Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 197/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17, art. 24
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 15h
journal: Dz.U. 2021 poz 2095
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)
article: art. 145, art. 135, art. 210
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 września 2022 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 14 stycznia 2022 r., znak: SKO.41/5044/OS/2021 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy Dzierzkowice z dnia 16 grudnia 2021 r., znak: OPS.4302.000376.2021.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do sądu decyzją z 14 stycznia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, po rozpatrzeniu odwołania A. K. (dalej jako: skarżący), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy D. z 16 grudnia 2021 r., w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Decyzja został wydana w następującym stanie sprawy:

Wnioskiem z 31 listopada 2021r. skarżący wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad żoną – M. K..

Decyzją z 16 grudnia 2021 r. organ I instancji odmówił przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z powodu niespełnienia przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., (Dz. U. z 2022 r., poz. 615; dalej jako: u.ś.r.), tj. powstanie niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18 roku życia. W ocenie organu powyższe uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną, pomimo, że orzeczenie o niepełnosprawności M. K. wydane przez na czas określony do 31 maja 2021 r. na podstawie art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095; dalej jako: ustawa o COVID-19), uległo przedłużeniu do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii.

W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił błędne zastosowanie art. 17 ust. 1b u.ś.r., poprzez nieuwzględnienie skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (K 38/13), w wyniku którego doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, co determinuje naruszenie art. 190 ust. Konstytucji RP.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 14 stycznia 2022 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium zakwestionowało powołanie się przez organ

I instancji na przesłankę negatywną związaną z wiekiem powstania niepełnosprawności osoby, nad którą ma być sprawowana opieka, ze względu na wspomniany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r

Uzasadniając prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji i brak podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, Kolegium wskazało na brak ważnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Organ II instancji podniósł, że z załączonego do akt sprawy orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Kraśniku z dnia 27 maja 2019 r., wynika, że M. K. została zaliczona do grona osób o znacznym stopniu niepełnosprawności od 21 kwietnia 2017 r. Orzeczenie zostało wydane na czas określony do 31 maja 2021 r. Powołując się na art. 24 ust. 3 u.ś.r., Kolegium wyjaśniło, że prawo do świadczeń rodzinnych, w tym wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia, nie dłużej jednak niż do końca okresu zasiłkowego.

W ocenie Kolegium, pomimo, że skarżący spełnia przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w zakresie w jakim odnoszą się one do daty powstania niepełnosprawności M. K., to przesłanką negatywną uzasadniającą odmowę przyznania tego świadczenia jest brak aktualnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności żony skarżącego.

W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium skarżący powołując się na art. 15h ust. 1 pkt 2) ustawy o COVID - 19, stwierdził, że okres ważności orzeczenia o niepełnosprawności jego żony z mocy prawa zachował ważność do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Według skarżącego, oznacza to obowiązek odpowiedniego przedłużenia przez właściwe organy, z urzędu prawa do uzależnionego od stopnia niepełnosprawności świadczenia pielęgnacyjnego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej jako: p.p.s.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jej uchylenia. Z uwagi na to, że uchybieniami dotknięta jest także decyzja wydana w I instancji, należało uchylić również i tą decyzję, działając w oparciu o art. 135 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że Kolegium prawidłowo nie podzieliło stanowiska organu I instancji co do podstawy odmowy przyznania świadczenia. Argumentacja Wójta Gminy U., który oparł decyzję odmowną na art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest wadliwa, ze względu na to, że zgodność z Konstytucją tego przepisu została zakwestionowana wspomnianym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. K 38/13; OTK-A 2014, z. 9, poz. 104). Trybunał uznał za niekonstytucyjne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od okresu powstania niepełnosprawności. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się jednolity już pogląd, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zob. przykładowo wyroki NSA z 6 lipca 2016 r., I OSK 223/16; z 2 sierpnia 2016 r., I OSK 923/16; z 7 września 2016 r., I OSK 755/16; z 21 października 2016 r., I OSK 1853/16; z 4 listopada 2016 r., I OSK 1578/16, z 10 listopada 2016 r., I OSK 1512/16; z 14 grudnia 2016 r., I OSK 1614/16; z 11 lipca 2017 r., I OSK 1600/16). Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje niezależnie od momentu kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki (por. analogiczne stanowisko wyrażone w wyrokach tutejszego sądu, tj. WSA w Lublinie, z 7 marca 2019 r., II SA/Lu 55/19 i z 28 marca 2019 r., II SA/Lu 87/19).

Kluczowym problemem dla rozpoznawanej sprawy jest kwestia mocy prawnej orzeczenia o niepełnosprawności żony skarżącego.

Bezspornie, skoro podstawową przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja z zatrudnienia lub podjęcia innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (art. 17 ust. 1 u.ś.r.), to legitymowanie się aktualnym orzeczeniem o niepełnosprawności przez osobę, nad którą opieka ma być sprawowana jest kluczową przesłanką przyznania świadczenia. Potwierdza to treść art. 24 ust. 3 u.ś.r., który wiąże okres przyznania świadczenia z treścią orzeczenia o niepełnosprawności (w przypadku ustalania prawa do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności osoby, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W tym przypadku prawo do świadczeń rodzinnych ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia, nie dłużej jednak niż do końca okresu zasiłkowego).

Równie bezsporne jest, że żona skarżącego, nad którą skarżący sprawuje opiekę, legitymuje się orzeczeniem, zaliczającym ją do znacznego stopnia niepełnosprawności i wskazującym konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Orzeczenie to wydano w dniu 27 maja 2019 r. na czas określony, do 31 maja 2021 r. Wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skarżący złożył w dniu 30 listopada 2021 r.

W ocenie Kolegium ważność orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wygasła, co stanowi przeszkodę w przyznaniu skarżącemu świadczenia.

Należy jednak wskazać, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajdzie art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy COVID-19 (ważność orzeczenia upłynęła po wejściu w życie ustawy). Zgodnie z tym przepisem, z przyczyn związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, orzeczenie o niepełnosprawności albo orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wydane na czas określony na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, którego ważność: (1) upłynęła w terminie do 90 dni przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, pod warunkiem złożenia w tym terminie kolejnego wniosku o wydanie orzeczenia, zachowuje ważność do upływu 60. dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności; (2) upływa w terminie od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, zachowuje ważność do upływu 60. dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.

Bezsporne jest, że jakkolwiek stan epidemii na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej został odwołany (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii; Dz. U. z 2022 r., poz. 1027), to w jego miejsce wprowadzono stan zagrożenia epidemicznego (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego; Dz. U. z 2022 r., poz. 1028), obowiązujący do dnia dzisiejszego.

Treść art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy COVID-19 nie pozostawia żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Skutkiem zastosowania tego przepisu w rozpoznawanej sprawie jest konieczność przyjęcia, że orzeczenie ustalające stopień niepełnosprawności żony skarżącego z 27 maja 2019 r. zachowuje nadal ważność (moc obowiązującą), pomimo upływu okresu, na które zostało wydane.

W tej sytuacji błędne jest stanowisko Kolegium, które dostrzegając przytoczony przepis, uznało, że ważność orzeczenia wygasła i brak jest podstaw do uznania, że nadal obowiązuje. Stanowisko to pozostaje w sprzeczności z treścią przytoczonego przepisu.

Jakkolwiek Sąd uznaje stanowisko Kolegium w kwestii zastosowania art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy COVID-19 za błędne, to jednak nie sposób z drugiej strony nie dostrzec, że stanowisko to, choć nieprawidłowe, wyrasta z pewnych słusznych racji (argumentów). Nie sposób nie dostrzec, że regulacja zawarta w przytoczonym przepisie stwarza ryzyko nadużywania, poprzez korzystanie ze świadczeń z szeroko rozumianego zabezpieczenia społecznego, opartych na orzeczeniach o niepełnosprawności, bez poddania się przez osobę, która legitymuje się takim orzeczeniem, weryfikacji stanu zdrowia, która to weryfikacja została założona w treści orzeczenia, wydanego na czas określony (orzeczenie wydano na czas określony, po to, aby przed jego upływem ocenić ponownie stan zdrowia danej osoby pod kątem przesłanki niepełnosprawności). Istnieje całkiem realne ryzyko, że osoba pobierająca takie świadczenia (np. świadczenie pielęgnacyjne) świadomie będzie unikać poddania się weryfikacji stanu zdrowia przez komisję orzekającą w sprawie niepełnosprawności, gdyż mogłaby uzyskać orzeczenie niekorzystne (np. zmieniające stopień niepełnosprawności). Zjawisko to jest już dostrzegalne również w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Białymstoku z 18 lutego 2022 r., II SA/Bk 104/22).

Możliwość nadużycia uprawnień wynikających z art. 15h ust. 1 ustawy COVID-19 jest wynikiem oględnie mówiąc niedoskonałości analizowanej regulacji prawnej, powstającej w warunkach dość pospiesznych, jako reakcja na dynamiczne zmiany nadzwyczajnej sytuacji społecznej i gospodarczej wywołanej rozwojem pandemii koronawirusa.

Nie sposób jednak nie dostrzec, że choć "niedoskonale" skonstruowany, przepis art. 15h jest obowiązujący.

Rolą sądu administracyjnego nie jest tworzenie, lecz stosowanie prawa, w związku z tym sąd nie może uchylać się od stosowania obowiązujących regulacji prawnych w przypadkach, gdy uzna je za niecelowe czy niesłuszne. Pewna korekta działań ustawodawcy jest możliwa tylko w ramach prawidłowego procesu stosowania prawa – w aspekcie wykładni, która powinna uwzględniać nie tylko elementy językowe, ale również celowościowe (założone i wyrażone przez ustawodawcę cele regulacji)

i kontekst systemowy (analizę przepisu w kontekście całego systemu prawnego). Sąd może zatem w ramach powszechnie akceptowanych metod wykładni dokonać pewnych korekt działań ustawodawcy, jeżeli odkodowanie treści przepisu wyłącznie przy pomocy językowych reguł wykładni prowadzi do wyników sprzecznych z ratio legis (funkcją) przepisu, czy z innymi normami systemu prawnego, zwłaszcza mającymi pierwszeństwo w hierarchii źródeł prawa (Konstytucja RP, wiążące normy prawa międzynarodowego, w tym unijnego).

Niewątpliwe nadużywanie godzi w intencje ustawodawcy, prowadząc do korzystania z prawa podmiotowego w sposób niezgodny z celami założonymi przez ustawodawcę, jak również w aksjologię systemu prawnego, prowadząc do korzystania ze świadczeń z szeroko rozumianego zabezpieczenia społecznego w sposób nieuzasadniony (wsparcie na rzecz osoby, która na to nie zasługuje w świetle przesłanek ustawowych danego świadczenia), godzący w wartość sprawiedliwości, będącej jednym z fundamentów systemu prawnego (art. 2 Konstytucji RP).

Nie można zatem a priori wykluczyć sytuacji, w której w szczególnych okolicznościach konkretnej sprawy dojdzie do konieczności daleko idącej korekty wykładni językowej art. 15h ust. 1 ustawy COVID-19 i wykorzystania argumentów wykładni celowościowej i systemowej w taki sposób, aby sprzeciwić się nadużywaniu uprawnień wynikających z tego przepisu.

Tym niemniej jednak w ocenie Sądu taka potrzeba nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie, gdyż w działaniach skarżącego nie można dopatrzeć się prób nadużycia uprawnień wynikających z art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy COVID-19 w kontekście przepisów o świadczeniach rodzinnych.

Należy zwrócić uwagę, że posiadanie (aktualnie ważnego) orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności przez osobę, nad którą ma być sprawowana opieka, nie jest jedyną przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Nader istotną przesłanką jest związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją (niepodejmowaniem) zatrudnienia i koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Nie można wykluczyć przypadków, czego dowodzi orzecznictwo sądowe, że nawet w przypadku posiadania przez osobę, nad którą opieka jest sprawowana, orzeczenia o znacznym stopniu niepełnoprawności, stan zdrowia tej osoby będzie tego rodzaju, że nie będzie konieczna rezygnacja przez małżonka (innego krewnego, na którym ciąży ustawowy obowiązek alimentacyjny) z zatrudnienia, czy innej aktywności zawodowej. W takiej sytuacji organy powinny odmawiać przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Korzystanie zatem z orzeczenia, które utraciło już ważność, a zachowuje moc prawną, z uwagi na szczególne regulacje zawarte w art. 15h ust. 1 ustawy COVID-19, może nie być wcale korzystne dla potencjalnego beneficjenta świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem inne dowody w sprawie, w szczególności wywiad środowiskowy, może podważyć twierdzenia o konieczności niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki. Jest to element, który powinien stanowić zabezpieczenie przed zjawiskiem nadużywania art. 15h ust. 1 ustawy COVID-19, przynajmniej w sprawach dotyczących świadczeń pielęgnacyjnych.

Jak wynika z zebranego przez organ materiału dowodowego, w tym wywiadu środowiskowego, żona skarżącego legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, które zachowuje ważność. Z wywiadu środowiskowego wynika, że skarżący sprawuje faktycznie opiekę nad żoną. W protokole wywiadu stwierdzono, że skarżący nie pracuje zawodowo, ponieważ sprawuje opiekę nad niepełnosprawną żoną, która wymaga stałej, całodobowej opieki. W wywiadzie wskazano na pogorszenie w ostatnim czasie stanu zdrowia żony skarżącego, a także, że wymaga ona pomocy we wszystkich czynnościach związanych z samoobsługą.

Biorąc pod uwagę ustalone przez organy fakty, nie sposób uznać, że brak legitymowania się aktualnym orzeczeniem o niepełnoprawności (z uwagi na upływ terminu ważności orzeczenia z 2019 r.) miałby być wynikiem próby nadużycia uprawnień wynikających z art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy COVID-19, celem swoistego "wyłudzenia" świadczenia pielęgnacyjnego, co mogłoby uzasadniać konieczność zastosowania wspomnianej korekty wyników wykładni przywołanego przepisu.

W świetle powyższych argumentów należy uznać, że zaskarżona decyzja Kolegium została wydana z naruszeniem art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy COVID-19, co uzasadnia jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Z kolei decyzja organu I instancji została wydana z naruszenie art. 17 ust. 1b u.ś.r. (co słusznie wytknęło Kolegium), co uzasadnia jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Ponownie rozpatrując sprawę organy uwzględnią powyższą ocenę prawną, w szczególności to, że data powstania niepełnosprawności nie ma znaczenia (co słusznie wskazało Kolegium) oraz, że orzeczenie o niepełnosprawności żony skarżącego z 27 maja 2019 r., pomimo upływu okresu, na jaki zostało wydane, zachowało moc obowiązującą z, z uwagi na treść art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy COVID-19.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.

Pomimo uwzględnienia skargi sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego, z uwagi na to, że skarżący nie złożył wniosku o zasądzenie kosztów, Sąd zaś nie może w tym przedmiocie orzekać z urzędu (art. 210 p.p.s.a.). Ponadto trzeba zauważyć, że ze względu na przedmiot sprawy skarżący objęty był ustawowym zwolnieniem od kosztów sądowych.