Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2296/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Sękowska Sędziowie: sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] sierpnia 2020 r., [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. .


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: "GIOŚ" lub "organ II instancji") decyzją z [...] sierpnia 2020 r., [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca" lub "spółka") umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Marszałka Województwa [...] (dalej: "Marszałek" lub "organ I instancji") z [...] stycznia 2019 r., [...] z odwołania ww. spółki w zakresie unieważnienia dokumentów DPR: 2/2014, 3/2014, 4/2014, 6/2014, 8/2014, 9/2014,11/2014,12/2014, 13/2014, 14/2014, 16/2014, 17/2014, 18/2014, 20/2014, 21/2014, 22/2014, 23/2014, 24/2014, 25/2014, 26/2014, 27/2014, 28/2014, 29/2014, 30/2014, 31/2014, 32/2014, 33/2014 oraz DPO: 2/2014, 3/2014, 4/2014, 6/2014, 8/2014, 9/2014, 11/2014, 12/2014, 13/2014, 14/2014, 15/2014, 16/2014, 18/2014, 19/2014, 20/2014, 21/2014, 23/2014, 24/2014, 25/2014, 26/2014, 27/2014, 27/2014, 28/2014, 29/2014, 30/2014, 31/2014, 32/2014, 33/2014, 34/2014, 35/2014, 36/2014 (dalej: "dokumenty DPR i DPO").

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco.

[...] sp. z o.o. z siedzibą w miejscowości [...] Pierwsze poinformowała Marszałka o nieprawidłowości dokumentów DPR o numerach 22/2015, 7/2016, 11/2016, 12/2016, 13/2016, potwierdzających recykling odpadów opakowaniowych z drewna wystawionych na rzecz poszczególnych organizacji odzysku opakowań przez [...] sp.j. z siedzibą w miejscowości [...] (dalej: "[...]"). Przedmiotowe dokumenty opiewały na łączną masę 44 600 000 kg, a o ich wystawienie rzekomo wnioskowała [...] sp. z o.o. W powyższym piśmie [...] sp. z o.o. wskazała, iż w latach 2015-2016 nie przekazała [...] odpadów opakowaniowych z drewna w ilości 44 600 000 kg i nie wnioskowała o wystawienie przedmiotowych dokumentów. Ponadto karty przekazania odpadów, widniejące na wymienionych w piśmie dokumentach DPR nigdy nie zostały sporządzone przez [...] sp. z o.o.

Marszałek Województwa [...] decyzją z [...] stycznia 2019 r., [...] orzekł o unieważnieniu dokumentów DPR i DPO wystawionych za 2014 r. przez [...]. Organ I instancji przedmiotową decyzję przekazał do wiadomości skarżącej.

W dniu [...] lutego 2019 r. do Marszałka wpłynęło odwołanie spółki od decyzji z [...] stycznia 2019 r., [...], w którym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, zarzucając Marszałkowi wydanie decyzji z naruszeniem:

1. art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej: "k.p.a."), poprzez uniemożliwienie skarżącej udziału w postępowaniu, polegające na nie poinformowaniu jej o prowadzeniu tego postępowania i w konsekwencji nie zapewnieniu spółce, jako stronie, udziału w tym postępowaniu;

2. art. 8 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów administracji poprzez wydanie niezmiernie istotnej decyzji dla skarżącej, bez jej udziału w postępowaniu;

3. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 29 k.p.a. poprzez pominięcie spółki jako strony postępowania, pomimo oczywistego faktu, iż wydana decyzja związana jest wprost z interesem prawnym i obowiązkiem skarżącej;

4. art. 9 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez niepoinformowanie skarżącej o ustalonych okolicznościach faktycznych mogących rzutować na wynik postępowania, a w konsekwencji na prawa i obowiązki spółki, co uniemożliwiło jej skuteczne odniesienie się do ustaleń organu istotnych dla rozstrzygnięcia, przy czym zajęcie przez spółkę stanowiska odnośnie tych kwestii mogłoby mieć wpływ na ustalenia organu, a przez co skarżąca została pozbawiona prawa czynnego udziału w postępowaniu;

5. art. 7, 77 § 1 i 80 oraz 81 k.p.a. polegające na braku zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, wobec braku ustaleń stanu faktycznego przez organ z udziałem skarżącej, a w efekcie materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie daje możliwości obiektywnego ustalenia całości stanu faktycznego istotnego dla treści rozstrzygnięcia;

6. art. 53 ust. 4a i 4b ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi (Dz. U. z 2020 r., poz. 1114; dalej: "u.g.o.") poprzez uznanie, bez udziału w postępowaniu spółki, iż wystawione przez [...] dokumenty DPR i DPO są nieważne, z pominięciem praw skarżącej, jako strony w postępowaniu oraz praw spółki, jako prawnego dysponenta dokumentów DPR oraz z pominięciem istotnych danych i dowodów, które mogłyby pomóc ustalić rzeczywisty stan prawny.

GIOŚ decyzją z [...] sierpnia 2020 r. (wskazaną na wstępie), po rozpatrzeniu odwołania spółki umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Marszałka z [...] stycznia 2019 r. z odwołania skarżącej w zakresie unieważnienia dokumentów DPR i DPO. Jak wskazał organ II instancji, w niniejszej sprawie rozpoznanie odwołania skarżącej zależy od tego, czy na gruncie niniejszego postępowania spółka ma status strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zdaniem GIOŚ, spółka nie spełniła przesłanki interesu prawnego, która wynikałaby z powyższego przepisu. Chociaż z art. 53 ust. 4b u.g.o. wynika m.in., że organizacja odzysku opakowań, której zostały przekazane dokumenty DPO lub DPR, które zostały unieważnione, jest obowiązana do złożenia skorygowanego sprawozdania, o którym mowa w art. 73 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r., poz. 797; dalej: "u.o.o."), tzn. rocznego sprawozdania o produktach, opakowaniach i o gospodarowaniu odpadami, m.in. w zakresie określenia wysokości należnej opłaty produktowej, w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia, w którym decyzja, o której mowa w art. 53 ust. 4a u.g.o., stała się ostateczna, to nie można z tego powodu przyjąć, iż decyzja wydawana na podstawie art. 53 ust. 4a u.g.o. dotyczy interesu prawnego organizacji odzysku opakowań wywodzonego z obowiązku zapłaty opłaty produktowej na podstawie art. 34 ust. 2 u.g.o.

Zdaniem GIOŚ, nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu, w tym recyklingu dla wszystkich opakowań razem, oraz odzysku rodzi obowiązek zapłaty opłaty produktowej, a nie unieważnienie dokumentu DPR lub DPO. Poza tym, organ II instancji wskazał, że unieważnienie dokumentu DPR lub DPO niewątpliwie wpłynie na postępowanie dowodowe prowadzone w przedmiocie ustalenia opłaty produktowej, niemniej spółka może w tym postępowaniu za pomocą wszelkich środków dowodowych wykazywać, że osiągnęła w danym roku wymagany poziom recyklingu, w tym recyklingu dla wszystkich opakowań razem, oraz odzysku. Skarżąca może w szczególności wykazywać, iż na podstawie zawartej przez nią umowy o świadczenie usług w zakresie odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych [...] wykonała wymagany poziom odzysku.

Zdaniem GIOŚ, powyższe pozwala twierdzić, że spółka może mieć w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 53 ust. 4a u.g.o. interes faktyczny, a nie prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż nie ma on uzasadnienia w normie prawa materialnego, a w szczególności w art. 34 ust. 2 u.g.o. Organ uznał bowiem, że postępowania te są od siebie niezależne i dotyczą innych podmiotów oraz różnych przedmiotów. Interes faktyczny na takiej samej zasadzie w tym postępowaniu może mieć wprowadzający produkty w opakowaniach, za którego organizacja odzysku opakowań zgodnie z art. 17 ust. 2 u.g.o. wykonuje obowiązek zapewnienia odzysku, w tym recyklingu odpadów opakowaniowych takiego samego rodzaju jak odpady opakowaniowe powstałe z tego samego rodzaju opakowań jak opakowania, w których wprowadzający produkty w opakowaniach wprowadził produkty. W obu jednak przypadkach jest to jedynie interes faktyczny, a nie interes prawny.

W ocenie GIOŚ, sam interes faktyczny w postępowaniu administracyjnym nie jest wystarczający do uznania spółki, jak i wprowadzającego produkty w opakowaniach, za stronę postępowania prowadzonego na podstawie art. 53 ust. 4a u.g.o.

GIOŚ podniósł także, że na takiej samej zasadzie ukaranie administracyjną karą pieniężną przedsiębiorcy prowadzącego recykling lub inny niż recykling proces odzysku odpadów opakowaniowych na podstawie art. 56 pkt 9 u.g.o. za wystawienie nierzetelnego dokumentu DPR lub DPO, nie czyni organizacji odzysku opakowań, jak i innych podmiotów, stroną tego postępowania, mimo tego, iż postępowanie to może wpływać na interes faktyczny organizacji odzysku opakowań, dla której zostały wystawione nierzetelne dokumenty DPR lub DPO.

Poza tym, organ II instancji wskazał, że art. 53 ust. 4a u.g.o. nie stanowi ogólnej i jedynej podstawy do kwestionowania wszystkich niezgodności informacji dotyczących zagospodarowania odpadów opakowaniowych zawartych w dokumentach DPO oraz DPR ze stanem faktycznym, a dotyczy jedynie, jak wyraźnie wynika z art. 53 ust. 4a u.g.o., sytuacji, gdy stwierdzono rażące nieprawidłowości w działalności prowadzącego recykling lub inny niż recykling proces odzysku odpadów opakowaniowych, w wyniku kontroli przeprowadzonej na podstawie art. 53 ust. 2 lub 2a u.g.o. Z tego faktu nie można jednak wyciągnąć wniosku, że w przypadku niestwierdzenia rażących nieprawidłowości w działalności prowadzącego recykling lub inny niż recykling proces odzysku odpadów opakowaniowych nie ma możliwości kwestionowania informacji dotyczących zagospodarowania odpadów opakowaniowych zawartych w dokumentach DPO oraz DPR ze stanem faktycznym, gdy takie w rzeczywistości występują. Według GIOŚ, nawet w przypadku niestwierdzenia rażących nieprawidłowości, w wyniku kontroli przeprowadzonej na podstawie art. 53 ust. 2 lub 2a u.g.o., a ustaleniu na przykład w odrębnym postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 37 ust. 1 u.g.o. występowania mimo tego niezgodności informacji dotyczących zagospodarowania odpadów opakowaniowych zawartych w dokumentach DPO oraz DPR ze stanem faktycznym, stan taki może być podstawą do wykazywania nieosiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu, w tym recyklingu dla wszystkich opakowań razem, oraz odzysku, bez konieczności unieważniania tych dokumentów, a nawet jak wynika z art. 53 ust. 4a u.g.o. bez takiej możliwości. Organ zwrócił uwagę, że dokumenty DPO oraz DPR podlegają normalnej ocenie dowodowej w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia wysokości zaległości z tytułu opłaty produktowej prowadzonym na podstawie art. 37 ust. 1 u.g.o.

Organ II instancji wskazał także, że art. 53 ust. 4b u.g.o. nakłada jedynie obowiązek na organ administracji poinformowania organizacji odzysku opakowań o unieważnieniu dokumentu DPR oraz DPO. W przypadku jednak, gdy organizacja odzysku opakowań, której zostały przekazane dokumenty DPO lub DPR, które zostały unieważnione, nie złoży skorygowanego sprawozdania, o którym mowa w art. 73 u.o.o., jedynym sposobem ustalenia opłaty produktowej zgodnie z art. 37 ust. 1 u.g.o. jest wszczęcie odrębnego postępowania w stosunku do postępowania określonego w art. 53 ust. 4a u.g.o., w którym taka opłata ewentualnie zostanie ustalona. Dopiero postępowanie dotyczące ustalenia ewentualnej wysokości opłaty produktowej, o którym mowa w art. 37 ust. 1 u.g.o., będzie dotyczyło interesu prawnego oraz obowiązku organizacji odzysku opakowań. W tym postępowaniu jednak spółka może, za pomocą wszelkich środków dowodowych, wykazywać, że osiągnęła w danym roku wymagany poziom recyklingu, w tym recyklingu dla wszystkich opakowań razem, oraz odzysku.

W tych okolicznościach, GIOŚ stwierdził, że spółka w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 53 ust. 4a u.g.o. powołuje się nie na własny interes prawny, ale na interes prawny wystawcy dokumentu DPR oraz DPO, których nieważność została stwierdzona w niniejszym postępowaniu. W postępowaniu tym nie nakłada się także żadnych dodatkowych obowiązków na spółkę. Zdaniem organu II instancji, samo tylko prawdopodobieństwo powstania dla spółki obowiązku zapłaty opłaty produktowej, stanowić może wyłącznie o interesie faktycznym wynikającym z przedmiotowego postępowania. Powyższe przesądza o braku legitymacji skarżącej do bycia stroną w niniejszym postępowaniu.

GIOŚ zwrócił również uwagę, że skarżąca nie jest przedsiębiorcą prowadzącym recykling lub inny niż recykling proces odzysku odpadów opakowaniowych, ani eksportującym odpady opakowaniowe oraz dokonującym wewnątrzwspólnotowej dostawy odpadów opakowaniowych. Przedmiotowa sprawa dotyczy unieważnienia dokumentów DPR i DPO, które zostały wystawione za 2014 r. przez [...]. Wskazał również, że spółka jest organizacją odzysku opakowań i fizycznie nie zajmuje się ani nie zajmowała się odzyskiem i recyklingiem odpadów opakowaniowych. W związku z powyższym, GIOŚ za chybiony uznał zarzut dotyczący naruszenia przez Marszałka przepisów k.p.a. Zgodnie ze zgromadzoną dokumentacją organ I instancji podjął wszystkie czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego, a prowadzone postępowanie prowadzone było zgodnie obowiązującymi przepisami k.p.a.

Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję GIOŚ z [...] sierpnia 2020 r. wskazując na naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności:

1. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1, 2 i 4, art. 20 ust. 1 i 2 oraz art. 23 ust. 1 i 3 u.g.o. polegające na ich niezastosowaniu, prowadzącym do mylnego połączenia przez organ interesu prawnego skarżącej z postępowaniem w sprawie ustalenia opłaty produktowej, podczas gdy interes prawny skarżącej wynika z obowiązku zapewnienia poziomów odzysku i recyklingu, zaś unieważnienie dokumentu realnie, bezpośrednio i konkretnie wpływa na wykonanie tego obowiązku, przez co organ błędnie dokonał oceny interesu prawnego w powiązaniu ze skutkiem następczym niewykonania obowiązku, a nie z samą możliwością pierwotnego niewykonania obowiązku uzyskania poziomów odzysku i recyklingu, co doprowadziło do rozpoznania sprawy bez wymaganego udziału skarżącej bez jej zawinienia, to jest powstania przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.;

2. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 u.g.o. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że unieważnienie dokumentów DPO lub DPR nie będzie prowadziło do obowiązku zapłaty opłaty produktowej, który miałby powstać po wydaniu decyzji o której mowa w art. 37 ust. 1 tej ustawy, podczas gdy obowiązek zapłaty opłaty produktowej istnieje już z mocy samego prawa od momentu niewykonania obowiązku z art. 17 i 20 za dany rok kalendarzowy, wobec czego skarżąca posiada aktualny konkretny i bezpośredni interes prawny do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności tych dokumentów, jako środek ochrony przed doprowadzeniem do stanu prawnego ustalającego niespełnienie obowiązku z art. 17 i 20 u.g.o., co doprowadziło do rozpoznania sprawy bez wymaganego udziału skarżącej bez jej zawinienia, to jest powstania przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.;

3. art. 11 ust. 1 i art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2020 r., poz. 1228; dalej: "p.u.") w zw. z art. 28 k.p.a. i z art. 37 ust. 1 u.g.o. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy obowiązek zapłaty opłaty produktowej prowadził będzie do realnego ryzyka w zakresie obowiązku złożenia przez spółkę wniosku o ogłoszenie upadłości, najpóźniej w terminie 30 dni od dnia terminu zapłaty tej opłaty, przez co skarżąca posiada interes prawny do udziału w postępowaniu lecz mimo to nie była została uznana przez organ za jego stronę, co doprowadziło do rozpoznania sprawy bez wymaganego udziału skarżącej bez jej zawinienia, to jest powstania przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.;

4. Art. 55(1) pkt 9 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r., poz. 1740; dalej: "k.c.") i art. 140 k.c. w zw. z art. 27 pkt 2 u.g.o. oraz w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nierozważenie, że dokumenty DPO i DPR jako część przedsiębiorstwa skarżącej stanowią przedmiot jej własność, zaś stwierdzenie ich nieważności wyłącza możliwości korzystania z tych dokumentów zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, wobec czego spółce przysługuje interes prawny dający jej legitymacje do udziału w postępowaniu wynikający z prawa cywilnego, a w szczególności prawa rzeczowego, co doprowadziło do rozpoznania sprawy bez wymaganego udziału skarżącej bez jej zawinienia, to jest powstania przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.;

5. art. 28 k.p.a. w zw. art. 23 ust. 3 u.g.o. i art. 75 § 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że unieważnienie dokumentu DPO i DPR nie ma wpływu na sytuację prawą skarżącej z uwagi na możliwość udowodnienia spełnienia obowiązku za pomocą innego dowodu, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów powinna prowadzić do uznania, że art. 23 ust. 3 u.g.o. wyłącza zastosowanie art. 75 § 1 k.p.a., co oznacza że unieważnienie dokumentów DPO i DPR całkowicie wyłącza prawo skarżącej do udowodnienia wykonania obowiązku z art. 17 i 20 u.g.o., a nawet w przypadku ewentualnego zastosowania art. 75 § 1 k.p.a., unieważnienie tych dokumentów naruszałoby interes prawny spółki w ten sposób, że zostałaby ona zmuszona do dowodzenia swoich twierdzeń innymi dowodami niż dokumentu DPO i DPR ograniczając przez to zakres dostępnych dowodów, co w każdym z obu tych przypadków powinno prowadzić do uznania, że skarżąca jest stroną postępowania, co doprowadziło do rozpoznania sprawy bez wymaganego udziału skarżącej bez jej zawinienia, to jest powstania przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.;

6. art. 28 k.p.a. w zw. art. 23 ust. 3, art. 53 ust. 4a i art. 40 i art. 55 u.g.o. oraz w zw. z art. 110 § 1 k.p.a. poprzez ich nieprawidłową wykładnię polegającą na uznaniu, że skarżąca nie posiada aktualnego interesu prawnego do bycia stroną postępowania z uwagi na fakt, że w późniejszych postępowaniach będzie mogła podważać ustalenia przedmiotowej decyzji unieważniającej i dowodzić spełnienia obowiązków z art. 17 i 20 u.g.o., podczas gdy ostateczność decyzji z art. 53 ust. 4a tej ustawy oznacza związanie nią organów które ją wydały także w postępowaniu w sprawie ustalenia opłaty produktowej, bez możliwości dowodzenia przeciwnego, co doprowadziło do rozpoznania sprawy bez wymaganego udziału skarżącej bez jej zawinienia, to jest powstania przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a;

7. art. 53 ust. 4b u.g.o. w zw. z art. 28 k.p.a. polegające na jego błędnej wykładni, pomijającej fakt, że wydanie decyzji unieważniającej dokumentu DPO i DPR oraz uzyskanie przez tą decyzję statusu ostateczności rodzi z mocy samego prawa obowiązek organizacji odzysku do złożenia korekty sprawozdania, wobec czego wydanie tej decyzji bezpośrednio kształtuje obowiązek organizacji odzysku opakowań, co powinno prowadzić do uznania, że spółce przysługuje status strony postępowania, co doprowadziło do rozpoznania sprawy bez wymaganego udziału skarżącej bez jej zawinienia, to jest powstania przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a;

8. art. 53 ust. 4a i 4b u.g.o. w zw. z art. 28 k.p.a. polegające na jego błędnej wykładni prowadzącej do uznania, że z przepisu tego wynika wyłączne uprawnienie podmiotu prowadzącego recykling lub inny niż recykling proces odzysku do bycia stroną postępowania oraz że przepis art. 53 ust. 4b u.g.o. stanowi jedynie źródło obowiązku powiadomienia organizacji odzysku opakowań przez organ o wydaniu decyzji unieważniającej, podczas gdy przepisy te w żaden sposób nie wskazują kręgu stron postępowania, nie zawierają nawet otwartego katalogu stron postępowania, a także w żaden sposób nie wyłączają z udziału w postępowaniu innych podmiotów niż recykler, w tym nie wyłączają udziału w postępowaniu organizacji odzysku opakowań, jak również nie zawierają jakiegokolwiek postanowienia o obowiązku zawiadomienia organizacji odzysku o unieważnieniu dokumentów dopiero po zakończeniu postępowania (co miałoby oznaczać w rozumieniu organu, że organizacja odzysku nie jest stroną w tym postępowaniu, a jest jedynie następczo informowana o jego wyniku) co doprowadziło do rozpoznania sprawy bez wymaganego udziału skarżącej bez jej zawinienia, to jest powstania przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.;

9. art. 28 k.p.a. polegające na błędnej wykładni polegającej na uznaniu, że stroną postępowania jest podmiot który żąda ustalenia swoich praw i obowiązków, a przez to wykluczającej jako stronę podmiot na którego sytuację wpływ ma decyzja wydawana z urzędu lub na nie jego wniosek, oraz z pominięciem że stroną postępowania administracyjnego jest także podmiot, na który nakładane są obowiązki, jak również podmiot którego prawa i obowiązki są kształtowane bez jego żądania oraz błędnej wykładni wymagającej dla uznania skarżącej za stronę, aby decyzja w sprawie odnosiła się bezpośrednio do obowiązków organizacji odzysku opakowań, podczas gdy przepis art. 28 k.p.a. nie przewiduje takiego koniecznego wymogu a obejmuje także sytuacje gdy wydana decyzja oddziałuje na obowiązki innej strony niż ta, której obowiązki są bezpośrednio kształtowane decyzją, co doprowadziło do rozpoznania sprawy bez wymaganego udziału skarżącej bez jej zawinienia, to jest powstania przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.;

10. art. 9 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na braku zawiadomienia skarżącej o koniecznych do wykazania względach w celu uznania jej za stronę postępowania, zwłaszcza w sytuacji, gdy organ posiadał z urzędu dostęp do wszystkich dowodów (w tym wystarczających dowodów znajdujących się w aktach sprawy) potrzebnych do ustalenia tych okoliczności, przez co skarżąca została pozbawiona możliwości wykazania przysługującego jej prawa do udziału w postępowaniu w charakterze strony;

11. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 i 4 zdanie 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. polegające na braku ustalenia przez organ dokumentów z którym skarżąca wiąże swój interes prawny, mimo posiadania informacji i dowodów w tym zakresie z urzędu, a przez to pominięciu ustalenia z urzędu kluczowej informacji o tym, które z dokumentów zostały wystawione na rzecz spółki,;

12. art. 15 k.p.a. polegające na nierozpoznaniu sprawy w całości, w szczególności poprzez poprzestanie na dokonaniu oceny tylko niektórych argumentów odwołania na istnienie interesu prawnego skarżącej do bycia stroną postępowania, bez dokonania wszechstronnej oceny sprawy;

13. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. 28 k.p.a. polegające na umorzeniu postępowania z uwagi na brak legitymacji skarżącej do wniesienia odwołania, w sytuacji, gdy spółka niewątpliwie była stroną postępowania, wobec czego odwołanie pochodziło od legitymowanego podmiotu, wobec czego postępowanie odwoławcze nie powinno podlegać pełnemu umorzeniu;

14. art. 107 § 3 w zw. z art. 104 § 2 k.p.a. polegające na braku rozpoznania sprawy co do jej istoty, przez skupienie się przez organ na zagadnieniach ewentualnego przyszłego postępowania w sprawie wyliczenia opłaty produktowej oraz całkowite pominięcie że sprawa dotyczy unieważnienia dokumentu kształtującego zakres wykonania kluczowego obowiązku zapewnienia poziomów odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych, którego niewykonanie może prowadzić do wyliczenia opłaty.

W oparciu o powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę, GIOŚ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2107 ze zm.) w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sądowa kontrola dokonana według kryterium zgodności z prawem, dała podstawę do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Spór w niniejszej sprawie, sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy GIOŚ zasadnie odmówił uznania skarżącej za stronę w postępowaniu dotyczącym unieważnienia przedmiotowych dokumentów DPR i DPO (wskazanych w decyzji) wystawionych dla tej spółki przez [...]. Dodać także należy, że przedmiotem niniejszej sprawy – jak już wyżej wskazano – nie jest kwestia obowiązku zapłaty opłaty produktowej, czy ewentualnych skutków jej poniesienia, jak i kwestii ewentualnego złożenia w przyszłości przez Spółkę wniosku o ogłoszenie upadłości.

Mając na względzie przedmiot sprawy, Sąd podzielił w tym zakresie stanowisko skarżącej, że podmiot ten posiadał status strony we wspomnianym postępowaniu. Należy też wskazać, że podobno stanowisko w analogicznych sprawach wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z 21 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 707/20 i 2 lutego 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2317/20, które Sąd w składzie orzekającym w pełni aprobuje.

W pierwszej kolejności należy wskazać na art. 53 ust. 4a u.g.o., w świetle którego w przypadku stwierdzenia rażących nieprawidłowości, w wyniku kontroli przeprowadzonej na podstawie ust. 2 lub 2a, marszałek województwa unieważnia, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, dokumenty DPO, DPR, EDPO lub EDPR, wobec których wykazano niezgodność informacji dotyczących zagospodarowania odpadów opakowaniowych zawartych w tych dokumentach ze stanem faktycznym.

W powołanym przepisie, ani innej jednostce redakcyjnej u.g.o., nie uregulowano w sposób odrębny od zasad ogólnych kwestii statusu strony w postępowaniu w sprawie unieważnienia wspomnianych dokumentów. Oznacza to, że zastosowanie znajdzie tutaj art. 28 k.p.a., zgodnie z którym, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W ocenie Sądu, istotą wspomnianego interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy tyle, co ustalić przepis prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Cechami tak rozumianego interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1899/09, z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 724/11, z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1791/10, z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2035/10, z dnia 19 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 1759/16, CBOSA).

Stwierdzenie posiadania interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. wymaga zatem ustalenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków danego podmiotu, a obowiązującym systemem prawa.

W realiach niniejszej sprawy należy przede wszystkim wskazać, że o interesie prawnym skarżącej przesądza art. 53 ust. 4b u.g.o. Zgodnie z tym przepisem, wprowadzający produkty w opakowaniach, organizacja odzysku opakowań, organizacja samorządu gospodarczego, o której mowa w art. 25 ust. 1, lub wnioskodawca określony w art. 23 ust. 5, którym zostały przekazane dokumenty DPO, DPR, EDPO lub EDPR, które zostały unieważnione, są obowiązani do złożenia skorygowanego sprawozdania, o którym mowa w art. 73 u.o.o., w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia, w którym decyzja, o której mowa w ust. 4a, stała się ostateczna. Zatem skarżąca, jako odbiorca (beneficjent) unieważnionych dokumentów DPR i DPO, zobowiązana jest do dokonania korekty sprawozdania z dniem, kiedy decyzja Marszałka stała się ostateczna. Z tym dniem powstaje zatem po stronie skarżącej skonkretyzowany obowiązek prawny z zakresu prawa administracyjnego. Już ta okoliczność przesądza o tym, że spółka winna być uznana za stronę w postępowaniu dotyczących unieważnienia przedmiotowych dokumentów wystawionych na rzecz skarżącej. Innymi słowy, już w świetle art. 53 ust. 4b u.g.o. skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W dalszej kolejności należy zauważyć, że skoro przedmiotowe postępowanie przed Marszałkiem może prowadzić do unieważnienia dokumentu DPR, bądź DPO (czyli pozbawienia tego dokumentu mocy prawnej), którego imiennym beneficjentem jest skarżąca, to nie sposób twierdzić, że postępowanie to nie dotyczy praw i obowiązków tej spółki w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej wskazującego na naruszenie art. 55(1) pkt 9 k.c. i art. 140 k.c. w zw. z art. 28 k.p.a., to należy wskazać, że częściowo ten zarzut należy uznać za zasadny, w tej sprawie mamy bowiem do czynienia z naruszeniem interesu prawnego, albowiem – jak już wyżej wskazano - skarżąca na skutek decyzji organu traci uprawnienie istotne z uwagi na prowadzoną przez nią działalność gospodarczą, przy czym jest to uprawnienie imienne, tj. na nią wystawione.

W tym aspekcie także tylko uzupełniająco należy stwierdzić, że również konsekwencję w postaci nałożenia na spółkę opłaty produktowej (art. 34 u.g.o.) Sąd uznaje za okoliczność determinującą interes prawny skarżącej. Warto zauważyć, że nałożenie tej opłaty nie zostało pozostawione uznaniu organu. Jeżeli organ stwierdzi, że organizacja odzysku opakowań, jaką jest skarżąca, nie wykonała obowiązku określonego w art. 17 ust. 1 u.g.o., jest obowiązany nałożyć obowiązek wniesienia opłaty produktowej obliczonej oddzielnie w przypadku nieosiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu (art. 34 ust. 2 u.g.o.).

W realiach niniejszej sprawy spółka, w związku z ewentualnym nabraniem waloru ostateczności decyzji Marszałka o unieważnieniu dokumentów, winna zatem dokonać korekty sprawozdania, a Marszałek, bazując na skorygowanym sprawozdaniu i kierując się zasadą legalizmu (art. 6 k.p.a.), winien nałożyć obowiązek zapłaty opłaty produktowej.

Jednocześnie, Sąd nie podzielił stanowiska GIOŚ, że spółka będzie mogła wykazywać, że spółka [...] w danym okresie rozliczeniowym wykonała rzetelnie proces recyklingu na zlecenie spółki. GIOŚ zdaje się nie dostrzegać, że w ten sposób organ podważa w istocie związanie ewentualną ostateczną decyzją Marszałka unieważniającą dokumenty wystawione dla skarżącej w tym okresie (wydaną bez udziału spółki). Innymi słowy, GIOŚ zdaje się sugerować, że Marszałek w postępowaniu dotyczącym nałożenia na spółkę obowiązku zapłaty opłaty produktowej nie będzie związany wcześniejszą decyzją tego organu unieważniającą dokumenty wystawione na rzecz tej spółki oraz poczynionym wcześniej ustaleniem o nierzetelności tych dokumentów. Taki pogląd GIOŚ pozostaje w sprzeczności z zasadą zaufania (art. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 § 1 k.p.a.) oraz zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a.).

Sąd nie podziela również drugiego z argumentów organu dotyczącego obowiązku nałożenia opłaty produktowej, a dotyczącego możliwości zrównoważenia przez skarżącą wymaganego poziomu recyklingu poprzez okazanie innych dokumentów za dany okres. Twierdzenie o takiej możliwości, jakkolwiek teoretycznie prawdziwe, to jest jednak oparte na założeniu, że organizacja odzysku opakowań winna dysponować swoistym "zapasem" dokumentów za dany okres, niejako z góry zakładając nieuczciwość recyklerów, z którymi współpracuje. Oczywiście ma rację GIOŚ, że to organizacja odzysku opakowań winna ponosić negatywne konsekwencje majątkowe (w tym na gruncie prawa administracyjnego oraz prawa cywilnego) nawiązania współpracy z nierzetelnym recyklerem. Zaskarżona decyzja GIOŚ nie dotyczy jednak tej kwestii, a wyłącznie prawa spółki do obrony w postępowaniu zmierzającym do unieważnienia dokumentów wystawionych na rzecz tej spółki, czego normalnym następstwem będzie również nałożenie na spółkę opłaty produktowej.

Reasumując, zasadnie skarżąca zarzuciła GIOŚ odmowę uznania jej za stronę, a tym samym bezzasadne umorzenie postępowania odwoławczego w zakresie odnoszącym się do dokumentów wystawionych dla Spółki, wobec czego doszło do naruszenia art. 138 § pkt 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zatem, wobec powyższych uchybień organu odwoławczego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji uwzględni powyższe uwagi, a przede wszystkim przyjmie, że skarżącej przysługuje przymiot strony w sprawie i rozpozna merytorycznie - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności - odwołanie spółki od decyzji Marszałka z [...] stycznia 2019 r.