności rodzaj zadania podlegającego dofinansowaniu, wysokość środków Funduszu przyznanych na realizację zadania, termin rozpoczęcia realizacji zadania, zakres i sposób realizacji umowy, warunki i termin wypowiedzenia umowy, warunki rozwiązania umowy i zwrotu niewykorzystanych środków Funduszu, sposób sprawowania kontroli wykorzystania środków Funduszu, sposób rozliczenia oraz zestawienie dokumentów potwierdzających wydatkowanie środków Funduszu. Żaden z przepisów określających tryb postępowania w sprawach o dofinansowanie nie przewiduje wydania decyzji administracyjnej w sprawie rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie. Przepisy przewidują inną formę załatwienia sprawy, niż wydanie decyzji. Zatem nie zachodzi podstawa do stosowania w tym zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących decyzji, jako formy załatwienia sprawy administracyjnej.

Organ II instancji podkreślił, że postępowanie poprzedzające zawarcie umowy kończy się przewidzianą w § 12 ust. 3b rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 926; dalej: rozporządzenie), informacją o sposobie rozpatrzenia wniosku, skierowaną do wnioskodawcy. Przepis § 12 ust. 3b rozporządzenia nie precyzuje, co informacja ta powinna zawierać. Jednakże wnioskodawca powinien być poinformowany, co najmniej o wysokości dofinansowania, które zostanie w drodze umowy przyznane albo o odmowie uwzględnienia jego wniosku o dofinansowanie.

Uzasadniając uchylenie zaskarżonego postanowienia WSA w Lublinie podkreślił, że organ rozpoznający wniosek strony o dofinansowanie ze środków PFRON uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym powinien rozstrzygnąć go w formie decyzji.

Sąd I instancji podniósł, że w rozstrzygnięciu zaskarżonego postanowienia mowa jest o dofinansowaniu uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym, co jest zgodne z zakresem wniosku złożonego przez strony. Natomiast w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy powołał przepisy dotyczące finansowania w części lub całości m.in. likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych. Organ powołał w tym zakresie przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, które nie znajduje zastosowania w sprawie.

Sąd podkreślił, że zgodnie z § 5 ust. 14 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 listopada 2007 r. w sprawie turnusów rehabilitacyjnych centrum pomocy we wskazanym terminie powiadamia w formie pisemnej wnioskodawcę o sposobie rozpatrzenia jego wniosku. Brak jednoznacznej wypowiedzi prawodawcy w kwestii formy, w jakiej organ administracji kwalifikuje podmioty do pomocy ze środków PFRON, każe poszukiwać jej rozstrzygnięcia drogą wykładni i kierowania się ogólnie przyjętymi zasadami prawa administracyjnego. Wskazać należy na treść art. 66 ustawy, zgodnie, z którą w sprawach nieunormowanych przepisami ustawy stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego. Przyjęcie jednego z możliwych rozwiązań - odmowa dofinansowania nie jest ani decyzją ani innym aktem lub czynnością z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) lub że rozstrzygnięcie zapada w formie decyzji - nie może następować w sposób automatyczny, lecz musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających interpretacji, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady.

Zdaniem WSA, negatywne rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku o dofinansowanie turnusu rehabilitacyjnego ma charakter decyzji administracyjnej o charakterze uznaniowym. Analizując zasady przyznawania dofinansowania określone w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r., uzyskanie dofinansowania wskazanego we wniosku skarżącego następuje na podstawie umowy cywilnoprawnej (§ 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Jednakże wyłonienie podmiotów, z którymi zostanie podpisana umowa o dofinansowaniu, następuje po przeprowadzeniu przewidzianej w przepisach procedury administracyjnej. Już jej przeprowadzenie prowadzi do rozstrzygnięcia, które stanowi rozstrzygnięcie indywidualne, dotyczące praw jednostki. Negatywne rozpatrzenie wniosku skutkuje brakiem możliwości zawarcia umowy, o której mowa w § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia i brakiem roszczenia w tym zakresie. Brak jest w przepisach prawa cywilnego podstawy prawnej do wytoczenia powództwa zmierzającego do zobowiązania starosty do zawarcia umowy o dofinansowaniu w sytuacji negatywnego rozpoznania wniosku o dofinansowanie w oparciu o przepisy ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz przepisy rozporządzenia. Tym samym wnioskodawca nie posiada możliwości domagania się rozpoznania sprawy przed sądem powszechnym z uwagi na brak stosunku cywilnoprawnego. Brak wskazania w przepisach ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia formy, jaką przybiera informacja z § 12 ust. 3b rozporządzenia nie stanowi przeszkody dla uznania, że jest to decyzja administracyjna. Przy tym negatywne rozpatrzenie wniosku o udzielenie osobie niepełnosprawnej, bezrobotnej, jednorazowych środków z PFRON na podjęcie działalności gospodarczej, na podstawie art. 12a ustawy o rehabilitacji, w trybie przewidzianym w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 października 2007 r. w sprawie przyznania osobie niepełnosprawnej środków na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo na wniesienie wkładu do spółdzielni socjalnej (Dz. U. Nr 194, poz. 1403 ze zm.), następuje w formie decyzji administracyjnej

Sąd wskazał, że w § 5 pkt 14 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 listopada 2007 r. w sprawie turnusów rehabilitacyjnych również znalazło się sformułowanie, iż centrum pomocy w terminie 7 dni od dnia rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie powiadamia w formie pisemnej wnioskodawcę o sposobie jego rozpatrzenia. Takie zapis nie stanowi przeszkody w przyjęciu decyzyjnej formy załatwienia sprawy wniosku o przyznanie środków. Powyższe stanowisko można odnieść do rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie turnusu rehabilitacyjnego w oparciu o przepisy ostatnio powołanego rozporządzenia. W przypadku, o którym mowa w § 5 ust 14 rozporządzenia z dnia 15 listopada 2007 r. w sprawie turnusów rehabilitacyjnych (Dz. U. Nr 230, poz. 1694), mamy do czynienia z decyzją administracyjną rozstrzygającą wniosek o dofinansowanie kosztów turnusu rehabilitacyjnego ze środków PFRON, pomimo użytego w tym przepisie zwrotu "powiadomienia o sposobie rozpatrzenia wniosku". Jednocześnie nie można dopuścić do sytuacji, aby w demokratycznym państwie prawnym wniosek strony o dofinansowanie kosztów turnusu rehabilitacyjnego, mający znacznie dla realizacji jej praw, byłby rozpatrywany poza procedurą, co zaistnieje w przypadku braku formy decyzji rozstrzygnięcia takiego wniosku.

Sąd I instancji wskazał, że stanowisko organu zawarte w zaskarżonym postanowieniu jest przedwczesne. Powyższe z tego względu, że nie zostało ono poprzedzone dostatecznym rozpatrzeniem okoliczności danej sprawy i oceny rzeczywistej treści i charakteru pisma z dnia 23 kwietnia 2018 r., jak również treści i zarzutów środka zaskarżenia strony w reakcji na powyższe rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o jego żądaniu.

Organ odwoławczy, ponownie rozpoznając sprawę, dokonana oceny, jaki charakter ma pismo Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie, stanowiące wyraz negatywnego rozpoznania żądania strony. Analizując treść pisma Dyrektora MOPR z dnia 23 kwietnia 2018 r. organ drugiej instancji zwróci uwagę, że mimo braku nazwania go decyzją, zawiera ono oznaczenie organu, adresata, wyjaśnienie podstawy prawnej, datę wydania, a przede wszystkim rozstrzygnięcie. Z jego treści wynika, że w związku ze złożonym przez stronę wnioskiem o przyznanie dofinansowania ze środków PFRON uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym, odmówiono wnioskodawcy przyznania dofinansowania. Pismo to nie zawiera pouczenia o trybie wniesienia odwołania, które jest jednym z obligatoryjnych elementów decyzji. Należy ustalić czy zachowane zostały terminy do zaskarżenia negatywnego dla strony rozstrzygnięcia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie w skardze kasacyjnej zaskarżyło powyższy wyrok w całości domagając się jego uchylenia w całości i rozpoznania skargi oraz jej oddalenie. Ewentualnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. SKO w Lublinie oświadczyło, że zrzeka się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. W ramach podstawy skargi kasacyjnej z art 174 pkt 1 p.p.s.a.:

- naruszenie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: kpa), w zw. z art. 127 § 1 kpa w zw. z § 5 ust. 14 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 listopada 2007 r. w sprawie turnusów rehabilitacyjnych (Dz.U. z 2007 r., nr 230, poz. 1694) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieprawidłowym przyjęciu przez Sąd I instancji charakteru pisma informującego o negatywnym rozpatrzeniu wniosku o dofinansowanie ze środków PFRON uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym, i uznaniu, iż stanowi ono decyzję administracyjną, od której przysługuje odwołanie, co czyni podjęte przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie w trybie art. 134 kpa wadliwym, w sytuacji, gdy pismo to (powiadomienie w formie pisemnej) z woli ustawodawcy nie jest decyzją administracyjną, lecz innym aktem organu, na który środek zaskarżenia w formie odwołania nie przysługuje.

II. W ramach podstawy skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.:

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 kpa i art. 127 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, będące konsekwencją błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowanie w/w przepisów prawa materialnego, poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia organu II instancji pomimo braku naruszenia przez ten organ w/w przepisów prawa materialnego;

- naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zawarcie w wyroku wskazań, co do dalszego postępowania tj.:

a) dokonania przez organ odwoławczy oceny charakteru pisma Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. z dnia 23 kwietnia 2018 r., podczas gdy wnikliwa ocena tego aktu została przez organ odwoławczy dokonana i wyczerpująco uzasadniona w wydanym przez ten organ rozstrzygnięciu,

b) dokonania przez organ odwoławczy oceny charakteru pisma Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. z dnia 23 kwietnia 2018 r., podczas gdy oceny takiej dokonał Sąd I instancji.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1, art. 176 i 174 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w jej granicach, nie mając uprawnień do uzupełniania bądź precyzowania zarzutów podnoszonych przez stronę, czy formułowanej na ich poparcie argumentacji. Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy do koniecznych i istotnych wymogów skargi kasacyjnej. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie i w jaki sposób. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - także wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przytoczenie podstawy kasacyjnej oraz jej uzasadnienie musi, więc być precyzyjne. Związanie bowiem sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej powoduje, iż nie może on zastępować strony i precyzować, czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia.

Jako, że w skardze kasacyjnej złożonej w tej sprawie, jej autor oparł swoje zarzuty na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a., jako pierwszy winien podlegać rozpoznaniu zarzut naruszenia przepisów procesowych, ponieważ tylko do prawidłowo ustalonego stanu fatycznego można trafnie zastosować przepisy prawa materialnego. Jednakże uwzględniając treści podniesionych zarzutów oraz z uwagi na ich komplementarny charakter Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że winny one być rozpoznane łącznie. Autor skargi kasacyjnej zmierza do wykazania, iż brak jest podstaw do orzekania w formie decyzji administracyjnej w sprawie odmowy dofinansowania ze środków PFRON uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym. Pogląd ten nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 z dnia 27 sierpnia 1997 r. ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, rehabilitacja osób niepełnosprawnych oznacza zespół działań, w szczególności organizacyjnych, leczniczych, psychologicznych, technicznych, szkoleniowych, edukacyjnych i społecznych, zmierzających do osiągnięcia, przy aktywnym uczestnictwie tych osób, możliwie najwyższego poziomu ich funkcjonowania, jakości życia i integracji społecznej. Rehabilitacja zawodowa ma na celu ułatwienie osobie niepełnosprawnej uzyskania i utrzymania odpowiedniego zatrudnienia i awansu zawodowego przez umożliwienie jej korzystania z poradnictwa zawodowego, szkolenia zawodowego i pośrednictwa pracy ( art. 8 ust 1 ustawy). Natomiast rehabilitacja społeczna ma na celu umożliwianie osobom niepełnosprawnym uczestnictwa w życiu społecznym (art. 9 ust. 1 ustawy). Do podstawowych form aktywności wspomagającej proces rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych zalicza się uczestnictwo tych osób w: warsztatach terapii zajęciowej oraz turnusach rehabilitacyjnych (art. 10 ustawy). Przepis art. 10e ust. 1-3 ustawy określa warunki przyznawania świadczeń ze środków PFRON na dofinansowanie uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym. Osoba niepełnosprawna może ubiegać się o dofinansowanie ze środków Funduszu uczestnictwa w turnusie, jeżeli przeciętny miesięczny dochód, w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych, podzielony przez liczbę osób we wspólnym gospodarstwie domowym, obliczony za kwartał poprzedzający miesiąc złożenia wniosku, nie przekracza kwoty: 1) 50% przeciętnego wynagrodzenia na osobę we wspólnym gospodarstwie domowym; 2) 65% przeciętnego wynagrodzenia w przypadku osoby samotnej. W przypadku przekroczenia kwot dochodu, o których mowa w ust. 1, kwotę dofinansowania pomniejsza się o kwotę, o którą dochód ten został przekroczony. Natomiast w przypadku uzasadnionym trudną sytuacją materialną lub losową osoby niepełnosprawnej dofinansowanie ze środków Funduszu uczestnictwa w turnusie tej osoby lub dofinansowanie uczestnictwa jej opiekuna może zostać przyznane bez pomniejszania kwoty dofinansowania pomimo przekroczenia kwot dochodu, o których mowa w ust. 1. Jednocześnie na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 10d ust. 8 pkt. 2 minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego został upoważniony do określenia, w drodze rozporządzenia warunków, jakie powinny spełniać osoby niepełnosprawne ubiegające się o dofinansowanie uczestnictwa w turnusie, tryb składania i rozpatrywania wniosków o dofinansowanie, wysokość oraz sposób przyznawania i przekazywania tego dofinansowania ze środków Funduszu. W świetle § 5 ust. 14 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 listopada 2007 r. w sprawie turnusów rehabilitacyjnych centrum pomocy rodzinie w terminie 7 dni od dnia rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie powiadamia w formie pisemnej wnioskodawcę o sposobie jego rozpatrzenia. Informacja o sposobie rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie, zgodnie z ust. 15 § 5 rozporządzenia zawiera odpowiednio: 1) imię i nazwisko, adres i numer PESEL albo numer dokumentu tożsamości; 2) informację o wysokości przyznanego dofinansowania; 3) informację o wysokości przyznanego dofinansowania dla opiekuna; 4) uzasadnienie w przypadku nieprzyznania dofinansowania.

Analiza przytoczonych wyżej przepisów prowadzi do konkluzji, iż, mimo zastosowania formuły "powiadomienia o sposobie rozpatrzenia wniosku" mamy do czynienia w tym przypadku z aktem administracyjnym rozumianym jako władcze i jednostronne oświadczenie woli organu administrującego skierowane na wywołanie konkretnych skutków prawnych wobec zindywidualizowanego adresata. Jest to szczególna postać aktu administracyjnego, adresowanego do zewnętrznego podmiotu, który przybiera formę decyzji administracyjnej.

Decyzja administracyjna oznacza kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organów administracji publicznej, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Z przytoczonej definicji wynikają kryteria, które niezależnie od nazwy, wskazują jakie znaczenie czynności administracyjnej nadaje ustawodawca (albo też w przypadku braku takiej nazwy), pozwalają w konkretnym przypadku na ustalenie czy czynność ta może zostać zakwalifikowana do kategorii decyzji administracyjnych. Nie budzi wątpliwości, iż "powiadomienia o sposobie rozpatrzenia wniosku", pozostając aktem władczym i jednostronnym, rozstrzygającym o publicznym uprawnieniu jednostki, spełnia przesłanki konieczne do uznania go za decyzję administracyjną. Na rzecz przyjęcia takiej tezy przemawia także, akceptowane w doktrynie i orzecznictwie prawo do procesu oraz domniemanie decyzyjnej formy załatwiania spraw administracyjnych. Prawo do procesu wyprowadza się z idei demokratycznego państwa prawnego (tak: B. Adamiak, Prawo do procesu w świetle regulacji prawa procesowego administracyjnego w: R.Hauser, Z.Niewiadomski, A.Wróbel, System prawa administracyjnego, t. 9 , Warszawa 2010, s. 92). Działania władcze powinny być wykonywane w takich formach, które stwarzają jednostce możliwość obrony jej interesów w postępowaniu gwarantującym zachowanie pewnych (podstawowych), standardów procesowych, m.in. takich jak: prawo do wysłuchania i prawo do czynnego udziału w ustaleniu stanu faktycznego. Zachowanie takich standardów gwarantuje regulacja zawarta w kpa odnosząca się do postępowania administracyjnego ogólnego (w sprawach załatwianych w drodze decyzji administracyjnych). Natomiast brak takich standardów w razie przyjęcia innych (niż decyzja) form konkretyzacji praw lub obowiązków jednostki - nawet poddanie tych form kontroli sądu administracyjnego - nie zapewnia właściwych standardów, bowiem ich zastosowanie zazwyczaj nie jest poprzedzone postępowaniem, w ramach którego jednostce służyłyby podstawowe prawa procesowe.

Z prawem do procesu wiąże się domniemanie " decyzyjnej formy" załatwiania spraw administracyjnych (B. Adamiak, Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej w: Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania , Studia i materiały z konferencji jubileuszowej Profesora Eugeniusza Ochendowskiego Toruń 2005 r. , ss. 7 – 23). Domniemanie to należy stosować w sytuacji, kiedy normy prawa materialnego administracyjnego wymagają autorytatywnej konkretyzacji, a przepis prawa nie kształtuje stosunku materialnoprawnego bezpośrednio albo na podstawie innej formy działania. Prawo materialne administracyjne, konstytuując normy kompetencyjne stanowiące podstawę do podejmowania rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, nie daje wielokrotnie odpowiedzi na pytanie czy rozstrzygnięcie to jest decyzją administracyjną sensu stricto, czy też aktem innego rodzaju. Mając na względzie ochronę praw jednostki, jaką uzyskuje ona w przypadku sformalizowanego postępowania administracyjnego, należy przyjąć, iż w takich wątpliwych sytuacjach mamy do czynienia z decyzją administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt. 1 k.p.a. Zasada domniemania załatwiania sprawy w formie decyzji może być jednak przyjmowana tylko w tych przypadkach, w których z normy prawa materialnego, stanowiącej podstawę jej wydania, można w sposób niebudzący wątpliwości wyprowadzić normę prawną wymagającą autorytatywnej konkretyzacji poprzez wyprowadzenie z niej uprawnienia lub obowiązku jednostki.

Powyższa problematyka była już wielokrotnie przedmiotem oceny sądów administracyjnych. W wyroku z 8 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 941/12, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie uprawnienia do uzyskania świadczenia w postaci dofinansowania kosztów turnusu rehabilitacyjnego ma charakter decyzji administracyjnej. Jak przy tym podkreślono – zważywszy na ukształtowane przepisami ustawy o rehabilitacji i rozporządzenia uprawnienie do uzyskania świadczenia w postaci dofinansowania kosztów turnusu rehabilitacyjnego oraz konieczność przyjęcia domniemania formy decyzji administracyjnej i prawa procesu osoby ubiegającej się o świadczenie, w sytuacji kiedy organ administracji orzeka w sposób jednostronny i władczy w kwestii tego świadczenia, pomimo braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę, że rozstrzygnięcie to ma charakter decyzji, uznać je trzeba za decyzję administracyjną (por. również wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt I GSK 302/18 i sygn. akt I GSK 303/18, a także uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 1/12).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela to stanowisko.

Na dodatkową uwagę zasługuje przy tym to, że przepisy prawa materialnego mogą przewidywać załatwienie sprawy w formie decyzji administracyjnej także w sposób pośredni, przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu administracji do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, np. "zezwala", "przydziela", "potwierdza", "wyraża zgodę" (zob. chociażby uchwała NSA z 12 października 1998 r., sygn. akt OPS 6/98, uchwała NSA z 15 listopada 1999 r., sygn. akt OPK 24/99). Taka sytuacja ma miejsce w analizowanym przypadku. Czynność określona w przepisach prawa jako "przyznanie dofinansowania" (por. m.in. art. 10d ust. 8 pkt 2, art. 10e ust. 4 ustawy oraz § 5 ust. 15 pkt 2 i 4 rozporządzenia w sprawie turnusów rehabilitacyjnych) jest formą władczej konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego, której adresatem jest jednostka. Akt taki powinien przybrać formę decyzji administracyjnej.

Skoro ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych nie określa expressis verbis formy, w jakiej ma być podjęte rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania dofinansowania ze środków PRFON uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym (art. 10e ust. 1 ustawy) to zważywszy na dotychczasową argumentację należy przyjąć, iż właściwą formą jest decyzja administracyjna. Tezę tę wspiera ustawowe odesłanie do Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach nieuregulowanych w ustawie (art. 66 ustawy).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przejęcie za prawidłowe stanowiska SKO, to jest brak możliwości zaskarżenia negatywnego rozstrzygnięcia organu administracyjnego w przedmiocie wniosku o udzielenie środków z PFRON, prowadziłoby do takiego skutku, że rozstrzygnięcie to w ogóle nie podlegałoby kontroli sądowej. W konsekwencji pozbawiłoby to wnioskodawcę konstytucyjnego prawa do sądu. Za przyznaniem wnioskodawcy do zaskarżenia negatywnego rozstrzygnięcia organu administracyjnego w przedmiocie wniosku o udzielenie środka w PFRON przemawia także fakt, że rozstrzygnięcie to podejmowane jest na zasadzie uznania, albowiem przesłanki, jakimi kieruje się organ dokonując wyboru wniosku o przyznanie środków są nieostre.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, że nie jest on zasady. Cyt. przepis stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się również w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to, więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10; wyrok NSA z 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1399/10).

Omawiany przepis może stanowić także samodzielną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Wiążący pogląd w tym zakresie został wyrażony w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 luty 2010 r., sygn. akt. II FSK 8/09 (ONSAiWSA 2010, z. 3, poz. 39).

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że żadna z wyżej wskazanych okoliczności w tej sprawie nie występuje. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala na dokonanie kontroli instancyjnej i na jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji. Ten jest przy tym bezsporny. Spór w sprawie ogniskował się wokół wykładni prawa.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegało m.in. na dokonaniu przez organ odwoławczy oceny charakteru pisma Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. z dnia 23 kwietnia 2018 r., podczas gdy wnikliwa ocena tego aktu została przez SKO dokonana i wyczerpująco uzasadniona w wydanym przez ten organ rozstrzygnięciu. Tak określona wadliwość uzasadnienia wyroku nie miała miejsca, bowiem Sąd I instancji, wskazał podstawę prawną wyroku, która określa sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od wyniku postępowania sądowego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Uchylając zaskarżone postanowienie WSA odniósł się do przepisów prawa procesowego, które w jego ocenie zostały przez organ naruszone. Chodzi tu o art. 134 k.p.a oraz art. 127 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.