Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1494/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 2 i ust. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
article: § 4 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2007 nr 46 poz 306
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA ROLNICTWA I ROZWOJU WSI z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm
article: art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1349
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 345 poz 1 art. 138 ust. 1 i ust. 2
law: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r.ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady  (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych  gruntów do produkcji surowców

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędziowie NSA Stanisław Gronowski del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 1847/11 w sprawie ze skargi K. P. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz K. P. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 1847/11 oddalił skargę K. P. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] odmawiającą przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2008 r.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

W dniu [...] maja 2008 r. do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. wpłynął wniosek K. P. o przyznanie płatności bezpośrednich za 2008 r. We wniosku zadeklarowano działki rolne oznaczone lit. [...] o powierzchni 55,09 ha do jednolitej płatności obszarowej (JPO) i 49,46 ha do uzupełniającej płatności obszarowej (UPO).

W dniu [...] grudnia 2008 r. w gospodarstwie wnioskodawczyni była przeprowadzona kontrola na miejscu w związku z wnioskiem dotyczącym płatności rolnośrodowiskowych. W toku tej kontroli stwierdzono, że działka rolna [...] na działce ewidencyjnej nr [...] oraz działki rolne [...] są w rzeczywistości mniejsze niż zadeklarowano. Wnioskodawczyni wezwana do wyjaśnień dokonała częściowej korekty wniosku, jednak co do działki nr [...], potwierdziła prawidłowość zgłoszonej powierzchni i wskazała, że wynosi ona 18,5 ha zgodnie z wnioskiem.

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. organ I instancji przyznał płatności do powierzchni mniejszej niż deklarowana tj. zgodnej z ustaleniami kontroli dokonanej w dniu [...] grudnia 2008 r.

Decyzją z dnia [...] września 2010 r. organ II instancji po rozpoznaniu odwołania wnioskodawczyni uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia w związku z pominięciem ustaleń kontroli z dnia [...] grudnia 2008 r. co do działki rolnej [...] usytuowanej na działce ewidencyjnej nr [...].

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. włączył do dokumentacji sprawy przekazane mu przez stosowne organy administracji dokumenty dotyczące zezwolenia na wycinkę drzew oraz rekultywację części działki nr [...].

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. w związku ze zmianą miejsca zamieszkania przez wnioskodawczynię przekazał sprawę do Biura Powiatowego ARiMR w P. zgodnie z właściwością.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. ponownie rozpatrując sprawę, odmówił K. P. przyznania płatności bezpośrednich za 2008 r. z powodu umyślnego zawyżenia o 0,85 ha powierzchni działek uprawnionej do płatności.

W odwołaniu K. P. wniosła o uchylenie decyzji jako rażąco naruszającej prawo.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Stwierdził, że w wyniku kontroli na miejscu z dnia [...] grudnia 2008 r. ujawniono następujące nieprawidłowości:

1. na działce rolnej [...] (ewidencyjna nr [...]) powierzchnia zadeklarowana do płatności 18,50 ha, stwierdzona – 17,65 ha;

2. na działce rolnej [...] (ewidencyjna nr [...]) powierzchnia zadeklarowana do płatności 1,35 ha, stwierdzona – 1,11 ha;

3. na działce rolnej [...] (ewidencyjna nr [...]) powierzchnia zadeklarowana 12,15 ha, stwierdzona – 11,75 ha;

4. na działkach rolnych [...] niespójność.

Organ odwoławczy podkreślił, że ze szkicu z kontroli na działce ewidencyjnej nr [...] wynika, iż znajdują się tam powierzchnie zadrzewione/zakrzaczone. Zdjęcie ortofotomapy, które potwierdza ten stan wykonano [...] sierpnia 2004 r. Powierzchnia zadrzewień wykazana w kontroli na miejscu jest natomiast większa niż ta, którą wnioskodawczyni wykazała na załączniku graficznym. Poza tym organ I instancji w toku postępowania uzyskał dokumenty potwierdzające, że strona, mimo posiadania wiedzy o istniejącej w roku złożenia wniosku (tj. 2008) powierzchni zadrzewionej i zakrzaczonej na działce ewidencyjnej nr [...], powierzchnię tę włączyła do powierzchni działki rolnej [...]. O tym fakcie świadczą dokumenty uzyskane z Urzędu Gminy w R. oraz Starostwa Powiatowego w P., a wśród nich decyzje z dnia [...] listopada 2006 r. i [...] marca 2009 r. dotyczące zgody na usunięcie drzew i krzewów z działki nr [...]. Z dokumentacji sprawy wynika, że na działce nr [...] znajdowały się obszary zadrzewione i zakrzaczone istniejące w 2006 r. i następnie w 2009 r. Nadto strona występowała z wnioskami o rekultywację działki nr [...] oraz usunięcie drzew i krzewów począwszy od 2006 r.

Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy uznał, że strona zgłosiła we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich za 2008 r. powierzchnie nieuprawnione do płatności i miała tego świadomość, natomiast fakt ten pozwalał na zakwalifikowanie przedeklarowania powierzchni na działce nr [...] o 0,85 ha jako działania celowego, stwierdzonego w toku kontroli na miejscu z dnia [...] grudnia 2008 r.

Ponadto organ II instancji nie dał wiary oświadczeniom J. S. i M. M. z dnia [...] marca 2010 r., którzy zgodnie twierdzili, że działka nr [...] była użytkowana rolniczo w 2009 r., ponieważ sprawa przyznania płatności bezpośrednich dotyczy 2008 r. Wniosek dowodowy o powołanie tych świadków i W. S. na okoliczność użytkowania rolniczego wyżej wymienionej działki organ ocenił jako bez znaczenia dla załatwienia sprawy. Również bez znaczenia dla sprawy były oświadczenia T. B. i I. B. z dnia [...] sierpnia 2010 r., które potwierdziły użytkowanie rolnicze działki nr [...] w 2003 i 2004 r. w postaci sadu.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 138 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasad stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa wymienionego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. U. UE z dnia 20 listopada 2004 r. L 345, s. 1 ze zm.), dalej: "rozporządzenie Komisji (WE) nr 1973/2004", jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną wynosi powyżej 0,5% i nie przekracza 20% i wynika z umyślnego działania rolnika płatność nie jest przyznawana.

Organ wskazał, że złożona w dniu [...] maja 2011 r., czyli już po wydaniu decyzji przez organ I instancji zmiana do wniosku co do wycofania części działek rolnych [...], odnośnie których kontrola z dnia [...] grudnia 2008 r. wykryła nieprawidłowości, nie mogła zostać uwzględniona na podstawie obowiązujących przepisów. Zatem decyzja organu I instancji była prawidłowa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. K. P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jako rażąco dla niej krzywdzącej i bardzo rygorystycznej. Zdaniem skarżącej decyzja nie uwzględnia materiału dowodowego, w tym wyjaśnień świadków. Skarga została podtrzymana pismem z dnia [...] marca 2012 r.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

Sąd I instancji wskazał, że organy ustaliły, iż skarżąca zawyżyła deklarowaną do płatności bezpośrednich za 2008 r. powierzchnię gruntów o 0,85 ha i zrobiła to świadomie.

Organ I instancji uzyskał dokumenty, z których wynikało, że skarżąca objęła wnioskiem także zadrzewioną i zakrzaczoną część działki nr [...]. To, że tak było potwierdzają protokoły oględzin tej działki z dnia [...] maja 2006 r. oraz [...] września 2006 r., wniosek o dofinansowanie rekultywacji, a także o udzielenie zezwolenia na usunięcie krzewów wraz z załączonym szkicem obszarów zakrzewionych. Co nie mniej istotne wnioski skarżącej spotkały się z akceptacją organów, gdyż decyzjami z dnia [...] listopada 2006 r. i [...] marca 2009 r. zezwolono jej na usunięcie krzewów z powierzchni 0,76 ha (z działki nr [...]) oraz drzew i krzewów z powierzchni 0,14 ha (z działki nr [...]).

Wynika z tego jednoznacznie, że skarżąca wiedziała, iż część działki nr [...] nie jest użytkowana rolniczo, a mimo to także i tę część wskazała jako uprawnioną do przyznania płatności. Dowody, o których wyżej mowa miały większą wartość i moc niż zeznania świadków, których przesłuchanie sugerowała skarżąca. Osobowe źródła dowodowe nie mogą bowiem stanowić istotnej przeciwwagi dla dowodów z dokumentów, chyba że wiarygodność tych ostatnich została podważona. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w tej sprawie. Organy miały zatem uzasadnione podstawy, aby przy ustalaniu stanu faktycznego oprzeć się na tychże dokumentach. Stąd też twierdzenie skargi jakoby w postępowaniu nie uwzględniono materiału dowodowego, w tym zeznań świadków jest bezzasadne.

Sąd I instancji podkreślił, że kontrola na miejscu przeprowadzona w grudniu 2008 r. potwierdziła występowanie na działce nr [...] terenu nieuprawnionego do płatności o powierzchni 0,85 ha. Teren ten był objęty decyzjami zezwalającymi na wycięcie drzew i krzewów (z dnia [...] listopada 2006 r. i [...] marca 2009 r.). Kontrola stwierdziła również zawyżenie powierzchni innych zadeklarowanych we wniosku działek, a mianowicie działek oznaczonych nr [...] i [...]. W przypadku pierwszej z nich zadeklarowano powierzchnię 1,35 ha, a stwierdzono 1,11 ha, zaś w przypadku drugiej odpowiednio: 12,15 ha i 11,75 ha.

W ocenie Sądu potwierdzeniem prawidłowości rozstrzygnięć organów jest ponadto zmiana do wniosku z dnia [...] maja 2011 r., którą skarżąca chciała wycofać część powierzchni zadeklarowanych działek. Zmiana ta nastąpiła jednak po wykryciu nieprawidłowości przez organ, zatem nie mogła być skuteczna.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że kontrolowana decyzja nie narusza prawa.

II

Skargę kasacyjną złożyła K. P.

Wyrok zaskarżyła w całości. Wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje.

Wnosząca skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. "art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a." poprzez pominięcie przez Sąd, mającego wpływ na wynik postępowania naruszenia przez organ przepisów postępowania, w tym art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej: "k.p.a." w toku postępowania prowadzącego do wydania zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej;

2. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez rozpatrzenie sprawy jedynie w granicach zarzutów sformułowanych w skardze, z pominięciem innych faktów i wniosków płynących z dokumentacji sprawy;

II. prawa materialnego:

1. art. 138 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 poprzez akceptację zastosowania tego przepisu jako podstawy rozstrzygnięcia w sprawie przez organ, mimo braku zaistnienia ustawowych przesłanek jego zastosowania.

Uzasadniając zarzuty kasatorka stwierdziła, że ani protokół kontroli z dnia [...] grudnia 2008 r. ani decyzje zezwalające na wycinkę drzew i krzewów z działki nr [...] nie dają podstaw do poczynienia ustaleń, iż powierzchnia 0,85 ha działki nr [...] nie była użytkowana rolniczo w 2008 r. a strona miała świadomość tego faktu. Poczynione przez organ ustalenia naruszają art. 7, 8, 11, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. W czasie kontroli z dnia [...] grudnia 2008 r. wykonanej na potrzeby postępowania w sprawie realizacji przedsięwzięcia rolnośrodowiskowego stwierdzono jedynie, że na części działki nr [...] o pow. 0,85 ha nie został wysiany poplon (gorczyca), co było warunkiem uzyskania płatności ONW. Nie stwierdzono natomiast zadrzewienia ani zakrzaczenia, a do protokołu kontroli nie są dołączone żadne zdjęcia drzew i krzewów na spornej działce. Kasatorka podkreśliła, że protokół kontroli z dnia [...] grudnia 2008 r. zawierał błędy co do daty wysiewu poplonu, z których potem organ kontroli wycofał się. Cała działka ewidencyjna nr [...] ma 19,27 ha, co potwierdza protokół kontroli z dnia [...] sierpnia 2010 r. i w 2009 r. cała jej powierzchnia była objęta uprawą. W 2008 r. uprawą było objęte 18,5 ha, natomiast poplon "przyjął się" tylko na powierzchni 17,65 ha. Na pozostałej powierzchni, objętej wcześniej wycinką i rekultywacją, poplon – gorczyca nie wzeszedł i to spowodowało, iż w protokole kontroli obszar 0,85 ha został określony jako niekwalifikujący się do dopłat rolnośrodowiskowych. Natomiast cała powierzchnia 18,5 ha była w 2008 r. w uprawie i deklarowany plon główny został zebrany. Wycinka i rekultywacja na powierzchni 0,7616 ha miały miejsce w latach 2006 i 2007 r. a wycinka na pozostałej części działki nr [...] tj. wzdłuż rowów granicznych na powierzchni 0,14 ha, miała miejsce w 2009 r. Zdaniem kasatorki drzewa i krzewy wzdłuż rowów granicznych nie wpływają jednak na uznanie spełnienia minimalnych norm dobrej kultury rolnej.

Korekta wniosku złożona w dniu [...] maja 2011 r. spowodowana była dezorientacją wnioskodawczyni do jakiej doprowadziły ją przedłużające się postępowania i mnożące się podejrzenia ze strony organu.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, zatem wyrok Sądu I instancji podlega uchyleniu a sprawa zostaje przekazana temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

Za trafny uznać należy pierwszy zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa procesowego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niewystarczająco wnikliwe zbadanie, czy dokonane przez organ ustalenia dotyczące umyślnego zawyżenia powierzchni działki rolnej nr [...] są prawidłowe i czy nie były poczynione z naruszeniem art. 80 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że przyznawanie płatności bezpośrednich regulowane jest ustawą z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.). Zgodnie z art. 3 ust. 2 powołanej ustawy organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, zaś zgodnie z art. 3 ust. 3 tej ustawy strony są obowiązane przedstawiać dowody i dawać wyjaśnienia zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która wywodzi z niego skutki prawne. Takie uregulowanie ustawowe nakłada na wnioskodawcę obowiązek większej aktywności w postępowaniu dowodowym niż wedle uregulowań k.p.a., jednak nie zwalnia organu od wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i przestrzegania zasad praworządności.

W świetle powyższego to organ ma udowodnić wnioskodawczyni zarówno fakt zawyżenia powierzchni zgłoszonej do dopłat jak i umyślność tego działania.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w sprawie niniejszej przypisanie wnioskodawczyni umyślnego zawyżenia powierzchni rolnych deklarowanych do płatności bezpośrednich w 2008 r. opiera się w istocie rzeczy na dwóch grupach materiałów dowodowych.

Po pierwsze, organ powołuje się na protokół kontroli na miejscu przeprowadzonej na działce wnioskodawczyni dnia [...] grudnia 2008 r. w związku z jej zobowiązaniem rolnośrodowiskowym. W związku z tym dokumentem wskazać należy, że nie jest on jednoznaczny, gdy chodzi o informacje z niego wynikające dotyczące powierzchni będących w dobrej kulturze rolnej, która to informacja ma znaczenie decydujące dla płatności bezpośrednich. Należy zwrócić uwagę, że celem kontroli było sprawdzenie, czy wnioskodawczyni wykonuje zobowiązania z pakietu rolnośrodowiskowego. Do tych zobowiązań należało wysianie na zdeklarowanej powierzchni plonu głównego (owies) oraz poplonu (gorczyca) w terminach prawem określonych. Protokół kontroli z dnia [...] grudnia 2008 r. określa zawyżenie powierzchni działki [...] na działce nr [...] o 0,85 ha, jednak nie precyzuje sposobu pomiaru ani nie określa bliżej na czym przedeklarowanie polegało. Zauważyć trzeba, że protokół zawiera minimum informacji, w rubryce "uwagi inspektorów terenowych" nie ma treści merytorycznych (s. 11), zaś zapis o spóźnionym wysiewie gorczycy i związanym z tym błędzie "[...]" okazał się nieprawdziwy i został sprostowany przez jednostkę kontrolującą w piśmie z dnia [...] kwietnia 2011 r. Do protokołu nie dołączono żadnych zdjęć, które wskazywałyby na stan upraw na działce nr [...] a w rubryce "szkic" (s. 17) brak wpisu (szkicu), na który powołuje się organ i Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że protokół kontroli jest dokumentem urzędowym i jest dowodem tego, co w nim zostało stwierdzone, jednak jego treść musi być jasna i jednoznaczna i nie może pozostawiać pola do domysłów, zaś protokół kontroli z dnia [...] grudnia 2008 r. wymogów tych nie spełnia.

Po drugie, organ powołał się na dokumentację związaną z zezwoleniem na wycinkę drzew i rekultywacją fragmentu działki ewidencyjnej nr [...]. Uważne zbadanie tych materiałów nie pozwala jednak na wysunięcie tak jednoznacznych wniosków jak poczynił to organ i bezkrytycznie zaakceptował Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że usuwanie drzew i krzewów oraz rekultywacja działki nr [...] przebiegało dwuetapowo.

Dnia [...] września 2006 r. Starosta P. wydał decyzję określającą zakres, sposób i termin zakończenia rekultywacji na działce nr [...], w której nakazał zakończenie rekultywacji technicznej terenu objętego wycinką do dnia [...] czerwca 2007 r. oraz zakończenie rekultywacji biologicznej do dnia [...] grudnia 2009 r. Z decyzji tej nie wynika oczywiście, że rekultywacja nie mogła skończyć się wcześniej. Wójt Gminy R. decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. zezwolił na usunięcie krzewów z działki nr [...]. Omawiane działania dotyczyły powierzchni 0,76 ha. W aktach brak jednak informacji, czy i kiedy wycinka i rekultywacja została przeprowadzona, zaś wnioskodawczyni twierdzi, że przystąpiła do działania od razu jesienią 2006 r., a już w 2007 r. działka po usunięciu krzewów była objęta uprawą. Organ nie przesłuchał jednak zgłoszonych przez wnioskodawczynię świadków, którzy mogliby przyczynić się do usunięcia tych niejasności. Zauważyć należy, że szkice sytuacyjne dotyczące miejsca usuwania krzewów w 2006 r. są nieprecyzyjne, a właściwie orientacyjne i mogą świadczyć jedynie o miejscu, z którego miały być usuwane krzewy. Natomiast ortofotomapa z dnia [...] sierpnia 2004 r. odzwierciedla stan sprzed likwidacji sadu i sprzed wycinki drzew na podstawie decyzji z 2006 r. zatem nie ma znaczenia dla ustalenia najistotniejszej w sprawie okoliczności tj. czy w 2008 r. teren objęty wycinką był już objęty uprawą, czy też nadal był zadrzewiony i zakrzaczony. Na tej podstawie można bowiem ocenić, czy jest uzasadnione ustalenie organu, że w 2008 r. tereny objęte wycinką, na podstawie decyzji sprzed dwóch lat tj. z listopada 2006 r., ciągle jeszcze nie były w dobrej kulturze rolnej i nie kwalifikowały się do płatności bezpośrednich oraz, czy przedeklarowanie powierzchni stwierdzone kontrolą na miejscu [...] grudnia 2008 r. dotyczyło tych samych terenów, których dotyczyły decyzje o wycince i rekultywacji na działce nr [...].

Dalsze działania związane z usuwaniem drzew i krzewów na działce nr [...] miały miejsce na początku 2009 r., a decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Wójt Gminy R. zezwolił na wycinkę drzew i krzewów z powierzchni 0,14 ha. Skarżąca twierdzi, że chodziło o drzewa i krzewy wzdłuż rowów granicznych. Dowodów przeciwnych brak. Należało zatem rozważyć, czy ta decyzja miała jakiekolwiek znaczenie dla ustalenia umyślnego zawyżenia powierzchni uprawnionej do dopłat w szczególności w świetle treści § 4 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. 46, poz. 306 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca więc uwagę na powyższe niejasności w dokumentacji sprawy i jedynie pozorną zbieżność materiałów dotyczących wycinki drzew i krzewów oraz powierzchni działki rolnej na działce ewidencyjnej nr [...] objętej uprawą w 2008 r.

Sąd I instancji powinien zatem raz jeszcze przeanalizować akta sprawy i skontrolować, czy rzeczywiście ze zgromadzonych dokumentów można w sposób pewny wysnuć wniosek, że powierzchnia działki rolnej uprawnionej do płatności bezpośrednich na działce nr [...] została zawyżona w ten sposób, że zgłoszony został do płatności fragment działki objęty wycinką i rekultywacją w 2006 r., który nie był jeszcze gruntem rolnym w 2008 r. Tylko takie ustalenie pozwala na uznanie, że wnioskodawczyni świadomie zawyżyła powierzchnię we wniosku pomocowym. Natomiast samo stwierdzenie drobnych a nieumyślnych nieprawidłowości i przedeklarowanie o mniej niż 3% powierzchni zgodnie z art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) 1973/2004 nie pociąga za sobą żadnych sankcji, oczywiście oprócz tego, że płatność przyznana jest do powierzchni stwierdzonej.

Mając na uwadze powyższe należy pierwszy zarzut kasacyjny uznać za usprawiedliwiony.

Zasadny jest także drugi zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia prawa materialnego poprzez zastosowanie art. 138 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004. Ocena tego zarzutu jest ściśle związana z brakiem precyzji i jednoznaczności w dokonanych ustaleniach faktycznych. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że zastosowanie art. 138 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 wymaga wykazania przez organ umyślnego dopuszczenia przez rolnika do nieprawidłowości polegającej na zawyżeniu obszaru zadeklarowanego. Jedynie wykazanie zamierzonego działania rolnika tj. działania polegającego na świadomym zawyżeniu powierzchni i w celu uzyskania wyższych niż nienależne dopłat poddane jest bardzo surowej sankcji w postaci wykluczenia z dopłat niezależnie od rozmiaru zawyżenia. Jeżeli zatem nie jest jednoznaczne ani samo zawyżenie powierzchni uprawnionej do dopłat ani okoliczności potwierdzające świadomość rolnika, zastosowanie art. 138 ust. 2 należy uznać za nieuprawnione a w każdym razie przedwczesne.

Na zakończenie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że złożenie przez wnioskodawczynię korekty wniosku w toku postępowania i zmniejszenie zgłoszonych powierzchni zgodnie z oczekiwaniami organu wcale nie musi świadczyć przeciwko niej, a może być wyrazem rezygnacji z części należnych jej dopłat wobec przeciągającego się postępowania i mnożących się trudności oraz podejrzeń o nieuczciwość w sytuacji, kiedy po nabyciu gospodarstwa podjęła trud rekultywacji i ponownego włączenia do produkcji rolnej części działki nr [...].

W ponownie prowadzonym postępowaniu Sąd I instancji stosując się do wskazówek wyżej zawartych raz jeszcze oceni czy materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy wystarcza do poczynienia ustaleń dokonanych przez organ.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł stosownie do treści art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).