Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 386/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: zobowiązano organ do rozpoznania wniosku
stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności
stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
nie wymierzono organowi grzywny
Powołane przepisy: article: art. 13
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz (spr.) WSA Iwona Niżnik-Dobosz po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. P. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 25 czerwca 2019 r. w zakresie punktu 5 w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt; II. stwierdza, że Burmistrz Miasta i Gminy dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z dnia 25 czerwca 2019 r. w zakresie punktu 5; III. stwierdza, że bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w zakresie określonym w pkt II wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. nie wymierza organowi grzywny; V. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...])


UZASADNIENIE

T. P. zwrócił się w dniu 25 czerwca 2019 r. do Burmistrza Miasta i Gminy o udzielenie informacji publicznej:

1. Jaka jest wysokość podatku od nieruchomości płaconego przez poszczególne kościoły i związki wyznaniowe z terenu gminy, za rok 2018?;

2. Jakiej wysokości są subwencje lub dotacje z budżetu samorządowego oraz budżetów jednostek administrowanych przez gminę na poszczególne kościoły i związki wyznaniowe z terenu gminy za rok 2018 oraz na co były udzielane?;

3. Jaka jest wysokość finansowania prac przy zabytku w trybie art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przy poszczególnych zabytkach należących do kościołów i związków wyznaniowych, znajdujących się na terenie gminy za rok 2018?;

4. Ile jest etatów nauczycieli religii i katechetów opłacanych z budżetu samorządowego oraz jednostek administrowanych przez gminę oraz jaki jest koszt ich zatrudnienia za rok 2018?;

5. Jakie nieruchomości z terenu gminy zostały przekazane poszczególnym kościołom i związkom wyznaniowym po dniu 27 maja 1990 roku, na mocy jakiego aktu prawnego i za jaką kwotę?;

6. Jakie i ile jest symboli religijnych poszczególnych kościołów i związków wyznaniowych w budynkach podległych samorządowi z wyszczególnieniem symboli i budynków. Jaka jest procedura ich eksponowania?

Pismem z dnia 10 lipca 2019 r. znak: [...] Burmistrz Miasta i Gminy udzielił żądanej informacji publicznej na pytania nr: 1, 2, 3, 4, 6. Natomiast w odniesieniu do pytania nr 5 organ poinformował wnioskodawcę, że wyznacza nowy termin załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej z powodu przeprowadzenia czasochłonnych czynności polegających na odnalezieniu przedmiotowych informacji tj. do dnia 25.08.2019 r.

Następnie pismem z dnia 26 sierpnia 2019 r. organ poinformował stronę, że po ponownej analizie wniosku w zakresie pytania 5, na tak sformułowane pytanie nie jest możliwe udzielenie oczekiwanej informacji. Organ wyjaśnił między innymi, że podmiot zobowiązany do udzielenia informacji jest związany treścią wniosku - rodzajem, zakresem żądanych informacji oraz wskazaną przez wnioskodawcę formą ich udzielenia. Podmiot, do którego został skierowany wniosek, nie jest upoważniony do jego modyfikacji (doprecyzowania), powinien zatem móc prawidłowo rozpoznać intencje wnioskodawcy. Przedmiot wniosku musi być konkretny i precyzyjny, gdyż udzielający odpowiedzi powinien mieć jasność co do treści jego obowiązku. Organ ocenił wniosek strony sformułowany w pkt 5 jako niespełniający powyższych kryteriów.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie T. P. zaskarżył bezczynność Urząd Miasta i Gminy w S. w zakresie rozpatrzenia jego wniosku z dnia 25 czerwca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając naruszenie: art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.). W związku z powyższym skarżący wniósł o:

zobowiązanie Urzędu Miasta i Gminy w S. do odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 26.06. 2019 r.;

na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U z 2011 r. Nr 34, poz. 173) w związku z art 149 p.p.s.a. o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a;

zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano na przebieg postępowania. W ocenie skarżącego pismo organu z dnia 26 sierpnia 2019 r. stanowi odmowę udostępnienia informacji publicznej, która nie spełnia wymogów z art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy wniósł o odrzucenie skargi wobec błędnego wskazania organu pozostającego w ocenie skarżącego w bezczynności, który nie posiada zdolności sądowej; ewentualnie o oddalenie skargi jako bezzasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi organ podniósł, że prawo, którego realizacji domaga się wnioskodawca, musi zostać we wniosku skonkretyzowane. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien zawierać niezbędne elementy formalne. Za elementy takie uznać należy: wskazanie zakresu żądanej informacji publicznej, określenie formy i sposobu udostępnienia jej wnioskodawcy. Wnioski nieprawidłowo sformułowane nie są żądaniem udostępnienia informacji publicznej i nie mogą być rozpoznane zgodnie z prawem.

W ocenie organu taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Wnioskodawca oczekuje, że na postawione pytanie w pkt 5 wniosku organ odpowie "tak" lub "nie". Udzielenie takiej odpowiedzi (informacji) nie jest jednak możliwe, bowiem wnioskodawca przede wszystkim nie określił dokładnie przedmiotu pytania (żąda informacji). W szczególności skarżący nie doprecyzował, czy chodzi o nieruchomości stanowiące własność Gminy, czy nieruchomości pozostające w dyspozycji Skarbu Państwa, czy nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Z treści pytania nie wynika także czy mają to być nieruchomości zabudowane, czy niezabudowane oraz o jaką formę przekazania chodzi (darowizna, sprzedaż, czy też inna forma przekazania wynikająca z przepisów szczególnych). Nadto druga część pytania - za jaką kwotę - wyklucza się wzajemnie z częścią pierwszą pytania, w której skarżący mówi o "przekazaniu" co jest pojęciem wyjątkowo pojemnym i zawiera w sobie wszelkie możliwie formy, w tym zbycia nieruchomości odpłatnego jak i nieodpłatnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.

Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodne z którym jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia, dokonana w oparciu o kryterium zgodności z prawem wykazała, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1330, dalej jako "u.d.i.p."), udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Stan bezczynności - w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej - oznacza zatem sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów podmiot zobowiązany nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji, gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 5 u.d.i.p. albo umorzenia postępowania, bądź nie informuje wnioskodawcy o tym, że nie posiada żądanej informacji lub objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej.

W niniejszej sprawie w zakreślonym ustawowo, czternastodniowym terminie organ nie udzielił skarżącej informacji zwartej w pkt 5 wniosku z dnia 25.06.2019 r., co jest bezsporne. Tym samym pozostawał w bezczynności, która istniała również w dniu wniesienia skargi na tę bezczynność do Sądu.

W badanej sprawie organ w piśmie z dnia 10 lipca 2019 r., a więc w terminie określonym w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., udzielił informacji zgodnie z pkt 1, 2, 3, 4, 6 wniosku oraz wyznaczył nowy termin udzielenia żądanej w pkt 5 informacji tj. do 25 sierpnia 2019 r. Jako powód takiego działania podano konieczność przeprowadzenia czasochłonnych czynności polegających na odnalezieniu przedmiotowych informacji. Następnie w dniu 26 sierpnia 2019 r. (jeden dzień po wyznaczonym przez siebie terminie) organ poinformował wnioskodawcę, że nie może udzielić żądanej w pkt 5 informacji wobec nieprecyzyjnie sformułowanego wniosku w tym zakresie.

W pkt 5 wniosku z dnia 25 czerwca 2019 r. T. P. zapytał organ cyt.: "Jakie nieruchomości z terenu gminy zostały przekazane poszczególnym kościołom i związkom wyznaniowym po dniu 27 maja 1990 roku, na mocy jakiego aktu prawnego i za jaką kwotę?" Pytanie to, w ocenie Sądu, zostało jasno sformułowane i nie nastręcza żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Owszem, jego zakres został zakreślony szeroko, zawierając w sobie wszelkie formy przekazania nieruchomości z tereny gminy S., jednakże treść pytania jest całkowicie zrozumiała. Sąd nie dostrzega również sprzeczności, opisywanej przez organ, pomiędzy pierwszą a drugą częścią pytania. Nie ulega także wątpliwości, że chodzi o informację publiczną.

Zupełnie niezrozumiałe dla Sądu są także dywagacje organu na temat braku zrozumienia przez organ, po ponownej analizie pkt 5 wniosku, jego treści. Oczywiste jest przecież, że organ może udzielić stronie tylko takich informacji, których jest dysponentem. W związku z czym na pytanie to należało stronie udzielić żądanej informacji właśnie w tym zakresie, posiadanym przez organ.

Wydaje się także, że treść pkt 5 wniosku nie budziła wątpliwości organu przy pierwszym zapoznaniu się z wnioskiem. Już wtedy organ powinien zareagować w ten sposób, jak w piśmie z dnia 10 lipca 2019 r., bo już wtedy powinien mieć wątpliwości co do treści tego punktu wniosku. Wtedy jednak ich nie miał, rozumiał jednak czasochłonność koniecznych do wykonania czynności. Uzasadnione było zatem wyznaczenie stronie nowego terminu załatwienia sprawy w tym zakresie. Nieuzasadniona była natomiast późniejsza odpowiedź organu tj. de facto nieformalna odmowa udzielenia żądanej informacji publicznej. Tymczasem zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udzielenia informacji publicznej następuje w drodze decyzji. Skoro organ odmawia udzielenia informacji, powinien to uczynić w drodze decyzji opartej o przepisy k.p.a. W przeciwnym wypadku, tak jak w niniejszej sprawie, organ pozostaje w bezczynności. "Bezczynność polega na tym, że organ lub inny podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, nie podejmuje takiej czynności, ani nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej bądź decyzji o umorzeniu postępowania". (por. przykładowo wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 maja 2019r. II SAB/Gd 36/19, LEX nr 2681740)

Jak wykazano powyżej Burmistrz Miasta i Gminy dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu pkt 5 wniosku skarżącego z dnia 25 czerwca 2019 r., co stwierdzono w punkcie II wyroku. Konsekwencją tego było zatem zobowiązanie organu do rozpatrzenia tego wniosku w zakresie jego punktu 5 w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi, o czym orzeczono w pkt I wyroku. O powyższym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a.

Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uznał, że stwierdzona w niniejszej sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone zatem dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów. Tymczasem w tej sprawie organ w odpowiednich terminach odpowiadał, jakkolwiek w przypadku nieudzielenia informacji w zakresie punktu 5 – błędnie. Zdaniem Sądu ocenianą okoliczność należy stopniować, jak bowiem należałoby zakwalifikować znacznie dłuższe i niczym nieusprawiedliwione przypadki bezczynności. Z powyżej przedstawionych względów Sąd odstąpił od wymierzania organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I i II wyroku; na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. jak w pkt III wyroku, nadto na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jak w pkt IV wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na koszty postępowania w przedmiotowej sprawie składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł.