Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 289/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2006-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński, Sędziowie NSA Zofia Borowicz (spr.), NSA Tadeusz Michalik, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Wita, po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa A w C.-L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedsiębiorstwo A w C.-L. w dniu [...]r. wystąpiła z wnioskiem o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] od ul. [...] w D. w związku z wymianą [...] do budynku mieszkalnego usytuowanego przy w/w ulicy.

Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 3, ust. 4 , ust. 5 i ust. 11 z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. z 2000 r. Dz. U. Nr 71, poz. 838 ze zm.) oraz uchwały Rady Powiatu w R. z dnia [...]r. Nr [...] w sprawie ustalenia stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Ś. z dnia 4.06.2004 r. Nr 48), uchwały Nr [...] Zarządu Powiatu w R. z dnia [...]r. w sprawie upoważnienia Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w R. do wydawania w imieniu Zarządu Powiatu, jako zarządcy drogi decyzji administracyjnych – Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w R. zezwolił Przedsiębiorstwu A w C.-L. na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót oraz umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego drogi powiatowej nr [...] na odcinku ul. [...] w C.-L. na wysokości budynku mieszkalnego nr [...]. W decyzji tej określono powierzchnię zajęcia pasa drogowego w związku z prowadzeniem robót, termin zajęcia, warunki rozpoczęcia i prowadzenia robót oraz ich zakończenia.

W punkcie [...] decyzji organ ustalił opłatę za zajęcie pasa drogowego w związku z prowadzeniem robót przez wnioskodawcę w wysokości [...] zł. Natomiast w punkcie [...] decyzji organ zobowiązał wnioskodawcę do uiszczenia opłaty rocznej w kwocie [...] zł za zajęcie pasa drogowego w okresie od [...]r. do [...]r. w związku z umieszczeniem w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Nadto w punkcie [...] decyzji organ określił, że za zajęcie pasa drogowego w latach następnych opłaty roczne za umieszczenie w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej będą naliczane i pobierane w drodze decyzji administracyjnej przez zarządcę na wniosek właściciela, złożony w terminie co najmniej 14 dni przed upływem terminu, określonego w pkt [...]. Z kolei w pkt [...] decyzji określił łączną należność z pkt [...] na kwotę [...] zł. Organ podał do wiadomości wnioskodawcy, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w związku z prowadzeniem robót określoną w pkt [...] decyzji ustalono na podstawie art. 40 ust. 4 ustawy oraz § 2 ust. 3 uchwały Rady Powiatu w R. z dnia [...]r. Nr [...] przedstawiając szczegółowy sposób rozliczenia. Czas zajęcia pasa drogowego ustalono uwzględniając dni jego faktycznego zajęcia, określonego we wniosku.

Natomiast opłatę za zajęcie pasa drogowego w związku z umieszczeniem w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (w pkt [...]) ustalono na podstawie art. 40 ust. 5 cyt. ustawy, § 3 ust. 2 cyt. uchwały Rady Powiatu w R. z dnia [...]r. Nr [...] przedstawiając szczegółowy sposób rozliczenia ustalonej należności.

Jednocześnie organ I instancji stwierdził, że w oparciu o art. 107 § 4 kpa odstąpiono od uzasadnienia decyzji, ponieważ w całości spełnia żądanie strony.

W odwołaniu od decyzji w części dotyczącej opłat rocznych (pkt [...] osnowy decyzji) Przedsiębiorstwo A wniosła o uchylenie w/w decyzji w zakresie jej punktów [...] dot. rocznej opłaty za umieszczenie urządzeń w pasie drogowym i orzeczenie o obowiązku zapłaty (pkt [...]) tylko opłaty za zajęcia pasa drogowego w związku z robotami związanymi z wymianą [...]. Odwołująca zarzuciła, że wystąpiła z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w związku z wymianą [...].

Zaskarżoną decyzją organ I instancji obciążył ją, wydając stosowne zezwolenia, także opłatą roczną za umieszczenie urządzeń w pasie drogowym. Zdaniem odwołującej opłata, o której stanowi art. 40 ust. 2 pkt 2 i ust. 5 i 8 ustawy o drogach publicznych zwana opłatą roczną ma charakter jednorazowy i nie może być wymierzana corocznie, a tym samym brak jest potrzeby uzyskiwania corocznego zezwolenia, co wprost wynika z art. 38 tej ustawy.

Nadto odwołująca zarzuciła, że przez "umieszczenie" należy rozumieć budowanie nowych [...], a nie roboty związane z remontem już istniejących [...]. Wymiana starego [...] na nowy nie może wiązać się z nakładaniem opłat gdyż urządzenia te są tożsame z dotychczas tam umieszczonymi. Wymierzenie opłaty za remontowanie [...], już posadowionej w ziemi przed wejściem w życie nowelizacji do ustawy o drogach publicznych powoduje retroakcję prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją wydaną na podstawie art. 138

§ 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołując treść art. 38 ustawy o drogach publicznych podkreślił, że w przepisie tym chodzi o to, iż wykonywanie przebudowy lub remontu istniejących w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu należy do ich właścicieli oraz wymaga zgody zarządcy drogi. Podstawą prawną wydawania tych zezwoleń jest art. 40 tejże ustawy, który szczegółowo reguluje zakres robót, których prowadzenie wymaga uzyskania zezwolenia oraz sposób ustalania opłat. Z regulacji tej wynika, że inne opłaty naliczone są dla umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury, a inne za zajęcie pasa drogowego na prowadzenie robót. Obowiązek naliczenia opłaty rocznej wynika z art. 40 ust. 5 w zw. z ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy.

W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo naliczył obie opłaty z tytułu przedmiotowego zajęcia pasa drogowego. Pierwsza opłata dotyczy zajęcia pasa drogowego w związku z prowadzeniem robót remontowych polegających na zajęciu pasa drogowego w związku z koniecznością wykopu i ustalona została w oparciu o art. 40 ust. 3 i 4 cyt. ustawy, jako konsekwencja zezwolenia wydanego na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 1 tej ustawy. Natomiast druga opłata dotyczy umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w postaci [...]. Ustalenie tej opłaty nastąpiło w oparciu o art. 40 ust. 3 i 5 cyt. ustawy jako konsekwencja zezwolenia wydanego na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 2 tej ustawy.

W skardze Przedsiębiorstwo A w C.-L. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i decyzji organu I instancji w części dotyczącej zasadności naliczenia opłaty rocznej, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Na uzasadnienie skargi przywołano argumentację zawartą uprzednio w odwołaniu podkreślając, że z uwagi na zakres wykonywanych prac w pasie drogowym (remont), zgoda na jego zajęcie powinna być wydana w oparciu o art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, a to z uwagi na art. 38 ust. 2 tej ustawy. Zatem ustalenie opłaty w oparciu o art. 40 ust. 5 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy jest bezzasadne, ponieważ skarżąca nie umieszczała w pasie drogowym nowego urządzenia. W tym zakresie sprawa nie została przez organ odwoławczy rozważona.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie prezentując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) – zwanej w skrócie ppsa, sądy administracyjne dokonują kontroli legalności zaskarżonego aktu z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Stosownie jednak do treści art. 134 ppsa sąd administracyjny ocenia legalność zaskarżonego aktu z urzędu, biorąc oczywiście pod uwagę zarzuty skargi. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Oznacza to też, że organ odwoławczy ma obowiązek, rozpatrzeć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Dodać należy, że kodeks postępowania administracyjnego nie wprowadza ograniczeń formalnych ani materialnych dotyczących prawa odwołania się strony, co oznacza, że to strona decyduje czy i w jakim zakresie kwestionuje w tym trybie rozstrzygnięcie organu I instancji. Zatem strona może odwołać się zarówno od całej pozytywnej i negatywnej decyzji. Może także odwołać się tylko od negatywnego rozstrzygnięcia stanowiącego samodzielną część rozstrzygnięcia, które nie wpływają na treść pozostałych rozstrzygnięć mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. W takiej sytuacji rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu I instancji, które może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym od którego strona nie wniosła skutecznie odwołania, staje się ostateczne. Dodać należy, że w orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, iż wzruszenie ostatecznej decyzji organu I instancji w trybie odwoławczym, bez odwołania rażąco narusza prawo (por. wyrok NSA z dnia 5.04.1985 r. sygn. SA/WR 127/85 z glosą B. Adamiak opubl. OSPiKA 1988/9/198).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy przede wszystkim należy stwierdzić, iż wątpliwości Sądu budzi zakres rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, a to ustalenie ma wpływ na podjęcie przez Sąd stosownych rozstrzygnięć, w szczególności z uwagi na treść art. 135 ppsa. W związku z tym należy stwierdzić, że decyzją z dnia [...]r. organ pierwszej instancji zezwolił wnioskodawcy na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót oraz umieszczenie w pasie drogowym urządzeń obcych. Ponadto stosownie do wydanego zezwolenia ustalił opłatę za zajęcie pasa drogowego w związku z prowadzeniem robót oraz drugą opłatę w związku z umieszczeniem w pasie drogowym urządzeń obcych.

Skarżąca spółka w odwołaniu od tego rozstrzygnięcia wskazała, że odwołuje się od decyzji w części dotyczącej opłat rocznych. W komparycji zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że rozpatrzył odwołanie od decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót oraz umieszczenia w nim urządzeń obcych. W sentencji decyzji orzekł "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję", co mogłoby wskazywać, że rozpatruje odwołanie od całości decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał w jakim zakresie decyzja organu I instancji nie jest kwestionowana, jednakże ocenił prawidłowość naliczenia obu opłat. W ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego zarówno w rozstrzygnięciu jak i w uzasadnieniu winno być precyzyjne i uwzględniać treść odwołania, aby nie budziło żadnych wątpliwości w powyższym zakresie.

Istota sporu w sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia czy zakres prac zgłoszonych we wniosku z dnia [...]r. stanowił podstawę do udzielenia skarżącej zezwolenia w oparciu o art. 40 ust. 2 pkt 2 oraz naliczenia opłaty rocznej na podstawie art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. z 2004 r., Dz. U. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) ponad wydane zezwolenie na prowadzenie robót w pasie drogowym i ustaloną w związku z tym opłatę w oparciu o art. 40 ust. 4 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 1 tej ustawy. Organ odwoławczy stwierdzając prawidłowość naliczenia obu opłat przez organ I instancji, wskazał jedynie, że pierwsza opłata dotyczy zajęcia pasa drogowego w związku z prowadzeniem robót remontowych polegających na zajęciu pasa w związku z koniecznością wykopu, natomiast druga opłata związana jest z umieszczeniem w pasie drogowym urządzeń obcych tj. [...]. Organ odwoławczy nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w oparciu o jaki materiał dowodowy zgromadzony w sprawie uznał, że wystąpiły przesłanki do naliczenia opłaty w oparciu o art. 40 ust. 3 i 5

w zw. z ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy. W szczególności organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów odwołania, a więc czy wymiana [...] stanowiła remont istniejącej [...] czy też umieszczenia nowego urządzenia obcego. W związku z tym stwierdzić należy, że sposób gospodarowania pasem drogowym regulują przepisy rozdziału 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Z treści art. 38 ust. 2 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji wynika, że przebudowa i remont obiektów budowlanych i urządzeń istniejących w pasie drogowym niezwiązanych z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, należy do ich właściciela i wymaga zgody zarządcy drogi. Stosownego zezwolenia zarządcy drogi wymaga też lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 3 cyt. ustawy). Natomiast przepis art. 40 ust. 1 tej ustawy stanowi, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej.

Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym,

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego,

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam,

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (ust. 3). Z kolei w art. 40 ust. 4-6 cyt. ustawy dokonano zróżnicowania w sposobie obliczania stawek opłat za zajęcie pasa drogowego ze względu na rodzaj prowadzonych prac, określonych w art. 40 ust. 2 pkt 1-4 tej ustawy.

Z regulacji tej wynika, że jakakolwiek ingerencja w pasie drogowym niezwiązana z gospodarką drogową czy obsługą ruchu drogowego, jest możliwa, po uprzednim uzyskaniu stosownych zezwoleń od zarządcy drogi. Celem powyższej regulacji dotyczącej lokalizowania, wykonywania lub umieszczania obiektów budowlanych, czy urządzeń obcych w pasie drogowym jest zapewnienie zgodnego z prawem i bezpiecznego zarazem korzystania z drogi publicznej.

Zezwolenie, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 cyt. ustawy dotyczy zajęcia pasa drogowego w związku z wykonywaniem robót lub działań w pasie drogowym (ust. 2 pkt 1 i 4), a także umieszczaniem w pasie drogowym urządzeń lub obiektów obcych (ust. 2 pkt 2 i 3).

Prowadzenie robót w pasie drogowym w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy dotyczy wszelkiego rodzaju prac remontowych, konserwatorskich, budowlanych, robót naziemnych, nadziemnych lub podziemnych itp. Natomiast umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w ocenie Sądu dotyczy lokalizowania po raz pierwszy urządzenia obcego w pasie drogowym, a więc ulokowania (umieszczenia) nowego urządzenia. Słowo "umieszczać" inaczej "umieścić, ulokować, położyć, postawić" ("Słownik języka polskiego pod red. prof. M. Szymczaka, Wyd. PWN, W-wa 1983, t. III, str. 599) w logicznym i poprawnym rozumieniu oznacza bowiem umieszczenie czyli wyznaczenie miejsca (inaczej też stawiać, kłaść – "Słownik poprawnej polszczyzny" pod red. prof. W. Doroszewskiego, Wyd. PWN, W-wa 1980, str. 821) bądź po prostu ulokowanie (por. "Słownik synonimów polskich" pod. red. A. St. Krasińskiego, t. I, str. 251-252), a więc pierwotne usytuowanie obiektu.

Za taką wykładnią przepisu art. 40 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy przemawia też sposób naliczania opłaty rocznej z tytułu zajęcia pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, na podstawie art. 40 ust. 5 tej ustawy.

Oznacza to, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, a także uiszczenie opłaty z tego tytułu na podstawie art. 40 ust. 5 tej ustawy odnosi się do sytuacji, gdy następuje umieszczenie (ulokowanie) nowych urządzeń obcych (a więc po raz pierwszy), bądź też gdy wymiana istniejących urządzeń obcych polega na takiej ich przebudowie, gdzie urządzenie to nie będzie prowadzone po dotychczasowej trasie, a więc gdy faktycznie wymiana ta będzie prowadziła do zwiększenia dotychczas zajętej powierzchni pasa drogowego.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji natomiast organ odwoławczy nie wskazał w ogóle w oparciu o jakie przesłanki faktyczne uznał, że wymiana [...] w zakresie określonym we wniosku z dnia [...]r. uprawniała do naliczenia kwestionowanej opłaty. Brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jakichkolwiek rozważań dotyczących charakterystyki robót określonych w zgłoszonym przez skarżącą wniosku. Powołanie się jedynie na fakt, że we wniosku tym wskazano jako rodzaj robót wymianę [...] nie wyjaśnia sprawy w powyższym zakresie. Nie przeprowadzono bowiem żadnej analizy załączonych do wniosku dokumentów w celu ustalenia czy zgłoszone roboty stanowią przebudowę czy też remont istniejącego [...]. Na okoliczności te skarżąca zwracała uwagę w odwołaniu. Miały one istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, wobec czego powinny być przedmiotem rozważań i oceny organu odwoławczego.

Przedstawione powyżej zagadnienia nie zostały należycie wyjaśnione przez organ odwoławczy, co zdaniem Sądu stanowi naruszenie uregulowań zawartych w art. 7, 77 i 107 § 3 kpa oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż mogły skutkować niewłaściwym zastosowaniem powołanych przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy uwzględniając powyższe wskazania oraz zebrany dotychczas w sprawie materiał dowodowy podejmie właściwe rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 kpa.

Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ppsa Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200, 205

§ 2 i 209 ppsa oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych... (Dz. U. Nr 163, poz. 1349).

SW