Postanowienie NSA, sygn. akt III OZ 695/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Grzywna w trybie p.p.s.a.
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 55 § 1, art. 194 § 1 pkt 1a i pkt 10
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Teza: Od postanowienia o odrzuceniu wniosku o wymierzenie organowi grzywny przysługuje zażalenie na podstawie art. 194 § 1 pkt 10 p.p.s.a., niezależnie od podstawy prawnej odrzucenia wniosku.

TEZY

Od postanowienia o odrzuceniu wniosku o wymierzenie organowi grzywny przysługuje zażalenie na podstawie art. 194 § 1 pkt 10 p.p.s.a., niezależnie od podstawy prawnej odrzucenia wniosku.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 czerwca 2022 r. sygn. akt II SO/Kr 17/21 odrzucające zażalenie [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 stycznia 2022 r. sygn. akt II SO/Kr 17/21 w sprawie z wniosku [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. o nałożenie na J. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z 21 czerwca 2022 r. sygn. akt II SO/Kr 17/21 wydanym w sprawie z wniosku [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. o nałożenie na J. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na podstawie art. 178 w zw. z art. 197 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." odrzucił zażalenie [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 11 stycznia 2022 r. sygn. akt II SO/Kr 17/21 (pkt 1) oraz zwrócił stronie skarżącej kwotę 100 złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od zażalenia (pkt 2).

W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że na postanowienie odrzucające wniosek, wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a., przysługuje zażalenie, a nie skarga kasacyjna. Pismo strony zatytułowane "skarga kasacyjna" należało potraktować jako zażalenie i odrzucić jako wniesione po terminie. Sąd odwołał się do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 7 kwietnia 2008 r., II FPS 1/08 (publ. ONSAiWSA 2008/3/42), w której wskazano, że od postanowienia, o którym mowa w art. 55 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., służy stronie zażalenie, a nie skarga kasacyjna.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyło [...] Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że z uchwały NSA o sygn. akt II FPS 1/08 wynika wyłącznie, że zażalenie przysługuje na postanowienie o wymierzeniu lub odmowie wymierzenia grzywny, a nie na postanowienie o odrzuceniu wniosku. Rozstrzygnięcie tego typu jest podejmowane nie na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., a na podstawie art. 58 § 1 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. W ocenie żalącego także z art. 194 § 1 pkt 10 p.p.s.a. nie wynika, aby na każde postanowienie o odrzuceniu wniosku przysługiwało zażalenie. Powtórzono, że przepis ten wspomina o postanowieniu "o ukaraniu grzywną", do którego nie sposób zakwalifikować postanowienia o odrzuceniu wniosku. Podkreślono, że powołane przez Sąd Wojewódzki postanowienie NSA z 7 grudnia 2021 r., I OZ 897/12 zostało wydane w zupełnie innym stanie prawnym, tj. przed wprowadzeniem do Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nowego pkt. 1a w art. 194 § 1.

Wobec powyższego w ocenie żalącego, z uwagi na brzmienie art. 194 § 1 pkt 1a i art. 64 § 3 p.p.s.a. uznać należy, że postanowienie o odrzuceniu wniosku jest zaskarżalne zażaleniem tylko w przypadkach wymienionych w ww. art. 194 § 1 pkt 1a p.p.s.a. W pozostałych przypadkach skarżącemu przysługuje skarga kasacyjna, na zasadzie art. 173 § 1 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy od każdego postanowienia o odrzuceniu wniosku o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. przysługuje zażalenie, czy też właściwy środek odwoławczy należy ustalić na zasadach ogólnych, z odwołaniem do treści art. 58 § 1 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego właściwe jest pierwsze stanowisko, zaś podstawa prawna i przyczyna odrzucenia wniosku nie mają znaczenia pod kątem określenia, czy od wydanego postanowienia przysługuje zażalenie, czy też skarga kasacyjna. W ocenie WSA w Krakowie każde postanowienie wydane w postępowaniu z wniosku o wymierzenie grzywny – w tym i postanowienie o odrzuceniu wniosku – jest postanowieniem z art. 194 § 1 pkt 10 p.p.s.a., przewidującego zażalenie na postanowienie w przedmiocie "ukarania grzywną". Natomiast w ocenie żalącego art. 194 § 1 pkt 10 p.p.s.a. odnosi się tylko do postanowienia o wymierzeniu albo o odmowie wymierzenia grzywny. Przepis ten, zdaniem żalącego, nie odnosi się natomiast w ogóle do postanowień o odrzuceniu wniosku. W konsekwencji wnioskodawca wskazuje, że zastosowanie znajdzie art. 194 § 1 pkt 1a p.p.s.a., który uzależnia dopuszczalność zażalenia od podstawy prawnej odrzucenia wniosku. Przepis ten przewiduje bowiem dopuszczalność zażalenia na postanowienie o odrzuceniu skargi w przypadkach, o których mowa w art. 58 § 1 pkt 2-4 oraz art. 220 § 3. Odpowiednie zastosowanie przepisów o skardze do wniosku (art. 64 § 3 p.p.s.a.) ma powodować, iż w przypadkach, o których mowa w art. 58 § 1 pkt 1 i 5-6 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. postanowienie o odrzuceniu wniosku jest zaskarżalne w drodze skargi kasacyjnej.

Zagadnienie kwalifikacji prawnej postępowania z wniosku o wymierzenie organowi grzywny (art. 55 § 1 p.p.s.a.) budzi wątpliwości tak w orzecznictwie, jak i w doktrynie (zob. T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, art. 55). Wątpliwości te rozstrzygnął częściowo Naczelny Sąd Administracyjny powołaną na wstępie uchwałą z 7 kwietnia 2008 r., II FPS 1/08. W uchwale tej stwierdzono, że "Od postanowienia, o którym mowa w art. 55 § 1 zdanie drugie P.p.s.a., zgodnie z art. 173 § 1 in fine P.p.s.a. w związku z art. 194 § 1 pkt 10 P.p.s.a. służy stronie zażalenie, a nie skarga kasacyjna". Należy zatem ustalić, czy postanowienie o odrzuceniu wniosku jest postanowieniem, o którym mowa w art. 55 § 1 zd. drugie p.p.s.a. Przepis ten stanowi, iż "W razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym". Niewątpliwie postanowienie o wymierzeniu grzywny jest to zarówno postanowienie wymierzające, jak i odmawiające wymierzenia grzywny, wydane na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. Natomiast nie zostało sprecyzowane, czy postanowieniem o wymierzeniu grzywny jest także orzeczenie o odrzuceniu wniosku. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie jest podejmowane na podstawie innego przepisu, tj. art. 64 § 3 p.p.s.a. w zw. z odpowiednią jednostką redakcyjną art. 58 § 1 albo art. 220 § 3 p.p.s.a. Pierwszy ze wskazanych przepisów nakazuje stosować odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W konsekwencji podstawy odrzucenia skargi odpowiednio odnosić należy także do odrzucenia wniosku o wymierzenie organowi grzywny.

Reasumując, uchwała NSA z 7 kwietnia 2008 r., II FPS 1/08 nie określiła jednoznacznie środka odwoławczego przysługującego od postanowienia o odrzuceniu wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Kwestia ta nie jest jednolicie wykładana w orzecznictwie sądowym. W postanowieniu NSA z 1 lipca 2008 r., II GZ 78/08, LEX nr 493699 przyjęto, że zażalenie przysługuje na wszystkie postanowienia kończące postępowanie wywołane wnioskiem o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., w tym na postanowienie o umorzeniu takiego postępowania. Wskazano, że z regulacji zawartej w art. 194 § 1 pkt 10 p.p.s.a. wyprowadzać należy wniosek, że zażalenie przysługuje na wszystkie postanowienia kończące postępowanie wywołane wnioskiem o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. Także w postanowieniu z 7 grudnia 2012 r., I OZ 897/12, LEX nr 1289342 NSA uznał, iż postanowienie o wymierzeniu organowi grzywny, o odmowie wymierzenia grzywny bądź o odrzuceniu wniosku o wymierzenie grzywny jest postanowieniem kończącym postępowanie. Przepisem dopuszczającym zażalenie na postanowienie w przedmiocie wymierzenia grzywny jest art. 194 § 1 pkt 10 p.p.s.a. Jak wskazał NSA w tym postanowieniu, z przepisu art. 194 § 1 pkt 10 p.p.s.a. wynika, że zażalenie przysługuje na postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego (...) których przedmiotem jest (...) ukaranie grzywną. To oznacza, że w przepisie tym chodzi nie o wynik rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu, lecz o przedmiot postępowania. Tym samym zażaleniu podlegają nie tylko postanowienia wymierzające grzywnę ale również odmawiające jej wymierzenia i odrzucające wniosek o jej wymierzenie. Ten kierunek wykładni zdaje się być aprobowany w nowszym orzecznictwie. Należy tu wskazać na szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego zażalenia na postanowienie o odrzuceniu wniosku o wymierzenie grzywny, wydanych na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 lub pkt 6 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. (postanowienia NSA: z 17 maja 2022 r., III OZ 309/22, LEX nr 3343418, z 1 lipca 2021 r., III OZ 463/21, LEX nr 3229709, z 20 grudnia 2016 r., I OZ 837/16, LEX nr 2190390). Natomiast odmienne stanowisko zostało zaprezentowane m.in. w wyroku NSA z 12 grudnia 2019 r., II GSK 1444/19, LEX nr 2752190. W judykacie tym Sąd kasacyjny wskazał, że postanowienie o odrzuceniu wniosku nie jest postanowieniem wydanym w przedmiocie ukarania grzywną. Stanowi ono postanowienie kończące postępowanie w sprawie, od którego przysługuje skarga kasacyjna, zgodnie z art. 173 § 1 p.p.s.a. Jak się wydaje, podobne stanowisko przyjął NSA w postanowieniu z 18 maja 2021 r., III OSK 4560/21, LEX nr 3192253 i w postanowieniu z 4 listopada 2021 r., III OSK 5433/21, LEX nr 3309035. Orzeczeniami tymi NSA rozpoznał bowiem merytorycznie skargi kasacyjne od postanowień o odrzuceniu wniosku, wydanych na podstawie art. 64 § 3 w zw. z art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym od postanowienia o odrzuceniu wniosku o wymierzenie organowi grzywny przysługuje zażalenie na podstawie art. 194 § 1 pkt 10 p.p.s.a., niezależnie od podstawy prawnej odrzucenia wniosku. Za taką wykładnią przemawiają następujące względy.

Jednoznacznej odpowiedzi na przedmiotowe pytanie nie daje wykładnia językowa. Odpowiednie stosowanie przepisów o skardze do wniosku o wymierzenie organowi grzywny (art. 64 § 3 p.p.s.a.) oznaczałoby, iż zażalenie na podstawie art. 194 § 1 pkt 1a p.p.s.a przysługuje tylko na postanowienia o odrzuceniu wniosku w przypadkach, o których mowa odpowiednio w art. 58 § 1 pkt 2-4 oraz art. 220 § 3. A contrario, w razie odrzucenia wniosku na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i pkt 5-6 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. od postanowienia przysługiwałaby skarga kasacyjna. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w zw. z interpretacją przedstawioną w uchwale NSA z 7 kwietnia 2008 r., II FPS 1/08 postępowanie w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. jest odrębnym postępowaniem sądowym. Skoro wniosek o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. jest wnioskiem wszczynającym odrębne postępowanie sądowe, to postanowienie o odrzuceniu wniosku kończy postępowanie w sprawie w rozumieniu art. 173 § 1 p.p.s.a. Jednakże zwraca uwagę, iż art. 64 § 3 p.p.s.a. przewiduje, że do wniosku przepisy o skardze stosuje się odpowiednio, a nie wprost. Stosowanie odpowiednie oznacza niezbędną adaptację (i ewentualnie zmianę niektórych elementów) normy do zasadniczych celów i form danego postępowania oraz wynikających stąd różnic w stosunku do uregulowań, które mają być zastosowane (por. G. Łaszczyca, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, LEX, 2010, wyd. III, komentarz do art. 30 teza 2, wyrok NSA z 7 marca 2019 r., I OSK 2643/17, LEX nr 2646196). W konsekwencji przyjąć trzeba, że odpowiednie stosowanie przepisów o skardze nakazuje uwzględnienie celu danego postępowania i dostosowanie wyniku interpretacji do jego istoty.

Należy zatem odwołać się do pozostałych metod wykładni. Wykładnia celowościowa przemawia za przyjęciem, iż środkiem odwoławczym od postanowienia o odrzuceniu wniosku o wymierzenie grzywny będzie zawsze zażalenie. Postępowanie w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. jest postępowaniem odrębnym od postępowania zainicjowanego ze skargi. Jego przedmiotem nie jest kontrola działalności administracji publicznej (art. 3 § 1 p.p.s.a.), a wyłącznie przymuszenie organu administracji do przekazania sądowi dokumentów umożliwiających dokonanie tej kontroli (szerzej zob. uchwałę składu 7 sędziów NSA z 3 listopada 2009 r., II GPS 3/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 2, gdzie wskazano, że funkcją art. 55 § 1 p.p.s.a. jest zdyscyplinowanie organu, ale także represja i prewencja; por. także W. Chróścielewski, Glosa do uchwały NSA z dnia 7 kwietnia 2008r., II FPS 1/08, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2008, nr 6, s. 132-138). Owo postępowanie jest zatem instrumentem prawnym zmierzającym do zapewnienia, aby prawo jednostki do sądu było realizowane nie tylko w teorii, ale i praktyce. Jak wskazuje się w doktrynie, ratio legis art. 55 p.p.s.a. jest zabezpieczenie sfery praw i interesów skarżącego przed dezorganizowaniem postępowania sądowoadministracyjnego przez organ administracji publicznej (M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 7, Warszawa 2021, s. 412). Z powyższych względów do wniosku o wymierzenie grzywny nie można przykładać tej samej miary, co do skargi, a w konsekwencji wymagać od strony zachowania analogicznych rygorów proceduralnych. Można tu odwołać się do wywodów zawartych w uzasadnieniu uchwały NSA z 7 kwietnia 2008 r., II FPS 1/08. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela zawarte tam rozważania, iż "[t]rudno przyjąć, by w takich przypadkach opieszałości organu w przekazywaniu skargi i akt sprawy wraz z odpowiedzią na skargę zamiarem ustawodawcy było obciążenie skarżącego koniecznością poszukiwania profesjonalnego pełnomocnika, w sytuacji gdy nie uzasadnia tego przedmiot rozstrzygnięcia. Zagadnienie wymierzenia organowi grzywny w związku z niedopełnieniem obowiązków jest niewątpliwie mniej skomplikowane, zarówno pod względem faktycznym, jak i prawnym, niż np. sprawa pozostawania organu administracyjnego w bezczynności w załatwieniu sprawy administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.), które zaskarżalne jest skargą kasacyjną". W konkluzji przyjąć należy, że skoro postępowanie w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. jest przedmiotowo odmienne od postępowania ze skargi, to niezasadne byłoby wymaganie, aby w razie odrzucenia wniosku skarżący był zmuszony do składania skargi kasacyjnej. Ten środek obarczony jest wieloma wymogami formalnymi i – co nie mniej istotne – przymusem adwokacko-radcowskim.

Do podobnych wniosków prowadzi wykładnia systemowa. Na postanowienie o wymierzeniu lub odmowie wymierzenia organowi grzywny przysługuje stronie zażalenie. Zwraca uwagę, że postanowienie to jest orzeczeniem co do istoty sprawy w zakresie określonym wnioskiem o wszczęcie postępowania – art. 63 p.p.s.a. Rozstrzyga ono bowiem o tym, czy organ nie zastosował się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., a w konsekwencji także o tym, czy wymierzenie grzywny jest uzasadnione okolicznościami sprawy. Natomiast postanowienie o odrzuceniu wniosku jest rozstrzygnięciem wyłącznie procesowym, przesądzającym o jego niedopuszczalności i niemożliwości rozstrzygania co do istoty sprawy. Skoro tak, to nieuzasadnione byłoby przyjęcie, iż od orzeczenia procesowego przysługuje środek odwoławczy bardziej sformalizowany i przewidziany przede wszystkim od orzeczeń rozstrzygających sprawę co do jej istoty (skarga kasacyjna), zaś od orzeczenia co do istoty sprawy przysługuje środek odwoławczy cechujący się zdecydowanie mniejszym formalizmem procesowym (zażalenie). Wniosek taki prowadziłby do nielogicznych rezultatów, niedających się pogodzić z istotą katalogu środków odwoławczych przewidzianych w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Mając powyższe na uwadze, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zażalenie na postanowienie odrzucające wniosek o wymierzenie organowi grzywny przysługuje na podstawie art. 194 § 1 pkt 10 p.p.s.a. Przepis ten powinien być interpretowany szeroko. W konsekwencji każde postanowienie kończące postępowanie z wniosku w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. jest postanowieniem, którego przedmiotem jest ukaranie grzywną. Za składem 7 sędziów NSA i uchwałą o sygn. akt II FPS 1/08 przyjąć bowiem trzeba, że w przepisie tym chodzi nie o wynik, rozstrzygnięcie zawarte w postanowieniu, lecz o przedmiot postępowania. Jednocześnie odpowiednie stosowanie przepisów o skardze do wniosku powoduje, iż art. 194 § 1 pkt 1a nie ma zastosowania w przypadku zaskarżania postanowienia o odrzuceniu wniosku o wymierzenie grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie.