Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 664/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 15, art. 156
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2, art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 20 kwietnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st. sekr. sąd. Natalia Sikorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2017 roku sprawy ze skargi A. K., M. K., U. Ś. na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2016r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę. oddala skargę


UZASADNIENIE

II SA/Po 664/16

Uzasadnienie

Starosta [...] decyzją z dnia [...].04.2016 r. na podstawie art. 35 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016r, poz. 290 t.j.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2016r, poz. 23 tekst jednolity ) po rozpatrzeniu wniosku z dnia 05.02.2016r. złożonego przez R. M. i A. G. współwłaścicieli Przedsiębiorstwa B. J. s.c. w sprawie wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z zagospodarowaniem terenu i wewnętrzną instalacją gazową odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z zagospodarowaniem terenu i wewnętrzną instalacją gazową na działkach nr ewid. [...], [...], [...] w m. G. , gmina N. T..

W uzasadnieniu podano, że do wniosku dołączono 4 egz. projektu budowlanego oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pismem z dnia 29.02.2016r. zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania, następnie postanowieniem z dnia [...].03.2016r. zobowiązano inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego.

W wyznaczonych w zawiadomieniu terminach wpłynęły zastrzeżenia stron postępowania, które dotyczyły : sprzeciwu co do wysokości budynku i ilości przewidzianych kondygnacji, zbyt małej ilości zaprojektowanych miejsc postojowych, występowania przesłaniania i ograniczania dostępu do naturalnego światła dziennego w istniejących budynkach mieszkalnych, naruszenia ładu przestrzennego i harmonii krajobrazu w otoczeniu nowej inwestycji, istotnego zwiększenia ruchu drogowego na drodze osiedlowej nie spełniającej norm bezpieczeństwa, ewentualnych kolizji przy wyjeździe z projektowanego parkingu, obniżenia wartości posesji w sąsiedztwie projektowanego budynku.

Na wstępie omówiono zagadnienie stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Wyjaśniono, że regulację szczególną odnoszącą się do definicji strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera art. 28 ust. 2 Ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 2016) . W myśl tego przepisu stronami w takim postępowaniu są : inwestor, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w obszarze oddziaływania obiektu na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Przepisy odrębne, o których mowa w tym przepisie, są to " wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa, wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia czy też utrudnienia w zakresie zagospodarowania, ale również dotychczasowego korzystania z tego terenu". Nie istnieje zamknięty katalog przepisów, które organ architektoniczno- budowlany winien wziąć pod uwagę ustalając strony postępowania. Wyznaczając obszar oddziaływania obiektu, organ powinien uwzględnić funkcję, formę oraz konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego charakterystyczne cechy oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji . Zatem ocena wpływu konkretnej inwestycji na otoczenie obejmuje cały szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego budynku na nieruchomości znajdujące się w jego otoczeniu i nie może ograniczać się do kwestii zachowania warunków technicznych w zakresie usytuowania obiektu na działce.

Zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 20 ust. 1 pkt. 1c i art. 34 ust. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, projektant określił obszar oddziaływania dla projektowanego budynku wielorodzinnego. Rozpatrując oddziaływanie przedmiotowego budynku pod względem : funkcji, konstrukcji, ładu przestrzennego, przesłaniania i nasłoneczniania, bezpieczeństwa pożarowego, formalnym, zagospodarowania terenu projektant stwierdził, iż obszar oddziaływania obejmuje tylko działki objęte inwestycją o nr ewid. [...], [...] i [...] położone przy ul. [...] w N. T. Wnioski płynące z tej analizy nie są jednak dla organu wiążące, gdyż obowiązkiem organów administracji publicznej jest przestrzeganie powszechnie obowiązujących przepisów prawa, w tym obligujących organ administracji architektoniczno-budowlanej po myśli art. 81 ust.1 pkt 1 prawa budowlanego do nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego w zakresie m.in. prawidłowego wykonania przez projektanta obowiązków, o których mowa w art. 20 ust.1 pkt 1 c i art. 34 ust. 3 pkt. 5 Prawa budowlanego. W przypadku pojawienia się wątpliwości do dokonania samodzielnych ustaleń w przedmiocie obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji, a następnie w razie dojścia do odmiennych od projektanta konkluzji w tym zakresie, aby uniknąć naruszenia podstawowych gwarancji procesowych stron postępowania, organ jest zobowiązany dopuścić do udziału w postępowaniu strony ustalone na podstawie własnej, swobodnej oceny materiału dowodowego sprawy, o czym stanowi art. 80 kpa. Starosta [...] uznał, iż strony w przedmiotowym postępowaniu zostały ustalone prawidłowo, gdyż budynek z uwagi na swoją wysokość oraz liczbę mieszkańców niewątpliwie będzie miał wpływ na swobodne korzystanie z sąsiednich nieruchomości naruszając ich prywatność na posesji i komfort życia.

Przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi, że właściwy organ administracji budowlanej zgodnie z art. 80 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązany jest sprawdzić między innymi także zgodność - stanowiącego załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę (art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego) - "projektu zagospodarowania przestrzennego działki lub terenu" (art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego): po pierwsze - z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który jest przepisem gminnym (art. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), a także z wymaganiami ochrony środowiska; po drugie - z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, które "wiążą organ wydający pozwolenie na budowę" oraz po trzecie - z innymi przepisami, w tym także techniczno- budowlanymi.

Z powyższego wynika, że organ właściwy do wydania pozwolenia budowlanego obowiązany jest w każdym wypadku badać zgodność przedstawionego projektu budowlanego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w nawiązaniu do którego złożony został wniosek o pozwolenie na budowę.

Według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w N. Tomyślu z dnia [...] kwietnia 2002r., zaprojektowany budynek mieszkalny zlokalizowany jest na terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej określonej na planie symbolem M. Dla terenu tego formę zabudowy określono następująco : " charakter budynków : 4 kondygnacje ( w tym poddasze użytkowe), dachy strome, kryte dachówką lub materiałem imitującym dachówkę", jednocześnie nie wyznaczając maksymalnej powierzchni zabudowy, ani nie określając maksymalnej wysokości budynku.

Pojęcie kondygnacji definiuje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych , jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U z 2015r., poz. 1422 t.j.). W świetle § 3 pkt 16 pod pojęciem kondygnacji należy rozumieć poziomą nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku oraz poziomą część budynku stanowiąca przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m.

Inwestor złożył projekt obejmujący budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego 4 kondygnacyjnego (parter, I piętro, II piętro ) z poddaszem mieszkalnym. Na poddaszu inwestor przewidział antresolę. Zgodnie z § pkt 19 rozporządzenia j.w., przez antresolę należy rozumieć "górną część kondygnacji lub pomieszczenia znajdującą się nad przedzielającym je stropem pośrednim o powierzchni mniejszej od powierzchni tej kondygnacji lub pomieszczenia, niezamkniętą przegrodami budowlanymi od strony wnętrz, z którego jest wydzielona".

Nie sposób pomieszczeń wydzielonych ścianami konstrukcyjnymi na poddaszu w omawianym projekcie ( rys. A5) uznać za antresolę. Pomieszczenia te zostały następnie, na stropie nad 4 kondygnacją podzielone ściankami działowymi. Na rysunku A5 w części opisowej wskazano, że rysunek należy rozpatrywać łącznie z opracowaniem konstrukcyjnym i projektami branżowymi. Na rysunku konstrukcyjnym rzutu stropu antresoli został pokazany zarys ścianek działowych na tym stropie ( rys.K5). W tym projekcie antresola została zamknięta ścianami, zatem należy ją traktować jako kondygnację.

Gdybyśmy mówili o antresoli nad pomieszczeniem, to w tym przypadku, w części architektonicznej projektant pokazał antresolę nad kilkoma pomieszczeniami ( całym mieszkaniem) a nie nad jednym pomieszczeniem. Mając na względzie powyższe należy stwierdzić, że części budynku opisane w projekcie jako antresola powinny być traktowane jako kondygnacja, bowiem nie można przyjąć, że pomieszczenie takie zostało wydzielone z wnętrza niższego pomieszczenia i ma powierzchnie mniejszą od tego pomieszczenia. Pomieszczenie takie spełnia natomiast wymagania określone dla kondygnacji, gdyż stanowi część budynku zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie, a warstwą osłaniającą izolację cieplną stropu znajdującą się nad tą częścią budynku. W omawianym projekcie inwestor przewidział tzw. "antresolę" nad 4 kondygnacją budynku, która została wykonana w poddaszu, a zgodnie z założeniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 4 kondygnacja miała stanowić poddasze.

Zapis zawarty w pkt. 1 ust. 4 ustaleń szczegółowych planu " projektuje się zabudowę mieszkaniową jednorodzinną , bliźniaczą i szeregową oraz zabudowę wielorodzinną (małe domy mieszkalne)" zwłaszcza w kontekście zawartego sformułowania małe domy mieszkalne, może stanowić sprzeczność z przedstawionymi w dalszej części planu ustaleniami dla budynków wielorodzinnych, Jednak zarówno w prawie budowlanym jak i w innych przepisach technicznych brak jest definicji małych domów mieszkalnych.

Sformułowania użyte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego interpretować należy zgodnie ze wskazanymi wyżej definicjami legalnymi chyba, że co innego wynika z postanowień planu. W związku z tym, realizację budynku posiadającego trzy kondygnacje nadziemne oraz poddasze mieszkalne wraz z "antresolą" zaprojektowaną jako dodatkowa kondygnacja, należy uznać za niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Rozpatrując konieczność zapewnienia wymaganych miejsc parkingowych dla przedmiotowej inwestycji ustalono, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zarówno dla poszczególnych jednostek planu, jak również w infrastrukturze ogólnej nie przewidział wprost obowiązku zapewnienia miejsc postojowych dla samochodów. Natomiast w pkt. 12b w/w planu figuruje zapis : dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej ustala się : obowiązek opracowania dla poszczególnych terenów planów zagospodarowania, które określą układ budynków oraz usytuowanie obiektów i urządzeń towarzyszących ( parkingi, garaże, śmietniki itp.)." Zgodnie z § 18 ust. 1 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiada budynki i ich usytuowanie zagospodarowując działkę budowlaną należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Uregulowanie kwestii miejsc parkingowych powinno zapewnić praktyczną a nie tylko teoretyczną realizację rzeczywistej potrzeby parkowania samochodów. Jeżeli obecnie statystycznie na 1 mieszkanie przypada 1,3 - 1,5 samochodu to ilość miejsc postojowych dla użytkowników stałych powinna wynosić 30 plus miejsca dla użytkowników okresowych.

Zapewnienie przez Inwestora zaprojektowanych miejsc postojowych w ilości 24 szt tj. 1 miejsce na 1 mieszkanie, w tym 2 miejsca dla niepełnosprawnych nie spełnia wymagań wynikających z zapotrzebowania.

Ponadto zaprojektowane usytuowanie parkingu na dz. nr [...] będzie miało wpływ na możliwość zagospodarowania pasa drogowego naruszając art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Parking to nie tylko miejsca postojowe lecz także dojazd do nich. Inwestor przewidział dojazd do części miejsc postojowych z drogi - ulicy I., którą nie dysponuje oraz która nie została na ten cel przeznaczona (oznaczona w planie KL ). Infrastrukturę należ projektować na terenie działki którą się dysponuje. Obiekt budowlany, jakim jest parking , należy usytuować na terenie zabudowanym w odległości 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ( art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych).

Inwestor uzyskał zgodę właściwego zarządcy dróg tj. Burmistrza [...] na wykonanie zjazdu (jednego) z drogi gminnej - ulica [...] do dz. nr [...].

W kwestii dotyczącej przesłaniania planowana inwestycja spełnia wymogi techniczne, o jakich mowa w § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Nie będzie zachodzić przesłanianie okien w budynkach położonym na działkach sąsiadujących z terenem objętym inwestycją gdyż odległość projektowanego budynku od najbliżej zlokalizowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wynosi ok. 20 m i jest większa od wysokości nowego obiektu. Reasumując, zgodnie z § 13 w/w rozporządzenia projektowana budowa umożliwia naturalne oświetlenie pomieszczeń na pobyt ludzi znajdujących się w sąsiednich budynkach i nie powoduje zacieniania okien w pomieszczeniach na pobyt ludzi,

Zgodnie z § 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury j.w. na działkach budowlanych przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną co najmniej 25% powierzchni działki należy urządzić jako powierzchnię terenu biologicznie czynnego, jeżeli inny procent nie wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z planem miejscowym, pod zabudowę wielorodzinną przeznaczona jest tylko część działki nr [...], pozostała część tej działki przeznaczona jest pod zieleń izolacyjną ( Zl) oraz zieleń ochronną (ZO). Działka nr [...] przeznaczona jest pod zieleń ochronną ( ZO), natomiast działka nr [...] pod teren zabudowy jednorodzinnej z usługami ( MJU). Zatem na terenie przeznaczonym w planie zagospodarowania pod

zabudowę wielorodzinną, nie spełniono wymogu urządzenia 25 % powierzchni biologicznie czynnej. Parking, dojazd do parkingu oraz plac zabaw dla dzieci zlokalizowano częściowo na terenie przeznaczonym w planie miejscowym jako teren zieleni izolacyjnej.

Miejscowy Plan zagospodarowania przestrzennego jest samoistnym aktem prawa miejscowego, posiadającym moc powszechnie obowiązującą. W sensie prawnym autorem planu miejscowego jest organ gminy, która uchwaliła ten plan, natomiast upoważnionym do interpretacji jego postanowień jest podmiot umocowany do tego na podstawie przepisów. Obowiązujące przepisy nie przewidują wiążącej wykładni podmiotu uchwalającego plan, zaś niewątpliwie przyznają organom administracji architektoniczno - budowlanej prawo do oceny zgodności zamierzonej inwestycji z przepisami w zakresie planowania przestrzennego ( art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego).

Z uwagi, że zaprojektowany obiekt jest sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz warunkami technicznymi, tutejszy organ odmówił wydania decyzji pozwolenia na budowę.

Odwołanie od powyższej decyzji z zachowaniem ustawowego terminu, wniósł inwestor poprzez radcę prawnego wskazując naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnie i przyjęcie, że stroną niniejszego postępowania jest każdy zgłaszający swój udział, a jako obszar oddziaływania inwestycji należy uznać każdą nieruchomość, której właściciel wyrazi swoje subiektywne "odczucie'' o pogorszeniu się jego komfortu życia na skutek realizacji przedmiotowej inwestycji i to bez wykazania interesu prawnego, naruszenie § 3 pkt 19 i § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. - w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez uznanie, że zaprojektowana antresola stanowić będzie kolejną kondygnację, naruszenie § 18 ust. 1 ww. rozporządzenia poprzez przyjęcie, że zaprojektowana ilość miejsc postojowych jest niewystarczająca, naruszenie § 39 ww. rozporządzenia poprzez jego błędne zastosowanie, naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe usytuowanie parkingu na działce nr [...], naruszenie art, 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego poprzez stwierdzenie, że planowana inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10, 77 § 1, 80, 107 k.p.a.

Pismami z dnia 17 maja 2016 r. i 7 czerwca 2016 r. Państwo: I. i P. W., B. i P. K., J. S., W. D., U. S., A. i M. K. oraz I. B.-K i K. K. wnieśli o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji.

W dniu 13 czerwca 2016 r. wpłynęło pismo Pani K. N. która oznajmiła, że nie przysługuje jej przymiot strony postępowania, na dowód czego przedłożyła kopie wypisu z rejestru gruntów oraz zawiadomienie o zmianach w danych w ewidencji gruntów, a zatem organ I instancji błędnie informował ją o podejmowanych czynnościach administracyjnych w przedmiotowej sprawie.

Decyzją z [...].07.2016 r. Wojewoda na podstawie art. 138 §2 kpa uchylił zaskarżoną decyzje w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji .

Badając sprawę organ odwoławczy na wstępie przytoczył treść art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz, U. z 2016 r., poz. 290 - j.t) zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt lb, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego).

W pierwszej kolejności należy wskazać, że odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i co się z tym wiąże odmowa udzielenia pozwolenia na budowę, bez uprzedniego wezwania strony do usunięcia nieprawidłowości w trybie przepisu art. 35 Prawa budowlanego, jest jednoznaczna z naruszeniem przez organ I instancji przepisu prawa materialnego (wyrok WSA w Opolu z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Op 330/12). W niniejszej sprawie organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie w dużej mierze na wykazaniu szeregu naruszeń, które nie zostały ujęte w postanowieniu z dnia [...] marca 2016 r. Inwestor nie miał możliwości usunięcia nieprawidłowości, ani ewentualnej możliwości ustosunkowania się do podnoszonych przez organ I instancji braków. W związku z powyższym, Starosta [...] wyraźnie naruszył przepisy art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

Planowana inwestycja polega na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego (obiekt o wysokości ok. 17,46m, zawierający 23 lokale mieszkalne) wraz z zagospodarowaniem terenu i wewnętrzną instalacją gazową na działkach nr [...], [...], [...] w miejscowości G., gm. N. T.. Niniejsza nieruchomość objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego Uchwałą Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu nr XL/283/2002 z dnia 26 kwietnia 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa mieszkaniowego: ul. Konopnickiej - Obwodnica w Nowym Tomyślu (Dz. Urz. Województwa Wielkopolskiego Nr 108, poz. 3019) i podlega uzgodnieniom dla terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oznaczonej na planie symbolem M (ustalenia szczegółowe § 2 ust. 1 pkt 12 ww. planu).

Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 4 ww. planu projektuje się zabudowę mieszkaniową Jednorodzinną wolnostojącą, bliźniaczą i szeregową oraz zabudowę wielorodzinną (małe domy mieszkalne), natomiast na podstawie § 2 ust. 1 pkt 12 ww. planu dla terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, oznaczonej na rysunku planu symbolem M, ustala się charakter budynków: 4 kondygnacje (w tym poddasze użytkowe), dachy strome, kryte dachówką lub materiałem imitującym dachówkę.

Wskazać należy, że ww. plan miejscowy nie ustala pojęcia małych domów mieszkalnych. W stanie prawnym obowiązującym w dacie opracowywania i uchwalania miejscowego planu brak było ustawowej definicji tego pojęcia, zaś w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zdefiniowano pojęcie budynku mieszkalnego, zabudowy wielorodzinnej i zabudowy jednorodzinnej. Nie ma w nim definicji małego domu mieszkalnego. Zabieg interpretacyjny polegający na wyprowadzeniu definicji małego domu mieszkalnego pośrednio z pojęcia zabudowy wielorodzinnej i jednorodzinnej może budzić wątpliwości w sytuacji, gdy w planie występuje obok pojęcia zabudowy wielorodzinnej i jednorodzinnej także pojęcie małego domu mieszkalnego. Wątpliwości dotyczące możliwości lokalizacji na danym terenie takiej, a nie innej zabudowy, nie można jednoznacznie oprzeć na nieaktualnej definicji pojęcia małego domu mieszkalnego, nie będącego pojęciem planistycznym, "zapożyczonego" nadto z innej dziedziny prawa - prawa lokalowego, do tego określonego w odmiennych warunkach ustrojowych. Aby odpowiedzieć na te wątpliwości trzeba zmierzać do zrozumienia intencji ustawodawcy tego prawa miejscowego, które ma porządkować zabudowę na danym terenie gminy i niewątpliwie realizuje konkretne wizje urbanistyczno - architektoniczne. W szczególności wówczas, gdy postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są nieprecyzyjne , niejednoznaczne, niejasne. Nie ma możliwości stworzenia nowej definicji pojęcia "małego domu mieszkalnego" użytego w planie wg kryterium ilości lokali mieszkalnych. Właściwą drogą do ustalenia charakteru budownictwa dopuszczalnego na terenie oznaczonym symbolem M jest analiza postanowień tak części opisowej (ogólnej i szczegółowej) oraz graficznej planu. Zdaniem organu odwoławczego z analizy tej wynika, że Radzie Miejskiej chodziło o to, aby na tych terenach zabudowa miała określone charakterystyczne parametry. Tym samym zabudowa uwzględniająca te zawarte w planie wymogi winna być uznana za zabudowę dopuszczalną na danym terenie.

Zgodnie z art. 28 k.p.a stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym więc, czy dany podmiot jest stroną konkretnego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, lecz okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny'*.

Na podkreślenie zasługuje fakt, iż definicja strony wynikająca z art. 28 k.p.a. została z dniem 11 lipca 2003 r. (ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718)) zawężona w związku z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 j.t.) (...) stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu został z kolei zdefiniowany w treści art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, przez co należy rozumieć (...) teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określany w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy materialnego prawa administracyjnego. Dla planowanej inwestycji przepisami tymi są przepisy z zakresu ochrony środowiska oraz warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Nie jest tak, że obszar oddziaływania to teren, w którym da się odczuć skutki uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu. Takie rozumienie odwołuje się do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamić z oddziaływaniem polegającym na wprowadzeniu ograniczeń prawnych. Tylko osoby, których prawo doznaje ograniczeń ze względu na realizację jakiegoś obiektu są stronami w postępowaniu o pozwolenie na budowę dla tego obiektu (wyrok NSA w Warszawie z dnia 18 stycznia 2011 r. sygn. II OSK 338/10).

Celem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest niewątpliwie zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia budowlanego jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to, wynikające z przepisów odrębnych musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów w zakresie zagospodarowania ich nieruchomości.

Starosta [...] w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. wskazał, że nie podziela określonego przez projektanta obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Według wskazań projektanta obszar oddziaływania mieści się w granicach nieruchomości należących do inwestora tj. działki nr [...], [...], [...]). Natomiast organ I instancji rozszerzył krąg stron wskazując, że budynek z uwagi na swoją wysokość oraz liczbę mieszkańców niewątpliwie będzie miał wpływ na swobodne korzystanie z sąsiednich nieruchomości naruszając ich prywatność na posesji i komfort życia. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika jednak konkretnie jakie działki zdaniem Starosty [...] znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Ponadto uzasadnienie to nie jest poparte żadnymi ustaleniami faktycznymi ani prawnymi. Z niniejszego uzasadnienia nie wynika w jaki sposób planowana inwestycja narusza interes prawny właścicieli sąsiednich nieruchomości. Ponadto na poparcie swojej tezy Starosta [...] nie wskazał żadnych przepisów świadczących o naruszeniu interesu prawnego tych właścicieli przez co naruszył art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Przechodząc do analizy zgodności przedmiotowej inwestycji z ww. miejscowym planem wskazać należy, że zaprojektowany budynek posiada IV kondygnacje nadziemne, w tym poddasze użytkowe (3 piętro - IV kondygnacja) przewidziane na lokale mieszkalne z antresolami zlokalizowanymi w przestrzeni poszczególnych lokali o powierzchni mniejszej od rzutu mieszkania. Wejście na antresolę zaprojektowane jest z przestrzeni pokoju dziennego. Antresola stanowi powierzchnie powiększającą przestrzeń dzienną mieszkania i nie została podzielona na mniejsze pomieszczenia. Antresola nie została wydzielona przegrodami budowlanymi od strony wnętrza mieszkania i stanowi przestrzeń otwartą, co potwierdzają rys. A5 oraz przekroje A-A, B-B. Niniejszym organ I instancji błędnie ocenił naruszenie przez inwestora przepisów art. § 3 pkt 19 i § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. - w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 j. t.) oraz § 2 ust. 1 pkt 12 ppkt a ww. planu poprzez stwierdzenie, że zaprojektowana antresola stanowić będzie kolejną kondygnację.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wskazać należy, że przepis ten znajduje się w rozdziale 3 (miejsca postojowe dla samochodów osobowych) i brzmi: 1) zagospodarowując działkę budowlaną. należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne; 2) Liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne.

Przepisy § 19-21 ww. rozporządzenia zawierają natomiast szczegółowe wymagania dotyczące usytuowania i wymiarów miejsc postojowych. Rozporządzenie w § 18 określa bowiem, iż przy zagospodarowaniu działki budowlanej należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, (miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, ale nie tylko nie określa literalnie liczby i sposobu urządzenia miejsc, jaka z takim zagospodarowaniem miałaby się wiązać, ale dodatkowo uzależnia ich określenie od sposobu przeznaczenia i sposobu zabudowy działki budowlanej.

Oznacza to, mającą potwierdzenie w zasadach racjonalności, konieczność indywidualnego "podejścia do tego aspektu w odniesieniu do każdej inwestycji budowlanej, realizowanej na różnych nieruchomościach, o różnej wielkości i w różnym otoczeniu. Stanowisko takie zawarł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 marca 201 lr., sygn. akt II OSK 549/10.

Podkreślić również należy, że w ustawie Prawo budowlane brak jest przepisów prawa, w tym i techniczno budowlanych, które w sposób obligatoryjny normowałyby sposób urządzenia i liczbę miejsc postojowych przy nowo wznoszonych, czy rozbudowywanych obiektach. W takiej sytuacji za obowiązujące dla danej inwestycji należy traktować ustalenia zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a przy braku takich ustaleń należy urządzić miejsca postojowe w sposób uwzględniający przeznaczenie i sposób zabudowy konkretnej działki budowlanej. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może, ale nie musi wskazywać liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych dla określonego rodzaju inwestycji. Jeśli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będzie tę kwestię regulował, to projekt budowlany będzie podlegał ocenie zarówno pod kątem zgodności z zapisami miejscowego planu regulującymi to zagadnienie jak i pod kątem zgodności z wymogami wynikającymi z § 18 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 października 2012 r., sygn. akt II SA/GI 1001/12).

Podsumowując powyższe wskazać należy, iż zapisy niniejszego planu miejscowego nie wskazują ilości miejsc parkingowych na terenie oznaczonym symbolem M. Zatem obowiązkiem organu I instancji było dokonanie analizy zgodności przedłożonego projektu budowlanego z wymogami § 18 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. Starosta [...] dokonał błędnej wykładni tego przepisu twierdząc, że dla przedmiotowej inwestycji potrzeba jest zapewnienia na 1 mieszkanie 1,3 - 1,5 miejsca postojowego, gdyż taka teza nie jest poparta żadnymi obowiązującymi przepisami. W projekcie przewidziano jedno miejsce parkingowe dla każdego mieszkania oraz dodatkowo 2 miejsca dla osób niepełnosprawnych. Zatem zdaniem organu odwoławczego zaprojektowana została wystarczająca (minimalna) ilość miejsc parkingowych dla planowanego przedsięwzięcia. Zwrócić natomiast należy uwagę, iż miejsca te nie zostały zwymiarowane na planie zagospodarowania przestrzennego, przez co organ I instancji miał obowiązek wezwać inwestora do usunięcia tych braków, w celu określenia zgodności z § 21 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. i sprawdzić czy istotnie zostanie zapewniona minimalna ilość miejsc parkingowych dla planowanej inwestycji.

Przedwczesne są również zarzuty Starosty [...] dotyczące niewłaściwego usytuowania parkingu na działce nr [...], co zdaniem organu I instancji będzie miało wpływ na możliwość zagospodarowania pasa drogowego naruszając tym przepisy art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, ponieważ inwestor uzyskał opinię Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...] wyrażającą zgodę na urządzenie zjazdu z drogi gminnej: ulica [...] w miejscowości G. (działka nr [...]) do działki nr [...] oraz lokalizację miejsc parkingowych.

Z sentencji powyższej opinii wynika, że lokalizacja miejsc parkingowych wskazana została w miejscu przedstawionym na dołączonym do niniejszej opinii planie sytuacyjnym z uwzględnieniem warunków opisanych w pkt od 1 do 12. Natomiast, ani w dokumentacji dowodowej sprawy, ani w załącznikach do projektu budowlanego nie znajduje się owa mapa która wskazuje lokalizację zjazdu oraz lokalizację spornych miejsc parkingowych, toteż organ I instancji nie mógł bez powyższego dokumentu poprawnie ocenić lokalizacji zjazdu, ani też usytuowania miejsc parkingowych na nieruchomości inwestora.

Odnosząc się do zarzutu nie spełnienia przez inwestora na terenie przeznaczonym w planie zagospodarowania pod zabudowę wielorodzinną wymogu urządzenia

25% powierzchni biologicznie czynnej wskazać należy, że działki nr [...], [...], [...] stanowią w całości teren inwestycyjny należący do inwestora. Przedmiotowe nieruchomości stanowią w części teren zieleni izolacyjnej i ochronnej zgodnie z zapisami planu miejscowego. Budynek wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną zaprojektowano na części terenu oznaczonego symbolem M, pozostawiając bez zainwestowania pasy zieleni ochronnej, na których oprócz zieleni nie będą lokalizowane, ani miejsca parkingowe, ani plac dla dzieci, co stanowi zarzut Starosty [...]. Powierzchnia terenu inwestycyjnego przewidziana na pasy zieleni stanowić będzie również naturalne wydzielenie działki przeznaczonej pod budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego od terenów przeznaczonych w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zatem należy uznać (jak też wykazano w opisie technicznym - str. 69), że procentowy udział powierzchni zieleni do powierzchni terenu wynosi 59,77 %, czyli przedmiotowa inwestycja spełnia założenia § 39 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z [...] kwietnia 2002 r.

Reasumując, przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, w sytuacji jeżeli nie uczynił tego organ I instancji, narusza zarówno przepisy art. 136 k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a. jak i art. 15 k.p.a., bowiem oznacza przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego tylko w jednej instancji (w drugiej), a nie w dwóch, który to wymóg wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, unormowanej w art. 15 k.p.a. (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 29/08).

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ I instancji winien przeprowadzić postępowanie mające na celu uwzględnienie ww. uwag, badając przy tym zgodność planowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego Uchwałą Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu nr XL/283/2002 z dnia 26 kwietnia 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa mieszkaniowego: ul. Konopnickiej - Obwodnica w Nowym Tomyślu oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Natomiast w razie stwierdzenia określonych braków w projekcie budowlanym organ I instancji zobowiązany jest wezwać inwestora do uzupełnienia nieprawidłowości w określonym terminie zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, organ odwoławczy stwierdził, że decyzja została wydana przedwcześnie, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, stąd zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. orzeczono jak w sentencji.

Na powyższą decyzję skargę do sądu za pomocą fachowego pełnomocnika złożyli A. K. i M. K. oraz U. Ś.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy:

- art. 15 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ograniczenie postępowania organu II instancji do analizy argumentów podniesionych w odwołaniu w stosunku do orzeczenia organu I instancji, nie przeprowadzenie ponownie pełnego postępowania w sprawie zgodnie z obowiązującą w procedurze administracyjnej zasadą dwuinstancyjności,

- art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę mogą być, oprócz inwestora, tylko właściciele sąsiednich nieruchomości, których interes prawny uległ naruszeniu przez projektowaną inwestycję oraz poprzez pominięcie w postępowaniu Gminy N. T., która w sprawie powinna mieć status strony,

- § 3 pkt 16, 18 i 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 i w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego błędną wykładnię i dopuszczenie możliwości zaprojektowania trzeciego, nie przewidzianego przepisem, rodzaju antresoli obejmującej górną część kondygnacji, znajdującą się nad stropem pośrednim o powierzchni mniejszej od powierzchni całego lokalu mieszkalnego, pomimo braku podstawy prawnej,

- art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z § 2 pkt 4 i pkt 2 pkt 12 lit. a) Uchwały Nr XL/283/2002 Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu z dnia 26 kwietnia 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zaprojektowany budynek czterokondygnacyjny z antresolami jest zgodny z przepisami określającym dopuszczalny charakter zabudowy jako małe domy mieszkalne, a dopuszczalny charakter budynków jako budynki czterokondygnacyjne (w tym poddasze użytkowe)

- § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawił warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowana poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zaprojektowana została wystarczająca

(minimalna) ilość miejsc parkingowych dla planowanego przedsięwzięcia pomimo braku podstaw do takiego twierdzenia,

- art. 14 ust. 8, art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie i uznanie za wiążącą "opinię" Gminy N. T. wyrażającą zgodę na lokalizację miejsc parkingowych, pomimo niezgodności takiej lokalizacji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

- § 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez obliczenie wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej na podstawie łącznej powierzchni trzech działek, a nie jak nakazuje przepis, od powierzchni danej działki budowlanej,

- art. 7, 77, 80, 107 § 3 w zw. z art. 140 Kpa poprzez ich niezastosowanie i nie rozpatrzenie sprawy w oparciu o całokształt materiału dowodowego, skutkujące błędną oceną, że w sprawie doszło do naruszenia art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane.

Mając na uwadze powyższe pełnomocnik skarżących wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazującego sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymał dotychczasowa argumentację

Na rozprawie sądowoadministracyjnej pełnomocnik skarżących podtrzymując wnioski i zarzuty skargi zaakcentowała w szczególności naruszenie art. 28 ust.2 ustawy prawo budowlane podając, że dla skarżących ważne jest aby zostało przesądzone w tym postępowaniu czy przysługuje im przymiot strony postępowania. Dodatkowo wyjaśniła, że po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy Starosta [...] prowadził postępowanie w przedmiotowej sprawie i wydał ponowną decyzję odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, a w tym nowowprowadzonym postępowaniu nie zawiadomił o swoich czynnościach jak również nie doręczył decyzji A. i M. K. oraz Gminie N. T.. Według wiedzy pełnomocnika najprawdopodobniej ta nowa decyzja organu pierwszej instancji jest ostateczna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. z 2016 poz.1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym.

Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zw. dalej p.p.s.a. – ( Dz. U z 2016 poz.718 )

Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (1a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (1b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (1c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyn określanych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa.

Badając skargę wg powyższych kryteriów, Sąd uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu i nie zawiera takich uchybień ,które pozwalałyby sądowi na jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Wyjaśnić jeszcze należy, że sądy administracyjne nie maja kompetencji władczego rozstrzygania sprawy w znaczeniu nakazywania organowi określonego sposobu załatwienia sprawy.

Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja kasacyjna Wojewody z dnia [...].07.2016 r. wydana w trybie art. 138 §2 kpa uchylająca decyzję organu pierwszej instancji i kierująca sprawę do ponownego rozpoznania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z zagospodarowaniem terenu i wewnętrzną instalacją na wskazanych trzech działkach ewidencyjnych.

Zgodnie z art. 138 § 2 kpa § 2. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalne jest rozszerzające interpretowanie ww. przepisu i wydawanie decyzji kasacyjnych w innych sytuacjach, niż zostały w nim wskazane. W okolicznościach niniejszego postępowania organ odwoławczy nie naruszył jednak tego przepisu i zarzut naruszenia art. 15 kpa jest nietrafny. Słusznie bowiem uznano, że zachodzi konieczność ponowienia całego postępowania albowiem należy na wstępie w sposób prawidłowy ustalić strony tego postępowania. W uzasadnieniu dokładnie i obszernie wskazano, jakim osobom przysługuje przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę. Wskazano na przepis art. 28 ust.2 prawa budowlanego zgodnie z którym Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jeśli zważyć, że organ pierwszej instancji za stronę postępowania uznał wszystkie osoby, które zgłosiły się do postępowania przedstawiając swoje zastrzeżenia do złożonego projektu to należy uznać, że z naruszeniem przepisu art. 28 ust.2 prawo budowlane przeprowadzono całą procedurę. W takiej sytuacji konieczne i ze wszech miar uzasadnione było uchylenie decyzji I instancji celem weryfikacji jakim osobom przysługuje przymiot strony, także i z tej przyczyny, że ważne jest aby i ewentualne odwołanie rozpoznać tylko od osób którym przymiot strony przysługuje. Tak więc w ocenie sądu nietrafny jest zarzut skargi naruszenia art. 28 ust. 2 prawo budowlane, a wskazania organu II instancji jak w sposób prawidłowy należy przepis ten interpretować zasługują na pełna aprobatę Sądu. W tym miejscu należy się odnieść do formułowanego na rozprawie sądowoadministracyjnej zarzutu, że ważnym jest dla skarżących aby rozstrzygnąć czy im przymiot strony w tym postępowaniu przysługuje ponieważ przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ pierwszej instancji odmówił im statusu strony postępowania. Wskazać jednak należy, że właśnie zachodzi konieczność zweryfikowania tego przez organ pierwszej instancji poprzez precyzyjne ustalenie właścicielami jakich działek są skarżący i zbadania czy i ewentualnie w jaki sposób ich interes prawny może być naruszony poprzez oddziaływanie planowanej inwestycji. Jeśli zważyć, że projektant stwierdził, że obszar oddziaływania planowanej inwestycji zamyka się na terenie działki inwestycyjnej konieczne jest poczynienie precyzyjnych ustaleń, których zabrakło. W tych okolicznościach Sąd nie przesądza , czy skarżącym przymiot strony się należy czy tez być może nie. Sąd również nie dokonuje oceny ponownie wydanej decyzji przez organ pierwszej instancji ponieważ wykraczałoby to poza granice niniejszej sprawy.

Dla zaakceptowania stanowiska organu odwoławczego nakazującego ponowne rozpoznanie sprawy przez organ I instancji istotny ma wpływ treść przepisu art. 35 prawo budowlane., który stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

Ust.3. art.35 stanowi, że W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Sąd wyjaśnia, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ nie może udzielić pozwolenia na budowę inwestorowi, który nie spełni wszystkich prawem przewidzianych wymagań, ale zarazem nie może odmówić uwzględnienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy inwestor wszystkie wymagane przepisami przesłanki spełni.

Badanie zgodności z ustaleniami planu miejscowego dotyczy zarówno projektu zagospodarowania działki, jak i projektu architektoniczno-budowlanego, polegać winno na dokładnej analizie postanowień obowiązującego na danym obszarze planu miejscowego, w szczególności jego ustaleń dotyczących terenu przewidzianego do zainwestowania oraz dopuszczonych tym planem warunków i sposobów jego zabudowy.

Związanie organu zatwierdzającego projekt i wydającego pozwolenie na budowę postanowieniami planu lub decyzją o warunkach zabudowy oznacza, że organ ten nie może kształtować warunków inwestycji odmiennie od ustalonych w planie miejscowym lub w decyzji. Organ ten jest związany przedmiotowym zakresem rozstrzygnięcia zawartym w tych aktach.

Organ pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na wykazaniu szeregu nieprawidłowości w omawianym projekcie budowlanym, które jednak nie zostały przedstawione inwestorowi z żądaniem do ich usunięcia .Inwestor nie miał więc możliwości usunięcia tychże nieprawidłowości, ani ewentualnej możliwości ustosunkowania się do nich .Trafnie więc organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji w istotny sposób naruszył przepis art. 35 ust.3 prawo budowlane i w ocenie sądu jest to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Tego naruszenia nie sposób uzupełnić w toku postępowania odwoławczego bo mogłoby to skutkować uznaniem za słuszny zarzut naruszenia art. 15 kpa i konieczności dwukrotnego rozpoznania sprawy w postępowaniu administracyjnym.

Sąd podkreśla także, że wskazania organu odwoławczego co do dalszego procesowania w większości są trafne. W szczególności te najistotniejsze odnoszące się do czynienia ustaleń w zakresie rzeczywistej zgodności projektu budowlanego z zapisami miejscowego planu poprzez konieczność dokładnego określenia i ustalenia pojęcia " mały dom mieszkalny" w kontekście zapisu planu zarówno w części tekstowej jak i części graficznej. Jeśli zważyć, że w aktach sprawy administracyjnej brak czytelnej mapy planu miejscowego ze wskazaniem gdzie umiejscowiona jest działka inwestycyjna i jakie jest w związku z tym jej przeznaczenie w planie i że z projektu budowlanego wynika, że tylko jedna działka przeznaczona jest na mieszkalnictwo a dwie na zieleń izolacyjną to w kontekście zapisu art. 35 prawa budowlanego zachodzi konieczność powtórzenia całego postępowania.

W tych okolicznościach stanu faktycznego przedwczesne są zarzuty skargi o naruszeniu przez organ odwoławczy przepisów technicznych, ponieważ te aspekty sprawy muszą być ponownie rozważone przez organ pierwszej instancji.

Reasumując w ocenie Sądu organ odwoławczy nie naruszył przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy ani tez przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy dlatego też Sąd na podstawie art. 151 p.ps.sa skargę oddalił.