Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1629/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-08-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6267 Referendum lokalne
Hasła tematyczne: Referenda
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 2 ust. 1 i 2, art. 4, art. 5, art. 13 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 2, 3, 4
journal: Dz.U. 2000 nr 88 poz 985
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie NSA Alicja Plucińska-Filipowicz del. NSA Janina Kosowska Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. W., T. H., T. K., J. K., G. S., W. S., M. N., M. W., S. R., W. B., P. W., A. M., I. M., K. B. oraz S. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 16 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Op 259/12 w sprawie ze skargi J. W., T. H., T. K., J. K., G. S., W. S., M. N., M. W., S. R., W. B., P. W., A. M., I. M., K. B. oraz S. D. na postanowienie Komisarza Wyborczego w O. z dnia [...] kwietnia 2012r. w przedmiocie referendum lokalnego w sprawie odwołania Burmistrza N. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Op 259/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę J. W., T. H., T. K., J. K., G. S., W. S., M. N., M. W., S. R., W. B., P. W., A. M., I. M., K. B., S. D. na postanowienie Komisarza Wyborczego w O. z dnia [...] kwietnia 2012 r. w przedmiocie referendum lokalnego w sprawie odwołania Burmistrza N.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. (bez numeru) Komisarz Wyborczy w O., który działając na podstawie art. 24 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz.U. Nr 88, poz. 985 ze zm.) odrzucił wniosek pełnomocnika Inicjatora Referendum Lokalnego w sprawie odwołania Burmistrza N. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Komisarz Wyborczy w O. wskazał, że w dniu 6 lutego 2012 r. do siedziby Komisarza Wyborczego w O., wpłynęło powiadomienie z dnia 1 lutego 2012 r. o wystąpieniu z inicjatywą przeprowadzenia referendum w sprawie o odwołaniu z zajmowanego stanowiska Burmistrza N. Wobec niespełnienia przez powiadomienie warunków określonych w art. 12 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym Komisarz Wyborczy w O. wystosował do pełnomocnika referendum J. W. pismo informujące, że nie jest możliwym dokonanie potwierdzenia otrzymania powiadomienia o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum. Przedstawiając dalszy tok podejmowanych przez stronę oraz organ czynności podał m.in., że w dniu 13 lutego 2012 r. do Komisarza Wyborczego w O., wpłynęło ponowne powiadomienie grupy obywateli o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania z zajmowanego stanowiska Burmistrza N. W dniu 16 lutego 2012 r. Komisarz Wyborczy w O. wydał potwierdzenie otrzymania wniosku oraz w sposób jednoznaczny określił, że termin złożenia pisemnego wniosku o przeprowadzenie referendum upływa w dniu 13 kwietnia 2012 r. Podał również termin, sposób i rodzaj zbierania podpisów osób popierających inicjatywę przeprowadzenia referendum. W dniu 3 kwietnia 2012 r. do siedziby Komisarza Wyborczego w O., pełnomocnik J. W. dostarczył wniosek, o którym mowa w art. 22 ustawy o referendum. Do wniosku dołączone zostały 43 listy zawierające 1197 podpisów poparcia oraz kserokopia informacji Burmistrza N. i liczbie mieszkańców gminy N. objętych rejestrem wyborców na koniec ostatniego kwartału 2011 r. Pełnomocnikowi Inicjatora Referendum wydane zostało potwierdzenie wpłynięcia wniosku, w którym określono także terminy prowadzenia postępowania sprawdzającego liczbę i prawidłowość złożonych podpisów. Komisarz Wyborczy w O. pismem z dnia 3 kwietnia 2012 r. wystosowanym do Burmistrza N. zwrócił się o informację - dokonanie, jakich czynności na terenie Miasta i Gminy N. uznawane jest za ogłoszenie "w sposób zwyczajowo przyjęty", o którym stanowi art. 13 ust. 1 ustawy o referendum. Ponadto pismem z dnia 5 kwietnia 2012 r. skierowanym do pełnomocnika wnioskodawców wezwał o przedłożenie informacji, czy przed złożeniem wniosku o przeprowadzenie referendum w sprawie odwołania Burmistrza N. na terenie Gminy N. podana została do wiadomości mieszkańców, w sposób zwyczajowo przyjęty, informacja o przedmiocie referendum, która spełniałaby jednocześnie wymogi ustawowe określone w art. 13 ust. 2 i 3 ustawy o referendum. W odpowiedzi na powyższe pełnomocnik Inicjatora Referendum Lokalnego pismem z dnia 11 kwietnia 2012 r. zapewnił Komisarza Wyborczego w O. o tym, że zostały spełnione wymogi podania do wiadomości mieszkańców informacji o przedmiocie referendum. Na dowód powyższego przedłożył kserokopię artykułu prasowego autorstwa A. K. – W. opublikowanego w Nowej Gazecie w numerze [...] ([...]) luty 2012 r. oraz kserokopię innej publikacji - zdjęcia z notą prasową z tej samej gazety o tym samym numerze. Wskazał nadto na adresy stron internetowych opolskich mediów (Radio O., Nowa Trybuna O.), na których redaktorzy zamieścili wzmiankę o planowanym referendum w N. Pismem z dnia 4 kwietnia 2012 r. Burmistrza N. udzielił Komisarzowi Wyborczemu w O. informacji dotyczącej zwyczajowego sposobu podawania zarządzeń i informacji publicznych do wiadomości mieszkańców na terenie Gminy i Miasta N. oraz poinformował, stosownie do zapytania, że Inicjator Referendum nie zwracał się z prośbą o umieszczenie informacji o planowanym referendum w BIP Gminy N., tablicy ogłoszeniowej w Urzędzie Miejskim w N., czy stronie internetowej urzędu, ani nie zwracał się także o wskazanie oraz wyznaczenie miejsc na bezpłatne umieszczanie takiej informacji. Ponadto nie umieścił takiej informacji na żadnym słupie ogłoszeniowym czy też tablicy na terenie Gminy jak i Miasta N. Komisarz Wyborczy w O. wskazał, że w dniu 19 kwietnia 2012 r. pełnomocnik Inicjatora Referendum przedłożył materiały informacyjne, które zostały dostarczone do 26 sołectw Gminy N. oraz do Urzędu Miejskiego w N. z prośbą o ich wywieszenie. W dniu 20 kwietnia Burmistrz N. poinformował Komisarza Wyborczego w O. o tym, że w dniu 18 kwietnia 2012 r. do Urzędu Miejskiego w N. dostarczono plakat zawierający informację dotyczącą wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania Burmistrza N. Organ stwierdził również, że w dniach od 5 do 20 kwietnia 2012 r. pracownicy Krajowego Biura Wyborczego w O. przeprowadzili postępowanie sprawdzające liczbę i prawidłowość złożonych podpisów oraz dokonali weryfikacji podpisów w bazie ewidencyjnej PESEL. W wyniku dokonanej weryfikacji ustalono, że pełnomocnik Inicjatora Referendum wraz z wnioskiem o przeprowadzenie referendum lokalnego w sprawie odwołania Burmistrza N. złożył 1182 podpisy, z czego 137 podpisów nie spełniło wymogów ustawy, gdyż zawierały nieprawidłowy PESEL, niepełny lub nieprawidłowy adres, nieprawidłowe nazwisko wyborców Gminy N., nieprawidłowe imię wyborcy gminy N., a także brak prawa wybierania Rady Gminy i Burmistrza N., a tym samym liczba prawidłowo złożonych podpisów to 1045. Komisarz Wyborczy w O. wskazał na poszczególne karty i pozycje na nich, które zostały zakwestionowane. Mając na uwadze powyższy stan faktyczny oraz przepisy art. 13, art. 4 pkt 1, art. 14 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym Komisarz Wyborczy w O. stwierdził, że wniosek o przeprowadzenie referendum lokalnego w sprawie odwołania Burmistrza N. podlegał odrzuceniu z powodu niewywiązania się przez inicjatora referendum z obowiązku określonego w art. 13 ustawy o referendum. Organ uznał, że powiadomienie o przedmiocie referendum powinno być dokonane w sposób zwyczajowy przyjęty w danej gminie, a niewypełnienie tego obowiązku jest podstawą do odrzucenia wniosku. Podkreślił, że z ustalonego stanu faktycznego bezspornie wynika, że Inicjator Referendum do dnia złożenia wniosku w sprawie referendum nie wywiązał się z obowiązku powiadomienia o przedmiocie referendum w sposób zwyczajowy przyjęty w Gminie N., a to poprzez umieszczenie informacji na tablicach i słupach ogłoszeniowych, a także publikację na stronie internetowej gminy (BIP). Za podanie informacji w sposób zwyczajowo przyjęty w gminie nie można było uznać artykułów w prasie lokalnej autorstwa redaktorów tej gazety, czy też notek prasowych o planowanym referendum publikowanych przez opolskie media, gdyż nie zawierały one pytań referendalnych, ani wariantów zaproponowanych do wyboru, nie były podane do wiadomości na koszt inicjatorów referendum, a tym samym pozbawione były atrybutów wymaganych ustawą. Komisarz Wyborczy podkreślił, że informacja dostarczona do organu w dniu 19 kwietnia 2012 r. o przekazaniu w dniu 18 kwietnia 2012 r. do wywieszenia na tablicach ogłoszeń Urzędu Miejskiego w N. powiadomienia o przedmiocie referendum była czynnością podjętą po terminie i nie mogła zostać uwzględniona przy rozpatrywaniu wniosku referendalnego. Ponadto organ argumentował, że pełnomocnik Inicjatora Referendum do wniosku dołączył 43 listy zawierające według jego wiedzy 1197 podpisów poparcia. Przeprowadzona weryfikacja podpisów doprowadziła do ustalenia, że 1045 podpisów złożonych zostało zgodnie z wymogami określonymi w art. 14 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym. Komisarz Wyborczy zaznaczył, że wszystkie określone tym przepisem dane osobowe są ważne i stąd też muszą być kompletne, gdyż służą identyfikacji osób popierających wniosek. Wnioskodawca nie spełnił warunku wymaganego przepisem art. 4 ustawy o referendum, gdyż 10 % liczby mieszkańców gminy uprawnionych do głosowania objętych rejestrem wyborców na koniec IV kwartału 2011 r., która wynosiła 10822, odpowiadało 1083 podpisom poparcia. Złożenie zatem tylko 1045 prawidłowych podpisów uniemożliwiało uznanie wniosku za poprawny.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na powyższe postanowienie wnieśli J. W., T. K., J. K., G. S., W. S., M. N., M. W., S. R., W. B., P. W., A. M., I. M., K. B., S. D. - Inicjator Referendum Lokalnego. W skardze podniesiono, że skarżący nie godzą się z postanowieniem o odrzuceniu wniosku, o którym mowa w art. 22 ustawy o referendum lokalnym, gdyż Komisarz Wyborczy w O. w sposób niezasadny uznał, że 108 podpisów na kartach poparcia inicjatywy przeprowadzenia referendum jest złożone wadliwie. W tym zakresie skarżący zarzucili postanowieniu nieuwzględnienie poglądu Sądu Najwyższego wynikającego z postanowienia z dnia 31 sierpnia 2011 r., sygn. akt III SW 10/11. Ponadto w sprawie doszło do nieprawidłowej interpretacji przepisu art. 13 ustawy o referendum lokalnym poprzez przyjęcie, że nie nastąpiło w terminie podanie do publicznej wiadomości, w sposób zwyczajowo przyjęty, informacji o przedmiocie zamierzonego referendum. Skarżący dowodzili, że dochowany został wymóg zawarty w art. 13 ustawy o referendum, gdyż media lokalne (Nowa Gazeta, Radio O., Nowa Trybuna O., TVP O.) w sposób obszerny na swoich łamach informowały o inicjatywie referendum, o czym w dniu 11 kwietnia 2012 r. Komisarz Wyborczy w O. Akcentowali również, że po wypowiedzi Dyrektora O. Delegatury PKW, pełnomocnik referendum dopełnił obowiązku poinformowania społeczeństwa w sposób zwyczajowo przyjęty w gminie, pomijając jedynie stronę internetową Biuletynu Informacji Publicznej, do której nie miał dostępu. Wskazując na powyższe skarżący domagali się uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Komisarz Wyborczy w O. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko oraz argumentację, jaka znalazła się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Pismem procesowym z dnia 15 maja 2012 r., złożonym na żądanie Sądu, organ wskazał, że nie posiada prawnej możliwości udostępnienia wydruków z bazy PESEL, gdyż posiada jedynie upoważnienie do przeglądania bazy PESEL w procesie wyborczym lub referendalnym. Przypomniał, że w wydanym postanowieniu zakwestionowane na wykazie podpisy poparcia pod wnioskiem referendalnym, podzielił na 5 kategorii uchybień, a to nieprawidłowy PESEL, niepełny lub nieprawidłowy adres, brak prawa wybierania Rady Gminy i Burmistrza N., nieprawidłowe nazwisko wyborców Gminy N., nieprawidłowe imię wyborców Gminy N.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zaskarżonym wyrokiem uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji uznał, że Komisarz Wyborczy w O. podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności poprzez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i wnikliwą jego analizę. Sąd I instancji przywołując treść art. 13 ust. 1-3 wskazał, że przytoczony przepis w ustępie 1 wyróżnia dwa sposoby publikacji informacji o zamiarze przeprowadzenia referendum w zależności od jednostki samorządu. W przypadku gmin, ustawodawca przewidział, że odpowiednim (właściwym) sposobem podania do publicznej wiadomości informacji o zamiarze przeprowadzenia referendum będzie sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie. Sąd I instancji podkreślił, że analiza akt postępowania w sprawie referendum, w szczególności pisma Burmistrza N. z dnia 4 kwietnia 2012 r. stanowiącego odpowiedź na zapytanie Komisarza Wyborczego w O. uprawnia stwierdzenie, że do dnia złożenia wniosku w sprawie referendum (3 kwietnia 2012 r.) nie doszło przez Inicjatora Referendum do wywiązania się z obowiązku powiadomienia o przedmiocie referendum w sposób zwyczajowy przyjęty w Gminie N., a to poprzez umieszczenie informacji na tablicach lub słupach ogłoszeniowych, a także publikacji na stronie internetowej urzędu (BIP Gminy N.). Dopiero po złożeniu wniosku o przeprowadzenie referendum i upływie 60 - dniowego terminu od dnia złożenia zawiadomienia o zamiarze przeprowadzenia referendum pełnomocnik Inicjatora Referendum dokonał zwyczajowego powiadomienia mieszkańców gminy o przedmiocie referendum poprzez zwrócenie się o wywieszenie informacji na tablicach ogłoszeń w sołectwach oraz Urzędzie Miejskim w N. Jednakże i w tym zakresie skarżący nie dochowali w pełni obowiązków wynikających z przepisu art. 13 ustawy, gdyż w sporządzonych informacjach nie było zawartego pytania referendalnego lub pytań referendalnych, ani też wariantów zaproponowanych do wyboru. Wymóg taki wynika natomiast jednoznacznie z dyspozycji przepisu art. 13 ust. 2 ustawy. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że za podanie informacji (wiadomości) w sposób zwyczajowo przyjęty w gminie nie można było uznać artykułów w prasie lokalnej autorstwa redaktorów gazety, czy też notek prasowych o planowanym referendum publikowanych przez opolskie media, gdyż nie zawierały one pytań referendalnych, ani wariantów zaproponowanych do wyboru, a tym samym nie odpowiadały one treści wymaganej przepisem art. 13 ust. 2 i 3 ustawy. Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Komisarza Wyborczego w ., że informacja dostarczona w dniu 19 kwietnia 2012 r. o przekazaniu w dniu 18 kwietnia 2012 r. (już po złożeniu wniosku o przeprowadzenie referendum) przeznaczona do wywieszenia na tablicach ogłoszeń powiadomienia o przedmiocie referendum była czynnością podjętą po terminie, a zatem nie mogła zostać uwzględniona przy rozpatrywaniu wniosku referendalnego. Sąd I instancji podkreślił, że ustawodawca inicjatorom referendum przyznał 60 dniowy termin na zgromadzenie wymaganych prawem podpisów pod wnioskiem o przeprowadzenie referendum. Termin ten ma charakter sztywny i nie może być przedłużany. Jest on liczony od dnia powiadomienia o zamiarze przeprowadzenia referendum. Skarżący powiadomił Burmistrza N. o zamiarze przeprowadzenia referendum w sprawie jego odwołania przed upływem kadencji w dniu 13 lutego 2012 r. (art. 12 ust. 1 ustawy). W tej samej dacie złożył w siedzibie Komisarza Wyborczego w O., powiadomienie grupy obywateli o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania z zajmowanego stanowiska Burmistrza N. Zatem od daty 13 lutego 2012 r. biegł 60 dniowy termin na zgromadzenie wymaganych prawem podpisów pod wnioskiem o przeprowadzenie referendum i dopełnienie czynności wymaganych przepisem art. 13 ustawy. Sąd I instancji uznał, iż stwierdzenie niedochowania przez wnioskodawców wymogów ustawowych zawartych w art. 13 ustawy stanowiło wystarczającą i samodzielną podstawę do odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum, w oparciu o art. 22 ust. 4 ustawy. W takim stanie faktycznym Komisarz Wyborczy w O. wydając zaskarżone postanowienie o odrzuceniu wniosku nie naruszył prawa. Sąd I instancji wskazał, że Komisarz Wyborczy w O. dokonał także weryfikacji złożonych przez inicjatora referendum lokalnego 43 kart zawierających podpisy poparcia. Zarzuty skargi w tym zakresie sprowadzają się do twierdzenia, że wadliwie dokonano stwierdzenia nieprawidłowości złożenia 108 podpisów na listach poparcia referendum. Sąd I instancji przywołując treść art. 14 ust. 1 wskazał, że skarżący dokonali zbierania danych i podpisów obywateli na kartach, które zawierały przedmiot planowanego referendum, nazwisko i miejsce zamieszkania pełnomocnika oraz nazwiska inicjatorów referendum. Sąd zaznaczył, że nazwiska dwóch osób spośród grupy inicjatora referendum lokalnego zostały zamieszczone nieprawidłowo (M. A. i I., a winno być M. A. i I.), co oznaczało, że inicjatorami referendum są inne osoby niż w rzeczywistości. Nazwisko inicjatora referendum identyfikuje w sposób niebudzący wątpliwości daną osobę. Ta wadliwość złożonych kart mogła mieć wpływ na udzielenie poparcia dla inicjatora referendum, gdyż w sposób błędny, niezgodny ze stanem rzeczywistym informowała wyborców o osobach będących inicjatorami przeprowadzenia referendum lokalnego. Dalsze badanie przez Sąd I instancji poszczególnych kart pozwoliło na uznanie, że w sprawie wystąpiły nadto niedające się usunąć uchybienia polegające na zebraniu niewystarczającej liczby prawidłowo złożonych podpisów. Sąd I instancji wskazał, iż podpis i dane osobowe pozostają ze sobą ściśle powiązane i nie istnieją samodzielnie. Łącznie zaś pełnią rolę identyfikatora osoby, która opowiedziała się za przeprowadzeniem referendum. Z tej przyczyny można uznać za prawidłowy jedynie podpis, któremu towarzyszą dane określone przepisem art. 14 ust. 4 ustawy. Sąd I instancji wskazał, że pełnomocnik inicjatora referendum do wniosku dołączył 43 listy zawierające według jego wiedzy 1197 podpisów poparcia, z czego 15 podpisów złożonych zostało przez inicjatora referendum lokalnego. Pełnomocnik złożył zatem 1182 podpisy wyborców Gminy N. popierających wniosek o przeprowadzenie referendum lokalnego. Faktów tych skarżący nie negował. Przeprowadzona weryfikacja podpisów pozwoliła na stwierdzenie, że 1045 podpisów złożonych zostało zgodnie z wymogami określonymi w art. 14 ust. 4 ustawy. Sąd I instancji nadmienił, że zakwestionowanie złożonych podpisów na listach poparcia spowodowane było nieprawidłowym numerem PESEL – 25 podpisów (13 podpisów złożonych przez osoby, które podały zbyt dużą lub zbyt małą liczbę cyfr oraz 12 podpisów złożonych przez osoby, które podały numery PESEL nieodpowiadające ich płci, jak i PESEL, którego brak jest w bazie danych), niepełny adres – 103 podpisy (brak miejscowości, nazwy ulicy, numeru domu, numeru mieszkania) lub nieprawidłowy adres – 5 podpisów (brak ulicy o podanej nazwie), brak prawa wybierania Rady Gminy i Burmistrza N. – 1 podpis, nieprawidłowe imię wyborcy Gminy N. – 1 podpis, nieprawidłowe nazwisko wyborców Gminy N. - 2 podpisy. Łącznie w sposób wadliwy, bo nie odpowiadający wymogom art. 14 ust. 4 ustawy, złożonych zostało 137 podpisów. Powyższe oznacza, że wnioskodawca nie spełnił warunku wymaganego przepisem art. 4 ustawy, gdyż 10 % liczby mieszkańców gminy uprawnionych do głosowania objętych rejestrem wyborców na koniec IV kwartału 2011 r., które wynosiło 10822, odpowiadało 1083 podpisom poparcia. Złożenie zatem tylko 1045 prawidłowych podpisów nie pozwalało na stwierdzenie, że wniosek także z tej przyczyny spełnia ustawowe wymogi zawarte w art. 4 pkt 1 ustawy, który stanowi, że referendum przeprowadza się, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 1, z inicjatywy organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego lub na wniosek co najmniej 10% uprawnionych do głosowania mieszkańców gminy albo powiatu. Sąd I instancji dodał, że z uwagi na termin przeprowadzania przez Komisarza Wyborczego w O. postępowania sprawdzającego liczbę i prawidłowość złożonych podpisów (5-20 kwietnia 2012 r.) brak było możliwości zastosowania przepisu art. 22 ust. 5 ustawy, co do liczby prawidłowo złożonych podpisów. Termin przewidziany art. 14 ust. 1 ustawy do złożenia wniosku o przeprowadzenie referendum wraz kartami zawierającymi podpisy mieszkańców jest terminem, który nie może być wydłużany, ani skracany. Sąd I instancji nie znalazł podstaw do analizy powoływanego przez skarżącego postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 31 sierpnia 2011 r. o sygn. akt III SW 10/11, wskazując iż nie jest związany stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu tego postanowienia, gdyż dotyczy ono innej sprawy, a nadto w niniejszej sprawie nie nastąpiło zakwestionowanie przez organ podpisów wyborców z uwagi na ich mało czytelne pismo, a tym samym i wpis, który uniemożliwiał ich identyfikację.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J. W., T. H., T. K., J. K., G. S., W. S., M. N., M. W., S. R., W. B., P. W., A. M., I. M., K. B., S. D. reprezentowani przez adwokata A. N. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego tj.:

- błędną wykładnię przepisu art. 13 W zw. z art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym i przyjęcie, iż nie zostały spełnione przesłanki wymienione w ww. przepisie, w szczególności, iż Grupa Inicjatywna jako inicjator referendum nie podała do wiadomości mieszkańców gminy przedmiotu zamierzonego referendum, W sytuacji, gdy przesłanka ta została spełniona, a nadto, iż tu niniejszej sprawie niezbędne było spełnienie przesłanki wskazanej W art. 13 ust. 2 ww. ustawy, w sytuacji, gdy jest ona wyłączona przepisem art. 22 ust. 4 ww. ustawy;

- błędną wykładnię przepisu art. 14 ust. 4 w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym i przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nie zostały przedłożone poprawne podpisy w liczbie umożliwiającej skuteczne poparcie wniosku o przeprowadzenie referendum, w sytuacji, gdy liczba ta została zachowana.

W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że iż "wprawdzie czynności inicjatora referendum podejmowane w związku z zamiarem przeprowadzenia referendum na wniosek mieszkańców zostały uregulowane w pewnej kolejności (...), jednak nie jest to porządek chronologiczny tych czynności". Z treści art. 14 ust. 1 ww. ustawy wynika jedynie, że nie jest dopuszczalne przystąpienie do zbierania podpisów przed powiadomieniem przewodniczącego zarządu jednostki samorządowej o zamiarze wystąpienia z inicjatywą referendum." (vide Komentarz do ustawy o referendum lokalnym, Andrzej Kisielewicz, Warszawa 2007). Pozostałe czynności mogą być podjęte w innym czasie. Ustawa nie precyzuje tutaj terminu, także czynności określonych art. 13. Zdaniem skarżących błędnie Sąd I instancji przyjął, iż niniejszej sprawie nie spełniono przesłanek określonych art. 13 ust 2 ustawy, gdyż w przypadku wniosku o referendum w sprawie odwołania organu jednostki samorządu terytorialnego nie ma takiego wymogu. Podniesiono, iż ustawa obliguje tu jedynie do podania wiadomości mieszkańcom przedmiotu zamierzonego referendum oraz wskazuje na konieczność uzasadnienia takiej informacji (art. 22 ust. 4 ustawy), co zostało uczynione. W ocenie skarżących odpowiednia liczba osób prawidłowo podpisała listę - w szczelności dotyczy to 103 osób, których adres zamieszkania został zakwestionowany. Fakt podania jedynie miejscowości jako miejsca zamieszkania nie może dyskwalifikować ważności takiego podpisu, zwłaszcza, iż często byli to małżonkowie, z których jedno podawało pełen adres. Nadto już sam numer PESEL jest wystarczający dla identyfikacji tych osób. Potwierdza to również wyrok Sądu Najwyższego z dnia 31 sierpnia 2011 r. sygn. akt III SW 10/11, w którym zostało wskazane "weryfikacja prawdziwości danych osobowych obywatela, który podpisał się na omawianym wykazie, następuje przez ich porównanie z danymi wynikającymi z podanego przez obywatela numeru PESEL. (...)". W tym samym wyroku Sąd Najwyższy uznał za niewadliwe wpisy, w których zamiast adresu zamieszkania podano tylko kod pocztowy, jako wystarczający dla identyfikacji wyborcy udzielającego poparcia. Zatem samo podanie miejscowości jako adresu zamieszkania nie powinno stanowić przesłanki o uznaniu za błędne zebranych w ten sposób podpisów. W związku z tym, uwzględniając liczbę podpisów nieuznanych przez Komisarza Wyborczego z powodu ich niepełnego adresu, należy uznać, iż została zebrana odpowiednia liczba podpisów, aby spełnić wymogi wskazane art. 4 pkt 1 ww. ustawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komisarz Wyborczy w O. wniósł o jej oddalenie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zarzuty skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie dotyczą jedynie naruszenia prawa materialnego.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zagadnienie referendum lokalnego zostało ujęte w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis art. 170 Konstytucji stanowi mianowicie, że członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w drodze referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego. Zasady i tryb przeprowadzania referendum lokalnego określa ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 i ust. 2 przedmiotowej ustawy w referendum lokalnym mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki lub w sprawie odwołania organu stanowiącego tej jednostki, a w przypadku gminy także wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

W kontrolowanej sprawie wniosek o przeprowadzenie referendum pochodził od grupy uprawnionych do głosowania mieszkańców reprezentowanej przez pełnomocnika inicjatora referendum J. W.

Komisarz Wyborczy w O. postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2012 r. odrzucił przedmiotowy wniosek.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcie o odrzuceniu wniosku nie narusza prawa. Także rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu oddalające skargę na w/w postanowienie również odpowiada prawu, mimo błędnego uznania, iż skarżący nie dochowali w pełni obowiązków wynikających z przepisu art. 13 ust. 2 ustawy, gdyż w sporządzonych informacjach nie było zawartego pytania referendalnego lub pytań referendalnych, ani też wariantów zaproponowanych do wyboru. Na gruncie niniejszej sprawy za niepotrzebne należało uznać rozważania Sądu I instancji, bowiem w przedmiotowym referendum nie stawiano merytorycznych pytań, gdyż dotyczyło ono odwołania Burmistrza N., a więc powyższa kwestia nie ma znaczenia w sprawie. Jednak zawarcie w zaskarżonym wyroku przez Sąd I instancji rozważań w powyższym zakresie nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdyż inicjator referendum nie spełnił warunku określonego w art. 13 ust. 1 ustawy. Podkreślić trzeba, że istotną gwarancją podjęcia przez mieszkańców rozsądnej i przemyślanej decyzji w ramach referendum jest niewątpliwie wiedza na temat materii przedstawionej im do rozstrzygnięcia. Dlatego też ustawodawca w art. 13 ust. 1 ustawy zobowiązuje inicjatora referendum do podania, na własny koszt, do wiadomości mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego przedmiotu zamierzonego referendum, w sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie. W tym zakresie należy podzielić w pełni stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji, że inicjatorzy referendum nie wywiązali się z nałożonego na nich przez przepis art. 13 ust. 1 ustawy obowiązku podania na swój koszt do wiadomości mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego przedmiotu zamierzonego referendum w sposób zwyczajowo przyjęty w gminie N. poprzez umieszczenie informacji na tablicach lub słupach ogłoszeniowych, a także publikacji na stronie internetowej urzędu (BIP N.). Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, iż nie można uznać za podanie do wiadomości mieszkańców w sposób zwyczajowo przyjęty w Gminie N. ukazania się artykułów w lokalnej prasie autorstwa redaktorów gazety, czy też notatek prasowych o planowanym referendum publikowanych przez o. media. W tej sytuacji zarówno organ jak i Sąd I instancji słusznie stwierdził, że z uwagi na to, iż informacje te nie pochodziły bezpośrednio od inicjatora referendum, a także nie były podane na koszt inicjatora, nie spełniały dyspozycji zawartej w art. 13 ustawy. Jak wynika z akt administracyjnych z informacją odpowiadającą omawianemu przepisowi (tj. przez umieszczenie informacji na tablicach i słupach ogłoszeniowych, a także publikacji na stronie internetowej urzędu) pełnomocnik inicjatora referendum wystąpił do Urzędu Gminy w N. dopiero w dniu 18 kwietnia 2012 r., a zatem z przekroczeniem zakreślonego terminu.

Także drugi z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 14 ust. 4 w zw. z 4 pkt ustawy nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W tym miejscu wyjaśnić należy, iż kwestia zbierania podpisów poparcia w przypadku referendum lokalnego jest przedmiotem regulacji przepisu art. 14 ust. 2, 3 i 4 ustawy. W świetle tego przepisu podpisy poparcia zbiera się na kartach, z których każda zawiera informacje o przedmiocie zamierzonego referendum oraz o tym, że poparcia nie można wycofać. Karta zawiera również nazwiska i imiona członków grupy oraz imię, nazwisko i miejsce zamieszkania pełnomocnika, jeżeli inicjatorem referendum jest grupa obywateli. Podpisy popierające wniosek w sprawie przeprowadzenia referendum z inicjatywy mieszkańców można zbierać w miejscu, czasie i w sposób wykluczający stosowanie jakichkolwiek nacisków zmierzających do wymuszenia podpisów. Mieszkaniec jednostki samorządu terytorialnego popierający wniosek o przeprowadzenie referendum podaje na karcie nazwisko, imię, adres zamieszkania i numer ewidencyjny PESEL. Dane te potwierdza własnoręcznym podpisem. Wycofanie udzielonego poparcia jest bezskuteczne.

Naczelny Sąd Administracyjny aprobuje stanowisko organu, że inicjator referendum nie zebrał wymaganej przez przepisy ustawy o referendum lokalnym, a określonej w analizowanym przypadku na liczbę 1083 obywateli podpisów poparcia. W świetle powołanego już wyżej przepisu art. 14 ust. 4 ustawy mieszkaniec jednostki samorządu terytorialnego popierający wniosek o przeprowadzenie referendum podaje na karcie nazwisko, imię, adres zamieszkania i numer ewidencyjny PESEL. Dane te potwierdza własnoręcznym podpisem. Wszystkie określone w powołanym przepisie dane osobowe są istotne, dlatego muszą być kompletne, ponieważ służą do identyfikacji osób popierających wniosek i ułatwiają weryfikację tego poparcia.

Oceniając zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie stwierdzić należy, iż nie zasługuje on na uwzględnienie, bowiem skarżący kasacyjnie nie przedstawili żadnych konkretnych argumentów czy zarzutów co do nieprawidłowości sposobu weryfikacji głosów poparcia w złożonych listach. Podkreślić w tym miejscu należy, iż Komisarz Wyborczy w O. w sposób bardzo dokładny przedstawił braki w tym zakresie, które nie budzą wątpliwości składu orzekającego w niniejszej sprawie. Zatem prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że wnioskodawca nie spełnił warunku wymaganego przepisem art. 4 ustawy, gdyż 10 % liczby mieszkańców gminy uprawnionych do głosowania objętych rejestrem wyborców na koniec IV kwartału 2011 r., które wynosiło 10822, odpowiadało 1083 podpisom poparcia. Złożenie zatem tylko 1045 prawidłowych podpisów nie pozwalało na stwierdzenie, że wniosek także z tej przyczyny spełnia ustawowe wymogi zawarte w art. 4 pkt 1 ustawy, który stanowi, że referendum przeprowadza się, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 1, z inicjatywy organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego lub na wniosek co najmniej 10% uprawnionych do głosowania mieszkańców gminy albo powiatu.

W takiej sytuacji stwierdzić należy, że wobec nieuzyskania przez inicjatorów wystarczającej liczby podpisów osób popierających inicjatywę referendum postanowienie Komisarza Wyborczego w O. jest prawidłowe.

W świetle powyższego niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego i dlatego też na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił.