Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 885/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 21
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.
article: art. 156 § 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 lit. a, art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 27 października 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis po rozpoznaniu w dniu 27 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.S., T.D., J.G., K.S., H.A., A.K., M.L., M.L., A.D., B.P., E.J., J.A., B.N., T.A. i A.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 3157/15 w sprawie ze skargi I.S., T.D., J.G., K.S., H.A., A.K., M.L., M.L., A.D., B.P., E.J., J.A., B.N., T.A. i A.B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 24 lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 3157/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I.S., T.D., J.G., K.S., H.A., A.K., M.L., M.L., A.D., B.P., E.J., J.A., B.N., T.A. i A.B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 24 lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia 24 lipca 2015 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku J.G., K.S., T.A. w miejsce którego wstąpili następcy prawni H.A., A.B., T.A., W.A. oraz A.K., M.L. w miejsce której wstąpili M.L. działający w imieniu własnym oraz syna M.L., A.D., B.P., E.J., J.A., I.S. i B.N. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 10 kwietnia 2013 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia 28 maja 1969 r. nr [...] o przyznaniu W.A. odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

W uzasadnieniu decyzji podał, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] orzeczeniem z dnia 31 grudnia 1965 r. nr [...] orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem m.in. nieruchomości położonej w [...] o powierzchni 4.561 m², oznaczonej na planie nr 15/2, zapisanej w księdze wieczystej [...], stanowiącej współwłasność W.A. i spadkobierców J.K., którym przyznano odszkodowanie w kwocie 16.420 zł.

Na skutek wniesienia przez W.A. od powyższej decyzji odwołania sprawę rozpoznawała Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych, która decyzją z dnia 16 sierpnia 1966 r. nr [...] utrzymała w mocy w/w orzeczenie.

Następnie Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych na wniosek W.A. decyzją z dnia 12 maja 1969 r. nr [...] wznowiła postępowanie w sprawie wywłaszczenia nieruchomości położonej w [...] i ustaleniu za nią odszkodowania, zakończonej decyzją ostateczną Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia z dnia 16 sierpnia 1966 r. nr [...]. Jednocześnie uchyliła powołaną wyżej decyzję własną oraz decyzję Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia 31 grudnia 1965 r. nr [...] – w części dotyczącej ustalenia odszkodowania.

Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] orzeczeniem z dnia 28 maja 1969 r. nr [...] przyznało W.A. odszkodowanie w kwocie 16.420 zł za nieruchomość o powierzchni 4.561 m², położoną w [...] przy ul. Mełgiewskiej wywłaszczoną orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia 31 grudnia 1965 r. nr [...].

Pismem z dnia 15 kwietnia 2009 r. I.S., T.D., J.G., K.S., H.A., A.K., M.L., M.L., A.D., B.P., E.J., J.A., B.N., T.A. i A.B. – następcy prawni po W.A., wystąpili o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia 31 grudnia 1965 r. nr [...].

W kolejnym piśmie z dnia 11 lipca 2011 r. wnioskodawcy sprecyzowali, że wnoszą o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 31 grudnia 1965 r. nr [...] oraz decyzji z dnia 28 maja 1969 r. nr [...].

Następnie, pismem z dnia 6 kwietnia 2012 r., uzupełnionym pismem z dnia 19 kwietnia 2014 r. wnioskodawcy zmodyfikowali wniosek z dnia 15 kwietnia 2009 r. w ten sposób, że wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia 28 maja 1969 r. nr [...], decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia 16 sierpnia 1966 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia 31 grudnia 1965 r. nr [...] – w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w [...] o powierzchni 4 561 m², oznaczonej na pl. Nr 15/2 zapisanej w księdze wieczystej [...].

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia 10 kwietnia 2013 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia 28 maja 1969 r. nr [...] o przyznaniu W.A. odszkodowania w kwocie 16.420 zł za w/w nieruchomość, wywłaszczoną orzeczeniem z dnia 31 grudnia 1965 r. nr [...].

Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 15 października 2013 r. nr [...].

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi I.S., T.D., J.G., K.S., H.A., A.K., M.L., M.L., A.D., B.P., E.J., J.A., B.N., T.A. i A.B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 3291/13 stwierdził nieważność decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 15 października 2013 r., z uwagi na skierowanie jej do osoby zmarłej – Moniki Ławickiej.

Minister Transportu i Rozwoju rozpoznając ponownie sprawę podał, że wykonując wskazania Sądu, ustalił następców prawnych zmarłej M.L. Wyjaśnił, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość przyznano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j.: Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Wskazał, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia 28 maja 1969 r., podlegające ocenie w trybie nadzorczym, zostało wydane w wyniku wznowienia postępowania i uchylenia decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia 16 sierpnia 1966 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia 31 grudnia 1965 r. – w części dotyczącej ustalenia odszkodowania. Z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpiła właścicielka wywłaszczonej nieruchomości – W.A. podnosząc, iż w orzeczeniu o wywłaszczeniu mylnie przyznano jej tylko połowę odszkodowania, mimo że wywłaszczana działka stanowiła w całości jej własność, na dowód czego przedstawiła zaświadczenie z Państwowego Biura Notarialnego w [...] z dnia 12 stycznia 1968 r.

Organ nadzorczy wskazał, iż przepis art. 132 K.p.a. w ówczesnym brzmieniu stanowił, że w decyzji o wznowieniu postępowania organ administracji uchyla dotychczasową decyzję i ustala w której instancji i w jakim zakresie ma nastąpić ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie nowej decyzji. Z powyższego wynika, że rozstrzygnięcie istoty sprawy następowało w odrębnym postępowaniu, którego zakres i instancję wyznaczała decyzja o wznowieniu postępowania. Zgodnie z orzecznictwem sądowym, art. 132 K.p.a. nie można interpretować w taki sposób, że nowe postępowanie ma być prowadzone od nowa i ściśle według reżimu określonego w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wznowione postępowanie ma bowiem na celu naprawienie określonych uchybień. W przedmiotowej sprawie uchybienie polegało na tym, że w decyzji z dnia 31 grudnia 1965 r. odszkodowanie za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości przyznano W.A. oraz spadkobiercom J.K., podczas gdy z nadesłanych przez W.A. dokumentów wynikało, iż to ona była wyłącznie właścicielem wywłaszczonej nieruchomości, tym samym przedmiotowe odszkodowanie powinno być jej przyznane w całości.

Minister Transportu i Rozwoju odnosząc się do zarzutu braku wysłuchania biegłych na rozprawie podał, że po wznowieniu postępowania, w trybie art. 132 K.p.a., organ nie miał obowiązku przeprowadzenia dodatkowej rozprawy. W sprawie zostały przeprowadzone dwie rozprawy odszkodowawcze. Pierwsza została przeprowadzona w dniu 9 listopada 1965 r., tj. przed wydaniem orzeczenia o wywłaszczeniu i odszkodowaniu z dnia 31 grudnia 1965 r. Kolejna rozprawa odszkodowawcza została przeprowadzona w dniu 28 maja 1969 r., tj. przed wydaniem decyzji z dnia 28 maja 1969 r. Z protokołu rozprawy przeprowadzonej w dniu 9 listopada 1965 r. wynika, iż wzięła w niej udział W.A., która nie zgłosiła, że jest jedyną właścicielką wywłaszczanej nieruchomości, natomiast wniosła o podwyższenie kwoty ustalonego odszkodowania, co dowodzi, iż kwota była jej znana.

Organ nadzoru odnosząc się do zarzutu braku na rozprawie w dniu 9 listopada 1965 r. biegłych w trakcie postępowania wywłaszczeniowo - odszkodowawczego wskazał, że jakkolwiek biegły nie był obecny na rozprawie, to jednak brał udział w postępowaniu, poprzez sporządzenie pisemnej opinii szacunkowej. Wprawdzie nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, to jednak takie naruszenie należy rozważyć w kontekście całego postępowania wywłaszczeniowego. Nie można uznać naruszenia przepisu za rażące, jeśli uchybienie to nie miało wpływu na wysokość ustalonego odszkodowania, a taki przypadek występuje w niniejszej sprawie. Z art. 21 omawianej ustawy wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Brak biegłych na rozprawie nie może być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo – odszkodowawczej.

W przedmiotowej sprawie opinię szacunkową dla nieruchomości sporządził w okresie od dnia 4 marca 1964 r. do dnia 7 marca 1964 r. biegły [...] A.Z. Był on osobą uprawnioną do sporządzania opinii i wykonał ją prawidłowo w oparciu o przepisy art. 8 ust.6 pkt 3 cyt. ustawy. Stosownie do treści tego przepisu, w jego ówczesnym brzmieniu odszkodowanie za grunt w mieście, jeżeli wywłaszczeniu podlega część gruntu, a pozostała część wynosi nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości na budowę domu jednorodzinnego wolno stojącego, odszkodowanie oblicza się jak za grunt rolny klasy I w strefie miejskiej okręgu I.

W świetle art. 8 ust. 1 tej ustawy, odszkodowanie za grunty rolne powinno odpowiadać cenom ustalanym za grunty rolne przeznaczone do sprzedaży z zapasów Państwowego Funduszu Ziemi. Cena sprzedaży nieruchomości była ustalana w oparciu o zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych(M.P. z 1962 r. Nr 72, poz.335). Zgodnie z tym zarządzeniem, cena 1 ha gruntów klasy I położonych w okręgu I strefy miejskiej wynosiła 36.000 zł. W tym przypadku biegły, przyjmując w/w stawkę, oszacował wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę 16.420 zł (0,4561 X 36.000 zł), a więc zgodnie z art. 8 cyt. ustawy. Oznacza to, że odszkodowanie zostało przyznane w prawidłowej wysokości.

W postępowaniu wywłaszczeniowym spełniono zatem wymóg sporządzenia opinii szacunkowej przez niezależnych biegłych oraz przeprowadzenia rozprawy. Skoro odszkodowanie ustalono przez biegłego i na podstawie stawek wynikających z przepisów prawa, to odszkodowanie w przedmiotowej sprawie zostało ustalone w sposób prawidłowy.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi I.S., T.D., J.G., K.S., H.A., A.K., M.L., M.L., A.D., B.P., E.J., J.A., B.N., T.A., A.B i W.A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

- art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j.: Dz. U z 1961r. Nr 18, poz. 94) poprzez przyjęcie, że wyłącznym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie wywłaszczenia było przeprowadzenie rozprawy z pominięciem istotnego jej elementu w postaci wysłuchania biegłego dokonującego szacunku na potrzeby postępowania wywłaszczeniowego, jak również poprzez przyjęcie, że w toku postępowania opinia biegłego spełniała wymogi formalne, w przypadku, gdy biegły wydał opinię z naruszeniem zasad i metodologii sporządzania opinii w tym zakresie;

- art. 7 i art. 8 w zw. z art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez przyjęcie, że w sposób prawidłowy dokonano oszacowania wysokości odszkodowania, w przypadku, gdy postępowanie w sprawie wywłaszczenia zawierało wady formalne wskazane z naruszeniem powołanych przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej – skoro naruszono powołane przepisy, to należy uznać, że nigdy nie doszło do ustalenia wysokości odszkodowania, a co za tym idzie dokonano wywłaszczenia – zaboru nieruchomości bez odszkodowania, co stanowi przesłankę rażącego naruszenia prawa; - art. 132 K.p.a. (w brzmieniu – Dz. U. z 1960 r. Nr 30, poz. 168), poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie uchybienie polegało wyłącznie na tym, że w decyzji z dnia 31 grudnia 1965 r. odszkodowanie za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości przyznano W.A. i spadkobiercom J.K., podczas gdy z decyzji z dnia 12 maja 1969 r. orzekającej o wznowieniu postępowania wynikało, że ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie ustalenia odszkodowania ma nastąpić w całości, przez co należy rozumieć, że również sposób ustalenia odszkodowania winien być zweryfikowany; w świetle wydanej decyzji po wznowieniu postępowania należało zatem w całości przeprowadzić postępowanie w celu ustalenia odszkodowania; brak przeprowadzenia tego postępowania – jako postępowania dowodowego – stanowi podstawę do uznania, że zaskarżona decyzja zawiera wadę, której ujawnienie stanowi podstawę samoistną stwierdzenia nieważności tej decyzji;

- art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), poprzez ich naruszenie przez organ nadzorczy.

Wskazując na powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 10 kwietnia 2013 r. nr [...] oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych.

Minister Infrastruktury i Rozwoju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 28 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3157/15 odrzucił skargę W.A.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym na wstępie wyroku uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju było prowadzone w trybie nadzwyczajnym, przewidzianym w art. 156 § 1 K.p.a.

Wyjaśnił, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie czy wydana decyzja zawiera wady o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Przy ustaleniu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. organ nadzoru winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jej wydania. Prawidłowość decyzji administracyjnej ocenia się, stosując przepisy i ich wykładnię obowiązującą w dacie wydania kontrolowanej decyzji.

Oznacza to, że w niniejszej sprawie ocena legalności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia 28 maja 1969 r. nr [...] o przyznaniu W.A. odszkodowania w kwocie 16.420 zł za wywłaszczoną nieruchomość, powinna podlegać ocenie według przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Przepis art. 21 tej ustawy w dacie wydania w/w orzeczenia przewidywał, że odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w przedmiotowej sprawie odbyły się dwie rozprawy administracyjne w których wzięła udział W.A., pierwsza w dniu 5 listopada 1965 r. przed wydaniem orzeczenia z dnia 31 grudnia 1965 r. o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu, zaś druga w dniu 28 maja 1969 r., a więc przed wydaniem kwestionowanego orzeczenia z dnia 28 maja 1969 r. o przyznaniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Niewątpliwie nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 21cyt. ustawy, to jednak w niniejszej sprawie bez wykazania, że fakt ich nieobecności miał wpływ na wysokość odszkodowania nie można przyjąć, że stanowiło to rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w sprawie nie stwierdzono, aby przedmiotowe odszkodowanie zostało ustalone w sposób dowolny, czyli bez jakiejkolwiek opinii szacunkowej, jakiegokolwiek biegłego, bez podstawy prawnej. Z akt sprawy wynika, że nieruchomość została wyceniona przez uprawnionych biegłych rzeczoznawców, a operaty stały się podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania w decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Jednocześnie zauważył, iż w tym okresie w operatach szacunkowych stosowano "sztywne stawki", gdyż nie istniał wówczas tzw. wolny rynek.

W związku z powyższym odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości nie było wyliczane w odniesieniu do materiału porównawczego (tak jak obecnie), lecz przez przemnożenie powierzchni wywłaszczanego gruntu przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że skoro w tej sprawie odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało ustalone przez uprawnionych biegłych i na podstawie konkretnych stawek, to organ nadzoru zasadnie uznał, że jego wysokość została wyliczona w sposób prawidłowy. Ze znajdującej się w aktach sprawy opinii biegłego wynika, iż za wywłaszczony grunt przyjęto stawkę 3,60 zł za m², zgodnie z obowiązującym wówczas zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych. Była to najwyższa stawka, jaka mogła być przyznana za wywłaszczoną nieruchomość - za grunt rolny w I strefie miejskiej.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wbrew zarzutom skargi, fakt niesporządzenia nowej opinii po dacie wznowienia postępowania decyzją z dnia 12 maja 1969 r. przez Komisję Odwoławczą do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych, a przed wydaniem kwestionowanego orzeczenia z dnia 28 maja 1969 r., jak i brak udziału biegłych na rozprawie należy uznać za zwykłe naruszenia prawa. Uchybienia te nie miały wpływu ani na wysokość przyznanego odszkodowania, jak i na naruszenie zasad procedury wywłaszczeniowej. Minister Infrastruktury i Rozwoju prawidłowo uznał, że brak jest podstaw do przyjęcia, że kwestionowane orzeczenie o przyznaniu odszkodowania było dotknięte kwalifikowaną wadą prawną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Sąd pierwszej instancji za chybiony uznał zarzut naruszenia art.132 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia z dnia 28 maja 1969 r. Przepis ten stanowił, że w decyzji o wznowieniu postępowania organ administracji państwowej uchyla dotychczasową decyzję i ustala, w której instancji i w jakim zakresie ma nastąpić ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie nowej decyzji. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, przepisów o wznowieniu postępowania administracyjnego nie można interpretować w taki sposób, że nowe postępowanie ma być prowadzone od nowa i ściśle według reżimu określonego w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wznowione postępowanie ma bowiem na celu naprawienie określonych uchybień, które w tej sprawie polegało na pierwotnym przyznaniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość W.A. i spadkobiercom J.K., a powinno być ono przyznane wyłącznie W.A., jako jedynej właścicielce przedmiotowej nieruchomości. Organy błąd ten naprawiły zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami procedury administracyjnej - wydając najpierw decyzję z dnia 12 maja 1969 r. o wznowieniu postępowania w części dotyczącej odszkodowania (w oparciu o art. 127 § 1 pkt 5 i art. 131 K.p.a.), a następnie w dniu 28 maja 1969 r. orzeczenie o przyznaniu W.A. odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie 16.420 zł.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli: I.S., T.D., J.G., K.S., H.A., A.K., M.L., M.L., A.D., B.P., E.J., J.A., B.N., T.A., A.B i W.A., reprezentowani przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucili:

1) naruszenie prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię, tj.

a) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.), polegające na uznaniu, że:

- niewłaściwe przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, na której odszkodowanie nie było przedmiotem rozpatrywania,

- brak opinii biegłego, którą to opinię miał zastąpić operat szacunkowy sprzed wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego,

- brak biegłego na rozprawie w celu ustnego uzasadnienia opinii, w sytuacji, gdy W.A. miała zastrzeżenia co do wysokości odszkodowania,

nie stanowią rażącego naruszenia prawa, co uzasadniałoby stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji;

b) art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z art.132 K.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji wznawiającej postępowanie, tj. w dniu 12 maja 1969 r., jak też i orzeczenia ustalającego odszkodowanie, tj. w dniu 28 maja 1969 r.), polegające na przyjęciu, że przepisu tego nie można interpretować tak, że nowe postępowanie ma być prowadzone od nowa i ściśle według reżimu określonego w ustawie wywłaszczeniowej, a tym samym, że organ mógł ustalić odszkodowanie bez zachowania reguł wynikających z art. 21 cyt. ustawy w odniesieniu do drugiej rozprawy z dnia 28 maja 1969 r.

2) naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez błędne przyjęcie, że organ nie naruszył prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto oświadczyli, że zrzekają się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przytoczył argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 27 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3157/15 odrzucił skargę kasacyjną W.A.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i art. 21 cyt. ustawy w zw. z art. 132 K.p.a. w ówczesnym brzmieniu nie zasługują na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja została wydana w trybie nadzwyczajnym – nieważnościowym, którego celem jest zweryfikowanie, czy decyzja, której stwierdzenia nieważności domagają się strony, jest obarczona którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 §1 K.p.a. Przy czym wady wyliczone w tym przepisie w przeważającej mierze mają charakter materialnoprawny i tkwią w samej decyzji oraz godzą w elementy podmiotowe stosunku prawnego, jego przedmiot lub w podstawę prawną. Nie są to wady ze swej istoty o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad jest dokonywane na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania. Wady postępowania mogą być źródłem wadliwości decyzji, jednakże ostatecznej weryfikacji podlega to przy ocenie decyzji pod kątem wad nieważności z art. 156 §1 K.p.a. (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. C.H. Beck wydanie 9, str. 737; wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OSK 950/12). W przypadku wady rażącego naruszenia prawa wadliwość decyzji sprowadza się do oczywistej sprzeczności treści decyzji z jednoznacznie brzmiącym przepisem prawa obowiązującego w dacie jej wydania. Rażące naruszenie prawa oznacza kwalifikowaną wadę decyzji ostatecznej, która stanowi rezultat naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym.

W rozpoznawanej sprawie, aby można było mówić o rażącym naruszeniu prawa należało wykazać, że ewentualne naruszenie przepisów prawa miało taki wpływ na wynik sprawy, że wydana w tym przedmiocie decyzja wywołała skutek prawny w postaci ustalenia odszkodowania w wysokości niemożliwej do zaakceptowania z punku widzenia wymogów praworządności, które to wymagania należy chronić kosztem trwałości decyzji.

Przechodząc do oceny pierwszego z wymienionych zarzutów niezbędne stało się rozważenie, czy - niewłaściwe przeprowadzenie rozprawy administracyjnej poprzez brak udziału biegłego na rozprawie w celu ustnego uzasadnienia opinii, w sytuacji, gdy W.A. miała zastrzeżenia co do wysokości odszkodowania, w istocie brak opinii biegłego, którą to opinię miał zastąpić operat szacunkowy sprzed wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, nie stanowiły rażącego naruszenia prawa, co uzasadniałoby stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji.

Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym zarówno w dacie wydania przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] orzeczeń z dnia 31 grudnia 1965 r. jak i z dnia 28 maja 1969 r., odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie.

Z akt sprawy wynika, że odbyły się dwie rozprawy wywłaszczeniowo- odszkodowawcze, w których wzięła udział W.A., pierwsza w dniu 5 listopada 1965 r., a druga w dniu 28 maja 1969 r., których przedmiotem była kwestia ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, stanowiącą jej własność. Przy czym z protokołu rozprawy z dnia 28 maja 1969 r. nie wynika, aby W.A. kwestionowała wysokość odszkodowania przyznanego jej orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia 31 grudnia 1965 r. nr [...] utrzymanego w mocy decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia 16 sierpnia 1966 r. nr [...], wnosiła jedynie o to by to wyłącznie jej przyznano przedmiotowe odszkodowanie.

Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, zagadnienie sporządzenia opinii szacunkowej stanowiącej podstawę ustalenia odszkodowania przez [...] A.Z. przed wszczęciem postępowania o wywłaszczenie pozostawało bez wpływu na wynik sprawy. Wskazać należy, iż na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości, za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Umowa taka mogła być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego. Ustalenie ceny kupna nieruchomości następowało w oparciu o opinię biegłych z listy prezydium wojewódzkiej rady narodowej. A zatem już na etapie wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości cena kupna nieruchomości powinna być ustalona, z uwzględnieniem zasad szacunkowych, określonych w art. 8 tej ustawy, na podstawie opinii biegłego z listy prezydium wojewódzkiej rady narodowej i nabywca nie mógł zapłacić ceny wyższej od ustalonej według powołanej wyżej ustawy. Inwestor po uzyskaniu decyzji lokalizacyjnej i dokonaniu w miarę możliwości pomiarów nieruchomości niezbędnej do realizacji określonych zadań, obowiązany był zwrócić się do właściciela nieruchomości o dobrowolne odstąpienie jej za cenę określoną według zasad szacunkowych ustawy wywłaszczeniowej przez biegłych z listy prezydium wojewódzkiej rady narodowej. W celu wydania opinii szacunkowej inwestor zwracał się do urzędu spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej o wskazanie osoby biegłego lub o zlecenie dokonania szacunku nieruchomości konkretnym biegłym z listy. Właściciel mógł, jeśli uzasadnił potrzebę ponownego szacunku nieruchomości przez innego biegłego lub wydania opinii w innym przedmiocie dotyczącym nabywanej nieruchomości, zwrócić się do organu orzekającego o wywłaszczeniu i odszkodowaniu o zlecenie biegłemu dokonania takiej czynności. (por. W. Ramus - Biegły w postępowaniu wywłaszczeniowym, Wydawnictwo Prawnicze 1968 r.). Zakres czynności biegłego w postępowaniu o ugodowe nabycie nieruchomości był w zasadzie taki sam, jak w postępowaniu wywłaszczeniowym. Z tych względów opinia szacunkowa biegłych sporządzona na zlecenie inwestora w tej fazie postępowania była również wiążąca w postępowaniu wywłaszczeniowym, jakie zostało później wszczęte, jeśli nie doszło do ugodowego nabycia nieruchomości. Organ wywłaszczeniowo-odszkodowawczy obowiązany był sprawdzić, czy biegły zastosował właściwe zasady szacunkowe do poszczególnych kategorii nieruchomości i ich części składowych (por. wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1144/08).

Powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, że w tym postępowaniu organ był uprawniony do wykorzystania przedmiotowej opinii szacunkowej. Okoliczność, że została ona sporządzona w marcu 1964 r., a wniosek o wywłaszczenie został złożony w lipcu 1964 r. są zatem w sprawie bez znaczenia.

Przechodząc do kwestii braku udziału biegłego na rozprawie w dniu 28 maja 1969 r. zauważyć należy, iż wykładnia powołanego art. 21 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie wskazuje jednoznacznie i w sposób niebudzący wątpliwości, czy biegły powinien być osobiście obecny na rozprawie oraz samodzielnie przedstawić opinię. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika konieczność przeprowadzenia rozprawy. Ustalenie odszkodowania powinno nastąpić nie tyle "po wysłuchaniu biegłych", a "po wysłuchaniu opinii biegłych", co może również oznaczać odczytanie na rozprawie takiej opinii. Stąd omawiany przepis wymagał od biegłego szczegółowego uzasadnienia opinii. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że wprawdzie nieobecność biegłego na rozprawie stanowi naruszenie art. 21 omawianej ustawy, to jednak powinno być ono rozważane w kontekście całości postępowania, a więc czy miało ono wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie podzielił stanowisko organu, który przyjął, że nieprzesłuchanie na rozprawie w dniu 28 maja 1969 r. mgr inż. Aleksandra Żurka autora opinii szacunkowej nie miało wpływu na wysokość odszkodowania przyznanego W.A. przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] orzeczeniem z dnia 28 maja 1969 r. Przedmiotowe odszkodowanie zostało ustalone na podstawie w/w opinii szacunkowej sporządzonej zgodnie z przesłankami określonymi w art. 8 omawianej ustawy wywłaszczeniowej, a zasady i stawki istotne dla tego szacunku były sztywno ustalone w przepisach (powołanego zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych). Wysokość odszkodowania nie została zatem ustalona w sposób dowolny. Sporna nieruchomość została wyceniona przez uprawnionego biegłego rzeczoznawcę, a sporządzony przez niego operat – wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie – mógł stać się podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania dla W.A..

Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przedstawiona wyżej argumentacja prowadzi do wniosku, że podane przez autora skargi kasacyjnej uchybienia nie mogły być oceniane w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Tym samym omawiany zarzut naruszenia 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości okazał się bezzasadny.

Nietrafny jest również kolejny zarzut naruszenia prawa materialnego art. 21 cyt. ustawy w zw. z art. 132 K.p.a. w ówczesnym brzmieniu. Istota tego zarzutu sprowadza się do podważenia stwierdzenia Sądu pierwszej instancji, który podzielił stanowisko organu, że w postępowaniu prowadzonym przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] po wydaniu przez Komisję Odwoławczą do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych decyzji z dnia 12 maja 1969 r. nr [...], którą wznowiła postępowanie w sprawie wywłaszczenia za odszkodowaniem określonej nieruchomości i uchyliła własną decyzję z dnia 16 sierpnia 1966 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia 31 grudnia 1965 r. nr [...] w części dotyczącej ustalenia odszkodowania oraz stwierdziła, że ponowne rozpatrzenie sprawy ma nastąpić w całości przez Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] nie było ono zobowiązane do zlecenia sporządzenia przez biegłego nowej opinii albowiem wysokość odszkodowania ustalona w w/w decyzjach nie była przez W.A. kwestionowana. Naruszenie prawa w tych decyzjach polegało wyłącznie na tym, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość przyznano W.A. oraz spadkobiercom J.K., a powinno być ono przyznane w całości wyłącznie W.A. jako jedynej właścicielce tej nieruchomości.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, w tym przypadku zawarte w powołanej decyzji stwierdzenie "ponowne rozpatrzenie sprawy ma nastąpić w całości przez (...)" nie oznaczało zobowiązania do ponownego zweryfikowania sposobu ustalenia i wysokości przyznanego odszkodowania. W postępowaniu po wznowieniu postępowania weryfikacji podlegała zatem jedynie kwestia podmiotowa dotycząca prawidłowego określenia osoby na rzecz której powinno być przyznane odszkodowanie. We wznowionym postępowaniu zmodyfikowano więc podmiot, któremu się ono należało, a nie ustalano nowej wysokości odszkodowania. W konsekwencji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] orzeczeniem z dnia 28 maja 1969 r. nr [...] prawidłowo przyznało W.A. odszkodowanie w kwocie 16.420 zł za w/w nieruchomość, wywłaszczoną orzeczeniem z dnia 31 grudnia 1965 r. nr [...].

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że przedstawiona wyżej niezasadność zarzutów naruszenia określonych przepisów prawa materialnego skutkowała stwierdzeniem nietrafności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. podlega oddaleniu.