Postanowienie WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 190/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
6260 Statut
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91  ust. 1,  art. 98  ust. 1 i 3,  art. 31
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2019 r. sprawy ze skargi Gminy Solec Kujawski na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 19 grudnia 2018 r. nr 156/2018 w przedmiocie statutu gminy postanawia odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Dnia 14 listopada 2018 r. Rada Miejska w Solcu Kujawskim podjęła, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm., dalej powoływanej jako "usg") w zw. z art. 169 ust. 4 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej (t.j. Dz.U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483 ze zm., dalej powoływanej jako "Konstytucja RP"), uchwałę nr LIII/419/18 w sprawie Statutu Gminy Solec Kujawski (dalej powoływaną również jako "Statut" lub "uchwała"). Powyższa uchwała dnia 19 listopada 2018 r. wpłynęła w trybie art. 90 ust. 1 usg do Wojewody Kujawsko-Pomorskiego, a z dniem 12 grudnia 2018 r. organ ten wszczął postępowanie nadzorcze, o czym zawiadomił Przewodniczącego Rady Miejskiej w Solcu Kujawskim (data wpływu zawiadomienia: 13 grudnia 2018 r.). W odpowiedzi na zawiadomienie Przewodniczący odniósł się merytorycznie do podniesionych przez Wojewodę zarzutów i wniósł o zakończenie postępowania nadzorczego bez wydania rozstrzygnięcia.

Rozstrzygnięciem nadzorczym nr 156/2018 z dnia 19 grudnia 2018 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski stwierdził nieważność ww. uchwały, zarzucając jej:

- istotne naruszenie prawa poprzez odesłanie w § 4 ust. 1, 2, 3 i 4 Statutu do załączników (załącznik nr 2, 3, 4 i 5 do Statutu) zawierających projekty herbu, flagi, pieczęci oraz insygniów władz Gminy;

- ustanowienie w § 13 pkt 5 i § 17 ust. 4 Statutu regulacji dotyczących zespołów roboczych bez podstawy prawnej;

- przekroczenie norm kompetencyjnych w § 21 ust. 2 i 3 Statutu, poprzez wskazanie na możliwość odbywania wspólnych posiedzeń przez komisje oraz podejmowania współpracy z odpowiednimi komisjami z innych gmin oraz innymi podmiotami, jeśli jest to uzasadnione przedmiotem ich działalności;

- nieuprawnione ustanowienie w § 22 ust. 1 Statutu, regulacji dotyczącej zajmowania przez komisje stanowiska w sprawie, w szczególności w formie opinii i wniosku;

- zamieszczenie w § 25 Statutu zapisu, zgodnie z którym obsługę Rady i jej organów zapewnia Biuro Rady Urzędu, co pozostaje w sprzeczności z art. 33 ust. 2 usg;

- nieuprawnione określenie w § 27 ust. 2 Statutu innych niż uchwały form działania Rady;

- nieuprawnione zobowiązanie Burmistrza do: udzielenia Radzie wszelkiej pomocy technicznej i organizacyjnej w przygotowaniu i odbyciu sesji – w § 28 Statutu oraz do zapewnienia klubom organizacyjnym, na wniosek ich przewodniczących, warunków w zakresie niezbędnym do ich funkcjonowania – w § 90 Statutu;

- nieuprawnione określenie w § 38 Statutu porządku obrad;

- zamieszczenie w § 45 ust. 2 Statutu zapisu dotyczącego sporządzenia skróconego protokołu z sesji w przypadku sporządzenia i udostępnienia materiałów audiowizualnych rejestrujących w pełni obrady Rady, który pozostaje w sprzeczności z art. 20 ust. 1b usg;

- nieuprawnione zamieszczenie w § 45 ust. 3 Statutu zapisu o protokołowaniu sesji przez pracownika Biura Rady;

- nieuprawnione wprowadzenie w § 49 Statutu możliwości tzw. podwójnego głosowania, polegającego na podniesieniu ręki przy jednoczesnym użyciu urządzeń umożliwiających sporządzenie i utrwalenie imiennego wykazu głosowań radnych;

- posłużenie się nieprecyzyjnym określeniem "niemożności działania" w zapisach § 54 i § 74 Statutu;

- nieuprawnione wprowadzenie w § 55 Statutu zapisów dotyczących kwestii wyłączenia członków Komisji Rewizyjnej z prac tej komisji oraz w § 75 Statutu zapisów dotyczących kwestii wyłączenia członków Komisji Skarg i Wniosków od udziału w jej działaniach, co stanowi powielenie regulacji zawartej w art. 25a usg z jednoczesną jej modyfikacją;

- zobowiązanie w § 63 ust. 1 Statutu kierownika kontrolowanego podmiotu do zapewnienia warunków i środków dla prawidłowego przeprowadzenia kontroli, bez podstawy prawnej;

- nieuprawnione wprowadzenie w § 72 Statutu zapisu dotyczącego możliwości współdziałania Komisji Rewizyjnej w wykonywaniu funkcji kontrolnej z innymi komisjami Rady, w zakresie przedmiotu ich działania;

- powtórzenie w § 84 ust. 1 Statutu ustawowego zapisu art. 23 ust. 3 usg poprzez wskazanie, że warunkiem utworzenia klubu jest zadeklarowanie w nim udziału co najmniej 3 radnych oraz modyfikację ww. przepisu ustawowego w § 86 ust. 3 Statutu poprzez wskazanie, że kluby podlegają rozwiązaniu, gdy liczba ich członków spadnie poniżej 3 radnych.

Organ nadzorczy podkreślił ponadto, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, powtarzanie regulacji ustawowych, ich modyfikacja bądź uzupełnienie przez przepisy uchwały może prowadzić do odmiennej czy sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji i tym samym jest niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji.

Pismem z dnia 25 stycznia 2019 r. Gmina Solec Kujawski (dalej powoływana również jako "skarżąca" lub "strona skarżąca") zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnioskując jednocześnie o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, ze względu na nierozpoczęcie biegu terminu do jej wniesienia. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, iż w dniu 27 grudnia 2018 r. Przewodniczącemu Rady Miejskiej w Solcu Kujawskim doręczone zostało rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego nr 156/2018 z dnia 19 grudnia 2018 r. Natomiast do dnia wniesienia niniejszej skargi, przedmiotowe rozstrzygnięcie nie zostało doręczone Gminie Solec Kujawski, którą zgodnie z art. 31 usg reprezentuje Burmistrz Solca Kujawskiego. Ponadto podniosła, iż zgodnie z doktryną i utrwaloną linia orzeczniczą, adresatem działań nadzorczych, w tym rozstrzygnięć nadzorczych wojewody, jest jednostka samorządu terytorialnego, w tym przypadku Gmina Solec Kujawski. Gmina zaś działa poprzez swoje organy – radę gminy oraz wójta. Z pewnością natomiast, jaka zaznaczyła, statusu organu gminy nie posiada przewodniczący rady gminy, a zatem nie może być on adresatem rozstrzygnięć kierowanych do gminy i odnoszących się bezpośrednio do przysługujących gminie praw. Powołując się na treść art. 98 ust. 1 i 3 usg, podkreśliła także, że skoro ustawodawca przyznał prawo do wniesienia skargi gminie i wyznaczył jej na to termin 30 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego, to doręczenie to powinno zostać dokonane gminie. Wobec tego, w uznaniu skarżącej, należy przyjąć, iż przedmiotowe rozstrzygnięcie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego nie zostało skutecznie doręczone Gminie Solec Kujawski do dnia wniesienia niniejszej skargi, w związku z czym nie rozpoczął się jeszcze bieg 30-dniowego terminu na jego zaskarżenie do sądu administracyjnego, co skutkuje niedopuszczalnością wniesienia skargi.

Z ostrożności procesowej, skarżąca podniosła równocześnie zarzuty merytoryczne do zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz wniosła o jego uchylenie, jako niezgodnego z prawem.

Na wstępie wskazała, iż uzasadnienie przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego stanowi dosłowne powtórzenie pisma z dnia 12 grudnia 2018 r. uzasadniającego wszczęcie postępowania nadzorczego, pomimo iż w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu Przewodniczący Rady Miejskiej złożył w wyznaczonym terminie obszerne wyjaśnienia. Nieustosunkowanie się do nich w choćby najmniejszym stopniu, w uznaniu Gminy, stanowi o rażącym naruszeniu podstawowych zasad działania organów administracji publicznej oraz staje się działaniem skrajnie arbitralnym i sprzecznym z ideą legalizmu. Ponadto podkreśliła, iż organ nadzorczy stwierdził nieważność Statutu w całości, nie dokonując uprzednio oceny istotności wskazanych naruszeń prawa w kontekście skutku nieważności oraz nie biorąc pod uwagę możliwości usunięcia z obrotu prawnego niezgodnych z prawem zapisów Statutu. Zaznaczyła również okoliczność nie wskazania w części zarzutów, przepisów, do których naruszenia doszło poprzez wprowadzenie poszczególnych zapisów Statutu oraz podniosła, że statuty nie są tworzone na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawowego determinującego jego treść, lecz na podstawie upoważnienia generalnego. Mając powyższe na uwadze, skarżąca, odniosła się kolejno do poszczególnych zarzutów organu nadzoru, przytaczając w skardze obszerną argumentację, co do każdego z nich.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Kujawsko-Pomorski wnosząc o jej oddalenie i utrzymanie w mocy zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia nadzorczego. Odnosząc się do wniosku o odrzucenie skargi, organ nadzorczy wskazał, iż w jego ocenie doręczenie rozstrzygnięcia nadzorczego Przewodniczącemu Rady Miejskiej jest prawnie skuteczne. Wskazał, powołując się na wybrane orzeczenia sądów administracyjnych, że przewodniczący reprezentuje radę gminy w stosunkach z innymi jednostkami organizacyjnymi. Zwrócił również uwagę, że czym innym jest reprezentacja gminy przed sądem, czyli zdolność procesowa, gdzie, co do zasady gminę reprezentuje burmistrz lub upoważniony pełnomocnik, a czym innym samo postępowanie nadzorcze nad uchwałą rady gminy, gdzie stroną postępowania nadzorczego jest właśnie rada jako organ stanowiący. Ponadto zaznaczył, iż rada gminy w myśl art. 98 ust. 3 usg ma obowiązek podjęcia uchwały o zamiarze wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody. Wobec powyższego, w uznaniu Wojewody, brak jest podstaw do twierdzenia, że skarga jest przedwczesna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

W przedmiotowej sprawie najdalej idący wniosek skargi stanowi wniosek o jej odrzucenie jako niedopuszczanej ze względu na nierozpoczęcie 30-dniowego biegu terminu do jej wniesienia do Sądu w związku z brakiem dokonania skutecznego doręczenia Gminie Solec Kujawski zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W piśmie z dnia 8 maja 2019 r. strona skarżąca powołała się również na brak wszczęcia postępowania nadzorczego oraz nie wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego wobec podmiotu, który jest adresatem czynności nadzorczych, tj. Gminy Solec Kujawski.

Odnosząc się do ww. wniosku wskazać należy w pierwszej kolejności, że w świetle art. 85 usg nad działalnością gminną sprawowany jest nadzór, który to dokonywany jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Organami nadzoru są Prezesa Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa (art. 86 usg). Wskazane organy mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami (art. 87 usg). Podstawę prawną działania organów nadzoru, w zakresie sprawowanego przez nie nadzoru nad działalnością gminną, stanowią regulacje art. 90 i art. 91 usg. Stosownie do art. 90 ust. 1 zdanie pierwsze usg wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Zgodnie zaś z treścią art. 91 ust. 1 uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczna z prawem są nieważne; o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia ich organowi nadzoru, w trybie określonym w art. 90. Organ nadzoru, wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia albo w toku tego postępowania, może wstrzymać ich wykonanie. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 usg). W myśl natomiast przepisu art. 91 ust. 5 usg przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio.

Z przepisu art. 85 usg wynika wprost, iż nadzór sprawowany jest nad działalnością gminną, czyli nad działalnością gminy. Gmina jest podstawową jednostką samorządu terytorialnego (art. 163 Konstytucji RP), która zgodnie z art. 164 ust. 2 Konstytucji RP, wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego. W tym kontekście należy wyraźnie podkreślić, iż podmiotem, który wykonuje zadania z zakresu administracji publicznej jest gmina, która czyni to w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 usg). To gmina zatem, jako zdecentralizowany podmiot władzy publicznej, jest nosicielem zadań i kompetencji, to samodzielność gminy podlega ochronie (art. 165 ust. 2 w zw. z art. 164 ust. 1 Konstytucji RP, art. 98 ust. 1 i 3 usg), to gminie służy domniemanie kompetencji do realizowania lokalnych zadań publicznych (art. 6 ust. 1 usg) i przede wszystkim to gminie służy prawo stanowienia aktów prawa miejscowego, w tym w zakresie organizacji urzędów i instytucji gminnych (art. 40 ust. 1 i 2 usg). To też gmina posiada osobowość prawną (art. 2 ust. 2 usg). Organami gminy są rada gminy i wójt (burmistrz, prezydent miasta) – art. 11a usg. Rada Gminy jest organem stanowiącym i kontrolującym. Wójt zaś organem wykonawczym. Zgodnie z art. 31 usg wójt reprezentuje gminę na zewnątrz. Wójt więc reprezentuje na zewnątrz gminę, której system organizacyjne składa się z dwóch organów. Reprezentacja na zewnątrz gminy przez wójta nie została uwarunkowana od tego czy dane zadanie publiczne z uwagi na przepisy ustrojowe realizuje rada gminy czy wójt. Ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadza dualizmu w reprezentowaniu gminy, lecz reprezentację tę wprost powierza organowi wykonawczemu gminy i nie przewiduje w tym zakresie żadnych ograniczeń i wyłączeń. Organem, który reprezentuje gminę jako jednostkę samorządu terytorialnego na zewnątrz, w sferze publiczno i cywilnoprawnej jest wójt, a jego kompetencje w tym zakresie nie są zawężone czy ograniczone. Obejmują one zatem także postępowania sądowe, chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej (patrz uchwał NSA 7 sędziów z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. I OPS 3/12), a których do okoliczności w sprawie Sąd nie stwierdził z urzędu, ani też nie powołała się nie żadna ze stron postępowania. Z powyższego wynikają dwa zasadnicze wnioski dla sprawy, po pierwsze że postępowanie nadzorcze prowadzone jest w stosunku do gminy (gmina jest stroną postępowania nadzorczego), a nie jej organu, czy podmiotu działającego w jego strukturach, a po drugie że gminę reprezentuje na zewnątrz jej organ wykonawczy, tj. wójt (burmistrz, prezydent miasta), a nie przewodniczący rady gminy.

Sposób zorganizowania nadzoru nad działalnością gminną, oparty na wymienionych wyżej regulacjach art. 90 i art. 91 usg, wskazuje że organ nadzoru, w przypadku stwierdzenia zaistnienia podstaw, wszczyna postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Samo więc doręczenie wojewodzie uchwały rady gminy w terminie określonym w art. 90 ust. 1 usg nie powoduje wszczęcia postępowania nadzorczego z mocy prawa. Wszczęcie postępowania następuje z urzędu, o czym organ nadzoru zawiadamia jednostkę nadzorowaną, a więc gminę (art. 91 ust. 2 i ust. 5 usg w zw. z art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej powoływanej jako "kpa"). Zawiadomienie nie przerywa jednak biegu terminu wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Zakres i tok postępowania, o którym mowa w art. 91 usg, nie mają wpływu na bieg 30-dniowego terminu do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy. Warunkiem rozpoczęcia biegu tego terminu jest wyłącznie doręczenie uchwały organowi nadzoru w trybie określonym w art. 90 usg, a data wydania rozstrzygnięcia nadzorczego (moment jego podpisania), a nie data i okoliczność doręczenie rozstrzygnięcia nadzorczego, stanowi o dochowaniu 30-dniowego terminu. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania nie przerywa zatem biegu terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Brak jednak zawiadomienia może zostać oceniony jako wadliwość postępowania skutkująca uchyleniem aktu nadzoru, jako że celem zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego jest przede wszystkim umożliwienie udziału w postępowaniu podmiotu nadzorowanego (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 466/2007, LexisNexis nr 2118261). Brak skutecznego zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego nie oznacza więc, że nie ma postępowania nadzorczego, że nie zostało ono wszczęte, a tym bardziej że nie istnieje rozstrzygnięcie nadzorcze (zważywszy że zawiadomienie o wszczęciu postępowania nie przerywa biegu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, którego możliwość skutecznego podjęcia warunkowa jest w tym zakresie jedynie wymogiem dochowania 30 - dniowego terminu, liczonego od dnia doręczenie uchwały organowi nadzoru), niemniej stanowi to naruszenie przepisów postępowania, które może przesądzać o wadliwości rozstrzygnięcia nadzorczego, dla oceny czego istotne znaczenie ma to czy z tej przyczyny strona pozbawiona została możliwości potrzebnego uczestnictwa w postępowaniu i czy miało to wpływ na treść rozstrzygnięcia (wyrok WSA w Gliwicach z 27 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 1295/2011 – dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Pomimo więc, że w przedmiotowej sprawie Wojewoda Kujawsko-Pomorski wszczynając postępowanie nadzorcze, pismem z dnia 12 grudnia 2018 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej w Solcu Kujawskim Przewodniczącego Rady Miejskiej w Solcu Kujawskim, a nie zgodnie ze wskazanymi wyżej zasadami reprezentacji gminy Burmistrza Solca Kujawskiego, to okoliczność ta nie może stanowić podstawy do odrzucenia skargi. Nie jest bowiem w takich okolicznościach uprawnione stanowisko, że w sprawie nie toczyło się postępowanie nadzorcze czy też że nie istnieje, nie zostało podjęte rozstrzygnięcie nadzorcze. Należy przy tym podkreślić, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 19 grudnia 2018 r. zostało podjęte w ustawowym terminie 30 dni liczonym od dnia przedłożenia uchwały Rady Miejskiej w Solcu Kujawskim organowi nadzoru, tj. od dnia 19 listopada 2018 r., że przedmiot zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego stanowi uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, a więc akt, który podlega kontroli w ramach sprawowanego nadzoru, a także że rozstrzygnięcie nadzorcze zostało podjęte przez uprawniony organ nadzoru. W tym okolicznościach wpływu dla samego bytu rozstrzygnięcia nadzorczego i postępowania nadzorczego nie ma także okoliczność, że rozstrzygnięcie to zostało zaadresowane do Przewodniczącego Rady Miejskiej w Solcu Kujawskim.

Jak wykazano powyżej data wydania (podpisania) rozstrzygnięcia nadzorczego, a nie jego doręczenia, stanowi o dochowaniu 30-dniowego terminu z art. 91 ust. 1 usg do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego. Doręczenie jedak aktu nadzorczego gminie, jako stronie postępowania nadzorczego, wywołuje określone skutki, które mają istotne znaczenie dla sprawy, a które to wprost zostały określono w usg. Przede wszystkim doręczenie aktu nadzorczego wywołuje skutek procesowy, w postaci otwarcia terminu do wniesienia przez gminę (jako osobę prawną, mającą zdolność sądową) skargi do sądu administracyjnego (art. 98 ust. 1 usg), którą także w tym zakresie jako podkreślono reprezentuje wójt. Drugi skutek określony został w art. 92 ust. 1 usg, zgodnie z którym stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Doręczenie zatem rozstrzygnięcia nadzorczego powoduje z mocy prawa wstrzymania wykonania uchwały (w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności) i trwa aż do czasu uprawomocnienia się zapadłego rozstrzygnięcia nadzorczego bądź jego wzruszenia przez sąd administracyjny. Doręczenie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały nie powoduje jeszcze wyeliminowania aktu z porządku prawnego z mocą ex tunc (ta sytuacja ma miejsce dopiero z chwilą uprawomocnienie się rozstrzygnięcia nadzorczego), jako że zasadą jest że dopóki rozstrzygnięcie nadzorcze nie stanie się prawomocne nie wywiera ono skutku prawnego, a więc zakwestionowana w nim uchwała obowiązuje, niemniej z chwilą doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego – i to jest istotne dla sprawy - obowiązywanie uchwały zostaje z mocy prawa zawieszone, nie wywiera więc ona od tego momentu skutków prawnych. Oznacza to, że organy gminy od dnia doręczenia gminie rozstrzygnięcia nie mogą traktować aktu objętego tym rozstrzygnięciem jako aktu wywołującego skutki prawne, nie mogą na jego podstawie wydawać decyzji administracyjnych czy podejmować innych określonych działań. Od momentu doręczenia gminie rozstrzygnięcia nadzorczego następuje także skutek dla organu nadzoru w postaci stanu związania organu nadzoru własnym rozstrzygnięciem (analogicznie do przypadku decyzji administracyjnej zgodnie z art. 110 kpa), co oznacza brak możliwości uchylenia, zmiany czy cofnięcia powziętego aktu.

Skoro doręczenie aktu nadzorczego otwiera terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 98 ust. 1 usg), to od daty doręczenia aktu nadzoru rozpoczyna się bieg terminu do wniesienia skargi. Do złożenia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone (art. 98 ust. 3 usg). Skoro uprawniona do wniesienia skargi jest gmina, to też gminie, za pośrednictwem podmiotu uprawnionego do jej reprezentacji, należy doręczyć akt podlegający zaskarżeniu. Zdolność sądową ma gmina jako osoba prawna, a nie organy gminy. Gmina jest też stroną postępowania nadzorczego, co podkreślono powyżej. Gminę zaś reprezentuje na zewnątrz wójt (art. 31 usg), a zatem to ten podmiot ma zdolność procesową. To więc gminie, działającej przez wójta, należy doręczyć rozstrzygnięcie nadzorcze, a nie radzie gminy czy przewodniczącemu rady gminy. Z akt sprawy wynika zaś po pierwsze, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało zaadresowane do Przewodniczącego Rady Miejskiej w Solcu Kujawskim, po drugie że organ nadzoru nie dysponuje dowodem doręczenia przesyłki Burmistrzowi Solca Kujawskiego, jako reprezentantowi Gminy Solec Kujawski, a po trzecie że strona skarżąca kwestionuje okoliczność doręczenia uprawnionemu podmiotowi – Gminie działającej przez Burmistrzowi Solca Kujawskiego zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Wskazać należy, że Sąd zwrócił się do organu nadzoru o przesłanie zwrotnego potwierdzenia odbioru przez przedstawiciela strony skarżącej rozstrzygnięcia nadzorczego, w odpowiedzi na które to wezwanie organ wskazał, że nie posiada takiego dokumentu, że tzw. zwrotki nie są obecnie używane przez organ. W związku z tym w sprawie organ przedłożył wyłącznie wyciąg ze strony internetowej Poczty Polskiej: Śledzenie przesyłek-Tracking i wyciąg z Książki nadawczej (k. 21 i 30 akt sądowych), z których to dokumentów wynika, że organ nadzoru wysłał rozstrzygnięcie nadzorcze do Urzędu Miasta i Gminy Solec Kujawski i, że wpłynęło one do Urzędu w dniu 27 grudnia 2018 r. W związku z tym, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze została zaadresowane (w nagłówku rozstrzygnięcia) do Przewodniczącego Rady Miejskiej w Solcu Kujawskim, i że organ nadzoru nie dysponuje dowodem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego Burmistrzowi Solca Kujawskiego, to tym samym stwierdzić należy na podstawie akt sprawy, że przesłane do Urzędu Miasta i Gminy Solec Kujawski w dniu 27 grudnia 2018 r. (data wpływu) rozstrzygnięcie nadzorcze zostało skierowane do Przewodniczącego Rady Miejskiej w Solcu Kujawskim.

Skuteczność zarówno doręczenia właściwego, jak i doręczenia zastępczego sąd administracyjny może poddawać weryfikacji, co do zasady, tylko w sytuacji, gdy przesyłka jest prawidłowo zaadresowana do właściwego adresata (por. postanowienie NSA z dnia 10 września 2013 r., sygn. akt II GZ 495/13; postanowienie NSA z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FZ 136/14 – dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). W niniejszej sprawie – i jest to kwestia zasadnicza dla rozstrzygnięcia - niewłaściwe wskazano adresata przesyłki - Przewodniczącego Rady Miejskiej w Solcu Kujawskim. W sprawie nie ma dowodu przesłania rozstrzygnięcia nadzorczego Burmistrzowi Solca Kujawskiego, a więc w konsekwencji dowodu doręczenia przedmiotowego rozstrzygnięcia podmiotowi uprawnionemu do reprezentowania gminy. Do Burmistrza Solca Kujawskiego nie zostało w sprawie przeznaczone zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. W sprawie nie zachodzi więc sytuacja możliwości zapoznania się przez Burmistrza Solca Kujawskiego z treścią "przeznaczonej" dla niego korespondencji. Jak podkreślono doręczenie rozstrzygnięcia nadzorczego stanowi czynność, z którą przepisy wiążą określone skutki prawne, tj. zarówno rozpoczęcie biegu terminy do wniesienia skargi i związanie organu nadzoru wydanym rozstrzygnięciem, ale też wstrzymanie wykonania uchwały i skutków związanych z obowiązywaniem uchwały (w tym zakresie możliwości podejmowanie na jej podstawie określonych działań). Z uwagi na te wskazane skutki prawne, szczególnie istotna jest w przypadku rozstrzygnięć nadzorczych zarówno okoliczność doręczenia tego aktu uprawnionemu podmiotowi, jak i data doręczenie (z którą to następuje wstrzymania wykonania uchwały), która to nie może budzić żadnych wątpliwości, rodzić niepewności prawnej i być odmiennie ustalana przez różne organy (przez sąd na potrzeby postepowania sądowego, przez organ nadzoru w związku z postępowaniem nadzorczym, czy też przez gminę w związku ze skutkami określonymi w art. 92 ust. 1 usg). Sama zatem teoretyczna możliwość zapoznania się z treścią rozstrzygnięcia nadzorczego przez podmiot uprawniony, nie może spowodować sanacji braku doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego uprawnionemu podmiotowi, z uwagi po pierwsze na brak zaadresowania przesyłki (aktu) do Burmistrza Solca Kujawskiego (ani też nawet do gminy jako osoby prawnej) i przeznaczenie jej do Przewodniczącego Rady Miejskiej w Solcu Kujawskim, a po drugie na wskazane powyżej skutki prawne "doręczenia" rozstrzygnięcia nadzorczego.

W tym stanie rzeczy, uwzględniając konstytucyjną wartość jaką jest ochrona sądowa samodzielności gminy (art. 165 ust. 2 w zw. z art. 164 ust. 1 Konstytucji RP), a także biorąc pod uwagę treść art. art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa"), który stanowi, że skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie, Sąd uznał że wniesiona w sprawie skarga jest przedwczesna, z uwagi na brak rozpoczęcia biegu 30 – dniowego terminu do w jej wniesienia w związku z nie doręczeniem przez Wojewodę zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego podmiotowi uprawnionemu do reprezentacji Gminy Solec Kujawski, tj. Burmistrzowi Solca Kujawskiego. Tym samym skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, o czym Sąd orzekł w sentencji postanowienia. Jednocześnie należy wskazać, że orzeczenie Sądu nie powoduje skutku określonego w art. 98 ust. 5 usg, gdyż w sprawie nie nastąpiło w ogóle doręczenie rozstrzygnięcia nadzorczego i tym samym nie rozpoczął się bieg terminu do wniesienia skargi, a zatem i upływ terminu do wniesienia skargi, a taka sytuacja wyklucza możliwość uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego.