Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2299/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 24 maja 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Iwona Niżnik - Dobosz Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[...]"sp. jawna z siedzibą w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 321/15 w sprawie ze skargi "[...]"sp. jawna z siedzibą w N. na uchwałę Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego z dnia 27 października 2014 r. nr XLVVIII/849/14 w przedmiocie nieuwzględnienia wniosku o zmianę uchwały w sprawie wykonania "Planu gospodarki odpadami dla województwa świętokrzyskiego 2012-2018 oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 28 maja 2015r., sygn. akt II SA/Ke 321/15, oddalił skargę "[...]" Sp. j. z siedzibą w N. na uchwałę Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego z dnia 27 października 2014r. nr XLVIII/849/14 w przedmiocie nieuwzględnienia wniosku o zmianę uchwały w sprawie wykonania "Planu gospodarki odpadami dla województwa świętokrzyskiego" 2012-2018.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Uchwałą nr XLVIII/849/14 z dnia 27 października 2014 r. Sejmik Województwa Świętokrzyskiego, na podstawie art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, nie uwzględnił wniosku [...] Sp. j. w N., ul. Zakładowa 29, dotyczącego ujęcia w uchwale w sprawie wykonania "Planu gospodarki odpadami dla województwa świętokrzyskiego" 2012-2018 instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych oraz instalacji do przetwarzania selektywnie zebranych odpadów zielonych i innych bioodpadów, zlokalizowanych w msc. Wola Murowana, gm. Sitkówka Nowiny, jako instalacji regionalnych w regionie 4 gospodarki odpadami komunalnymi (§ 1). Uchwała weszła w życie z dniem podjęcia (§ 4).

W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 28 czerwca 2012 r. Sejmik Województwa Świętokrzyskiego wraz z uchwaleniem wojewódzkiego planu gospodarki odpadami (WPGO) podjął uchwalę Nr XXI/361/12 w sprawie wykonania "Planu gospodarki odpadami dla województwa świętokrzyskiego" 2012-2018. Uchwała ta jest aktem prawa miejscowego i opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego z dnia 1 sierpnia 2012 r. pod poz. 2205. Uchwała w sprawie wykonania WPGO określa regiony gospodarki odpadami komunalnymi oraz regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach, a także instalacje przewidziane do zastępczej obsługi tych regionów, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn oraz do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych.

W uchwale w sprawie wykonania WPGO - w regionie 4 gospodarki odpadami komunalnymi - jako instalację regionalną do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych i wydzielania ze zmieszanych odpadów komunalnych frakcji nadających się w całości lub w części do odzysku, wskazano instalację zlokalizowaną w msc. Promnik, gm. Strawczyn, zarządzaną przez Przedsiębiorstwo Gospodarki Odpadami Sp. z o.o. w Kielcach, natomiast jako instalację regionalną do przetwarzania selektywnie zebranych odpadów zielonych i innych bioodpadów oraz wytwarzania z nich produktu o właściwościach nawozowych lub środków wymagających uprawę roślin, spełniającego wymagania określone w przepisach odrębnych lub materiału po procesie kompostowania lub fermentacji dopuszczonego do odzysku w procesie odzysku R10, spełniającego wymagania określone w przepisach wydanych na podstawie art. 30 ust. 4 ustawy o odpadach, wskazano instalację zlokalizowaną w msc. Przededworze, gm. Chmielnik, zarządzaną przez Zakład Usług Komunalnych Celiny Sp. z o.o. w Micigoździe, gm. Piekoszów.

Organ wskazał, że regionalna instalacja do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych (mbp) w Promniku, gm. Strawczyn ma moc przerobową w zakresie mechanicznego i biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych zapewniającą przetwarzanie odpadów pochodzących z całego regionu. Regionalna instalacja do przetwarzania selektywnie zebranych odpadów zielonych i innych bioodpadów w Przededworzu, gm. Chmielnik nie zapewnia wprawdzie przetwarzania odpadów z całego regionu, ale zgodnie z harmonogramem rzeczowo-finansowym planowanych zadań zawartym w WPGO, jest przewidziana rozbudowa Regionalnego Zakładu Zagospodarowania Odpadów w Promniku m.in w powyższym zakresie w terminie do końca 2015 r.

[...] Sp.j. w N. w piśmie z 18 sierpnia 2014 r. zawnioskowała o ujęcie w uchwale w sprawie wykonania WPGO, instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych oraz instalacji do przetwarzania selektywnie zebranych odpadów zielonych i innych bioodpadów, zlokalizowanych w msc. Wola Murowana, gm. Sitkówka-Nowiny, jako instalacji regionalnych w regionie 4 gospodarki odpadami komunalnymi, powołując się na art. 38 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

Organ zaznaczył, że uchwała w sprawie wykonania WPGO podlega obligatoryjnej zmianie jedynie w przypadkach, o których mowa w:

1) art. 38 ust. 3 ww. ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach tj. na skutek:

a) zmiany podziału na regiony gospodarki odpadami komunalnymi,

b) zakończenia budowy regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych określonej w wojewódzkim planie gospodarki odpadami;

2) art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw tj. na skutek zakończenia budowy instalacji spełniającej wymagania dotyczące regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, dla której przed dniem wejścia w życie ustawy wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach lub decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Podmioty spełniające przesłanki wynikające z ww. przepisów mogą żądać od organu wpisu regionalnej instalacji do uchwały wykonawczej. Wnioskodawca na te przesłanki powołać się nie może.

Podniesiono, że nie nastąpiła zmiana podziału na regiony gospodarki odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 38 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach, która uzasadniałaby roszczenie wnioskodawcy o przyznanie zarządzanej przez niego instalacji statusu instalacji regionalnej. Wnioskodawca nie zakończył też budowy regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych określonej w WPGO (w rozumieniu art. 38 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach). Wreszcie wnioskodawca nie zakończył budowy instalacji spełniającej wymagania dotyczące regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, dla której przed dniem wejścia w życie ustawy wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach lub decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w rozumieniu art. 16 ust. 3 ww. ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw). Wnioskodawca posiada wprawdzie decyzję z dnia 29 grudnia 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach ale na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu produkcji paliw alternatywnych, przeładunku i segregacji odpadów na terenie działki nr ew. 585/7 w msc. Wola Murowana, gm. Sitkówka-Nowiny.

Tabela 66 w WPGO, na którą powołuje się wnioskodawca, zawiera wykaz regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych planowanych do budowy przez przedsiębiorców z własnych środków finansowych (przedsięwzięcia planowane do realizacji poza założeniami WPGO). W wykazie tym znajdują się planowane do budowy instalacje wnioskodawcy w msc. Wola Murowana, gm. Sitkówka Nowiny. Organ podkreślił, że wskazane w wykazie instalacje to obiekty, których budowa nie wynika z obiektywnie uzasadnionych potrzeb tworzenia infrastruktury służącej do zagospodarowania odpadów komunalnych w regionach ustalonych w WPGO, lecz stanowią one przedsięwzięcia podejmowane przez przedsiębiorców z własnej inicjatywy i na własne ryzyko. Dlatego też w tytule tabeli 66 w WPGO wyraźnie wskazano, że są to przedsięwzięcia realizowane przez przedsiębiorców poza założeniami WPGO. Tabela 66 w WPGO ma charakter wyłącznie informacyjny o planowanych przedsięwzięciach sektora prywatnego.

W związku z tym, mimo że wybudowane w ramach tych przedsięwzięć instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych będą spełniać wymagania dla instalacji regionalnych, to nie istnieje prawny obowiązek nadania im statusu regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych.

Wobec powyższego, zdaniem organu, brak jest podstaw do żądania przez wnioskodawcę obligatoryjnej zmiany uchwały Nr XXI/361/12 Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego z dnia 28 czerwca 2012 r. w sprawie wykonania WPGO, polegającej na ujęciu w ww. uchwale instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych oraz instalacji do przetwarzania selektywnie zebranych odpadów zielonych i innych bioodpadów, zlokalizowanych w msc. Wola Murowana, gm. Sitkówka-Nowiny, jako instalacji regionalnych w regionie 4 gospodarki odpadami komunalnymi.

"[...]" Sp. jawna w N. w skardze zarzuciła:

a) naruszenie art. 38 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach w zw. z art. 35 ust. 6 oraz art. 38 ust. 2 pkt 2 tejże ustawy, a także w związku z art. 20 oraz art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i art. 9 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i 7 ustawy z dnia 16 lutego 2007 roku o ochronie konkurencji i konsumentów oraz

b) naruszenie art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw w związku z art. 35 ust. 6 oraz art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach, a także w związku z art. 20, oraz art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i art. 9 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i 7 ustawy z dnia 16 lutego 2007 roku o ochronie konkurencji i konsumentów poprzez odmowę uwzględnienia wniosku skarżącego o dokonanie w uchwale wykonawczej do Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami wpisu zarządzanych przezeń: instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych oraz instalacji do przetwarzania selektywnie zebranych odpadów zielonych i innych bioodpadów, zlokalizowanych w msc. Wola Murowana, gm. Sitkówka - Nowiny, jako instalacji regionalnych w regionie 4 gospodarki odpadami komunalnymi, w sytuacji, gdy skarżący w sprawie niniejszej w odniesieniu do zarządzanych przez siebie instalacji wypełnił dyspozycje obu wskazanych podstaw prawnych dokonania wpisu, z czym ustawy wskazane wiążą obligację dla normodawcy samorządowego dokonania zmian w uchwale wykonawczej do Planu Gospodarki Odpadami Województwa Świętokrzyskiego, zaś przepisy szeroko rozumianego prawa gospodarczego publicznego statuujące zasady wolnego rynku oraz wolnej konkurencji wykluczają możliwość ograniczania ilości RIPOK w województwie i dokonywania przez normodawcę samorządowego uznaniowego wyboru RIPOK spośród instalacji spełniających ustalone prawem wymogi.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w uchwale "Plan gospodarki odpadami dla województwa świętokrzyskiego" 2012- 2018 (dalej WPGO) zamieszczono dane dotyczące istniejących oraz planowanych Regionalnych Instalacji Przetwarzania Odpadów Komunalnych (dalej RIPOK) w formie tabelarycznej pod pozycjami: tabela nr 65 "Wykaz funkcjonujących oraz planowanych do budowy regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi" oraz tabela nr 66 "Wykaz regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych planowanych do budowy przez przedsiębiorców z własnych środków finansowych (przedsięwzięcia planowane do realizacji poza założeniami wpgo)". Tabela nr 65, poza kolumną zatytułowaną "Rodzaj regionalnej instalacji" określającą sposób postępowania z odpadami (m. in. np. mechaniczno-biologiczne przetwarzanie) zawiera kolumny, zatytułowane odpowiednio: "Funkcjonujące regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych" oraz "Planowane regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych - realizowane przez samorządy i ich jednostki organizacyjne".

W tabeli nr 66 wskazano skarżącego, firmę [...] sp. j., jako zarządzającego planowaną do budowy A - instalacją do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych oraz B - instalacją do przetwarzania selektywnie zebranych odpadów zielonych i innych bioodpadów (dla regionu 3 oraz 4).

W dniu 29 grudnia 2011 r. skarżący uzyskał decyzję wójta gminy Sitkówka - Nowiny ustalającą środowiskowe uwarunkowania na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu produkcji paliw alternatywnych, przeładunku i segregacji odpadów na terenie działki nr ew. 585/7 w msc. Wola Murowana, gm. Sitkówka - Nowiny. Zgodnie z treścią decyzji zakład prowadzić miał działalność w zakresie zbierania, magazynowania i przeładunku odpadów, w tym odpadów wstępnie segregowanych oraz odpadów komunalnych, przy czym do odzysku przewidziano między innymi niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne (kod 20 03 01). Zakładana wydajność instalacji wynosiła 35 300 Mg/rok. Na podstawie omawianej decyzji spółka uzyskała pozwolenie na budowę. W dniu 20 grudnia 2012 r. skarżący uzyskał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach drugiego etapu inwestycji, tj. kompostowni odpadów. Na podstawie tej decyzji spółka uzyskała pozwolenie na rozbudowę istniejącej inwestycji. W dniu 12 sierpnia 2013 r. uzyskała zezwolenie na użytkowanie wybudowanego obiektu, a decyzją Starosty Kieleckiego z 25 lipca 2013 r. również zgodę na przetwarzanie odpadów. W skład zakładu wchodzi linia do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych oraz kompostownia odpadów biodegradowalnych. Moc przerobowa instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów wynosi w części mechanicznej 35 300 Mg/rok, zaś w części biologicznej 8 000 Mg/rok. Moc przerobowa kompostowni wynosi 12 000 Mg/rok.

Spółka [...] sp. j. podniosła, że jej interes prawny znajduje oparcie w dwóch normach prawa materialnego: pierwszą z nich jest art. 16 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, drugą zaś - art. 38 ust. 3 ustawy o odpadach.

Z uwagi na fakt, iż odmowa nadania określonym podmiotom statusu RIPOK nie następuje w drodze decyzji administracyjnej, podmiot, który wypełnia kryteria przyznania takowego statusu, lecz go nie uzyskał, chcąc zrealizować swoje uprawnienie do jego uzyskania zmuszony jest do zaskarżenia odpowiedniej uchwały sejmiku województwa do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W omawianym przypadku, ponieważ odmowa uwzględnienia wniosku skarżącego o nadanie mu statusu RIPOK w uchwale wykonawczej dla wojewódzkiego planu gospodarowania odpadami nastąpiła w formie uchwały, powyżej opisane względy przesądzają istnienie interesu prawnego skarżącego w zaskarżeniu uchwały odmawiającej uwzględnienia wniosku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

W odniesieniu do kwestii naruszenia ujętych w zarzutach skargi norm prawa materialnego skarżący wskazał, że instalacje zagospodarowania odpadów zarządzane przez spółkę wypełniają dyspozycję dwóch, równolegle obligujących sejmik województwa do modyfikacji uchwały wykonawczej do WPGO, norm prawnych: art. 38 ust. 3 ustawy o odpadach oraz art. 16 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw. Normy te są od siebie niezależne i do ich interpretacji nie ma potrzeby stosowania jakichkolwiek reguł kolizyjnych. W okolicznościach przedmiotowej sprawy skarżącej spółce przysługuje uprawnienie do ubiegania się o wpis zarządzanych instalacji do uchwały wykonawczej dla WPGO na obu podstawach prawnych.

Spółka wskazała na obecną definicję zawartą w art. 35 ust. 6 aktualnie obowiązującej ustawy o odpadach podnosząc, że żaden przepis prawa nie wprowadza odmiennej definicji RIPOK, ani też nie określa sposobu ustalania katalogu tych podmiotów. Z tej przyczyny należy przyjąć, iż każdy podmiot, który spełnia wskazane wyżej kryteria definicyjne jest regionalną instalacją do przetwarzania odpadów komunalnych.

Zdaniem Spółki bezspornym jest, iż w chwili obecnej oraz w dacie składania wniosku o wpis instalacji do uchwały wykonawczej do WPGO, zarówno instalacja do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów, jak i instalacja służąca przetwarzaniu selektywnie zebranych odpadów zielonych i innych bioodpadów, zarządzane przez skarżącą spółkę prowadzą procesy przetwarzania odpadów zgodnie z ustawowymi wymogami (oraz w zgodzie z aktami podustawowymi) oraz dysponują odpowiednią mocą przerobową (co wynika z przedkładanych przez skarżącego organowi w toku sprawy decyzji administracyjnych).

Nie było również przedmiotem sporu dysponowanie przez spółkę decyzją Wójta Gminy Sitkówka – Nowiny z 29 grudnia 2011 r. ustalającą środowiskowe uwarunkowania na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu produkcji paliw alternatywnych, przeładunku i segregaqi odpadów na terenie działki nr ew. 585/7 w msc. Wola Murowana, gm. Sitkówka-Nowiny, w ramach którego to przedsięwzięcia w instalacji prowadzony miał być odzysk m. in. zmieszanych odpadów komunalnych. Mając to na uwadze, a także treść art. 16 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach należy, zdaniem spółki przyjąć, iż wypełniła dyspozycję omawianej normy i przysługuje jej roszczenie o wpis do uchwały wykonawczej do WPGO.

Okoliczność, iż WPGO dla województwa świętokrzyskiego określało planowane do budowy instalacje odrębnie w ramach środków publicznych oraz prywatnych nie prowadzi do konkluzji o odmiennej wykładni omawianego przepisu i nie ma dla rozstrzygnięcia istotnego znaczenia, zwłaszcza, że obowiązujący w Polsce ustrój gospodarczy nie daje podstaw do uprzywilejowywania w jakiejkolwiek formie podmiotów publicznych względem prywatnych.

W ocenie spółki nie ulega wątpliwości, iż nawet w przypadku wielości podmiotów spełniających kryteria niezbędne do przyznania im statusu RIPOK, która może spowodować brak możliwości zapewnienia wszystkim instalacjom strumienia odpadów gwarantującego ekonomiczną rentowność ich funkcjonowania, jednostki samorządu terytorialnego nie są uprawnione do dokonywania selekcji tych podmiotów ani powołane do troski o ich byt ekonomiczny.

Obowiązujący w Polsce ustrój gospodarki wolnorynkowej opartej na zasadach wolnej konkurencji wyklucza uprzywilejowanie podmiotów działających z udziałem kapitału publicznego, korzystających z pomocy publicznej bądź wsparcia unijnego zarówno w zakresie swobody prowadzenia działalności, jak i dostępie do rynku oraz do pomocy publicznej względem podmiotów prywatnych. Fundamentalne zasady obowiązującego w Polsce ustroju gospodarczego tworzą system gwarantujący istnienie wolnej konkurencji, równość podmiotów wobec prawa oraz zasadę proporcjonalności w ograniczaniu praw i wolności. Opowiedział się za stanowiskiem, iż nawet w sytuacji, gdyby fakt funkcjonowania w regionie gospodarki odpadami większej ilości RIPOK niż ilość, której może zostać zagwarantowany strumień odpadów stanowiący ekonomiczne uzasadnienie ich funkcjonowania przemawiał za ograniczeniem ilości RIPOK w regionie, nie może to prowadzić do podejmowania przez normodawcę samorządowego decyzji o selekcji podmiotów i eliminacji z katalogu RIPOK instalacji spełniających ustawowe kryteria.

Spółka przywołała skierowane do niej pismo Piotra Żołądka - członka Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z dnia 13 marca 2012 r., który zapewniał, że inwestycja w Woli Murowanej gm. Sitkówka Nowiny, będzie uwzględniona w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami w przypadku zakończenia budowy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie:

- na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. podnosząc, że Sejmik Województwa Świętokrzyskiego nie posiada zdolności sądowej bądź

- na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. z uwagi na fakt, że zaskarżona uchwała nie może podlegać zaskarżeniu na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, gdyż nie jest aktem prawa miejscowego, a skarżący nie jest osobą trzecią w rozumieniu art. 91 ust. 1 zdanie ostatnie ww. ustawy.

Zdaniem organu, uchwała dotyczy indywidualnej sprawy skarżącego, który jest wprost jej adresatem, a uchwała winna być zaliczona do aktów z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa i podlegać kontroli sądowoadministracyjnej z uwzględnieniem art. 52 p.p.s.a. Wskazał, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało wniesione po upływie 14-dniowego terminu z art. 52 § 3 p.p.s.a.

Odnosząc się merytorycznie do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że uchwała w sprawie wojewódzkiego planu gospodarki odpadami (WPGO) była podejmowana pod rządem poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Obecnie obowiązująca ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach weszła w życie z dniem 23 stycznia 2013 r. Zgodnie z art. 227 nowej ustawy, wojewódzkie plany gospodarki odpadami uchwalone na podstawie przepisów dotychczasowych stały się wojewódzkimi planami gospodarki odpadami w rozumieniu nowej ustawy. Nie oznacza to jednak , iż do interpretacji WPGO uchwalonego pod rządem starej ustawy, należy stosować nową ustawę.

Skarżący pominął, iż cel i znaczenie WPGO określał art. 14 ust. 1 starej ustawy. W świetle tego przepisu WPGO stanowi dokument opisowy, ilustrujący istniejący stan faktyczny w zakresie gospodarowania odpadami oraz ma charakter planistyczny. WPGO jest aktem wewnątrzorganizacyjnym. Stanowi instrument polityki postępowania z odpadami w regionie i wytycza kierunki działań w zakresie kształtowania systemu gospodarki odpadami. Uchwała w sprawie uchwalenia wojewódzkiego planu gospodarki nie rodzi praw i obowiązków dla podmiotów zewnętrznych. WPGO już z tej formalnej przyczyny nie może stanowić dla skarżącego źródła jakichkolwiek uprawnień.

Zdaniem organu skarżący błędnie interpretuje postanowienia WPGO. Zgodnie z art. 14 ust. 8 pkt. 2 starej ustawy WPGO zawiera m.in.: wykaz regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami, instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tych regionów, do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn.

Zgodnie z art. 35 ust. 4 pkt 2 nowej ustawy, wojewódzkie plany gospodarki odpadami zawierają wskazanie regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami oraz instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tych regionów, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z tych przyczyn oraz do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych.

Zachodzi różnica w delegacji ustawowej co do sposobu umieszczania w wojewódzkim planie gospodarki odpadami danych o regionalnych instalacjach. "Wykaz" a "wskazanie" regionalnych instalacji nie stanowią pojęć tożsamych. Z tych przyczyn, zdaniem organu, niezasadne jest stanowisko, iż instalacja skarżącego, która faktycznie objęta jest wykazem w tabeli 66 WPGO została jednocześnie "wskazana" jako regionalna instalacja do przetwarzania odpadów komunalnych.

Organ podkreślił, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 2 starej ustawy o odpadach regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych oraz instalacje zastępcze określała uchwała wykonawcza. Sposób interpretacji art. 14 ust. 8 i art. 15 ust. 2 starej ustawy wykształciło orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami może w sposób odmienny od uchwały w sprawie uchwalenia wojewódzkiego planu gospodarki, określać regionalne instalacje przypisane do danego regionu. Ugruntowane jest zatem stanowisko w zakresie odrębności prawnej tych aktów i ich różnego znaczenia.

Organ podniósł, że skarżący niezasadnie utożsamia fakt umieszczenia swojej instalacji w tabeli 66 WPGO z obowiązkiem nadania tej instalacji statusu regionalnej instalacji w uchwale wykonawczej. Podkreślił, że tabela 66 zawiera wykaz regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych planowanych do budowy przez przedsiębiorców z własnych środków finansowych.

Tabela ma charakter wyłącznie informacyjny o planowanych przedsięwzięciach sektora prywatnego podejmowanych przez przedsiębiorców z własnej inicjatywy. W tytule tabeli 66 w WPGO wyraźnie wskazano, że przedstawia przedsięwzięcia realizowane przez przedsiębiorców poza założeniami WPGO.

W WPGO przyjęto założenia w odniesieniu do wielu aspektów, np. celów, kierunków działań, czy też planowanych do realizacji przedsięwzięć. Zarząd Województwa opracowując WPGO założył system gospodarki odpadami w województwie świętokrzyskim w latach 2012-2018, którego celem było stworzenie zintegrowanej i wystarczającej sieci instalacji gospodarowania odpadami na terenie województwa świętokrzyskiego. W tabeli 66 WPGO znajdują się instalacje planowane do budowy przez przedsiębiorców, nie zaś wskazane do obsługi regionów. W związku z tym, mimo że wybudowane w ramach tych przedsięwzięć instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych będą spełniać wymagania techniczne dla instalacji regionalnych, to nie istnieje prawny obowiązek nadania im statusu regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Planowane do budowy lub rozbudowy instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych, którym przewiduje się w WPGO nadanie statusu regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów zawierają tabele 24, 65 i 67.

W regionie 4 WPGO zakłada funkcjonowanie jednej instalacji regionalnej do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych zlokalizowanej w msc. Promnik. Wskazana w uchwale wykonawczej instalacja w Promniku jest zarządzana przez komunalną osobę prawną z udziałem jednej gminy miasta Kielce. Taka struktura właścicielska daje gwarancję ciągłości świadczonych usług i pozostaje w zgodzie z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy o z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach do zadań gminy należy zapewnienie budowy, utrzymanie i eksploatacja własnych lub wspólnych z innymi gminami regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Zadania te gminy mogą wykonywać samodzielnie lub przez wyłonione w drodze przetargu podmioty. Przepis wskazuje na odpowiedzialność podmiotu publicznego za funkcjonowanie regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Regionalne instalacje to sfera publiczna , która nie podlega swobodzie gospodarczej.

W świetle powyższego domaganie się obligatoryjnego wpisu do uchwały wykonawczej do WPGO instalacji położonej w msc. Wola Murowana gm. Sitkówka Nowiny nie ma uzasadnienia.

Organ podniósł, że skarżący niezasadnie twierdzi, iż podstawę obligatoryjnego wpisu stwarza pismo z dnia 13 marca 2012 r. Z treści tego pisma wynika jedynie tyle, iż przedmiotowa instalacja położona w msc. Wola Murowana gm. Sitkówka Nowiny nie mogła podlegać wpisowi do uchwały wykonawczej na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw natomiast mogłaby podlegać wpisowi w przypadku spełnienia przesłanek z art. 16 ust. 3 tej ustawy.

W odniesieniu do instalacji położonej w msc. Wola Murowana nie wystąpiły także przesłanki umożliwiające zastosowanie art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, gdyż skarżący nie wykazał, że:

1) w dniu 1 stycznia 2012 r. budował instalację spełniającą wymagania regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w rozumieniu art. 3 ust.3 pkt.15 starej ustawy o odpadach, a dla budowy tej wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach lub decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przed dniem 1 stycznia 2012 r.

2) budowa , o której mowa w pkt. 1 została ukończona.

Treść art. 16 ust. 3, zdaniem organu, należy interpretować zgodnie z normatywnymi definicjami poszczególnych pojęć i zdań zawartych w tym przepisie, a więc stosownie do art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane definiującego "budowę" oraz art. 3 ust. 3 pkt. 15c starej ustawy o odpadach zawierającego definicję instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych.

W świetle powyższych definicji normatywnych "budowa instalacji spełniającej wymagania dotyczące regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych" o której mowa w art. 16 ust. 3 to: wykonywanie (odbudowa, rozbudowa lub nadbudowa) obiektu, który służy do przyjmowania i przetwarzania odpadów z obszaru zamieszkałego przez co najmniej 120 000 mieszkańców z możliwością termicznego przekształcania odpadów lub mechaniczno - biologicznego przetwarzania, przetwarzania selektywnie zebranych odpadów, składowania odpadów, a dla której to inwestycji, wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach lub decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przed dniem 1 stycznia 2012 r. Skarżący w dniu 1 stycznia 2012 r. nie budował takiego obiektu.

Organ wskazał, że decyzja Wójta Gminy Sitkówka - Nowiny z dnia 29 grudnia 2011r., na którą powołuje się skarżący nie dotyczy instalacji spełniającej wymagania regionalnej instalacji przetwarzania odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 3 pkt 15c starej ustawy o odpadach, gdyż zakres przedsięwzięcia objęty tą decyzją obejmował jedynie mechaniczne przetwarzanie odpadów, bez termicznego lub mechaniczno - biologicznego lub innego sposobu przetwarzania odpadów, wskazanych w art. 3 ust. 3 pkt 15c obowiązującej wówczas starej ustawy o odpadach. Organ podniósł, iż ta definicja nie zmieniła się pod rządem nowej ustawy o odpadach.

Stanowisko, iż decyzja z dnia 29 grudnia 2011 r. nie dotyczyła instalacji spełniającej wymagania regionalnej instalacji przetwarzania odpadów potwierdza okoliczność, iż dopiero pod koniec 2012 r. skarżący rozpoczął starania o pozyskanie odrębnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia dotyczącego rozbudowy zakładu paliw alternatywnych na terenie działki nr 585/7 o instalacje kontenerowej kompostowni odpadów biodegradowalnych o wydajności maksymalnej 12 tys Mg. W wyniku tej procedury uzyskał decyzję Wójta Gminy Sitkówka Nowiny z dnia 20 grudnia 2012 r. w sprawie braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko na przedsięwzięcie inwestycyjne polegające na rozbudowie zakładu paliw alternatywnych. Następnie skarżący spowodował zmianę pozwolenia na budowę tj. decyzji Starosty Kieleckiego nr 611/2012 i pozyskał decyzję Starosty Kieleckiego nr 1149/2013 zmieniającą pozwolenie na budowę. Proces inwestycyjny rozbudowy zakładu paliw alternatywnych poprzez budowę kompostowni skarżący mógł zatem rozpocząć dopiero w lipcu 2013 r. Dopiero w tej dacie nastąpiło rozpoczęcie budowy przedsięwzięcia spełniającego wymagania regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych. Budowa kompostowni faktycznie zapewnia przetwarzanie odpadów w rozumieniu mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów oraz przetwarzanie selektywnie zebranych odpadów zielonych i innych bioodpadów.

W tym stanie rzeczy skarżący nie może twierdzić, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 sierpnia 2013 r. potwierdza oddanie do użytkowania inwestycji, która w dniu 1 stycznia 2012 r. spełniała wymagania instalacji regionalnej do przetwarzania odpadów.

W związku z powyższym, zdaniem organu, brak jest podstaw do zmiany uchwały wykonawczej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że Sejmik Województwa Świętokrzyskiego posiada zdolność sądową, co niekwestionowane było w szeregu orzeczeń sądów administracyjnych. Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, że zdolność procesową w niniejszej sprawie posiada Marszałek Województwa Świętokrzyskiego.

Sąd wskazał, że skargę wniesiono na podstawie przepisów u.s.w., które stanowią, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia – zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego (art. 90 ust. 1 u.s.w.). Przepisy art. 90 stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo, przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich (art. 91 ust. 1 u.s.w.).

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest uchwała Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego z dnia 27 października 2014 r. o nieuwzględnieniu wniosku skarżącego dotyczącego ujęcia w uchwale w sprawie wykonania "Planu gospodarki odpadami dla województwa świętokrzyskiego" 2012-2018 instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych oraz instalacji do przetwarzania selektywnie zebranych odpadów zielonych i innych bioodpadów, zlokalizowanych w msc. Wola Murowana, gm. Sitkówka Nowiny, jako instalacji regionalnych w regionie 4 gospodarki odpadami komunalnymi. Zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, który będąc źródłem prawa powszechnie obowiązującego musi mieć charakter normatywny, abstrakcyjny i generalny. Charakter generalny mają te normy, które określają adresata przez wskazanie cech, nie zaś przez wymienienie z imienia (nazwy), natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w określeniu postępowania w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, a nie w jednej konkretnej sytuacji. W tej sytuacji Sąd uznał, że zaskarżona uchwała stanowi czynność, o której mowa w art. 91 ust. 1 u.s.w., wobec czego – wbrew stanowisku organu – możliwe jest jej zaskarżenie do sądu administracyjnego.

Sąd zauważył, że skarżącemu chodzi o zmianę uchwały nr XXI/361/12 Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego z dnia 28 czerwca 2012 w sprawie wykonania "Planu gospodarki odpadami dla województwa świętokrzyskiego", będącą zgodnie z art. 38 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.), zwanej dalej ustawą, aktem prawa miejscowego.

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała podjęta została w sprawie z zakresu administracji publicznej. W tej kwestii wskazać trzeba, że zawężanie charakteru publicznego administracji do rozstrzygnięć ogólnych, abstrakcyjnych i natury normatywnej, nie znajduje uzasadnienia ani w przepisach prawa, ani w stanowisku doktryny dotyczącym prawnych form działania administracji publicznej. Funkcje administracji publicznej realizowane są przez ustawowo upoważnione podmioty zarówno poprzez wydawane przez nie akty zarówno ogólne i abstrakcyjne, jak i indywidualne i konkretne, przy czym w obu wypadkach są to różne kategorie aktów administracji publicznej. Ze względu na powyższe należało dopuścić kontrolę sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie, opowiadając się za szeroką interpretacją pojęcia uchwały z zakresu administracji publicznej.

Sąd nie zgodził się z zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę stanowiskiem, że skarżąca spółka nie jest osoba trzecią w rozumieniu art. 91 u.s.w., skoro to właśnie jej praw i obowiązków dotyczy uchwała z 27 października 2014r.

Sąd stwierdził, że spełnione zostały wskazane powyżej warunki formalne przy jednoczesnym dochowaniu terminu do jej wniesienia. Złożenie skargi w dniu 19 marca 2015 r. poprzedzone bowiem zostało wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa doręczonym organowi w dniu 23 stycznia 2015 r. – które pozostało jednakże bez odpowiedzi. Za niezasadną Sąd uznał zawartą w odpowiedzi na skargę argumentację o wniesieniu skargi po upływie 14-dniowego terminu, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a., gdyż nie ma on zastosowania w tym przypadku. Przepis ten stanowi, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa.

Skarga została wniesiona na podstawie regulacji art. 90 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.w., które przewidują konieczność wyczerpania przez stronę skarżącą trybu, polegającego na uprzednim wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Ze względu na powyższe, zastosowanie do skargi wnoszonej na podstawie u.s.w. znajduje art. 53 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W konsekwencji skarga złożona na podstawie art. 90 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.w. jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia także wówczas, gdy skargę – tak jak w stanie faktycznym niniejszej sprawy – wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 kpa w związku z art. 101 ust. 3 u.s.g.), w sytuacji gdy organ nań nie odpowiedział.

Uchwała Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego z 28 czerwca 2012r. nr XXI/361/12 w sprawie wykonania "Planu gospodarki odpadami dla województwa świętokrzyskiego" 2012-2018 (Dz. Urz. Woj. Św. Z 2012 poz. 2205 ze zm.), której zmiany domaga się skarżąca, podjęta została pod rządami nieobowiązującej już ustawy z 27 kwietnia 2001r. o odpadach (Dz.U.2010 Nr 185, poz. 1243 ze zm.). Jak wynika z art. 15 ust. 1 i 2 tej ustawy, wraz z uchwaleniem wojewódzkiego planu gospodarki odpadami sejmik województwa podejmuje uchwałę w sprawie jego wykonania. Uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami określa:

1) regiony gospodarki odpadami komunalnymi;

2) regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacje przewidziane do zastępczej obsługi tych regionów, do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn;

3) regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych niespełniające wymagań ochrony środowiska, których modernizacja nie jest możliwa z przyczyn technicznych lub nie jest uzasadniona z przyczyn ekonomicznych.

Stosownie do treści art. 228 ust. 2 obowiązującej aktualnie ustawy z 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz.U.2013, poz. 21), zwanej ustawą, uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami podjęta na podstawie ustawy z 27 kwietnia 2001r. o odpadach, zachowuje moc do czasu aktualizacji wojewódzkiego planu gospodarki odpadami i może być zmieniana na podstawie ustawy.

Jedną z podstaw prawnych wniosku o zmianę uchwały z 28 czerwca 2012r. był art. 38 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym (wedle brzmienia na datę złożenia wniosku), uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami podlega obligatoryjnej zmianie w przypadku:

1) zmiany podziału na regiony gospodarki odpadami komunalnymi lub

2) zakończenia budowy regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych określonej w wojewódzkim planie gospodarki odpadami.

Poza sporem pozostaje, że na dzień złożenia wniosku o zmianę uchwały w sprawie wykonania "Planu gospodarki odpadami dla województwa świętokrzyskiego" 2012-2018, instalacja prowadzona przez spółkę spełniała wymogi regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, o jakiej mowa w art. 35 ust. 6 ustawy. Fakt ten nie powoduje jednak automatycznie obowiązku uwzględnienia wniosku na podstawie art. 38 ust. 3 pkt 2, albowiem – w ocenie Sądu – instalacja ta nie została "określona" w wojewódzkim planie gospodarki odpadami.

Użycie przez ustawodawcę w art. 38 ust. 3 pkt 2 pojęcia instalacji "określonej w wojewódzkim planie gospodarki odpadami" oznacza tę instalację, która została w tym planie "wskazana" jako regionalna instalacja do przetwarzania odpadów komunalnych na podstawie art. 35 ust. 4 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, wojewódzkie plany gospodarki odpadami, oprócz elementów określonych w ust. 1-3, zawierają:

1) podział na regiony gospodarki odpadami komunalnymi wraz ze wskazaniem gmin wchodzących w skład regionu;

2) wskazanie regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tych regionów, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn oraz do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych;

3) plan zamykania instalacji niespełniających wymagań ochrony środowiska, których modernizacja nie jest możliwa z przyczyn technicznych lub nie jest uzasadniona z przyczyn ekonomicznych.

Wbrew zarzutom skargi – instalacja skarżącej spółki do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych oraz instalacji do przetwarzania selektywnie zebranych odpadów zielonych i innych bioodpadów w miejscowości Wola Murowana, gm. Sitkówka-Nowiny, w żadnym miejscu WPGO nie została określona (innymi słowy "wskazana" w rozumieniu art. 35 ust. 4 pkt 2) jako regionalna instalacja do przetwarzania odpadów komunalnych. Wykaz regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi znajduje się bowiem w zamieszczonej w rozdziale 10 tabeli nr 69 WPGO, w której brakuje instalacji [...] Sp. jawna w N.. Podmiot ten wymieniony jest natomiast w innej tabeli – nr 66 WPGO – pod odrębną kategorią, zatytułowaną "Wykaz regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych planowanych do budowy przez przedsiębiorców z własnych środków finansowych (przedsięwzięcia planowane do realizacji poza założeniami WPGO), w rozdziale zatytułowanym Kryteria rozmieszczenia obiektów przeznaczonych do gospodarowania odpadami oraz moce przerobowe przyszłych instalacji do przetwarzania odpadów. W konsekwencji przyjąć należy, jak to słusznie wyjaśnił organ w odpowiedzi na skargę, że ostatnia z wymienionych tabel ma wyłącznie charakter informacyjny o planowanych przedsięwzięciach sektora prywatnego podejmowanych przez przedsiębiorców z własnej inicjatywy. Tym samym, w świetle powyższego, nawet gdyby wybudowane w ramach tych przedsięwzięć instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych spełniały obecnie wymagania dla instalacji regionalnych, to brak jest – co próbuje wykazać skarżąca – prawnego obowiązku nadania im statusu regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Zauważyć przy tym trzeba, że uchwalane przez sejmiki wojewódzkie plany gospodarki odpadami – w przeciwieństwie do uchwał w przedmiocie ich wykonania – nie mają charakteru przepisów prawa miejscowego. Plany te należy bowiem zaliczyć jedynie do planistycznych instrumentów ochrony środowiska jako elementu programu ochrony środowiska, określających zamierzenia administracji publicznej. Tym samym plany gospodarki odpadami, mając charakter polityki, pewnego programu działania, nie mogą bezpośrednio wywoływać skutków prawnych w sferze podmiotów zewnętrznych wobec administracji programu.

Jako drugą podstawę wniosku o zmianę uchwały z 27 czerwca 2012 r. wskazano art. 16 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 152, poz. 897 ze zm.), zgodnie z którym w uchwale w sprawie wykonania WPGO uwzględnia się funkcjonujące na terenie województwa instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych, które w dniu wejścia w życie ustawy spełniają wymagania dotyczące regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (ust. 2). W przypadku zakończenia budowy instalacji spełniającej wymagania dotyczące regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, dla której przed dniem wejścia w życie ustawy wydano decyzjęo środowiskowych uwarunkowaniach lub decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, instalację tę uwzględnia się w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami lub dokonuje się zmiany w tej uchwale (ust. 3).

Analizując art. 16 ust. 3 ww. ustawy Sąd wskazał, że w odniesieniu do instalacji, które – tak jak instalacja skarżącej – w dacie podjęcia uchwały w sprawie wykonania WPGO nie funkcjonowały spełniając zarazem wymogi regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych na terenie województwa, możliwa jest zmiana uchwały w sprawie wykonania WPGO – pod jednym warunkiem, a mianowicie wydania dla wnioskowanej instalacji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przed dniem wejścia w życie ww. ustawy z dnia 1 lipca 2011r (tj. przed 1 stycznia 2012 r.) – który to warunek nie został przez skarżącą spełniony. W cytowanym przepisie chodzi zatem o ochronę takich instalacji, dla których przed 1 stycznia 2012r. wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, przy czym przedsięwzięcie objęte tą decyzją spełniało w całości ustawowe wymogi regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych.

Tymczasem decyzja Wójta Gminy Sitkówka – Nowiny z dnia 29 grudnia 2011r., ustalała środowiskowe uwarunkowania na realizację przedsięwzięcia polegającego na "budowie zakładu produkcji paliw alternatywnych, przeładunku i segregacji odpadów na terenie działki nr ew. 587/7 w msc Wola Murowana, Gmina Sitkówka-Nowiny". Inwestycja objęta tą decyzją miała zatem służyć prowadzeniu działalności polegającej na zbieraniu, magazynowaniu i przeładunku odpadów, a taki zakres gospodarowania odpadami stanowi jedynie ich mechaniczne przetwarzanie. Z decyzji tej nie wynika, iż zamierzone przez spółkę przedsięwzięcie będzie realizowało takie przetwarzanie odpadów, o jakim mowa w art. 35 ust. 6 ustawy.

Zgodnie z tym przepisem (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały), regionalną instalacją do przetwarzania odpadów komunalnych jest zakład zagospodarowania odpadów o mocy przerobowej wystarczającej do przyjmowania i przetwarzania odpadów z obszaru zamieszkałego przez co najmniej 120 tys. mieszkańców, spełniający wymagania najlepszej dostępnej techniki lub technologii, o której mowa w art. 143 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska oraz zapewniający termiczne przekształcanie odpadów lub:

1) mechaniczno-biologiczne przetwarzanie zmieszanych odpadów komunalnych i wydzielanie ze zmieszanych odpadów komunalnych frakcji nadających się w całości lub w części do odzysku, lub

2) przetwarzanie selektywnie zebranych odpadów zielonych i innych bioodpadów oraz wytwarzanie z nich produktu o właściwościach nawozowych lub środków wspomagających uprawę roślin, spełniających wymagania określone w przepisach odrębnych, lub materiału po procesie kompostowania lub fermentacji dopuszczonego do odzysku w procesie odzysku R10, spełniającego wymagania określone w przepisach wydanych na podstawie art. 30 ust. 4, lub

3) składowanie odpadów powstających w procesie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych o pojemności pozwalającej na przyjmowanie przez okres nie krótszy niż 15 lat odpadów w ilości nie mniejszej niż powstająca w instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych.

Przed dniem 1 stycznia 2012r. instalacja skarżącej objęta decyzją środowiskową z 29 grudnia 2011r. nie spełniała więc wymogów przewidzianych dla instalacji regionalnych, właśnie z powodu braku zapewnienia termicznego lub biologicznego przetwarzania odpadów.

Z akt sprawy wynika, że dopiero z końcem 2012 r. spółka rozpoczęła starania o pozyskanie odrębnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia dotyczącego rozbudowy zakładu paliw alternatywnych na terenie działki nr 585/7 o instalacje kontenerowej kompostowni odpadów biodegradowalnych o wydajności maksymalnej 12 tys Mg. W wyniku tej procedury uzyskała decyzję Wójta Gminy Sitkówka Nowiny z dnia 20 grudnia 2012 r. stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie zakładu paliw alternatywnych, przeładunku i segregacji odpadów na terenie działki nr ew. 575/7 w miejscowości Nowiny, gmina Sitkówka-Nowiny. Tego typu przedsięwzięcie w całości niewątpliwie spełnia wymogi określone w art. 35 ust. 6 ustawy, jednak decyzja środowiskowa zamykająca proces realizacji regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych podjęta została już po 1 stycznia 2012r.

Tym samym Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania poprawności przyjętego przez Sejmik stanowiska o braku prawnych podstaw do zmiany uchwały w sprawie wykonania "Planu gospodarki odpadami dla województwa świętokrzyskiego" 2012-2018.

Sąd nie podzielił także zawartych w skardze zarzutów o pozostającym w sprzeczności z Konstytucją uprzywilejowanym traktowaniu przedsięwzięć komunalnych oraz naruszeniu ustanowionej w art. 20 ustawy zasady bliskości, zgodnie z którą odpady, z uwzględnieniem hierarchii sposobów postępowania z odpadami, w pierwszej kolejności poddaje się przetwarzaniu w miejscu ich powstania. Podkreślenia bowiem wymaga, że stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013r., poz. 1399), w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, ustawodawca na gminy właśnie włożył ciężar utrzymania czystości i porządku w gminach zaliczając go do obowiązkowych zadań własnych. Realizując ten obowiązek gminy zapewniają budowę, utrzymanie i eksploatację własnych lub wspólnych z innymi gminami regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Z treści art. 3a tej ustawy wynika natomiast, że gmina, realizując zadania polegające na zapewnieniu budowy, utrzymania i eksploatacji regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, może wykonywać je przy pomocy wyłonionego w drodze przetargu podmiotu, bądź samodzielnie. Trudno zatem mówić o uprzywilejowaniu gmin, skoro to na nich ciąży ustawowy obowiązek budowy, utrzymania i eksploatacji regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych.

Jeśli chodzi zaś o zasadę bliskości to, jak słusznie zauważono w odpowiedzi na skargę, wdrażanie tej zasady nie może oznaczać funkcjonowania nieograniczonej liczby instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Z tego właśnie względu zadania z zakresu planowania gospodarki odpadami przypisano samorządowi województwa – tak aby z perspektywy obszaru województwa zapadały decyzje o właściwym terytorialnie rozmieszczeniu instalacji przy zastosowaniu kryterium zintegrowanej i wystarczającej sieci instalacji.

Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.

"[...]" Sp. j. z siedzibą w N. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie oraz uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności uchwały Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego z dnia 27 października 2014 nr XLVIII/849/14/ ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania od strony przeciwnej na rzecz skarżącej spółki, wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

- art 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. polegające na wadliwym wykonaniu obowiązku kontroli uchwały Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego z dnia 27 października 2014 nr XLVIII/849/14 dotyczącego ujęcia w uchwale w sprawie wykonania "Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami" 2012 - 2018 instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych oraz instalacji do przetwarzania selektywnie zebranych odpadów zielonych i innych bioodpadów zlokalizowanych w msc Wola Murowana, gm. Sitkówka - Nowiny jako instalacji regionalnych w regionie 4 gospodarki odpadami komunalnymi pod względem jej zgodności z prawem tj. art. 16 ust. 3 nsiawy z dnia 1 lipca 2011 roku o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw w związku z art, 35 ust. 6 oraz art 38 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach, a także w związku z art. 2, 20, oraz art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i art. 9 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 17 ustawy z dnia 16 lutego 2007 roku o ochronie konkurencji i konsumentów, oraz z art. 38 ust. 3 pkt 2 ustawy 2 dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach w zw, z art. 35 ust, 6 oraz art. 38 ust. 2 pkt 2 tejże ustawy, a także w związku z art. 20 oraz art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i art. 9 ust 1 i ust. 2 pkt 2 i 7 ustawy z dnia 16 lutego 2007 roku o ochronie konkurencji i konsumentów;

- art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 roku o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw w związku z art. 35 ust. 6 oraz art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach, a także w związku z art. 20, oraz art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i art 9 ust. 1 i ust 2 pkt 2 i 7 ustawy z dnia 16 lutego 2007 roku o ochronie konkurencji i konsumentów, oraz w związku z art 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 2 Konstytucji;

- art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 38 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach w zw. z art. 35 ust. 6 oraz art. 38 ust. 2 pkt 2 tejże ustawy, a także w związku z art. 20 oraz art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i art. 9 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i 7 ustawy z dnia 16 lutego 2007 roku o ochronie konkurencji i konsumentów, oraz w związku z ari 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przecl sądami administracyjnymi w związku z art 2 Konstytucji,

przez nie uwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ administracji w procesie podejmowania uchwały w/w. przepisów polegającego na niezasadnej odmowie uwzględnienia wniosku skarżącej spółld o dokonanie zmiany w treści uchwały w sprawie wykonania "Planu gospodarki odpadami dla województwa świętokrzyskiego" 2012 – 2018.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 16 ust. 3 ustawy o zmianie u ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, podniesiono, że analiza właściwych norm prawnych (o charakterze definicyjnym) prowadzi do konkluzji, iż w dacie składania wniosku o wpis instalacji do uchwały wykonawczej do WPGO, zarówno instalacja do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów, jak i instalacja służąca przetwarzaniu selektywnie zebranych odpadów zielonych i innych bioodpadów zarządzane przez skarżącą Spółkę spełniały wymogi prawne stawiane regionalnym instalacjom przetwarzania odpadów komunalnych, prowadząc procesy przetwarzania odpadów zgodnie z ustawowymi wymogami oraz dysponując odpowiednią mocą przerobową (co wynika z przedkładanych w toku sprawy decyzji administracyjnych). Niesporne było również dysponowanie przez Spółkę decyzją z dnia dnia 29 grudnia 2011 r., ustalającą środowiskowe uwarunkowania na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu produkcji paliw alternatywnych, przeładunku i segregacji odpadów na terenie działki nr ew. 585/7 w miejscowości Wola Murowana, w ramach którego to przedsięwzięcia w instalacji prowadzony miał być odzysk m. in. zmieszanych odpadów komunalnych.

Art. 16 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, stanowi, iż w przypadku zakończenia budowy instalacji spełniającej wymagania dotyczące regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, dla której przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. 1 stycznia 2012) wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach lub decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, instalację tę uwzględnia się w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami lub dokonuje się zmiany w tej uchwale. Omawiany przepis nie określa jasno i precyzyjnie, treści i zakresu żadnej z decyzji, o których mowa w przytoczonym katalogu. W szczególności przepis nie nakłada expressis verbis na zarządzającego instalacją obowiązku dysponowania decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach dla całości zamierzenia inwestycyjnego, a wykładnia odmienna nie znajduje przekonującego uzasadnienia. Przepis nie stanowi, iż wymóg decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej przed 1.1.2012 ma odnosić się do instalacji spełniających wymogi RIPOK z kolejnych definicji ustawowych, które bez wyjątku weszły w życie po wydaniu decyzji, w całości i dla całego zamierzenia. Przypieczętowanie poszczególnych etapów procesu inwestycyjnego uzyskaniem stosownych decyzji administracyjnych jest procesem długotrwałym, a zamierzenia inwestycyjne i czynione na nie nakłady na ogół realizowane są etapami. Rola przepisu art. 16 ust. 3 ustawy nowelizującej ustawę o utrzymaniu czystości i porządku w gminach sprowadza się do zapewnienia ochrony podmiotom zarządzającym instalacjami przetwarzania odpadów, których inwestycje w dacie wprowadzania rewolucyjnych zmian w systemie gospodarowania odpadami komunalnymi znajdowały się in stain nascendi.

Brak podstaw aksjologicznych do zastosowania zawężającej wykładni tego przepisu, eliminującej z kręgu jego adresatów podmioty, które nie spełniały wymogów uzyskania decyzji (np. o środowiskowych uwarunkowaniach) dla całości (ostatecznie zrealizowanego) przedsięwzięcia. Istotą wprowadzania do aktów prawnych norm o charakterze przepisów przejściowych jest zapewnienie należytej realizacji prawnej zasady ochrony praw nabytych, a także zaufania obywateli do państwa.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 38 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach wskazano, że przyjmowany pogląd o braku wiążącego prawnie charakteru planów gospodarld odpadami nie jest oczywisty w świetle art. 127 ust. 5 ustawy o odpadach (odmawia się wydania pozwolenia na budowę składowiska, jeśli budowa składowiska nie jest określona w wpgo) oraz art. 46 ust. 1 tej ustawy (odmawia się pozwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów, jeśli zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z planami gospodarki odpadami). Powyższe w istocie oznacza, że plan wywołuje skutki prawne nie tylko wobec organów administracji, ale także wobec podmiotów trzecich.

W uchwale "Plan gospodarki odpadami dla województwa świętokrzyskiego" 2012- 2018 zamieszczono dane dotyczące istniejących oraz planowanych Regionalnych Instalacji Przetwarzania Odpadów Komunalnych (dalej RIPOK) w formie tabelarycznej. Tabelę nr 65 zatytułowano jako "Wykaz funkcjonujących oraz planowanych do budowy regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi", natomiast tabelę nr 66 jako "Wykaz regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych planowanych do budowy przez przedsiębiorców z własnych środków finansowych (przedsięwzięcia planowane do realizacji poza założeniami wpgo)". Tabela nr 65, poza kolumną zatytułowaną "Rodzaj regionalnej instalacji" określającą sposób postępowania z odpadami (m. in. np. mechaniczno- biologiczne przetwarzanie) zawiera kolumny, zatytułowane odpowiednio: "Funkcjonujące regionakae instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych" oraz "Planowane regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych - realizowane przez samorządy i ich jednostki organizacyjne". W tabeli nr 66 wskazano firmę [...] Maciej czy k sp. j. jako zarządzającego planowaną do budowy A - instalacją do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych oraz B - instalacją do przetwarzania selektywnie zebranych odpadów zielonych i imiych bioodpadów (dla regionu 3 oraz 4). Sposób w jaki zatytułowano tabelę nr 66 nie pozostawia wątpliwości, co do oceny przez organ charakteru prawnego analizowanych instalacji. Wskazane instalacje określono jako "regionalne instalacje przetwarzania odpadów komunalnych", a zasady dokonywania wykładni tekstów prawnych, w szczególności założenie racjonalności (w tym wyrażającej się w konsekwencji terminologicznej) norrnodawcy, także normodawcy samorządowego, nakazują zakładać świadome i konsekwentne posługiwanie się językiem, a także świadomy i konsekwentny dobór używanych sformułowań.

Normodawca samorządowy winien względem podmiotów działających w zaufaniu do państwa zważyć na konsekwencje nadania tabeli nr 66 WPGO tytułu "Wykaz regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych planowanych do budowy przez przedsiębiorców z własnych środków finansowych (przedsięwzięcia planowane do realizacji poza założeniami wpgo)". W skardze do WSA skarżący podnosił, iż sformułowanie przepisu art. 38 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach odnosi się do "instalacji określonej" w WPGO, czyli instalacji, w stosunku do której autor planu użył słów, by ją nazwać. Brak argumentów, które przesądzałyby o odstąpieniu od językowej wykładni pojęcia "instalacji określonej" w WPGO.

Mając na uwadze powyższe przyjąć należy, iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy skarżącej spółce przysługuje uprawnienie do ubiegania się o wpis zarządzanych przez siebie instalacji do uchwały wykonawczej dla WPGO na obu powołanych podstawach prawnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była uchwała Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego z dnia 27 października 2014 r. o nieuwzględnieniu wniosku skarżącej Spółki dotyczącego zmiany uchwały w sprawie wykonania "Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Świętokrzyskiego" 2012-2018 przez ujęcie instalacji zarządzanych przez Spółkę jako instalacji regionalnych w regionie 4 gospodarki odpadami komunalnymi. Złożony przez Spółkę wniosek był rozpatrywany w trybie art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach oraz art. 16 ust. 3 ustawy z 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, a więc przepisów stanowiących podstawę do obligatoryjnej zmiany uchwały w sprawie wykonywania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami (uchwały wykonawczej WPGO). Wymienione przepisy określają przypadki, których wystąpienie stwarza obowiązek sejmiku województwa dokonania z urzędu lub na wniosek zmiany uchwały wykonawczej WPGO, będącej aktem prawa miejscowego. (art. 38 us. 4 ustawy o odpadach) W konsekwencji należy przyjąć, że niewykonanie tego obowiązku może być, jak to przyjął Sąd Wojewódzki, zaskarżone w trybie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, stanowiącym o odpowiednim stosowaniu art. 90 w sytuacji, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Niewątpliwie podmiot, który występując o zmianę uchwały wykonawczej powołuje się na zaistnienie przesłanek do zmiany z mocy prawa tegoż aktu prawa miejscowego, ma legitymację do wystąpienia ze skargą w drodze postępowania sądowoadministracyjnego w razie nieuwzględnienia jego wniosku. Skoro w niniejszej sprawie Sejmik Województwa Świętokrzyskiego podjął w tym przedmiocie uchwałę, to jej kontrola sądowa mogła być dokonana na podstawie artykułu 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane z zakresu administracji publicznej. Taka interpretacja art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. jest zgodna z art. 184 Konstytucji RP stanowiącym, że Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Za dopuszczalnością złożenia skargi na przedmiotowy akt sejmiku samorządu województwa przemawiają również względy wynikające z konstytucyjnego prawa do sądu, przewidzianego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.

Nie może budzić wątpliwości, że zaskarżony akt podjęty został w sprawie z zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się szerokie rozumienie tego pojęcia (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, B.Dauter, A.Kabat, M.Niezgódka-Medek, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, str. 77-78). W uzasadnieniu uchwały z dnia 22 czerwca 2014 r. I OPS 14/13, NSA wskazał, że art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. obejmuje akty, które z reguły noszą następujące cechy: a) mają na celu realizację zadań publicznych przypisanych organom jednostek samorządu terytorialnego w drodze ustawy, b) nakładają obowiązki, stwierdzają uprawnienia lub obowiązki bądź tworzą lub znoszą istniejący stosunek prawny, c) mają charakter indywidualny, d) nie są aktami prawa miejscowego. Zważywszy na przedmiot i tryb zaskarżonej uchwały należało przyjąć, że odpowiada ona wymienionym kryterium, co dawało podstawę do przyjęcia jej zaskarżalności na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Tym samym skład orzekający nie podziela odmiennych zapatrywań odnoszących się do tego zagadnienia (por. postanowienie NSA z dnia 16 lutego 2017 r., II OSK 1442/15, wyrok NSA z dnia 24 maja 2016 r., II OSK 1481/15).

Dodatkowo warto zwrócić uwagę na podnoszony w literaturze brak regulacji w ustawie o samorządzie województwa odpowiednich do przepisów art. 101 u.s.g. i art. 87 u.s.p. Celem harmonizacji wymienionych uregulowań przyjmuje się, że w stosunku do ustawy o samorządzie województwa zachodzi możliwość zaskarżenia aktów podejmowanych przez organy tej jednostki samorządu terytorialnego, a nie mających charakteru prawa miejscowego na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a (M. Jaśkowska, Właściwość sądów administracyjnych w: J.Zimmermann (red.) Koncepcja systemu prawa administracyjnego, str. 593; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, pod. red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2017, str. 82).

W konsekwencji za niezasadne należało uznać stanowisko organu co do niedopuszczalności skargi, gdyż prowadziłoby to do sytuacji, że ewentualne niewykonywanie przez sejmik województwa nakazanych prawem czynności w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami pozostawałoby poza kontrolą sądową, co byłoby sprzeczne ze standardami praworządności.

Wobec spełnienia przez skarżącą Spółkę wymogów formalnych skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. Rzeczą Sądu Wojewódzkiego była zatem ocena, czy spełnione zostały przesłanki obligujące sejmik województwa do zmiany przedmiotowej uchwały wykonawczej na podstawie przepisów art. 38 ust. 2 ustawy o odpadach lub art. 16 ust. 3 ww. ustawy z 1 lipca 2011 r.

Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki dokonał właściwej kontroli przedmiotowej uchwały, pod względem jej zgodności z wymienionymi w podstawie kasacyjnej przepisami. Trafnie przyjęto w zaskarżonym wyroku, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpił – przewidziany w art. 38 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach – przypadek warunkujący obligatoryjną zmianę uchwały wykonawczej WPGO, mianowicie zakończenie budowy regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych określonej w wojewódzkim planie gospodarki odpadami. Zaakceptować należało argumentację organu, że zgłoszone przez wnioskodawcę instalacje nie były regionalnymi instalacjami do przetwarzania odpadów komunalnych "określonymi" w wojewódzkim planie gospodarki odpadami. Takie wnioskowanie wynikało z analizy wykazu regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, w ramach którego wyodrębniono kategorię "przedsięwzięć planowanych do realizacji poza założeniami wojewódzkiego planu gospodarki odpadami", do których zaliczono instalację planowaną do budowy przez skarżącą Spółkę. Trudno zgodzić się ze stroną skarżącą, że bez znaczenia było to, jak określone konkretnie instalacje zostały zakwalifikowane w ramach wykazu zawartego w wojewódzkim planie gospodarki odpadami. Dlatego miała istotne znaczenie okoliczność, że skarżącą Spółkę ujęto jako zarządzającego planowanymi do budowy instalacjami oznaczonymi w tabeli numer 66, a więc tabeli zawierającej informacje o przedsięwzięciach planowanych do realizacji przez przedsiębiorców z własnych środków finansowych "poza założeniami wpgo". W rezultacie zasadnie stwierdził Sąd Wojewódzki, że brak było po stronie Sejmiku Województwa obowiązku nadania wnioskowanym przez Spółkę instalacjom statusu regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych poprzez zmianę uchwały wykonawczej w trybie art. 38 ust. 3 pkt 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

Nieusprawiedliwiony okazał się również zarzut koncentrujący się zasadniczo na przepisie z art. 16 ust. 3 ustawy z 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, stanowiącym że w przypadku zakończenia budowy instalacji spełniającej wymagania dotyczące regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, dla której przed dniem wejścia w życie ustawy wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach lub decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, instalacje tę uwzględnia się w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami lub dokonuje się zmiany w tej uchwale. Według oceny organu oraz Sądu Wojewódzkiego instalacja skarżącej Spółki objęta decyzję środowiskową z 29 grudnia 2011 r. nie spełniała przed dniem 1 stycznia 2012 r. wymogów przewidzianych dla instalacji regionalnej przetwarzania odpadów komunalnych w rozumieniu art. 3 ust. 3 pkt 15 c) ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, jak też art. 35 ust. 6 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach. W uzasadnieniu wyroku, a wcześniej w odpowiedzi na skargę zawarto analizę wskazującą na to, że decyzja środowiskowa z 29 grudnia 2011 r. wydana została dla inwestycji służącej prowadzeniu działalności polegającej na zbieraniu, magazynowaniu i przeładunku odpadów, a dopiero kolejna decyzja środowiskowa z 20 grudnia 2012 r. dotyczyła rozbudowy zakładu o instalację kontenerowej kompostowni odpadów, co pozwoliło zaliczyć całe przedsięwzięcie jako regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych. Organ wskazał trafnie, że dopiero pozwolenie budowlane z 2013 r. umożliwiło skarżącej dokonanie rozbudowy zamykającej proces realizacji regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Słusznie przyjęto w sprawie, że celem art. 16 ust. 3 ustawy z 1 lipca 2011 r. jako przepisu oraz charakterze przejściowym, była ochrona podmiotów, które przed wejściem w życie ustawy budowali instalacje spełniające wymagania regionalnych instalacji, a budowa była poprzedzona pozyskaniem decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. W rezultacie wymieniony przepis nie mógł być podstawą do wnioskowanej przez spółkę zmiany uchwały wykonawczej. Zaznaczyć należy, że art. 16 cytowanej ustawy nakazał uchwalenie zaktualizowanych wojewódzkich planów gospodarki odpadami przy czym w uchwałach wykonawczych miały być uwzględnione funkcjonujące na terenie województwa instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych, które w dniu wejścia w życie ustawy spełniają wymagania dotyczące regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Stosownie do ustępu trzeciego, obowiązek uwzględnienia w uchwale wykonawczej lub zmiany uchwały wykonawczej – rozszerzono na przypadki zakończenia budowy instalacji spełniających wymagania dotyczące regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, dla której przed dniem wejścia w życie ustawy wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach.

Uwzględniając całą treść tego przepisu należało przyjąć, że obligatoryjna zmiana uchwały wykonawczej przewidziana jest w sytuacji, gdy przed dniem wejścia w życie ustawy (1 stycznia 2012r.) wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla instalacji spełniającej wymagania dotyczące regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych.

Wbrew zatem twierdzeniom autora skargi kasacyjnej omawiana regulacja nie ma zastosowania w przypadkach, gdy decyzja środowiskowa nie dotyczyła całości przedsięwzięcia, lecz tylko takiej jej części, która nie spełniała jeszcze wymagań dotyczących regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych.

Z tych względów uprawniona była konstatacja Sądu Wojewódzkiego co do braku podstaw do zakwestionowania stanowiska wyrażonego przez Sejmik w zaskarżonej uchwale.

W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.