Wyrok NSA, sygn. akt OSK 1559/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.), Sędziowie NSA Małgorzata Stahl, Krystyna Borkowska, Protokolant Wiesława Koślińska, po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2005 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2004 r. sygn. akt 7 IV SA 5224/02 w sprawie ze skargi M. T. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 26 listopada 2002 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 czerwca 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 5224/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. T. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 26 listopada 2002 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności sprawy i rozważania prawne.

Wojewoda Mazowiecki decyzją nr [...] z dnia 26 listopada 2002 r., po rozpatrzeniu odwołania M. T. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Gminy Warszawa–Bielany nr [...] z dnia 13 września 2002 r. Decyzją tą organ I instancji zatwierdził projekt budowlany garażu prefabrykowanego wolno stojącego i bram wjazdowych na działce przy ul. [...] w Warszawie oraz udzielił M. M. pozwolenia na budowę garażu (o powierzchni 16 m2), bram wjazdowych i wjazdu bramowego (od ulicy [...]) na działce przy ulicy [...] w Warszawie w tzw. "ostrej granicy" z nieruchomością M. T..

Organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko organu I instancji, że usytuowanie garażu w ostrej granicy działki nie ma żadnego wpływu na wartość sąsiedniej działki należącej do M. T., która nie wyraziła na to zgody. Zainteresowana przy odwołaniu od decyzji I instancji jak i II instancji sformułowała argument, że powyższe decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów mających na celu ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, tj. art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016). Ponadto przedmiotowy garaż miałby spowodować zmniejszenie atrakcyjności, a tym samym wartości nieruchomości skarżącej względem sąsiednich nieruchomości.

Na decyzję Wojewody Mazowieckiego nr 2102/I/2002 z dnia 26 listopada 2002 r. na podstawie art. 33 ust. 2 w związku z art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym M. T. złożyła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosząc o uchylenie tej decyzji i poprzedzającej jej decyzji Burmistrza Gminy Warszawa–Bielany.

Skarżąca podniosła w skardze te same zarzuty co w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dodatkowo wskazała, iż w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym została pominięta współwłaścicielka nieruchomości przy ul. [...] – Z. T.-S., i że złożyła ona wniosek o wznowienie postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji stwierdził, iż jej zarzuty nie znalazły potwierdzenia w toku rozpatrywania sprawy, a zaskarżona decyzja została wydana po rozpatrzeniu wszystkich okoliczności mających znaczenie oraz wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmawiając uwzględnienia skargi uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa, a tylko w takim zakresie jest dopuszczalna ich sądowa kontrola. Burmistrz Gminy Warszawa–Bielany ostateczną decyzją nr [...] z dnia 15 lipca 2002 r. ustalił dla przedmiotowej inwestycji warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1994 r. Nr 89, poz. 415), organy architektoniczno-budowlane były związane tą decyzją. Zakres ich kompetencji sprowadza się do sprawdzenia czy inwestor spełnił wszystkie warunki określone w art. 35 Prawa budowlanego, wymagane przy ubieganiu się o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę. W przypadku spełnienia tych wymagań zdaniem Sądu nie można odmówić wydania pozytywnej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącej, iż usytuowanie garażu w ostrej granicy narusza jej uzasadniony interes. W większości przypadków, zdaniem Sądu, budowa na jednej działce oddziałuje w różnym zakresie na działki bezpośrednio z nią sąsiadujące, ale tylko w nielicznych przypadkach sąsiadom przysługuje ochrona prawa w zakresie ich uzasadnionych interesów. Art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego określa co w szczególności ochrona ta obejmuje. W orzecznictwie administracyjnym przepis ten interpretowany jest w oparciu o przesłanki obiektywne, czyli w oparciu o zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, obowiązującymi Normami Polskimi oraz wszelkimi zasadami wiedzy technicznej. Subiektywne przekonanie skarżącej co do negatywnego wpływu przedmiotowego garażu na jej nieruchomość nie ma żadnego oparcia w przepisach i okolicznościach sprawy. Sąd podzielił więc pogląd obu organów, że usytuowanie garażu w ostrej granicy z działką skarżącej nie ma wpływu na jej wartość i nie utrudnia swobodnego z niej korzystania. Nadto takie posadowienie garażu jest najbardziej racjonalnym rozwiązaniem z architektoniczno-urbanistycznego punktu widzenia. Umożliwia ono skarżącej ewentualne zrealizowanie na własnej działce podobnego obiektu budowlanego przylegającego do przedmiotowego garażu. W zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy wyjaśniono, że to organ w decyzji o pozwoleniu na budowę, orzeka o usytuowaniu budynku na gruncie, w tym także o usytuowaniu budynku w ostrej granicy, uwzględniając wszystkie przesłanki rozstrzygnięcia, także przewidziane art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 Prawa budowlanego.

Podkreślono, iż w związku z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r. P11/2000 – nie jest wymagana zgoda właściciela sąsiedniej nieruchomości na budowę obiektu przy granicy z jego działką. Zarzut skarżącej, co do braku takiej zgody jest więc bezzasadny.

Dodano również, że ostateczną decyzją z dnia 15 lipca 2003 r. nr [...] odmówiono Z. T.-S. wznowienia postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, a sam fakt pominięcia współwłaścicielki w tym postępowaniu jak konkludował Sąd nie miał wpływu na treść kwestionowanego rozstrzygnięcia z przyczyn wyżej przedstawionych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył pełnomocnik M. T. zaskarżając go w całości i oparł skargę kasacyjną na zarzucie naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane według stanu prawnego na dzień wydania decyzji ostatecznej oraz § 12 ust. 4 i 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, polegającą na przyjęciu, iż istniała możliwość zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę garażu w tzw. ostrej granicy nieruchomości.

W motywach skargi kasacyjnej wskazano, iż udzielając pozwolenia na budowę przedmiotowego garażu organy architektoniczno-budowlane winny były rozważyć czy przedmiotowa inwestycja mogła w ogóle zostać zlokalizowana w ostrej granicy działki.

Zgodnie z § 12 ust. 4 rozporządzenia z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, konkretyzującym ogólną normę zawartą w art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego przyjmuje się, iż należy zachować odległości zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami co najmniej: 4 m dla budynków zwróconych w stronę granicy z otworami okiennymi lub drzwiowymi zaś 3 m dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów.

Dopuszcza się usytuowanie budynku z zastrzeżeniem § 270 ust. 2 cyt. rozporządzenia bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej niż 3 metry dla budynków bez otworów, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej.

Natomiast wobec powyższych wywodów uznano, że zlokalizowanie budynku w odległości mniejszej niż 1,5 m od granicy, a tym bardziej w "ostrej granicy" działki nie znajduje żadnych podstaw prawnych. Stwierdzono także, że wskazane powyżej przepisy rozporządzenia, określające minimalną odległość budynku od granicy sąsiedniej działki, znajdują swój odpowiednik w obecnie obowiązującym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), które uchyliło rozporządzenie z 14 grudnia 1994 r.

Stąd też zgłoszono wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Inwestorka M. M. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Wniesiona skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że wytknięte to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, iż skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest ona obwarowana przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1–3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Opiera się ona na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się do tego, iż błędna wykładnia przepisu art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w związku z § 12 ust. 4 i 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 140 ze zm.) dokonana przez Sąd nie pozwalała na zlokalizowanie przedmiotowego garażu w ostrej granicy z nieruchomością M. T..

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane wyjaśniono, iż ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa w ust. 1 pkt 6, obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie dostępu do drogi publicznej,

2) ochronę przed pozbawieniem:

a) możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności,

b) dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi,

3) ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie,

4) ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby.

Jak powszechnie przyjmuje się w judykaturze, na co trafnie zwrócił uwagę w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji, ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, powinna opierać się wyłącznie na obiektywnej ocenie przestrzegania obowiązujących przepisów, w szczególności w zakresie odnoszącym się do wymagań techniczno-budowlanych i norm projektowania, budowy i utrzymywania obiektu budowlanego zgodnie z wymaganiami współczesnej wiedzy (porównaj wyrok SN z 20 lutego 2002 r. sygn. akt II RN 220/00, opublikowany OSNP 2002/16/372).

Wymagania techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie pomieszczone zostały w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. (Dz.U. Nr 15, poz. 140 ze zm.), gdzie zamieszczone zostały rozwiązania prawne dotyczące usytuowania budynku na działce budowlanej.

Generalną zasadą w zakresie odległości między realizowanymi obiektami określał § 12 ust. 4, cytowanego wyżej rozporządzenia, który nakazywał zachować odległość zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami co najmniej:

1) dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi – 4 m,

2) dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów – 3 m.

Jednakże zapis § 12 ust. 6 cytowanego rozporządzenia z 14 grudnia 1994 r. dopuszczał do usytuowania budynku, z zastrzeżeniem § 270 ust. 2, bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od określonej w ust. 4 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu (działki budowlanej) zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej.

Po wyrokach Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 1999 r. sygn. akt P 9/98 i z dnia 5 marca 2001 r. sygn. akt P 11/2000 orzekających o niezgodności § 12 ust. 7 i § 12 ust. 6 w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane – postępowanie dotyczące dopuszczalności sytuowania obiektu budowlanego w granicy jest elementem postępowania o pozwolenie na budowę (wyrok składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 czerwca 2001 r. sygn. akt OSA 4/01, ONSA 2001, z. 4, poz. 145). W tym postępowaniu zatem organ administracji architektoniczno-budowlanej ocenia, czy jest dopuszczalne zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę w granicy. W każdym postępowaniu o pozwolenie na budowę organ administracyjny ma obowiązek uwzględnienia art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Tym bardziej powinien pamiętać o powyższym obowiązku (zwłaszcza o ust. 2 tego artykułu), gdy postępowanie dotyczy budowy przy granicy, a właściciel nieruchomości sąsiedniej sprzeciwia się planowanej lokalizacji. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa w art. 5 ust. 2 tej ustawy, jest ochroną bardzo szeroką, gdyż wyliczenie zawarte w cytowanym przepisie ma jedynie charakter przykładowy. Ochrona ta więc może wiązać się także z możliwością prawidłowej zabudowy lub innego zagospodarowania działki sąsiedniej, a także z możliwością korzystania z tej działki według zasad wynikających z przepisów o treści wykonywania własności lub innego prawa do nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze zauważyć należy, iż w toku całego postępowania w tej sprawie skarżąca nie zgadzając się na realizację projektowanego garażu w ostrej granicy podnosiła wyłącznie to, iż takie zlokalizowanie garażu obniży wartość jej nieruchomości a nadto, że "zakłóci to perspektywę widokową". Przesłanki, które wskazywała skarżąca nie mają jednak żadnego oparcia w przepisach techniczno-budowlanych. Jak wynika z lektury akt budynek mieszkalny skarżącej oddalony jest od spornej granicy działki o ponad 12 m (co potwierdzono na rozprawie przed NSA), a ta nie zgłaszała żadnych zamierzeń inwestycyjnych co pozwalało Sądowi I instancji prawidłowo uznać, że usytuowanie garażu w ostrej granicy z działką skarżącej nie ma wpływu na jej wartość i nie utrudni swobodnego z niej korzystania, a także jak trafnie zasygnalizowano w motywach zaskarżonego wyroku takie posadowienie garażu jest najbardziej racjonalnym rozwiązaniem z architektoniczno-urbanistycznego punktu widzenia.

W opisanych okolicznościach sprawy trafnie zatem przyjęto w zaskarżonym wyroku, iż dopuszczalne było zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę spornego garażu, bram wjazdowych i wjazdu bramowego na działce przy ul. Cegłowskiej 15 w Warszawie w tzw. "ostrej granicy" z działką skarżącej.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż wbrew wywodom skargi kasacyjnej, co wyżej podniesiono, przepis § 12 ust. 6 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w brzmieniu obowiązującym do dnia 16 grudnia 2002 r. pozwalał na usytuowanie w granicy z sąsiednią działką przedmiotowego garażu.

Utrata mocy obowiązującej z dniem 16 grudnia 2002 r. rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie ma jakiegokolwiek wpływu na treść zapadłego wyroku, gdyż ostateczną decyzję w tej sprawie wydano 26 listopada 2002 r. a sądy administracyjne dokonują kontroli legalności decyzji administracyjnych z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. Zmiana stanu prawnego powstała po wydaniu decyzji nie ma wpływu na wynik sądowej kontroli decyzji. Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny ocenia według stanu prawnego obowiązującego w chwili wydania decyzji ostatecznej.

Zatem dotąd powiedziane prowadzi do wniosku, iż nie można skutecznie zarzucić naruszenia przepisów dot. ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w prawie budowlanym jeżeli realnie nie wiąże się to z zarzutem naruszenia konkretnie oznaczonego przepisu warunków techniczno-budowlanych, norm projektowania, budowy i utrzymania budynku. W przedmiotowej sprawie takich obiektywnych przeciwwskazań brak, a więc prawidłowo oddalono zaskarżonym wyrokiem wniesioną przez stronę skargę.

Nie można więc w opisanych okolicznościach uznać zarzutu skargi kasacyjnej błędnej wykładni przepisu art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane oraz § 12 ust. 4 i 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Stąd też wobec braku uzasadnionych podstaw skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.