Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1788/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Administracji i Cyfryzacji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 152, art. 156 par. 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Marta Kołtun – Kulik Sędzia WSA Gabriela Nowak Protokolant referent stażysta Andżelika Abramowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2016 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] Minister Administracji i Cyfryzacji utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2014 r., nr [...].

Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy.

W dniu [...] kwietnia 1971 r. Państwowe Biuro Notarialne w L. dokonało wpisu Skarbu Państwa, jako współwłaściciela w [...] częściach nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] w miejsce dotychczasowego współwłaściciela M. S., w oparciu o odpis sentencji wyroku Sądu Wojewódzkiego dla L. z dnia [...] września 1966 r. i decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej z dnia [...] lutego 1971 r.

Od powyższego wpisu A. S. złożył rewizję. Sąd Okręgowy w L., Wydział III Cywilny Odwoławczy postanowieniem z dnia [...] października 2008 r., sygn. akt [...] uwzględnił w całości złożoną rewizję, zmienił zaskarżony wpis, poprzez oddalenie wniosku o wpis Skarbu Państwa jako współwłaściciela w [...] częściach powyższej nieruchomości w miejsce dotychczasowego współwłaściciela M. S. Wnioskodawca podniósł również, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2000 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, z uwagi na wpis ostrzeżenia o ww. rewizji do treści księgi wieczystej.

Wojewoda [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U Nr 32, poz. 191 ze zm.), decyzją z dnia [...] lutego 2000 r., nr [...] stwierdził nabycie z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę L. z mocy prawa własności [...] części nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w L. XX Wydział Ksiąg Wieczystych, zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji.

A. S. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2000 r. - w części dotyczącej udziału [...] przedmiotowej nieruchomości. Uzasadnił, że przedmiotowa nieruchomość w tej części nie stanowiła mienia ogólnonarodowego, lecz własność spadkobierców M. S.

Decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...] Minister Administracji i Cyfryzacji stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2000 r., w części dotyczącej udziału [...] w nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], została wydana z naruszeniem prawa.

Minister uzasadnił, że ww. decyzja z dnia [...] lutego 2000 r. została wydana na podstawie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.).

Z akt sprawy wynika, że dla działki nr [...] prowadzona jest księga wieczysta Nr [...], zaś z karty inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji, wynika, że Skarb Państwa stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości na podstawie "zasiedzenia z dnia [...] września 1960 r., sygn. akt [...], dotyczącego udziału [...] części nieruchomości oraz przepadku mienia z dnia [...] września 1966 r., sygn. akt [...], dotyczącego udziału [...] części nieruchomości".

Postanowieniem z dnia [...] września 1960 r., sygn[...] Sąd Powiatowy dla m. L. stwierdził, że Skarb Państwa, na podstawie przedawnienia (zasiedzenia), jest właścicielem [...] nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], uregulowanej w księdze hip. [...] rep. Hip. [...] obecnie [...].

Wyrokiem z dnia [...] września 1966 r. [...] Sąd Wojewódzki dla L. m.in. orzekł w stosunku do J. S. konfiskatę mienia w całości. Przy czym decyzją z dnia [...] grudnia 1965 r. Kierownik Wydziału Finansowego Skarbowego Urzędu Komorniczego stwierdził, że nieruchomość położona w L. przy ul. [...], której tytuł własności uregulowany jest na M. S., będąca we władaniu M. S., należy do J. S..

Organ wyjaśnił, że dla ustalenia, czy dana nieruchomość należała do Skarbu Państwa podstawowym dokumentem, na okoliczność prawa własności, jest wpis w księdze wieczystej. Przy czym wpis ten ma charakter deklaratoryjny i potwierdza jedynie istniejące prawo.

W przedmiotowej sprawie wniosek o wpis Skarbu Państwa, jako właściciela nieruchomości, stanowiącej dawniej własność M. S. został oddalony na mocy postanowienia Sądu Okręgowego w L. z dnia [...] października 2008 r.

W dniu 27 maja 1990 r. nie było podstaw do uznania, że przedmiotowa nieruchomość w udziale [...] części stanowiła własność Skarbu Państwa. Oznacza to, że nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 5 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Objęta postępowaniem działka w udziale [...] części stanowiła własność osoby fizycznej.

Organ odnosząc się do argumentu A. S. (właścicielki przedmiotowej nieruchomości), że podstawą wpisania Skarbu Państwa była decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej, Wydział Finansowy, Skarbowy Urząd Komorniczy z dnia [...] lutego 1971 r., sygn. [...], która to nigdy nie została ani uchylona ani unieważniona i dawała tytuł prawny Skarbowi Państwa do prawa własności do przedmiotowej części nieruchomości, wskazał, że to ostatnie orzeczenie zostało wydane na podstawie art. 160 k.k.w., a przy przejmowaniu skonfiskowanego mienia w tym trybie nie jest wymagane uprzednie wezwanie o jego wydanie. Uznać zatem należy, że ww. decyzja nie przesądzała o przejściu na własność Skarbu Państwa ww. nieruchomości, lecz jedynie określała mienie podlegające konfiskacie.

Ponadto Sąd Okręgowy w L. oddalając wniosek o wpis Skarbu Państwa, jako właściciela nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...], uzasadnił, że ww. decyzja z dnia [...] lutego 1971 r. nie stanowiła wystarczającej podstawy ujawnienia Skarbu Państwa, jako właściciela przedmiotowej nieruchomości.

Odnosząc się z kolei do twierdzeń A. S., wskazujących na fakt poniesienia przez nią i jej poprzedników nakładów na przedmiotową nieruchomość, związanych z jej utrzymaniem, organ wskazał, że powyższa kwestia nie ma znaczenia dla niniejszego postępowania, bowiem nakłady takie podlegają rozliczeniu w postępowaniu cywilnym.

Minister uznał, że powyższe stanowi o wydaniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2000 r., z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 powołanej ustawy z 1990 r., co wypełnia przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. obligującą do stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Wyjaśnił, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, organy administracji mają obowiązek ustalić także, czy nie zachodzą okoliczności określone w art. 156 § 2 kpa., które wyłączają możliwość stwierdzenia nieważności decyzji.

Zgodnie ze zgromadzonym materiałem dowodowym, Miasto L. zbyło aktem notarialnym z dnia [...] października 2003 r., Rep. A Nr [...] prawo własności udziału wynoszącego połowę zabudowanej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Przy czym Miasto L. nabyło własność udziału [...] części ww. nieruchomości na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2000 r.

Przedmiotowa decyzja stanowiła podstawę wpisu do księgi wieczystej KW Nr [...] prawa własności udziału [...] działki nr [...] na rzecz Miasta L.

Organ wskazał, że odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego decyzji należy rozpatrywać mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencje. Jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny (por. wyroki NSA z dnia 19 lutego 2002 r. sygn. akt I SA 1796/00 oraz z dnia 6 kwietnia 2001 r. sygn. akt IV SA 914/99, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2007, r. sygn. akt IV SA/Wa 1990/06).

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, nieodwracalny skutek prawny, stanowiący przeszkodę w stwierdzeniu nieważności decyzji, to taki skutek, którego organ administracji nie jest w stanie odwrócić w ramach swych kompetencji realizowanych w postępowaniu administracyjnym (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. III AZP 4/92, uchwałę siedmiu sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r. OPS 7/96, także wyrok NSA z dnia 31 marca 2000 r. I SA 235/99).

Kompetencje organów administracji nie pozwalają na rozwiązywanie czy unieważnianie aktów notarialnych. Nieodwracalność skutków prawnych w niniejszej sprawie polega na tym, że działka nr [...] umową cywilnoprawną zawartą w formie aktu notarialnego z dnia [...] października 2003 r. została sprzedana osobom fizycznym. Z chwilą powstania tych skutków, spowodowanych sprzedażą, ich ważność należy oceniać w oparciu o właściwe przepisy, to jest na podstawie przepisów prawa cywilnego.

Oznacza to, że nabycie przedmiotowej nieruchomości przez osoby fizyczne od Miasta L. wywołało nieodwracalny skutek prawny w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. W konsekwencji nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności decyzji ocenianej w postępowaniu nadzorczym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 1395/97, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 października 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 653/05).

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją wystąpił A. S.. Wnioskodawca zarzucił organowi nadzoru naruszenie art. 156 § 2 kpa., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, ze decyzja Wojewody L. z dnia [...] lutego 2000 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, co doprowadziło do nieuzasadnionego zastosowania art. 152 § 2 kpa.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] Minister Administracji i Cyfryzacji utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2014 r., nr [...].

Minister uzasadnił, że wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy nie zawiera żadnych nowych, istotnych dla sprawy argumentów, ani nie przedstawia nowych okoliczności, które mogłyby czynić zasadnym uchylenie decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji nr [...].

Podtrzymał w całości stanowisko, że koniecznym było stwierdzenie, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2000 r., w części dotyczącej udziału [...] w nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], została wydana z naruszeniem prawa. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że działka stanowiła przedmiot dalszego obrotu prawnego.

Organ stwierdził, że zobowiązany był ustalić, czy przedmiotowa decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2000 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, przez które należy rozumieć taką sytuację, kiedy organ administracji publicznej w ramach własnych kompetencji nie może przywrócić stanu poprzedniego. Jeżeli natomiast skutki prawne mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego, to oznacza, że nie mają one charakteru nieodwracalnego.

Jak wynika z akt sprawy aktami notarialnymi zawartymi w dniu [...] października 2003 r. Rep. A Nr [...], w dniu [...] grudnia 2004 r. Rep. A Nr [...], z dnia [...] kwietnia 2005 r. Rep. A Nr [...], z dnia [...] stycznia 2008 r. Rep. A Nr [...] nastąpił obrót cywilnoprawny przedmiotową nieruchomością.

Zawarcie ww. umów, stanowi oczywistą przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2000 r. Ta czynność prawna nastąpiła po wydaniu decyzji komunalizacyjnej i w ocenie organu nadzoru jest jej następstwem. Na skutek skomunalizowania nieruchomości nastąpiła zmiana podmiotu uprawnionego do rozporządzania nieruchomością i ten podmiot rozporządził nieruchomością w taki sposób, że obciążył ją na podstawie czynności cywilno-prawnej.

W tej sytuacji decyzja komunalizacyjna wywołała bezpośredni skutek prawny w sferze prawa cywilnego. Stwierdzenie nieważności takiej decyzji uchylałoby ten skutek, jednak organy administracji publicznej nie są do tego uprawnione.

Minister dodał, że przedmiotem postępowania była także ponowna kontrola, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] lutego 2000 r. Przy czym przesłanki stwierdzenia nieważności nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco (wyrok NSA z dnia 10.11.1998 r., sygn. akt IV SA 912/97). W sytuacji wystąpienia jednej z powyższych przesłanek, organ zobowiązany jest stwierdzić nieważność decyzji objętej kontrolą.

Analiza zgromadzonej dokumentacji wskazuje, że przy wydawaniu kontrolowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2000 r. zaistniała jedna z wymienionych w przepisie art. 156 § 1 kpa. przesłanek, skutkujących koniecznością orzeczenia nieważności decyzji, tj. rażące naruszenie prawa.

Orzeczenie co do istoty nie nastąpiło w zgodzie z postanowieniami przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Minister Administracji i Cyfryzacji stanął na stanowisku, że rażące naruszenie prawa miało miejsce z uwagi na fakt, że w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość oznaczona jako działka [...], w udziale [...] nie stanowiła własności Skarbu Państwa, a tym samym nie podlegała przepisom ustawy z dnia 10 maja 1990 r. i z tego powodu decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2000 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., co wypełnia przesłankę wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Odnosząc się do zarzutu zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister podkreślił, że z w przypadku występowania w sprawie przesłanki z art. 156 § 1 kpa., należy - stosownie do brzmienia § 2 tego artykułu - ocenić ewentualne skutki prawne wywołane daną decyzją. Jednocześnie, jako kolejny argument wskazujący na zastosowanie w przedmiotowej sprawie art. 156 § 2 kpa., wskazał treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, w którym zwrócono uwagę na ocenność przesłanki "rażącego naruszenia prawa", jak również na to, że jej treść normatywna kształtowana jest w oparciu o dorobek orzeczniczy sądów, który powstał po wydaniu decyzji. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że z uwagi na zakres konstytucyjności, obejmujący pominięcie ustawodawcze, Trybunał nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 kpa. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi wadami. Zatem istnieje poniekąd swoboda w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych.

W przedmiotowej sprawie zdaniem organu nastąpił znaczny upływ czasu od daty wydania decyzji komunałizacyjnej.

Skargę na powyższą decyzję wniósł A. S., zaskarżając ją w całości.

Orzeczeniu temu zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 156 § 2 kpa., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2000 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, co doprowadziło do nieuzasadnionego zastosowania art. 156 § 2 i niezastosowania art. 156 § 1 kpa. w niniejszej sprawie;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy to jest:

1. art. 77 § 1 w zw. z art. 80, 140 i 7 kpa., poprzez pominięcie wyjaśnienia okoliczności związanych z brakiem ochrony dla nabywców nieruchomości wynikającej z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, w szczególności poprzez pominięcie w ocenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie pisma Sądu Rejonowego dla L., XVI Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia [...] września 2014 r., potwierdzającego, że rewizja A. S. wpłynęła w dniu [...] stycznia 1991 r. i uczyniono o niej wzmiankę w dziale II księgi wieczystej nr [...];

2. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa., poprzez nieuzasadnione zastosowanie w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji winna zostać uchylona, a organ nadzoru przy ponownym rozpoznawaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2000 r. winien był orzec na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 co do istoty sprawy i uwzględnić wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...],

3. art. 107 § 3 w zw. z art. 11 kpa., poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji, w którym organ nie ustosunkował się do zarzutów i twierdzeń podnoszonych przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, lecz ograniczył się do przytoczenia ogólnych komentarzy dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji.

Z uwagi na powyższe wniósł o:

- dopuszczenie i przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 ppsa., uzupełniającego dowodu z dokumentu, to jest z postanowienia SR dla L. w L. z dnia [...] lutego 2015 r., wydanego w sprawie I C 352/14, na okoliczność zawieszenia postępowania o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym do czasu zakończenia postępowania administracyjnego, dotyczącego nieważności decyzji Wojewody [...],

- uchylenie w całości, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji nr 503.

Skarżąca uzasadniła, że przyjęty przez Ministra sposób interpretacji "nieodwracalnych skutków prawnych" w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. jest wadliwy i niezasadnie odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lutego 2000 r.

Minister Administracji i Cyfryzacji nie dokonał oceny charakteru prawnego decyzji komunalizacyjnej, w ogóle nie odniósł się do argumentacji podnoszonej przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, poprzestając jedynie na stwierdzeniu, że skutki te mają charakter nieodwracalny.

Rozważenia wymagało, czy skoro decyzja Wojewody [...] ma wyłącznie charakter deklaratoryjny i nie kształtuje żadnego prawa (a jedynie miała potwierdzić stan prawny w dacie 27 maja 1990 r.), to czy może wywołać w ogóle skutki, o których mowa w art. 156 § 2 kpa. - w ocenie skarżącego - nie wywołuje takich skutków, nawet o charakterze pośrednim. W konsekwencji nie można utożsamiać skutków decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. z późniejszymi zdarzeniami prawnymi.

Skarżący zwrócił uwagę na uzasadnienie uchwały NSA z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn.. OPS 7/96 i wskazał, że wynika z niej, że późniejsza sprzedaż i darowanie udziału w nieruchomości nie stanowiły skutków prawnych decyzji komunalizacyjnej. Takie stanowisko zostało przyjęte także w uchwale NSA z dnia 9 listopada 1998 r. sygn. OPK 4-7/98. Podstawą takiego stanowiska jest założenie, że skutki prawne wywołane przez późniejsze zdarzenia prawne dotyczące tego samego przedmiotu, którego dotyczyła decyzja wcześniejsza, nie mogą być automatycznie utożsamiane ze skutkami prawnymi wywołanymi przez wcześniejszą decyzję.

Ponadto Minister całkowicie przemilczał argumentację strony, związaną z brakiem rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Nie dokonano analizy, czy nabywcy nieruchomości byli chronieni na wypadek, gdyby zbywca nie posiadał prawa do rozporządzania nieruchomością. Nie wiadomo, czy organ uwzględnił w ocenie fakt, że do księgi wieczystej nieruchomości wpisana była wzmianka o wniesionej rewizji.

Ponadto w niniejszej sprawie Minister nie wyjaśnił, dlaczego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, ale co więcej treść uzasadnienia jego decyzji zdaje się wskazywać, że w ogóle nie spełniono obowiązku ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia w pełnym zakresie istoty sprawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w ogóle nie spełnia warunków sformułowanych dla prawidłowego uzasadnienia decyzji administracyjnej w art. 107 § 3 kpa., doprowadzając w konsekwencji do naruszenia tego przepisu, jak również wyrażonej w art. 11 kpa. zasady przekonywania stron. Uzasadnienie faktyczne decyzji nie pozwala ustalić, w jakim zakresie organ ponownie zweryfikował ustalenia faktyczne organu, czy poczynił jakieś nowe ustalenia, zwłaszcza w kontekście argumentacji podnoszonej przez skarżącego w odwołaniu.

Odpowiadając na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł oddalenie skargi, uznając wniesioną skargę za bezzasadną i podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - dalej P.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie .

Istota sporu w sprawie niniejszej sprowadza się do kwestii, czy Minister Administracji i Cyfryzacji wydając zaskarżoną decyzję trafnie stanął na stanowisku , że kontrolowane przez ten organ orzeczenie komunalizacyjne Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2000r. wydane zostało z naruszeniem prawa oraz , że nie można stwierdzić jego nieważności z tej przyczyny, że będąca jego przedmiotem działka oznaczona nr [...] była przedmiotem dalszego obrotu prawnego. Organ wskazał przy tym na treść zawartych umów w latach 2005-2008 , argumentując , że nie ma możliwości odwrócenia zaistniałych w ich następstwie skutków prawnych .

Wskazane stanowisko zasługuje zdaniem Sądu na akceptację .

Poza sporem jest , że analizowana decyzja Wojewody [...] zapadła z rażącym naruszeniem przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. skoro postępowanie dowodowe w sprawie niniejszej dowiodło , że w dniu 27 maja 1990r. działka gruntu oznaczona nr ew. [...], w udziale [...] części , nie stanowiła własności Skarbu Państwa.

Zgodnie natomiast z treścią art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji w sytuacji, gdy w konsekwencji jej wydania zaistniały nieodwracalne skutki prawne. Wówczas organ administracji ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, stosownie do dyspozycji tego przepisu.

Odwracalność albo nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencje, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. Jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny.

Wobec powyższych uwag , wbrew twierdzeniom skargi, słuszne jest stanowisko organu nadzoru, że decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2000r. , w części wskazanej przez organ wywołała nieodwracalne skutki prawne. W jej następstwie doszło bowiem do transmisji uprawnień właścicielskich i ( w ich ramach) cywilnoprawnego rozporządzenia nieruchomością w ramach umów z dnia [...] 8.10.2003r. , [...].12.2004r., [...].04.2005r. oraz [...].01.2008r. , które zostały opisane w treści decyzji. Nie może , zdaniem Sądu budzić wątpliwości , że odwrócenie zaistniałych w ich następstwie skutków w sferze prawa cywilnego pozostaje poza zasięgiem sprawczym organów administracji.

Wadliwe jest , w ocenie Sądu , stanowisko Skarżącego zawarte w skardze , że wątpliwym jest czy decyzja deklaratoryjna Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2000r. mogła w ogóle wywołać nieodwracalne skutki prawne . Okoliczność , że organy administracji nie dokonywały analizy wskazanego zagadnienia pozostaje bowiem bez wpływu na prawidłowość wydanych przez nie decyzji. Deklaratoryjny charakter decyzji oznacza, że dopiero wydanie decyzji o nabyciu nieruchomości stanowi autorytatywne stwierdzenie, że w odniesieniu do danego podmiotu powstały skutki określone w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r.przepisy wprowadzające..(). W decyzji takiej tkwi bowiem element konstytutywny, gdyż uprawnia ona do powoływania się na nabycie prawa i stanowi podstawę do wpisu prawa do księgi wieczystej. Jednakże, wbrew stanowisku skargi, art. 156 § 1 k.p.a. odnosi się do wszelkich decyzji administracyjnych, a więc także do decyzji deklaratoryjnych, zatem przepisy dotyczące nieodwracalnych skutków prawnych mają również zastosowanie do tych decyzji.

W odniesieniu do zawartego w skardze zarzutu braku odniesienia się przez organ do kwestii przysługiwania nabywcom spornej nieruchomości ochrony na wypadek gdyby zbywca nie posiadał prawa do rozporządzania nieruchomością , w myśl zasad związanych z rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych , Sąd dostrzega, że Minister Administracji i Cyfryzacji uchybił w tym względzie obowiązkowi wynikającemu z treści art. 107 § 1 pkt.3 k.p.a . Wskazane naruszenie pozostaje jednakże , w ocenie Sądu, bez wpływu na prawidłowość dokonanego przez ten organ rozstrzygnięcia .

Faktem jest bowiem, że w obrocie prawnym pozostają obecnie umowy w formie aktów notarialnych (z dnia [...].10.2003r. , [...].12.2004r., [...].04.2005r. oraz [...].01.2008r. ) opisane na wstępie niniejszego uzasadnienia , dotyczące sprzedaży przez Miasto [...] skomunalizowanego udziału w spornej nieruchomości na rzecz W. i B. małżonków S., następnie sprzedaży przez w/w lokalu mieszkalnego oraz sprzedaży udziału w części nieruchomości na rzecz A. S.

Zaznaczyć należy, że dopóki wymienione umowy cywilnoprawne nie zostały skutecznie wyeliminowane z obrotu , ich byt prawny nie może być weryfikowany przez organy administracji .

Organy administracji , ani także sądy administracyjne nie są bowiem uprawnione do dokonywania weryfikacji stanu prawnego nieruchomości z pominięciem wyłącznej właściwości sądów powszechnych w tym przedmiocie. Tym samym , wszelkie spory o prawa do nieruchomości powstałe w toku postępowania komunalizacyjnego nie mogą być rozpoznawane przez organy administracji , właściwe do jego przeprowadzenia. Z akt sprawy wynika ponadto , że przed Sądem Rejonowym dla L. [...] toczy się obecnie z inicjatywy Skarżącego postępowanie o uzgodnienie treści księgi wieczystej omawianej nieruchomości z rzeczywistym stanem prawnym . Wskazane wyżej okoliczności powinny być zatem przedmiotem rozważań tego Sądu pod kątem zgodności z prawem i skuteczności opisanych wyżej transakcji.

Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi zdaniem Sądu do wniosku, że za częściowo uzasadnione należy uznać zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przez Ministra także przepisów art. 7 i 77 k.p.a. w odniesieniu do zagadnienia skutków toczącego się procesu cywilnego w trybie art.10 ukwh , a także lakoniczne nawiązanie do skutków prawnych wyroku Trybunału Konstytucyjnego P 46/13 z dnia 12 maja 2015r. Uchybienia te jednakże nie wpłynęły , zdaniem Sądu , na poprawność dokonanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Mając te okoliczności na uwadze , Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.