Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1571/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 135
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 121 i 122 par. 2, art. 124 par. 1, art. 27 par. 1, art. 7 par. 2, art. 119
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
Teza: I. W przypadku egzekucji obowiązku w drodze nałożenia grzywny w celu przymuszenia do usunięcia, określonych w decyzji, będącej podstawą tytułu wykonawczego, nieprawidłowości związanych ze stanem technicznym budynku stanowiącego współwłasność, zobowiązanymi do realizacji tego obowiązku są współwłaściciele budynku.

II. Zatem wykonanie przez jednego ze współwłaścicieli obowiązku wskazanego w treści postanowienia o nałożeniu grzywny oznacza, w świetle norm postępowania egzekucyjnego w administracji, że obowiązek określony w tytule wykonawczym został spełniony wobec wszystkich zobowiązanych.

TEZY

I. W przypadku egzekucji obowiązku w drodze nałożenia grzywny w celu przymuszenia do usunięcia, określonych w decyzji, będącej podstawą tytułu wykonawczego, nieprawidłowości związanych ze stanem technicznym budynku stanowiącego współwłasność, zobowiązanymi do realizacji tego obowiązku są współwłaściciele budynku.

II. Zatem wykonanie przez jednego ze współwłaścicieli obowiązku wskazanego w treści postanowienia o nałożeniu grzywny oznacza, w świetle norm postępowania egzekucyjnego w administracji, że obowiązek określony w tytule wykonawczym został spełniony wobec wszystkich zobowiązanych.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 274/11 w sprawie ze skargi B. Z., K. C. i D. Z. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2011 r. sygn. II SA/Kr 274/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.Z., K. C. i D. Z. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, uchylił zaskarżone postanowienie.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem nr [...] z [...] października 2010 r., na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, póz. 1118 ze zm.) w zw. z art. 119, art. 121 § 2 i 4 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U z 2005 r. nr 229, poz. 1954 ze zm.- dalej u.p.e.a.) oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z 4 lipca 1990 r. w sprawie opłat za czynności egzekucyjne (Dz. U. nr 47, póz. 281 z późn. zm.), nałożył na współwłaścicieli budynku mieszkalnego wielorodzinnego, położonego w W., [...], na działce nr [...], obr. [...] - stanowiącego współwłasność K. C., B. Z. i D. Z., grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł, z powodu uchylania się przez zobowiązanych do wykonania obowiązku określonego w przesłanym tytule wykonawczym z dnia 17 czerwca 2010 r. oraz obowiązek uiszczenia opłaty egzekucyjnej za wydanie niniejszego postanowienia w wysokości 68,00 zł. Wezwał ponadto zobowiązanych do: uiszczenia nałożonej grzywny wraz z opłatą za wydanie niniejszego postanowienia, tj. łącznej kwoty 10.068,00 zł w terminie do 14 dni od daty doręczenia mniejszego postanowienia.

W uzasadnieniu organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...] maja 2010 r. znak: [...], nakazał współwłaścicielom usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w W. [...] zakresie jego stanu technicznego, instalacji elektrycznej oraz przewodów kominowych. Zakazał ponadto użytkowania tego budynku do czasu usunięcia ww. stwierdzonych nieprawidłowości.

Organ uzasadnił nałożenie grzywny w celu przymuszenia tym, że stan techniczny przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego stanowi zagrożenie bezpieczeństwa dla zdrowia i życia ludzi. W związku z tym grzywna powinna być skuteczna powodując eliminację zagrożenia lub co najmniej jego zminimalizowanie.

Zażalenie od postanowienia organu l instancji złożyli D. Z., K. C. i B. Z.

K. C. i B. Z. wniosły o wstrzymanie egzekucji grzywny w celu przymuszenia, informując, że złożyły wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] maja 2010 r. Zarzuciły, że w zaskarżonym postanowieniu nie podano daty uiszczenia należności. D. Z. podniósł natomiast, że w przedmiotowym budynku wielorodzinnym jest właścicielem tylko jednego lokalu mieszkalnego, a należące do niego mieszkanie jest po kapitalnym remoncie i nikt w nim nie mieszka.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ l instancji prawidłowo prowadził postępowanie egzekucyjne w związku z niewykonaniem przez zobowiązanych obowiązków nałożonych decyzją ostateczną z dnia [...] maja 2010 r.

Organ egzekucyjny nakładając grzywnę w celu przymuszenia w oparciu o przepis art. 121 § 2 u.p.e.a. ustala jej wysokość wedle swego uznania do granic wskazanych w ustawie. W przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym organ l instancji nakładając na zobowiązanych grzywnę w wysokości 10.000 zł nie wykroczył poza ustaloną przez ustawodawcę maksymalną wysokość grzywny przewidzianą dla osoby fizycznej. Ponadto organ egzekucyjny uzasadnił nałożenie grzywny w powyższej wysokości wskazując, że stan techniczny budynku mieszkalnego, do chwili usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi, w związku z czym grzywna powinna skutecznie skłonić do eliminacji lub co najmniej zminimalizowania zagrożenia.

Organ odwoławczy poinformował zobowiązanych, że zgodnie z art. 125 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie złożyły B. Z. i K. C., wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o uchylenie postanowienia organu I instancji.

Skarżące zarzuciły organom naruszenie art. 34 § 4 w zw. z art. 33 pkt 5 u.p.e.a. poprzez wadliwą ocenę możliwości wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym. W uzasadnieniu wskazały, że decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] maja 2010 r., nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego, instalacji elektrycznej i przewodów kominowych w budynku przy [...] w W., uznały za zasadną i nie odwołały się od niej. Zrozumiały to rozstrzygnięcie w ten sposób, że współwłaściciele przedmiotowego budynku zobowiązani są do: "niezwłocznego powiadamia lokatorów o zaistniałej sytuacji i poproszenie ich o dobrowolne rozwiązanie umowy najmu na czas remontu". Wskazały, ze zgodnie z art. 11 ust. 9 w zw. z art. 32 ustawy o ochronie lokatorów miasto i gmina są zobowiązane do niezwłocznego zapewnienia szesnastu lokatorom przedmiotowego budynku zamiennych lokali mieszkalnych, pokrycia koszty przeprowadzki, a właściciele będą mogli przystąpić do nakazanego remontu budynku.

Skarżące uznały, że organy obu instancji złamały prawo kierując do nich tytuł wykonawczy i nakładając grzywnę w wysokości 10 000 zł, ponieważ nałożony w decyzji z dnia [...] maja 2010 r. obowiązek niepieniężny jest niewykonalny do momentu zapewnienia lokali mieszkalnych zamiennych przez gminę.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej nieuwzględnienie podnosząc, że nie znajduje podstaw do zmiany zaskarżonego postanowienia.

W motywach wyroku uchylającego zaskarżone postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że przedmiotem skargi jest postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia i tylko to postanowienie podlega ocenie Sądu. Decyzja z [...] maja 2010 r., stanowiąca tytuł wykonawczy, jest ostateczna, dlatego podnoszone przez strony skarżące okoliczności dotyczące nakazu wykonania obowiązków nałożonych w tej decyzji, nie mają znaczenia w postępowaniu egzekucyjnym.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że organ nakładając grzywnę w celu przymuszenia zobowiązanych do wykonania obowiązku, całkowicie pominął zasady nakładania grzywien w celu przymuszenia wynikające z przepisów art. 121 i art. 122 § 2 u.p.e.a. Nakładając, w jednym postanowieniu, grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł na wszystkich trzech zobowiązanych współwłaścicieli przedmiotowego budynku organ nie określił jaki charakter ma to świadczenie. Ma to istotne znaczenie ze względu na regulację z art. 124 § 1 u.p.e.a. stanowiącą, że nałożone grzywny w celu przymuszenia, nieuiszczone w terminie, podlegają ściągnięciu w trybie egzekucji należności pieniężnych, określonych w ustawie. Oznacza to, że organ przy określaniu zobowiązanych do uiszczenia grzywny powinien w sposób precyzyjny i jednoznaczny określić podmioty, na które nałożył grzywnę w celu przymuszenia oraz jej wysokość. Nałożenie grzywny w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł w sposób określony w zaskarżonym postanowieniu i poprzedzającym go postanowieniu pierwszoinstancyjnym na K. C., B. Z. i D. Z. powoduje powstanie "niepewności prawnej" zobowiązanych podmiotów. Z postanowień l i II instancji nie wynika bowiem czy nałożona grzywna ma charakter zobowiązania solidarnego - do czego zresztą nie ma żadnych podstaw prawnych - czy też jest to być może grzywna nałożona na każdego w wysokości po 10.000 zł.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien także zważyć na przepis art. 7 § 2 u.p.e.a. stanowiący, że organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Przepis ten wprowadza bowiem zasadę stosowania środków egzekucyjnych prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązków, którą należy interpretować w ten sposób, że organ egzekucyjny powinien dążyć do uniknięcia stosowania dolegliwości wobec zobowiązanego, jako sposobu nakłonienia go do wykonania obowiązku na rzecz stosowania środków, które bezpośrednio prowadzą do osiągnięcia celu egzekucji. Z zasady tej wynika obowiązek badania przez organy na etapie postępowania egzekucyjnego, który ze środków egzekucyjnych prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie, jak również poprzedzające go postanowienie organu l instancji nie zawierają odniesienia do ewentualnej możliwości - bądź braku takiej możliwości - zastosowania w sprawie wykonania zastępczego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej "P.p.s.a.", wniósł Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

I. prawa materialnego tj.:

1. art. 121 i art. 122 u.p.e.a. przez niewłaściwą ich wykładnie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że w przypadku prowadzenia postępowania egzekucyjnego łącznie wobec kilku zobowiązanych, na których egzekwowany obowiązek został nałożony jedna decyzją administracyjną, z przepisów tych wynika obowiązek określenia, przez organ egzekucyjny, w postanowieniu nakładającym na zobowiązanych grzywnę w celu przymuszenia, jaki charakter ma to świadczenie, ze wskazania, co do każdej z osób zobowiązanych, o wysokości nałożonej na nią grzywny;

2. art. 7 § 2 u.p.e.a. przez niewłaściwą wykładnie, skutkującą błędnym przyjęciem, że w postanowieniu o zastosowaniu środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia organ egzekucyjny, jak również organ nadzoru, badają to postanowienie w trybie zażaleniowym, winy przedstawiać swoje stanowisko odnośnie do kwestii, który ze środków egzekucyjnych prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku niepieniężnego wynikającego z przepisów prawa budowlanego, co w konsekwencji prowadziłoby do badania uciążliwości tych środków, pomimo istnienia odrębnego trybu postępowania do badania tej kwestii;

II. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na istnieniu rozbieżności między sentencją wyroku a jego uzasadnieniem;

2. art. 135 ustawy P.p.s.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji, wskazując na tożsame uchybienia w postanowieniu Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2010 r. znak [...] i poprzedzającym je postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] października 2010 r. znak: [...], uchylił skarżonym wyrokiem jedynie postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] rudnia 2010 r. znak: [...].

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że grzywna, o której mowa w art. 121 i 122 u.p.e.a., jest środkiem o charakterze dyscyplinującym, mającym na celu przymuszenie zobowiązanych do wykonania ciążącego na nich obowiązku, tak aby zamiast tej zapłaty wykonali obowiązek. Wykonując ten obowiązek, unikną konieczności zapłaty grzywny. Zgodnie z art. 125 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieziszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia - podlegają umorzeniu, a postanowienie w tej sprawie wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego. Dlatego też, nieistotnym jest z punktu widzenia celu egzekucji obowiązku niepieniężnego, który ze zobowiązanych i w jakiej części nałożoną na nich grzywnę uiści. Istotą bowiem tego środka egzekucyjnego jest, aby zobowiązany zamiast zapłaty grzywny, wykonał, ciążący na nim obowiązek niepieniężny.

Kasator podniósł również, że odnoszenie się przez organ egzekucyjny, w postanowieniu o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia, do kwestii możliwości zastosowania w danej sprawie wykonania zastępczego, oznaczałoby porównanie środków egzekucyjnych możliwych do zastosowania w sprawie – a więc de facto badanie ich uciążliwości.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 141 § 4 p.p.s.a., polegający na rozbieżności pomiędzy sentencją a uzasadnieniem wynika z faktu, że zgodnie z sentencją zaskarżonego wyroku (pkt I) Sąd uchylił jedynie postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji stwierdza natomiast, że dostrzeżone uchybienia stanowią powód dla uchylenia zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, powyższe rodzi wątpliwości, co do dalszego postępowania w sprawie.

Zdaniem skarżącego organu postępowanie Sądu pierwszej instancji nie było konsekwentne, a co za tym idzie uchybiało dyspozycji przepisu art. 135 P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd ma obowiązek wyjścia poza granie skargi i podjęcia odpowiednich środków w stosunku do aktów wydanych we wcześniejszej fazie postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B.Z. wniosła o jej oddalenie, a także o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego. Uczestniczka postępowania podtrzymała stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270, zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r. sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120).

Nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oznacza to, że sąd administracyjny powinien odnieść się wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie wyroku powinno zawierać rozważania pozwalające na uznanie, że Sąd wyjaśnił w sposób dostateczny zastosowanie przez organy przepisów prawa materialnego czy przepisów prawa procesowego.

W orzecznictwie przyjmuje się, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 9/09 - ONSAiWSA 2010/3/39, czy wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 672/09 - Lex nr 597768).

Kontrola uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że co do zasady wymogi formalne jego sporządzenia zostały zachowane. Pozwala ono na jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie. Przedstawiono w nim opis stanu faktycznego sprawy, zrelacjonowano postawione w skardze zarzuty, wskazano i wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia.

Podnoszony w skardze zarzut i argumentacja wskazująca na rozbieżności pomiędzy sentencją wyroku a jego uzasadnieniem nie są prawnie skuteczne na gruncie tej podstawy kasacji.

Natomiast ma usprawiedliwione podstawy zarzut naruszenia art. 135 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Normuje on tzw. "głębokość sprawy" dając sądowi, w razie uwzględnienia skargi, podstawę do objęcia kontrolą wszystkich aktów podjętych w postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której skarga dotyczy pod warunkiem, że jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy.

Rację ma skarżący kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji, wskazując na tożsame uchybienia w postanowieniu Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2010 r. znak. [...] i poprzedzającym go postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] października 2010 r. znak: [...], uchylił skarżonym wyrokiem jedynie postanowienie zaskarżone Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie. Skoro postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., poprzedzające wydanie zaskarżonego postanowienia, w ocenie Sądu, zawierało takie same wady jak uchylone postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, to Sąd powinien uchylić również i to postanowienie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2010 r. sygn. akt I FSK 47/09, Lex nr 593999).

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego załgują na uwzględnienie. W okolicznościach sprawy Sąd dokonał bowiem wadliwej wykładni i niewłaściwie zastosował wskazane w podstawie skargi kasacyjnej przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Sąd pierwszej instancji uznał, że w niniejszej sprawie organ nakładając grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku, całkowicie pominął zasady ich nakładania wynikające z przepisów art. 121 i art. 122 § 2 u.p.e.a. Nakładając w jednym postanowieniu grzywnę w celu przymuszenia na wszystkich trzech zobowiązanych współwłaścicieli budynku nie określił, jaki charakter ma to świadczenie. Zdaniem Sądu ma to istotne znaczenie ze względu na regulację z art. 124 § 1 u.p.e.a., który stanowi, że nałożone grzywny w celu przymuszenia, nieuiszczone w terminie, podlegają ściągnięciu w trybie egzekucji należności pieniężnych, określonych w ustawie. Oznacza to, że organ przy określaniu podmiotów zobowiązanych do uiszczenia grzywny powinien w sposób precyzyjny i jednoznaczny określić podmioty, na które nałożył grzywnę w celu przymuszenia oraz jej wysokość. Nałożenie grzywny w celu przymuszenia w sposób określony w zaskarżonym postanowieniu, na trzech współwłaścicieli, powoduje powstanie "niepewności prawnej" zobowiązanych podmiotów. Z rozstrzygnięcia nie wynika bowiem, czy nałożona grzywna ma charakter zobowiązania solidarnego - do czego zresztą nie ma podstaw prawnych w zastosowanych przepisach u.p.e.a - czy też jest to być może grzywna nałożona na każdego ze współwłaścicieli w wysokości po 10.000 zł.

Z powyższym stanowiskiem i powołaną argumentacją nie można się zgodzić. Niewątpliwie chodzi, co o obowiązek wspólny, lecz brak jest podstaw prawnych do kwalifikowania go, jako zobowiązanie solidarne. Pojęcie zobowiązania solidarnego należy do dziedziny prawa cywilnego, a nie – administracyjnego. Wszak decyzją z [...] maja 2010 r., stanowiącą podstawę tytułu wykonawczego, nakazano trzem współwłaścicielom wykonanie określonych w niej obowiązków, w tym zakazano użytkowania budynku do czasu usunięcia wskazanych w decyzji nieprawidłowości, jednak bez określenia, że jest to zobowiązanie solidarne.

Wystawiony przez organ egzekucyjny tytuł musi spełniać warunki z art. 27 § 1 u.p.e.a.. Dokument ten stwierdza istnienie i wymagalność obowiązku do wykonania którego doprowadzić ma - wszczęte na jego podstawie - postępowanie egzekucyjne. Uprawnia to do wniosku, że jeden tytuł wykonawczy prowadzi do wszczęcia jednego postępowania egzekucyjnego. W przedmiotowej sprawie wystawiono tytuł wykonawczy z dnia [...] czerwca 2010 r. w celu doprowadzenia do wykonania przez współwłaścicieli budynku obowiązku określonego w decyzji z dnia [...] maja 2010 r.

Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie uregulowała zasad uiszczania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia w sytuacji, gdy decyzja, stanowiąca podstawę tytułu wykonawczego, nakazała współwłaścicielom (trzem podmiotom) usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Nie ulega wątpliwości, na posłusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że odpowiedzialność ta nie ma charakteru odpowiedzialności solidarnej. Istnienie solidarności zarówno biernej, jak i czynnej może wynikać tylko z odpowiedniego tytułu. Przepis art. 369 k.c. przewiduje dwa takie tytuły, tj. ustawę i czynność prawną. Skoro egzekwowany obowiązek w postaci nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości nałożonego na kilku zobowiązanych, nie charakteru zobowiązania solidarnego, to nie sposób wywieść, aby zastosowany środek egzekucyjny miał charakter zobowiązania solidarnego. Brak jest również podstaw umownych do ukształtowania odpowiedzialności solidarnej, bowiem sam charakter publicznoprawny należności egzekucyjnych wyłącza umowne ukształtowanie zasad odpowiedzialności solidarnej.

Nie można natomiast zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że organ nakładając w jednym postanowieniu grzywnę w celu przymuszenia na wszystkich trzech zobowiązanych współwłaścicieli budynku nie określił, jaki charakter ma to świadczenie. Nie jest uprawnione, na gruncie przepisów u.p.e.a. stanowisko, że w przypadku prowadzenia postępowania egzekucyjnego łącznie wobec kilku zobowiązanych, na których egzekwowany obowiązek został nałożony jedną decyzją administracyjną, z przepisów tych wynika obowiązek określenia, przez organ egzekucyjny, jaki charakter ma to świadczenie, ze wskazaniem, co do każdego ze współwłaścicieli, o wysokości nałożonej na nią grzywny.

Celem postępowania egzekucyjnego jest skuteczne zaspokojenie wierzyciela, poprzez wyegzekwowanie od dłużnika wierzytelności, której istnienie i wymagalność zostały uprzednio ustalone w stosownych procedurach postępowania orzekającego. Istotą postępowania egzekucyjnego, podobnie jak postępowania administracyjnego jest to, że toczy się ono w jednej sprawie administracyjnej. Obowiązuje tutaj zasada "jedna sprawa - jeden tytuł egzekucyjny", podobnie jak w postępowaniu administracyjnym "jedna sprawa - jedna decyzja".

W przypadku egzekucji obowiązku w drodze nałożenia grzywny w celu przymuszenia do usunięcia, określonych w decyzji, będącej podstawą tytułu wykonawczego, nieprawidłowości związanych ze stanem technicznym budynku stanowiącego współwłasność, zobowiązanymi do realizacji tego obowiązku są współwłaściciele budynku. Nie ma zatem znaczenia, z punktu widzenia celu egzekucji obowiązku niepieniężnego (tj. doprowadzenia do wykonania tego obowiązku), który ze zobowiązanych i w jakiej części nałożoną na nich grzywnę uiści. Istotą bowiem tego środka egzekucyjnego jest, aby zobowiązany zamiast zapłaty grzywny, wykonał, ciążący na nim obowiązek niepieniężny (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2009 r., sygn. II OSK 1379/08, opubl. [w:] CBOSA).

Podkreślić należy, że współwłasnością według postanowień art. 195 Kodeksu cywilnego jest stosunek prawnorzeczowy, w którym własność tej samej rzeczy przysługuje niepodzielnie kilku osobom. Stosunek ów charakteryzują trzy podstawowe cechy: jedność przedmiotu, wielość podmiotów oraz niepodzielność wspólnego prawa (por. J. Ignatowicz, Prawo rzeczowe, Warszawa 1995, s. 121 i nast.). W stosunku współwłasności prawo do rzeczy przysługuje kilku podmiotom niepodzielnie, co oznacza, że żadnemu ze współwłaścicieli nie przysługuje wyłączne prawo do fizycznie określonej części rzeczy, każdy zaś ze współwłaścicieli ma jednakowe prawo do całej rzeczy, ograniczone jedynie takim samym prawem pozostałych współwłaścicieli.

Stosując celowościowe (funkcjonalne) dyrektywy wykładni norm art. 121 i art. 122 u.p.e.a. należy dojść do przekonania, że z ich treści nie wynika, aby organ stosujący środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia miał ustalać, jaki charakter ma to świadczenie. Grzywna, jest środkiem egzekucyjnym o charakterze dyscyplinującym, mającym na celu przymuszenie zobowiązanych do wykonania ciążącego na nich obowiązku, tak aby zamiast jej zapłaty wykonali obowiązek. Wykonując ten obowiązek, zobowiązani unikną konieczności jej zapłaty. Zgodnie z art. 125 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieziszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia - podlegają umorzeniu, a postanowienie w tej sprawie wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego. Zatem wykonanie przez jednego ze współwłaścicieli obowiązku wskazanego w treści postanowienia o nałożeniu grzywny oznacza, w świetle norm postępowania egzekucyjnego w administracji, że obowiązek określony w tytule wykonawczym został spełniony wobec wszystkich zobowiązanych.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że w postanowieniu o zastosowaniu środka egzekucyjnego, winno było się znaleźć stanowisko odnośnie kwestii, który ze środków egzekucyjnych prowadzi bezpośrednio do wykonania egzekwowanego obowiązku. Postanowienia organów obu instancji błędnie nie zawierają odniesienia do ewentualnej możliwości, bądź braku możliwości, zastosowania wykonania zastępczego.

Organ ustalając grzywnę w celu przymuszenia nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez ogólne zasady postępowania egzekucyjnego. Stosownie do przepisu art. 7 § 2 ustawy organ egzekucyjny winien stosować środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego (zasada racjonalnego działania). Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Ma ona charakter wyjątkowy, ostateczny i powinna być stosowana po wyczerpaniu możliwości skorzystania z innych środków egzekucyjnych (art. 119 u.p.e.a.). Jednocześnie z przepisu art. 122 § 2 u.p.e.a. wynika, że w sytuacji egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego najpierw powinna być nałożona grzywna w celu przymuszenia, a dopiero w drugiej kolejności powinno być zastosowane wykonanie zastępcze. Co istotne, stosownie do treści art. 121 § 4 u.p.e.a., w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia, może zostać nałożona tylko jeden raz. Stosując zatem ten środek organ musi rozważyć dokładnie i oznaczyć taką wysokość grzywny, która służyć będzie realizacji celu jaki przyświeca postępowaniu egzekucyjnemu, tj. skłonieniu zobowiązanego, który nałożonego decyzją ostateczną obowiązku nie realizuje dobrowolnie, do wykonania ciążącej na nim z mocy prawa powinności. Jest to środek, który w istocie przedstawia najmniejsze obciążenie dla strony, dając jej możliwość samodzielnego wykonania obowiązku, a nie tak jak w przypadku wykonania zastępczego, nakłada na stronę obowiązek poniesienia dalszych kosztów wykonania tego obowiązku przez inny podmiot.

Mając na względzie powyższe rozważania rację ma skarżący kasacyjnie argumentując, że odnoszenie się przez organ egzekucyjny, w postanowieniu o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia, do kwestii możliwości zastosowania w danej sprawie wykonania zastępczego, oznaczałoby porównanie środków egzekucyjnych możliwych do zastosowania w sprawie - a więc de facto badanie ich uciążliwości. Uwagi w tej kwestii mogłyby być podnoszone, ale w postanowieniu w sprawie zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, gdyby zarzut taki zobowiązany zgłosił po doręczeniu mu postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego, nie zaś w postanowieniu o zastosowaniu tego środka.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny winien dokonać kontroli legalności zaskarżonego postanowienia biorąc pod uwagę powyższą ocenę prawną.

Stąd też uznając zasadność przedmiotowej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.