Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2702/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 marca 2022 r. sprawy ze skargi [...]sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2021 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...] WINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., w wyniku rozpatrzenia odwołania [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) z [...] lutego 2020 r. nr [...] nakładającą obowiązek wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, [...] WINB przyjął, że w związku z pismem M. S. i A. S. z [...] lutego 2018 r. wnoszącego o legalizację samowolnie wybudowanego w 1990 r. budynku gospodarczego (garażu) zlokalizowanego na działce nr ew. [...], obręb [...] przy ul. [...] PINB pismem z 1 marca 2018 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w tejże sprawie, a następnie po przeprowadzeniu oględzin obiektu budowlanego 23 marca 2018 r. postanowieniem z [...] maja 2018 r. nr [...] na podstawie art. 56 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), dalej: p.b. z 1974 r. nałożył na M. S. i A. S. obowiązek dostarczenia dokumentów dotyczących samowolnie wybudowanego budynku garażowo-gospodarczego dobudowanego do istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...]: aktualnej inwentaryzacji budowlanej obiektu wraz z oceną techniczną w odniesieniu do wymagań przepisów, w tym techniczno-budowlanych obowiązujących w czasie prowadzenia robót, w zakresie m.in.: usytuowania obiektu, odprowadzenia wód opadowych z połaci dachowych, bezpieczeństwa p.poż. oraz opinię rzeczoznawcy ds. przeciwpożarowych, ze wskazaniem zakresu robót niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia samowolnie wybudowanego obiektu do stanu zgodnego z obowiązującymi obecnie przepisami, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości, dokumentu świadczącego o zgodności lokalizacji obiektu z ustaleniami obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku dokumentu określającego przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy oraz aktualnej inwentaryzacji geodezyjnej uwzględniającej przedmiotowy obiekt sporządzonej przez uprawnionego geodetę. Jednocześnie w przypadku stwierdzenia przez osobę uprawnioną, że budowa obiektu została zrealizowana niezgodnie z przepisami prawa albo obiekt nie spełnia określonych przepisami wymogów dla tego rodzaju obiektów, inwentaryzacja powinna określać zakres robót niezbędnych do wykonania celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.

Decyzją z [...] lutego 2020 r. PINB na podstawie art. 40 p.b. z 1974 r. zw. z art. 103 ust. 2 p.b. po rozpatrzeniu sprawy nałożył na M. S. i A. S. obowiązek wykonania w terminie 6 miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna robót budowlanych mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem samowolnie wybudowanego budynku garażowo-gospodarczego dobudowanego do istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...], usytuowanego przy granicy z działką sąsiednią nr ew[...] od zachodu i z działką nr ew. [...] od północy, polegających na: 1) przesunięciu zewnętrznej zachodniej ściany o 0,6 m tak, aby jej wykończone lico znalazło się w granicy działki nr ew. [...], o odporności ogniowej REI 60; 2) wykonaniu wysunięcia tej ściany o min. 0,3 m przed lico ściany frontowej (wykonanie ogniomuru) z uwagi na otwór bramy garażowej usytuowany w odległości mniejszej niż 2 m od granicy działki; [...]) przesunięciu ściany wschodniej o 1 m, aby długość budynku wzdłuż północnej granicy nie przekraczała 6,5 m; 4) dla ściany wschodniej należy zapewnić klasę odporności ogniowej REI 60, dla pasa o szerokości min. 2 m (lokalizacja otworu okiennego w odległości nie mniejszej niż 2 m od granicy działki); 5) wykonaniu stropu monolitycznego żelbetowego; 6) likwidacji połączenia komunikacyjnego z budynkiem mieszkalnym (likwidacja schodów oraz otworu drzwiowego na poziomie piwnicy); 7) zapewnieniu odprowadzania wód opadowych na teren własnej działki, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w inwentaryzacji budowlanej opracowanej przez mgr inż. [...]. Roboty budowlane, jak wskazano w rozstrzygnięciu, należy prowadzić pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności, a po ich zakończeniu przedstawić protokół potwierdzający prawidłowość ich wykonania i zgodność z ww. inwentaryzacją budowlaną.

Uzasadniając powyższą decyzję, PINB wyjaśnił, że ustalenia faktyczne dokonane w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy dały podstawę do wykluczenia przesłanek do nakazania rozbiórki obiektu, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. z 1974 r. Organ wskazał, że ustalenia dokonane na podstawie materiału przekazanego z Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii potwierdziły zrealizowanie budynku w terminie określonym przez inwestora uzasadniającym prowadzenie postępowania na podstawie przepisów p.b. z 1974 r. Lokalizacja obiektu nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym, albowiem występuje zgodność z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] lutego 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr 75, poz. 1162), dalej: m.p.z.p., w świetle której budynek usytuowany jest w całości na obszarze oznaczonym [...] o funkcji: teren zabudowy usługowo-mieszkaniowej. Z inwentaryzacji budowlanej, jak podkreślił PINB, wynika, że stan techniczny budynku jest dobry i nie stwierdzono uszkodzeń ani objawów nieprawidłowej konstrukcji. Usytuowanie budynku w odległości 0,6 m od granicy działki jest niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, niemniej wadliwość ta może zostać wyeliminowana poprzez zastosowanie środków prawnych przewidzianych w art. 40 p.b. z 1974 r., tj. nakazania wykonania robót niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami, określonych w rozstrzygnięciu decyzji.

Pismem z [...] marca 2020 r. odwołanie od powyższej decyzji PINB złożyła [...]., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Odwołujący zarzucił decyzji z [...] lutego 2020 r. naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie koniecznym do zastosowania właściwego przepisu prawa materialnego; 2) art. 40 p.b. z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 p.b. poprzez oparcie na nim rozstrzygnięcia sprawy, pomimo braku przesłanek do jego zastosowania.

[...] WINB decyzją z [...] lipca 2020 r. nr 823/20 na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję PINB z [...] lutego 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Po rozpatrzeniu sprzeciwu złożonego przez [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z [...] września 2020 r. sygn. VII SA/Wa 1473/20, uchylił ww. decyzję organu odwoławczego.

Po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego [...] WINB wskazaną wyżej decyzją z [...] listopada 2021 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Przywołując treść przepisów stanowiących podstawę prawną wydanej decyzji i zasady prowadzenia postępowania legalizacyjnego względem obiektu budowlanego wybudowanego przed dniem wejścia w życie p.b. określone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, [...] WINB wyjaśnił, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b. z 1974 r., są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organ administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. Biorąc pod uwagę powyższe, organ podniósł, że obecnie nieruchomość, na której usytuowany jest sporny obiekt budowlany, znajduje się na terenie oznaczonym w m.p.z.p. symbolami [...]. Zgodnie z § 22 pkt 1 i 5 m.p.z.p. określającym szczegółowe ustalenia dla terenu [...], dla terenów oznaczonych na rysunku ww. symbolami ustala się jako przeznaczenie podstawowe zabudowę usługowo-mieszkaniową, a także ustala się lokalizowanie garaży i miejsc parkingowych na własnej działce. Jak jednoznacznie ustalono w trakcie przeprowadzonych 7 kwietnia 2021 r. czynności kontrolnych, dobudowany do budynku mieszkalnego jednorodzinnego obiekt budowlany pełni funkcję wyłącznie gospodarczą (w pomieszczeniu znajdują się motocykle, rowery, sprzęt gospodarczy oraz drobne narzędzia, zaś istniejący uprzednio kanał serwisowy został zabetonowany). W ocenie [...] WINB, wykonanie na terenie ww. nieruchomości obiektu o wskazywanym charakterze może budzić wątpliwości co do jego zgodności ze wskazywanymi postanowieniami m.p.z.p., który dopuszcza w tym zakresie lokalizowanie jedynie garaży i miejsc parkingowych, nie zaś obiektów o charakterze gospodarczym, na co wskazuje również pismo Zarządu Dzielnicy [...] z [...] maja 2020 r. Organ odwoławczy tym niemniej zauważył, że uprzednio obowiązujący na tym terenie miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego [...] zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] września 1992 r. zawierał postanowienia dopuszczające możliwość budowania na spornej nieruchomości obiektów o wskazywanym charakterze tj. posiadających funkcję gospodarczą. Tym samym wykluczyć należało w sprawie przesłankę, o której mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b. z 1974 r. Odnosząc się do drugiej z przesłanek zawartych w ww. przepisie, [...] WINB wskazał, że w jego ocenie będący przedmiotem rozpoznania obiekt nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Jak wynika z zapisów inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej wraz z oceną techniczną z października 2018 r. (uzupełnionej w listopadzie 2019 r.) autorstwa [...] oraz mgr. inż. arch. [...] obiekt posiada ściany murowane, drewniane okna oraz drewnianą konstrukcję dachu pokrytego stalową blachą trapezową (pkt 4.1 technologie i rozwiązania budowlane). W ocenie autorów, obiekt znajduje się w dobrym stanie technicznym. Nie stwierdzono uszkodzeń ani objawów nieprawidłowej pracy konstrukcji (zarówno elementów murowych, jak i więźby). Nie odnotowano odkształceń, rys, pęknięć, zacieków, zawilgocenia ani korozji chemiczno-biologicznej żadnych elementów obiektu (pkt 4.2 stan techniczny). W opracowaniu stwierdza się również, że wiek przedmiotowego obiektu i jego stan techniczny pozwalają przyjąć założenie, iż bezpieczeństwo budowy i użytkowania, bezpieczeństwo pożarowe, czy trwałość i odporność na działanie środowiska wodnogruntowego zostały spełnione (pkt 4.3 zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi). W rozpoznawanym przypadku, jak podniósł organ odwoławczy, mamy więc do czynienia z obiektem będącym w dobrym stanie technicznym, który nie został wykonany z materiałów mogących mieć szkodliwy wpływ dla zdrowia ludzi, co wyklucza przesłankę wymienioną w art. 37 ust 1 pkt 2 p.b. z 1974 r. Przedmiotowy obiekt nie powoduje również znaczącego ograniczenia użytkowania sąsiedniej działki nr ew. [...], a także możliwości jej zabudowy. Jak wskazano w treści opisywanego wyżej opracowania autorstwa mgr. inż. arch. [...] oraz mgr. inż. arch. [...], "kształt i wielkość działek sąsiednich umożliwia ich normalną zabudowę" (pkt 4.3 zgodność z przepisami techniczno- budowlanymi). [...] WINB wyjaśnił, że w tym kontekście nie podziela argumentacji zamieszczonej w piśmie odwołującego z 17 grudnia 2018 r., w którym zawarta została analiza zasięgu oddziaływania zabudowy na działce nr ew. [...] na działkę nr ew. [...] przyjmująca, iż w zależności od kształtu projektowanego budynku, właściciel działki nr ew. [...] ponosi stratę powierzchni użytkowej działki sięgającą między 51,3 m2 a 65 m2, co stanowi ograniczenie w jej użytkowaniu. Organ odwoławczy w odniesieniu do przytoczonych wniosków wyjaśnił, że będący przedmiotem rozpoznania obiekt posiada powierzchnię zabudowy ok. 41 m2 (ustalenia protokolarne nr [...]), gdy tymczasem powierzchnia wskazywanej działki wynosi 1816 m2 (wypis z rejestru gruntów z 21 maja 2018 r.). Zestawiając ze sobą wskazywane powierzchnie nie sposób przyjąć aby 44-krotnie mniejszy od działki obiekt powodował znaczące (niedopuszczalne) utrudnienia w użytkowaniu oraz możliwości jej zabudowy. Zdaniem organu, niezabudowana powierzchnia działki nr ew. [...] podlegająca domniemanemu ograniczeniu (tj. 65 m2) stanowi jedynie ok. 3,5% całej powierzchni ww. nieruchomości. Powyższe proporcje, czyli całości działki do powierzchni potencjalnie ograniczonej zabudowy, są stanowczo zbyt małe, aby wypełniały przesłankę niedopuszczalnego pogorszenia warunków otoczenia. Zebrany materiał dowodowy pozwalał tym samym na wykluczenie przesłanki określonej w § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.), dalej: rozporządzenie [...], zgodnie z którym dopuszcza się sytuowanie bezpośrednio przy granicy działki budynku gospodarczego ze ścianami z materiałów niepalnych i z dachem o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych, jeżeli nie utrudni to prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej. Organ odwoławczy podkreślił, że wbrew twierdzeniom odwołującego prace polegające na przesunięciu ścian, wykonaniu stropu monolitycznego żelbetowego, a także likwidacji dachu nie sposób traktować jako prac prowadzących do powstania nowego budynku o innej kubaturze i formie architektonicznej, usytuowanego w innym miejscu. Zdaniem [...] WINB, prace te zawierają się w pojęciu zmian lub przeróbek, o których mowa w art. 40 p.b. z 1974 r. Jak wskazał sam odwołujący zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 5 kwietnia 2018 r. sygn. lV SA/Po 1224/17, przewidziane w art. 40 p.b. z 1974 r. wykonanie zmian, przeróbek i robót budowlanych, niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, może polegać na rozbiórce niektórych elementów obiektu, usunięciu elementów niewłaściwie wykonanych, zastąpieniu pewnych elementów innymi i w efekcie doprowadzeniu do zmian możliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów prawa, w szczególności przepisów techniczno-budowlanych. [...] WINB przywołał w rozważanym kontekście jednocześnie zamieszczone w wyroku z 20 marca 2019 r. sygn. II OSK 1163/17 stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazujące na możliwość dokonania częściowej rozbiórki obiektu w ramach dyspozycji art. 40 p.b. z 1974 r. z uwagi na potrzebą interpretowania pojęcia koniecznych zmian i przeróbek możliwie szeroko.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] WINB z [...] listopada 2021 r. pismem z 7 grudnia 2021 r. złożyła [...] zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie koniecznym do zastosowania właściwego przepisu prawa materialnego (art. 37 ust. 1 pkt 1 lub art. 40 p.b. z 1974 r.);

2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji orzekającej w przedmiocie wykonania robót budowlanych przy budynku "garażowo-gospodarczym", podczas gdy organ odwoławczy ustalił, że przedmiotem sprawy jest budynek "gospodarczy", co ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie pozwolenia na użytkowanie;

3) art. 40 p.b. z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 p.b. poprzez oparcie na nim rozstrzygnięcia sprawy, pomimo braku przesłanek do jego zastosowania.

Powyższe zarzuty zostały rozwinięte w uzasadnieniu złożonej skargi.

[...] WINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z 2 listopada 2021 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja [...] WINB nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie lub też stwierdzenie jej nieważności.

Poza zakresem sporności pozostaje w kontrolowanej sprawie, że będący przedmiotem postępowania obiekt budowlany został wybudowany na działce nr ew. [...], obręb [...] w warunkach samowoli budowlanej i miała ona miejsce pod rządami przepisów p.b. z 1974 r., przez co sposób jej legalizacji musi być kształtowany przepisami wskazanego aktu prawnego (art. 103 ust. 2 p.b.). W tej sytuacji ocena prawna co do istnienia podstaw do ewentualnego nakazania rozbiórki zrealizowanego samowolnie obiektu możliwa była wyłącznie w kontekście art. 37 ust. 1 i 2 p.b. z 1974 r. Zgodnie z powołanym przepisem obiekty budowlane wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, gdy znajdują się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę (art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b. z 1974 r.), bądź powodują niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b. z 1974 r.). Jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 p.b. z 1974 r., ale obiekt budowlany został wybudowany niezgodnie z przepisami, właściwy organ nakazuje inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy w drodze decyzji administracyjnej wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami (art. 40 p.b. z 1974 r.).

Jak wynika z powołanych przepisów, które przytoczył w treści decyzji i do których zasadnie odwołał się [...] WINB, samo stwierdzenie niezgodności wybudowanego obiektu z przepisami nie jest podstawą do zastosowania art. 37 ust. 1 p.b. z 1974 r. Nakaz przymusowej rozbiórki z przyczyn określonych w art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b. z 1974 r. powinien mieć na uwadze przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dniu orzekania przez organ nadzoru budowlanego z tym, że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki obiektu powstałego przed 1 stycznia 1995 r. należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od początku jego budowy w sytuacji, gdy aktualne przepisy nie dopuszczają zabudowy danego rodzaju (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 16 grudnia 2013 r. sygn. II OPS 2/13, ONSAiWSA 2014/6/89). Nakaz przymusowej rozbiórki z przyczyn określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 p p.b. z 1974 r. powinien być stosowany natomiast tylko wówczas, gdy brak jest możliwości usunięcia określonych w tym przepisie zagrożeń lub pogorszeń na zasadzie art. 40 p.b. z 1974 r. Decyzja o przymusowej rozbiórce wydana na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b. z 1974 r. powinna znajdować zastosowanie tylko w tych przypadkach, gdy jest to konieczne. Taka zaś sytuacja aktualizować się może wtedy, gdy niewątpliwym pozostaje, że brak jest możliwości usunięcia powołanych w art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b. z 1974 r. pogorszeń czy zagrożeń w trybie określonym w art. 40 p.b. z 1974 r.

Przewidziana w powołanym przepisie możliwość nakazania wykonania zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, musi być interpretowana w funkcjonalnym powiązaniu z art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b. z 1974 r., stąd zakres przedmiotowy nadawany normie kompetencyjnej umożliwiającej sprawcy samowoli budowlanej zalegalizowanie budowy obiektu budowlanego wykonanego bez pozwolenia na budowę powinien być wyznaczony możliwie szeroko, sprawiając, że treść nakazu może obejmować wszystkie postaci robót budowlanych realizowanych w stosunku do tego obiektu pod warunkiem, iż nie doprowadzą one do powstania nowego obiektu budowlanego, a więc nie zaistnieje sytuacja, gdy zostanie zerwana łączność oparta na tożsamości zachodzącej pomiędzy obiektem stanowiącym przedmiot postępowania i towarzyszącymi mu ocenami wyrażanymi przez organ w kontekście art. 40 w zw. z art. 37 ust. 1 p.b. z 1974 r. a obiektem budowlanym objętym pozwoleniem na użytkowanie wskutek wykonania przez inwestora nakazanych mu robót na podstawie art. 42 p.b. z 1974 r.

Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, powyższy wniosek interpretacyjny nie pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem wyrażonym w przytoczonym w zaskarżonej decyzji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2019 r. sygn. II OSK 1163/17, stąd odwołanie się przez [...] do argumentów go wspierających nie może być poczytywane za dopuszczenie się przez organ odwoławczy błędnej wykładni art. 40 p.b. z 1974 r. Pojęciu "zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego [...] do stanu zgodnego z przepisami" powinno być nadawane znaczenie, jak uznaje Sąd, przypisujące kluczowe znaczenie techniczno-prawnym względom dającym możliwość doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, a nie temu elementowi normy prawnej, który zawiera się w użyciu przez ustawodawcę sformułowania odnoszonego do "zmian" i "przeróbek". Niewątpliwie, jak wskazuje zasadnie skarżący w złożonym odwołaniu od decyzji PINB, w sposób ostrożny podchodzić należy do sytuacji zmiany (przeróbki) obiektu, przy której zasadnicza koncepcja robót dostosowujących go do zgodności z przepisami oparta jest na rozbiórce części obiektu i następczej jego budowie (odbudowie) prowadzącej do powstania obiektu o zmienionej kubaturze i formie architektonicznej i zmienionym częściowo usytuowaniu, niemniej każdy przypadek musi być oceniany w świetle konkretnych jego uwarunkowań z uwagi na niemożność nadania zastosowanym w art. 40 p.b. z 1974 r. zwrotom nieostrym ścisłego znaczenia normatywnego. Wynikające z rozstrzygnięcia organu roboty dostosowujące sporny budynek do zgodności z warunkami techniczno-budowlanymi prowadzić będą, co niesporne, do zasadniczego przeobrażenia budynku w zakresie części jego ścian, które z uwagi na wymóg usytuowania budynku bezpośrednio w granicy działki a nie w odległości 0,6 m od niej oraz nieprzekraczania długości 6,5 m muszą zostać "przesunięte", stropu oraz dachu, jednakże zasadnie wskazał [...] WINB, że działanie takie nie prowadzi do powstania nowego budynku wykraczającego poza zakres przedmiotowy "zmian" mogących być nakazanych sprawcy samowoli budowlanej tym bardziej, jeżeli nie kwestionuje on sam ich celowości opartej na ocenie technicznej wykonalności, użyteczności z punktu widzenia obowiązujących wymagań prawnych i gospodarczej opłacalności legalizacji obiektu.

Skarżący zakwestionował w złożonej skardze ustalenia [...] WINB i wyprowadzone z nich wnioski co do braku przesłanek do orzeczenia rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. z 1974 r. z tego podstawowego powodu, że pozostawać ze sobą w sprzeczności miałyby ustalenia obu organów co do charakteru obiektu stanowiącego przedmiot postępowania z uwagi na to, że PINB swoim rozstrzygnięciem objął "budynek garażowo-gospodarczy", natomiast organ odwoławczy, kierując się aktualnym w toku postępowania odwoławczego przeznaczeniem obiektu, swoje uwagi merytoryczne odniósł do "budynku gospodarczego". Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, tak sformułowanej wadliwości nie może być jednakże przypisane znaczenie mające istotny wpływ na wynik sprawy.

W odniesieniu do wymogu rozważenia, czy sporny budynek znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę (art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b. z 1974 r.), nie może, zdaniem Sądu, budzić jakichkolwiek wątpliwości to, że postanowienia m.p.z.p. dla terenu oznaczonego symbolem [...], na którym budynek znajduje się, pozwalają na jego zlokalizowanie. Taki wniosek wyraził w sposób bezpośredni organ I instancji, natomiast [...] WINB z uwagi na swoje wątpliwości postanowił zgodność inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym powiązać, odwołując się do kryteriów wynikających z powołanej uchwały z 16 grudnia 2013 r. sygn. II OPS 2/13, z planem miejscowym obowiązującym w dacie budowy budynku, co jednak nie jest, zdaniem Sądu, potrzebne. Treść § 22 ust. 1-7 m.p.z.p. wskazuje, że teren oznaczony na rysunku planu symbolem [...] przeznaczony jest pod zabudowę usługowo-mieszkaniową. Ustalenia szczegółowe dla tego terenu nie pozwalają uznać, by zakazem było objęte zlokalizowanie na tym terenie mających charakter towarzyszący zabudowie mieszkaniowej budynków pełniących funkcję garażu i/lub budynku gospodarczego. Nie wynika to z treści postanowień planu, funkcji pełnienia podstawy prawnej takiego zakazu nie można również przypisać § 22 ust. 5 m.p.z.p., jak błędnie przyjął organ odwoławczy. Skuteczność normy, zgodnie z którą "ustala się lokalizowanie garaży i miejsc parkingowych na własnej działce" dostrzegać należy na płaszczyźnie określenia przez organ planistyczny w planie zasad zaspokojenia potrzeb parkingowych dla obiektów nowo wznoszonych lub rozbudowywanych a nie wyznaczenia rodzajów obiektów, które mogą zostać zrealizowane na terenie oznaczonym symbolem [...] bez naruszenia jego przeznaczenia. Powoduje to, że w sprawie zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym mogła być potwierdzona dla spornego budynku przy pełnieniu przez niego nie tylko funkcji garażu, ale również budynku gospodarczego i dla przyjęcia tego wniosku organ odwoławczy nie musiał odwoływać się do uchwały Nr [...] w zakresie przewidzianej w niej możliwości lokalizowania urządzeń I stopnia obsługi przy terenie przeznaczonym pod funkcję mieszkaniową.

Skarżący zauważył, że o ile do obiektu samowolnie wybudowanego przed 1995 r. w związku z treścią art. 103 ust. 2 p.b. zastosowanie mają przepisy dotychczasowe, tj. art. 37 i art. 40 p.b. z 1974 r., to jednak ocenie pod kątem zgodności z przepisami podlega obiekt budowlany "według stanu istniejącego w dacie jego budowy". To założenie, w ocenie Sądu, jest prawidłowe jednak tylko w sytuacji, gdy obiekt nie zmienił swojego przeznaczenia, ponieważ kwalifikowanie pod kątem zgodności z przepisami jego "stanu" istniejącego w dacie budowy jest niewystarczające w celu zastosowania dyspozycji art. 37 ust. 1 i art. 40 p.b. z 1974 r., jeżeli samowolnie zrealizowany obiekt w dacie prowadzenia postępowania legalizacyjnego posiada zmienione przeznaczenie i z tego względu jego zgodność z przepisami prawa wymaga odwołania się do innej regulacji prawnej i zamieszczonych w niej wymagań dla tego rodzaju zabudowy. W świetle przedłożonej w sprawie dokumentacji służącej legalizacji budynku zlokalizowanego na działce nr ew. [...], obręb [...] przy ul. [...], w szczególności inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej wraz z oceną techniczną oraz opinii w zakresie ochrony przeciwpożarowej nie może budzić wątpliwości, że przedmiotem postępowania legalizacyjnego pozostawał "budynek garażowo-gospodarczy". Wynik czynności kontrolnych przeprowadzonych 7 kwietnia 2021 r. powyższego wniosku zmienić nie mógł. W znaczeniu przyjętym w § 102 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.), dalej: r.w.t., garaż stanowi samodzielny obiekt budowlany lub część innego obiektu, służący do przechowywania i bieżącej, niezawodowej obsługi samochodów osobowych. Okoliczność, że w dacie przeprowadzonej kontroli w pomieszczeniu budynku o zadeklarowanej przez inwestora funkcji garażowo-gospodarczej nie stwierdzono przechowywania w nim samochodu osobowego, a znajdujący się w nim uprzednio kanał serwisowy został zlikwidowany, nie może stanowić wystarczającego argumentu na rzecz przyjęcia tezy, że stanowiący przedmiot postępowania budynek został poddany błędnej kwalifikacji prawnej przez PINB a zamieszczone w decyzji organu I instancji rozstrzygnięcie nie odpowiada ustaleniom faktycznym sprawy. Pozostawałoby to bowiem w sprzeczności z charakterem ujęcia w sposób alternatywny przez inwestora przeznaczenia budynku jako obiektu garażowo-gospodarczego, które to ujęcie, jak przyjmuje Sąd, zakłada, że wymagania prawne inwestor zobowiązany jest spełnić w odniesieniu do każdej z zaplanowanych funkcji budynku, natomiast faktyczny sposób użytkowania obiektu jest wypadkową aktualizujących się w danym okresie potrzeb.

Nie wydaje się, by zasygnalizowanie przez [...] WINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że sporny budynek aktualnie "pełni funkcję wyłącznie gospodarczą", miało służyć organowi odwoławczemu do podważenia stanowiska, na którym zdecydował się oprzeć PINB, jeżeli organ odwoławczy nie znalazł powodów do wprowadzenia zmian w rozstrzygnięciu dotyczącym nakazania M. S. i A. S. wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem budynku garażowo-gospodarczego. Niewątpliwie argumentacja zamieszczona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji posiada w analizowanym zakresie mankamenty utrudniające zinterpretowanie stanowiska organu odwoławczego. Nie są one tym niemniej nasilone na tyle, aby stwierdzić, że dostrzegana przez skarżącego sprzeczność zachodząca pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji organu I instancji a rozstrzygnięciem decyzji organu odwoławczego i jej uzasadnieniem rzutowała na wynik sprawy, wymuszając uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w aspekcie dokonania wystarczających ustaleń faktycznych do zastosowania normy prawa materialnego - 40 p.b. z 1974 r.

Rozważenie, czy samowolnie wybudowany na działce nr ew. [...], obręb [...] budynek powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia w mniejszym stopniu odnosiło się w kontrolowanej sprawie do jego przeznaczenia, gdyż zasadnicze przyczyny uniemożliwiające, zdaniem skarżącego, uwzględnienie zgłoszonego przez M. S. i A. S. żądania, skarżący powiązał zasadniczo z faktem jego szczególnego położenia (zlokalizowania przy (w) granicy z działką nr ew. [...]). Zdaniem Sądu, powołane w treści decyzji przez [...] WINB argumenty mające na celu wykazanie braku zaistnienia przesłanki określonej w art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b. z 1974 r. pozostają przekonujące, prowadząc do adekwatnej do uwarunkowań rozpatrywanej sprawy oceny rodzaju wpływu inwestycji na warunki użytkowe należącej do skarżącego nieruchomości przeznaczonej pod zaplanowaną na niej zabudowę (mieszkalną wielorodzinną). Sąd podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 9 stycznia 2014 r. sygn. II OSK 1886/12, że przesłanka "niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia" może być uznana za spełnioną wówczas, gdy samowolna budowa obiektu budowlanego skutkuje niedopuszczalnym pogorszeniem w korzystaniu z nieruchomości sąsiedniej na skutek naruszenia wymogów prawa budowlanego, których usunięcie nie jest możliwe przez wydanie nakazu dokonania w obiekcie zmian lub przeróbek w trybie art. 40 p.b. z 1974 r. Nakaz rozbiórki obiektu nie powinien być tym samym stosowany, jeśli istnienie takiego obiektu da się pogodzić z porządkiem prawnym, który wynika z przepisów prawa budowlanego.

Nie może budzić wątpliwości, że [...] WINB utrzymał w mocy decyzję PINB, uznając w świetle obowiązujących przepisów za poprawnie określone obowiązki nałożone na jej adresatów, których zakres wynikał z zaakceptowania wniosków wynikających z przedłożonej inwentaryzacji. Wiążą się one m.in. z wymogiem przesunięcia ścian zewnętrznych w celu zlokalizowania ich w granicy działki i nadania im parametrów dopuszczonych dla ścian budynków w ten sposób zlokalizowanych. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym przewidziana w art. 37 ust. 1 p.b. z 1974 r. zgodność z przepisami budowlanymi dotyczy również dotychczasowych przepisów wykonawczych określających wymogi techniczno-budowlane. Stosowanie przepisów techniczno-budowlanych obowiązujących w czasie legalizacji samowoli budowlanej jest uzasadnione jednakże wtedy, gdy dany obiekt już w okresie realizacji naruszał wymogi techniczne (m.in. w zakresie odległości od granicy i zabudowań sąsiednich) i zachodzi potrzeba doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok NSA z 17 marca 2021 r. sygn. II OSK 3347/20). Na tego rodzaju trafnym założeniu prawidłowo oparły się organy, podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie, albowiem niesporne ustalenie, że budynek naruszał wymagania rozporządzenia [...] w dacie jego budowy, nakazywało treść obowiązków nałożonych na M. S. i A. S. ukształtować w sposób bezpośrednio odpowiadający postanowieniom r.w.t., w szczególności regulacji § 12 ust. 4 r.w.t., który dopuszczając w zabudowie jednorodzinnej budowę budynku gospodarczego lub garażu, wiążąco przesądza, że tego rodzaju obiekt może być zlokalizowany bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez okien i drzwi, a ponadto nie może on posiadać długości większej niż 6,5 m i wysokości większej niż 3 m. Tego zapatrywania [...] WINB, oceniając prawidłowość decyzji organu I instancji, w żaden sposób nie zakwestionował, co w przekonaniu Sądu musi prowadzić do wniosku, że podjęte w sprawie rozstrzygnięcie, dostrzegając ujawnione wyżej zastrzeżenia, powinno zasługiwać na aprobatę jako odpowiadające art. 40 p.b. z 1974 r.

Brak jest jakichkolwiek podstaw, by kontrolowaną decyzję traktować jako pozostającą w sprzeczności z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku z 16 września 2020 r. sygn. VII SA/Wa 1473/20, co nakazywałoby organowi odwoławczemu przypisać uchybienie, o którym mowa w art. 153 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe względy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.