Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 59/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2016-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 3, art. 145 par. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2 , art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska – spr. Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi W. O. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 15 kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Sosnowca w dniu 26 sierpnia 2011 r., działając z urzędu na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, z późn. zm. [obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 23] - dalej zwanej K.p.a.) wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Sosnowca z dnia 16 listopada 2009 r., nr [...], udzielającą U. D. i A. D. pozwolenia na budowę budynku bliźniaczego garażu na samochody dostawcze na działkach numer a i b przy ul. [...] w [...]. W motywach podał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzjami z dnia 8 czerwca 2011 r. stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta Sosnowca:

- nr [...] z dnia 6 lutego 2009 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji "budowa garażu na samochód dostawczy na działce nr b przy ul. [...] w [...]",

- nr [...] z dnia 9 lutego 2009 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji "budowa garażu na samochód dostawczy o powierzchni 200 m na działce nr a przy ul. [...] w [...]",

- nr [...] z dnia 5 listopada 2009 r. o przeniesieniu decyzji nr [...] z dnia 6 lutego 2009 r.,

- nr [...] z dnia 5 listopada 2009 r. o przeniesieniu decyzji nr [...] z dnia 6 lutego 2009 r.

Wobec tego Prezydent Miasta Sosnowca wskazał, że skoro ww. decyzje stanowiły podstawę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 16 listopada 2009 r., nr [...], to wskutek ich wyeliminowania z porządku prawnego, zasadne jest wznowienie postępowania na podstawie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., według którego wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Następnie Prezydent Miasta Sosnowca decyzją z dnia 21 października 2013 r., nr [...], w wyniku wszczętego postępowania wznowieniowego, odmówił uchylenia decyzji z dnia 16 listopada 2009 r., nr [...], udzielającej U. D. i A. D. pozwolenia na budowę budynku bliźniaczego garażu na samochody dostawcze na działkach numer a i b przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji odnotował, iż w sprawie zakończonej decyzją nr [...] z dnia 16 listopada 2009 r. nie zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., ponieważ zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.

Od powyższej decyzji odwołał się W. O. wskazując, iż decyzja z dnia 16 listopada 2009 r., nr [...], powinna zostać uchylona w trybie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż rażąco narusza prawo z powodu braku uprzednich decyzji o warunkach zabudowy, w wyniku stwierdzenia ich nieważności przez Kolegium w Katowicach. Podniósł, że Prezydent Miasta Sosnowca niezasadnie nie uznał jego oraz żony za strony postępowania, ignorując tym samym wyrok WSA w Opolu z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Op 461/11 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 września 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 130/13, w którym uznano ich za strony postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji Prezydenta Miasta Sosnowca z dnia 16 listopada 2009 r., nr [...]. Dodał, że postępowanie wznowieniowe powinno zostać zawieszone do czasu prawomocnego zakończenia postępowania nieważnościowego dotyczącego ww. decyzji Prezydenta Miasta Sosnowca.

Wojewoda Śląski decyzją z dnia 15 kwietnia 2014 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 [obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 290], zwanej dalej Prawo budowlane), po rozpatrzeniu odwołania W. O. od powyższej decyzji umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ odwoławczy zrelacjonował przebieg postępowania i podał, że z akt sprawy wynika, iż W. O. nie został uznany za stronę postępowania wznowieniowego prowadzonego przez organ pierwszej instancji z urzędu. Wskazał, że kwestia posiadania przez W. O. statusu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta Sosnowca z dnia 16 listopada 2009 r., nr [...], była już kilkukrotnie przedmiotem analizy organów administracji architektoniczno-budowlanej. Organ podniósł, że w tym zakresie wypowiadał się Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, który w decyzji z dnia 16 listopada 2012 r. stwierdził, że M. O. oraz W. O. nie legitymują się przymiotem strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Sosnowca z dnia 16 listopada 2009 r., nr [...]. Zauważył jednocześnie, że wprawdzie nieprawomocnym wyrokiem z dnia 24 września 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 130/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił powyższą decyzję GINB z dnia 16 listopada 2012 r. i uznał, iż małżonkowie O. posiadają interes prawny w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Sosnowca z dnia 16 listopada 2009 r., nr [...], ale z tym stanowiskiem się niezgadza. W tym zakresie wyjaśnił, że stronami postępowania wznowieniowego są podmioty, którym przysługiwał status strony w postępowaniu prowadzonym w trybie zwyczajnym oraz ewentualnie podmioty, które wykazały przysługujący im interes prawny w udziale w tym postępowaniu w rozumieniu art. 28 K.p.a. Pojęcie interesu prawnego należy zaś ustalać według norm prawa materialnego. W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, interes prawny ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jako przepis szczególny względem art. 28 K.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora, właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć, zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Do przepisów odrębnych w rozumieniu wyżej powołanego art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należą: przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne jakim powinny odpowiadać określone obiekty budowlane, przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawa wodnego oraz z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda Śląski w odniesieniu do tego wywiódł, że analiza akt przedmiotowej sprawy oraz licznych pism i skarg W. O. wskazuje, że wywodzi on swój interes prawny z tytułu posiadania prawa współwłasności działek nr c, d i f, położonych w [...] przy ul. [...]. W ocenie organu wojewódzkiego, obszar oddziaływania inwestycji, polegającej na budowie budynku bliźniaczego garażu na samochody dostawcze, w żadnym wypadku nie obejmuje swym zakresem ww. działek. Położenie tych działek względem nieruchomości inwestycyjnej nie potwierdza, iż sporna inwestycja niesie ze sobą jakiekolwiek uciążliwości lub ograniczenia w możliwości zagospodarowania bądź korzystania z działek należących do odwołującego. Dostrzegł, że planowany budynek o wysokości w najwyższym punkcie 7,20 m jest oddalony od granicy działki skarżącego nr c, położonej najbliżej planowanej inwestycji, o 4 m. Zatem nieruchomości należące do odwołującego nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym m.in. na podstawie § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75, poz. 690, z późn. zm. - dalej zwanego rozporządzeniem). Poza tym dokumentacja projektowa nie przewiduje zmiany spływu wód opadowych na nieruchomości odwołującego (§ 29 ww. rozporządzenia), nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej usytuowanych na nich obiektów (§ 271 i następne rozporządzenia), nie pozbawia powyższych nieruchomości dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja). Sporna inwestycja nie niesie ze sobą również ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych (§ 314 rozporządzenia oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów - Dz. U. z 2003 r. nr 192, poz. 1883). Zdaniem organu, sporna inwestycja nie ogranicza również możliwości przyszłego zagospodarowania działki odwołującego. W szczególności za takie ograniczenie organ nie uznał konieczności realizacji ewentualnego budynku na działce odwołującego w sposób zgodny z warunkami technicznymi dotyczącymi usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. Ściana spornego budynku garażowego od strony działki odwołującego nie jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego i znajdują się w niej otwory okienne. Zgodnie z § 271 ust. 1 rozporządzenia, odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego nie powinna być mniejsza niż 8 m. Zatem ewentualny przyszły budynek odwołującego powinien zostać zlokalizowany w odległości 4 m od granicy działki, albo ze ścianą bez otworów okiennych, będącą ścianą oddzielenia przeciwpożarowego w odległości 3 m od granicy działki. Stąd istnieje możliwość usytuowania budynku ze ścianą bez otworów w dopuszczalnej odległości 3 m od granicy działki. W odniesieniu do tego wywiódł, że W. O. nie przysługuje status strony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta Sosnowca z dnia 16 listopada 2009 r., nr [...], dlatego nie posiada legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji wydanej w toku prowadzonego z urzędu postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Sosnowca z dnia 16 listopada 2009 r., nr [...].

Organ wyjaśnił również, że odpowiadając na pisma W. O. z następujących dni: 4 listopada 2013 r., 2 grudnia 2013 r., 23 grudnia 2013 r., 2 stycznia 2014 r., 20 stycznia 2014 r., 22 stycznia 2014 r., 31 stycznia 2014 r., 20 lutego 2014 r. oraz 11 marca 2014 r. zajął stanowisko w postanowieniu z dnia 24 października 2013 r., znak: [...], odmawiając wyłączenia Kazimierza Górskiego, piastującego stanowisko Prezydenta Miasta Sosnowca jako urzędnika oraz organu, od prowadzenia spraw związanych z decyzją Prezydenta Miasta Sosnowca z dnia 16 listopada 2009 r., nr [...].

Odnośnie skarg W. O. na działanie i bezczynność Prezydenta Miasta Sosnowca zawartych w przedkładanych pismach organ odwoławczy podał, iż podtrzymuje stanowisko organu wyrażone w piśmie z dnia 14 października 2013 r., ponieważ zarzut bezczynności Prezydenta Miasta Sosnowca w prowadzonych postępowaniach wznowieniowych był już kilkukrotnie analizowany przez organ wojewódzki, o czym był informowany odwołujący, m.in. pismami z dnia 19 lutego 2013 r. i 22 kwietnia 2013 r. Dodatkowo zauważył, iż postanowieniem z dnia 27 stycznia 2014 r. Prezydent Miasta Sosnowca rozpatrzył kolejne wnioski W. O. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta Sosnowca z dnia 16 listopada 2009 r., nr [...].

W zakresie skarg powszechnych przekazanych przez Radę Miasta w Sosnowcu dostrzegł, iż skargi te były również kierowane do Wojewody Śląskiego bezpośrednio przez odwołującego, jak i za pośrednictwem Prezydenta Miasta Sosnowca i zostały rozpatrzone, o czym W. O. był informowany. Nadto organ odwoławczy zaakcentował, że zgodnie z regulacjami procedury administracyjnej z żądaniem wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu może wystąpić strona tego postępowania, tymczasem odwołujący nie został uznany za stronę w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta Sosnowca. Jednocześnie Wojewoda Śląski wskazał, że podnoszone zarzuty przez W. O. pod jego adresem i Prezydenta Miasta Sosnowca w istocie sprowadzają się do wyrażania niezadowolenia ze sposobu rozpatrywania jego wniosków i skarg. Jednakże kwestia ta podlega kontroli właściwych organów, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego a także w postępowaniu skargowym, nie stanowi zaś podstawy do wyłączenia pracowników lub organów, zgodnie z regulacjami postępowania administracyjnego.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję W. O. wniósł o jej uchylenie, zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. w zw. z art. 24 § 3, art. 25 K.p.a. i w zw. z art. 28 K.p.a., art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego oraz przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym przepisami dotyczącymi usytuowania budynków (garaży) oraz przepisami dotyczącymi ochrony przeciwpożarowej, w szczególności zaś: § 15, § 207-209, § 212-213, § 218, § 271-73 w zw. z § 228, § 235, § 274, § 276 rozporządzenia, poprzez jego wadliwe zastosowanie. Zdaniem skarżącego, w sprawie powinien był znaleźć zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., co powinno było skutkować uchyleniem w całości decyzji Prezydenta Miasta Sosnowca z dnia 21 października 2013 r. i orzeczeniem co do istoty sprawy, polegającym na uchyleniu decyzji budowlanej z dnia 16 listopada 2009 r., nr [...], bowiem "w sprawie zachodzą przesłanki do uchylenia ww. decyzji budowlanej, ponieważ w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dnia 16 listopada 2012 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji budowlanej nr [...]". Zaznaczył, że decyzje o warunkach zabudowy stanowiące podstawę wydania decyzji budowlanej nr [...] zostały unieważnione przez SKO w Katowicach w dniu 8 czerwca 2011 r. Stąd niewyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji budowlanej poprzez jej uchylenie narusza prawo i pozostaje w jaskrawej sprzeczności z zasadami demokratycznego państwa prawa, w tym zasadą praworządności oraz równości. Zdaniem skarżącego, nie można przyjąć, że ma pozostać w obrocie decyzja budowlana, przy unieważnionych decyzjach o warunkach zabudowy. Poza tym w stanie faktycznym sprawy nie można stosować wprost uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., albowiem jej teza odnosi się tylko do sytuacji sporu istniejącego przed orzeczeniem ostatecznym co do uchylenia lub nieważności decyzji zależnej. Skoro zaś istnieje w sprawie ostateczne rozstrzygnięcie odmawiające stwierdzenia nieważności, to nie można odmawiać uchylenia decyzji zależnej w trybie wznowieniowym, tym bardziej, że w sprawie istnieją inne przesłanki wznowieniowe, tj. nie tylko z pkt 8, ale co najmniej z pkt 3 i pkt 4 § 1 art. 145 K.p.a. W ocenie skarżącego, udział Prokuratora w sprawie przesądza o tym, że powinno toczyć się jedno postępowanie wznowieniowe, a nie trzy. Następnie podkreślił, że zarówno jego żona, jak i on, posiadają przymiot strony w postępowaniu, na co wielokrotnie wskazywali, opierając swój interes prawny na wyżej wymienionych przepisach. Skarżący dostrzegł, że organ wojewódzki odniósł się - i to tylko częściowo i bardzo ogólnikowo - do treści § 271 rozporządzenia, co oznacza, że w pozostałej części Wojewoda Śląski przyznał rację jego argumentacji. Ponadto zarzucił, że organ wojewódzki pominął zalecenia obowiązującego w sprawie prawomocnego wyroku WSA w Opolu z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Op 461/11. Zdaniem skarżącego, organy obu instancji dążą do przeciągnięcia postępowania ponad okres 5 lat. Podkreślił rażącą bezczynność w rozpatrzeniu ich wniosku o wszczęcie postępowania wznowieniowego z lipca/sierpnia 2011 r., tj. po stwierdzeniu z ich wniosku przez SKO w Katowicach w dniu 8 czerwca 2011 r. nieważności wszystkich 4 decyzji o warunkach zabudowy. Zaakcentował, że nie brali w ogóle udziału w procedurze ustalania warunków zabudowy, jak i pozwolenia na budowę.

Skarżący zarzucił również Wojewodzie Śląskiemu naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 24 § 3, art. 25 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., a to z uwagi na opisane w pkt 1, 2 i 3 skargi względy, jak i na to, że w zaskarżonej decyzji nie odniósł się merytorycznie do zarzutów ani argumentacji, zawartych odwołaniach i licznych pismach, w tym także dotyczących orzekania w pierwszej instancji w sprawie przez organ podlegający wyłączeniu, ponieważ sprawa dotyczy interesów majątkowych Kierownika organu.

W ocenie skarżącego, w sprawie doszło także do naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20, w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1b, pkt 9, art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3, art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz w związku z art. 24 § 3 i art. 25 K.p.a., polegającego (poza zarzutami opisanymi w pkt 1 i 2 na braku zbadania i odniesienia się do argumentacji podnoszonej w toku postępowania, w tym licznych pismach, które były znane Wojewodzie Śląskiemu, a które tylko częściowo zostały przywołane w zaskarżonej decyzji, gdzie zawarto m.in. obszerną argumentację co do statusu strony żony i jego w procesie wydawania pozwolenia na budowę.

W obszernym uzasadnieniu skarżący zrelacjonował szczegółowo przebieg sprawy i podkreślił, że ma ona związek z postępowaniem, jakie toczyło się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu, sygn. akt II SA/Op 461/11, który wyrokiem z dnia 6 grudnia 2011 r. uchylił decyzję Wojewody Śląskiego utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Sosnowca odmawiającą uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji budowlanej nr [...]. Organy nie wykonały wszystkich zaleceń Sądu, a Prezydent Miasta Sosnowca wydał decyzję z dnia 21 października 2013 r., po ponad roku od uprawomocnienia się ww. wyroku WSA w Opolu, zaś Wojewoda Śląski, jak wynika z twierdzeń organu pierwszej instancji, dopiero w kwietniu 2013 r. przesłał Prezydentowi Miasta Sosnowca prawomocny od roku ww. wyrok. Ma również związek z toczącymi się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie postępowaniami, które były oznaczone m.in. sygnaturami akt VII SA/Wa 129/13, VII SA/Wa 130/13, VII SA/Wa 191/13, VII SA/Wa 1108/13. Zaznaczył, że wyrokiem z dnia 24 września 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 130/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarżący wraz z żoną posiadają przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym ww. decyzji budowlanej, nr [...]. Skarżący stwierdził, że od lat bezskutecznie oczekują na uchylenie lub stwierdzenie nieważności opisanej decyzji budowlanej, wskazując na jej wady prawne. Podkreślił brak obiektywizmu organów, jak też ich pracowników. W zakresie posiadanego interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu wznowieniowym wyjaśnił, że wynika on z przepisów rozporządzenia wskazanych w petitum skargi, akcentując, iż sporny garaż jest oddalony zaledwie 4 m od ich zabudowanej domem jednorodzinnym działki nr c. Ponadto interes prawny wywiódł z przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska i przepisów przeciwpożarowych oraz art. 144 Kodeksu cywilnego i art. 5 Prawa budowlanego oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zażądał uchylenia zaskarżonych rozstrzygnięć. Zaakcentował wadliwość postępowania, która powodowała odmowę uchylenia kwestionowanego pozwolenia na budowę, tj. decyzji z dnia 16 listopada 2009 r. Podkreślił, że jego status jest niezmienny i doskonale znany organom orzekającym, co potwierdziły wyroki WSA w Warszawie, wprawdzie przy innym, ale zbieżnym postępowaniu nieważnościowym. Stąd przy braku decyzji lokalizacyjnej oraz wadliwości procedowania, niewyłączenia pracowników i organu, wydłużania trybu wszczętego postępowania, braku definitywnego i pozytywnego rozstrzygnięcia przez uchylenie pozwolenia budowlanego, nieuwzględnienia licznych wniosków i podań, wywiódł, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II OW 225/14, wyznaczył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu do rozpoznania sprawy.

Postanowieniem z dnia 27 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Op 633/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie ze skargi W. O., na zasadzie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm. [obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 718], zwanej dalej P.p.s.a), z uwagi na wniesienie skargi kasacyjnej od przywołanego wyżej wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 września 2013 r., sygn. akt. VII SA/Wa 130/13. Następnie, postanowieniem z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Op 633/14, Sąd podjął zawieszone postępowanie.

W piśmie procesowym z dnia 20 maja 2016 r. skarżący podtrzymał zarzuty i wnioski skargi, a także w piśmie z dnia 30 września 2014 r. złożonego do akt sprawy o sygn. akt II SA/Op 420/14 oraz w sprawach zakończonych prawomocnymi wyrokami Sądu z dnia 17 grudnia 2015 r. o sygn. akt II SA/Op 474/15 oraz z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt II SAB/Op 64/14. W zakresie przymiotu strony w postępowaniu budowlanym wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3093/13, oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie, sygn. akt. VII SA/Wa 130/13. Jednocześnie zawnioskował o zajęcie przez Sąd stanowiska stricte merytorycznego (sprawy proceduralne na obecnym etapie są bez istotnego znaczenia, gdyż w sprawie został zgromadzony materiał dowodowy, który pozwala na jednoznaczne wskazanie i przesądzenie w przedmiocie tego, czy przy wydaniu decyzji budowlanej nr [...] doszło do naruszenia prawa, czy też nie. W ocenie skarżącego, upływ 5-letniego okresu do orzekania ze skutkiem uchylenia decyzji budowlanej powoduje, że bez znaczenia jest to, że w sprawie toczy postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji budowlanej nr [...]. Podał, że w dniu 12 maja 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję GINB z dnia 16 listopada 2012 r., którą uchylono decyzję Wojewody Śląskiego stwierdzającą nieważność decyzji budowlanej nr [...] oraz odmówiono stwierdzenia nieważności tej decyzji (wyrok o sygn. akt VII SA/Wa 2409/15).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego aktu ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może jego wadliwości podnosić z urzędu. Uwzględnienie skargi i usunięcie aktu z porządku prawnego następuje w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jego wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym m.in. w art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w szczególności w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że wydana została z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest akt Wojewody Śląskiego, którym organ umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji organu pierwszej instancji, odmawiającej uchylenia decyzji z dnia 16 listopada 2009 r., nr [...], udzielającej U. i A. D. pozwolenia na budowę budynku bliźniaczego garażu na samochody dostawcze. Formalnoprawną podstawę powyższego rozstrzygnięcia stanowił art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., wobec czego rozważyć należy warunki uprawniające organ odwoławczy do wydania decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze, określonej we wskazanym przepisie.

Z uwagi na treść rozstrzygnięcia organu odwoławczego, na mocy którego umorzono postępowanie odwoławcze od ww. decyzji organu pierwszej instancji, w świetle żądania skarżącego, przede wszystkim trzeba wskazać, że przedmiotem rozważań Sądu w niniejszej sprawie nie są kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy w kwestii zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, lecz zagadnienia proceduralne. Kontrolując legalność działań podejmowanych przez organy administracji publicznej w procesie decyzyjnym, Sąd w pierwszej kolejności ocenia zgodność zaskarżonej decyzji z zasadami postępowania administracyjnego, a jeśli nie stwierdzi naruszeń procesowych rozpoznaje sprawę pod kątem merytorycznym. Innymi słowy, naruszenie przez organy administracji w procesie ustalania stanu faktycznego sprawy oraz podejmowania rozstrzygnięcia - przepisów proceduralnych, wyłącza dokonanie przez Sąd oceny co do kwestii merytorycznych.

W świetle rozstrzygnięcia Wojewody Śląskiego należy podkreślić, że przesłanką do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. jest bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego. W zasadzie są to dwie sytuacje: skuteczne cofnięcie odwołania oraz stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 19 sierpnia 2008 r., II SA/Bd 443/08, LEX nr 518503). W orzecznictwie sądów dominuje bowiem pogląd, że jeżeli zachodzi konieczność zbadania interesu prawnego odwołującego, to obowiązkiem organu jest zweryfikowanie tej okoliczności w toku postępowania odwoławczego, a w razie ustalenia, że strona nie ma interesu prawnego, organ powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. Natomiast w "razie istnienia jakichkolwiek kwestii wymagających wyjaśnienia bądź, gdy odwołujący twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku obowiązany jest wszcząć postępowanie odwoławcze i w razie stwierdzenia, że strona nie ma interesu prawnego umarza postępowanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3" (wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013 r., II OSK 1774/11, CBOSA; zob. też m.in. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2013 r., II OSK 855/12, CBOSA; wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 listopada 2012 r., II SA/Lu 541/12, LEX nr 1241008; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2006 r., II OSK 942/05, CBOSA). W takim przypadku zachodzi bezprzedmiotowość już po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji, dlatego jej skutki rozciągają się wyłącznie na postępowanie odwoławcze.

Przenosząc powyższe rozważania natury ogólnej na grunt niniejszej sprawy przyjdzie dostrzec, że organ odwoławczy uznał, że odwołanie wniósł podmiot, który nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji Prezydenta Miasta Sosnowca z dnia 21 października 2013 r. wydanej w wyniku wznowienia z urzędu postępowania odmawiającej uchylenia decyzji z dnia 16 listopada 2009 r., nr [...], udzielającej U. D. i A. D. pozwolenia na budowę budynku bliźniaczego garażu na samochody dostawcze na działkach numer a i b przy ul. [...] w [...] ze względu na niezaistnienie przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Postępowanie wznowieniowe w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu U. oraz A. D. pozwolenia na budowę zainicjowane zostało z urzędu. Prezydent Miasta Sosnowca przyjął jako przesłankę do wznowienia postępowania okoliczność określoną w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. uznając, że wskutek stwierdzenia przez Kolegium nieważności czterech decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji "budowa garażu na samochód dostawczy", na wskazanych działkach w [...], zaistniała ku temu podstawa, gdyż stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do wznowienia postępowania decyzji zależnej. Dodać także należy, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że decyzja Prezydenta Miasta Sosnowca z dnia 16 listopada 2009 r., nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono inwestorom pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, jak i wydana z urzędu decyzja odmawiająca uchylenia ww. decyzji, wskutek wznowienia postępowania, zostały doręczone jedynie inwestorom, jako stronom postępowania.

Brak legitymacji procesowej do zaskarżenia omówionej decyzji przez skarżącego podzielił Wojewoda Śląski, polemizując ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartym w wyroku z dnia 24 września 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 130/13, w świetle którego przyznano skarżącym M. i W. O. przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym w sprawie pozwolenia na budowę. Stwierdził organ, że wniesione odwołanie nie pochodzi od strony postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Stanowisko w tym zakresie argumentował faktem nieprawomocności ww. wyroku oraz dokonaną analizą obszaru oddziaływania spornego obiektu budowlanego wykonaną na podstawie odrębnych przepisów, tj.: rozporządzeń określających warunki techniczne jakim powinny odpowiadać określone obiekty budowlane, ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawa wodnego oraz z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Wywiódł, że obszar oddziaływania inwestycji, polegającej na budowie budynku bliźniaczego garażu na samochody dostawcze, w żadnym wypadku nie obejmuje swym zakresem działek nr c, d i e, położonych w [...] przy ul. [...].

W tym względzie trzeba odnotować, że trafnie organ przyjął, że po myśli art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego - stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Bezspornie organ administracji architektoniczno-budowlanej zobligowany jest zatem do ustalenia w pierwszej kolejności kręgu stron w postępowaniu zmierzającym do wydania pozwolenia na budowę. Jednocześnie jednak warto odnotować, że status skarżącego jako strony był już przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego i w przywołanym wyroku WSA w Warszawie, wprawdzie dotyczącym innego postępowania nadzwyczajnego, ale odnoszącego się do tego samego pozwolenia na budowę z dnia 16 listopada 2009 r., uwzględniona została skarga m.in. skarżącego. Sąd uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 listopada 2012 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta Miasta w Sosnowcu, nr [...], stwierdzającej nieważność pozwolenia na budowę.

Podkreślić raz jeszcze trzeba, że WSA w Warszawie przyznał M. i W. O., jako właścicielom nieruchomości sąsiedniej przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Wyrok ten jest już prawomocny, albowiem Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną A. D. wskazując, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego w sprawie dochodząc do wniosku, że działka skarżących nr ewid. c położona jest w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i w związku z tym M. O. i W. O. mają przymiot strony po myśli art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w tym postępowaniu. Wyjaśnił, że zasadnie Sąd dla poparcia swego stanowiska odwołał się do treści § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., z którego wynika, że w tym konkretnym przypadku mają miejsce pewne ograniczenia w zagospodarowaniu działki skarżących nr ewid. c wynikające właśnie z takiego, a nie innego usytuowania obiektu budowlanego na działce sąsiedniej z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe.

W tym miejscu zauważyć przyjdzie, że ustalenie kręgu stron w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ma zastosowanie także w przypadku rozpatrywania sprawy w jednym z trybów nadzwyczajnych. Postępowanie o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę lub o wznowienie postępowania w takiej sprawie jest bowiem prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych, lecz nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, tj. pozwolenia na budowę. Zarówno więc w sprawie o takie pozwolenie prowadzone w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06, Lex nr 339465).

Wobec tego, podzielając w pełni stanowisko WSA w Warszawie trzeba stwierdzić, że analiza projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta Sosnowca z dnia 16 listopada 2009, nr [...], wskazuje, iż projektowany budynek bliźniaczy garażowy sytuowany na działkach nr ewid. a i b znajduje się w odległości 4 m od granicy działki nr ewid. c stanowiącej współwłasność skarżącego i nie narusza warunków technicznych zawartych w rozporządzeniu. Jednakże, jak celnie podaje skarżący, usytuowanie projektowanego budynku w dopuszczalnej odległości 4 m od granicy działki skarżącego wprowadza określone wymogi i ograniczenia w zagospodarowaniu i zabudowie jego nieruchomości. Ściana projektowanego budynku od strony działki skarżącego nie jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego i znajdują się w niej otwory okienne. W taki sposób zaprojektowany i zlokalizowany budynek wymusza na skarżącym ograniczenia w zagospodarowaniu własnej działki wynikające z warunków technicznych dotyczących usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe, co zresztą przyznaje Wojewoda w zaskarżonej w decyzji. Zgodnie bowiem z treścią § 271 ust. 1 rozporządzenia, odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego nie powinna być mniejsza niż 8 m. Oznacza to, że skarżący nie będzie mógł usytuować swojego budynku ścianą bez otworów w dopuszczalnej odległości 3 m od granicy działki. Przepisy przeciwpożarowe wprowadzają konieczność posadowienia budynku w odległości 4 m od granicy tak, aby między budynkami była zachowana odległość 8 m. Przepisy przeciwpożarowe wymuszają także zwiększenie o 50% wskazanej odległości 8 m w przypadku gdyby zewnętrzna ściana budynku od strony zakwestionowanego budynku była ścianą rozprzestrzeniającą ogień. W sytuacji, gdy z przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu działki, a zatem również w zabudowie sąsiednich nieruchomości, należy uznać, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji.

W świetle powyższych rozważań, całkowicie nietrafne jest stanowisko organu odwoławczego zawarte w zaskarżonej decyzji. Przyjęcie poglądu, że skarżący powinien mieć przymiot strony w postępowaniu dotyczącym decyzji Prezydenta Miasta Sosnowca z dnia 16 listopada 2009 r., nr [...], automatycznie powoduje, że omówiona decyzja Wojewody Śląskiego jest pozbawiona podstawy prawnej. Z tego względu uznając, że w kontrolowanej sprawie miało miejsce naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Zalecenia co do dalszego postępowania wynikają wprost z wyżej przedstawionych rozważań Sądu.