Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1064/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Insfrastruktury i Budownictwa~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12
journal: Dz.U. 2017 poz 1496
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych  tekst jedn

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant asystent sędziego Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Inwestycji i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 582/18 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 30 listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2018 r. (sygn. akt IV SA/Wa 582/18), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – po rozpoznaniu skargi Prezydenta Miasta [...] – uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 30 listopada 2017 r. nr [...]i utrzymaną przez nią w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 17 sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

W motywach w/w wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że zaskarżoną decyzją z dnia 30 listopada 2017 r., Minister Infrastruktury i Budownictwa – orzekając na skutek odwołania wniesionego przez Prezydenta Miasta [...] - utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 17 sierpnia 2017 r. nr [...], w której: ustalono odszkodowanie w wysokości 31 419 zł za prawo własności nieruchomości - przejętej z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa - położonej w [...], w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, jako przeznaczonej pod rozbudowę ul. [...] w [...], odcinek od skrzyżowania z ulicą [...] do granic miasta (pkt 1 decyzji), przyznano odszkodowanie na rzecz współwłaścicieli nieruchomości, tj.

a) M. W.w udziale wynoszącym 3/12 cz. lub osób, które udokumentują tytuł prawny (wg stanu na dzień 14 listopada 2016 r.) do udziału wynoszącego 3/12 cz. w nieruchomości, zapisanego w ww. księdze wieczystej jako własność M.W. – w wysokości 7 854,75 zł,

b) A. H. w udziale wynoszącym 1/12 cz. lub osób, które udokumentują tytuł prawny (wg stanu na dzień 14 listopada 2016 r.) do udziału wynoszącego 1/12 cz. w nieruchomości, zapisanego w ww. księdze wieczystej jako własność A.H.- w wysokości 2 618,25 zł,

c) M. M. lub osób, które udokumentują tytuł prawny (wg stanu na dzień 14 listopada 2016 r.) do udziału wynoszącego 1/12 cz. w nieruchomości, zapisanego w ww. księdze wieczystej jako własność M.M.- w wysokości 2 618,25 zł,

d) E. K. w udziale wynoszącym 1/12 cz. lub osób, które udokumentują tytuł prawny (wg stanu na dzień 14 listopada 2016 r.) do udziału wynoszącego 1/12 cz. w nieruchomości, zapisanego w ww. księdze wieczystej jako własność E.K. - w wysokości 2 618,25 zł,

e) J. P. w udziale wynoszącym 3/12 cz. lub osób, które udokumentują tytuł prawny (wg stanu na dzień 14 listopada 2016 r.) do udziału wynoszącego 3/12 cz. w nieruchomości, zapisanego w ww. księdze wieczystej jako własność J. P. - w wysokości 7 854,75 zł,

f) K. G. w udziale wynoszącym 3/12 cz. lub osób, które udokumentują tytuł prawny (wg stanu na dzień 14 listopada 2016 r.) do udziału wynoszącego 3/12 cz. w nieruchomości, zapisanego w ww. księdze wieczystej jako własność K.G. - w wysokości 7 854,75 zł (pkt 2 decyzji)

oraz odmówiono powiększenia odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości (pkt 3 decyzji) i zobowiązano Prezydenta Miasta [...] jako zarządcę drogi krajowej w granicach miasta na prawach powiatu do wystąpienia do właściwego sądu z wnioskiem o zezwolenie na złożenie do depozytu sądowego ustalonego odszkodowania, a następnie przekazania odszkodowania do depozytu (pkt 4 decyzji).

Z ustaleń Sądu Wojewódzkiego wynikało przy tym, że przyjęta w decyzjach organów obu instancji wysokość odszkodowania, ustalona w oparciu o wycenę dokonaną przez rzeczoznawcę majątkowego – P. T., nie była między stronami sporna do kwoty 26.501 zł, natomiast zarówno w odwołaniu, jak i w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Prezydent Miasta [...], powołując się na treść art. 151 kodeksu cywilnego (dalej: k.c.), kwestionował prawidłowość zaliczenia do kwoty należnego w tym przypadku odszkodowania wartości takiego składnika budowlanego, jakim był fragment jezdni o nawierzchni asfaltowej, położony na działce nr [...]. Wspomniany fragment jezdni znajdował się bowiem wprawdzie na nieruchomości, która dopiero z mocy decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 23 marca 2016 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: rozbudowa ulicy [...] w [...] (a która to decyzja, decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 15 listopada 2016 r. nr [...] została w części zmieniona a w części utrzymana w mocy), stała się własnością Skarbu Państwa, ale – zdaniem Prezydenta Miasta [...] – jezdnia ta była elementem innej drogi gminnej, to jest ulicy [...], która została wybudowana z przekroczeniem granicy gruntu sąsiedniego. W ocenie zatem skarżącego, ustalając odszkodowanie za działkę nr [...] organ naruszył przepisy prawa poprzez nieprawidłowe zastosowanie art. 46, art. 47 i art. 48 k.c. oraz jednocześnie niezastosowanie art. 151 k.c. W rezultacie więc ustalone odszkodowanie było zawyżone i niesłusznie (bezpodstawnie) wzbogacało byłych właścicieli wycenianej nieruchomości.

Odpowiadając na skargę, Minister Infrastruktury i Budownictwa wnosił o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Uchylając zaskarżoną decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż (cyt.): "Trafnie podniesiono w skardze, że decyzję wydano z naruszeniem przepisu prawa materialnego, zakreślającego zakres należnego odszkodowania, jako odpowiadającego wartości wywłaszczonego gruntu, wobec nie zastosowania jednej z reguł prawa cywilnego, zakreślającej, co także należy traktować jako część składową nieruchomości – zawartej w art. 151 K.c.".

Zdaniem Sądu I instancji, zasadne okazały się zarzuty skargi, iż organ nieprawidłowo uznał część drogi – ul. [...] w [...]– zajmującej wywłaszczoną działkę nr [...] za część składową działki [...], gdyż - w okolicznościach sprawy - za "naniesienia budowlane" na gruncie, oznaczonym nr [...] (w postaci jezdni), które nie stanowiły części składowej wywłaszczonego gruntu, odszkodowanie dotychczasowym właścicielom tej działki nr [...] nie przysługiwało. Jezdnia zatoki autobusowej przy ul. [...] w [...], jak podkreślił Sąd Wojewódzki, nie stanowiła bowiem części składowej działki nr [...], ale była częścią składową drogi – ul. [...], będącej własnością Skarbu Państwa. Z tego też względu, w ocenie Sądu I instancji, przy ustaleniu wysokości odszkodowania powinna w tym przypadku podlegać uwzględnieniu wyłącznie wartość rynkowa gruntu. Powyższe wynikać miało z treści art. 151 k.c., stanowiącego regulację szczególną, wobec zawartej w art. 48 k.c. W tym przypadku bowiem zasada superficies solo cedit doznawała ograniczenia. Sąd Wojewódzki wskazał przy tym, że stanowisko takie jest prezentowane zarówno w doktrynie, jak i judykaturze, a których przykłady przytoczył. W rezultacie więc Sąd Wojewódzki stwierdził, że (cyt.): "koncepcja przyjęta przez organ, jakoby odszkodowanie mogło obejmować wartość naniesień budowlanych, stanowiących - jak wskazano - własność osób trzecich, nie jest do pogodzenia z regułą tzw. słusznego odszkodowania. Reasumując, nieprawidłowo ustalono kwotę odszkodowania, naruszając przepis prawa materialnego - art. 18 ust. 1 specustawy".

W konsekwencji zatem Sąd Wojewódzki polecił, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy określił wysokość odszkodowania z uwzględnieniem poglądu, że nie może ono obejmować fragmentów zrealizowanej na wycenianej nieruchomości drogi publicznej.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Minister Inwestycji i Rozwoju zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie prawa materialnego ( art. 174 pkt 1 p.p.s.a.):

1. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 151 Kodeksu cywilnego - w sytuacji, gdy do ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą pod realizację inwestycji drogowej zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz w sprawach nieuregulowanych przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami,

2. poprzez błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 18 ust 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a polegającą na przyjęciu, że w stanie nieruchomości nie należy uwzględniać fragmentów zrealizowanej na niej drogi publicznej.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, względnie - przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Ponadto skarżący kasacyjnie organ wnosił o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono treść art. 12 ust. 1, 2 i 4 oraz art. 18 ust. 1 a także art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, podkreślając, że jest to ustawa specjalna, to znaczy regulująca pewne zagadnienia w sposób szczególny, specjalistyczny i - z racji brzmienia jej art. 45 ust. 2 - ograniczona w czasie.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej - w świetle uzasadnienia projektu w/w ustawy – jej celem jest zdecydowane uproszczenie przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych a zatem ratio legis komentowanej ustawy sprowadza się do przyspieszenia procesu rozwoju infrastruktury drogowej w Polsce. Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ma więc, jak na to wskazuje sam tytuł, szczególne znaczenie. Upraszcza i usprawnia procedury administracyjne dotyczące lokalizowania i budowy dróg, ogranicza w pewnym zakresie prawa procesowe stron postępowania innych niż inwestor, stanowiąc w tym zakresie uregulowanie o charakterze wyjątku w stosunku do innych przepisów.

Akcentowano także, iż to jedna decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której treść została uregulowana w art. 11f specustawy, wywołuje wiele skutków prawnych o różnym charakterze i przepisy jednoznacznie wskazują krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania odszkodowania. Wobec takiego zatem celu ustawy i kompleksowego uregulowania kwestii odszkodowania brak jest podstaw do przyjęcia, że w postępowaniach odszkodowawczych znajdą zastosowanie inne przepisy regulujące tę samą materię niż uregulowania przewidziane w specustawie drogowej.

Wskazując zatem na treść art. 23 specustawy drogowej, który przewiduje, iż w sprawach nieuregulowanych zastosowanie znajdują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w której z kolei w art. 4 pkt 1 znajduje się definicja nieruchomości gruntowej, określająca ją jako grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności, autor skargi kasacyjnej zwracał uwagę, że definicja ta nie przewiduje wyłączenia ze stanu nieruchomości innych naniesień czy obiektów lub ich części, takich jak budowle bądź ich fragmenty, z jakimi mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Tym samym organ administracji publicznej, ustalający odszkodowanie za nieruchomość, zobowiązany jest poruszać się w obszarze wyznaczonym przepisami specustawy drogowej i ustawy o gospodarce nieruchomościami, które to w sposób jasny i całościowy wskazują zakres przedmiotowy i podmiotowy postępowania odszkodowawczego.

Powyższe nie może w rezultacie prowadzić do przekonania, że do postępowania administracyjnego zastosowanie znajdą wszystkie regulacje, wynikające z prawa cywilnego, bez zważania na wspomnianą wyżej szczególność i odrębność postępowań prowadzonych w trybie specustawy drogowej. Nieprawidłowym więc wydaje się być przeświadczenie Sądu, jakoby art. 151 k.c. dało się inkorporować do postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim orzeka ono o ustaleniu odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie specustawy drogowej. Przepis ten stanowi bowiem wyjątek, wyłączający regułę superficies solo cedit. Rodzi roszczenia dot. nieruchomości, na której wzniesiono budynek lub inne urządzenia, ale dochodzone na drodze cywilnoprawnej, a nie administracyjnej. Rozstrzyganie kwestii przekroczenia granicy, o których mowa w art. 151 k.c. przez organ administracji publicznej w trybie specustawy drogowej wymagałoby zaś ustalenia szeregu okoliczności, takich jak: daty budowy, jej inwestora, zakresu przekroczenia, wartości przekroczenia w stosunku do całości inwestycji, które to ustalenia mogłyby następnie być całkiem inne w postępowaniu cywilnoprawnym.

Ostatecznie więc autor skargi kasacyjnej stał na stanowisku, iż ocena skuteczności tych roszczeń, jak i ocena spełnienia przesłanek, wynikających z art. 151 k.c. nie ma racji bytu poza postępowaniem prowadzonym przed sądem powszechnym, a w szczególności w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie specustawy drogowej. Tym samym, w ocenie skarżącego, specustawa drogowa i przepisy wykonawcze stanowiły samowystarczalną podstawą do wypłaty i ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte pod inwestycje infrastrukturalne, a ewentualne spory co do kwestii własności obiektu budowlanego usytuowanego czy to w całości czy częściowo na cudzym gruncie winny być rozstrzygane na drodze cywilnoprawnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta [...] wnosił o jej oddalenie wraz zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

Uczestnik postępowania podnosił przy tym w szczególności, że ustawa o gospodarce nieruchomościami zawiera tylko definicję "nieruchomości gruntowej" wskazując, że jest nią grunt wraz z "częściami składowymi"; nie definiuje jednak pojęcia owych "części składowych". Dla nikogo nie ulega też wątpliwości, że także w przypadku stosowania ustawy o gospodarce nieruchomościami należy odwoływać się do odpowiednich przepisów zawartych w kodeksie cywilnym, m. in. do przepisu art. 48 k.c.

Zwracano też uwagę na treść art. 12 ust. 4f specustawy drogowej, który stanowi, że odszkodowanie za nieruchomość przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości. Organ orzekający o odszkodowaniu musi więc ustalić, co jest nieruchomością w danej sprawie i kto jest jej właścicielem.

W piśmie procesowym z dnia 7 marca 2022 r. Prezydent Miasta [...] oświadczył, że nie wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, gdyż ma możliwość uczestniczenia w rozprawie zdalnej.

W piśmie z dnia 1 kwietnia 2022 r. Minister Rozwoju i Technologii wnosił

o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie zdalnej.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału Izby Ogólnoadministracyjnej

z dnia 8 kwietnia 2022 r. została wyznaczona rozprawa zdalna na dzień 22 czerwca 2022 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022, poz. 329), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Zarzuty te zostały oparte na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego, w postaci błędnej wykładni i błędnym zastosowaniu art. 151 k.c. oraz błędnej wykładni art. 18 ust. 1 specustawy drogowej. Problem bowiem, który wystąpił w analizowanej sprawie sprowadzał się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie ustalenia odszkodowania, należnego z tytułu przejścia – mocą decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – własności danej nieruchomości gruntowej na podmiot publicznoprawny, organ administracyjny może (winien) stosować przepis art. 151 k.c.

W związku z powyższym, wskazać trzeba, że zgodnie treścią art. 12 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1496), decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości i decyzja ta stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej. Po myśli zaś art. 12 ust. 4 omawianej ustawy, nieruchomości, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Natomiast na zasadzie art. 12 ust. 4 f specustawy drogowej, odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Decyzję ustalającą wysokość takiego odszkodowania wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 4a ustawy) i ma to on uczynić w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 4b specustawy).

Zgodnie przy tym z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zaś wg art. 23 omawianej ustawy, w sprawach w niej nieuregulowanych, (do kwestii związanej z ustalaniem odszkodowania) stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić trzeba, że z uwagi na wyżej przedstawiony, szczególny charakter specustawy drogowej z dnia 10 kwietnia 2003 r. ani w orzecznictwie, ani w doktrynie nie ma wątpliwości, iż przepisy tej ustawy określają reguły szczególne m. in. w stosunku do ogólnych zasad przyznawania odszkodowania. Powyższe dotyczy przy tym oczywiście kompensacji roszczenia odszkodowawczego, realizowanej w trybie administracyjnym z tytułu szeroko rozumianego wywłaszczenia mienia nieruchomego. Zastrzeżenie to jest zaś o tyle istotne, że wprawdzie zarówno specustawa drogowa, jak i ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2020 r. poz. 65 ze zm., dalej: "u.g.n."), posługują się wprawdzie wielokrotnie terminologią charakterystyczną dla instytucji prawa cywilnego i w wielu przypadkach normowaną przepisami kodeksu cywilnego, to jednak w/w roszczenie odszkodowawcze, choć ma swoje korzenie w instytucji roszczenia deliktowego, regulowanego przepisami prawa cywilnego, nie jest jednak z nim tożsame. W szczególności roszczenie realizowane w trybie postępowania administracyjnego np. nie podlega przepisom kodeksu cywilnego o przedawnieniu roszczeń a także nie obejmuje prawa do domagania się przyznania tzw. pełnego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia (nie dotyczy lucrum cessans).

Z tej przyczyny wprawdzie w przypadku braku stosownej definicji legalnej, zawartej w akcie prawnym, stanowiącym podstawę orzekania w postępowaniu administracyjnym, w przypadku pojęć, stanowiących podstawowe instytucje prawa cywilnego, takich jak np. pojęcie: własności, nieruchomości budynkowej czy lokalowej, części składowej, właściciela, spadkobiercy e.t.c., niewątpliwie – zgodnie z zasadami wykładni systemowej – uzasadnione jest przyjmowanie ich znaczenia, które nadaje im prawo cywilne, tym niemniej nie dotyczy to sytuacji, w których do ustalenia, czy w danym przypadku mamy do czynienia z występowaniem właśnie tego rodzaju instytucji prawnej, konieczne jest wcześniejsze przesądzenie w tym względzie przez sąd powszechny.

Rozpoznawana sprawa dotyczyła postępowania odszkodowawczego, dotyczącego nieruchomości położonej w [...], a stanowiącej działkę nr [...], w obrębie [...], o powierzchni [...] ha, a które to postępowanie było następstwem objęcia w/w nieruchomości decyzją Wojewody Śląskiego z dnia 23 marca 2016 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w postaci rozbudowy ulicy [...] w [...], odcinek od skrzyżowania z ulicą [...] do granic miasta. Zaskarżoną decyzją z dnia 30 listopada 2017 r., Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 17 sierpnia 2017 r. nr [...], w której dla osób uprawnionych ustalono odszkodowanie w łącznej wysokości 31 419 zł, jako należne z tytułu przejścia prawa własności opisanej wyżej nieruchomości na rzecz podmiotu publicznoprawnego.

Tak ustalonej wysokości odszkodowania sprzeciwiał się natomiast Prezydent [...], twierdząc, że odszkodowanie to winno wynosić jedynie 26 501 zł, albowiem dotychczasowym właścicielom działki [...] nie przysługuje odszkodowanie w części odpowiadającej wartości fragmentu jezdni znajdującej się na tej działce. Zdaniem uczestnika postępowania, fragment ten, położony na w/w działce, nie stanowił bowiem części działki nr [...], gdyż był on częścią składową drogi publicznej, urządzonej jako ulica [...]. Jezdnia ta zatem była częścią składową budowli lub inaczej "innego urządzenia", o którym mowa w art. 151 k.c., jako, że ulica [...] została wybudowana z przekroczeniem granicy gruntu sąsiedniego.

Uwzględniając skargę Prezydenta [...], Sąd Wojewódzki uznał, że organy błędnie przyjęły jakoby częścią składową wycenianej nieruchomości był ów fragment jezdni i w konsekwencji polecił, aby organ odwoławczy, ponownie orzekając, określił wysokość odszkodowania z uwzględnieniem faktu, że nie może ono obejmować fragmentów zrealizowanej na przedmiotowej nieruchomości jezdni.

W ocenie składu orzekającego, powyższy pogląd Sądu Wojewódzkiego i uczestniczącego w postępowaniu kasacyjnym Prezydenta Miasta [...] nie był jednak prawidłowy.

W art. 4 pkt 1 u.g.n. została sformułowana definicja nieruchomości gruntowej, określająca ją jako grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności. Definicja ta jest przy tym zbieżna z definicją nieruchomości gruntowej, zawartej w art. 46 § 1 k.c. Ten ostatni przepis stanowi bowiem, iż nieruchomość gruntowa to część powierzchni ziemskiej stanowiąca odrębny przedmiot własności. Po myśli zaś art. 48 k.c., z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania. Generalnie zatem, budynki i inne urządzenia trwale związane z gruntem są jego częścią składową.

Przepis art. 151 k.c., podobnie zresztą jak regulacje prawne zawarte w art. 231 § 1 i 2 k.c., są przepisami szczególnymi, wpisującymi się w ramy tzw. prawa sąsiedzkiego. Ich zadaniem jest bowiem uregulowanie z poszanowaniem zasad etyki wzajemnych stosunków właścicieli sąsiadujących ze sobą nieruchomości w sytuacji, gdy (mówiąc ogólnie) budowa obiektu na jednej z nieruchomości przekroczyła granice drugiej (a nawet w niektórych przypadkach została na niej zrealizowana – art. 231 k.c.). Wspomniane wyżej przepisy umożliwiają zatem przyjęcie w określonych sytuacjach odmiennych - od generalnej zasady, wyrażonej w art. 48 k.c. - reguł. Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy, istotne jest jednak to, że dla stwierdzenia, że w danym przypadku zachodzi stan taki, o którym stanowi art. 151 k.c., musiałby być wcześniej wydany przez sąd cywilny właściwy wyrok. Nie może bowiem organ administracji publicznej sam orzekać o roszczeniu (zarówno co do zasady, jak i co do wysokości) właściciela nieruchomości, której granica została przekroczona przy wznoszeniu na nieruchomości sąsiedniej budowli lub innego urządzenia. Nakazanie zaś przez Sąd Wojewódzki Ministrowi uwzględnienia, przy ustalaniu wysokości odszkodowania z tytułu (szeroko rozumianego wywłaszczenia nieruchomości), żądania uczestnika postępowania w istocie rzeczy sprowadzałoby się do przesądzenia przez organ o zasadności takiego roszczenia. Organ ustalający odszkodowanie musiałby bowiem - w ramach prowadzonego postępowania odszkodowawczego - ustalić istnienie wszystkich przesłanek, niezbędnych dla przyjęcia, że w danym przypadku zachodzi sytuacja z art. 151 k.c. Zatem organ musiałby w postępowaniu administracyjnym przeprowadzić postępowanie dowodowe, właściwe dla oceny zasadności roszczenia właściciela nieruchomości, której granice zostały przekroczone i dodatkowo paradoksalnie czyniłby to na wniosek właściciela gruntu sąsiedniego w sytuacji, gdy wspomniane roszczenie nie zostało w ogóle podniesione przez podmiot uprawniony. Zwrócić bowiem w tym miejscu należy uwagę, że przepis art. 151 k c. przewiduje, iż jeżeli przy wznoszeniu budynku lub innego urządzenia przekroczono bez winy umyślnej granice sąsiedniego gruntu, to właściciel tego gruntu nie może żądać przywrócenia stanu poprzedniego, chyba, że bez nieuzasadnionej zwłoki sprzeciwił się przekroczeniu granicy albo że grozi mu niewspółmiernie wielka szkoda. Może on zaś żądać albo stosownego wynagrodzenia w zamian za ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej, albo wykupienia zajętej części gruntu, jak również tej części, która na skutek budowy straciła dla niego znaczenie gospodarcze. Przepis art. 151 k.c. nie formułuje zatem w ogóle roszczeń, z których mógłby skorzystać właściciel nieruchomości wyjściowej (ten który wzniósł budowlę lub inne urządzenie trwale z gruntem związane) a zatem nie bardzo jest wiadome, z jakiego w ogóle powodu w niniejszym postępowaniu odszkodowawczym organ miałby zajmować się roszczeniem z art. 151 k.c., gdyż kwestie wynikające z tego roszczenia podnosił w tym przypadku nie beneficjent roszczenia a Prezydent [...].

Przede wszystkim jednak trzeba podkreślić, że skoro rozstrzyganie o istnieniu przesłanek, przewidzianych w art. 151 k.c., jest ściśle związane z roszczeniem właściciela nieruchomości, której granice przy wznoszeniu budowli zostały przekroczone, a owo roszczenie ma charakter cywilny, to - z mocy art. 2 k.p.c. – zgodnie z którym rozpoznawanie spraw cywilnych należy do kompetencji sądów powszechnych, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych oraz Sądu Najwyższego (taka sytuacja zaś w tym przypadku nie zachodziła), orzekanie w przedmiocie, czy znajdujący się na wycenianej nieruchomości fragment jezdni nie stanowił – wbrew zasadzie ogólnej – jej części składowej a był częścią składową drogi publicznej przebiegającej przez inną niż wyceniana nieruchomość, nie było w ogóle dopuszczalne w prowadzonym - na zasadzie art. 18 ust. 1 specustawy drogowej – przez organy postępowaniu odszkodowawczym.

Nic nie stoi przy tym na przeszkodzie by strony niniejszego postępowania, po jego zakończeniu dokonały wzajemnych rozliczeń czy to dobrowolnie, czy w oparciu o stosowny wyrok sądu cywilnego.

Z tych powodów zatem skargę kasacyjną, opartą na art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 18 ust 1 specustawy drogowej i na art. 151 k.c., należało uznać za uzasadnioną. Słusznie bowiem jej autor akcentował, że specustawa drogowa i przepisy wykonawcze stanowią samowystarczalną podstawę do ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte pod inwestycje infrastrukturalne, a ewentualne spory co do kwestii własności obiektu budowlanego usytuowanego czy to w całości, czy częściowo na cudzym gruncie, winny być rozstrzygane na drodze cywilnoprawnej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 188

w zw. z art. 151 w zw. z art. 193 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.