Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 226/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 197 ust. 1a
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 lipca 2015 r. sprawy ze skargi Syndyka Masy Upadłości Przedsiębiorstwa Wielobranżowego A. sp. z .o. w upadłości likwidacyjnej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia 28 stycznia 2015 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. na rzecz strony skarżącej kwotę 1000 zł (słownie: tysiąc złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. zaskarżoną decyzją z dnia 28 stycznia 2015 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza K. z dnia 21 października 2014 r., nr [...], ustalającej syndykowi masy upadłościowej A. Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej w K., opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wobec działek według ewidencji gruntów nr: [...], [...], [...] i [...] oraz działki nr [...] w wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu ostatecznej decyzji podano, że po wejściu w życie w dniu 21 maja 2013 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru ulicy P. i M. w K., uchwalonego przez Radę Miejską w K. uchwałą nr [...] z dnia 29 listopada 2012 r., skarżąca zbyła nieruchomość stanowiącą działki określone jak na wstępie, co wynikało z dostarczonego organowi odpisu aktu notarialnego umowy sprzedaży z dnia 28 marca 2014 r. Wzrost wartości, a w konsekwencji ustalenie opłaty na orzeczonym poziomie, nastąpił wskutek zmiany kwalifikacji terenu z oznaczonego w konturze P, U.1, który stanowił teren zabudowy produkcyjnej i usługowej, na teren obiektów produkcyjnych, składowych i magazynowych oraz rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży większej niż 2000 m², tj. terenów oznaczonych konturem P, UC-1. Wynikająca z treści decyzji wysokości opłaty ustalono natomiast w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez mgr inż. J. S. z września 2014r. oraz określoną w przywołanej w sentencji uchwale Rady Miejskiej w K. 30% stawkę procentową w odniesieniu do wszystkich terenów, za wyjątkiem stawki 10%, która obowiązuje dla terenów oznaczonych P, U-1.

Kolegium za prawidłowe uznało zastosowaną przez rzeczoznawcę wycenę wartości nieruchomości przy wykorzystaniu podejścia porównawczego. Kolegium wyjaśniło przy tym, że do wyceniając nieruchomość rzeczoznawca uwzględnił różnice pomiędzy poszczególnymi cechami nieruchomości wycenianej, jak i nieruchomości przyjętych do porównania, stosując odpowiednie wielkości współczynników korygujących. Według Kolegium, przedłożony operat szacunkowy spełnia również wymogi stawiane operatom szacunkowym w przepisach Rozdziału 4 rozporządzenia Rady Ministrów i może stanowić podstawę do ustalenia stronie renty planistycznej podstawie powołanego przepisu ustawy. Wobec powyższego, przy uwzględnieniu wartości nieruchomości przed uchwaleniem aktualnego planu miejscowego ([...] zł) i po jego uchwaleniu ([...] zł) Kolegium uznało, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości w wysokości [...] zł ([...] zł – [...] zł). Wobec powyższego jednorazowa opłata, tzw. renta planistyczna wynosi [...] zł ([...] zł x 30 %).

Odnosząc się do zarzutów skierowanych wobec zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji Kolegium nie podzieliło stanowiska skarżącej w zakresie oparcia operatu szacunkowego na niedopuszczalnej metodologii wyceny, tj. wynikającej z uchylonego § 50 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że oszacowanie wartości nieruchomości jako niezabudowanej stanowi możliwy do realizacji i posiadający odzwierciedlenie w przepisach prawnych sposób określenia wartości nieruchomości na potrzeby renty planistycznej. Każdy przypadek należy jednakże rozpatrywać indywidualnie. O ile bowiem określenie wartości danej nieruchomości związane będzie immanentnie z posadowionymi na niej częściami składowymi bądź innymi urządzeniami, to wówczas zadaniem rzeczoznawcy będzie wykazanie - jeśli odstąpił od szacowania wartości z uwzględnieniem tychże części składowych - że ich wpływ nie miał znaczenia dla określenia wartości nieruchomości. Z tych wszystkich powodów organ odwoławczy uznał, że zastosowana w sprawie przez rzeczoznawcę metodologia i sposób wyceny są prawidłowe.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania Kolegium wyjaśnił, że ustalając wartość rynkową nieruchomości przy wykorzystaniu podejścia porównawczego, konieczne było znalezienie odpowiednich nieruchomości podobnych o cechach porównywalnych do nieruchomości ocenianej. Z uwagi jednak na jej charakter i wielkość oraz ograniczoną ilość transakcji w analizowanym okresie, dobór działek do porównania nie zawsze może w pełni odzwierciedlać cechy nieruchomości podobnej. Stąd też wartość nieruchomości określa się poprzez korygowanie cen transakcyjnych ze względu na różnice ocen pomiędzy nieruchomością wycenianą i nieruchomościami podobnymi. Według Kolegium, analizowany operat szacunkowy w taki właśnie sposób uwzględnia różnice w nieruchomościach poddanych ocenie przy wykorzystaniu zbioru cech rynkowych wraz z oceną wpływu poszczególnych cech na ceny. Organ odwoławczy odnotował przy tym, że cesze powierzchni nieruchomości została przypisana waga na poziomie 20%, a zatem jej wpływ na oszacowanie ceny nieruchomości pozostaje najmniejszy ze wszystkich pozostałych wziętych do oceny cech. Dodatkowo także wartość współczynnika cechy powierzchni nieruchomość została określona w wysokości dolnej granicy. Z tych względów za chybiony Kolegium uznało zarzut dowolności operatu w zakresie przyjętych do analizy transakcji handlowych, tym bardziej, że z powodu ograniczonego rynku nieruchomości niezabudowanych o przeznaczeniu pod zabudowę przemysłową na terenie miasta K. - na co sam zwrócił uwagę rzeczoznawca - autor operatu nie dysponował wystarczającą liczbą transakcji o cechach najbardziej zbliżonych do nieruchomości wycenianej. Z tego powodu, zgodnie zresztą z zasadami zastosowania podejścia porównawczego w wycenie nieruchomości, odpowiednio przypisano wagi poszczególnym cechom nieruchomości przez współczynniki korygujące.

Ustosunkowując się do zarzutu polegającego na braku właściwej identyfikacji cech nieruchomości ocenianej, czy też brak wskazania cech nieruchomości uznanych za podobne i przyjęte do dalszej analizy, organ odwoławczy zwrócił uwagę, że opis nieruchomości wycenianej został zawarty w części drugiej operatu, natomiast szczegółowe cechy nieruchomości uznanych za podobne biegły wyszczególnił w tabeli nr 9 i nr 19 operatu (s. 15 i 25). Kolegium zauważyło także, że zbiór działek przyjętych do porównania, zawartych w tabeli nr 2, stanowi jedynie bazę wyjściową dla dalszych prac rzeczoznawcy. Dopiero więc uznanie danych działek za odpowiadające metodzie porównania parami powoduje - jak to ma miejsce w operacie - szczegółowe opisanie ich cech szczególnych. Rzeczoznawca uznał, że kryteria nieruchomości podobnej najpełniej spełniają trzy opisane w tabeli 9 i 19 działki, które następnie wzięto do porównania. Taką praktykę organ odwoławczy uznał za nieodbiegającą od przyjętych standardów postępowania.

Przechodząc do zarzutu pominięcia stanu zagospodarowania terenu przy ustalania wartości nieruchomości, czy też oparcie operatu na niewłaściwym rynku nieruchomości, Kolegium wyjaśniło, że § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego zawiera dyrektywę, zgodnie z którą określanie wartości nieruchomości polega na określaniu wartości prawa własności lub innych praw do nieruchomości. A zatem rzeczoznawca dokonuje oszacowania nieruchomości jako przedmiotu prawa własności. Zakres wyceny obejmuje zatem jedynie grunt, z wyłączeniem znajdujących się na nim urządzeń czy elementów składowych. Według Kolegium nie ma zatem racji skarżący, który wytknął, że operat określa wyłącznie wartość samego gruntu, co uznać należy jako zaletę tego dokumentu, a nie zaś wadę. Podobnie Kolegium oceniło fakt przyjęcia do analizy nieruchomości niezabudowanych. Według organu, niczym nie przeszkadza uchylenie rzeczonego § 50 cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów, gdyż nie zmienia to sposobu określania wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia renty planistycznej.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego zaniechania dopuszczenia dowodu z przedstawionych w toku postępowania operatów szacunkowych, tj. z dnia 30 kwietnia 2009 r. na potrzeby ustalenia zabezpieczenia kredytu bankowego oraz z sierpnia 2013r. na potrzeby likwidacji majątku upadłego, a więc sporządzone dla innych celów niż ustalenie wartości nieruchomości dla potrzeb renty planistycznej, Kolegium uznało, że nie mogą zostać uznane za zasadne, gdyż - zgodnie z brzmieniem art. 156 ust. 3 u.g.n. - operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Z tego powodu jedynym miarodajnym dla postępowania dokumentem specjalistycznym pozostaje operat szacunkowy autorstwa J. S..

Przechodząc do zarzutu skierowania decyzji administracyjnej do osoby, która nie jest stroną postępowania organ odwoławczy powołał się na treść art. 144 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz. U. z 2012 r. poz. 1112 ze zm.), zgodnie z którym jeśli ogłoszono upadłość obejmującą likwidację majątku upadłego, postępowania sądowe i administracyjne dotyczące masy upadłości mogą być wszczęte i dalej prowadzone jedynie przez syndyka lub przeciwko niemu. Postępowania te syndyk prowadzi na rzecz upadłego, lecz w imieniu własnym. W związku z tym Kolegium uznało, że oznaczenie adresata decyzji administracyjnej pozbawione być powinno szczegółowego określenia osoby syndyka z podaniem jego imienia i nazwiska, albowiem, co oczywiste, to syndyk jako organ postępowania upadłościowego jest stroną niniejszego postępowania, bez względu na to, kto (z imienia i nazwiska) piastuje w danym momencie tę funkcję. Nie zmienia to jednak faktu, że przywołanie w sentencji rozstrzygnięcia imienia i nazwiska syndyka nie powoduje spełnienia przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji.

Ustosunkowując się do wniosku odwołania o zwrócenie się o sprawdzenie w trybie przepisów właściwej ustawy operatu szacunkowego J. S., Kolegium wskazało, że organ odwoławczy podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie, zgodnie z którym w sytuacji, gdy strona podważa prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, to na poparcie swoich zarzutów powinna zgodnie z treścią art. 157 u.g.n. przedstawić przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych lub inny operat, do którego organ musiałby się ustosunkować (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 225/14; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 30 października 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 703/13; wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 września 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2308/12). Przepis art. 157 u.g.n. nie ogranicza strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu. Nie można także przyjąć, że obowiązek taki obciąża każdorazowo organ, w sytuacji gdy strona kwestionuje operat, zwłaszcza nie przedkładając żadnego opracowania konkurencyjnego, opracowanego na potrzeby ustalenia rzeczonej opłaty, ograniczając się do własnych zarzutów i argumentów. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n. decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia (por. wyroki NSA z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 2088/11 i sygn. akt I OSK 2138/11). W związku z tymi wywodami Kolegium zważyło, że przedstawione przy odwołaniu i zawnioskowane do przeprowadzenia dowody z operatów innych rzeczoznawców - sporządzonych jednak w innym celu niż ustalenie wysokości renty planistycznej - nie mogły stanowić dla organu orzekającego wystarczających podstaw do uznania wadliwości przedstawionego w postępowaniu operatu J. S.. Wobec tego wskazano na brak konieczności po stronie organu weryfikacji ustalonych przez rzeczoznawcę okoliczności w trybie zawnioskowanym przez pełnomocnika skarżącego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu syndyk zarzuciła Kolegium naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 153 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z dnia 11 sierpniu 2011 r.), polegającym na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Burmistrz K., ustalającej skarżącemu jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, podczas gdy w świetle przywołanego przepisu zmieniającego powinna ona być oparta na wycenie nieruchomości składającej się z działek gruntu nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], obręb [...], oraz nieruchomości gruntowej oznaczonej nr ewidencyjnym [...], obręb [...], uwzględniającej jej części składowe, nie zaś jako gruntów zupełnie niezabudowanych;

2) § 1 pkt 15 przywołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, polegającym na dokonaniu jego wadliwej wykładni, skutkującej nieuprawnionym przyjęciem przez Kolegium, że uchylenie dotychczas obowiązującego przepisu § 50 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego pozostało bez wpływu na zasady szacowania nieruchomości, dla potrzeb rent planistycznych, a przy powstałej wątpliwości w tym zakresie należy kierować się zasadami określania ich wartości, obowiązującymi przy ustaleniu opłat adiacenckich, podczas gdy nie wynika to z żadnych powszechnie obowiązujących reguł interpretacji przepisów prawnych;

3). art. 151 ust. 1, art. 152 ust. 1 i art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n., polegającym na utrzymaniu w mocy przez Kolegium, zaskarżonej decyzji Burmistrza Kamiennej Góry, podczas gdy oparta ona została na dowodzie z operatu szacunkowego, sporządzonym w sposób sprzeczny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, jak też standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych, w szczególności w odniesieniu do doboru nieruchomości porównawczych, pod względem ich położenia, powierzchni oraz sposobu wykorzystania, jak również przewidzianych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta K. ograniczeń sposobu zabudowy gruntów, od których naliczono jednorazową opłatę pieniężną.

Ponadto treścią skargi objęto zarzuty naruszenia przepisów formalnych, a to:

1) art. 10 § 1 k.p.a., polegającym na niezapewnieniu ustanowionemu przez skarżącą pełnomocnikowi możliwości zapoznania się z odpowiedzią rzeczoznawcy majątkowego, udzieloną na pismo Kolegium, z dnia 29 grudnia 2014 r. sporządzone w trybie przepisu art. 136 k.p.a., a zatem w ramach zarządzonego przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego;

2) art. 77 § 1 w zw. z art. 136 k.p.a., polegającym na oparciu wydanego w II instancji rozstrzygnięcia na stanowisku rzeczoznawcy majątkowego, wyrażonym w ramach przeprowadzonego przez Kolegium uzupełniającego postępowania, pozbawionym w istocie jakiegokolwiek odniesienia się do merytorycznych zarzutów, skierowanych w złożonym odwołaniu przeciwko sporządzonemu w sprawie operatowi szacunkowemu;

3) art. 80 § k.p.a., polegającym na oparciu zaskarżonej decyzji na dowodzie z operatu szacunkowego, określającego wartość rzeczonej nieruchomości, zarówno przed zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i po zmianie tego planu, pozbawionym, z uwagi na niespełnienie wymogów stawianych obowiązującymi przepisami prawnymi, waloru wiarygodności, niepoddanym przez Kolegium szczegółowej ocenie, i tym samym niestanowiącym podstawy do naliczenia skarżącej jednorazowej opłaty pieniężnej z tytułu wzrostu wartości zbytej w dniu 28 marca 2014 r. nieruchomości.

Mając na uwadze zarzuty, przytoczone w treści niniejszej skargi, pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak też utrzymanej nią w mocy decyzji Burmistrza Miasta K.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

W uzupełnieniu skargi, syndyk przy piśmie z dnia 9 lipca 2015 r., przedłożyła do akt sprawy opinię Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych w Warszawie, sporządzoną w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. w celu oceny zgodności sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego z obowiązującymi przepisami. Syndyk wniósł o zaliczenie załączonej opinii w skład materiału dowodowego w sprawie oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów, w kwocie 7. 000 zł poniesionych w związku z jej sporządzeniem. Podnosząc powyższe syndyk wskazał, że z wydanej przez Federację opinii wynika, że operat szacunkowy zawiera liczne błędy i z tej racji nie może stanowić dowodu na okoliczność rozmiaru wzrostu wartości wyszczególnionych w decyzji działek gruntu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, w myśl art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.), następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd, w myśl regulacji art. 134 u.p.p.s.a., nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że ma prawo wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., dalej w skrócie u.p.z.p.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej jako rozp. RM), a procedurę ich podjęcia regulują przepisy k.p.a.

Przepis art. 36 ust. 4 u.p.z.p. stanowi, iż jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości.

Ustalenia wartości nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, sporządzając na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 i art. 154 ust. 1 u.s.g.).

Sporządzony zatem przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód tego, jaką wartość miała nieruchomość przed uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego i jaką wartość ma szacowana nieruchomość po uchwaleniu lub zmianie tego planu, a różnica tych wartości jest podstawą określenia opłaty (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2012/06). Wskazać więc należy, że rzeczoznawca ma pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami opinii rzeczoznawcy majątkowego. O wysokości odszkodowania decyduje organ. Na nim to bowiem spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii (por. wyrok NSA z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 417/2006). To z kolei oznacza, że dokonując oceny wartości dowodowej operatu organy mogą również żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/2005).

Przypomnieć w tym miejscu należy, iż art. 133 § 1 u.p.p.s.a. stanowi, że "sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi." Jak podkreśla się w doktrynie i judykaturze za naruszające art. 133 u.p.p.s.a. uznać należy samodzielne ustalenie przez sąd stanu faktycznego sprawy na podstawie dowodów i faktów, które zaistniały po dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy i z tego względu nie mogły być znane temu organowi (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt II FSK 659/05; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz (w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser, M. Wierzbowski. Warszawa 2011, s. 507). Podkreślić należy, że sąd administracyjny jako sąd prawa nie dokonuje ustaleń faktycznych, tylko bada, czy dokonane przez organ administracji ustalenia odpowiadają prawu (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt II FSK 72/06). Z tego też względu sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, a jedyny wyjątek od tej zasady przewiduje art. 106 § 3 u.p.p.s.a. dopuszczający przeprowadzenie dowodu z dokumentu wyłącznie dla wyjaśnienia istotnej wątpliwości i pod warunkiem nieprzedłużania postępowania. Dopuszczalność przeprowadzenia przez sąd administracyjny dowodów uzupełniających z dokumentów ma charakter wyjątkowy, a zatem podlega ścisłej wykładni. Sąd nie ma obowiązku przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Może to uczynić, o ile poweźmie istotne wątpliwości, co do ustaleń poczynionych przez organy oraz, o ile postępowanie takie nie naruszy przewidzianej w art. 7 u.p.p.s.a. zasady szybkości postępowania sądowego, a dowód z dokumentu będzie pozostawał w bezpośrednim związku z oceną legalności zaskarżonego aktu (wyrok NSA z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 556/11). Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 u.p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz wyłącznie ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a następnie, czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1238/11). Dokonywanie przez Sąd ustaleń faktycznych jest zatem w pewnym zakresie dopuszczalne, jeżeli jest uzasadnione celem postępowania sądowoadministracyjnego i ma za zadanie umożliwić sądowi dokonanie oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd administracyjny, jako nie dokonujący kontroli in merito, nie może natomiast przeprowadzać środków dowodowych i dokonywać ustaleń, które miałyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją, czego w rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji nie dokonał.

W niniejszym postępowaniu Sąd na rozprawie w dniu 21 lipca 2015 r. dopuścił w trybie art. 106 § 3 u.p.p.s.a. dowód z opinii Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych na okoliczność daty opracowania tej negatywnej opinii co do prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego J. S.

W sentencji tej powyższej opinii wydanej w dniu 30 czerwca 2015 r. stwierdzono, że "sporządzony przez Pana J. S. operat szacunkowy z dnia 26 września 2014 r. (...) nie powinien stanowić podstawy do naliczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku ze zmianą planu miejscowego, gdyż zawiera błędy, mające wpływ na określone wartości nieruchomości, stanowiące odstępstwa od przepisów: art. 4 pkt 16 i pkt 17 w zw. z art. 154 ust. 1 u.g.n. oraz § 56 ust. 1 pkt 7 rozp. RM."

Należy w tym kontekście podkreślić, że stosownie do art. 157 ust. 1a u.g.n., operat szacunkowy, w odniesieniu do którego została wydana ocena negatywna, od dnia wydania tej oceny traci charakter opinii o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 156 ust. 1 u.g.n. Z dniem wydania oceny negatywnej organizacja zawodowa publikuje przez okres 12 miesięcy na swojej stronie internetowej informację o tej ocenie.

Przepis art. 157 ust. 1a u.g.n. jest zatem jednoznaczny w swej treści i nie daje organowi administracji publicznej możliwości kontroli prawidłowości oceny dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (zespół oceniający). Ustawodawca zdecydował bowiem, że operat szacunkowy, w odniesieniu do którego wydana została negatywna ocena przez organizację zawodową rzeczoznawców, a taka negatywna ocena została wydana przez Komisję Arbitrażową przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych w odniesieniu do sporządzonego przez Je. S. operatu szacunkowego z dnia 26 września 2014 r., traci charakter opinii o wartości nieruchomości od dnia wydania tej oceny.

Dodać przy tym należy, iż w świetle treści przepisu art. 157 ust. 1a u.g.n. operat szacunkowy traci charakter opinii o wartości nieruchomości niezależnie od tego, na jakim etapie toczącego się postępowania ta negatywna ocena została przedłożona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podkreśla przy tym, że na gruncie obowiązującego prawa, w tym w szczególności w świetle treści przepisu art. 157 ust. 1a u.g.n., negatywna ocena organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych nie podlega kontroli i ocenie organu administracji jako dowód, a to z uwagi na bezpośredni skutek jaki ta ocena wywołuje.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Burmistrz K. zobligowany będzie do zlecenia wykonania nowego operatu szacunkowego dla działek nr [...], [...], [...], [...] oraz nr [...] celem ustalenia, czy w związku ze zmiana planu miejscowego istnieją podstawy do naliczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Z tych względów, uznając, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 i ust. 6 u.p.z.p., Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) oraz art. 135 u.p.p.s.a.

O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 u.p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach znajduje podstawę w art. 200 i art. 205 § 1 u.p.p.s.a., z których wynika, że do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście zalicza się wyłącznie poniesione przez stronę koszty sądowe (tutaj było to 1.000 zł), koszty przejazdów do sądu strony oraz równowartość zarobku utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie (strony w niniejszej sprawie nie stawiła się na rozprawie).