Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 47/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Budżetowe prawo
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Przepis art. 123 ust. 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. 2003 nr 15 poz. 148 ze zm./ nie stanowi przeszkody w nadaniu budżetowej uchwale rady gminy mocy obowiązującej od dnia 1 stycznia roku budżetowego.

TEZY

Przepis art. 123 ust. 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. 2003 nr 15 poz. 148 ze zm./ nie stanowi przeszkody w nadaniu budżetowej uchwale rady gminy mocy obowiązującej od dnia 1 stycznia roku budżetowego.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk (spr.), Sędziowie NSA Jacek Chlebny, Kazimierz Jarząbek, Protokolant Anna Tomaka, po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2005 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 listopada 2004 r. sygn. akt I SA/Gd 364/04 w sprawie ze skargi Gminy Ustka na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku z dnia 22 kwietnia 2004 r. Nr 211/2004 w przedmiocie orzeczenia nieważności zapisu uchwały w sprawie uchwalenia budżetu gminy na 2004 r 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku na rzecz Gminy Ustka 120 (sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku z dnia 22 kwietnia 2004 r. NR 211/2004 w przedmiocie orzeczenia nieważności § 13 uchwały Rady Gminy Ustka z dnia 27 lutego 2004 r. Nr XV/135/2004 w sprawie uchwalenia budżetu gminy na rok 2004 – w części dotyczącej sformułowania "uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2004 r."

W uzasadnieniu wyroku WSA podtrzymał stanowisko skarżącej – Gminy Ustka, że przepis art. 123 ust. 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (tekst jednolity z 2003 r. Dz.U. Nr 15, poz. 148 z późn. zm.) reguluje wyłącznie kwestię podstawy gospodarki finansowej gminy do czasu uchwalenia uchwały budżetowej, nie później jednak niż do dnia 31 marca danego roku budżetowego. Przepis ten nie rozstrzyga – wbrew wywodom Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku – problemu daty wejścia w życie uchwały budżetowej. Kwestię tę reguluje art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. – o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. Nr 62, poz. 718), w myśl którego możliwe jest nadanie aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Pojęcie aktu normatywnego jest szersze niż pojęcie aktów normatywnych zawierających przepisy prawa miejscowego, o których mowa w art. 4 tej ustawy, i które wchodzą w życie po ich ogłoszeniu. Jeżeli zatem uchwała budżetowa jest szczególnym aktem normatywnym, a nie aktem prawa miejscowego, to mieści się w pojęciu aktów normatywnych, o których stanowi wspomniany art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i przepis ten ma do niej zastosowanie. Wymóg ogłoszenia uchwały budżetowej w dzienniku urzędowym, stosownie do zasady jawności gospodarki finansowej gminy, nie wyłącza możliwości nadania wstecznej daty wejścia w życie tej uchwały. Nie stoją temu na przeszkodzie zasady demokratycznego państwa prawnego. Nadanie uchwale mocy wstecznej jest uzasadnione między innymi tym, że proces ogłaszania aktów normatywnych jest niekiedy bardzo długi, natomiast finanse gminy realizowane są od pierwszego stycznia danego roku budżetowego, obejmującym cały rok budżetowy. Możliwość nadania mocy wstecznej budżetowi pośrednio wynika z art. 123 ustawy o finansach publicznych, w którym ustawodawca zezwala na uchwalenie budżetu w ciągu roku budżetowego, najpóźniej do 31 marca danego roku, a budżet musi obejmować cały rok budżetowy.

W skardze kasacyjnej Regionalna Izba Obrachunkowa w Gdańsku zarzuciła temu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, polegającą na przyjęciu, że uchwale budżetowej rady gminy może być nadana wsteczna moc obowiązująca. Wskazując na powyższe, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.

W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że wg art. 122 ustawy o finansach publicznych uchwałę budżetową organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala przed rozpoczęciem roku budżetowego. Jest to podstawowa zasada wynikająca z istoty budżetu jako planu finansowego obejmującego cały rok budżetowy, począwszy od 1 stycznia nowego roku budżetowego. Wyjątek od tej zasady stanowi art. 123 ust. 1 ustawy, iż do czasu uchwalenia uchwały, jednak nie później niż do dnia 31 marca roku budżetowego, podstawą gospodarki finansowej jest projekt uchwały budżetowej przedstawiony organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego, a realizowany przez organ wykonawczy. Jest to wyjątkowy przypadek w systemie prawa, gdy projekt wywołuje skutki prawne zanim stanie się aktem normatywnym. Zdarza się, że organ stanowiący uchwali uchwałę budżetową dokonując zmian w projekcie przedstawionym przez organ wykonawczy. Wówczas działania organu prowadzącego gospodarkę finansową w oparciu o projekt były zgodne z prawem, pomimo że sama uchwała budżetowa stanowi o innym sposobie prowadzenia gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego. Odmienna sytuacja zachodzi w przypadku, gdy organ stanowiący, po dokonaniu zmian w projekcie, podejmie uchwałę budżetowa i nada jej moc wsteczną, tj. obejmującą okres, w którym realizowano gospodarkę na podstawie projektu. Może to doprowadzić do konkluzji, że dotychczasowa działalność organu wykonawczego, jako sprzeczna z obowiązującą uchwałą budżetową, pozbawiona była podstaw prawnych, a zatem była nielegalna. To zaś może być podstawą do uznania, że takie działanie stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych i powinno rodzić odpowiedzialność na podstawie art. 137 ustawy o finansach publicznych. Zatem nadanie uchwale budżetowej mocy wstecznej prowadziłoby do fikcji prawnej, że realizacja gospodarki finansowej przed uchwaleniem tej uchwały dokonywana była na jej podstawie. Konsekwencją stanowiska reprezentowanego przez Sąd byłaby również konieczność nadawania wstecznej mocy obowiązującej wszystkim zmianom uchwały budżetowej, dokonywanym w trakcie wykonywania budżetu, ponieważ każda zmiana wpływa na realizację finansów gminy, a ta ma miejsce począwszy od 1 stycznia danego roku budżetowego.

Mylne jest też odwołanie się do art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, o ile nie stoją temu na przeszkodzie zasady demokratycznego państwa prawnego, nie powinno odnosić się do uchwał budżetowych. Wprawdzie uchwały te są aktami normatywnymi, jednak ich specyfika polega na tym, że decydują one o gospodarce finansowej jednostek samorządu terytorialnego w ciągu roku budżetowego. Zdaniem skarżącej, uchwała taka wchodzi w życie z dniem podjęcia, a ogłoszona zostaje w trybie przewidzianym dla aktów prawa miejscowego (art. 61 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz 1591 z późn. zm.). Zapis ten jednak wskazuje, że ogłoszenie nie decyduje o wejściu w życie uchwały budżetowej, jak ma to miejsce w przypadku aktów prawa miejscowego, a jedynie o podaniu jej do publicznej wiadomości. Na przykładzie regulacji dotyczących uchwały budżetowej powiatu, która nie wymaga ogłoszenia można stwierdzić, że ustawodawca nie utożsamia uchwały budżetowej z prawem miejscowym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie jest zasadna. W celu zapewnienia ciągłości wywodów należy przypomnieć, że stosownie do art. 42 i 62 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, wójt niezwłocznie ogłasza uchwałę budżetową i sprawozdanie z jej wykonania w trybie przewidzianym dla aktów prawa miejscowego, tj. w art. 13 pkt 10 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. To unormowanie nie wskazuje miejsca powyższej uchwały w systemie źródeł prawa i dlatego pomocne będzie nawiązanie do poglądów doktryny dotyczących ustawy budżetowej mającej podobny charakter prawny. Zwolennicy pierwszego z nich dostrzegali w ustawie budżetowej jako planie finansowym cechy aktu normatywnego z uwagi na wielość (choć nie powszechność) jego adresatów, wytyczanie granic rocznej działalności budżetowej i określanie rocznej granicy wydatków, których przekroczenie jest zagrożone karą za naruszenie finansów publicznych (np. A. Borodo: Samorząd terytorialny, system prawnofinansowy, Warszawa 2000, s. 244 i n.). Przeciwnicy tego poglądu z kolei podkreślali, że budżet jako plan finansowy jest zbiorem norm skonkretyzowanych czasowo i kwotowo dla określonych adresatów i ma charakter aktu zarządzania finansowego pozbawionego cech zewnętrznego aktu administracyjnego, co również potwierdza sformułowany w art. 86 ust. 11 ustawy o finansach publicznych zakaz ujmowania w ustawie budżetowej przepisów zmieniających inne ustawy (Prawo finansowe pod red. W. Wójtowicz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2000, s. 88 i n.). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmowano natomiast, że ustawa budżetowa ma wprawdzie cechy aktu normatywnego, ale o "specyfice budżetu stanowi jego charakter jako politycznego kompromisu między legislatywą i egzekutywą. Nakazuje to traktowanie budżetu jako pewnej całości i dyktuje powściągliwość w dokonywaniu kontroli poszczególnych jego postanowień" (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 listopada 1994 r., K 6/94 – OTK 1994, cz. III, s. 92).

Art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych stwarza możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego powstania prawnego nie stają temu na przeszkodzie. Przy zaliczeniu uchwały budżetowej do aktów normatywnych, wymieniony przepis mógł być zastosowany w rozpoznawanej sprawie w związku z art. 123 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, pozwalającym na prowadzenie do czasu uchwalenia uchwały budżetowej, nie później niż do dnia 31 marca roku budżetowego, gospodarki finansowej na podstawie projektu uchwały budżetowej. Przytoczone unormowania muszą być odniesione do określonego w art. 219 ust. 1 Konstytucji RP i art. 122 ustawy o finansach publicznych, rocznego okresu obowiązywania ustawy i uchwały budżetowej, chyba że w sposób precyzyjny i umotywowany wykorzysta się możliwość uchwalenia prowizorium budżetowego na okres krótszy niż rok. Pokrywanie się w Polsce roku budżetowego z rokiem kalendarzowym nie budzi wątpliwości (np. W. Skrzydło: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz, Zakamycze 2002, wyd. IV). Co więcej, nie jest również podważany pogląd, że niezależnie od zamieszczenia w ustawie budżetowej przepisów regulujących dzień jej wejścia w życie, obowiązuje ona w całym roku budżetowym (M. Zubik, Wybrane aspekty instytucji budżetu państwa w nowych rozwiązaniach konstytucyjnych i ustawowych, Państwo i Prawo 1999/8/53).

Art. 123 ust. 1 ustawy o finansach publicznych nie stanowi przeszkody w nadaniu uchwale budżetowej wstecznej mocy obowiązującej od dnia 1 stycznia roku budżetowego i zastąpienia nią projektu budżetu stanowiącego podstawę gospodarki finansowej gminy do dnia jej uchwalenia. Obowiązywanie takiej uchwały w całym roku budżetowym rozciąga się również na wprowadzone nią zmiany w stosunku do przyjętych w projekcie budżetu gminy. Nie chodzi tu bowiem o konsekwencje w postaci nałożenia z mocą wsteczną obowiązków na adresatów powszechnie obowiązujących przepisów, lecz o prowadzenie gospodarki finansowej gminy w oparciu o skalkulowanie w rocznej skali dochodów i wydatków, łącznie z dokonywaniem zmian w budżecie gminy.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i 204 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.