Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 31/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 82-88
journal: Dz.U. 2019 poz 1145
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tj

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Sawa (spr.) Sędziowie: WSA Iwona Kosińska WSA Bożena Marciniak Protokolant referent stażysta Agnieszka Kołtuniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2020 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] października 2019 r. nr [...] Wojewoda [...] (dalej:Wojewoda/organ) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) w związku z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 z późn. zm., dalej jako ugn) po rozpatrzeniu odwołania M. G., od decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. orzekającej o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz M. G. za część nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...], gmina [...] uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie administracyjne.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. Starosta [...] orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz M. G. za część nieruchomości gruntowej zajętej pod drogi publiczne kategorii gminnej, oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...], gmina [...], dla której Sąd Rejonowy w P. prowadzi księgę wieczystą nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że od powyższej decyzji odwołanie, uzupełnione pismami z dnia [...] i [...] sierpnia 2019 r., za pośrednictwem Starosty [...] złożyła M. G. W ich treści podniesiono zarzuty dotyczące odmowy ustalenia odszkodowania na podstawie zawartych wcześniej uzgodnień pomiędzy M. G. a Gminą [...]. Odmowa ustalenia odszkodowania przez Starostę [...], zdaniem strony, była nieuzasadniona, a decyzja jest wadliwa i powinna zostać uchylona. Organ wskazał, że jak wynika z akt sprawy, w dniu [...] lipca 2001 r. Wójt Gminy [...] wydał decyzję nr [...] (znak L.dz. [...]) zatwierdzającą podział nieruchomości opisanej w księdze wieczystej nr KW [...], oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], gmina [...]. W wyniku wydania przez Wójta Gminy [...] powyższej decyzji, wydzielone zostały działki nr [...] i nr [...], które zostały przeznaczone pod publiczne drogi gminne, które z mocy prawa przeszły na własność Gminy [...] z dniem w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, tj. z dniem [...] lipca 2001 r. Działki te są przedmiotem zaskarżonej decyzji Starosty [...]. W dniu [...] lipca 2001 r. został podpisany protokół z uzgodnień pomiędzy M. G. a Wójtem Gminy [...] zgodnie z którym ustalono, że wartość gruntu wydzielonego pod drogi publiczne wyniesie [...] zł oraz, że właściciel nieruchomości zrezygnuje z przysługującego mu odszkodowania w wysokości [...] zł w zamian za odstąpienie przez Zarząd Gminy od naliczenia i pobrania opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek podziału. Organ podniósł, że jak wynika z akt sprawy, M. G. w dniu [...] lipca 2001 r. złożyła oświadczenie, że zapoznała się z treścią decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości oraz nie wnosi odwołania od tej decyzji. Organ wskazał, że stanowiący podstawę prawną niniejszej sprawy art. 98 ust. 1 i 3 ugn przewiduje, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna lub orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym, że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Za działki gruntu, o których mowa powyżej przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Organ podniósł, że z powyższej regulacji wynika, że przesłankami warunkującymi ustalenie w trybie administracyjnym odszkodowania na rzecz właściciela bądź użytkownika wieczystego za grunt wydzielony pod drogę publiczną jest uznanie, że działki gruntu przejęte zostały pod drogę publiczną, co wynika z treści decyzji podziałowej w wyniku czego jednostka samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa nabyły własności tych działek z mocy prawa a jednocześnie nie doszło do uzgodnienia odszkodowania w drodze porozumienia pomiędzy właścicielem a organem. Organ wskazał, że art. 98 ust. 1 ugn stanowiąc o przejściu prawa własności z mocy samego prawa, nie reguluje podziału nieruchomości, lecz określa następujące z mocy prawa skutki decyzji podziałowej. Zmiana stanu prawnego na podstawie tego unormowania następuje z mocy prawa i stanowi samodzielną podstawę ujawnienia w księdze wieczystej przejścia prawa własności. Prawo do odszkodowania, na mocy art. 98 ust. 3 ugn powstaje dopiero wówczas, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna. Z tą bowiem datą działki gruntu wydzielone na wniosek właściciela pod drogi publiczne przechodzą z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządowych (art. 98 ust. 1 ustawy). Ustawowy obowiązek wypłaty odszkodowania może być realizowany w drodze cywilnoprawnej poprzez uzgodnienie wysokości odszkodowania między właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym a właściwym organem albo - gdy do takiego uzgodnienia nie dojdzie - w drodze administracyjnej przez wydanie decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania na zasadach i w trybie określonym w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Organ wskazał, że jak wynika z przytoczonego ww. protokołu z uzgodnień, odszkodowanie zostało ustalone, jednakże właścicielka nieruchomości oświadczyła, że w zamian za odstąpienie przez Zarząd Gminy od naliczenia i pobrania opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek jej podziału, rezygnuje z przysługującego jej odszkodowania. Następnie w dniu [...] listopada 2018 r. do Starosty [...] wpłynął wniosek M. G. o ustalenie odszkodowania za działki o nr [...] i [...]. Ponadto załączone zostało oświadczenie M. G. z dnia [...] listopada 2018 r. skierowane do Wójta Gminy [...], w którym właścicielka nieruchomości uchyla się od skutków prawnych złożonego w protokole uzgodnień z dnia [...] lipca 2001 r. oświadczenia woli. Strona podniosła, że składając oświadczenie woli o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia zawartego w protokole uzgodnień w zakresie zrzeczenia się odszkodowania, działała pod wpływem błędu. Błąd ten zdaniem strony postępowania wynikał z opisanego w piśmie z dnia [...] listopada 2018 r. przekonania, że wartość możliwej do naliczenia opłaty adiacenckiej jest dużo wyższa od kwoty należnego odszkodowania oraz, że gmina może złożyć wiążące przyrzeczenie o odstąpieniu od naliczania opłaty adiacenckiej, a tymczasem zdaniem strony postępowania przyrzeczenie jest instytucją prawa cywilnego i na gruncie prawa administracyjnego nie jest wiążące. W piśmie z [...] sierpnia 2019 r. stanowiącym uzupełnienie odwołania strona podniosła także zarzut nieprawidłowego ustalenia przez Starostę [...] stanu przedmiotowej sprawy a więc kwestii zrzeczenia się odszkodowania przez M. G. przed datą uprawomocnienia się decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości i co za tym idzie odmową ustalenia przez starostę odszkodowania za nieruchomości. Po analizie stanu faktycznego i prawnego oraz akt przedmiotowej sprawy organ II instancji stwierdził, że uchylenie się od skutków wad oświadczenia woli, a więc w tym przypadku oświadczenia złożonego przez M. G., musi odbywać się w trybie postępowania cywilnego, a więc przed sądem powszechnym, a nie organami administracji publicznej. Zdaniem Wojewody jeśli strony postępowania, a więc w tej sytuacji M. G. oraz Wójt Gminy [...], zawarły umowę w kwestii dotyczącej odszkodowania za powyższą nieruchomość, to ocena ważności i skuteczności tej umowy, w tym warunki jakie ona powinna spełniać i ustalenie treści stosunku prawnego, jaki ta umowa między stronami tworzy, należy do drogi cywilnej. W przypadku sporu między stronami rozstrzygnięcie o tego rodzaju kwestiach należy do kompetencji sądu cywilnego. Organ powołał się w tym zakresie na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt 1 OSK 31/17). Wojewoda odwołał się także do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 sierpnia 2019 r. (II SA/Gd 242/19), w którym w odniesieniu do art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazano, że "tryb decyzyjny ustalenia odszkodowania jest obligatoryjnie poprzedzony trybem cywilnoprawnym - konsensualnym. Obie formy ustalenia odszkodowania, pozostając pełnoprawnymi trybami wykluczają się wzajemnie, w tym sensie, że ustalenie odszkodowania w trybie cywilnoprawnym wyklucza prowadzenie postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania i na odwrót, tylko niepowodzenie trybu cywilnoprawnego umożliwia wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania. W takim przypadku wypełniona zostaje przesłanka braku porozumienia co do wysokości odszkodowania i strona postępowania może następnie skorzystać z norm regulujących ustalanie i wypłatę odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości". Wojewoda biorąc pod uwagę okoliczności sprawy uznał, że z uwagi na uzgodnienie wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w drodze protokołu uzgodnień, wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia jest niedopuszczalne i skutkuje bezprzedmiotowością postępowania. Organ wskazał, że przedmiotowa sytuacja znajduje odzwierciedlenie także w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 sierpnia 2019 r. (sygn. akt II SA/Gd 242/19). Po analizie ww. orzecznictwa sądowo-administracyjnego oraz całości dostępnego materiału dowodowego, Wojewoda stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Starostę [...] brak było przesłanek do ustalenia i wypłaty skarżącej odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości oznaczone jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...], gmina [...], skoro właścicielka nieruchomości zrzekła się odszkodowania z tytułu utraty jej prawa własności, ponadto pomiędzy M. G. a Wójtem Gminy [...] doszło do uzgodnienia w trybie cywilnoprawnym wysokości odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości, co jednocześnie wykluczyło możliwość jego ustalania w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Starostę [...] i z tego względu prowadzone w tej sprawie postępowanie administracyjne należało, zdaniem Wojewody umorzyć, a decyzję Starosty uchylić.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiodła M. G. (dalej: skarżąca), zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) naruszenie przepisu art. 98 ust. 3 ugn poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że dopuszczalne jest zrzeczenie się przyszłego, niepewnego roszczenia o odszkodowanie zarówno przed ostatecznością decyzji podziałowej jak również przed samym wydaniem decyzji poddziałowej, gdy tymczasem prowadzenie uzgodnień w ramach art. 98 ust. 3 ugn i ewentualne zrzeczenie się w ramach tych uzgodnień roszczenia o odszkodowanie jest możliwe dopiero z chwilą ostateczności decyzji, gdyż dopiero wówczas właścicielowi pozbawionemu prawa własności do działek drogowych przysługuje roszczenie o odszkodowanie;

2) naruszenie przepisu art. 58 § 1 i 3 ustawy z dnia z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (dalej jako: "kc") poprzez jego niezastosowanie pomimo, że zawarte przez strony porozumienie cywilnoprawne w postaci "Protokołu z uzgodnień" z dnia [...] lipca 2001 r. w zakresie odstąpienia ówczesnego zarządu Gminy od naliczania opłaty adiacenckiej jest sprzeczne z przepisami prawa tj. z art. 98a (dawny art. 98 ust. 4) ugn, który wprost wskazuje na konieczność podjęcia przez organ wykonawczy gminy decyzji administracyjnej w tym przedmiocie, nie zawiera natomiast upoważnienia do określania zasad odstępowania od naliczania opłat adiacenckich i wskazywania podmiotów zwolnionych z obowiązku ponoszenia tej opłaty, co w konsekwencji skutkuje nieważnością "Protokołu z uzgodnień";

3) naruszenie przepisu art. 88 § 1 kc poprzez jego niezastosowanie pomimo, że Skarżąca (z uwagi na okoliczności podniesione w pkt 2 powyżej) złożyła Wójtowi Gminy [...] w trybie art. 88 kc oświadczenie o uchyleniu się od skutków prawnych złożonego w Protokole z uzgodnień z dnia [...] lipca 2001 r. oświadczenia woli i uznanie przez Organ, że uchylenie się od skutków wad oświadczenia woli musi odbywać się przed sądem powszechnym, a nie organami administracji publicznej, podczas gdy dyspozycja przepisu art. 88 § 1 kc jednoznacznie określa, że uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia woli, które zostało złożone innej osobie pod wpływem błędu lub groźby, następuje przez oświadczenie złożone tej osobie na piśmie, co w konsekwencji powinno skutkować uznaniem, że "Protokół z uzgodnień" nie ma mocy obowiązującej z uwagi na fakt, że czynność prawna wskazana w art. 88 kc jako czynność jednostronna, której możliwość zastosowania obwarowana została ustawowo warunkami i terminem, w przypadku jej dokonania wywołuje skutki prawne przewidziane w tym przepisie i nie wymaga dla swej skuteczności potwierdzenia przez żaden podmiot, w tym przez sąd cywilny;

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z 14.6.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "kpa"), poprzez zaniechanie oceny zgodności z przepisami prawa "Protokołu z uzgodnień" z dnia [...] lipca 2001 r., co w konsekwencji doprowadziło do uznania przez Organ okoliczności uzgodnienia wysokości odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ugn za udowodnioną, podczas gdy z treści "Protokołu z uzgodnień" wynika, że jest on sporządzony przed wydaniem i ostatecznością decyzji podziałowej jak również, że zawiera w sobie postanowienia i zobowiązania sprzeczne z prawem, co powinno doprowadzić Organ do odmowy uwzględnienia "Protokołu z uzgodnień" jako dowodu w sprawie oraz poprzez przekroczenie przez Organ granic swobodnej oceny dowodów i dopuszczenie dowodu z cywilnoprawnego porozumienia w postaci "Protokołu z uzgodnień", którego treść Organ ocenił przy jednoczesnej odmowie przez Organ mocy dowodowej innej cywilnoprawnej czynności prawnej (Oświadczenia o uchyleniu się od skutków prawnych złożonego oświadczenia woli pod wpływem błędu), której treści Organ już nie ocenił, który pominął i z którego treści nie wywiódł wniosków dotyczących okoliczności sprawy uznając, że badania jego treści może dokonać jedynie sąd cywilny.

Mając na względzie wskazane zarzuty strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] października 2019 r, o uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi oraz o zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: ppsa) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania.

Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa).

Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest uzasadniona, a zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Należy zaznaczyć, że zarzuty skargi w niniejszej sprawie sprowadzały się do odpowiedzi na pytanie, czy kwestia badania skuteczności złożenia oświadczenia o uchyleniu się od skutków prawnych złożonego oświadczenia pod wpływem błędu może stanowić przedmiot badania w postępowaniu administracyjnym, a w konsekwencji czy organ był zobowiązany do ustalenia odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogę publiczną (objęte treścią porozumienia z [...] lipca 2001 r.) na podstawie art. 98 ust 3 ugn w drodze decyzji administracyjnej.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: ugn) działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych (ust. 1). Po myśli natomiast ust. 3 tegoż artykułu, za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że powołany przepis art. 98 ust. 3 ugn przewiduje dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy z nich polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania i ma charakter cywilnoprawny, podczas, gdy drugi tryb polega na ustaleniu odszkodowania przez organ administracyjny w trybie decyzji administracyjnej. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania jest możliwe, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach o sygn. akt I OSK 596/13 oraz o sygn. I OSK 31/17). Pierwszy etap omawianej procedury polega zatem na prowadzeniu uzgodnień pomiędzy: właściwym organem a właścicielem lub użytkownikiem wieczystym gruntu i dopiero wówczas gdy strony nie dojdą do porozumienia organ jest zobowiązany do ustalenia odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu skarżącej zawartego w punktach I.1. i II skargi (tj. możliwości ustalenia i negocjacji wysokości odszkodowania zanim decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna), należy wskazać, że kwestia ta była przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego, który w wyroku z dnia 18 stycznia 2018 r. (sygn. akt V CSK 261/17, Biul. SN 2018/6/10), podkreślił, że nie jest trafne stanowisko sądów administracyjnych, sprowadzające się do poglądu, że uzgodnienie wysokości odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną, dokonywane między właścicielem a właściwym organem, nie może mieć miejsca przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Sąd Najwyższy zwrócił przy tym m.in. właśnie uwagę, na fakt, że - po myśli art. 98 ust. 3 u.g.n. - uzgodnienia te winien prowadzić właściciel nieruchomości a nie jej były właściciel. Po uostatecznieniu się natomiast decyzji o zatwierdzeniu podziału, dotychczasowy właściciel nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną nie jest zaś jej właścicielem (własność przeszła już z mocy prawa). Ponadto, w ocenie Sądu Najwyższego, zwłaszcza w sytuacji, w której wniosek o odszkodowanie składany jest w związku ze wspólnym przedsięwzięciem właściciela podlegającej podziałowi nieruchomości i gminy to nawet wręcz wskazane byłoby, aby m.in. uzgodnienie wysokości odszkodowania nastąpiło w takim przypadku w umowie stron zawartej jeszcze przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Ostatecznie zatem Sąd Najwyższy sformułował tezę, że wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną może być uzgodniona między właścicielem nieruchomości a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Przy czym strony zawarły porozumienie- podpisały "Protokół uzgodnień [...] lipca 2001 r., a decyzja zatwierdzająca podział z [...] lipca 2001 r. stała się ostateczna [...] lipca 2001 r.

Odnoszą się z kolei do kwestii skuteczności zawartego przez strony porozumienia Sąd o obecnym składzie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 30 października 2018 r. w sprawie o sygn. I OSK 31/17 gdzie podkreślono, że do oceny skuteczności uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a więc instytucji cywilnoprawnej, muszą mieć zastosowanie regulacje właściwe prawu cywilnemu. Skoro więc strony zawrą umowę w kwestii dotyczącej odszkodowania za nieruchomość, której własność przeszła - z mocy prawa - na rzecz jednostki publicznoprawnej, to ocena ważności i skuteczności tej umowy, w tym warunki, jakie ona winna spełniać i ustalenie treści stosunku prawnego, jaki umowa ta między stronami tworzy, należy do drogi cywilnej. W tym zakresie organ nie może zatem kwestionować, że umowa zawierająca owe uzgodnienia została zawarta np. w niewłaściwym czasie (to jest przed dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stała się ostateczna) albo, że inna była rzeczywista treść porozumienia stron aniżeli wynika to wprost z treści umowy lub, że umowa ta dotknięta jest jedną z wad oświadczenia woli. W przypadku sporu między stronami rozstrzyganie o tego rodzaju kwestiach należy bowiem do kompetencji sądu cywilnego (art. 2 § 1 kodeksu postępowania cywilnego). Organ przed wszczęciem postępowania administracyjnego musi ustalić więc jedynie czy w ogóle miały miejsce uzgodnienia w omawianym zakresie i jaka ich treść wynika z tekstu umowy. Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy wskazać, że organy prawidłowo ustaliły, że na skutek negocjacji doszło między stronami do podpisania "Protokołu uzgodnień" z [...] lipca 2001 r., w którym skarżąca zrzekła się prawa do odszkodowania za część nieruchomości gruntowej zajętej pod drogi publiczne kategorii gminnej, oznaczone w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...], gmina [...] powstałe w wyniku podziału działki nr [...] w zamian za odstąpienie przez wójta Gminy od ustalenia opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości pozostałych działek powstałych w wyniku podziału tej nieruchomości tj. działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o powierzchni wynikającej z decyzji nr [...] z [...] lipca 2001 r.

W protokole uzgodnień zatem jednoznacznie wskazano działkę, która podlega podziałowi, działki które zostaną przeznaczone pod drogę i ich powierzchnię – [...] m2. Protokół uzgodnień zawierający oświadczenia stron został opatrzony datą jego sporządzenia oraz podpisem skarżącej i osoby działającej z upoważnienia Wójta. Tego samego dnia została wydana decyzja nr [...] zatwierdzająca podział nieruchomości [...], a w dniu [...] lipca 2001 r. skarżąca złożyła oświadczenie, że zapoznała się z treścią tej decyzji i nie wnosi odwołania od niej oraz prosi o jej uprawomocnienie. W ocenie Sądu skarżąca miała pełną świadomość co do działek jakie zostaną zajęte pod drogę jak i co do wysokości ustalonego odszkodowania, które zostało wskazane w treści protokołu. Wysokość oraz zasady ustalenia opłaty adiacenckiej są objęte treścią oświadczenia złożonego w imieniu gminy i nie mają znaczenia dla kwestii ustalenia wysokości odszkodowania w trybie art. 98 ust 3 ugn.

W świetle powyższych rozważań, w ocenie sądu, organy prawidłowo przyjęły, że strony zawarły porozumienie o którym mowa w art. 98 ust 3 co zwalniało organ z obowiązku ustalenia odszkodowania w trybie administracyjnym, w drodze decyzji administracyjnej. Skarżąca nie podważyła natomiast skutecznie dokonanej czynności prawnej w sposób, który wywarłby wpływ na wynik postępowania administracyjnego. Uchylenie się od skutków wad oświadczenia woli, jak wskazano wyżej, musi odbywać się w trybie postępowania cywilnego (przed sądem powszechnym), a nie przed organami administracyjnymi. To sąd powszechny jest uprawniony do oceny, w razie sporu, czy strona skutecznie uchyliła się od skutków złożonego oświadczenia woli. Takie stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie, w tym w powołanym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w z 30 października 2018 r., sygn. akt I OSK 31/17, gdzie wskazuje się, że "do oceny skuteczności uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., a więc instytucji cywilnoprawnej, muszą mieć zastosowanie regulacje właściwe prawu cywilnemu. Skoro więc strony zawrą umowę w kwestii dotyczącej odszkodowania za nieruchomość, której własność przeszła - z mocy prawa - na rzecz jednostki publicznoprawnej, to ocena ważności i skuteczności tej umowy, w tym warunki, jakie ona winna spełniać i ustalenie treści stosunku prawnego, jaki ta umowa między stronami tworzy, należy do drogi cywilnej. W tym zakresie organ nie może zatem kwestionować, że umowa zawierająca owe uzgodnienia dotknięta jest jedną z wad oświadczenia woli. W przypadku sporu między stronami rozstrzyganie o tego rodzaju kwestiach należy bowiem do kompetencji sądu cywilnego (art. 2 § 1 kodeksu postępowania cywilnego) (...)". To sąd powszechny ustali także prawidłowość i skuteczność złożonego przez skarżącą wobec gminy oświadczenia o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia w postaci zawartego porozumienia z [...] lipca 2001 r. Wady oświadczenia woli w rozumieniu przepisów art. 82-88 k.c. i skuteczność złożenia oświadczenia o uchyleniu się od nich, nie mogą stanowić przedmiotu badania w postępowaniu administracyjny. Sąd administracyjny nie jest również właściwy do badania ewentualnego naruszenia przepisów prawa cywilnego (art. 82 k.c.), w tym do ustalania istnienia wad oświadczenia woli, gdyż sprawowany przez sądy administracyjne wymiar sprawiedliwości stanowi sądową kontrolę zgodności z prawem (legalności) działalności administracji publicznej.

Z tych powodów niezasadne okazały się zarzuty skargi. Wojewoda zasadnie bowiem uznał, że w świetle ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami brak było przesłanek do ustalenia i wypłaty skarżącej odszkodowania za część nieruchomości gruntowej zajętej pod drogi publiczne kategorii gminnej , oznaczone w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...], gmina [...] i prawidłowo postępowanie umorzył.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.