Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 885/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu, niebędącego aktem prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 87 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 595
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity.
article: art. 5c pkt 2, art. 36a ust. 1 i ust. 2, art. 38
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 147
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska Protokolant st. asystent sędziego Anna Rudzińska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 29 maja 2014 r. sprawy ze skargi A. M. na uchwałę Zarządu Powiatu K. z dnia [....]r., nr [...] w przedmiocie uchylenia uchwały Zarządu Powiatu K. nr [...]r. i powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w K. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej uchwały; III. zasądza od Zarządu Powiatu K. na rzecz skarżącego [...]kwotę 540 (słownie: pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zarząd Powiatu K. podjął w dniu [...] uchwałę nr [...] w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w K.G., powołując się na przepis art. 4 ust.1 pkt 1, art. 32 ust. 2 pkt 5 i art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 36 ust.2 i art.36a ust.1 i 2 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.). W § 1 tejże uchwały postanowiono, że stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w K. G. powierza się A. M. na okres od dnia [...]

W dniu 4 września 2013r. Zarząd Powiatu K. podjął uchwałę Nr [...] w sprawie uchylenia opisanej wyżej uchwały Zarządu Powiatu K. nr [...] z dnia [...] i powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w K.G.. Jako podstawę prawną powołano art. 4 ust.1 pkt 1, art. 32 ust. 2 pkt 5 i art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.), art. 5 c pkt 2, art. 36 a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.).

W § 1 tej uchwały postanowiono, że uchyla się uchwałę Zarządu Powiatu K. Nr [...]r. w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w K. G.. Z kolei w § 2 uchwały postanowiono, że powierza się stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w K. G. M. J. na okres od dnia 4 września 2013r. do dnia 31 sierpnia 2018r.

Powyższa uchwała z dnia [...] [...]stała się przedmiotem skargi wniesionej przez A. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżacy wniosł o stwierdzenie nieważności tej uchwały, zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez bezpodstawne uchylenie przez stronę przeciwną uchwały Zarządu Powiatu K. z dnia [...]r. Nr [...] w sprawie powierzenia skarżącemu stanowiska dyrektora Zespołu Szkół I Zawodowych i Ogólnokształcących w K. G., ze wskazaniem nieprawdziwych przesłanek uzasadniających treść § 1 zaskarżonej uchwały jako wykonaniem zaleceń orzekających w sprawach wskazanych w pkt 2 zarzutów sądów administracyjnych, a także konsekwencją wydanych wobec skarżącego prawomocnych wyroków sądów pracy,

2. naruszenie prawa materialnego , w tym art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 32 ust. 2 pkt 5 i art. 48 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym, poprzez ich błędne zastosowanie w zaskarżonej uchwale,

3. naruszenie prawa materialnego, w tym art. 5"c" pkt 2 i art. 36 "a" ust. 1 i 2 poprzez powierzenie stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w K. G. M.J. na okres od 4 wrzesnia 2013 r. do 31 sierpnia 2018r., podczas gdy nie doszło do skutecznego odwołania z tego stanowiska skarżącego A. M. jako dotychczasowego dyrektora w/w szkoły, co zas pozostaje w rażącej sprzeczności z treścią wyroków WSA we Wrocławiu z dnia 28 czerwca 2012r., sygn. akt IV SA/Wr 125/12 oraz sygn.akt SA/Wr 232/12, a także z dnia 27 grudnia 2012r., sygn. akt IV SA/Wr 521/12,

4. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności wobec nie wdrożenia przed podjęciem zaskarżonej uchwały postępowania administracyjnego pomimo istnienia takiego obowiązku wobec jednolicie ukształtowanego charakteru prawnego tej uchwały przemawiającego za koniecznością traktowania jej na równi z decyzją administracyjną, a w konsekwencji odmówienia czynnego udziału skarżącego, brak właściwego uzasadnienia tegoż rozstrzygnięcia, a także brak zawiadomienia skarżącego o podjęciu zaskarżonej uchwały pomimo tego, iż niewątpliwie dotyczy ona jego interesów w szerokim tego słowa znaczeniu gdyż poprzez jej wydanie zostały naruszone jego prawa i obowiązki.

W uzasadnieniu skargi, skarżący stwierdził, że podstawę podjęcia zaskarzonej uchwały w części okreslonej w § 1 - nie można uznać wskazanych w części wstępnej uchwały, przepisów ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy o systemie oświaty. Jakkolwiek strona przeciwna w treści uzasadnienia wskazuje, iż jakoby swoje rozstrzygnięcie Zarząd Powiatu K. opierał na prawomocnym wyroku NSA z dnia 3 wrzesnia 2013 r., sygn.akt I OSK 968/13 wydanego w związku ze skargą kasacyjną strony przeciwnej od wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 27 grudnia 2012r., sygn.akt IV SAWr 521/12, to jednak w uzasadnieniach tych orzeczeń nie można doszukać się jakichkolwiek tez czy pouczeń dotyczących zasadności czy też celowości uchylenia uchwały Zarządu Powiatu K. z dnia[...]. Nr.[..]. Przeciwnie w/w sądy administracyjne we wszystkich swoich orzeczeniach zarówno wyżej wskazanych, jak i dotyczących stwierdzenia nieważności uchwały [...]Zarządu Powiatu K. z dnia [...]o odwołaniu skarżącego ze stanowiska dyrektora w/w szkoły, stwierdzały jednolicie, że dla prawidłowego powierzenia stanowiska określonego w treści § 2 zaskarżonej uchwały, konieczne jest uprzednie skuteczne odwołanie dotychczasowego dyrektora szkoły. W niniejszej sprawie tak opisana sytuacja w Zespole Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w K. G. nie nastąpiła, albowiem skarżący pomimo, iż jego kadencja upływa 31 sierpnia 2014r. do chwili obecnej nie został skutecznie odwołany z powierzonego mu stanowiska dyrektora szkoły.

Zdaniem skarżącego nie ma znaczenia powoływanie się przez stronę przeciwną na rozstrzygnięcia sądów pracy, które zostały wydane po w/w wyroku NSA z dnia 3 wrzesnia 2013r., a dodatkowo, wbrew ocenom Zarządu Powiatu K. nie tworzą zakazu przywrócenia skarżącego do pracy.Tożsame stanowisko zajął NSA , który w wyroku z dnia 8 lutego 2013r., sygn.akt I OSK 2641/12 stwierdził, że skoro uchwała o odwołaniu skarżącego z funkcji dyrektora szkoły wywołuje skutki w zakresie prawa pracy, jej uchylenie powoduje, że akt ten nie wywołuje żadnych skutków prawnych, a więc nie następuje rozwiązanie stosunku pracy. Wyrok ten jest znany stronie przeciwnej, gdyż został wydany w związku z jej skargą kasacyjną od wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 28 czerwca 2012 r., sygn.akt IV SA/Wr 232/12.

Zdaniem skarżącego, również nie budzi wątpliwości, że uchylona uchwała Nr [...]- doprowadziła do nabycia przez skarżącego praw nabytych, przez co obowiązkiem Zarządu Powiatu K. było ustalenie czy w dacie jej wydania naruszone zostały przepisy wskazane w części wstępnej, a także czy za uchyleniem w/w uchwały przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Takich działań strona przeciwna niewątpliwie nie podjęła, gdy w ocenie skarżacego w/w uchwała Nr [...], podjęta została prawidłowo z uwzględnieniem podstaw prawnych i przy realizacji czynności wstępnych determinujących możliwość powierzenia skarżącemu stanowiska dyrektora szkoły. Skarżący zauważył przy tym, że pomimo licznych kontroli i ocen organu prowadzącego szkołę, a także organów merytorycznych i kontrolnych Wojewody D. do 3 wrzesnia 2013 r. nie było żadnych wątpliwości co do jej zgodności z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa.

W związku z zaistnieniem podstaw prawnych i faktycznych uzasadniających stwierdzenie nieważności § 1 zaskarżonej uchwały, nie zaistniały - zdaniem skarżącego przesłanki do powierzenia stanowiska dyrektora szkoły osobie wymienionej w § 2 tejże uchwały i to z przyczyn wskazanych w w/w wyrokach NSA z 3 września 2013 r. i WSA we Wrocławiu z dnia 27 grudnia 2012r.

Dlatego też w ocenie skarżacego, zasadny i celowy pozostaje wniosek o stwierdzenie nieważności całej zaskarżonej uchwały.

Nadto skarżący wyjaśnił, że pismem z dnia 24 wrzesnia 2013r. wezwał stronę przeciwną do usunięcia naruszenia prawa zaskarzoną uchwałą, żądając jej uchylenia we własnym zakresie.

Zarząd Powiatu K. pismem z dnia 29 października 2013r., będacym odpowiedzią na powyższe wezwanie, nie podzielił stanowiska skarżącego, iż zaskarżona uchwała narusza prawo.

W odpowiedzi na skargę Powiat K. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie, podkreślając, że zaskarżona uchwała stanowi konsekwencje oddalenia w dniu 3 września 2013r. przez NSA skargi kasacyjnej Powiatu K. od wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 28 grudnia 2012 r., sygn. akt: IV SA/Wr 521/12 na mocy którego stwierdzono nieważność uchwały Zarządu Powiatu K. nr [...]z dnia[...]. w sprawie powierzenia M. J. stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w K. G. (zwanej dalej uchwałą ZPK nr[...]). Organ stwierdził przy tym, że powyższe wyroki zapadły na tle innego stanu faktycznego i prawnego niż zaskarzona uchwała ZPK nr [...]. I tak uchwała ZPK nr [...]została podjęta przez Zarząd Powiatu K. w chwili, kiedy toczył się jeszcze przed sądami pracy proces zainicjowany przez skarżącego, w którym domagał się przywrócenia do pracy na stanowisko dyrektora ZSZiO. Proces ten zakończył się ostatecznie wyrokiem Sądu Okręgowego w J.G. z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt: VII Pa 6/13, którym oddalono apelację skarżącego od wyroku Sądu Pracy w J. z dnia 20 lipca 2012 r., sygn. akt: IV P 17/12, a więc ostatecznie skarżącemu zasądzono jedynie odszkodowanie za niezgodne z prawem rozwiązanie stosunku pracy.

Podejmując zaś w dniu [...] zaskarżoną uchwałę Nr[...], Zarząd Powiatu K. opierał się na wszystkich zapadłych w sprawie skarżącego prawomocnych wyrokach - zarówno sądów administracyjnych jak i sądów pracy, albowiem – zdaniem organu, nie można na gruncie jednolitego systemu prawnego i mocy obowiązującej prawomocnych wyroków tworzyć fikcji w której prawomocne orzeczenia jednych sądów uznaje się za wiążące, a innych sądów za niewiążące. Organ przyznał, że na mocy w/w uchwały ZPK Nr [...]powołano skarżacego na stanowisko dyrektora ZSZiO, tym niemniej uchwała ta w chwili jej wykonania - nawiązania stosunku pracy ze skarżącym, została "skonsumowana" w tym zakresie, że jej skutki co do powierzenia stanowiska zostały wyczerpane. Nie można bowiem twierdzić, że na mocy tejże uchwały ZPK Nr [...]pomiędzy skarżącym a [...] nawiązał się inny stosunek prawny niż stosunek pracy, ponieważ o takich skutkach powierzenia stanowiska pracownika szkoły osobie nie będącej nauczycielem stanowi wprost przepis art. 5d w zw. z art. 36a ust. 13 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 233, poz. 1458 ze zm.).

Zdaniem organu, w dniu 4 września 2013 r., czyli w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały Nr, a więc w okresie po prawomocnie orzeczonym zakończeniu stosunku pracy skarżącego z ZSZiO, obowiązywała jedynie ta płaszczyzna uchwały ZPK Nr[...], która wyznaczała okres powołania skarżącego na stanowisko dyrektora ZSZiO. W tym świetle zakres uchwały ZPK Nr [...] co do okresu obsadzenia stanowiska dyrektora ZSZiO pozostawał niewykonalny. Stąd też Zarząd Powiatu K. uchylił tę uchwałę, a więc zniósł formalną podstawę powołania skarżącego na stanowisko dyrektora, czym uchylił skutki tej uchwały w zakresie czasu jej obowiązywania i powołał na stanowisko dyrektora tej placówki osobę wyłonioną w konkursie przeprowadzonym na mocy uchwały Zarządu Powiatu K. Nr [...] z dnia [...] w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w K.G.. Organ podkreslił przy tym, że uchwała ta jest ważna, ponieważ nie została zakwestionowana ani przez skarżącego, ani przez Wojewodę D. w ramach sprawowanego nadzoru nad działalnością powiatu k..

W kwestii wniosku o odrzucenie skargi, jako niedopuszczalnej, organ stwierdził, że skarżący nie posiada wskazanego w przepisie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym, interesu prawnego lub uprawnienia, które zostałyby naruszone zaskarżoną uchwałą ZPK Nr [...]. Przedmiotem tejże uchwały nie jest rozstrzyganie o interesie prawnym lub uprawnieniu skarżącego, tylko uchylenie uchwały podjętej przez Zarząd Powiatu K. w dniu [...], która nie wywoływała już skutków prawnych wobec skarżącego z uwagi na rozwiązania stosunku pracy łączącego go z ZSZiO z dniem 30 grudnia 2011r., a co zostało potwierdzone powołanymi wyrokami sądów pracy. W tej sytuacji uchylenie uchwały ZPK nr [...] jest jedynie wyeliminowaniem uchwały, która nie może już być wykonywana - jest "bezskuteczna". Jeżeli jednak WSA we Wrocławiu uzna legitymację skarżącego do wystąpienia ze skargą i postępowanie przed tym Sądem będzie prowadzone, to zdaniem organu, legitymację do występowania w postępowaniu należy także przyznać M.J., jako, że wpływ tego postępowania niewątpliwie bowiem oddziaływał będzie na sferę jej uprawnień związanych z piastowanym stanowiskiem.

Dodatkowo strona przeciwna podkresliła, że legalność zaskarżonej uchwały ZPK Nr [...]stanowiła przedmiot postępowania nadzorczego Wojewody. W kończącym to postępowanie piśmie z dnia [...] nr [....] Wojewoda stwierdził, że, cyt.: "(...) jako zgodne z prawem (...) ocenia działania Zarządu Powiatu K., które zmierzały do wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały Nr [...]r. w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących w K. G. Panu A. M., ze względu na fakt, iż jej wykonanie nie było już możliwe (§ 1 uchwały Nr [...]), bowiem w sferze prawa pracy stosunek pracy został rozwiązany niezgodnie z prawem, ale skutecznie, natomiast w sferze administracji publicznej, tj. w rozumieniu art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty, stanowisko dyrektora szkoły nadal pozostawało obsadzone. Uchylenie uchwały Zarządu Powiatu K. Nr [...]z dnia [...]. jest jedynie stwierdzeniem okoliczności faktycznych, a jego skutki działają wyłącznie na przyszłość (ex tunc) i nie wzruszają tym samym działań podejmowanych przez Pana A. M. w czasie pełnienia przez niego obowiązków dyrektora. W tym stanie rzeczy możliwe i zgodne z prawem było również powołanie Pani M.J. na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących w K.G.(§ 2 uchwały Zarządu Powiatu K. Nr [...]z dnia [...]r.)."

W kwestii zaś stawianego przez skarżącego zarzut braku podstawy prawnej do podjęcia przez Zarząd zaskarżonej uchwały z dnia 4 września 2013r., to zdaniem organu, podstawą tą jest przepis art. 13 ust. 1 u.s.p zawierający generalną zasadę podejmowania przez organ wykonawczy powiatu, jakim jest zarząd powiatu, rozstrzygnięć w formie uchwał. Tak jak organ uchwałodawczy powiatu, czyli rada powiatu, oraz np. rada gminy (miasta) jest uprawniona do uchylania swych uchwał, to taką samą kompetencję posiada zarząd powiatu.

Jeżeli chodzi o twierdzenia skarżącego stanowiące analizę uzasadnienia wyroku NSA z dnia 8 lutego 2013r., sygn.akt I OSK 2641/12, a z którego ma wynikać konkluzja, że wobec unieważnienia uchwały ZPK nr [...](czego organ nie kwestionuje) nie następuje rozwiązanie stosunku pracy, to organ powołując przepisy ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a to odpowiednio art. 1 § 1 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 3 p.p.s.a. , podkreślił, że ustawa o systemie oświaty nie przewiduje kognicji (kompetencji do orzekania) sądów administracyjnych stosunku pracy pomiędzy dyrektorem a szkołą, w związku z czym twierdzenia skarżącego co do wiążącego charakteru powołanego wyroku NSA na gruncie stosunku pracy pomiędzy nim a ZSZiO są nieuzasadnione.

Odpowiadając z kolei na zarzut naruszenia przez Zarząd Powiatu przepisów k.p.a., organ stwierdził, że zarzut ten jest nietrafny, z tej to przede wszystkim przyczyny, iz przedmiotem zaskarzonej uchwały Nr [...]nie jest indywidualna sprawa z zakresu administracji publicznej dotycząca skarżącego, tylko uchylenie uchwały podjętej przez Zarząd Powiatu w dniu [...]r., która nie wywoływała już skutków prawnych wobec skarżącego z uwagi na rozwiązania stosunku pracy łączącego go z ZSZiO z dniem 30 grudnia 2011r. Natomiast w myśl przepisu art. 38 ust. 1 u.s.p., w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu decyzje wydaje starosta, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu. Ustawa o systemie oświaty nie przewiduje kompetencji zarządu powiatu do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej i dotyczących powoływania lub odwoływania dyrektora szkoły, w związku z czym zakarzonej uchwały Nr [...] nie można postrzegać jako decyzji administracyjnej.

W oparciu o powyższe organ wniósł jak na wstępie.

Skarżący w ustosunkowaniu się do odpowiedzi organu na skargę, w piśmie procesowym z dnia 10 stycznia 2014r. oświadczył, że podtrzymuje zarzuty i wnioski zawarte w swojej skardze, dodatkowo stwierdzając m. innymi, iż wbrew stanowisku organu posiada interes prawny uprawniający do kwestionowania opisanej wyżej uchwały Zarządu Powiatu, z tej to przede wszystkim przyczyny, że uchwała ta ingeruje w prawa nabyte, w szczególności poprzez pozbawienie Go uzyskanego zgodnie z prawem uprawnienia do pełnienia funkcji Dyrektora Zespołu Szkół (...) na okres od 11 maja 2010r. do 31 sierpnia 2014r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do przepisu art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 przywołanej ustawy). W myśl zaś art. 3 § 2 pkt.6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 267), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest opisana wyżej uchwała Zarządu Powiatu K. z dnia 4 września 2013r., uchylajaca uchwałę tegoż Zarządu Powiatu z dnia 10 maja 2010r., Nr [...]i powierzajaca M. J. stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w K. G. na okres od 4 wrzesnia 2013r. do 31 sierpnia 2018r.

Jako podstawę prawną wydania zaskarżonej, a w/wyżej uchwały, organ powołał przepis art. 4 ust.1 pkt 1, art.32 ust.2 pkt 5 i art.48 ust.2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym, zwaną dalej u.s.p. (Dz.U z 2001r.,Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art.5c pkt 2, art.36a ust.1 i 2 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty, zwaną dalej u.s.o. (Dz. U. z 2004r., Nr 256, poz.2572 ze zm.).

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne jest to, że skarga kwestionująca legalność wskazanej wyżej uchwały wniesiona została na podstawie art. 87 ust. 1 w/w ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z

zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Według przywołanej normy, przesłanki skutecznego wniesienia skargi są zatem uwarunkowane następującymi okolicznościami:

po pierwsze - zaskarżony akt musi dotyczyć sfery administracji publicznej,

po drugie - akt musi nie tylko dotyczyć interesu prawnego, ale również naruszać interes prawny lub uprawnienie skarżącego,

po trzecie - skarga musi być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego.

W pierwszym rzędzie obowiązkiem Sądu było zatem zbadanie, czy wniesiona skarga spełnia w/w wymogi formalne i czy podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny.

Nie budzi wątpliwości, że sprawa w której zaskarżona uchwała została podjęta zaliczana jest do spraw z zakresu administracji publicznej. Przez sprawy tego rodzaju rozumie się bowiem wszelkie akty, czynności, działania i sprawy załatwiane przez organy administracji, które nie mają charakteru cywilnoprawnego, a więc w szczególności takie uchwały organu samorządu terytorialnego, które same w sobie nie są czynnościami cywilnoprawnymi i nie wywołują skutków cywilnoprawnych (nawet jeśli są podejmowane z zamiarem realizacji w przyszłości określonych czynności cywilnoprawnych (por. wyrok WSA z 10 grudnia 2009 r., sygn.akt I SA/Wa 1267/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Podkreslic przy tym rowniez należy, że ugruntowane jest bowiem stanowisko judykatury, podzielane w pełni przez tut. Sąd, że powołanie lub odwołanie dyrektora placówki oświatowej jest sprawą administracyjną, a wydawany w tym przedmiocie akt należy do tej kategorii zaskarżalnych do sądu administracyjnego aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Jest to bowiem władcza wypowiedź organu administracji w sprawie należącej do zakresu zadań publicznych (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 16 grudnia 1996 r. OPS 6/96 publ. ONSA 1997/2/48; wyrok NSA z dnia z dnia 8 lutego 2011 r., I OSK 1362/10, LEX nr 990169).

Na podstawie przedstawionych Sądowi akt, stwierdzić również należy, że spełniony został warunek uprzedniego wezwania organu przez skarżącego do usunięcia naruszenia interesu prawnego, które to zaś wezwanie nie zostało uwzględnione przez Zarząd Powiatu.

Wbrew stanowisku strony przeciwnej, zgodzic sie należy ze skarżącym, że posiada legitymację procesową do zaskarżenia opisanej wyżej uchwały organu powiatu, w istocie uchwały odwołującej Go ze stanowiska dyrektora szkoły, albowiem ma w tym swój interes prawny. Źródłem tego interesu są niewatpliwie przepisy ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty oraz fakt, że skarżącemu uchwałą Zarządu Powiatu K. Nr [...]z dnia [...]r. powierzono stanowisko dyrektora szkoły na ścisle określony okres czasu,tj., od dnia 11 maja 2010r. do dnia 31 sierpnia 2014r., gdy zaś - jak to wyżej Sąd podkreślił, zaskarżoną uchwałą w istocie odwołano skarżącego z powyższego stanowiska przed upływem tegoż okresu.

Również w ocenie Sądu spełniona została w niniejszej sprawie przesłanka naruszenia interesu prawnego skarżącego z tego to przede wszystkim względu, że z chwilą podjęcia zaskarżonej uchwały, pozbawiono Go powierzonych opisaną wyżej uchwałą Nr [...] z dnia [...]. obowiązków i uprawnień (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 marca 20011 r., sygn. akt III SA/Łd 27/11; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 sierpnia 2011 r., sygn. akt IV SA/GL 986/10, dostępne w CBOSA).

Skoro zatem spełnione zostały przesłanki formalne do wniesienia przez skarżacego niniejszej skargi, co czyni, że przedmiotowa skarga jest dopuszczalna, to niezasadny jest wniosek organu o jej odrzucenie .

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały wskazać należy, że w myśl art. 79 ust. 1 u.s.p. nieważna jest uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem. Ustawodawca pojęcia "sprzeczności z prawem" nie definiuje, jedynie z art. 79 ust. 4 u.s.p. wynika, iż nie obejmuje ono przypadku "nieistotnego naruszenia prawa". Oznacza to, że nieważnością skutkuje tylko takie naruszenie prawa, które ma charakter "istotny", przy czym pod pojęciem "prawa" należy w tym przypadku rozumieć akty prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucję RP, ustawy, akty wykonawcze oraz powszechnie obowiązujące akty prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 29 listopada 2006 r., I OSK 1287/06, CBOSA). Należy w tym miejscu odwołać się do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego zawartego w uzasadnieniu wyroku z 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02 (OTK-A 2003, Nr 9, poz. 100), zgodnie z którym, za "istotne" naruszenie prawa uznać należy uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Taki charakter ma niewątpliwie naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, "Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych" 1998, Nr 3, poz. 79).

Ponadto, w ocenie Sądu, w przyjętej przez Trybunał Konstytucyjny tak szerokiej formule "istotnego naruszenia prawa" mieszczą się także przypadki określane tradycyjnie mianem "obejścia prawa".

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, należało stwierdzić, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem z przyczyn następujących:

Jak to już wyżej Sąd zauważył, zaskarżona uchwała Zarządu Powiatu Nr 201/2013 z dnia 4 września 2013r., podjęta została z powołaniem się na przepis art. 4 ust.1 pkt 1, art. 32 ust. 2 pkt 5 i art.48 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym oraz art.5c pkt 2, art. 36 a ust.1 i 2 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty. Zważyć należy, że żaden z w/w przepisów nie upoważniał Zarządu Powiatu do powzięcia uchwały o uchyleniu uchwały Zarządu Powiatu K. nr [...] z dnia 10 maja 2010r.w sprawie powierzenia skarżącemu stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w K. G., zwłaszcza, że zaskarżona uchwała w opisanej wyżej części, zmierza do osiągnięcia skutku odpowiadającego odwołaniu skarżącego ze stanowiska dyrektora

przedmiotowej szkoły.

Podkreślić przy tym należy, że w oparciu o wymieniony w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przepis art. 36a u.s.o., organ prowadzący szkołę nie może odwołać dyrektora szkoły z zajmowanego stanowiska, ani też dokonać w trybie samokontroli uchylenia swojego wcześniejszego aktu o powierzeniu stanowiska dyrektora szkoły.

Możliwość odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego przez organ prowadzący szkołę reguluje natomiast przepis art. 38 u.s.o., ktorego analiza prowadzi do wniosku, że przepis ten stwarza gwarancję stabilności stosunku pracy nauczyciela na stanowisku kierowniczym. Świadczy o tym minimalny okres, na jaki powierzyć można stanowisko dyrektora (art.36a ust.13 u.s.o.) , a także limitowanie przyczyn jego odwoływania (art.38 u.s.o.). Uchybienie tym zasadom, a co ma miejsce w niniejszej sprawie - oznacza, iż zaskarżony akt narusza w sposób istotny obowiązujące prawo, a w konsekwencji pozostaje w sprzeczności z zasadami ujętymi w art. 2 Konstytucji RP

Jednakże pzepis ten nie przewiduje jako przesłanki odwołania ze stanowiska kierowniczego przez organ prowadzący szkołę, uchylenia aktu powierzenia stanowiska kierowniczego, przy całkowitym pominięciiu regulacji okreslonej w art.38 u.s.o. Kompetencje zaś do eliminowania z obrotu prawnego uchwał lub zarządzeń organów gminy sprzecznych z prawem ustawodawca przyznał organowi nadzoru.

Oznacza to w niniejszej sprawie, że organ działał bez podstawy prawnej. Powołane w części wstępnej zaskarżonej uchwały przepisy ustawy o samorządzie powiatowym, będące jedynie przepisami o charakterze ogólnym, nie mogły w ocenie Sądu stanowić wystarczającej podstawy prawnej do podjęcia zaskarżonej uchwały.

Sąd nie podziela także stanowiska organu, że zaskarżona uchwała stanowi konsekwencję wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013r., sygn. akt I OSK 968/13. Zważyc należy, że wyrokiem tym NSA oddalił skargę kasacyjną Zarządu Powiatu K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 521/12 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Zarządu Powiatu K. z dnia [...]r., nr [...]w przedmiocie powierzenia M J. stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w K.G.

Również w ocenie Sądu nie jest właściwe odwoływanie się organu do wyroku Sądu Sąd Rejonowy w Jeleniej Górze I Wydział Pracy z dnia 20 lipca 2012 r. sygn. akt IV P 17/12 , jak i do prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w J.G.VII Wydział Pracy z dnia 8 marca 2013r., sygn. akt VII Pa 6/12, z tej to przede wszystkim przyczyny, że jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w opisanym wyzej wyroku z 3 września 2013r., sygn.akt I OSK 968/13, wydane przez Sądy Pracy wyroki, których kognicja obejmuje zagadnienia z zakresu prawa pracy, nie wiążą sądu administracyjnego. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny podkreslił, że, cyt.: " (...) w wyrokach tych przyjęto, że uchwała Zarządu P. K. Nr 81/2011 wywołuje skutek prawny rozwiązujący stosunek pracy pomimo, że wydana została z naruszeniem prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko to jest zbyt daleko idące, zwłaszcza w kontekście faktu, że w dacie wyrokowania przez sądy pracy uchwała z mocy prawa nie wywoływała już skutków prawnych (art. 80 ust. 1 u.s.p.). Trzeba nadto dodać, że po wydaniu prawomocnego wyroku sądu pracy wyrokiem z dnia 8 lutego 2013r., sygn. akt I OSK 2641/12 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku oddalającego skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 20 lutego 2012r. Oznacza to, że uchwałę nr [...]Zarządu Powiatu K. od tej daty (8 lutego 2013r.) należy uznawać nie tylko za bezskuteczną prawnie, ale także za niebyłą (prawomocnie stwierdzono jej nieważność). Z powyższych przyczyn nie sposób uznać, że od dnia 31 grudnia 2011 r. na stanowisku dyrektora Zespołu Szkół w K. G. istniał wakat oraz, że uprawnionym i koniecznym było podjęcie uchwały Zarządu Powiatu K z dnia 11 maja 2012 r. nr [...]w przedmiocie powierzenia M. J. stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w K. G. na okres od dnia 14 maja 2012 r. do dnia 31 sierpnia 2016 r. Wobec nieskuteczności odwołania A. M. (art. 80 ust. 1 u.s.p.) powołanie innej osoby na stanowisko dyrektora było niedopuszczalne.(...).

Sąd administracyjny nie miał natomiast obowiązku kierować, się orzeczeniem sądu pracy, gdyż kognicja tego drugiego ma inny zakres. Sądzący orzekał jedynie o pracowniczych konsekwencjach uchwały organu prowadzącego szkołę, natomiast nie przesądzał i nie mógł przesądzać o ważności czy nieważności takiej uchwały.(...)".

W świetle powyższych ustaleń, w ocenie Sądu zachodzą zatem podstawy do stwierdzenie przez Sąd nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W okolicznościach niniejszej sprawy, przedwczesne bowiem było powierzanie M. J. stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w K. G. od 4 września 2013r., czyli od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały, skoro z akt sprawy nie wynika by podjęty został akt w trybie art.38 u.s.o. o odwołaniu skarżącego ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w K. G., a na które to stanowisko powołany został opisaną wyżej uchwałą z dnia 10 maja 2010r. Nr [...]na okres od dnia 11 maja 2010r. do dnia 31 sierpnia 2014r.

Konkludując, stwierdzić należy, że podjęcie zaskarżonej uchwały nastąpiło nie tylko z istotnym naruszeniem prawa materialnego, tj. wskazanej przez organ podstawy prawnej przewidzianej w ustawie o systemie oświaty, lecz także przepisów postępowania dotyczących w szczególności udziału skarżącego w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej uchwały jak i samego uzasadnienia tego aktu. Konieczność prawidłowego uzasadnienia tego aktu wyprowadzić można z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. W świetle tych zasad działanie organu administracji publicznej, które nosi znamiona władczego, arbitralnego działania, skierowanego do skonkretyzowanego podmiotu, przy zastosowaniu dodatkowo analogii legis (art. 107 § 3 k.p.a.), prowadzi do wniosku, że uchwała jak ma miejsce to w niniejszej sprawie - w istocie o odwołaniu skarżącego z funkcji kierowniczej winna zawierać należyte uzasadnienie. Sporządzone zaś w niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie odpowiada powyższym wymogom, gdy tak jak to już wyżej Sąd podkreślił nie można zgodzić się z twierdzeniem organu, że podjęta – zaskarżona uchwała, to, cyt.: "(...) konieczność dostosowania sytuacji prawnej na stanowisku dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w K. G. do opisanych powyżej rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Okręgowego w J.G. należało, poprzez uchylenie, wyeliminować z obrotu prawnego uchwałę określoną w §1 niniejszej uchwały".

Nadto wskazać należy, że prowadzenie postępowania przed wydaniem tego typu aktu podkreśla orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 12 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 817/10 nie publikowany). Taki obowiązek wynika nie tylko z art. 10 k.p.a., ale również z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), a także z zasad wypracowanych na płaszczyźnie międzynarodowej (art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski w formie rezolucji w dniu 6 września 2001r., który statuuje prawo każdej jednostki do wysłuchania i złożenia wyjaśnień).

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji, tj. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

W punkcie 2 sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.

O kosztach (pkt 3 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącego koszt wpisu (300 zł).

J.T.11.07.2014 r.