Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 778/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2014-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 40 § 1 i § 2, art. 77, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ SO del. Elżbieta Mazur-Selwa Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 października 2014 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej A. Sp. z o.o. kwotę 457 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 778/14

U Z A S A D N I E N I E

Przedmiotem skargi "A" sp. z o.o. z siedzibą w W., zwana dalej "Spółką" jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej Kolegium lub SKO wydana w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz z akt administracyjnych sprawy wynika, że postępowanie został wszczęte na wniosek A. sp. z o.o. z siedzibą w W. z dnia 4 grudnia 2013r. (data wpływu do Kolegium - 9 grudnia 2013r.), którym Spółka zwróciła się o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] października 2013r., nr [...] odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] - wraz z zasilającą linią elektryczną na działkach ewidencyjnych nr 4764, 4816/1, 4829 położonych w miejscowości L.

Decyzją z dnia [...] lutego 2014r., nr [...] Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] października 2013r. znak: [...].

Z takim stanowiskiem nie zgodziła się Spółka, reprezentowana przez W.P., wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją Kolegium

Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie prawa polegające na:

- niezastosowaniu dyspozycji normy art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. 267), zwanej dalej k.p.a. w sytuacji, gdy decyzja narusza art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.) - zwanej dalej ustawą poprzez oparcie decyzji odmownej wyłącznie na art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy, co jest sprzeczne z literalną treścią zdania drugiego tego przepisu,

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie przeanalizowanie i nie odniesienie się w uzasadnieniu decyzji do innych zarzutów kierowanych przez Spółkę w stosunku do decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] października 2013 r. oraz jedynie lakoniczne odniesienie się do zarzutu rażącego naruszenia art. 56 ustawy, a także brak wyjaśnienia w odniesieniu do treści przepisów prawa, w jaki sposób Kolegium ustaliło strony postępowania.

Wobec powyższego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie wydanie orzeczenia, co do istoty sprawy, tj. wydanie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] października 2013 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] lutego 2014r., nr [...] w podstawie prawnej decyzji powołując art. 17 pkt 1, art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 1, art. 156 § 1 k.p.a. oraz art. 56 ustawy.

Z uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wywiódł, że Kolegium nie jest władne rozstrzygać o innych gestiach dotyczących istoty sprawy. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja administracyjna poddana kontroli w trybie nadzorczym jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Wobec treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, należy rozważyć ewentualne zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa występuje wówczas, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej. W wyroku z dnia 8 kwietnia 1994 r. sygn. akt III ARN 15/94 (OSNCP 1994, nr 3, poz. 36) Sąd Najwyższy - stwierdził, że rażące naruszenie prawa jest zjawiskiem o wyjątkowym charakterze. Nie każde - nawet oczywiste - naruszenie prawa może być uznane za rażące. Rażące naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji jest kwalifikowanym naruszeniem. Dochodzi do niego, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. W omawianej sprawie powyższe nie ma miejsca. Przepisy ogólne zawarte w art. 1 ust. 2 ustawy, w tym przepis nakazujący uwzględnianie i w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego nie mogą samodzielnie stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organy mają obowiązek uwzględniać te wymagania tylko w takim zakresie, w jakim pośrednio przewidują to konkretne przepisy szczególne, zawarte zarówno w ustawie, jak i w innych ustawach (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 93/13). Wobec tego Burmistrz miał prawo wydać negatywną decyzję o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej stacji bazowej kierując się istnieniem sprzeczności pomiędzy projektowanym zamierzeniem a wartościami i zasadami wyrażonymi w art. 1 ust. 2 ustawy (m. in. w zakresie walorów ekonomicznych przestrzeni, prawa własności).

W odniesieniu do pozostałych zarzutów wniosku Kolegium wyjaśniło, iż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji należy bowiem kierować się zasadą weryfikacji decyzji dotychczasowej w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dacie podjęcia decyzji, tj. w konkretnym przypadku w dniu [...].10.2013 r. Wobec tego nie można czynić zarzutu niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Również nie zasługuje na uwzględnienie zarzut niewłaściwego skonstruowania uzasadnienia zaskarżonej decyzji, bowiem Kolegium w sposób wyczerpujący przedstawiło motywy braku podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Burmistrza.

W odniesieniu do pozostałych przyczyn wynikających z art. 156 § 1 k.p.a. również nie znaleziono podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Z akt sprawy bowiem wynika, iż decyzja została wydana przez właściwy organ; nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; została skierowana do stron postępowania; jest decyzją, która była wykonalna w dniu jej wydania; nie wskazuje by jej wykonanie stanowiło czyn zagrożony karą; nie zawiera wady, powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Reasumując Kolegium stwierdziło, iż brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzenie nieważności omawianej decyzji Burmistrza, a tym samym do wyeliminowania z obrotu prawnego tej decyzji.

Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika adwokata A.K. złożyła na wskazaną wyżej decyzję Kolegium z dnia [...] kwietnia 2014r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zaskarżając ją w całości i zarzucając jej:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. z uwagi na jego zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające jego zastosowanie,

- art. 15 k.p.a. poprzez brak dwukrotnego rozpatrzenia sprawy administracyjnej;

- niezastosowanie dyspozycji normy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w sytuacji, gdy decyzja Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] października 2013 roku w sposób rażący narusza art. 56 ustawy poprzez oparcie decyzji odmownej wyłącznie na art. 1 ust. 2 pkt 6) Ustawy, co jest sprzeczne z literalną treścią zdania drugiego tego przepisu;

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie przeanalizowanie i nie odniesienie się w uzasadnieniu decyzji do innych zarzutów kierowanych przez Spółkę w stosunku do decyzji Burmistrza Gminy [...] (zwanego dalej także "Organem") z dnia [...] października 2013 roku i decyzji SKO z dnia [...] lutego 2014 roku oraz jedynie lakoniczne odniesienie się do zarzutu rażącego naruszenia art. 56 Ustawy, a także brak wyjaśnienia w odniesieniu się do treści przepisów prawa, w jaki sposób Kolegium ustaliło strony postępowania;

- art. 2 oraz 7 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 roku Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 roku numer 78 poz. 483 ze zm.) w zw. z art. 6 k.p.a. oraz 8 k.p.a. poprzez nie działanie przez SKO w granicach prawa i w formach wskazanych przez prawo w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej;

- art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego i wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji a zwłaszcza brak rzetelnego i całościowego odniesienia się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Mając powyższe na uwadze Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji SKO z dnia [...] lutego 2014r., ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji SKO z dnia [...] lutego 2014 roku ze względu na naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynika sprawy oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej od Kolegium zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona zarówno z przyczyn w niej wskazanych jak i uwzględnionych z urzędu przez Sąd.

Sąd nie jest związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012, poz. 270).

Toczące się postępowanie dotyczy wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] października 2013 r., w której Burmistrz odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest możliwe tylko wówczas gdy spełnione zostanie, któreś z przyczyn wymienionych w sposób wyczerpujący w art. 156 § 1 k.p.a.

Skarżący powołał jako przyczynę stwierdzenia nieważności art. 156 § pkt 2, t.j. rażące naruszenie prawa polegające na naruszeniu art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżący wskazał, że naruszenie art. 56 cyt. ustawy ma charakter rażący co uzasadnia uwzględnienie wniosku o stwierdzenie nieważności lokalizacyjnej.

Przepisy cyt. Ustawy przewidują, że w przypadku braku planu miejscowego inwestycja celu publicznego jest lokalizowana w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Stosownie do art. 53 ust. 3 organ przed wydaniem takiej decyzji dokonuje analizy 1) warunków i zasad zagospodarowania oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, ) oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Ze względu na treść decyzji, której stwierdzenie nieważności chce skarżący kluczowym jest treść art. 56 cyt. ustawy "nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi".

Wynika zeń, że kompetencje organu zostały ograniczone do zbadania czy decyzja jest zgodna z warunkami ustanowionymi w przepisach odrębnych, a takim przepisem odrębnym nie mogą być klauzule ogólne dotyczące ładu przestrzennego.

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżący wskazywał na rażące naruszenie art. 56 cyt. poprzez oparcie decyzji odmownej na przepisie art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu odwoławczego, uznano że "przepisy ogólne, którymi jest art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazujący uwzględnienie w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego nie mogą stanowić samodzielnie podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Wobec tego burmistrz miał prawo wydać negatywną decyzję o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej stacji bazowej kierując się istnieniem sprzeczności pomiędzy projektowanym zamierzeniem a wartościami i zasadami wyrażonymi w art. 1".

Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie, którym jest wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy ma obowiązek ponownie rozpoznać tą samą sprawę odnosząc się do zarzutów odwołania.

Przytoczona treść uzasadnienia nie daje odpowiedzi na podstawowe pytanie "sprzeczność z przepisami odrębnymi" bo tylko taka okoliczność mogła być podstawą odmowy wydania decyzji lokalizacyjnej. Orzecznictwo stoi na stanowisku, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas gdy rozstrzygnięcie pozostaje w sprzeczności z prostym zestawieniem przepisu będącego podstawą rozstrzygania.

W następnej kolejności stanowisko organu winno zostać wyczerpująco uzasadnione. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie rozstrzygnięcia nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. Nie budzi wątpliwości, że badane rozstrzygnięcie jest rozstrzygnięciem nadzwyczajnym co uzasadnia ścieśniającą interpretację przepisów będących podstawą rozstrzygania. Skarżąca spółka wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej wskazała na rażące naruszenie prawa.

Zatem obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej jest wykazanie naruszeń prawa a następnie ich ocena w świetle art. 156 § 1 pkt 2 (in fine).

W uzasadnieniu decyzji odwoławczej brak takiego wyjaśnienia i takiej oceny poprzez pryzmat ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. To naruszenie procesowe jest naruszeniem, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wyjaśnienia wymaga również to czy działający imieniem Spółki pełnomocnik był umocowany do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy oraz do odbioru wydawanych decyzji organów obu instancji.

W aktach administracyjnych zalega pełnomocnictwo dla W. P. – z zaznaczeniem, że "pełnomocnictwo wygasa po 31.XII.2013 r.".

Decyzję organu I instancji z dnia [...] lutego 2014 r. doręczono pełnomocnikowi, a wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy z dnia [...] lutego 2014 r. podpisał również pełnomocnik W. P. W aktach brak innego umocowania do działania w imieniu przez W. P.

Z tych względów na zasadzie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) w związku z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 56 ustawy o planowaniu orzeczono jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Ze względu na charakter rozstrzygnięcia nie orzekano o tymczasowej jego ochronie na podstawie art. 152 p.p.s.a.