Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 684/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 107 § 1 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Korybut-Orłowska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Spółki z o.o. [..] z siedzibą w Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 744/16 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Zarządu Spółki z o.o. [..] z siedzibą w Ż. z dnia [..] maja 2014 r. nr [..] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 21 listopada 2016 r., sygn. akt: IV SA/Gl 744/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.K. na decyzję Zarządu Spółki z o.o. [..] w Ż. z dnia [..] maja 2014 r., nr [..] w przedmiocie informacji publicznej, w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Spółki z o.o. [..] w Ż. z dnia [..] kwietnia 2014 r., nr [..], w punkcie drugim zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten został wydany w następstwie kontroli instancyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 28 czerwca 2016 r., I OSK 3260/14 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 września 2014 r., sygn. akt: IV SA/Gl 655/14 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, nakazując Sądowi I instancji na podstawie pełnych, skompletowanych akt sprawy dokonać kontroli zaskarżonej decyzji i ocenić, czy spełnione zostały przesłanki odmowy udostępnienia informacji publicznej przez Spółkę co do całości lub części żądanych informacji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jakkolwiek uzasadnienie decyzji powinno być bardziej szczegółowe, to Sąd I instancji nie wykazał, że uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy w stopniu istotnym, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Ponownie rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że M.K. w dniu 2 kwietnia 2014 r. zwróciła się do [..] Sp. z o.o. w Ż. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na poniższe pytania:

1) czy [..] sp. z o.o. była informowana przez [..] sp. z o.o. o zastrzeżeniach co do stanu technicznego obiektów budowlanych [..] zlokalizowanego w Ż., przy ul. [..] oraz licznych wad tych obiektów wynikających z nieprawidłowości powstałych w trakcie procesu budowlanego tych obiektów;

2) czy [..] sp. z o.o. dostarczyła do Gminy Miasta Ż. ekspertyzę budowlaną sporządzoną przez mgr inż. M.C. w przedmiocie stanu technicznego oraz wad istniejących w budynkach, a także czy Gmina Miasta Ż. została poinformowana o wynikach tej ekspertyzy bądź zastrzeżeniach zgłaszanych przez [..] sp. z o.o.;

3) czy wyniki i wnioski tej ekspertyzy były konsultowane przez [..] sp. z o.o. z przedstawicielami Gminy Miasto Ż. oraz czy powstały dokumenty, pisma, notatki zawierające wnioski z analiz tej ekspertyzy przeprowadzonych przez pracowników powyższej spółki i Gminy Miasto Ż. Jeżeli tak to należy udostępnić treść przedmiotowych dokumentów, pism oraz notatek;

4) czy, w związku z przeprowadzonym postępowaniem o udzielenie zamówienia publicznego wszczętym ogłoszeniem o nr [..], [..] sp. z o.o. analizowała ryzyko i konieczność udzielenia nowego zamówienia w związku z wykonaniem przez [..], robót zamiennych (zmiana posadowienia budynków) nieujętych w projekcie budowlanym opisującym przedmiot zamówienia. Jeżeli tak to należy udostępnić kopię dokumentów, pism oraz notatek zawierających te analizy;

5) czy [..] sp. z o.o. przeprowadzała kontrolę prawidłowości realizacji przez [..] zamówienia publicznego polegającego na budowie [..] w Ż., w szczególności pod kątem wykonania przez [..] robót i zastosowania materiałów zgodnie z wymogami określonymi w Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia z dnia [..] czerwca 2010 r. oraz weryfikacji, czy jakość zastosowanych materiałów i wykonanych robót budowlanych odzwierciedla wysokość wynagrodzenia wykonawcy z tytułu realizacji zamówienia. Jeśli tak to należy udostępnić kopię dokumentów, pism oraz notatek zawierających wyniki takiej kontroli;

6) czy [..] sp. z o.o. analizowała ryzyko związane ze wzruszeniem decyzji administracyjnej w postaci pozwolenia na budowę nr [..] ([..]) [..] z dnia [..] 03.2010 r. w związku z naruszeniem przez inwestora, kierownika budowy oraz inspektora nadzoru inwestorskiego przepisów prawa budowlanego związanych z faktem: odstąpienia od projektu budowlanego polegającego na wykonaniu robót zamiennych (zmiana posadowienia budynków) na podstawie projektu zamiennego, w wyniku czego nastąpiła zmiana do projektu, na którą projektanci (mgr inż. arch. K. B. i inż. M. K.) nie wyrażali zgody; niedokonania odpowiednich zawiadomień o wprowadzeniu zmian do zatwierdzonego projektu budowlanego; prowadzenia dzienników budowy nierzetelnie i niezgodnie ze stanem faktycznym oraz przepisami wykonawczymi. Jeśli tak to należy udostępnić kopię dokumentów, pism oraz notatek zawierających te analizy;

7) czy [..] sp. z o.o. informowała [..] Urząd Marszałkowski o zgłaszanych przez spółkę [..] sp. z o.o. zastrzeżeniach co do stanu technicznego obiektów budowlanych [..] i licznych wadach tych obiektów wynikających z nieprawidłowości powstałych w trakcie procesu budowlanego. Jeżeli tak to należy udostępnić przedmiotowe pisma.

Dodatkowo, domagała się udostępnienia następujących dokumentów:

1) kosztorysu budowlanego inwestycji polegającej na budowie [..] zlokalizowanego w Ż., przy ul. [..] sporządzonego przez inwestora ([..] sp. z o.o.) i wykonawcę ([..]);

2) umowy nr [..] zawartej przez [..] sp. z o.o. z Zarządem Województwa [..] o dofinansowanie projektu pn. "[..]";

3) pism otrzymanych od Wydziału Rozwoju Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [..] zawierających informacje i wyniki pokontrolne sporządzone po przeprowadzonych przez ten Wydział kontrolach realizacji projektu pn. "[..]".

Decyzją z dnia [..] kwietnia 2014 r., nr [..], Zarząd Spółki z o.o. [..] w Ż. odmówił udostępnienia M.K. wnioskowanej informacji publicznej.

W uzasadnieniu decyzji podkreślono, że Spółka [..] w Ż. włada majątkiem publicznym jednakże jest zarazem spółką prawa handlowego i pozostaje w sporach dotyczących tego majątku, z którym związane są wnioskowane informacje. W ocenie organu, sposób ukierunkowania wniosku pozwala na uzasadnioną obawę, iż chodzi w nim nie tyle o uzyskanie informacji, co o uzyskanie takiego dokumentu, który mógłby zostać wykorzystany w toku postępowań sądowych zwłaszcza, że wniosek sformułowano w sposób zbieżny z zarzutami formułowanymi przez [..] sp. z o.o. w trakcie postępowań sądowych. Wnioskowane informacje wchodzą w zakres tajemnicy przedsiębiorstwa i ich ujawnienie w toku procesu jest nieuzasadnione, gdyż mogłoby utrudnić dochodzenie roszczeń i prowadzenie sporów. Również pracownicy i współpracownicy spółki [..] sp. z o.o. mają świadomość o poufnym charakterze powyższych informacji i dokumentów, gdyż zostali zobowiązani do ich nieujawniania osobom trzecim. W rezultacie w trosce o należytą ochronę majątku publicznego, co najmniej do momentu definitywnego zakończenia spraw z [..] sp. z o.o., żądane we wniosku z dnia 2 kwietnia 2014 r. informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa [..] sp. z o.o. i dlatego odmówiono ich udostępnienia, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek M.K. z dnia 28 kwietnia 2014 r. decyzją z dnia [..] maja 2014 r., nr [..] Zarząd Spółki z o.o. [..] w Ż. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [..] kwietnia 2014 r. nr [..] o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu decyzji ponownie powołano się na tajemnicę przedsiębiorstwa jako powód odmowy udostępnienia informacji publicznej, uznając, że wnioskowane informacje są istotne z punktu widzenia prowadzonych postępowań sądowych oraz wchodzą w zakres tajemnicy przedsiębiorstwa. Jednocześnie organ poddał pod wątpliwość charakter wniosku, którego treść nakierowana jest nie na uzyskanie informacji publicznej, a raczej na uzyskanie potwierdzeń stawianych w nim hipotez, zbieżnych z zarzutami Spółki z o.o. [..] stawianymi w postępowaniach sądowych.

M.K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję Zarządu Spółki z o.o. [..] w Ż. z dnia [..] maja 2014 r., nr [..] zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, art. 11 ust. 1 i 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, art. 31 ust. 3 w związku z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 7 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że wnioskowane informacje dotyczą sprawy publicznej, a mianowicie prawidłowości wydatkowania środków publicznych przeznaczonych na realizację inwestycji o nazwie "[..]". W ocenie skarżącej każdy obywatel ma prawo wiedzieć, jak spółka zarządzająca majątkiem publicznym realizuje wielomilionową inwestycję oraz jak przeciwdziała wszystkim zagrożeniom związanym z terminowością i jakością wykonywanych robót budowlanych lub rzetelnością prowadzonych procedur budowlanych bądź innych związanych m.in. z udzielaniem zamówień publicznych. Zdaniem skarżącej, we wniosku o udostępnienie informacji publicznej precyzyjnie określiła zakres żądanej informacji, formułując pytania, na które można było udzielić odpowiedzi pozytywnej bądź negatywnej. Zdaniem skarżącej, Spółka [..] arbitralnie odmówiła udostępnienia żądanej informacji, zasłaniając się tajemnicą przedsiębiorcy, która nie została w zaskarżonej decyzji w żaden sposób wykazana.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko o odmowie udzielenia informacji i odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach mając na względzie zalecenia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 28 czerwca 2016 r., I OSK 3260/14, uchylającym poprzednie rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 września 2014 r. o sygn. akt IV SA/Gl 655/14, stwierdził, że Spółka dokonała kwalifikacji żądanych przez skarżącą informacji jako mieszczących się w pojęciu informacji publicznej, a podmiot, do którego zwróciła się skarżąca jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych, tak więc, złożony wniosek spełnia warunki przedmiotowe, jak i podmiotowe do stosowania w niniejszej spawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, co nie jest w niniejszej sprawie sporne.

Wyjaśniając szeroko pojęcie informacji publicznej oraz podstawy do wyłączenia jej z udostępnienia, Sąd stwierdził, że aby skutecznie wywieść uprawnienie do odmowy udostępnienia informacji publicznej z powodu tajemnicy przedsiębiorstwa, nie jest wystarczające samo powołanie się na tę instytucję. Niezbędne zatem jest w każdej sprawie konkretne wskazanie czego konkretnie tajemnica przedsiębiorstwa ma dotyczyć, które konkretnie fragmenty żądanych zagadnień, pytań czy dokumentów są tajemnicą. Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Z tych względów, uzasadnienie decyzji odmawiającej na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, powinno zawierać argumentację na okoliczność spełnienia w sprawie przesłanek formalnych i materialnych tej odmowy. Tymczasem, zdaniem Sądu, w uzasadnieniu obu podjętych decyzji Spółka dokonała błędnej wykładni prawa materialnego przez przyjęcie, iż samo podjęcie kroków mających na celu zachowanie poufności informacji i w tym celu pisemne zobowiązanie Prezesa Zarządu Spółki, jej pełnomocników i współpracowników oraz pracowników, w formie oświadczeń (k. 4-14 i 36 akt administracyjnych) do ich nieujawniania osobom trzecim, co najmniej do momentu definitywnego zakończenia spraw z [..] sp. z o.o. było wystarczające dla uznania, że dane informacje faktycznie stanowiły tajemnicę przedsiębiorstwa.

Zastrzeżenie informacji jako tajemnicy przedsiębiorstwa może być natomiast skuteczne dopiero wtedy, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa, przy czym jeżeli w wyniku weryfikacji okaże się, że zastrzeżona informacja nie stanowi faktycznej tajemnicy przedsiębiorstwa, to zadeklarowane zastrzeżenie musi zostać uznane za bezskuteczne. Szczegółowa analiza akt administracyjnych sprawy wskazuje, że specyfikacja istotnych warunków zamówienia, umowa inwestycyjna i protokoły pokontrolne nie zawierają w ogóle takich zastrzeżeń. W tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zwrócono wyłącznie uwagę na to, że żądane informacje (w tym z narad Spółki, na których omawiana jest strategia zabezpieczenia jej interesu, w tym strategia dochodzenia, zabezpieczenia i egzekucji roszczeń) wchodzą w zakres tajemnicy przedsiębiorstwa, a ich ujawnianie nie może następować w sposób swobodny. Jednakże żadnego dokumentu nie opatrzono klauzulą tajemnicy przedsiębiorstwa, a więc nie podjęto przed wpływem wniosku skarżącej działań niezbędnych w celu zachowania poufności informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych lub innych posiadających wartość gospodarczą dla Spółki jako przedsiębiorcy.

Tak sporządzone uzasadnienie Sąd uznał za obarczone dwojakiego rodzaju wadami, sprowadzającymi się do naruszenia przepisu prawa materialnego, to jest art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię tych przepisów oraz naruszenia przepisów postępowania, to jest i art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i niekompletne uzasadnienie zajętego stanowiska, z uwagi na złożony charakter wniosku skarżącej, który nie dotyczył udostępnienia jednej, konkretnie wskazanej informacji, względnie jednego dokumentu, lecz udostępnienia odpowiedzi na szereg różnego rodzaju pytań i zagadnień oraz informacji, a także dokumentów dotyczących inwestycji oraz działalności Spółki. Trafność prawidłowości stanowiska Spółki w zakresie spełnienia przesłanek formalnych i materialnych odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy względem poszczególnych żądanych informacji nie została w sposób rzetelny i prawdopodobny wykazana, co stanowiło podstawę do stwierdzenia naruszenia prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy. Sąd zauważył ponadto, że Spółka w ogóle nie odniosła się do zawartości BIP i nie dokonała sprawdzenia, które z żądań i dokumentów objętych wnioskiem zostały publicznie udostępnione w BIP.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka z o.o. [..] z siedzibą w Ż. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, zasądzenie kosztów postępowania oraz zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich niezastosowanie, w szczególności art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez niesłuszne stwierdzenie, że Spółka nie wykazała objęcia informacji tajemnicą przedsiębiorcy oraz jednoczesne stwierdzenie, że w wydanych decyzjach, w sposób niezgodny z przepisami, sformułowano uzasadnienie, nie wykazując przesłanki materialnej utajnienia informacji;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania, w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez uchylenie obu decyzji, jako naruszających przepisy postępowania, które miały wpływ na wynik postępowania, a to błędne przyjęcie, że uzasadnienie decyzji, jak i decyzji poprzedzającej nie spełniało wymagań formalnych, jako że zawierało argumentację ogólną dotyczącą objęcia informacji tajemnicą przedsiębiorcy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Spółka podjęła formalne kroki zmierzające do utajnienia informacji (pisemne zobowiązania do utrzymania informacji w tajemnicy), co Sąd uznał za niewystarczające. Sąd ponadto uznał, że wszystkie informacje wskazane we wniosku nie zasługują na objęcie ich tajemnicą przedsiębiorcy, nie biorąc pod uwagę, że ujawnienie informacji narazi Spółkę na szkody ekonomiczne i gospodarcze w związku z ujawnieniem informacji dotyczących toczących się postępowań sądowych. Skarżąca kasacyjnie nie zgodziła się także ze stanowiskiem Sądu o zbyt ogólnej treści uzasadnienia wydanych decyzji, wskazując, że zawierały one uzasadnienie faktyczne i prawne, a nadto Sąd nie wyjaśnił zarzutu naruszenia art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., w zakresie niepełnego rozpatrzenia sprawy, czy rozstrzygania na podstawie niekompletnego materiału. Organ wskazywał dlaczego nie odniósł się szczegółowo do każdego z pytań wniosku, natomiast Sąd nie wziął pod uwagę skutków, jakie mogłyby powstać na skutek szczegółowego uzasadnienia decyzji (samo bowiem uzasadnienie powodowałoby już udzielenie wnioskującej pewnych informacji) i jedynie pod kątem formalnym ocenił decyzje, bez rozważenia jej motywów.

W skardze kasacyjnej podniesiono także, że żaden przepis nie nakazuje sposobu, w jaki przedsiębiorca ma dokonać utajnienia informacji, a poufność w stosunkach gospodarczych jest zastrzegana w postanowieniu umownym bądź ustnym. Twierdzenie Sądu, że pisemne oświadczenia są niewystarczające do zachowania informacji w tajemnicy jest więc nieuzasadnione.

W zakresie naruszenia prawa materialnego wskazano, że Sąd nie rozważył, czy tajemnica występuje i czy Spółka może się na nią powołać, a w szczególności nie rozważył, czy "braki uzasadnienia" mogą wynikać z charakteru żądanych informacji i objęcia ich tajemnicą przedsiębiorcy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Należy wskazać, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, który musi spełniać wymagania szczegółowo wskazane w p.p.s.a. Stosownie do art. 176 tej ustawy skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym (wskazanym w art. 46 § 1 ustawy), a ponadto zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu zasadnego uchylenia lub zmiany.

Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że – jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11).

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie normy prawnej. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej zawarto zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak również przepisów prawa materialnego. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

W sytuacji kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

Z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej rozpoznanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy musiało zostać ograniczone do wskazanego w skardze kasacyjnej "w szczególności" przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie rozpatrywał powyższy zarzut w odniesieniu do wyroku WSA w Gliwicach z dnia 21 listopada 2016 r., sygn. akt: IV SA/Gl 744/16 mając na uwadze, że w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 190 p.p.s.a.

Podniesiony zarzut nie mógł być skuteczny.

Zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, która stanowi jednocześnie w art. 61 ust. 3, że "Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa". Konstytucyjne prawo do informacji publicznej zawarte w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji służy niewątpliwie realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego – tj. jawności działania instytucji publicznych – umożliwiając kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem tych instytucji. Niezależnie jednak od tego, prawo, o którym mowa, nie może być rozumiane w sposób absolutny, tj. jako prawo obywateli do uzyskiwania nieograniczonego dostępu do każdego bez wyjątku dokumentu czy każdej informacji wytworzonej, odnoszącej się czy będącej w posiadaniu podmiotu publicznego, w tym organu władzy publicznej. Do wprowadzania ograniczeń ww. prawa wyraźnie upoważnia wyżej cytowany art. 61 ust. 3 Konstytucji. Przepisem częściowo implementującym na gruncie ustawy cytowaną wyżej normę konstytucyjną jest art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2016 r, poz. 1764) – dalej u.d.i.p., który wskazuje, że prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na ochronę informacji niejawnych lub tajemnic ustawowo chronionych (na zasadach określonych w odpowiednich ustawach – ust. 1 ww. przepisu), a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (ust. 2). Nie można jednak uznać, aby art. 5 u.d.i.p. zawierał wyczerpujący katalog przyczyn, które w konkretnej sprawie mogą uzasadniać konieczność ograniczenia dostępu do informacji wytworzonych, odnoszących się czy będących w posiadaniu podmiotów publicznych. Istnieją bowiem również inne, niż wymienione w tym przepisie ustawowym, wartości, których ochrona uzasadnia – w świetle art. 61 ust. 3 Konstytucji – zastosowanie tego typu ograniczeń. Przepis art. 61 ust. 3 Konstytucji RP jest adresowany nie tylko do ustawodawcy, umożliwiając wprowadzanie ustawami generalnych i abstrakcyjnych ograniczeń prawa do informacji, lecz również do sądów, które – na podstawie analizy okoliczności konkretnej sprawy – są upoważnione do uznania, że z uwagi na potrzebę ochrony wolności i praw, porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa istnieje w określonym przypadku konieczność odmówienia udostępnienia informacji. Zastosowanie ww. regulacji konstytucyjnej w procesie stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej może – w okolicznościach konkretnej sprawy – prowadzić do wniosku, że określona treść (dokument, pismo) stanowi co prawda informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy ale ze względu na wskazane w Konstytucji ograniczenie nie podlega udostępnieniu. Może tu chodzić o informacje, których udostępnianie godziłoby w ochronę tych wartości konstytucyjnych, wymienionych w art. 61 ust. 3 Konstytucji, do których nie znajduje bezpośredniego zastosowania ograniczenie ustawowe, zawarte w art. 5 u.d.i.p.

Chociaż zatem prawo do uzyskania informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego, to ograniczenie dostępu do informacji publicznej z uwagi na wyżej wskazane wartości i podstawy wyłączenia określonych informacji z jawności musi znajdować odbicie w uzasadnieniu decyzji organu, który z powołaniem się na przesłanki ograniczenia tego prawa wydaje decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Nie ulega wątpliwości, że złożony w niniejszej sprawie wniosek został skonstruowany w sposób szeroki, obejmujący szereg zagadnień wielowątkowych, na które organ nie udzielił konkretnych, wyczerpujących odpowiedzi, przyjmując w sposób generalny, że wszelkie informacje, o jakie wystąpiła wnioskująca podlegają wyłączeniu z udostępnienia w oparciu o art. 5 ust. 2 u.d.i.p., uznając, że postępowania sądowe go dotyczące mogą stanowić podstawę do powołania się na tajemnicę przedsiębiorcy. Tymczasem ustanowione w przepisie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wyłączenia mają charakter wyjątkowy, a jako takie, nie mogą być wykładane rozszerzająco. Zgodzić się należy z wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 192/13 twierdzeniem, że wskazanie konkretnej podstawy i zakresu "utajnienia" danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną tajemnicy przedsiębiorcy. Kontrola sądowa w tym zakresie nie może być iluzoryczna, a w związku z tym musi być ona w zasadzie prowadzona na podstawie dokumentów źródłowych. W takich przypadkach organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Dopiero taka argumentacja organu, w połączeniu z udostępnionymi sądowi administracyjnemu materiałami źródłowymi, umożliwia temu sądowi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia danej informacji publicznej.

Nie jest zatem dopuszczalne w świetle przepisów u.d.i.p. powoływanie się na przesłankę wyłączenia informacji z obowiązku jej udostępnienia, bez wskazania konkretnej argumentacji, uzasadniającej przyczyny uznania, że zachodzą szczególne okoliczności wskazane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Tylko jasne, nieabstrakcyjne i szczegółowe przedstawienie stanowiska może oprzeć się zarzutowi naruszenia w decyzji przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Nie ma zatem słuszności skarżąca kasacyjnie, że w prawidłowo skonstruowanym uzasadnieniu decyzji odmownej, przez dokładne wyjaśnienie ograniczenia w dostępie do informacji publicznej może dojść do niebezpieczeństwa udzielenia informacji podlegającej wyłączeniu w oparciu o art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Sąd I instancji rozpoznając sprawę wyjaśnił szeroko, że uzasadnienie decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej nie może sprowadzać się do lakonicznego, ogólnego powołania się na tajemnicę przedsiębiorcy, jak to w niniejszej sprawie uczyniono w zaskarżonych decyzjach, wskazując wyłącznie na objęcie wszelkich informacji poufnością przez Spółkę, i to jedynie przez zobowiązanie pracowników do nieudzielania informacji, w drodze oświadczeń składanych już po otrzymaniu wniosku o udzielenie informacji publicznej.

Z tych względów nie można było Sądowi I instancji skutecznie zarzucić naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., skoro słusznie dostrzegł on podstawy do jego zastosowania w wyniku uchybienia przepisom postępowania w zakresie wyjaśnienia motywów podjętej rzez organ decyzji. Dla przedsiębiorcy wszystko, co wiąże się z jego funkcjonowaniem, może mieć wartość gospodarczą, jednakże nie wszystko będzie stanowiło tajemnicę przedsiębiorcy. Stąd w motywach decyzji odmownej powinno być szczegółowo i precyzyjnie wyjaśnione, na czym - w przypadku danej umowy - polega tajemnica przedsiębiorcy. Tajemnica przedsiębiorcy nie jest wartością będącą celem samym w sobie, lecz ma chronić przedsiębiorcę przed negatywnymi skutkami, jakie mogłoby dla prowadzonej przez niego działalności wywołać udzielenie określonych informacji, żądanych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z tym, aby ograniczyć dostęp do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa, podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej musi wykazać w sposób bezdyskusyjny, że żądana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy. W innym przypadku, tajemnicą przedsiębiorcy byłoby wszystko, co arbitralnie on za nią uzna, także w drodze czynności kwalifikowanych (np. poprzez zamieszczenie odpowiedniej klauzuli w umowie). Adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie może więc dowolnie, wedle sobie tylko znanych kryteriów kwalifikować informacji jako informacji objętych tajemnicą przedsiębiorcy. Muszą to być konkretne, racjonalne i weryfikowalne motywy, natomiast uzasadnienie decyzji musi spełniać wymogi określone w art. 107 § 1-3 k.p.a. (zob. J. Zimmermann: Znaczenie uzasadnienia rozstrzygnięcia organu administracji publicznej dla orzecznictwa sądowoadministracyjnego, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5-6, s. 511-524). Odrębną zaś kwestią pozostaje, czy organ prawidłowo zakwalifikował złożony wniosek, jako w całości dotyczący wniosku o dostęp do informacji publicznej, szczególnie wobec wyrażonej w decyzji wątpliwości, co do intencji składającej wniosek i sposobu jego sformułowania.

Nie mógł być także uwzględniony zarzut naruszenia prawa materialnego, "w szczególności" art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji przez ich niezastosowanie.

Przede wszystkim przypomnieć należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. zasadniczo nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r., I OSK 3080/15). Należy się do tego poglądu przychylić z tym zastrzeżeniem, że nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia.

W rzeczywistości zaś zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego zmierza do podważenia oceny Sądu I instancji o konieczności uchylenia decyzji z uwagi na brak wykazania przez organ przesłanek objęcia żądanych informacji tajemnicą przedsiębiorcy.

Jak wyżej sygnalizowano, naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

Treść postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu wskazuje zaś, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość kwalifikacji i oceny przez Sąd I instancji treści decyzji jako nie zawierającej wyjaśnienia zaistnienia przesłanki wyłączającej informacje z ich udostępnienia. W istocie zatem zakwestionowano prawidłowość oceny stanu faktycznego sprawy, a nie przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie wskazanych w zarzucie przepisów u.d.i.p.

W związku z powyższym należy przypomnieć, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, ponieważ wadliwie oceniono treść złożonego wniosku, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię nie mógł osiągnąć skutku, a zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy – jak to miało miejsce w realiach niniejszej sprawy - zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami zasadniczo bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

-----------------------

16