Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 954/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi A. O. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] września 2019 r. nr. [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] września 2019 r. ([...]) Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "[...]WINB" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu zażalenia A. O., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] sierpnia 2019 r. ([...]) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.

Zaskarżone postanowienie [...]WINB, jak wynika z jego uzasadnienia, zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Podaniem z [...] lipca 2019 r. A. O. (zwany też dalej "Wnioskodawcą" lub "Skarżącym") zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej jako "PINB" lub "organ I instancji") z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli i wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zgodności realizacji inwestycji drogowej i wodno-kanalizacyjnej prowadzonej na ulicach: [...] w [...].

Pismem z [...] sierpnia 2019 r. organ I instancji zwrócił się do Starosty [...] (zwanego też dalej "Starostą") o wydanie wypisów z ewidencji gruntów dla działek nr [...], [...], [...] i [...] położonych przy ul. [...] w [...] oraz dla działki nr [...] przy ul. [...] w [...].

Następnie PINB wydał przywołane wyżej postanowienie z [...] sierpnia 2019 r., którym odmówił Wnioskodawcy wszczęcia postępowania na jego wniosek z [...] lipca 2019 r.

Na to postanowienie Wnioskodawca złożył zażalenie.

Utrzymując w mocy kwestionowane postanowienie PINB – przywołanym na wstępie postanowieniem z [...] września 2019 r. – [...]WINB stwierdził, że w przedmiotowej sprawie należało zbadać, czy PINB wydając odmowne postanowienie prawidłowo zastosował przepis art. 61a § 1 k.p.a., na podstawie którego organ może odmówić wszczęcia postępowania w przypadku wystąpienia jednej z dwóch przesłanek: wniosek został wniesiony przez osobę niebędącą stroną postępowania albo z powodu innych uzasadnionych przyczyn.

Przytoczywszy treść art. 28 k.p.a., [...]WINB wyjaśnił, że przez interes prawny, o jakim mowa w tym przepisie, rozumie się sytuację, w której działanie strony poparte jest właściwą normą prawną. W zażaleniu podniesiono, że przy żądaniu przeprowadzenia kontroli i wszczęcia postępowania w sprawie zgodności realizacji inwestycji drogowej i wodno-kanalizacyjnej prowadzonej na wyszczególnionych ulicach Wnioskodawca wykazał interes prawny, uprawniający go do żądania wszczęcia postępowania (prawo własności działki nr [...] sąsiadującej z działkami nr [...], na których wykonywana była inwestycja). Tymczasem – jak zauważył [...]WINB – w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że z samego faktu korzystania z publicznie dostępnej drogi, jak i z faktu bycia właścicielem nieruchomości położonej przy takiej drodze, nie da się dla takiego podmiotu wyprowadzić żadnych uprawnień do skutecznego żądania weryfikacji legalności realizacji inwestycji drogowej. Podmiot taki posiada bowiem wyłącznie interes faktyczny, gdyż nie znajduje on oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Interes prawny powinien być bezpośredni, konkretny, indywidualny, aktualny i obiektywnie sprawdzalny oraz znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają stosowanie normy prawa materialnego. Organ II instancji podkreślił, że skoro Wnioskodawca nie jest stroną postępowania związanego z budową drogi (jak wynika z wniesionego przezeń zażalenia), to tym bardziej nie może być stroną postępowania związanego z robotami innego rodzaju wykonywanymi w obrębie tej drogi. Wykazanie przez stronę prawa własności działki sąsiadującej z terenem, na którym jest realizowana przedmiotowa inwestycja, nie przesądza o istnieniu interesu prawnego strony, niewątpliwie świadczy jednak o interesie faktycznym; a taki, biorąc pod uwagę brzmienie art. 28 k.p.a., nie może stanowić podstawy do uznania podmiotu za stronę postępowania. Powyższe wyłącza zatem możliwość wszczęcia postępowania na wniosek strony zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. – co trafnie stwierdził PINB, uznając, że Wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony postępowania.

W związku z powyższym nieuzasadnione są – zdaniem [...]WINB – w kontekście art. 61a § 1 k.p.a. zarzuty Skarżącego związane z podjęciem przez organ I instancji określonych czynności w celu ustalenia, że Wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony postępowania. Wobec uchylania się przez jego pełnomocnika od oznaczenia działek, których dotyczyło żądanie przeprowadzenia kontroli i wszczęcia postępowania (czyli sprecyzowania treści żądania), PINB jedynie ustalił, jakich działek to żądanie dotyczyło, co pozwoliło uznać, że Wnioskodawca nie legitymuje się przymiotem strony.

Skargę na opisane postanowienie [...]WINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł A. O., reprezentowany przez r.pr. G. W., który wniósł o:

1) uwzględnienie skargi przez [...]WINB w trybie autokontroli (art. 54 § 3 p.p.s.a.) przez uchylenie zaskarżanego, własnego postanowienia i wydanie nowego orzeczenia,

2) uchylenie zaskarżanego postanowienia [...]WINB oraz poprzedzającego je postanowienia PINB (art. 135 p.p.s.a.) przez WSA w Poznaniu w przypadku nieuwzględnienia skargi przez [...]WINB w trybie autokontroli,

3) zasądzenie od [...]WINB na rzecz Skarżącego kosztów postępowania [wynagrodzenia pełnomocnika – [...] zł (1 x stawka minimalna), kosztów sądowych – wpisu [...] zł, kosztów udzielonego pełnomocnictwa – opłaty skarbowej [...] zł]

– a to z powołaniem się na naruszenie art. 61a § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie. Zdaniem Skarżącego organy nadzoru budowlanego obu instancji popełniły błąd subsumcji, niewłaściwie uznając, że stan faktyczny przyjęty w sprawie upoważnia do odmowy wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy jest akurat odwrotnie – postępowanie powinno zostać wszczęte na żądanie Skarżącego – właściciela stacji paliw, gdyż w postępowaniu administracyjnym w sprawie zgodności realizacji inwestycji drogowej (obejmującej także wjazd i zjazd ze stacji paliw, której Skarżący jest właścicielem) i wodno-kanalizacyjnej posiada legitymację procesową (powinien mieć zapewnioną możliwość sprawdzenia – przez udział w postępowaniu – czy jego prawa nie zostały naruszone – art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego).

W uzasadnieniu skargi jej autor powtórzył argumentację przedstawioną uprzednio w zażaleniu na postanowienie PINB. W szczególności podkreślił, że zgodnie z jednolitym stanowiskiem orzecznictwa przepis art. 61a § 1 k.p.a. powinien mieć zastosowanie tylko wtedy, gdy brak przymiotu strony jest oczywisty i nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w kwestii weryfikacji legitymacji materialnoprawnej osoby żądającej przeprowadzenia postępowania. W tym kontekście pełnomocnik Skarżącego zauważył, że w postępowaniach prowadzonych na podstawie prawa budowlanego przez organ nadzoru budowlanego, stroną postępowania może być nie tylko inwestor. Krąg stron prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego postępowania kontrolnego [ustala] się na podstawie art. 28 k.p.a., a nie na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W tego typu postępowaniu poza inwestorem może występować każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, a w szczególności taką osobą jest właściciel sąsiednich nieruchomości – w przedmiotowej sprawie nieruchomości przyległych do drogi objętej robotami. Zdaniem autora skargi organy nie dostrzegły tego, że działka Skarżącego – stacja paliw (nr [...]) przylega do ulic objętych robotami i że zakres robót pozbawiał Skarżącego dostępu do drogi publicznej w jednym okresie czasu (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego), a w innych okresach czasu przez stację paliw odbywał się ruch będący "objazdem". Skarżący nigdy nie był zawiadomiony o jakichkolwiek mających być prowadzonych robotach budowlanych przy jego stacji. Nie uczestniczył też w opracowaniu projektu organizacji ruchu (jeśli takowy w ogóle został wykonany).

Tymczasem, jak stwierdził Skarżący, kategoria interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa budowlanego i przepisów odrębnych. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji (tak jak w przedmiotowej sprawie) powinien mieć możliwość sprawdzenia – przez udział w postępowaniu o pozwolenie na budowę – czy ograniczenia związane z robotami nie naruszą jego praw w korzystaniu ze swej własności. Skarżący miał prawo wiedzieć, jakie ograniczenia wystąpią i że będzie zmuszony jest znosić.

W podsumowaniu pełnomocnik Skarżącego stwierdził, że organ ma prawo odmówić wszczęcia postępowania, bez przeprowadzania postępowania wyjaśniającego, gdy w sposób oczywisty wynika, iż sytuacja podmiotu wnoszącego żądanie wskazuje na brak interesu prawnego. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w kontrolowanej sprawie. Rozstrzygnięcie zatem kwestii merytorycznej – badania interesu prawnego – przed wszczęciem postępowania w sprawie uznać należy za nieprawidłowe

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (a do tej kategorii należy bez wątpienia postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania – zgodnie z art. 61a § 2 k.p.a.). W sytuacji gdy – tak jak w niniejszej sprawie – przedmiotem skargi jest właśnie postanowienie administracyjne, sprawa może być rozpoznana przez sąd w postępowaniu uproszczonym (art. 119 pkt 3 p.p.s.a.), na posiedzeniu niejawnym (art. 120 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z [...] września 2019 r. ([...]) utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] sierpnia 2019 r. ([...]) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zgodności realizacji inwestycji drogowej i wodno-kanalizacyjnej prowadzonej na ulicach: [...] w [...].

Podstawę wydania ww. postanowień stanowiło ustalenie przez organy obu instancji, że Wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, a tym samym nie może się on skutecznie domagać wszczęcia postępowania, o czym stanowi art. 61a § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu: "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio."

W ocenie Sądu przed organami obu instancji Skarżący zasadnie wywodził, że w świetle jednolitego orzecznictwa sądowego cytowany przepis może stanowić prawidłową podstawę odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego z uwagi na brak legitymowania się przez wnoszącego podanie przymiotem strony tylko wówczas, gdy ów brak jest oczywisty (por. np. wyroki NSA: z 25.02.2014 r., II OSK 2271/12; z 30.06.2014 r., II OSK 150/13; z 19.09.2014 r., II OSK 641/13; z 18.11.2014 r., II OSK 1045/13; z 27.08.2015 r., II OSK 2302/14; z 18.11.2016 r., II OSK 330/15; z 07.02.2017 r., II OSK 1625/15; z 24.02.2017 r., II OSK 1572/15; z 16.05.2017 r., II OSK 2313/15 – dostępne w CBOSA). Także w doktrynie wskazuje się, że odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego, uzasadnioną wniesieniem żądania przez osobę niebędącą stroną, odnieść należy wyłącznie do przypadku, gdy brak interesu prawnego oznaczonej osoby będzie spełniał cechę braku oczywistego, tzn. osoby tej w sposób jednoznaczny nie będzie można uznać za stronę w żądanym postępowaniu. Oczywistość ta (co do osoby niebędącej stroną) albo będzie wynikać już z podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, albo zostanie stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej. Chodzi tu zatem o przypadek niewątpliwego i nieskomplikowanego ustalenia, że żądanie osoby dotyczy cudzej sprawy (zob. G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 188). Zarazem przyjmuje się zwykle, że co do zasady nie można mówić o "oczywistym" braku przymiotu strony w sytuacji, gdy wnoszący podanie powołuje się na swój interes prawny (por.: wyrok NSA z 10.04.2019 r., II OSK 2211/18, CBOSA; wyrok WSA z 10.09.2015 r., IV SA/Po 362/15, CBOSA; B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, art. 61a Nb 6). Zazwyczaj bowiem w takim przypadku niezbędne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, celem ustalenia okoliczności i przesłanek istotnych dla zweryfikowania legitymacji procesowej wnioskodawcy.

Z taką właśnie sytuacją mieliśmy do czynienia w kontrolowanej sprawie. Albowiem Skarżący już w swym podaniu z [...] lipca 2019 r. – zatytułowanym notabene "Żądanie strony" – powołał się na okoliczności związane z jego sferą prawną, a mianowicie na fakt bycia właścicielem stacji paliw położonej w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji i przez którą to stację, z uwagi na sposób organizacji robót, zmuszeni byli przejeżdżać "objazdem" kierowcy. W związku z tym organ I instancji musiał podjąć pewne czynności wyjaśniające, które – wbrew twierdzeniom [...]WINB – nie ograniczyły się tylko do ustalenia, jakich działek ww. żądanie dotyczyło, lecz także, jak można wnioskować z treści motywów postanowienia PINB, obejmowały w szczególności analizę odnośnego, znajdującego się w zasobach PINB (w związku z przeprowadzoną z urzędu kontrolą ww. budów, wzmiankowaną w uzasadnieniu postanowienia), pozwolenia na budowę i zakresu inkryminowanych robót wykonywanych na jego podstawie.

Już z tych względów nie sposób zasadnie twierdzić, że w tym przypadku mieliśmy do czynienia z "oczywistym" brakiem interesu prawnego po stronie Wnioskodawcy. W konsekwencji należy przyjąć, że postanowienia organów obu instancji zapadły z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. Powyższa konstatacja nie wystarcza wszakże do uznania, że wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż do tego – w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a – niezbędne jest jeszcze stwierdzenie, że wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z tym w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.; w skrócie "pr.bud.") nie normuje w sposób szczególny kręgu stron postępowania w sprawie prawidłowości (legalności) wykonywania robót budowlanych – jakiej to sprawy dotyczyło żądanie Wnioskodawcy z [...] lipca 2019 r. W szczególności takich spraw nie dotyczy przepis art. 28 ust. 2 pr.bud., który – jak wynika z jego brzmienia – normuje jedynie krąg stron "w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę".

Wobec tego trafnie przyjęto w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie ogólna regulacja z art. 28 k.p.a., w myśl której: "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek."

Postępowanie "dotyczy interesu prawnego" określonego podmiotu, w powyższym rozumieniu, wówczas, gdy rozstrzygnięcie w sprawie oddziałuje na sytuację prawną tego podmiotu. W judykaturze prezentowany jest powszechnie pogląd, że co do zasady tylko przepis prawa materialnego stanowi podstawę interesu prawnego, stwarzając dla określonego podmiotu legitymację procesową strony (por. wyroki NSA: z 10.02.2005 r., OSK 1012/04; z 20.09.2006 r., II OSK 837/05; z 11.01.2008 r., II OSK 1828/06; z 12.05.2011 r., I OSK 1043/10; z 10.06.2011r., II OSK 1059/10 – dostępne w CBOSA). Zarazem cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. W przywołanym wyżej wyroku z 10 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1059/10, Naczelny Sąd Administracyjny przekonująco argumentował, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (por. też wyrok NSA z 09.12.2005 r., II OSK 310/05, CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że z jej akt administracyjnych wynika, iż roboty budowlane, których kontroli żądał Skarżący, prowadzone były na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Starostę [...] i obejmowały w szczególności przebudowę sieci kanalizacyjnej oraz sieci wodociągowej, zaprojektowanych w granicach pasa drogowego (w ulicy), bez powiązania z przyległymi działkami budowlanymi.

Skarżący zaś wywodzi swój interes prawny z faktu, że jest właścicielem działki nr [...] zabudowanej stacją paliw, sąsiadującej z działkami drogowymi nr [...], na których była wykonywana inkryminowana inwestycja, i że w związku z jej realizacją – jak to określono w skardze – "zakres robót pozbawiał Skarżącego dostępu do drogi publicznej w jednym okresie czasu (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego), a w innych okresach czasu przez stację paliw odbywał się ruch będący «objazdem»".

Nie ulega zatem wątpliwości, że Skarżący nie jest właścicielem (użytkownikiem wieczystym) żadnej z działek, której dotyczyło pozwolenie na budowę i przez które przebiega ww. droga, przebudowywana sieć kanalizacyjna czy wodociągowa. Zarazem trzeba zgodzić się z organami nadzoru budowlanego, iż sam fakt przylegania działki drogowej, w obrębie której budowana lub przebudowywana jest sieć kanalizacyjna czy wodociągowa, do działki Wnioskodawcy nie przesądza o posiadaniu przezeń przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym takich robót (budowy / przebudowy).

Ponadto – odnosząc się do argumentacji Skarżącego, że w czasie wykonywania ww. robót tymczasowy ruch odbywał się okresowo przez jego nieruchomość – należy zauważyć, że jedną z istotnych cech interesu prawnego jest, jak to już wskazano wyżej, jego "aktualność". Fakt, iż w przeszłości pojazdy, w związku z realizacją inkryminowanej przebudowy, czasowo poruszały się przez nieruchomość Skarżącego (dodajmy: ogólnodostępną – stację paliw), nie oznacza, że obecnie ma on interes prawny w żądaniu kontroli tych robót. Podobnie nie wynika to z innego, skądinąd słusznego, stwierdzenia skargi, że "Skarżący miał prawo wiedzieć, jakie ograniczenia wystąpią i że będzie zmuszony je znosić".

Z kolei passus skargi traktujący o tym, że: "Kategoria interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności [...]" jest w okolicznościach niniejszej sprawy oczywiście chybiony, gdyż nie takiego postępowania dotyczyło żądanie Wnioskodawcy z [...] lipca 2019 r.

Poza tym wypada podkreślić – na co trafnie zwrócono też uwagę w motywach postanowień organów obu instancji – że należy odróżniać interes prawny od interesu faktycznego, jako że nie są one tożsame. Interes faktyczny to stan, w którym konkretny podmiot jest zainteresowany określonym sposobem załatwienia sprawy, ale nie może on tego zainteresowania poprzeć odwołaniem się do konkretnych przepisów prawa materialnego. Innymi słowy, interes faktyczny występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem danej sprawy, jednakże takie zainteresowanie nie znajduje podstaw w przepisach prawa materialnego, stanowiących o prawach i obowiązkach podmiotu. W przypadku interesu faktycznego, żądanie podjęcia stosownych działań nie znajduje oparcia w prawie materialnym, chroniącym sferę interesów prawnych podmiotu występującego z żądaniem.

Z tych wszystkich względów Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, że okoliczności, na które powoływał się Skarżący, stanowią wyłącznie o jego interesie faktycznym, a nie prawnym.

Zarazem można stwierdzić, że w tej mierze nie pozostały w kontrolowanej sprawie żadne okoliczności do wyjaśnienia, ani dowody do przeprowadzenia. W szczególności żadnych takich twierdzeń i dowodów nie zaoferował Skarżący, i to pomimo że to na nim – jako na podmiocie, który powołuje się na swój interes prawny, mający legitymować go do udziału w konkretnym postępowaniu administracyjnym – spoczywał obowiązek wykazania tego interesu (por. wyroki NSA: z 09.11.2016 r., II OSK 919/16; z 09.12.2014 r., II OSK 1226/13; z 17.04.2014 r., II OSK 86/13; z 11.06.2013 r., II OSK 324/12; z 03.02.2012 r., II OSK 2208/10; z 26.01.2012 r., II OSK 2146/10; z 03.02.2011 r., II OSK 206/10; z 03.12.2008 r., II OSK 1505/07; z 29.01.2008 r., II OSK 1959/06; z 28.09.2006 r., II OSK 726/06 – dostępne w CBOSA). Oczywiście, nie zwalnia to całkowicie organu z czynienia własnych ustaleń w tym zakresie, jednak nakłada na zainteresowaną stronę powinność przedstawiania tak argumentów, jak i dowodów na poparcie twierdzeń o dysponowaniu przez nią interesem prawnym. Trzeba bowiem pamiętać, że wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada oficjalności nie jest równoznaczna z każdoczesnym przerzuceniem całości ciężaru poszukiwania dowodów w sprawie na organ administracji. Przeciwnie, nałożenie na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w wypełnianiu tego obowiązku (por. np. wyrok NSA z 25.09.2018 r., II OSK 2406/16, CBOSA). Strona powinna w szczególności zaoferować dowody dotyczące okoliczności, których wykazanie leży w jej interesie, pod rygorem negatywnych dla niej skutków procesowych.

Mając wszystko to na uwadze, Sąd podzielił stanowisko organów, że Skarżący nie legitymuje się przymiotem strony w postępowaniu, które wszczęcia żądał. I choć – jak to już wyżej wskazano – organy doszły do tego przekonania z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a., to jednak uchybienie to, zdaniem Sądu, nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Należy bowiem podkreślić, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy, wobec podzielenia przez Sąd poglądu organów obu instancji o nielegitymowaniu się przez Skarżącego przymiotem strony, zawnioskowane w skardze uchylenie postanowień organów obu instancji miałoby charakter wyłącznie formalny (a wręcz formalistyczny), pozostając bez realnego wpływu na sytuację prawną Skarżącego. W takim bowiem przypadku, ponownie rozpoznając sprawę, organ nadzoru budowlanego, formalnie wszcząwszy postępowanie, byłby zobligowany następnie je umorzyć. Wypada zaś zauważyć, że obie kategorie rozstrzygnięć – zarówno odmowa wszczęcia postępowania, jak i umorzenie postępowania – mają charakter procesowy i sprowadzają się do tego, że sprawa nie jest merytorycznie rozpatrywana. Tym samym błędne, tj. z naruszeniem art. 61a k.p.a., wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania – zamiast, po wszczęciu postępowania, wydanie decyzji o jego umorzeniu – nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy. Uchylenie tego postanowienia tylko po to, aby zobowiązać organ do wydania orzeczenia o umorzeniu postępowania – a więc w istocie wywołującego te same skutki, w postaci odmowy rozpatrzenia sprawy merytorycznie – byłoby sprzeczne z zasadą ekonomiki procesowej i szybkości postępowania, i jako takie, w okolicznościach niniejszej sprawy: niezasadne.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę w całości oddalił.