Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 175/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 78
journal: Dz.U. 2010 nr 90 poz 593
law: Ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych - tekst jednolity
article: par. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 59 poz 423
law: Rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych - tekst  jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej Iwona Dąbrowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2014 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Dowódcy Wojsk Lądowych (obecnie Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych) z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany rozkazu personalnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 78 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.), § 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. 2006, Nr 59, poz. 423 ze zm.), Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...] odmówił zmiany rozkazu personalnego nr [...] Dowódcy [...] Brygady [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., wyznaczającego [...] T. G. na stanowisko [...] w Dowództwie [...] od dnia [...] kwietnia 2013 r., w zakresie przyznanej grupy uposażenia U:12, poprzez przyznanie grupy uposażenia U:15B.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że T. G. na aktualnie zajmowane stanowisko służbowe został wyznaczony rozkazem personalnym nr [...] Dowódcy [...] z [...] kwietnia 2013 r.

Następnie organ podał, że [...] lipca 2013 r. T. G. złożył informację o wpisie na listę radców prawnych i przedstawił stosowną uchwałę podjętą przez Okręgową Izbę Radców Prawnych w K. W dniu 29 lipca 2013 r. T. G. przedstawił zaświadczenie OIRP o złożeniu ślubowania i uzyskania prawa wykonywania zawodu radcy prawnego.

W dniu 12 września 2013 r. T. G. złożył wniosek, w którym podniósł, że zgodnie z art. art. 224 ustawy o radcach prawnych, wynagrodzenie radcy prawnego nie może być niższe od wynagrodzenia przewidzianego dla stanowiska głównego specjalisty lub innego równorzędnego stanowiska i wniósł o zmianę rozkazu personalnego wyznaczającego go na stanowisko służbowe z grupą uposażenia 12.

We wniosku tym powołał się na kilka decyzji administracyjnych - Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego oraz wskazał na wyroki sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Organ uzasadniając decyzję powołał się na 78 ust. 1 ustawy pragmatycznej i stwierdził, że wysokość uposażenia zasadniczego żołnierza zawodowego jest uzależniona od grupy uposażenia, do której zostało zaszeregowane zajmowane przez niego stanowisko służbowe. Wskazał, że grupy uposażenia zostały określone w rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. 2006, Nr 59, poz. 423), a same stawki zmienione rozporządzeniem Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 stycznia 2009 r., zmieniającym rozporządzenie w sprawie stawek uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. 2009 Nr 6, poz. 36).

Organ podał też, że stopień [...] został zaszeregowany do stawki 12 lub 12 A, a to oznacza, że w obecnym stanie prawnym nie ma możliwości zmiany stawki uposażenia w oderwaniu od posiadanego stopnia wojskowego.

T. G. odwołał się od tej decyzji, jednakże Dowódca Wojsk Lądowych decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], utrzymał, na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, w mocy decyzję Dowódcy [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r.

W uzasadnieniu decyzji organ przypomniał stan faktyczny sprawy i wskazał, że radca prawny T. G., wpisany na listę radców prawnych w OIRP w [...] pod numerem [...] rozkazem personalnym Dowódcy [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. został wyznaczony na stanowisko referenta prawnego [...] w Dowództwie [...], które zgodnie z etatem tej jednostki wojskowej nr [...], zaszeregowane jest do stopnia etatowego [...] oraz grupy uposażenia U:12. Kwalifikacje wymagane do spełnienia na tym stanowisku ustalone zostały na poziomie studiów wyższych. Jest to stanowisko specjalistyczne, a do jego zakresu należą czynności pomocy prawnej, co uwzględnione jest w zakresie obowiązków referenta prawnego [...], niemniej jednak nie jest wymagane prawo wykonywania zawodu radcy prawnego.

Organ stwierdził, że niewątpliwie zakres obowiązków referenta prawnego w swojej istocie jest zbliżony do obowiązków radcy prawnego i po części znajduje również swoje odzwierciedlenie w art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 w zw. z art. 7 ustawy o radcach prawnych. Stwierdził jednak, że zakres obowiązków referenta prawnego, w stopniu w jakim pokrywa się z pojęciem świadczenia pomocy prawnej w rozumieniu wyżej wskazanych przepisów ustawy o radcach prawnych, nie jest zastrzeżone tylko dla zawodu radcy prawnego. Jak bowiem wynika z przepisu art. 87 § 2 kpc, zastępstwo procesowe osoby prawnej jaką jest Skarb Państwa, którego statio fisti jest każda jednostka wojskowa, nie wymaga działania poprzez pełnomocnika w osobie radcy prawnego.

Podkreślił też, iż w zakresie wyżej wspomnianych obowiązków referenta prawnego nie znajdują się zadania objęte tzw. przymusem adwokacko - radcowskim, takich jak np. 871 § 1 kpc lub art. 175 § 1 ppsa. Podał też, że analiza występującej w aktach sprawy karty opisu stanowiska służbowego, sporządzonej dla stanowiska zajmowanego przez T. G. wykazała, iż dla referenta prawnego Dowództwa [...] kwalifikacjami, wymaganymi do spełnienia, jest posiadanie dyplomu ukończenia studiów wyższych.

Organ podał, że uzyskanie przez ww. oficera tytułu zawodowego radcy prawnego, nie należy jednak do wykształcenia wymaganego do spełnienia na zajmowanym stanowisku służbowym. Podkreślił, że zapisy w karcie opisu stanowiska służbowego zajmowanego przez wnioskodawcę cz. lll kwalifikacje wymagane, wskazują wręcz, iż ukończenie aplikacji radcowskiej nie jest wymagane do spełnienia.

Organ odwoławczy zwrócił też uwagę, że fakt uzyskania takiego tytułu (w razie zaistnienia potrzeb Sił Zbrojnych), umożliwi właściwym w sprawie organom podjęcie (adekwatnych do posiadanego przez oficera wykształcenia) działań zmierzających do wyznaczenia T. G. na stanowisko służbowe radcy prawnego, a w konsekwencji uznania jego prawa do uposażenia w oparciu o przepisy ustawy o radcach prawnych.

Organ stwierdził też, że choć w świetle art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, każdy radca prawny wykonujący zawód na podstawie stosunku pracy ma prawo do wynagrodzenia i innych świadczeń określonych w układzie zbiorowym pracy lub w przepisach o wynagrodzeniu pracowników, obowiązujących w jednostce organizacyjnej zatrudniającej radcę prawnego, a wynagrodzenie to nie może być niższe od wynagrodzenia przewidzianego dla stanowiska pracy głównego specjalisty lub innego równorzędnego stanowiska pracy, to jednak stosunek służbowy łączący wnioskodawcę z Siłami Zbrojnymi RP nie jest stosunkiem służbowym łączącym radcę prawnego (wykonującego swój zawód) z dowódcą jednostki (pracodawcą). Oficer wykonuje jedynie obowiązki służbowe określone dla stanowisk referentów prawnych, a nie dla stanowisk radców prawnych.

Organ stwierdził, że z samego faktu uzyskania określonych dodatkowych kwalifikacji (w tym przypadku radcy prawnego) nie można wywodzić wszystkich wynikających z tego uprawnień, bez uwzględniania okoliczności, jakimi jest zajmowane stanowisko służbowe. Założenie takie skutkowałoby bowiem tym, iż każdy żołnierz zawodowy (pracownik wojska) od szeregowego zawodowego począwszy, bez względu na zajmowane stanowisko służbowe (strzelec, dowódca drużyny, referent, etc.) z chwilą uzyskania (w indywidualnym toku nauczania) tytułu zawodowego radcy prawnego nabywałby prawa do uposażenia (wynagrodzenia) w wysokości przewidzianej art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych i bez znaczenia byłby stosunek służbowy faktycznie łączący osobę posiadającą tytuł zawodowy radcy prawnego, a jego pracodawcę.

Reasumując organ stwierdził, że stanowisko służbowe referenta prawnego w [...] w swojej istocie, jak i założeniu, nie jest stanowiskiem przewidzianym dla radcy prawnego, o czym świadczy zarówno przypisana do tego stanowiska specjalność wojskowa - referent prawny oraz wymagane wykształcenie - wyższe, bez wymogu posiadania prawa wykonywania zawodu radcy prawnego.

Rozpatrując kwestię wynagrodzenia żołnierzy zawodowych, organ stwierdził też, że wysokość uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych na poszczególnych stanowiskach służbowych jest ustalana zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 78 ust. 1 pow. ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, na podstawie grupy uposażenia wskazanej w wewnętrznym dokumencie organizacyjnym, jakim jest etat jednostki wojskowej.

Z tego też względu określenia wysokości uposażenia zasadniczego można dokonać w oparciu o zapisy w etacie jednostki wojskowej, wskazując na wysokość uposażenia zasadniczego dla stanowiska służbowego referenta prawnego.

Zgodnie z etatem [...] nr [...], stanowisko służbowe referenta prawnego zostało zaszeregowane do stopnia etatowego porucznika i grupy uposażenia U:12. Żądana zaś przez oficera w odwołaniu grupa uposażenia U:15B przypisana została - rozporządzeniem Ministra Obrony Narodowej z dnia 22 marca 2004 r. w sprawie określenia grup uposażenia (Dz. U. z 2004 r. Nr 50, poz. 487 z późn. zm.) - do stopnia etatowego podpułkownika. Stąd też grupa uposażenia U:15B nie odpowiada stopniowi etatowemu porucznika, do którego zaszeregowano stanowisko służbowe referenta prawnego.

Organ uznał zatem, że w sprawie bezsprzecznym pozostaje, że oficer nie zajmuje w Dowództwie [...] stanowiska radcy prawnego, lecz stanowisko referenta prawnego, na którym nie są wykonywane czynności zastrzeżone dla zawodu radcy prawnego, natomiast sam fakt posiadania tytułu zawodowego radcy prawnego nie stwarza uprawnień do otrzymywania uposażenia należnego radcy prawnemu, w sytuacji gdy na danym stanowisku nie są nawet wymagane uprawniania radcowskie. Organ powołał się na pogląd wyrażony przez Krajową Radę Radców Prawnych (opinia Ośrodka Badań, Studiów i Legislacji KRRP z dnia 14 października 2013r.), który Dowódca Wojsk Lądowych w pełni podziela i akceptuje.

Podał też, że w rozpatrywanej sprawie nie ma zastosowania przytoczony przez skarżącego w odwołaniu przepis art. 224 w zw. z art. 75 i art. 8 ust. 5 ustawy o radcach prawnych, który ma wyłącznie zastosowanie do osób wykonujących zawód radcy prawnego, nie dotyczy natomiast osób zajmujących stanowisko referenta prawnego, pomimo posiadanego przez nich prawa wykonywania zawodu radcy prawnego.

Z tych samych względów nieuzasadnione jest również zarzucanie organowi pierwszej instancji naruszenia przepisów procedury administracyjnej. Organ wydający decyzję w pierwszej instancji przestrzegał zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 kpa, w sposób wystarczający zebrał, rozpatrzył i ocenił cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa) oraz uzasadnił swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, jak również o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym z uwagi na to, że decyzja jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 kpa a także wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi T. G. zarzucił organowi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. 8 ust. 5, art. 224 i art 75 ustawy o radcach prawnych przez ich niezastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, 7, 78, 80 oraz art. 107 kpa. Skarżący przypomniał stan faktyczny sprawy, a następnie podał, że Dowódca Wojsk Lądowych mylnie utrzymał w mocy decyzję, która nie była przedmiotem odwołania. Odwołanie zostało złożone bowiem od decyzji nr [...] Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w K. z dnia [...] października 2013 r. Organ zaś II instancji w petitum decyzji wskazuje, że utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję Dowódcy [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. Następnie podał, że stosownie do art. 75 ustawy o radcach prawnych, stosunek służbowy oraz wynikające z niego prawa i obowiązki radców prawnych i aplikantów radcowskich (...) w zakresie nieokreślonym niniejszą ustawą określają odrębne przepisy. W myśl art. 8 ust. 5 i ilekroć w ustawie jest mowa o "stosunku pracy", "zatrudnieniu", "wynagrodzeniu", rozumie się przez to również odpowiednio "stosunek służbowy", "pełnienie służby" i "uposażenie". Skarżący podał też, że na podstawie art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, radca prawny wykonujący zawód na podstawie stosunku pracy (stosunku służbowego) ma prawo do wynagrodzenia i innych świadczeń określonych w układzie zbiorowym pracy lub w przepisach o wynagradzaniu pracowników, obowiązujących w jednostce zatrudniającej radcę prawnego. Wynagrodzenie to nie może być niższe od wynagrodzenia przewidzianego dla stanowiska pracy głównego specjalisty lub innego równorzędnego stanowiska pracy. Jeżeli prawo do dodatków uzależnione jest od wymogu kierowania zespołem pracowników, wymogu tego nie stosuje się do radcy prawnego. Powołując przepis art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, przepisy rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych i rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 22 marca 2004 r. w sprawie określenia grup uposażenia, wskazał że pierwszy z tych aktów prawnych wskazuje grupy uposażenia i przypisane do nich określone wartości kwotowe miesięcznego uposażenia, drugi natomiast przyporządkowuje stopień etatowy do określonej grupy uposażenia. Skarżący podał też, że Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...] w K. na podstawie umowy finansował koszty aplikacji radcowskiej, a w strukturze obsługi prawnej Sił Zbrojnych istnieją stanowiska, na których wymagane jest prawo wykonywania zawodu radcy prawnego. Pełnomocnik skarżącego podał też, że organ powołuje się na możliwość występowania w charakterze pełnomocnika w postępowaniu cywilnym i postępowaniu sądowoadministracyjnym jako pracownika jednostki organizacyjnej, nie wziął pod uwagę postępowań, w których skarżący występował w postępowaniach, jako profesjonalny pełnomocnik, używając urzędowego stroju radcy prawnego. Przyznanie zatem radcy prawnemu - żołnierzowi zawodowemu, uposażenia w wysokości niższej, niż przysługuje na stanowisku głównego specjalisty, świadczy w sposób oczywisty o naruszeniu art. 224 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 5 i art. 75 ustawy o radcach prawnych, które winno być kwalifikowane w kategoriach rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2009 r. - sygn. I OSK 1494/08).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz przypomniał stan sprawy. W uzasadnieniu organ wskazał, że mając na uwadze postanowienia art. 54 § 3 ppsa, nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi w całości, stąd też sprawa podlega rozpoznaniu w drodze postępowania sądowego. Nie oznacza to natomiast, iż Dowódca [...] nie dostrzegł uchybień w działaniach procedujących kolejno w sprawie organów wojskowych. W pierwszej kolejności organ stwierdził, że Dowódca Wojsk Lądowych w wydanej przez siebie decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nieprawidłowo sfomułował sentencję tejże decyzji, wskazując iż utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję Dowódcy [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., w sytuacji gdy w istocie chodzi o decyzję tego właśnie organu, ale opatrzoną numerem [...] i datą [...] października 2013 r., co zresztą wynika wprost z pozostałej treści decyzji. Nadto uznał, że zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji, nieprawidłowo postępowały w sprawie z wniosku strony, który to wniosek wprost sformułowany został na podstawie art. 155 kpa. Podał, że wprawdzie organ pierwszej instancji zwrócił uwagę na to, iż wniosek strony został złożony w oparciu o przepis art. 155 kpa, ale w żaden sposób nie próbował ustalić, czy zachodzą w sprawie przesłanki nakreślone w tym przepisie, warunkujące uchylenie bądź zmianę decyzji. Organ drugiej instancji natomiast nie tylko nie naprawił wady decyzji organu pierwszej instancji, ale wadliwie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, dopuszczając się przy tym kolejnego naruszenia prawa. Co prawda, w podstawie prawnej decyzji organu drugiej instancji brak jest przepisu prawa materialnego, co mogłoby sugerować, iż przedmiotem postępowania nie jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, ale uzasadnienie tejże decyzji nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w rzeczywistości rozpoznawana sprawa dotyczy merytorycznej kwestii zaszeregowania stanowiska skarżącego żołnierza do grupy uposażenia.

W świetle powyższego, zasadnym wydaje się przyjęcie, iż w istocie obydwa organy prowadziły postępowanie w trybie zwykłym, tworząc niejako kolejną instancję i weryfikując przy tym zapadłą w sprawie decyzję ostateczną.

Wydane decyzje zdają się być dotknięte również wadą nieważności, o której mowa w treści art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z brzmienia tego przepisu nie wynika bowiem, aby wadliwość miała dotyczyć tylko podstawy materialnoprawnej decyzji. Również rażące naruszenie przepisów prawa powołanego jako podstawa kompetencyjna lub proceduralna rozstrzygnięcia jest przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji. Organ podał też, że w rozpoznawanej sprawie doszło do pogwałcenia zasad ogólnych kodeksu poprzez oczywiste nieuwzględnienie zasady dwuinstancyjności, a jak zauważył Sąd w orzeczeniu z dnia 10 kwietnia 1989 r., II SA 1198/88, ONSA 1989, nr 1, poz. 36: wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności, obowiązującej w postępowaniu administracyjnym (art. 15 kpa), godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa.

Organ następnie podał, że przepisy ustawy ppsa nie regulują expressis verbis kwestii dopuszczalności po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wszczęcia przez organ administracji publicznej postępowania w celu stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu. Jednakże zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia w sprawie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Stanowisko to należy uznać za aktualne na gruncie niniejszej sprawy. Stąd też wprawdzie Dowódca Generalny RSZ dostrzegł wady decyzji, ale nie mógł dokonać ich weryfikacji, gdyż uczynił to dopiero po dacie przekazania mu skargi strony.

Nadto, organ nie zwrócił uwagi na zmianę - w dniu 5 grudnia 2013 r. - przepisów ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Z tą właśnie datą uległa zmianie treść przywołanego w decyzji nr [...] art. 78 cyt. ustawy, którego nowe brzmienie wprost reguluje kwestię taką jak zaistniała. Tymczasem, prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 kpa jest uwarunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego. Możność zastosowania artykułu 155 kpa w sprawie należy rozważać bowiem w świetle przepisów prawa materialnego obowiązujących w okresie wydawania ostatecznych decyzji administracyjnych. Zatem, nawet ewentualne uwzględnienie trybu przyjętego przez Dowódcę Wojsk Lądowych jako trybu nakreślonego w art. 155 k.p.a. (pomimo zastrzeżeń, o których mowa powyżej), i tak prowadziłoby do braku możliwości pozostawienia tej decyzji w obrocie prawnym z uwagi na wydanie orzeczenia w sytuacji, gdy już nie obowiązywały przepisy prawa, na podstawie których decyzja nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. została wydana.

Zdaniem Dowódcy Generalnego RSZ, działanie organów procedujących w sprawie nie było prawidłowe: również z tego powodu, że celem postępowania (przyjmując zachowanie trybu wnioskowanego przez stronę) uczyniono ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie zaskarżonej sprawy, a powinno nim być dokonanie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej wyłącznie na podstawie przesłanek w tym przepisie wymienionych (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 sierpnia 1997 r., III SA 854/96, LEX nr 30615).

Organ podał, że z wykładni literalnej przepisu art. 155 kpa wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki tj. strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Istotą więc postępowania w tym trybie jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 kpa uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego (co omówiono powyżej) i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron, w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej" i w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory.

Rozważenia więc w niniejszej sprawie wymagało, czy w ogóle mogła być ona procedowana w trybie wnioskowanym przez skarżącego. Wątpliwym wydaje się bowiem, czy w świetle zupełnie nowych okoliczności (wpis na listę radców prawnych i złożenie ślubowania) w ogóle występowała tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu przedmiotowym. Niemniej jednak wątpliwość ta winna być przedmiotem całego postępowania prowadzonego przez organy pierwszej i drugiej instancji, a na obecnym etapie sprawy organ wojskowy nie jest władny do podjęcia próby jej wyjaśnienia.

Ponadto z redakcji tego przepisu wynika, że decyzja wydawana w tym trybie ma charakter uznaniowy, zatem jej uchylenie lub zmiana pozostawiona jest więc uznaniu - bez dowolności decyzyjnej - organu administracyjnego.

Domagając się wypłaty wyrównania uposażenia z datą wsteczną skarżący nie uwzględnił skutku ex nunc decyzji wydawanych w trybie art. 155 kpa.

W świetle powyższego, organ wojskowy jedynie z ostrożności procesowej odniósł się do sformułowanego przez skarżącego zarzutu odmowy przyznania mu uposażenia innego niż wynikające z art. 224 ustawy o radcach prawnych.

Dowódca [...] w pełni podtrzymuje stanowisko zajęte w decyzjach organów wojskowych w przedmiocie braku podstaw prawnych przyznania skarżącemu wnioskowanego uposażenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz.270) dalej p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Skarga badana pod tym kątem jest uzasadniona.

Wskazać należy, że Dowódca Wojsk Lądowych w wydanej przez siebie decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. w sentencji decyzji wskazał, iż utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję Dowódcy [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., w sytuacji gdy w istocie chodziło o decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w K., ale opatrzoną numerem [...] i datą [...] października 2013 r. A zatem niewątpliwie w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy naruszył zasadę dwuinstancyjności (art. 15 Kpa), co stanowi rażące naruszenie prawa i skutkowało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z treścią art.15 Kpa, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Wymieniony przepis określa zasadę dwuinstancyjności polegającą na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy administracyjnej. Dla uznania, że została zrealizowana zasada dwuinstancyjności nie wystarcza, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia organów dwóch różnych stopni. Rozstrzygnięcia te muszą być tożsame co do podmiotów oraz przedmiotu postępowania. Musi zatem zachodzić tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy rozstrzyganej przez organy obu instancji.

Tożsamość przedmiotowa sprawy jest zachowana, gdy organ odwoławczy orzeka w takim samym zakresie jak uczynił to organ pierwszoinstancyjny. Granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji wyznacza rozstrzygnięcie decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zatem orzekać w zakresie innym niż uczynił to przed nim organ pierwszoinstancyjny. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji.

Wykroczenie przez organ odwoławczy poza ten zakres, w tym między innymi zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, jak również orzeczenie w kwestii, która nie była rozpoznawana w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, narusza przedmiotową tożsamość sprawy, a w konsekwencji zasadę dwuinstancyjności. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 23 listopada 2006 r. w spr. I OSK 451/06, z 8 kwietnia 2011 r. w spr. I OSK 1899/10 i z 1 kwietnia 2010 r. w spr. II OSK 2060/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyrokach: z 1 czerwca 2011 r. w spr. IV SA/Po 322/11 i z 13 października 2011 r. w spr. IV SA/Po 706/11 i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach: z 30 lipca 2010r. w spr. I SA/Wa 281/10 i z 20 lipca 2010 r. w spr. VII SA/Wa 693/10. Pogląd taki wyrażony również został w Kodeksie postępowania administracyjnego – Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego (wyd. C. H. Beck Warszawa 2014 r. str.71,73 i 76).

W rozpoznawanej sprawie podstawą prawną rozstrzygnięcia organów administracji obu instancji były przepisy ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.) i przepisy rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. 2006 Nr 59, poz. 423 ze zm.), z drugiej zaś przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie Dowódca Jednostki Wojskowej [...] w K. wydał decyzję z dnia [...] października 2013 r., w oparciu o art. 104 § 1 i 2 kpa, art. 78 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.), § 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. 2006 Nr 59, poz. 423 ze zm.) i odmówił zmiany rozkazu personalnego nr [...] Dowódcy [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., wyznaczającego [...] T. G. na stanowisko Referenta Prawnego w [...], w zakresie przyznanej grupy uposażenia U:12 poprzez przyznanie grupy uposażenia U:15B.

Natomiast Dowódca Wojsk Lądowych decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], utrzymał w mocy, na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, decyzję Dowódcy [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. Wskazać należy, że tym rozkazem personalnym Dowódca [...] wyznaczył [...] T. G. na stanowisko służbowe referenta prawnego w Dowództwie [...] z dniem [...] kwietnia 2013 r.

Rozkaz ten był wprawdzie przedmiotem wniosku skarżącego z dnia 12 września 2013 r. o jego zmianę w trybie art. 155 kpa, nie był natomiast przedmiotem odwołania skarżącego od decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] w K. z dnia [...] października 2013 r. Tak więc organ II instancji rozpoznał odwołanie od decyzji, która nie była przedmiotem odwołania.

Organ odwoławczy nie był zatem uprawniony do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wyznaczenia skarżącego na stanowisko służbowe referenta prawnego, gdyż nie było to przedmiotem rozstrzygnięcia w decyzji organu pierwszej instancji.

Jeszcze raz należy podkreślić, że organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż uczynił to wcześniej organ pierwszoinstancyjny. Zakres rozstrzygnięcia sprawy decyzją odwoławczą jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia decyzją pierwszoinstancyjną. Organ drugiej instancji nie może orzekać w kwestiach, które nie były rozstrzygnięte w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, gdyż stanowi to naruszenie zasady dwuinstancyjności. Orzeczenie w zaskarżonej decyzji o wyznaczeniu skarżącego na stanowisko służbowe referenta prawnego, stanowi wyjście poza zakres rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności.

Konsekwencją naruszenia zasady dwuinstancyjności jest pozbawienie strony prawa do dwukrotnego rozpoznania sprawy (tożsamej podmiotowo i przedmiotowo) przez organy administracji dwóch różnych instancji. W orzecznictwie sądów administracyjnych jest powszechnie przyjęty pogląd, że naruszenie zasady dwuinstancyjności stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 Kpa skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 10 kwietnia 1985 r. w spr. II SA 1198/88, z 10 marca 1995 r. w spr. SA/Wr 1699/94, z 9 lipca 2010 r. w spr. II OSK 1398/09 i z 23 listopada 2006 r. w spr. I OSK 451/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 5 czerwca 2009 r. w spr. III SA/Łd 529/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 13 października 2011 r. w spr. IV SA/Po 706/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z 24 października 2007 r. w spr. II SA/Rz 566/07 i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 6 lutego 2007 r. w spr. IV SA/Gl 1107/05. Sąd w obecnym składzie podzielił poglądy wyrażone w wymienionych orzeczeniach.

Reasumując, Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji naruszył zasadę dwuinstancyjności, gdyż orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Dowódcy [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., podczas gdy kwestia ta nie była rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji. Orzekł zatem w zakresie innym niż uczynił to organ pierwszej instancji. Naruszył tym samym przepis art.15 Kpa, co stanowi rażące naruszenie prawa.

Wobec tego, że stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji, Sąd nie odniósł się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Organ drugiej instancji winien ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, mając na uwadze fakt, że zakres rozstrzygnięcia sprawy decyzją odwoławczą jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.

Wobec tego, iż skarga została uwzględniona, na podstawie art.152 p.p.s.a., Sąd orzekł, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.