Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1562/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), sędzia WSA Przemysław Żmich, , po rozpoznaniu w dniu 21 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. N. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 13 kwietnia 2022 r. nr DO3.7611.19.2022.AB w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

W. N. (dalej, jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] kwietnia 2022 r., którą organ uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w całości i umorzył postępowanie I instancji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] sierpnia 1976 r. nr [...] (dalej, także jako: decyzja z 1976 r.).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że Naczelnik Dzielnicy [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 1976 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] b.n. "[...]" o pow. [...] m2 w wysokości [...] zł i przyznał powyższe odszkodowanie na rzecz A. N. w ½ części i Z. N. w ½ części.

Od decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] nie złożono odwołania.

W dniu 2 października 2017 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] wpłynął, przekazany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przy piśmie z dnia 25 września 2017 r., wniosek W. N. i W. N. z dnia [...] sierpnia 2017 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z 1976 r.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r. na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491) umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 1976 r.

Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie.

Uzasadniając zaskarżoną decyzję organ wskazał, że iż w dniu 16 września 2021 r., weszły w życie przepisy ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1491 - dalej jako: ustawa nowelizująca).

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r. umorzył postępowanie w całości jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 ww. ustawy nowelizującej. Zdaniem organu I instancji w obecnym stanie prawnym art. 2 ust. 2 ww. ustawy nowelizującej wyłącza możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie i przewiduje obligatoryjne umorzenie postępowania nadzorczego.

Organ odwoławczy przytoczył treść art. 1, art. 2 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej i wskazał, że umorzenie z mocy prawa (ipso iure) oznacza samoistne umorzenie postępowania na wyższym poziomie normatywnym (ustawy). Skutek umorzenia postępowania następuje od chwili wypełnienia stanu faktycznego normy. W przypadku art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej chodzi o upływ ponad 30 lat od doręczenia decyzji do wszczęcia postępowania nadzorczego. Ustawodawca nie zamieścił przy tym przepisu stanowiącego podstawę prawną do wydania w tym zakresie decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej to umorzenie.

W ocenie organu odwoławczego, umorzenie z mocy prawa należy odróżnić od umorzenia z powodu bezprzedmiotowości postępowania, o którym mowa w art. 105 K.p.a.

Jak podał organ, w doktrynie oraz orzecznictwie wskazuje się, iż decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Umorzenie postępowania jest więc orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10.09.2019 r., sygn. akt IGSK 1266/19). Potencjalna możliwość umorzenia postępowania występuje w przypadku, gdy postępowanie istnieje, a więc niezależnie od sposobu, postępowanie musi być uprzednio wszczęte (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21.07.2010 r., sygn. akt II GSK 694/09), a w dacie wydania decyzji umorzeniowej - powinno być w toku.

Wobec umorzenia postępowania z mocy prawa na podstawie przepisów nowelizujących K.p.a. (art. 2 ust. 2) brak jest możliwości, zdaniem Ministra, ponownego umorzenia tego samego postępowania w drodze mającej charakter konstytutywny decyzji wydanej na podstawie art. 105 K.p.a. Regulacja art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej stanowi samodzielną podstawę umorzenia postępowania, tym samym nie ma ona charakteru przepisu blankietowego, w związku z czym niedopuszczalne jest stosowanie przepisu art. 105 § 1 K.p.a. wprost, tj. jako podstawy umorzenia postępowania z mocy prawa i wydania na tej podstawie decyzji administracyjnej. W związku z powyższym brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji umarzającej postępowanie w sytuacji gdy postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa (ipso iure).

Z akt sprawy wynika, że w postępowaniu prowadzonym z wniosku W. N. i W. N. z dnia [...] sierpnia 2017 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z 1976 r. nie zapadła decyzja ostateczna. Tym samym mają w niniejszym postępowaniu zastosowanie przepisy K.p.a. w nowym brzmieniu nadanym ww. ustawą nowelizującą. Uwzględniając zatem art. 158 § 3 K.p.a., przed przystąpieniem do ponownej oceny zasadności wniosku dotyczącego oceny legalności decyzji z 1976 r. należy ustalić, zdaniem organu, czy zaistniała negatywna przesłanka do wszczęcia przedmiotowego postępowania nadzorczego, tj. czy wniosek wszczynający postępowanie o stwierdzenie nieważności został złożony po upływie 30 lat od daty doręczenia lub ogłoszenia zaskarżonej decyzji.

Jak wskazał organ I instancji, w aktach sprawy znajdują się egzemplarze decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 1976 r., na których widnieje klauzula prawomocności stwierdzająca, iż ww. decyzja stała się prawomocna z dniem [...] listopada 1976 r. Przy czym organ podkreślił, że data opatrzenia ww. decyzji odszkodowawczej klauzulą prawomocności stanowi datę pewną, potwierdzającą okoliczność, że doręczenie (ogłoszenie) decyzji z 1976 r. miało miejsce przed dniem [...] listopada 1976 r. Klauzula ostateczności (prawomocności) nadana przez właściwy organ, ma bowiem charakter dokumentu urzędowego, a zatem korzysta z domniemania zgodności z rzeczywistym stanem faktycznym i prawnym.

Minister uznał zatem, że doręczenie (ogłoszenie) nastąpiło, a trzydziestoletni termin wskazany w art. 158 § 3 K.p.a., upłynął w 2006 r.

Dodatkowo organ wskazał, że na znajdującym się w aktach sprawy egzemplarzu decyzji z 1976 r. widnieje adnotacja o wypłacie ustalonego odszkodowania w dniu [...] lutego 1977 r., co świadczy o wykonaniu przedmiotowej decyzji oraz potwierdza, iż strony postępowania we wskazanej dacie miały wiedzę o jej wydaniu.

Zgodnie z art. 61 § 3 K.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej.

Z akt sprawy wynika, że wniosek z dnia [...] sierpnia 2017 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z 1976 r. pierwotnie został złożony osobiście w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...], a więc ponad 10 lat po upływie terminu wskazanego w art. 158 § 3 K.p.a.

W świetle powyższego brak jest możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, tj. dokonania oceny legalności decyzji z 1976 r. przez pryzmat przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a., albowiem nie budzi wątpliwości, że wniosek z dnia [...] sierpnia 2017 r. został wniesiony do organu po terminie określonym w art. 158 § 3 K.p.a.

Tym samym, przedmiotowe postępowanie podlega umorzeniu, albowiem w oparciu o ww. wniosek brak jest obecnie, po wejściu w życie ustawy nowelizującej, możliwości wszczęcia postępowania w przedmiocie oceny legalności ww. decyzji z 1976 r., a postępowanie wszczęte umarza się z mocy prawa.

Na gruncie art. 158 § 3 K.p.a. niedopuszczalne jest wydawanie, po dniu 15 września 2021 r., rozstrzygnięć merytorycznych w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji w przypadku złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności po upływie 30 lat od daty doręczenia lub ogłoszenia zaskarżonej decyzji.

Skoro zatem prowadzone postępowanie zostało już zakończone, bowiem uległo umorzeniu z mocy prawa na podstawie ustawy nowelizującej K.p.a. z dniem 16 września 2021 r. i jednocześnie nie ma przepisu, który dawałby podstawę prawną do deklaratywnego potwierdzenia zaistnienia stanu prawnego kształtowanego z mocy samej ustawy w drodze decyzji administracyjnej, to brak jest obecnie możliwości orzeczenia o umorzeniu postępowania w drodze decyzji administracyjnej w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a.

W ocenie Ministra, należało zatem uchylić zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. i jednocześnie umorzyć postępowanie I instancji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 1976 r.

Z tym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. rażące naruszenie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, a to poprzez:

a. jego błędne zastosowanie i umorzenie postępowania w sprawie, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy brak było przesłanek faktycznych do zastosowania tego przepisu;

b. umorzenie postępowania, mimo iż brak było podstaw do uznania, iż doszło do spełnienia przesłanki "doręczenia lub ogłoszenia decyzji", które miałoby rzekomo warunkować jego zastosowanie;

c. jego błędne zastosowanie, mimo iż w braku potwierdzenia ww. przesłanki doręczenia lub ogłoszenia decyzji, niedopuszczalne było stwierdzenie upływu 30 lat pomiędzy "doręczeniem lub ogłoszeniem decyzji", a datą złożenia wniosku nieważnościowego;

d. jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że datę doręczenia i datę ogłoszenia decyzji dla potrzeb zastosowania tego przepisu można stosować wymiennie, niezależnie od trybu postępowania w sprawie zakończonej badanym w postępowaniu nadzorczym orzeczeniem;

2. naruszenie art. 105 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, iż postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe, mimo że nie przestał istnieć przedmiot tego postępowania, ani też wydanie decyzji nie stało się zbędne z przyczyn podmiotowych, a tylko w takich przypadkach dopuszczalne byłoby zakończenie postępowania decyzją umarzającą;

3. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez:

a. zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, mimo, iż zakończenie sprawy wydaniem decyzji umarzającej postępowanie wymagało szczególnie wnikliwego ustalenia, czy zachodzą wymagane prawem przesłanki w tym zakresie, czego organ nie uczynił;

b. oparcie się przy ocenie kwestii "doręczenia decyzji" wyłącznie na niemającej znaczenia prawnego i jak się okazuje bezpodstawnie zamieszczonej wzmiance dotyczącej klauzuli prawomocności (zawartej tylko na jednym egzemplarzu decyzji znajdującym się w aktach archiwalnych), mimo, iż to Minister jako organ nadzorczy miał obowiązek skontrolować prawidłowość tego rodzaju stwierdzeń w oparciu o znajdujące się w aktach sprawy dowody z innych dokumentów, pod kątem badania przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji;

c. arbitralne i nie mające pokrycia w materiale dowodowym przyjęcie, iż okoliczność, że w aktach archiwalnych znajduje się egzemplarz decyzji wywłaszczeniowej opatrzony klauzulą prawomocności dowodzi, iż decyzja ta została doręczona stronom postępowania wywłaszczeniowego przed dniem 30 sierpnia 1987 roku, mimo braku dowodu doręczenia;

4. naruszenie art. 156 § 2 K.p.a. w związku z art. 158 § 2 K.p.a. i art. 7 K.p.a. poprzez całkowite pominięcie ww. przepisów i zaniechanie, wbrew zasadzie uwzględniania słusznego interesu strony, wydania decyzji o tzw. słabszym skutku tj. stwierdzającej wydanie decyzji z 1976 r. z naruszeniem prawa podczas, gdyby nawet uznać za prawidłowe stanowisko co do konieczności umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (o silniejszym skutku), to organ miał obowiązek kontynuować postępowanie w sprawie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (o słabszym skutku), o co skarżący wnoszą i wnosili;

5. naruszenie art. 156 § 2 K.p.a. i art. 158 § 2 K.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez:

a. ich błędne zastosowanie w niniejszej sprawie;

b. zaniechanie dokonania prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawy nowelizującej, podczas, gdy:

• art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej (obowiązujący od dnia 16 września 2021 r.) wyraźnie stanowi, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy (czyli takich jak postępowanie niniejsze), stosuje się przepisy K.p.a. w brzmieniu nadanym ww. nowelizacją (tj. z uwzględnieniem nakazującym wydanie decyzji nadzorczej stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa — "o słabszym skutku" - art. 156 § 2 K.p.a. i art. 158 § 2 K.p.a.), co organ błędnie całkowicie pominął;

• z porównania treści art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej i art. 2 ust. 1 tej ustawy wynika, że ustawodawca miał na celu niedopuszczenie do wydania w przypadkach objętych dyspozycją ww. art. 2 ust. 2 decyzji stwierdzającej nieważność kontrolowanych w postępowaniu nadzorczym orzeczeń, nie zaś decyzji o słabszym skutku stwierdzającym jej wydanie z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 2 K.p.a.;

• art. 2 ust. 2 i art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej zostały wprowadzone do porządku prawnego w tym samym czasie, i obowiązują od tej samej daty, tj. od dnia 16 września 2021 r. i nie ma podstaw do wyłączania stosowania któregokolwiek z tych przepisów;

• konieczne było dokonanie przez Ministra Rozwoju i Technologii zestawienia i porównania treści art. 2 ust. 1 i art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej przy uwzględnieniu art. 2 Konstytucji RP, w tym zwłaszcza zasady ochrony interesów będących w toku i zaufania obywateli do Państwa, co prowadzi do wniosku, iż organ prowadzący postępowanie nadzorcze ma obowiązek wypowiedzieć się w formie decyzji w zakresie wydania kontrolowanej decyzji z naruszeniem prawa (co do słabszego skutku), poprzez wydanie decyzji z art. 158 § 1 K.p.a. w związku z art. 156 § 2 (znowelizowanego) K.p.a., tj. o tzw. słabszym skutku.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono stosowną argumentację.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, art. 156 § 2 K.p.a. otrzymuje brzmienie: "Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia minęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.". W art. 1 pkt 2 ustawy nowelizującej do art. 158 dodany został § 3 w brzmieniu: "Jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.". W związku z wprowadzeniem nowego brzmienia przywołanego przepisu, w art. 2 pkt 2 ustawy nowelizującej, ustawodawca przyjął, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.

Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego dokonana przepisami ustawy nowelizującej, jak wynika z jej uzasadnienia, miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego z 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13 (OTK ZU Nr 5A, poz. 62), w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 K.p.a. z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści powołanego orzeczenia wynika, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wskazano także, że TK przypomniał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. po znacznym upływie czasu skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać. W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie TK ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazano przy tym, że trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Z tego powodu ustawodawca wprowadził "przeszkodę" czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze (art. 172 Kodeksu cywilnego).

Należy także wskazać, że ustawodawca uznał za uzasadnione również rozciągnięcie stosowania wprowadzonego ograniczenia na postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizacyjnej.

Zauważyć trzeba, że w doktrynie (patrz: W. Chróścielewski, Wątpliwości dotyczące rozwiązań przyjętych w nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 2021 r. odnoszących się do przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji, ZNSA 5(98)/2021) zauważa się, że wobec treści art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, możliwe są następujące rodzaje procesowego zakończenia postępowania nieważnościowego:

1. odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło trzydzieści lat (art. 158 § 3 K.p.a.);

2. umorzenie wszczętego wcześniej postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., jeżeli w trakcie tego postępowania upłynie trzydziestoletni termin od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji;

3. umorzenie z mocy prawa będącego w toku w dniu [...] września 2021 r. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczętego po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji (art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej).

Odwołując się zatem do wypracowanego w teorii prawa administracyjnego podziału indywidualnych aktów prawnych na konstytutywne i deklaratoryjne, wskazuje się następnie, że toczące się [...] września 2021 r. postępowania administracyjne niezakończone ostateczną decyzją lub postanowieniem, które w myśl art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. zostały umorzone z mocy prawa, organ prowadzący postępowanie musi formalnie "zamknąć" wydaniem "orzeczenia", czyli musi wydać w tej materii deklaratoryjną decyzję administracyjną.

W ocenie Sądu, potwierdzenie umorzenia postępowania z mocy prawa, o jakim mowa w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, następuje w drodze decyzji administracyjnej. Przepis ten stanowi samodzielną podstawę prawną umorzenia postępowania, która znajdzie zastosowanie w wyjątkowych przypadkach opisanych przez normodawcę, bez potrzeby stosowania w tej mierze przywołanego przez organ I instancji art. 105 § 1 K.p.a. W tym zakresie należy zatem zgodzić się z organem odwoławczym.

W ocenie Sądu, rację ma także Minister wskazując, że warunki tej sprawy wyczerpują dyspozycję normy ujętej w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, co czyni skargę niezasadną. I choć Minister w tej sprawie wadliwie uznał, że umorzenie postępowania na mocy art. 2 ust., 2 ustawy nowelizującej nie wymaga wydania decyzji albowiem skutek umorzenia następuje od chwili wypełnienia stanu faktycznego normy, to jednak zaskarżone rozstrzygnięcie – uchylające decyzję organu i instancji i umarzające postępowanie I instancji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 1976 r. - jest prawidłowe.

Uwzględniając realia niniejszej sprawy, Sąd stwierdza, że organ prawidłowo ocenił, że w sprawie istnieje podstawa do umorzenia postępowania nadzorczego dotyczącego kontrolowanego orzeczenia z 1976 r. z uwagi na brzmienie przepisów ustawy nowelizującej. Z chwilą wejścia w życie powołanej ustawy (16 września 2021 r.), organy administracji utraciły bowiem możliwość stwierdzenie nieważności decyzji, od wydania lub ogłoszenia której upłynęło dziesięć lat (art. 156 § 2 K.p.a.). Jeżeli zaś od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się w ogóle postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 158 § 3 K.p.a.).

Jak wynika z akt sprawy, na egzemplarzu decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 1976 r., widnieje klauzula prawomocności stwierdzająca, iż ww. decyzja stała się prawomocna z dniem [...] listopada 1976 r. i zatem nie złożono od niej odwołania. Sąd podziela stanowisko organu, że klauzula prawomocności potwierdza, jako dokument urzędowy, że doręczenie (ogłoszenie) decyzji z 1976 r. miało miejsce przed dniem [...] listopada 1976 r. Dodatkowo na egzemplarzu decyzji z 1976 r. widnieje adnotacja o wypłacie ustalonego odszkodowania w dniu 28 lutego 1977 r., co ewidentnie świadczy o wykonaniu przedmiotowej decyzji oraz potwierdza, iż strony postępowania we wskazanej dacie miały wiedzę o jej wydaniu. Poza sporem musi pozostać, że stosując zasady logicznego rozumowania można powyższy wniosek wyprowadzić ze wskazanych dokumentów. Nie można również pominąć, że istota uregulowań ustawy zmieniającej wskazująca na konieczność doręczenia musiała uwzględniać fakt, że w większości wypadków od daty wydania decyzji upływał bardzo długi okres co skutkować musiało brakami w dokumentacji. Dlatego przepisy ustawy zmieniającej należy wykładać w ten sposób, że celem tej regulacji było wygaszenie postępowań, które nie zakończyły się do dnia wejścia w życie tej ustawy – zarówno tych toczących się jak i przyszłych (tak również w wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 473/22).

Skoro zatem wniosek z dnia [...] sierpnia 2017 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z 1976 r. złożony został po upływie 30-letniego terminu, to za prawidłowe należy uznać rozstrzygnięcie organu o umorzeniu z mocy prawa postępowania nadzorczego na podstawie powołanych przepisów.

Nadto Sąd nie podziela koncepcji rozdzielenia sprawy administracyjnych na sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej i sprawę o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Celem nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie, czy kontrolowana decyzja jest dotknięta jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać albo na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia jej nieważności albo na stwierdzeniu, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa. Powyższe rozstrzygnięcia zapadają w jednym i tym samym postępowaniu, ponieważ jeżeli brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a., organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Potwierdza to art. 158 K.p.a. gdzie ujęto formy rozstrzygnięć w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. A zatem brak wystąpienia negatywnych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji nie uruchamia, odrębnego postępowania w celu wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Wydanie decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa następuje w ramach tego samego postępowania nadzorczego. Tym samym organ nie był uprawniony do zbadania czy kontrolowana decyzja w trybie nadzorczym zawierała kwalifikowane wady prawne.

Sąd nie podzielił też stanowiska skargi w zakresie argumentacji nakierowanej na wykazanie niekonstytucyjności normy wynikającej z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej (z powołanym w skardze art. 2 Konstytucji RP). W wielu procedurach w prawie polskim terminy "przedawnienia" roszczeń, np. te określone czy to w Kodeksie cywilnym czy to w Kodeksie karnym – pozostają o wiele krótsze niż wynika to z kwestionowanej w skardze regulacji. Ponadto nowelizacja art. 156 i art. 158 § 3 K.p.a. stanowiła – jak już wyżej wskazano - dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13), w którym Trybunał stwierdził niekonstytucyjność art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza on dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Sens art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, opiera się na założeniu, że dochodzenie praw przez obywatela nie ma charakteru absolutnego. W porządku prawnym niekwestionowana jest konieczność ograniczenia czasowego w dochodzeniu praw. Od dawna obowiązują przepisy przewidujące takie instytucje jak: zasiedzenie, przemilczenie, przedawnienie. Jeżeli bowiem obywatel przez wiele lat nie korzysta z przysługującym praw, to w pewnym momencie takiej możliwości zostaje pozbawiony (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 3182/21).

Niezależnie od powyższego podnieść trzeba jednak, że przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła, na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r., w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu powyższego wniosku wskazano, że zastrzeżenia wnioskodawcy budzi przyjęte w zaskarżonym przepisie rozwiązanie intertemporalne, które nakazuje umorzenie niektórych postępowań pozostających w toku.

W sytuacji zatem, gdy Trybunał Konstytucyjny uzna, że regulacja zawarta w art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, to wówczas strona będzie uprawniona do żądania wznowienia niniejszego postępowania administracyjnego w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (art. 145a K.p.a.).

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.) orzekł, jak w sentencji wyroku.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 374 ze zm.), o czym zawiadomiono strony umożliwiając im przedstawienie dodatkowego stanowiska w sprawie. Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola w tym trybie nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie. Ponadto, jak wskazano w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, przepis art. art. 15zzs4 ust. 3 powołanej ustawy należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 P.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia.