Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 1275/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2007-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant Asystent Sędziego Elżbieta Rak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2007 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r., nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta B., na mocy m.in. art.4, art.5, art.6, art.8, art.10 ust.1, art.26 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz.2255 ze zm.), przyznał zasiłek rodzinny na małoletnie dziecko S. G. – M. S. oraz dodatek z tytułu opieki nad nim w okresie korzystania przez matkę z urlopu wychowawczego – za okres od [...] 2005 r. do [...] 2006 r. Na zasadzie art.107 § 4 k.p.a. odstąpił od jej uzasadnienia. Decyzja ta stała się ostateczną bez zaskarżenia.

Nie wszczynając formalnie postępowania, wspomniany organ decyzją z dnia [...] r., na podstawie m.in. art.3, art.4, art.5, art.8, art.32 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych uchylił powyższe rozstrzygnięcie i odmówił przyznania prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na M. S.. W jej motywach, przytaczając brzmienie wskazanych przepisów, podał, iż z treści wniosku o przyznanie świadczenia na następny okres z dnia [...] 2006 r. i dołączonych doń dokumentów, wynika, że dziecko otrzymuje alimenty w kwocie [...] zł od [...] 2005 r. do nadal, nadto że jego matka S. G. jest właścicielką gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha, czego nie ujawniła w poprzednim oświadczeniu. Po przeliczeniu dochodu rodziny, uwzględniającym te okoliczności, okazało się, że dochód ten wynosi na osobę w rodzinie [...] zł, podczas gdy prawo do świadczeń rodzinnych przysługuje wówczas, gdy dochód ten nie jest wyższy niż 504 zł. Dochód rodziny przekracza nadto kwotę najniższego zasiłku rodzinnego, czyli 43 zł, bowiem przewyższa go o [...] zł. W tej sytuacji, w ocenie organu, prawo do przyznanych decyzją z dnia [...] r. świadczeń stronie nie przysługiwało, co skłoniło go do uchylenia tego rozstrzygnięcia.

W odwołaniu S. G. wniosła o uchylenie tej decyzji i umorzenie postępowania. Wywiodła, iż ustalenie organu pierwszej instancji dotyczące dochodu jej rodziny było błędne, bowiem jedynym dochodem były alimenty na córkę w wysokości [...] zł miesięcznie, płatne od [...] 2005 r. Innych dochodów nie osiągała, w szczególności z gospodarstwa rolnego. Podniosła, iż nieruchomość ta nie jest przez nią użytkowana, w związku z czym w latach 2004-2006 nie osiągnęła z tytułu jej własności żadnych dochodów. Ta okoliczność była przyczyną pominięcia nieruchomości w oświadczeniu złożonym w załączniku do wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych. Odwołująca się wskazała, że nie uznała za konieczne ujawnienia gospodarstwa w tymże oświadczeniu skoro nie utrzymywała się z niego i nie przynosiło jej ono jakichkolwiek dochodów. Wreszcie podała, iż z dokonanego obliczenia realnie uzyskiwanych i hipotetycznych dochodów rodziny nie wynika przekroczenie kryterium uprawniającego do uzyskania spornego świadczenia.

Argumentów tych nie podzieliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze i zaskarżoną decyzją, na podstawie m.in. art.4, art.5, art.8, art.10, art.30 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art.138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało powyższe rozstrzygnięcie w mocy. Organ ten uznał je bowiem za prawidłowe. Ustalił, że odwołująca się składając wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych nie powiadomiła organu pierwszej instancji o posiadaniu gospodarstwa rolnego. Tymczasem nieruchomość, której jest ona właścicielką nosi taki charakter. W tej sytuacji, gdy rodzina odwołującej się utrzymuje się z tego gospodarstwa, należało przyjąć do jej dochodu kwotę stanowiącą iloczyn 1 ha i kwoty [...] zł (po sprostowaniu uzasadnienia, w którym pierwotnie podano kwotę [...] zł). Fakt, że rodzina odwołującej się utrzymuje się z gospodarstwa rolnego, w przekonaniu Kolegium wynika z materiału dowodowego, zwłaszcza z oświadczenia strony, że jest ubezpieczona w KRUS. Łączny dochód rodziny przekracza więc kryterium dochodowe, od którego uzależnione jest prawo do świadczeń rodzinnych. Dlatego też odwołania organ ten nie uwzględnił.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji, przytaczając okoliczności faktyczne i wywody prawne zaprezentowane w odwołaniu. W szczególności, kwestionując sposób ustalenia dochodu rodziny podała, że z gospodarstwa nie uzyskiwała żadnych dochodów, nie stanowi ono źródła jej utrzymania, a pracownicy MOPS nie poinformowali jej, że bez względu na to należy wpisać w oświadczeniu wielkość nieruchomości. Owo przemilczenie nie było świadomym wprowadzeniem organu w błąd, toteż nie powinna ona z tego powodu ponosić negatywnych konsekwencji. Wskazała na swą trudną sytuację materialną, która zmusiła ją do starania się o pomoc. Swe wywody uszczegółowiła w piśmie z dnia [...] r., precyzując żądanie oraz wskazując na literalną interpretację zwrotu zawartego w art.5 ust.8 ustawy o świadczeniach rodzinnych "utrzymuje się z gospodarstwa rolnego".

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w motywach zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga musiała odnieść skutek, gdyż zarówno jej zarzuty, jak i zarzuty brane pod rozwagę z urzędu, okazały się słuszne. Na wstępie godzi się wszak wyjaśnić, że - jak stanowi przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) - sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Zatem kontrolują czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, i to naruszenia mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy czy stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność, albowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności (p. art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271 ze zm.). Z mocy art.135 tej ustawy dotyczyć to może również decyzji organu pierwszej instancji.

Przeprowadzone w tych ramach badanie zgodności z prawem obu zapadłych w sprawie decyzji wykazało, iż przede wszystkim uchybiają one przepisom prawa procesowego w stopniu uzasadniającym ich wzruszenie, nadto istotne zastrzeżenia budzi prawidłowość zastosowania prawa materialnego poprzez nietrafną jego wykładnię.

Kluczowe zagadnienie, jakim jest wielkość dochodu rodziny skarżącej, nie zostało dokładnie wyjaśnione, a przede wszystkim jasno przedstawione w uzasadnieniach decyzji organu pierwszej i drugiej instancji. To ostatnie rozstrzygnięcie nie prezentuje jakichkolwiek wyliczeń, koncentrując się na ocenie poprawności decyzji zakwestionowanej w odwołaniu. Tymczasem wedle procedury administracyjnej rzeczą organów obu instancji jest przeprowadzenie kompletnego postępowania dowodowego (przy czym organ odwoławczy może poprzestać na uprzednio zebranym materiale), a więc zgromadzenie wszelkich potrzebnych do rozstrzygnięcia dowodów, dokonanie wszechstronnej oceny ich wiarygodności oraz pełnych ustaleń faktycznych, wreszcie kompleksowych rozważań faktycznych i prawnych, które są podstawą rozstrzygnięcia. Tę okoliczność wielokrotnie akcentowano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, lecz niestety nie zawsze skutecznie. Wszak konkluzje wyprowadzone przez organy obu instancji nie mogą być zaakceptowane głównie z powodu wadliwej interpretacji przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organy przyjęły bowiem, że z samego tylko faktu własności gospodarstwa rolnego należy wysnuć wniosek o uzyskiwaniu z niego dochodów podlegających wliczeniu do dochodu rodziny. Jest to pogląd błędny. Żaden przepis tej ustawy nie upoważnia do dokonania takiej interpretacji. Stosownie do brzmienia jej art.3 pkt 1 lit. "c" wliczeniu podlega dochód z gospodarstwa rolnego. Dochód, czyli uzyskiwane korzyści, które oblicza się w sposób określony w art.5 ust.8. Przede wszystkim jednak należy mieć na uwadze, iż ostatnio przywołany przepis stanowi o utrzymywaniu się z gospodarstwa rolnego, zatem statuuje zasadę uzyskiwania jakichkolwiek korzyści z tego tytułu. Nieuprawniony w świetle brzmienia cytowanych przepisów jest pogląd, wedle którego samo posiadanie czy nawet własność gospodarstwa rolnego zobowiązują do wliczenia do dochodu rodziny kwoty obliczonej wedle reguły zamieszczonej w art.5 ust.8, gdyż taki stan rzeczy nie zawsze jest równoznaczny z utrzymywaniem się z gospodarstwa. Utrzymywanie się oznacza zarabianie na życie, posiadanie, uzyskiwanie środków do życia (Nowy słownik poprawnej polszczyzny pod red. Andrzeja Markowskiego, Warszawa 1999, str.1123-1124). Brzmienie przepisu art.5 ust.8 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest jednoznaczne i oczywiste, stąd nie powinno stwarzać trudności interpretacyjnych. Nie istnieją żadne racjonalne powody dla przyjęcia, aby wolą ustawodawcy było wliczenie do dochodu rodziny każdorazowo kwoty obliczonej stosownie do tam zawartej reguły, niezależnie od tego czy strona utrzymuje się, czy nie, z gospodarstwa rolnego, a więc bez względu na to czy uzyskuje z tego tytułu jakiekolwiek korzyści. Przy założeniu racjonalności ustawodawcy, opowiedzieć się wypada za tezą, że wliczeniu do tego dochodu podlegają kwoty realnie uzyskane, albo też ustalone w sposób sprecyzowany w przywołanym przepisie. Powiększenie dochodu rodziny spowodowane li tylko własnością gospodarstwa rolnego, z którego nie uzyskuje się dochodów, byłoby w ocenie składu Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę chybione i niczym nieuzasadnione. Takie rozumienie tego przepisu byłoby przede wszystkim sprzeczne z wolą prawodawcy, prowadziłoby do naruszenia zasady rozdziału władz i niepożądanego zróżnicowania rozstrzygnięć. Interpretacja językowa daje wyraźny i jasny wynik, przeto zbędne jest odwoływanie się do innych metod interpretacji prawa. Stosownie do zasad wykładni temu sposobowi interpretacji przysługuje pierwszeństwo, a dopuszczalność sięgnięcia po inne sposoby uzależnione jest od wyjątkowych sytuacji, w których istnieją ważne racje prawne, ewentualnie ekonomiczne lub społeczne, i tylko wówczas, gdy wykładnia językowa nie daje jednoznacznych rezultatów (tak Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 września 2005 r., sygn. akt I KZP 27/05, OSNKW z 2005 r., nr 10, poz. 92, M. Zieliński w: "Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2002 r., str.228, Z. Ziembiński w: "Problemy podstawowe prawoznawstwa", Warszawa 1980, str.304, L. Morawski w: "Wykładnia w orzecznictwie sądów", Komentarz", Toruń 2002 r., str.100). Zatem nie ma powodów do zastosowania innej wykładni art.5 ust.8 cytowanej powyżej ustawy, bo wypaczyłaby ona sens racjonalnie sformułowanej normy prawnej. W tym miejscu przywołać można identyczny pogląd przedstawiony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w motywach decyzji z dnia [...] r., sygn. akt 1555/05/R (OwSS z 2006 r., nr 3, poz.69). W tym miejscu godzi się oddalić argument organu odwoławczego mający przemawiać za przyjęciem tezy, iż skarżąca utrzymuje się z gospodarstwa rolnego, a mianowicie fakt ubezpieczenia jej w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (KRUS), gdyż mimo złożenia takiego oświadczenia w dniu [...] r., z zaświadczenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w Z. z dnia [...] r. wynika, że była w tymże zakładzie ubezpieczona od [...] 1999 r. do nadal. Wbrew temu organowi materiał dowodowy w pozostałym zakresie tezy tej nie potwierdza. Powołanie się zresztą na tenże materiał bez przytoczenia konkretnych dowodów jest gołosłowne.

Analizując powyższe zagadnienie godzi się również zwrócić uwagę na brzmienie przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz.593 ze zm.), która w art.8 ust.3 definiuje pojęcie dochodu dla jej potrzeb. Jest to suma miesięcznych przychodów z określonego miesiąca, przy czym dalsze przepisy precyzują sposób obliczania go. I tak w art.8 ust.9 ustawa ta nakazuje przyjmować, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 194 zł. Zatem nie łączy posiadania czy własności gospodarstwa z dochodem, aczkolwiek też nie uzależnia wliczenia dochodu od utrzymywania się z niego. Przeto można bronić poglądu, że wedle jej przepisów zawsze dokonuje się obliczenia po myśli art.8 ust.9, albo wręcz przeciwnie, że tylko wówczas, gdy rodzina osiąga jakikolwiek dochód z gospodarstwa. Wyraźne natomiast różnice wynikają z regulacji zawartej w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, popz.1001 ze zm.), gdzie w art.2 ust.2 lit. "b" powiada się, że bezrobotnym może być ten, kto nie jest właścicielem lub posiadaczem nieruchomości rolnej oraz ten, kto nie uzyskuje przychodów podlegających opodatkowaniu podatkiem dochodowym z działów specjalnych produkcji rolnej. Zatem przywołane regulacje są tak zróżnicowane, że po pierwsze można zasadnie twierdzić, iż ustawodawca dostrzega odmienności uprawnionych z poszczególnych aktów prawnych, a po wtóre, że nie sposób dopatrzyć się w tych regulacjach jednolitości pozwalającej na jednobrzmiące interpretacje. Przemawia to za przyjęciem językowej wykładni omawianego przepisu, która zresztą jest jak najbardziej zasadną, bo nie łączy się z fikcją. Poza tym powielenie zwrotu z art.5 ust.8 ustawy o świadczeniach rodzinnych "utrzymuje się z gospodarstwa rolnego" nastąpiło w treści § 15 ust.6 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz.881 ze zm.). Przy czym nie może wpłynąć na zmianę prezentowanego poglądu konieczność dołączenia do wniosku m.in. zaświadczenia lub nakazu płatniczego o wielkości gospodarstwa rolnego (§ 2 ust.2 pkt 6 lit. "f" tego rozporządzenia). Nota bene treść formularza (druku będącego załącznikiem nr 4 do wniosku) dla złożenia oświadczenia członka rodziny o wysokości dochodu, wymagającego podania uzyskanego dochodu z tytułu "utrzymywania się z gospodarstwa rolnego" i jego powierzchni oraz pouczenie, w którym wyjaśnia się, że chodzi o "dochody uzyskane z gospodarstwa rolnego...", są co najmniej nieprecyzyjne i mogą budzić wątpliwości. Jeśli zatem skarżąca twierdzi, że nie została właściwe pouczona przez pracownika, zaś organy do tego twierdzenia zupełnie się nie odniosły, a więc go nie zanegowały, wersja skarżącej, w okolicznościach sprawy oraz w świetle treści przywołanych przepisów i brzmienia wspomnianego formularza, jest ona prawdopodobna. Podobnie jak argumentacja skarżącej o przyczynach niepodania gospodarstwa jawi się jako przekonywająca. Zatem należy wyrazić odmienny niż prezentowany przez organy orzekające w sprawie pogląd, że przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz.2255 ze zm.), a w szczególności art.3 pkt 1 lit. "c" i art.5 ust.8, nakazują wliczenie do dochodu rodziny, od którego zależne jest prawo do świadczeń rodzinnych, dochodu uzyskiwanego z gospodarstwa rolnego (ustalonego wedle reguły sprecyzowanej w art.5 ust.8) wyłącznie wówczas, gdy rodzina lub osoba ucząca się utrzymuje się z tego gospodarstwa, a zatem nie zawsze wtedy, kiedy członek rodziny jest właścicielem lub posiadaczem tego gospodarstwa. Przy czym fakt utrzymywania się z gospodarstwa rolnego może być dowodzony wszelkimi dowodami dopuszczonymi przez prawo.

Zapadłe w sprawie decyzje administracyjne są przedwczesne z innej jeszcze przyczyny. Mianowicie art.32 ust.1 cytowanej powyżej ustawy stanowi o uprawnieniu organu do zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń, m.in., jeżeli osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. W tym zakresie przepis ten odwołuje się do art.30 ust.2, który w punkcie 2 uznaje za nienależnie pobrane świadczenia te, które zostały przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą je. Tymczasem żaden z organów wypowiadających się w sprawie tych okoliczności nie ustalił, ani nie rozważył, co więcej nawet nie zadał sobie trudu ani powołania się na nie ani jakiegokolwiek odniesienia się do tych kwestii. Nie wiadomo zatem czy organy przyjęły złożenie fałszywych zeznań albo fałszywych dokumentów przez skarżącą, czy też ustaliły inny przypadek świadomego wprowadzenia w błąd. W aktach administracyjnych nie zalega jednakowoż jakikolwiek dowód potwierdzający skazanie skarżącej za składanie fałszywych zeznań, albo za posługiwanie się fałszywym dokumentem. Brak też jest wiarygodnego przypisania skarżącej świadomego wprowadzenia w błąd organu. Tymczasem już choćby z tego powodu, że skarżąca wyraźnie negowała brak tych przesłanek, rzeczą organu odwoławczego była wnikliwa ich analiza. W takim stanie rzeczy obie zapadłe w sprawie decyzje uchylają się spod oceny legalności.

Nie bez znaczenia jest wreszcie podnoszona przez skarżącą kwestia daty początkowej alimentów, która w sposób nie budzący wątpliwości wykazana została na [...] 2005 r. Przeto jeśli do dochodów rodziny zalicza się dochody z poprzedniego roku, wówczas oczywistym być powinno, że nie mogą one być brane pod uwagę co do zasady w okresie zasiłkowym 2005/2006, bo wówczas nie były uiszczane i pobierane. Chyba że stanowiły dochód uzyskany, czemu wszak organy orzekające nie dały wyrazu w treści decyzji.

Rozważenie tych wszystkich okoliczności musiało doprowadzić do konkluzji, iż dochód rodziny skarżącej będący podstawą uchylenia decyzji dotychczasowej i odmówienia przyznania jej świadczenia, został ustalony wadliwie, a co najmniej nieprzekonywująco. Skutkuje to uchyleniem decyzji organów obu instancji, gdyż naruszenie reguł zawartych w art.9 (brak stosownego pouczenia co do sposobu złożenia oświadczenia o dochodach) i art.10 (brak formalnego wszczęcia postępowania i umożliwienia skarżącej zapoznania się z materiałami sprawy), oraz wcześniej sygnalizowane uchybienia art.7, art.75 § 1, art.77 § 1, art.80 k.p.a. w związku z art.32 ust.2 ustawy o świadczeniach rodzinnych mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaś naruszenie art.3 pkt 1 lit. "c" i art.5 ust.1 i 8 oraz art.10 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych miało wpływ na wynik sprawy.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy właściwy organ przede wszystkim, kierując się naprowadzonymi powyżej wywodami, ustali wysokość dochodu rodziny skarżącej za rok poprzedzający złożenie wniosku z dnia [...] 2005 r. wedle przepisanych reguł, po przeprowadzeniu postępowania dowodowego mającego na celu wyjaśnienie czy utrzymywała się ona z gospodarstwa rolnego i uzyskała dochód. W tym celu przeprowadzi organ dowody z dokumentów, z zeznań świadków przesłuchanych w trybie art.83 § 3 k.p.a. oraz z przesłuchania strony (art.86 k.p.a.). Następnie oceni ich wiarygodność, dokona potrzebnych ustaleń faktycznych, rozważy je pod kątem właściwej normy prawnej, którą zinterpretuje w sposób wyżej wskazany i wyda właściwej treści rozstrzygnięcie.

Co mając na względzie, na mocy art.145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art.135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w punkcie 1 sentencji niniejszego wyroku. Wyrzeczenie zawarte w jego punkcie 2 oparte zostało na art.152 tej ustawy i obowiązuje do czasu prawomocności orzeczenia.

-----------------------

5