Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2418/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. Joanna Kicińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi S. P., K. Z., D. R., E. M., M. K., W. M., B. H., M. M., S. M., W. M., K. M., S. M. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] czerwca 2018 r. nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju - po rozpatrzeniu odwołania S. P., K. Z., D. R., E. M., M. K., W. M., B. H., W. M., K. M., S. M., M. M., S. M., reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika, od decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r. nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...] września 1976 r. nr [...], ustalającej odszkodowanie za nieruchomość położoną we wsi [...], gm. [...], oznaczoną jako działka nr [...], o pow. [...] ha, stanowiącą własność W. i L. małż. M., która została przejęta na własność Państwa na podstawie zarządzenia Naczelnika Gminy w [...]nr [...] z [...] listopada 1975 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych we wsi [...] na obszarze gminy [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Stan niniejszej sprawy przedstawia się następująco.

Wojewoda [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] stycznia 2018 r. nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...] września 1976 r. nr [...], ustalającej odszkodowanie za nieruchomość położoną we wsi [...], gm. [...], oznaczoną jako działka nr [...], karta mapy 3, o pow. [...] ha, stanowiącej własność W. i L. małż. M., która została przejęta na własność Państwa na podstawie zarządzenia Naczelnika Gminy w [...] nr [...] z [...] listopada 1975 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych we wsi [...] na obszarze gminy [...]. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że Naczelnik Gminy w [...] zarządzeniem z [...] listopada 1975 r. nr [...] ustalił granice terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi [...] na obszarze gminy [...], zaś decyzją z [...] września 1976 r. nr [...] na rzecz W. i L. małż. M. ustalił odszkodowanie w kwocie [...] zł za tę nieruchomość. Pismem z [...] marca 2016 r. S. P., K. Z., D. R., Z. M., E. M., M. K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpili do Wojewody z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...] września 1976 r. Organ I. instancji podkreślił, że nie ma możliwości dokonania pełnej oceny legalności kontrolowanej decyzji, ponieważ niemożliwe okazało się odnalezienie kompletnych akt archiwalnych dotyczących przedmiotowego postępowania odszkodowawczego. Wojewoda wskazał, że jednym z dokumentów, które znajdują się w aktach sprawy, jest zaskarżona decyzja z [...] września 1976 r., w której wskazano, że "stawkę odszkodowania za przejęte grunty ustalono na podstawie zarządzenia Nr [...] Naczelnika Gminy w [...] z [...] kwietnia 1976 r.". Zdaniem Organu, z treści tego rozstrzygnięcia nie można jednak wyprowadzić wniosku, że nie doszło do przeprowadzenia rozprawy. Ponadto Wojewoda zgodził się z oceną Wnioskodawców, że odszkodowanie zostało zawyżone o kwotę [...] zł z powodu zastosowania nieprawidłowych stawek odszkodowania przez biegłego. Jednakże w opinii Wojewody powyższe nie mógł być powodem stwierdzenia nieważności, ponieważ w żaden sposób nie naruszyło to interesów byłych właścicieli, a wręcz było dla nich korzystniejsze. Powołując się na archiwalne dokumenty, Wojewoda wskazał również, że właściciele wywłaszczonej nieruchomości brali czynny udział w postępowaniu, zgłaszając swoje żądania i zastrzeżenia. Organ podkreślił również, że mimo pouczenia byli właściciele nieruchomości nie odwołali się od decyzji odszkodowawczej, co prowadzi do wniosku, że nie kwestionowali kwoty przyznanego im odszkodowania.

Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r. wnieśli Wnioskodawcy, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wskazując, że kwestionowana decyzja Naczelnika Gminy w [...] z [...] września 1976 r. rażąco narusza prawo, ponieważ odszkodowanie ustalono bez przeprowadzenia rozprawy odszkodowawczej, a ponadto wysokość ustalonego odszkodowania nie odpowiadała prawu.

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] czerwca 2018 r. nr [...] utrzymywał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że zarządzenie Naczelnika Gminy w [...] nr [...] z [...] listopada 1975 r. zostało wydane na podstawie art. 8 ust. 1 oraz art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz.U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216, dalej u.t.b), zaś ogłoszenie uchwały nastąpiło w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] nr [...], poz. [...] z [...] marca 1976 r. Ponadto zaskarżona decyzja Naczelnika Gminy w [...] z [...] września 1976 r. została wydana na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. Nr 20, poz. 117). Minister podkreślił, że przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. ani przepisy wykonawcze do tej ustawy nie precyzowały jednoznacznie trybu ustalania odszkodowania. Co więcej, w obowiązujących ówcześnie przepisach przy ustalaniu odszkodowania brak było odesłania do stosowania przepisów proceduralnych zawartych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Minister zwrócił uwagę również, że ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. nie wskazywała wprost na obowiązek przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu. Jednocześnie nie można jednoznacznie stwierdzić, które konkretnie przepisy miały zastosowanie z ustawy z dnia 12 marca 1958 r. W ocenie Ministra, wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu nie mogą zaś stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Minister wskazał, że wobec braku przepisów szczególnych regulujących tryb ustalania odszkodowania za przejęte grunty, zastosowanie miały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, które nie przewidywały obligatoryjnej rozprawy, ani też nie nakazywały stosowania konkretnych środków dowodowych jak operat szacunkowy. Odnosząc się natomiast do kwestii wysokości odszkodowania Minister wskazał, że cena za grunt, o jakim mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., ustalana była w oparciu o zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1974 r. Nr 7, poz. 54). Właściciele nieruchomości otrzymywali, więc odszkodowanie obliczane w drodze przemnożenia stawki odszkodowania za 1 m2, ustalanej zarządzeniem właściwego organu, przez liczbę metrów kwadratowych przejmowanej przez Państwo nieruchomości. Zgodnie zaś z zarządzeniem z dnia 22 stycznia 1974 r. cena nieruchomości uzależniona była od rodzaju użytku rolnego i klasy gruntu, którą ustalało się według przepisów w sprawie klasyfikacji gruntów, a także od grupy powiatów i strefy ekonomicznej – ustalanych według przepisów w sprawie podatku gruntowego. Z załącznika nr 1 i nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1971 r. w sprawie podatku gruntowego (Dz. U. Nr 31, poz. 282) powiat [...] został zaliczony do II grupy powiatów. Minister wskazał, że z akt sprawy wynika, że nieruchomość składała się z następujących klas gruntów: [...],[...],[...],[...]. Zgodnie z załącznikiem nr [...] do zarządzenia nr [...] Naczelnika Gminy w [...] z [...] kwietnia 1976 r. w sprawie ustalenia stawek odszkodowań za grunty rolne przejęte na własność Państwa pod budownictwo mieszkaniowe i zagrodowe na terenie gminy [...], stawki odszkodowawcze dla wsi [...] dla gruntu klasy lIla wynosiły 8 zł za 1m2, klasy IVa - 6,75 zł za 1m2, klasy V - 4 zł za 1m2, Ps IV 4,85 zł. Minister wskazał, że wysokość odszkodowania za nieruchomość powinno wynosić: ([...]) + ([...]) + ([...]) + [...] + [...] (wartość składników roślinnych) zł = [...] zł. Decyzją z [...] września 1976 r. Naczelnik Gminy w [...] przyznał jednak odszkodowanie na rzecz W. i L. małż. M. w wysokości [...] zł. Minister wyjaśnił, że ustalenie wysokości odszkodowania nastąpiło w oparciu o operat z [...] lipca 1976 r. sporządzony przez biegłego J. B., z którego wynika, że wycena nieruchomości została dokonana w oparciu o niewłaściwe stawki zawarte w zarządzeniu Naczelnika Gminy w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 1976 r. Biegły oparł bowiem swoją wycenę na stawkach wskazanych w pkt 1, zamiast w pkt 2 odnoszących się do wsi [...], i oszacował wartość gruntu na kwotę [...] zł, zaś wartość składników roślinnych na kwotę [...] zł, co łącznie dało kwotę [...] zł. Odszkodowanie zostało, więc zawyżone o kwotę [...] zł. Minister podzielił również ocenę Organu I. instancji, że w wyniku błędnego ustalenia kwoty odszkodowania byli właściciele nieruchomości otrzymali wyższe odszkodowanie, a jedynie Skarb Państwa poniósł szkodę, ponieważ zobowiązany został do wypłaty wyższego odszkodowania. Minister podniósł, że ustalenie odszkodowania w wyższej kwocie niż wynikało to ze stawek obowiązujących na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu stanowi naruszenie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r., jednakże skutki społeczno-gospodarcze ani charakter naruszonego przepisu nie przemawiają w rozpatrywanej sprawie za stwierdzeniem nieważności decyzji. Minister nie stwierdził zatem, aby decyzja Naczelnika Gminy w [...] z [...] września 1976 r. była dotknięte którąkolwiek wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] czerwca 2018 r. nr [...] wywiedli K. Z., D. R., E. M., M. K., W. M., B. H., M. M., S. M., W. M., K. M. i S. M., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając zaskarżonej decyzji błędną wykładnię przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., mającą wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, poprzez brak wnikliwej oceny okoliczności sprawy w aspekcie istnienia przesłanek określonych w tym przepisie prawa, w zw. z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj.: art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), art. 9 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz.U. z 1969 r. Nr 27 poz. 216 ze zm.), art. 9 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi w związku z Zarządzeniem Naczelnika Gminy w [...] Nr [...] z [...] kwietnia 1976 r. oraz naruszenie przepisu postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 k.p.a., poprzez pominięcie aktualnej linii orzeczniczej.

W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd w składzie orzekającym, dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia – w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy – doszedł do przekonania, że skarga K. Z., D. R., E. M., M. K., W. M., B. H., M. M., S. M., W. M., K. M. i S. M. jest niezasadna. Podniesione w niej argumenty nie zasługiwały bowiem na uwzględnienie, a Sąd działając z urzędu nie stwierdził istnienia takich wad, które winny skutkować wyeliminowaniem rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Jednocześnie Sąd przyjął za własne ustalenia faktyczne poczynione przez Organy obu instancji, wobec czego za zbędne uznał ich ponowne przytaczanie.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] czerwca 2018 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...] września 1976 r. nr [...], ustalającej odszkodowanie za nieruchomość położoną we wsi [...], gm. [...], oznaczoną jako działka nr [...], o pow. [...] ha, stanowiącej własność W. i L. małż. M., która została przejęta na własność Państwa na podstawie zarządzenia Naczelnika Gminy w [...] nr [...] z [...] listopada 1975 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych we wsi [...] na obszarze gminy [...]. Skoro zaś przedmiot zaskarżenia stanowiła decyzja wydana w postępowaniu nadzorczym, a nie w postępowaniu zwykłym, to należało uwzględnić, że działanie Organów obu instancji w trybie art. 156 k.p.a. wymagało odmiennego podejścia do sprawy niż ma to miejsce w postępowaniu zwykłym, ponieważ postępowanie to podlega specyficznym regułom. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest bowiem merytoryczne, ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji pod kątem czy jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych. W postępowaniu nieważnościowym ocenia się kwestie czysto prawne dotyczące ewentualnych wad orzeczenia, dlatego w jego toku nie może podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do istoty, tak jak w postępowaniu zwykłym. Stąd, w ramach postępowania nieważnościowego, organ administracji publicznej dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, mając na względzie, że ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia muszą tkwić w nim samym. Organ nie może bowiem, co do zasady, dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych ani przeprowadzać nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Tym bardziej, że zgodnie z dominującym poglądem w orzecznictwie, wobec pierwszeństwa zasady trwałości decyzji ostatecznych w przypadku niemożności odnalezienia lub niezachowania się w całości akt archiwalnych, dotyczących kontrolowanego orzeczenia, po upływie znacznego okresu czasu, ewentualne braki w materiale dowodowym należy interpretować na korzyść legalności orzeczenia, a tym samym pozostawienia go w obrocie prawnym. Nie można bowiem domniemywać zajścia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku braku niezbitych dowodów na ich zaistnienie. W konsekwencji, brak jednoznacznych dowodów podważających ustalenia zawarte w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 k.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia w postępowaniu w trybie nadzwyczajnym.

Z analizy treści zaskarżonej decyzji wynika, że Organy obu instancji dokonały oceny orzeczenia z 1976 r. w aspekcie wszystkich podstaw nieważnościowych unormowanych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym w szczególności dotyczącej rażącego naruszenia prawa. Kwalifikowanej wady orzeczenia wywłaszczeniowego Strona skarżąca upatrywała bowiem w ustaleniu odszkodowania bez przeprowadzenia rozprawy i wysłuchania na niej opinii biegłych, co stanowić miało rażące naruszenie art. 9 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz.U. z 1969 r. Nr 27, poz. 2016 ze zm.; dalej ustawa o terenach budowlanych) oraz art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961r. Nr 18 poz. 94; dalej ustawy wywłaszczeniowej), skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności tego orzeczenia.

W orzecznictwie i doktrynie utrwalony jest pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. winny decydować łącznie trzy przesłanki – oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – a więc skutki, które decyzja wywołuje. Skutki zaś, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to konsekwencje gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Nie każde zatem naruszenie prawa zasługuje na to, aby zakwalifikować je jako "rażące". Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa jest zatem stwierdzenie, że w zakresie objętym konkretnym orzeczeniem, obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Co więcej, stan ten powinien być możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów prawnych bez rozbieżności wykładni. W sposób rażący może bowiem zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, a więc taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Jeżeli w przedmiocie oceny możliwości stosowania i wykładni określonej regulacji prawnej mają miejsca kontrowersje, wątpliwości interpretacyjne, nie można w takim wypadku zasadnie mówić o rażącym naruszeniu prawa. Taki pogląd wyraził NSA m.in. w wyrokach z 8 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 3435/15, z 27 października 2017 r., sygn. akt II OSK 336/16). Stanowisko to zaś Sąd w składzie orzekającym w pełni aprobuje. W konsekwencji dla ustalenia czy kontrolowane orzeczenie został podjęte z rażącym naruszeniem prawa nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny. Rażące naruszenie prawa nie występuje zatem wówczas, kiedy treść normy prawnej nie jest oczywista i daje możliwość różnych interpretacji, ponieważ błędna wykładnia przepisów prawa, co do zasady, nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji.

Punkt wyjścia do rozważań czy dany przepis został naruszony stanowi zatem ustalenie, czy dana norma rzeczywiście miała w danej sprawie zastosowanie. W ocenie Sądu, zakres zastosowania ustawy z 12 marca 1958 r. do procedury ustalania i wypłaty odszkodowań w związku z przejęciem nieruchomości na podstawie ustawy z 31 stycznia 1961 r. nasuwa poważane wątpliwości interpretacyjne. Poza tym, dotyczą one kluczowej w rozpatrywanej sprawie kwestii, a mianowicie ewentualnego obowiązku wyznaczenia rozprawy oraz wysłuchania na niej opinii biegłych. Stosowanie do art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych, za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, z uwzględnieniem postanowień niniejszej ustawy. Przy czym wyjaśnić należy, że rozdział III. ustawy wywłaszczeniowej dotyczył nie tylko procedury ustalenia i wypłaty odszkodowania, ale przede wszystkim samej zasadności wywłaszczenia. Stąd też rozdział ten był zatytułowany "Postępowanie wywłaszczeniowe". Natomiast kwestie wysokości odszkodowania uregulowane były w rozdziale II., zatytułowanym "Odszkodowania". Ponadto o ile obowiązek wyznaczenia rozprawy na gruncie ustawy wywłaszczeniowej uzasadniony był m.in. podejmowaniem decyzji o odjęciu własności, czyli najdalej idącą ingerencją w prawa majątkowe obywateli, o tyle ten cel rozprawy nie był aktualny na gruncie ustawy o terenach budowlanych, ponieważ kwestia wywłaszczenia była rozstrzygana w odrębnym akcie prawnym (uchwale prezydium powiatowej rady narodowej). Racjonale jest zatem twierdzenie Organów, że gruncie ustawy wywłaszczeniowej obowiązek przeprowadzenia rozprawy wiąże się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym uregulowanym w rozdziale zatytułowanym "Postępowanie wywłaszczeniowe". Poza tym, zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami ogólnego postępowania administracyjnego, zasadą było rozpoznawanie spraw w tzw. trybie gabinetowym, tj. bez przeprowadzania rozprawy (por. art. 82 k.p.a. w brzmieniu wówczas obowiązującym). Obowiązek wyznaczenia rozprawy, jako wyjątek od zasady, musiał mieć zatem wyraźną podstawę ustawową. W tym kontekście, Sąd nie podzielił stanowiska Strony skarżącej, że w kwestii ustalenia zakresu zastosowania rozdziału III. ustawy wywłaszczeniowej nie można się pomocniczo odwołać do dorobku orzecznictwa wypracowanego na gruncie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 1 cyt. ustawy, za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2 tej ustawy, wypłaca się odszkodowanie na podstawie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Również w stosunku do tej regulacji podnoszono, że obowiązek stosowania trybu z art. 22 ustawy wywłaszczeniowej budził kontrowersje. Ostatecznie zaś przyjęto, że brak jest podstaw do stosowania tego przepisu, w przypadku ustalania odszkodowań za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (por. wyrok NSA z 10 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1534/13). Wobec tego, nie można uznać za kwestię oczywistą, że odesłanie zawarte w art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych przy ustalaniu odszkodowania jednoznacznie nakładało obowiązek stosowania w całości zasad procedury wywłaszczenia nieruchomości, określonych w ustawie z 12 marca 1958 r. W ocenie Sądu, dopuszczalne jest przyjęcie, że tryb wywłaszczenia oznacza sekwencje czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do wywłaszczenia nieruchomości i przyznania za nią odszkodowania. Pojęcie zaś zasady ustalania i wypłaty odszkodowania odnosi się do zasad, określonych w rozdziale II. ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a zatem w szczególności do sposobu określania stawek za przejmowane poszczególne nieruchomości i ich podwyższania. Zwrot "ustala się" odnosi się do określenia wysokości odszkodowania oraz jego formy (pieniężnej lub rzeczowej). Z kolei zwrot "wypłaca się" oznacza czynność techniczną, polegającą na przekazaniu odszkodowania uprawnionemu adresatowi decyzji odszkodowawczej. Tak też rozumiały to organy orzekające ówcześnie w sprawach dotyczących odszkodowania za przejęte grunty. W tym stanie rzeczy, nie można podzielić stanowiska Strony skarżącej, że z art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych wynikał obowiązek ustalenia odszkodowania po przeprowadzeniu rozprawy oraz uzyskaniu opinii biegłego, stosownie do art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, znajdującego się w rozdziale III. tej ustawy. W ocenie Sądu, właśnie odrębne uregulowanie zasad ustalania odszkodowania i zasad jego wypłaty pozwalało na odesłanie w art. 9 ustawy o terenach budowlanych do stosowania w tym zakresie przepisów ustawy wywłaszczeniowej. W rozdziale II. ustawy wywłaszczeniowej uregulowane zostały zasady ustalenia odszkodowania odpowiednio za: grunty rolne, zasiewy, uprawy i plony, grunty leśne, budowle, grunty w mieście, dom jednorodzinny, dom mieszkalny, inny budynek, części składowe oraz zasady wypłaty przyznanego odszkodowania. Stosowanie zaś tych przepisów było wystarczające do ustalenia odszkodowania bez przeprowadzenia rozprawy, choć mogło wymagać w przypadku przedmiotu innego niż nieruchomość gruntowa, sporządzenia operatu przez biegłego, co nastąpiło kontrolnym postępowaniu. Poza tym, brak rozprawy – w realiach niniejszej sprawy – nie mógł w sposób zasadniczy wpłynąć na treść decyzji ustalającej odszkodowanie, skoro odszkodowanie to było ustalane w oparciu o odgórnie ustalone wskaźniki, a nie w oparciu o materiał porównawczy. Skoro zaś dla niniejszej sprawy rozstrzygające znaczenie miała okoliczność, że przytoczone przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. musiały być interpretowane przez pryzmat przesłanek stwierdzenia nieważności, a wykładnia prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych w zw. z art. 22 ustawy wywłaszczeniowej nie była oczywista, to nie można stwierdzić, że kwestionowana w trybie nieważnościowym decyzja rażąco naruszała prawo. Przepis art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych nie mógł być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, ponieważ jego zastosowanie w każdym przypadku ustalania odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność Państwa w opisanym nią trybie wymagało uprzedniego przeprowadzenia jego wykładni. W rezultacie należało uznać, że prawidłowo Organy obu instancji odmówiły uwzględnienia wniosku nieważnościowego. Niezasadne okazały się zatem zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych i art. 22 ustawy wywłaszczeniowej.

Sąd w składzie orzekającym podzielił również ocenę Organów, że ustalenie odszkodowania w wyższej kwocie niż wynikało to ze stawek obowiązujących na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu stanowi naruszenie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r., jednakże skutki społeczno-gospodarcze ani charakter naruszonego przepisu nie przemawiają w rozpatrywanej sprawie za stwierdzeniem nieważności decyzji. Sąd, mając bowiem na względzie przytoczone założenia instytucji stwierdzenia nieważności decyzji oraz ustalony stan prawny na dzień wydania orzeczenia wywłaszczeniowego, uznał, że w sytuacji, w której przyznane na podstawie obowiązujących przepisów odszkodowanie zawyżono, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa, nawet w razie stwierdzenia uchybień w działaniu organów. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, w ramach którego dopuszczalna jest weryfikacja decyzji ostatecznej w trybie nadzwyczajnym, nie może bowiem zastępować kontroli sprawowanej w ramach postępowania odwoławczego, z którego zainicjowania W. i L. małż. M. sami zrezygnowali, a więc zaakceptowali wysokość odszkodowania. Skoro zaś postępowaniu nadzwyczajnym inne są kryteria oceny naruszenia prawa, które w szczególności winny uwzględniać naczelną zasadę postępowania administracyjnego – trwałości decyzji administracyjnej, to Organy obu instancji zasadnie uznały, że co prawda w wyniku błędnego ustalenia kwoty odszkodowania byli właściciele nieruchomości otrzymali zawyżone odszkodowanie, ale to Skarb Państwa poniósł jedynie szkodę, ponieważ zobowiązany został do wypłaty wyższego odszkodowania Nie zasługiwał zatem na uwzględnienie także zarzut dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych.

Na marginesie poczynionych rozważań, wskazać należy również, że rozstrzygnięcie powzięte zarówno przez Sąd, jak i Organy obu instancji, zostało wydane w oparciu o aktualną linię orzeczniczą reprezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z którą nie jest możliwe stwierdzenie nieważności orzeczenia wydanego na postawie art. 9 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi ze względu na ustalenie odszkodowania bez przeprowadzenia rozprawy i wysłuchania na niej biegłych, tj. na naruszenie art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Tak pogląd wyraził NSA m.in. w wyrokach z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1750/16, z 17 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2040/16. Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, że orzeczenia te zapadły w wyniku rozpatrzenia przez Sąd II. instancji skarg kasacyjnych od wyroków WSA w Warszawie z 4 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3760/15 i z 5 maja 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 450/16, które m.in. przywołano w skardze. W niniejszej sprawie spełniła się zatem hipoteza, którą postawiono w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13, że niedookreślony charakter przesłanki rażącego naruszenia prawa powoduje, iż z czasem wzrasta ryzyko prawne, polegające na możliwości wykształcenia się odmiennej linii orzeczniczej zarówno w stosunku do norm prawa materialnego, jak i procesowego, które legły u podstawy wydanej decyzji, jak i samej przesłanki rażącego naruszenia prawa. Sąd zauważa również, że w praktyce administracyjnej podczas oceny przesłanki rażącego naruszenia prawa, która dokonywana jest w późniejszym momencie niż działanie kontrolowanych organów, uwzględniany jest dorobek orzeczniczy, który powstał po wydaniu badanej decyzji. Dotyczy to w szczególności sytuacji, w której obecna interpretacja stosowanych wówczas przez organ przepisów została ugruntowana w orzecznictwie sądowym po kilkudziesięciu latach. W sprawach tego rodzaju obecnie kształtuje się dopiero aktualna dominująca linia orzecznicza. Trudno zatem podzielić stanowisko Skarżących, że występuje już ukształtowane orzecznictwo w odniesieniu do postępowania nadzorczego, tyczącego odszkodowań przyznawanych w oparciu o ustawę z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi. Niezasadne zatem okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 8 k.p.a., poprzez "pominięcie aktualnej sądowoadministracyjnej linii orzeczniczej".

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.