Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3455/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 744
law: Ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych,  jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 117/18 w sprawie ze skargi Rady Miasta [...] na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zmiany nazwy placu 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Miasta [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 17 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 117/18, uwzględnił skargę Rady Miasta [...] na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zmiany nazwy placu i uchylił to zarządzenie.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zarządzeniem zastępczym z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], w sprawie zmiany nazwy placu Wojewoda [...] dokonał zmiany nazwy Placu [...] położonego na terenie Miasta [...] na: "[...]". W uzasadnieniu Wojewoda odwołał się do regulacji prawnej zamieszczonej w art. 6 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. z 2016 r., poz. 744 ze zm.; dalej: "ustawa" lub "ustawa dekomunizacyjna").

Nazwa Plac [...], dla jego obecnego obszaru, została nadana uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2016 r. zmieniającą uchwałę w sprawie zmiany nazw ulic w [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2016 r., poz. 1619). Wojewoda zwrócił się do Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu o wydanie opinii dotyczącej zgodności nazwy placu [...] w [...] z art. 1 ustawy. W dniu [...] grudnia 2017 r. została doręczona opinia nr [...] wskazująca, że w ocenie Instytutu Pamięci Narodowej nazwa placu [...] w [...] jest niezgodna z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Odnosząc się treści opinii Wojewoda stwierdził, że w pełni podziela i przyjmuje wnioski z niej płynące, uznając konieczność zmiany nazwy Placu [...], jako sprzecznej z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Rada Miasta [...] zarzuciła zarządzeniu zastępczemu naruszenie art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz. U. z 2016 r., poz. 1817 ze zm.) polegające na wydaniu zarządzenia zastępczego, jako aktu normatywnego, bez przeprowadzenia konsultacji z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 tej ustawy, a także bez przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami Miasta [...]. Wniesiono o uchylenie w całości tego zarządzenia zastępczego.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie.

We wskazanym na wstępie wyroku uwzględniającym skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w pierwszej kolejności stwierdził dopuszczalność wniesienia przez Miasto [...] skargi na zarządzenia zastępcze Wojewody [...]. Rozstrzygnięcia organu nadzoru, zgodnie art. 98 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 z późn. zm., dalej: "u.s.g."), który znajduje odpowiednie zastosowanie do zarządzenia zastępczego (art. 3 ust. 4 ustawy dekomunizacyjnej), co do zasady podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Natomiast ustawa z dnia 14 grudnia 2017 r., o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu, która weszła w życie w dniu 7 stycznia 2018 r., ograniczyła możliwość zaskarżenia zarządzenia zastępczego. W ustawie dekomunizacyjnej zamieszczono bowiem art. 6c zgodnie z którym skarga do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 przysługuje jednostce samorządu terytorialnemu albo związkowi jednostek samorządu terytorialnego i związkowi metropolitalnemu jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1, wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku. Jednocześnie zgodnie z art. 4 ustawy dekomunizacyjnej do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

W ocenie Sądu pierwszej instancji nie można odkodowywać pojęcia: "zakończenia sprawy" poprzez pryzmat uzyskania przez akt nadzoru waloru prawomocności, co w przypadku rozstrzygnięcia nadzorczego, ma miejsce z upływem terminu do wniesienia skargi, bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd (art. 98 ust 5 u.s.g.). Ustawodawca wiąże bowiem pojęcie rozstrzygnięcia nadzorczego z aktem prawnym kończącym postępowanie w sprawie, który może stać się prawomocny. Można tylko zauważyć, że o ile rozstrzygnięcie nadzorcze z chwilą uzyskania prawomocności staje się wykonalne, to ustawa nowelizująca kwestii wykonalności zarządzenia zastępczego nie wiąże z jego prawomocnością, ale z dniem jego wejścia w życie (art. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej). Wobec powyższego w ocenie Sądu, zawarta w art. 6c w zw. z art. 4 ustawy regulacja dotycząca dopuszczalności wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze dotyczy spraw niezakończonych, a więc tych, w których postępowanie nadzorcze zostało wszczęte, ale przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej nie zostało wydane zarządzenie zastępcze. Zaskarżone zarządzenie zastępcze zostało bowiem wydane w dniu [...] grudnia 2017 r., a więc przed nowelizacją ustawy dekomunizacyjnej.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ nadzoru nie wykazał, że upamiętnienie [...] jest upamiętnieniem osoby symbolizującej komunizm. Tym samym nie wykazał istnienia uprawnienia własnego do wydania zarządzenia zastępczego. Sąd zwrócił uwagę, że organ nadzoru – poza opisem przebiegu postępowania, przybliżeniem regulacji prawnej oraz uzasadnieniem nadania nowej nazwy Placowi – ograniczył się do przytoczenia znacznej części opinii IPN i wyartykułowania stwierdzenia, że: "Wojewoda [...] w pełni podziela i przyjmuje wnioski płynące z ww. opinii, uznając konieczność zmiany nazwy Placu [...], jako sprzecznej z art. 1 ust. 1 ustawy".

Sąd meriti odniósł się do opinii wydanej przez IPN wskazując, że obowiązujące przepisy nie dają podstaw do wyciągania wniosków o bezwzględnym związaniu taką opinią, a przyjęcie tego typu wniosków prowadziłoby do zakwestionowania racjonalności prawodawcy. Gdyby wolą prawodawcy było nadanie uprawnień nadzorczych Instytutowi Pamięci Narodowej, to by tę wolę wyraził normatywnie. Jedynym organem uprawnionym do wykonywania nadzoru w tym zakresie jest wojewoda. Powyższe oznacza, że wojewoda winien rozstrzygać nadzorczo, a jego działanie w sprawie nie ma tylko wymiaru formalnego. Jest obowiązany co najmniej dokonać oceny materiału dowodowego pod kątem jego kompletności, spójności, logiczności – w celu stwierdzenia, czy na podstawie tego materiału dowodowego istnieje możliwość wydania zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Odkodowanie przepisów w sposób kwestionujący uprawnienie i obowiązek wojewody dokonania oceny dowodowej zgromadzonego materiału dowodowego – w tym kluczowej opinii IPN – pozostawałoby w opozycji do powszechnie przyjmowanego założenia idealizacyjnego racjonalności prawodawcy. Odnosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy Sąd Wojewódzki stwierdził, że organ nadzoru nie dokonał oceny dowodowej opinii IPN, a uchybienie to ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż opinia ta ma charakter wybiórczy. Nadto organ nadzoru oparł się na opinii, która przedstawiając różne fakty z życia [...], nie zawiera ich uporządkowania w kontekście kwalifikacji osoby, jako symbolu komunizmu. Organ również takiego uporządkowania zaniechał, czym uchybił zasadom oceny dowodowej koniecznej dla dokonywanej subsumcji. Tym samym Sąd pierwszej instancji stwierdził, że brak rzetelnej oceny dowodowej zebranego w sprawie materiału, który dotknięty był wadą niekompletności, uczynił koniecznym i uzasadnionym usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Wojewoda nie wykazał, że [...] był symbolem komunizmu, który właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego winien był usunąć z nazwy Placu, – czego ten organ nie uczynił w terminie ustawowym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda [...], zaskarżając go w całości i zasadniczo domagając się odrzucenia skargi Miasta [...] na zaskarżone zarządzenie zastępcze Wojewody [...] na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.", ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenia co do istoty sprawy, na zasadzie art. 188 P.p.s.a., bądź, w oparciu o przepis art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oraz zasądzenia od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi Wojewoda zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

a) art. 6c ustawy dekomunizacyjnej w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowana komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. z 2017 r. poz. 2495), dalej "ustawa nowelizująca", poprzez niezastosowanie, czyli zaniechanie przez Sąd przeprowadzenia badania skargi Miasta [...] pod kątem wypełnienia przesłanek jej dopuszczalności, to jest spełnienia warunku niewypełnienia obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej z przyczyn niezależnych od jednostki samorządu terytorialnego;

b) art. 1 ust. 1 ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że nazwa Placu [...], nie jest sprzeczna z ustawą, stąd na jednostce samorządu terytorialnego nie ciążył obowiązek dekomunizacyjny;

c) art. 6 ust. 2 w związku z ust. 1 i 3 oraz z art. 2 ust. 1 ustawy na skutek przyjęcia, że organ nadzoru nie wykazał istnienia obowiązku dekomunizacyjnego, ciążącego na właściwym organie jednostki samorządu terytorialnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto [...] wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesionej w niej zarzuty mają usprawiedliwione podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.

Nie można podzielić zarzutu kasacji, że skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w związku z art. 6c ustawy dekomunizacyjnej. Należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że skarga na przedmiotowe zarządzenie zastępcze jest dopuszczalna. Przepis art. 6c ustawy dekomunizującej stanowi, że skarga na zarządzenie zastępcze wydane w związku ze zmianą nazwy ulicy symbolizującej lub propagującej ustrój totalitarny do sądu administracyjnego przysługuje gminie jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku zmiany takiej nazwy ulicy wynikał z przyczyn niezależnych od gminy. Natomiast w myśl art. 4 ustawy nowelizującej z dnia 14 grudnia 2017 r., do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

Pojęcie sprawy użyte zostało w art. 4 ustawy nowelizującej w sposób nieprecyzyjny. Jeśli za sprawę uznać przedmiot postępowania nadzorczego prowadzonego na podstawie art. 6 ust. 1 i 2 ustawy dekomunizacyjnej, to zakończeniem tego postępowania jest wydanie zarządzenia zastępczego. Trafne jest zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego, za "sprawę zakończoną", w rozumieniu art. 4 ustawy nowelizującej, należy uznać sprawę, w której zapadło rozstrzygnięcie nadzorcze, do tego bowiem zmierza i z tą chwilą kończy się postępowanie przed organem nadzoru. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego otwiera nowy etap postępowania sądowego, w którym zastosowanie mają przepisy P.p.s.a.. Nie można zatem utożsamiać "zakończenia sprawy" z uzyskaniem przez zarządzenie zastępcze waloru prawomocności. Odmienna interpretacja art. 6c ustawy dekomunizacyjnej w związku art. 4 ww. ustawy nowelizującej stanowiłaby naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz, wynikającej z konstytucyjnej zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Zaskarżone zarządzenie zastępcze wydane zostało w dniu 13 grudnia 2017 r., a zatem przed wejściem w życie ustawy nowelizującej. Przepis art. 6c w brzmieniu nadanym ustawą z 14 grudnia 2017 r., w związku z art. 4 tej ustawy, nie miał więc zastosowania w niniejszej sprawie rozpoznanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. postanowienie NSA z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt II OZ 525/18; postanowienie NSA z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II OZ 579/18; wyroki NSA z dnia 13 listopada 2018 r., sygn. akt: II OSK 1821/18, 1824/18, 1826/18, 1827/18, dostępne, [w:] CBOSA). Należy przy tym zauważyć, że art. 6c ustawy dekomunizacyjnej nie może być stosowany dla ustalenia dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego, lecz należy go wiązać z ustaleniem zasadności skargi na zarządzenie zastępcze. Wprowadzenie regulacji, według której, skarga do sądu administracyjnego przysługuje jednostce samorządu terytorialnego albo związkowi, o którym mowa w art. 4, jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1, wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku, przesądza o zasadności lub niezasadności skargi do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze.

Zarzuty skarżącego kasacyjnie organu nadzoru, w zakresie naruszenia prawa materialnego, koncentrują się wokół wadliwej wykładni art. 6 ust. 1-3 ustawy dekomunizacyjnej w związku z art. 1 ust. 1 i 3 oraz art. 2 ust. 1 ustawy, polegającej na mylnym stwierdzeniu, że osoba [...] nie symbolizuje komunizmu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela te zarzuty. Przede wszystkim należy stwierdzić, że art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej nakazuje eliminowanie takich nazw ulic, które upamiętniają osoby, organizacje, wydarzenia i daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny, lub w inny sposób propagujący ten ustrój. Tym samym spełnienie hipotezy normy prawnej zawartej w tym przepisie miałoby miejsce wówczas, gdyby dana osoba była symbolem komunizmu lub ustroju totalitarnego albo propagatorem takiego ustroju. Pojęcie symbolu ma w tej sprawie istotne znaczenie. Symbol to przedmiot, albo znak zastępujący, reprezentujący, oznaczający, przywodzący na myśl, jakieś pojęcie, czynność, przedmiot, wiadomy znak czegoś niewidzialnego. Odwołując się do ratio legis ustawy dekomunizacyjnej trzeba przyjąć, że nazwa danej ulicy symbolizuje komunizm, jeżeli jej oznaczenie jest w jakikolwiek sposób kojarzone z tą ideologią, czy ustrojem, przy czym jest na tyle wyodrębnione, że samodzielne jej używanie pozwala na identyfikację z ideologią, czy ustrojem totalitarnym. W rezultacie o propagowaniu komunizmu lub innego ustroju totalitarnego w rozumieniu art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 6 ust. 1 ustawy powinno się mówić wyłącznie wówczas, gdy w odniesieniu do konkretnego "symbolu" można wymownie stwierdzić, że stanowi "stygmat" danej ideologii, systemu politycznego, czy ustroju. O przypadkach naruszenia art. 1 ustawy dekomunizacyjnej można zatem mówić wyłącznie wtedy, gdy konkretni patroni ulic kojarzą się z komunizmem, albo z innym ustrojem totalitarnym – są jego symbolami, bądź ideologię komunizmu propagują (por. wyroki NSA: z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. II OSK 254/18; z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. II OSK 786/18; z dnia 13 listopada 2018 r., sygn. II OSK 1826/18; z 13 listopada 2018 r., sygn. II OSK 2871/18; z 13 listopada 2018 r., sygn. II OSK 1821/18 - dostępne [w:] CBOSA). Zauważyć w tym miejscu należy, że o ile przepisy ustawy dekomunizacyjnej nie wskazują w oparciu o jakie źródła (opinie, publikacje) i przez kogo wytworzone – organ jednostki samorządu terytorialnego powinien ocenić, czy konkretna nazwa ulicy kwalifikuje się do zmiany w trybie art. 6 ust. 1 ustawy, to w odniesieniu do organu nadzoru wyraźnie uregulowano w art. 6 ust. 3 ustawy, że wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z przepisem art. 1.

Ustanowienie w art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej obligatoryjności opinii IPN wynika w sposób oczywisty z potrzeby uzyskania przez organ nadzoru informacji i wiadomości z zakresu historii i doktryn politycznych, niezbędnych do ustalenia okoliczności istotnych dla stwierdzenia ewentualnego obowiązku zmiany nazwy ulicy (drogi, placu) w drodze zarządzenia zastępczego. W ocenie składu orzekającego NSA nietrafnie strona skarżąca kasacyjnie upatruje w opinii IPN stanowiska wiążącego wojewodę co do treści zarządzenia zastępczego. Jak wynika z 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej, przed wydaniem zarządzenia zastępczego, właściwy wojewoda zasięga opinii IPN potwierdzającej niezgodność nazwy ulicy z art. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Ustawodawca nie doprecyzował wiążącego charakteru takiej opinii i żaden przepis ustawy dekomunizacyjnej nie stwierdza, że taka opinia wiąże organ, który o nią się zwrócił. Jeżeli ustawodawca chciał uzależnić od zgody IPN dokonanie zmiany nazwy ulicy, to wprost uregulował to w art. 6b ustawy dekomunizacyjnej. Tym samym opinia IPN wydana na podstawie art. 6 ust. 3 ustawy stanowi niewiążące wojewodę stanowisko tego podmiotu. Zauważyć trzeba, że IPN na mocy ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2016 r. poz. 1575, z późn. zm.), jest podmiotem wyspecjalizowanym w zakresie, między innymi ewidencjonowania, gromadzenia, przechowywania, opracowywania, zabezpieczenia, udostępniania i publikowania dokumentów organów bezpieczeństwa państwa, wytworzonych oraz gromadzonych od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r., a także organów bezpieczeństwa Trzeciej Rzeszy Niemieckiej i Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich, dotyczących popełnionych na osobach narodowości polskiej lub obywatelach polskich innych narodowości w okresie od dnia 8 listopada 1917 r. do dnia 31 lipca 1990 r. zbrodni komunistycznych (art. 1 pkt 1 lit. a tiret drugie ww. ustawy). To jednak nie oznacza, że opinie tego podmiotu nie podlegają jakiejkolwiek ocenie. Każda opinia, zwłaszcza taka, która ma zawierać wiadomości specjalne, które mogą stać się podstawą do władczego rozstrzygnięcia, musi być sporządzona poprawnie. Powinna ona być metodologicznie poprawna, zawierać wykaz źródeł, w oparciu o które dane fakty lub wydarzenia zostały ustalone, zawierać wyjaśnienie opisanych faktów lub wydarzeń oraz przekonywujące uzasadnienie. Taka opinia winna być także weryfikowalna, a więc umożliwić prześledzenia toku wywodu (myśli) w niej zawartego. Tym samym opinia IPN wskazująca, że dana osoba stanowi symbol komunizmu lub propagowała komunizm, musi przede wszystkim zawierać analizę faktów lub wydarzeń, z których wynika owo symbolizowanie lub propagowanie.

W swojej opinii IPN wykazał, że [...] to publicysta, pisarz, krytyk literacki, działacz partii komunistycznej w okresie PRL, członek wojewódzkich władz PZPR w [...]. Nie ulega wątpliwości, że postać [...] jest postacią o złożonym – niejednoznacznym życiorysie. W ocenie Sądu Wojewódzkiego nie budzi wątpliwości związek [...] z władzą komunistyczną i udział w sprawowaniu tej władzy. Nie jest to jednak, zdaniem Sądu pierwszej instancji, wystarczające do przypisania [...] statusu symbolu komunizmu w sytuacji, gdy w opinii zawarto informacje, które wskazują, że osoba ta nie utożsamiała się z ideologią komunistyczną; a sprzeczności tej nie oceniono i nie wyjaśniono podstaw dokonanej kwalifikacji. W opinii podano bowiem, że w 1949 r. [...] został wydalony z partii jako endek. Nadto przez cztery lata był inwigilowany przez UB jako "reakcjonista", "klerykał", "nacjonalista" oraz "separatysta [...]". Taka ocena przez władze komunistyczne danej osoby, nie wskazuje na to, że ta osoba jest symbolem komunizmu. Sąd też zwrócił uwagę, że [...], jako twórca, borykał się z ingerencjami cenzury.

Użycie przez ustawodawcę w art. 1 ustawy dekomunizacyjnej nieostrego określenia "symbolizuje", na pewno wymaga wyjaśnienia, dlaczego zdaniem wydającego opinię, określona nazwa symbolizuje komunizm lub inny ustrój totalitarny albo dlaczego określona osoba, organizacja, wydarzenie lub data symbolizuje represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Mając na uwadze funkcję zwrotów i pojęć niedookreślonych, którą jest przede wszystkim bardziej elastyczna regulacja pozbawiona kazuistycznych przepisów, należy przyjąć, że użycie w art. 1 ustawy dekomunizacyjnej nieostrego określenia "symbolizuje", zamiast kazuistycznego odwołania się do obiektywnych faktów historycznych, jest celowym zabiegiem, służącym pozostawieniu podmiotom podejmującym rozstrzygnięcia i wydającym opinie na podstawie ustawy o zakazie propagowania komunizmu większego marginesu uznania, co jednakże powoduje, że podejmowane rozstrzygnięcia i opinie muszą być uzasadnione, w szczególności w zakresie wykazania, że w określonym przypadku zachodzi sytuacja podpadająca pod art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Na tym tle zasadne są zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej dotyczące dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 6 ust. 2 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej i wadliwe przyjęcie, że osoba [...], jako patron placu położonego w miejscowości [...], nie podlega pod hipotezę normy prawnej zawartej w art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem nadzoru, że osoba [...] symbolizuje ustrój komunistyczny. Analiza życiorysu, aktywności w sferze publicznej [...] wskazuje na to, że jest on postacią symbolizującą i propagującą komunizm, jak również osobą symbolizującą represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Zasadniczym polem aktywności [...] w przestrzeni publicznej była bowiem działalność polityczna oraz podporządkowana jej propagandowa działalność w mediach. [...] był niewątpliwie osobą zaangażowaną w życie polityczne po stronie partii sprawującej władzę. Nie budzi też wątpliwości Jego udział w realnym sprawowaniu władzy w Polsce Ludowej. Fakt sprawowania władzy na szczeblu członkostwa w Egzekutywie KW PZPR w [...], jak też zasiadanie, z ramienia PZPR, przez ponad dwadzieścia lat, w Sejmie PRL świadczy o tym, że osoba ta (uznana w dokumentach źródłowych za "lojalną wobec systemu"), utożsamiała się z ideologią komunizmu i go propagowała. W świetle celów i założeń reżimu normatywnego ustawy dekomunizacyjnej ma to relewantne znaczenie w sprawie, której przedmiotem jest ocena dopuszczalności upamiętnienia osoby [...], jako patrona placu w [...]. Odnotować należy, że w dniu [...] grudnia 1949 r. [...] został wydalony z PZPR, w ramach akcji "czyszczenia partii z przedwojennej inteligencji i działaczy endeckich". Był inwigilowany przez UB m. in. jako "nacjonalista" oraz "separatysta [...]". Jednakże w marcu 1960 r. powraca do PZPR. Od [...] marca 1971 r. jest członkiem Komitetu Wojewódzkiego PZPR w [...], zaś w latach 1980-81 jest członkiem Egzekutywy KW PZPR w [...]. Faktem notoryjnym jest, że PZPR była partią komunistyczną (do idei komunizmu odwoływał się Statut PZPR), monokratyczną, posiadającą hegemoniczną pozycję w polskim systemie politycznym, realizującą idee marksizmu i leninizmu, kierującą centralnie zarządzaną i zbiurokratyzowaną gospodarką, sprawującą władzę państwową w sposób autorytarny, dążącą do totalitarnego kontrolowania wszystkich sfer życia społecznego. PZPR posiadała hierarchiczną strukturę organizacyjną. Najwyższą pozycję zajmował Komitet Centralny (KC). Podlegały mu komitety wojewódzkie (KW). Niżej w strukturze znajdowały się komitety powiatowe, gminne, miejskie oraz zakładowe. Najniższym ogniwem w hierarchii były Podstawowe Organizacje Partyjne (POP). Nie sposób, więc uznać, że pojęcie symbolu odnosi się wyłącznie do współtwórców, czy prominentnych działaczy, pełniących wysokie funkcje w aparacie centralnym komunistycznej partii, których rola w tworzeniu i utrwalaniu idei komunizmu, a co za tym idzie systemu komunistycznego, jest znana powszechnie.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie bez znaczenia jest odbiór tej postaci w opinii publicznej, kojarzącą [...] jako regionalnego pisarza, a nie przedstawiciela reżimu totalitarnego. Jak wskazano wyżej celem ustawy jest zakaz propagowania komunizmu; efekt propagandowy łączy się z jednoznacznym postrzeganiem osoby w odbiorze publicznym. Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego, że sama świadomość społeczeństwa (brak negatywnych konotacji, jednoznacznych skojarzeń), z założenia jest adekwatnym dowodem, pozwalającym na stwierdzenie, że dane nazwisko nie symbolizuje komunizmu w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy. Wówczas bowiem wyłącznie od subiektywnej świadomości odbiorcy zależałoby, do jakich dokonań, wydarzeń, faktów historycznych przypisze tę postać. Zasadnie argumentuje Wojewoda [...], że świadomość społeczna (na kanwie przedmiotowej ustawy historyczna) nie jest jednakowa, tak jak jednakowe, w relacji do wydarzeń historycznych, nie jest społeczeństwo, którego emanacją jest owa świadomość. Niejasne jest także przez kogo, jaką metodą ta świadomość historyczna miałaby być mierzalna, i w jakim wymiarze wystarczyłoby to do uznania, że konkretna osoba stanowi symbol ustroju totalitarnego. Zatem zarówno tzw. świadomość historyczna, jak i potencjalne desygnaty i metody jej ewaluacji ze swej istoty uznać należy za nieprzydatne do stwierdzenia, że dana postać ma na tyle silne konotacje z systemem totalitarnym, że stanowi jego symbol. Ów dowód - jako nieadekwatny - nie powinien być zatem uznawany za jednoznacznie przesądzający, że dana postać symbolizuje bądź nie ten ustrój. Należy również zauważyć, że czym innym jest odwołanie się wyłącznie do świadomości pokolenia współczesnego [...], a czym innym do rozumienia tożsamych faktów przez osoby żyjące współcześnie. Na skutek zmiany pokoleniowej, świadomość jakichkolwiek związków tej postaci z uprzednio panującym ustrojem zatarła się i obecnie postać ta nie jest kojarzona w tym znaczeniu. Te fakty z życia [...] pozostają bowiem co do zasady jedynie w materiałach archiwalnych IPN, zaś jego spuścizna literacka jest — poprzez łatwość dostępu do jej treści - spopularyzowana także współcześnie.

Niewątpliwie w postępowaniu prowadzącym do wydania zarządzenia zastępczego organ nadzoru ma obowiązek dochować standardów rzetelnej procedury, a więc takiej, która gwarantuje wszechstronne zbadanie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Aby nie zostały przekroczone granice dowolności, organ nadzoru powinien obiektywnie ocenić zebrany materiał dowodowy. Wymóg działania zgodnego z prawem, w połączeniu z zasadą zaufania obywateli do państwa, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania podejmowanych rozstrzygnięć w sposób pozwalający na ich merytoryczną weryfikację przez sąd. To organ powinien zebrać materiał dowodowy i dokonać ustaleń faktycznych niezbędnych do merytorycznego załatwienia sprawy, tak aby podjęte rozstrzygnięcie nie nosiło cech arbitralności. Sąd zaś kontrolując zaskarżony akt nadzoru nie dokonuje własnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, lecz ocenia rzetelność i wszechstronność czynności dowodowych organu administracji publicznej oraz zgodność podjętego rozstrzygnięcia z prawem materialnym. Trzeba przy tym zaznaczyć, że sąd administracyjny nie posiada kompetencji do dokonywania ocen historyczno- ideologicznych. W tej sprawie powinien dokonać jedynie oceny, na gruncie norm ustawy dekomunizacyjnej, czy na podstawie zredagowanej w niniejszej sprawie opinii IPN - uwzględniając fakty notoryjne - dopuszczalne było wydanie przez Wojewodę [...] kontrolowanego zarządzenia zastępczego. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że organ nadzoru należycie wykazał, że upamiętnienie [...] jako patrona placu, jest upamiętnieniem osoby symbolizującej komunizm. Tym samym wykazał istnienie uprawnienia własnego do wydania zarządzenia zastępczego.

Wskazane wyżej motywy i przyjęte oceny stanowią wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej Wojewody [...] i uchylenia zaskarżonego wyroku. Ponieważ sama istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, to działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę Miasta [...] na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...]. Kontrolując zaskarżone zarządzenie zastępcze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga Miasta jest niezasadna, gdyż nie nastąpiło naruszenie prawa przez Wojewodę. Tym samym skarga na podstawie art. 151 P.p.s.a. została w całości oddalona.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, stronie która wniosła tę skargę należą się niezbędne koszty postępowania od strony lub stron wnoszących skargę przed sądem pierwszej instancji. W tej sprawie należało zasądzić od Miasta [...] na rzecz Wojewody [...] zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.