Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1845/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 89  pkt 2,  art. 91 ust. 4 pkt 3 i 4,  art. 6  ust. 1  pkt 1 lit. b,  art. 9  ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Renata Nawrot (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2012 r. sprawy ze skargi [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...]lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej organ odwoławczy), utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] (dalej organ pierwszej instancji) z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] wpisującą do rejestru zabytków pozostałości zespołu budowlanego willi "[...] " tj. kordegardę i bramę, położone w [...] przy ul [...] (dawnej nr [...]), powiat [...].

Z ustaleń organu odwoławczego wynika, że pozostałości zespołu budowlanego willi "[...] " tj. kordegardy i bramy wjazdowej, przy ul. [...] (dawnej nr [...])[...] są elementem zabytkowego układu urbanistycznego i zespołu budowlanego miasta [...], które zostały wpisane do rejestru zabytków pod numerem [...], decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...].02.1990 r.,1.dz. [...]. Stosownie do art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wpis do ww. rejestru historycznego układu urbanistycznego, ruralistycznego lub historycznego zespołu budowlanego nie wyłącza możliwości wydania decyzji o wpisie do rejestru wchodzących w skład tych układów lub zespołów zabytków nieruchomych.

Kordegarda zwana też "[...] ", a także brama wjazdowa przy ul. [...] (dawnej nr [...]) w [...], wraz z willą "[...] " zostały zaprojektowane w latach 30 XX wieku przez znanego polskiego architekta – C. P., zostały wzniesione w 1934 r. i stanowiły przemyślany kompozycyjnie i architektonicznie element założenia rezydencjonalnego. Zespół reprezentował doskonały przykład polskiego modernizmu, którego niezatarte cechy stylowe noszą jego zachowane elementy, tj. kordegarda i brama wjazdowa.

Decyzję wydano na podstawie materiału dowodowego w postaci protokołu oględzin nieruchomości, stosownego fragmentu karty ewidencyjnej, założonej dla całego zespołu willowego, opracowanej w 2006 r. oraz na podstawie materiałów zawartych w dostępnych publikacjach naukowych i popularnych z zakresu historii architektury polskiej. Uzasadniając zaskarżoną decyzję, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazał proweniencję omawianych zabytków, wskazując na historię i znaczenie całości zespołu willi "[...] ". Następnie po opisie charakterystycznych cech stylowych i architektonicznych budynku kordegardy oraz bramy wjazdowej, wskazał na zachowane pierwotne elementy tych obiektów.

Organ odwoławczy natomiast wskazał, że omawiany budynek kordegardy i brama wjazdowa, projektowane jako części składowe założenia rezydencjonalnego willi "[...] ", posiadają także samoistne wartości zabytkowe, pozwalające na ich ocenę poza kontekstem funkcji pełnionej w zespole willowym. Wzniesione są według oryginalnego, nietypowego, projektu architekta – C. P., którego twórczość stanowi niepodważalną wartość dla historii sztuki i architektury polskiej, a tym samym dziedzictwa narodowego. Projekt ten stanowi wyraz manifestacji poglądów artystycznych projektanta, który w swojej twórczości początkowo nawiązywał do spuścizny historycznej, przy uwzględnieniu zasad funkcjonalności i nowoczesności konstrukcji, stopniowo dążąc do coraz prostszych, minimalistycznych form modernizmu. Budynek kordegardy i brama wjazdowa na przestrzeni lat nie uległy znaczącym przekształceniom.W ocenie organu realizacje architekta C. P. zasługują na zachowanie dla przyszłych pokoleń jako posiadające wartość artystyczną, historyczną i naukową, co wyczerpuje ustawowe przesłanki do wpisania tych obiektów do rejestru zabytków.

Również organ odwoławczy podkreślił, wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji w poszanowaniu wartości historycznej i naukowej budynku kordegardy i bramy wjazdowej. Z historycznego punktu widzenia stanowią one relikt zespołu willi "[...] ", będąc nośnikiem istotnych treści historycznych i architektonicznych. Pozostałości zespołu budowlanego willi "[...] " tj. kordegarda i brama wjazdowa, odpowiadają definicji zabytku nieruchomego zawartej w art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który wyraźnie określa, że jest to dzieło człowieka lub jest związany z jego działalnością i stanowi świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, którego zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Nadto, zgodnie z przepisem art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b w/w ustawy zabytki nieruchome stanowiące zespoły budowlane, podlegają ochronie i opiece bez względu na stan zachowania.

W przedmiotowej sprawie zespołem budowlanym są: budynek kordegardy oraz brama wjazdowa we wzajemnej relacji przestrzennej, które zostały wyodrębnione z układu urbanistycznego i zespołu budowlanego miasta [...], ze względu na spójną formę architektoniczną, styl, funkcję, zastosowane materiały oraz czas powstania, stosownie do definicji historycznego zespołu budowlanego z art. 3 pkt 13 w/w ustawy.

Wobec powyższych ustaleń organ odwoławczy, podzielając stanowisko organu I instancji, uznał za zasadną i potrzebną ochronę prawną pozostałości zespołu budowlanego willi "[...] " tj. kordegardy i bramy, które w pełni zachowały wartości zabytkowe.

Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniosła [...] sp. z o.o. w [...] (dalej skarżąca) wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie o uchylenie obu decyzji oraz zwrot kosztów postępowania sądowego według norm przepisowych.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzuciła :

I. naruszenie przepisów prawa procesowego tj.

1) art. 6, 7, 8, 77, § 1, 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 poz. 1071), dalej jako "k.p.a.", w szczególności poprzez brak wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, co w konsekwencji doprowadziło organ do błędnego przyjęcia, iż kordegarda i brama wjazdowa mają w sposób oczywisty i niepodważalny charakter zabytkowy,

2) art. 107 § 1 i 2 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji,

3) art. 10 ust. 1 oraz art. 61 k.p.a. - poprzez nie poinformowanie skarżącego, iż postępowanie zostało wszczęte nie tylko w sprawie wpisania do rejestru zabytków kordegardy i bramy wjazdowej ale także w sprawie wpisania do rejestru otoczenia zabytku,

II. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1) art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), zwanej dalej "Konstytucją" - poprzez wpisanie do rejestru zabytków kordegardy i bramy wjazdowej w sytuacji, gdy wyżej wymienione obiekty nie są zabytkami w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. nr 162, poz. 1568 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o ochronie zabytków", a więc bez podstawy prawnej,

2) art. 2 Konstytucji poprzez nieuzasadniony wpis do rejestru zabytków obiektów, w odniesieniu do których zostały wydane prawomocne decyzje o pozwoleniu na budowę, które to decyzje ze względu na zmianę statusu prawnego obiektów (z obiektów położonych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków na obiekty wpisane do rejestru zabytków) nie będą mogły być wykonane, co narusza zasadę praw nabytych,

3) art. 3 pkt. 1, art. 6 ust. 1 pkt 1 b) oraz art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków poprzez ich błędną interpretację oraz niewłaściwe zastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło organ do błędnego przyjęcia, że kordegarda i brama wjazdowa są zabytkami w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę po raz pierwszy uznał, iż skarga jest bezzasadna, zaś objęte wpisem do rejestru zabytków, zaskarżoną decyzją, pozostałości zespołu budowlanego willi "[...] " tj. kordegarda i brama wjazdowa, położone w [...] są zabytkiem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył, że definicję ustawową zabytku zawiera art. 3 pkt 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), zgodnie z którą zabytek to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową.

W ocenie Sądu w odniesieniu do przedmiotowej pozostałości zespołu budowlanego zostało uzasadnione, iż posiada ona zarówno wartość historyczną, artystyczną jak i naukową, chociaż do uznania nieruchomości za zabytek wystarczy by posiadała ona tylko jedną z tych wartości. Objęte wpisem, budynek kordegardy i brama wjazdowa posiadają także samoistne wartości zabytkowe. Wzniesione zostały według nietypowego projektu architekta C. P., którego twórczość, zdaniem organu, stanowi niepodważalną wartość dla historii, sztuki i architektury polskiej, a tym samym dziedzictwa narodowego., W kontekście historyczno- artystycznym stanowią relikt zespołu willi "[...] ". Nadto Sąd podkreślił, że organy ochrony konserwatorskiej posiadają wiedzę pozwalającą na samodzielne dokonywanie oceny obiektów pod względem ich wartości zabytkowej. Nie jest więc konieczne, by w każdej sprawie powoływały opinie ekspertów , jeżeli są w stanie dokonać samodzielnej oceny. W rozpoznawanej sprawie organy ochrony konserwatorskiej nie uznały za konieczne sięgać do opinii ekspertów, gdyż materiały jakimi dysponowały, pozwoliły na samodzielną ocenę wartości zabytkowych pozostałości zespołu budowlanego willi "[...] "

Zdaniem Sądu okoliczność uzyskania przez właściciela nieruchomości, na której posadowiony jest zabytek objęty zaskarżoną decyzją, decyzji zezwalających na daleko idącą ingerencję budowlaną w budynku kordegardy, zanim obiekt został objęty wpisem do rejestru zabytków, również nie może być przeszkodą do tego wpisu. Odnosząc się do skargi, Sąd uznał, że nie zostały naruszone powoływane w skardze przepisy Konstytucji, a to art. 64 i art. 2. W rozpoznawanej sprawie własność została ograniczona poprzez wpis do rejestru zabytków ale takie ograniczenie jest dopuszczone przez Konstytucję, gdyż nastąpiło na podstawie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Według Sądu w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania organ nie poinformował stron, że postępowanie zostało wszczęte nie tylko w sprawie wpisania do rejestru zabytków kordegardy i bramy wjazdowej ale także gruntu w obrysie murów zewnętrznych tych obiektów,co zostało rozstrzygnięte zaskarżoną decyzją, to należy uznać, że to uchybienie art. 10 § 1 i art. 61 § 4 k.p.a. jest nieistotne i nie ma wpływu na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła [...] sp. o.o. w [...] zarzucając wyrokowi :

1/ naruszenie przepisów prawa procesowego tj. : art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy administracyjne art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., w szczególności poprzez brak wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, co w konsekwencji doprowadziło organ do błędnego przyjęcia, iż kordegarda i brama wjazdowa mają w sposób oczywisty i niepodważalny charakter zabytkowy, art. 107 § 1 i 2 K.p.a poprzez brak wszechstronnego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, art. 10 ust. 1 oraz art. 61 K.p.a. - poprzez nie poinformowanie skarżącego co do wszczęcia postępowania w sprawie wpisania do rejestru otoczenia zabytku,

2/ naruszenie przepisów prawa materialnego tj. : art. 3 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 1 b ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r., Nr 162, poz. 1568 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że kordegarda i brama wjazdowa są zabytkami w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków pomimo, iż ich wartości zabytkowe nie zostały wykazane, art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków poprzez jego błędną wykładnię, art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2 Konstytucji.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Istota zarzutów według tego Sądu dotycząca naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego sprowadza się do wpisania do rejestru zabytków bez uwzględnienia żądania inwestora dopuszczenia dowodu z opinii niezależnego rzeczoznawcy. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że organy administracyjne posiadają pewną wiedzę na temat zagadnień dotyczących ochrony dóbr kultury i zabytków, nie mniej nie można uznać, że chroniony konstytucyjnie (art. 21 i 64) właściciel nieruchomości jest całkowicie pozbawiony prawa skutecznego domagania się dopuszczenia dowodu z opinii eksperckiej. Jednocześnie Sąd ten podkreślił, że brak wymaganej ochrony zabytków w niniejszej sprawie nie wynikał z działań inwestora, któremu organ próbuje przypisać winę za zaistniały stan rzeczy. W rezultacie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie może stanowić podstawy do pogwałcenia konstytucyjnych praw właścicielskich, uwzględnienie wniosku inwestora (właściciela nieruchomości) o dopuszczenie dowodu z opinii eksperta, zwłaszcza w aspekcie wydanego już pozwolenia na budowę i wykonanych częściowo robót budowlanych.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Sąd Administracyjny ocenia wydany akt zarówno pod względem jego zgodności z prawem materialnym jak i zgodności z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Rozpatrując zatem w tym kontekście niniejszą skargę Sąd doszedł do przekonania, że była ona zasadna. Zgodnie z art. 7 K.p.a organ administracji obowiązany jest do podejmowania kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia spraw mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Zasadę tę wzmacnia przepis art. 77 K.p.a zobowiązujący organ do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Strona ma bowiem prawo oczekiwać i żądać, aby zgodnie z zasadą dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) oraz zasadą dwuinstancyjności (art. 9 K.p.a.), w wyniku wniesionego odwołania sprawa została powtórnie rozpatrzona i zapadło w niej merytoryczne rozstrzygnięcie.

Tymczasem w toku prowadzonego postępowania administracyjnego organy administracji nie dopuściły dowodów z opinii ekspertów (rzeczoznawców) celem udokumentowania przez nich wartości architektonicznej, historycznej i naukowej przedmiotowych obiektów kordegardy i bramy wjazdowej. Zarówno konserwator jak i organ odwoławczy ograniczyły postępowanie dowodowe, koncentrując się wyłącznie co słusznie wywiódł skarżący na historii Willi [...] - głównego obiektu założenia, który obecnie nie istnieje, nie dokonując wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Rację ma strona skarżąca, że organy nie wskazały jakie konkretne walory ma kordegarda i brama wjazdowa, które uzasadniałyby ich wpisanie do rejestru zabytków. W decyzji wydanej w pierwszej instancji, stwierdzono jedynie tło historyczne zabudowań zespołu willi [...], podkreślając, że obiekty współtworzące "[...] " założenia posiadały i posiadają walory historyczne związane z osobą pierwszego właściciela oraz projektanta założenia. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków stwierdził także, że kordegarda i brama wjazdowa są ważnym świadectwem naukowym dla badaczy dorobku architektonicznego architekta C. P., jak również rozwoju luksusowej architektury willowej, przy czym organ nie sprecyzował na czym owe świadectwo naukowe miałoby polegać.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że kordegarda i brama wjazdowa jako część zespołu budowlanego zaprojektowanego przez C. P. reprezentowała doskonały przykład polskiego modernizmu, którego niezatarte cechy stylowe noszą jego zachowane elementy tj. kordegarda i brama wjazdowa. Podkreślił także niepodważalną wartość dla historii sztuki i architektury polskiej, a tym samym dla dziedzictwa narodowego. Zauważyć należy, iż organ odwoławczy w sposób ogólnikowy odniósł się do odwołania nie uznając za konieczne uzupełnienie materiału dowodowego o opinię ekspertów, czy znawców stylu C. P.

W sprawie będącej przedmiotem kontroli Sądu zabrakło rzetelnego uzasadnienia stanowiska organów w zakresie wydanych decyzji skutkujących wpisem do rejestru zabytków. Organy nie odniosły się do okoliczności nie wpisania do rejestru zabytków samej Willi [...], która jak wynika z uzasadnień decyzji była obiektem o znacznie większych walorach od kordegardy i bramy wjazdowej. Podobnie zarówno organ pierwszej instancji jak i organ odwoławczy przemilczały w decyzjach okoliczność rozpoczętych prac budowlanych na podstawie ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę czy też dotychczasowych decyzji wydawanych przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w tej materii. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie odniósł się ponadto do zawartych w odwołaniu szczegółowych zarzutów skarżącej, pominął, że skarżący kwestionował w istotny sposób naruszenie poprzez ograniczenie - prawa własności. Ograniczenie prawa własności może być dokonane wyłącznie w przypadkach nie budzących wątpliwości, w sytuacjach jak podkreślił sam skarżący gdy wartości chronione przewyższają konieczność ochrony konstytucyjnego prawa własności. W sprawie mamy do czynienia z wykonanymi częściowo robotami budowlanymi na podstawie uzyskanych zezwoleń i wydanych decyzji.

Okoliczność powyższą zakwestionował z tej właśnie przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że w okolicznościach niniejszej sprawy wniosek skarżącej o dopuszczenie dowodu z opinii eksperta należy uznać za uzasadniony. W takiej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (dowodowego) w całości celem zachowania zasady dwuinstancyjności i dlatego uchylił decyzję organu pierwszej instancji i organu odwoławczego.

Słusznym wydaje się zatem przy ponownym rozpoznaniu sprawy przeprowadzenie dowodu z opinii biegłych celem ustalenia wartości architektonicznej, historycznej i naukowej przedmiotowych obiektów kordegardy i bramy wjazdowej, przy założeniu samoistnego funkcjonowania tych obiektów jako wartości zabytkowej, w kontekście prowadzonych robót budowlanych i wydanych zezwoleń. Biegli winni uwzględnić w opinii te okoliczności na których oparły się organy przy podejmowaniu decyzji o wpisie do rejestru zabytków jak również odnieść się do argumentów przeciwstawnych kwestionowanych w odwołaniu (czy skardze) przez stronę skarżącą.

Jednocześnie Sąd podziela argumenty Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznającego za nietrafny zarzut dotyczący wpisania do rejestru zabytków otoczenia zabytku, bowiem zaskarżoną decyzją co wskazał organ odwoławczy wpisano jedynie kordegardę i bramę wjazdową wraz z gruntem w obrysie murów zewnętrznych.

Zaniechanie w toku postępowania administracyjnego przeprowadzenia dowodu z opinii biegłych, nie ustosunkowanie się organów w pominięciu takiego dowodu, czyni nieodpartym zarzut obrazy art. 77 § 1 i art. 103 § 3 K.p.a., co stanowi o naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji.

Biorąc w związku z tym powyższe pod uwagę Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają przepisy art. 7, art. 8, art. 77 i 103 § 3 K.p.a. i z tego powodu na mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" w związku z art. 152 i art. 200 ustawy p.p.s.a - orzekł jak w sentencji.