Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 366/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 271 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne
article: art. 7a par. 1, art. 7, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 187 poz 1257
law: Rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 sierpnia 2010 r. w sprawie służby medycyny pracy w jednostkach organizacyjnych  podległych Ministrowi Obrony Narodowej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Protokolant: Michał Melnyczenko po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w J. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej kwotę 1017 (tysiąc siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...].12.2015 r., nr [...], Prezydent Miasta [...] udzielił Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji "[...]" sp. z o.o. w [...] (dalej w skrócie: PWiK lub strona skarżąca) pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód w zakresie piętrzenia i poboru wód potoku [...] z ujęcia "[...]", zlokalizowanego w [...] dla zaopatrzenia w wodę miasta [...], w ilości: Qmax.h. = 90,00 m³/h, Qśr.d. = 675,00 m³/d, Qmax.r. = 246375,5 m³/rok.

Pismem z [...].02.2018 r., nr [...], stanowiącym informację roczną ustalającą wysokość opłaty stałej za usługi wodne, Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, na podstawie art. 271 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.), zwanej dalej: u.p.w. oraz opisanej wyżej decyzji z [...].12.2015 r., ustalił PWiK "[...]" za okres od 1.01.2018 r. do 31.12.2018 r. opłatę stałą w wysokości 2281,00 zł za pobór wód powierzchniowych.

W złożonej reklamacji PWiK "[...]" podniosło, że pozwolenie wodnoprawne z [...].12.2015 r. zezwala na maksymalny dobowy pobór wody powierzchniowej z ujęcia "[...]" w ilości 675,0 m³/d, co daje maksymalny pobór roczny w ilości 246.375,0 m³/rok. Maksymalny pobór roczny obliczony według Qmax.h = 90,0 m³/h wyniósłby wówczas 788.400,0 m³/rok. Wskazano, że pobór takiej ilości wody stanowiłby przekroczenie warunków pozwolenia wodnoprawnego i naliczenie opłaty podwyższonej. Wskazano również, że określenie wartości Qmax.h = 90,0m³/h w pozwoleniu wodnoprawnym nie oznacza zgody organu wydającego pozwolenie wodnoprawne na pobór wody z taką wydajnością w każdej godzinie doby i w każdej dobie w ciągu roku i tym samym nie może stanowić podstawy do obliczenia wysokości należnej opłaty stałej za usługi wodne. Dlatego też obliczenia wysokości opłaty stałej za usługi wodne z uwzględnieniem warunków pozwolenia wodnoprawnego powinien wyglądać następująco: (675,0 m³/d = 0,0078125 m³/s ) x 250,00 zł x 365 dni = 712,89 zł.

Po rozpoznaniu reklamacji Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie uznał ją za niezasadną i wydaną na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 3, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 u.p.w. decyzją z [...].03.2018 r. określił PWiK "[...]" za okres od 1.01.2018 r. do 31.12.2018 r. opłatę stałą w wysokości 2281,00 zł za pobór wód powierzchniowych z ujęcia "[...]". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołał się na istotę opłaty stałej, którą jest potencjalna możliwość poboru z udostępnionych zasobów wody w ramach usług wodnych. Świadczy o tym sformułowanie art. 271 ust. 3 u.p.w. "maksymalnej ilości wody powierzchniowej wyrażonej w m³/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego". Jeżeli w pozwoleniu wodnoprawnym występuje parametr Qmax.h., to on jest wyznacznikiem maksymalnej ilości poboru przez 365 dni, a nie parametr Qmax.r. lub Ośr.d.

W złożonej skardze PWiK "[...]" wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 271 ust. 2 (powinno być art. 271 ust. 3 – pod. sądu) w związku z art. 9 ust. 4 u.p.w. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na określeniu opłaty za pobór wód powierzchniowych ujęciem "[...]", która narusza warunki określone w pozwoleniu wodnoprawnym. W uzasadnieniu skargi jej autor zwrócił uwagę na treść pozwolenia wodnoprawnego, które uprawnia do poboru z udostępnionych zasobów wody w ramach usług wodnych w maksymalnej ilości wynoszącej 675 m³/dobę, co daje maksymalny pobór roczny w ilości 246.375 m³/rok. Natomiast z wyliczonej przez organ opłaty wynika, że roczny pobór miałby wynieść 788.400 m³/rok, co w oczywisty sposób stanowiłoby przekroczenie warunków pozwolenia wodnoprawnego i spowodowałoby naliczenie opłaty podwyższonej. W ocenie skarżącej strony, to wielkość określona w pozwoleniu wodnoprawnym może być podstawą obliczenia należnej opłaty. Natomiast przeprowadzona przez organ interpretacja art. 271 ust. 3 u.p.w. zakładająca jako podstawę określenia przedmiotowej opłaty wielkości, które przekraczają limity ustalone w pozwoleniu wodnoprawnym jest nietrafiona. W ocenie strony skarżącej, okoliczność, że jest to nowa danina nie może oznaczać, że w toku postępowania, które ma określić jej wysokość organ nie powinien uwzględnić istniejącego sposobu funkcjonowania podmiotów korzystających ze środowiska i związanych z tym uwarunkowań. Dodatkowo podniesiono, że warunki zawarte w pozwoleniu wodnoprawnym już w swojej istocie były granicami "potencjalnej możliwości poboru", do osiągnięcia których skarżąca strona nawet się nie zbliża. Autor skargi uznał za nie do przyjęcia argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a zakładające, że skarżąca ma ponosić opłaty za "potencjalną możliwość poboru" w wysokości, która zakłada naruszenie postanowień pozwolenia wodnoprawnego. Wskazał na niedopuszczalność wymierzenie daniny publicznej, która za swoją podstawę będzie mieć zachowania podmiotu, które naruszają obowiązujące przepisy prawa (w tym zapisy pozwolenia wodnoprawnego). Co do zasady sankcje związane z naruszeniem jakiś regulacji mają charakter następczy i są związane ze stwierdzeniem danego uchybienia. Natomiast w zaskarżonej decyzji organ niejako "założył", że skarżąca spółka przekroczy przyznane jej limity w pozwoleniu wodnoprawnym i wymierzył opłatę, która w istocie jest sankcją za ich przekroczenie. Co w konsekwencji oznacza, że spółka została "ukarana" jeszcze zanim popełniła jakiekolwiek "wykroczenie" oraz w zasadniczy sposób podważa zasadę legalności przy podejmowaniu decyzji przez organ. W przekonaniu autora skargi, wyrażonego w tym miejscu stanowiska nie może zmienić okoliczność podania w pozwoleniu wodnoprawnym parametru Qmax.h., ponieważ nie oznacza on zgody organu wydającego pozwolenie wodnoprawne na pobór wody z taką wydajnością w każdej godzinie doby i w każdej dobie roku. Do określenia poziomu potencjalnych możliwości poboru wody z udostępnionych zasobów środowiska znacznie bardziej wymierne jest podanie wielkości rocznej niż maksymalnej wielkości chwilowej. Podanie w pozwoleniu wodnoprawnym parametru chwilowego oznacza wyłącznie to, że podmiot korzystający ze środowiska jest dodatkowo ograniczony parametrem "chwilowym", co nie oznacza, że na jego podstawie można obliczyć limit roczny, który został odrębnie określony i nie jest prostą wielokrotnością Qmax.h podanego w pozwoleniu wodnoprawnym. W końcowej części skargi jej autor zauważył, że ujęcie wody "[...]" jest instalacją kontrolowaną i ocenianą przez uprawnione organy w skali roku - a zatem wszelkie parametry dotyczące pracy tej instalacji należy rozpatrywać w skali roku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w skardze organ podkreślił, że wysokość opłaty stałej uzależniona jest od treści pozwolenia wodnoprawnego, a dokładniej od maksymalnej ilości pobieranych wód przewidzianej w tej decyzji. Jest ona zatem ustalona na podstawie wartości maksymalnej określonej w pozwoleniu wodnoprawnym, które stanowią niejako treść rozstrzygnięcia ujętego w kategorię pozwolenia wodnoprawnego. Informacja wskazująca na sposób obliczenia opłaty stałej jest prawnie zdeterminowana przez wartości określone w decyzji, a nazwanie jej informacją roczną odnosić należy do faktu jej ustalania, tj. podejmowania przez organ czynności materialno-technicznej "raz na rok", a jednocześnie czasu wyrażonego w dniach uwzględnianego przy wyliczeniu zgodnie z u.p.w., tj. 365 dni w roku. Nie stanowi on jednak podstawy do przyjęcia, że maksymalny pobór wód ma być ujmowany, a tym samym obliczany w wymiarze rocznym, kiedy ustawa wprost przyjmuje najniższą jednostkę dla tych obliczeń m³/s. Autor odpowiedzi na skargę uznał za prawidłowe zastosowanie w sprawie art. 271 ust. 3 u.p.w. Podkreślono, że pozwolenie wodnoprawne stanowiące podstawę naliczenia opłaty w kontekście poboru wód nie określa maksymalnej wielkości poboru wód w wariancie przyjętym w ustawie, tj. m³/s, co nie oznacza, że jest ono niewykonalne. Ustawodawca wskazując na sposób wyliczania opłaty miał za zadanie wskazać wzór, którego istotą powinna być możliwość zastosowania do każdej sytuacji, także względem pozwoleń wodnoprawnych wydanych w okresie obowiązywania poprzednio obowiązującej ustawy Prawo wodne, które co do zasady wskazują 3 wielkości poboru wód zazwyczaj bez jednostki m3/s. Oznacza to, że posłużenie się przez ustawodawcę najniższą jednostką m3/s jest uzasadnione i powinno być interpretowane zgodnie z wykładnia celowościową. W przypadku, gdy pozwolenie wodnoprawne nie określa maksymalnej wielkości poboru wód w wariancie przyjętym w art. 271 ust 3 u.p.w., tj. wyrażonej w m3/s maksymalnej ilości, które mogą być pobrane na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, to dla ustalenia wysokości opłaty stałej należy przyjąć tą wielkość określoną w pozwoleniu wodnoprawnym, która po przeliczeniu na wymiar m3 na sekundę stanowić będzie maksymalną wartość. Autor skargi zauważył przy ty, że takie stanowisko wyraził także Minister Środowiska w piśmie z dnia 28.09.2017 r. skierowanym do Prezesa Izby Gospodarczej "Wodociągi Polskie". W końcowej części odpowiedzi na skargę jej autor wskazał, że sporna opłata stała jest nowym rozwiązaniem w zakresie usług wodnych i jej składnik, tj. maksymalna ilość wody możliwej do pobrania dotyczy także pozwoleń wodnoprawnych, wydanych na podstawie poprzednio obowiązującej u.p.w., zachowujących swoją ważność zgodnie z okresami, na które zostały wydane. W stosunku do tych pozwoleń konieczne jest przeliczenie wartości godzinowej na jednostkę wskazaną w u.p.w., czyli na m3/s, gdyż takie przeliczenie realizuje także zasadę zwrotu kosztów usług wodnych stanowiących uzasadnienie dla zmian w obszarze opłat.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zaskarżoną decyzją organ administracji wodnej określił skarżącej spółce opłatę stałą w wysokości 2281,00 zł za pobór wód powierzchniowych za okres od 1.01.2018 r. do 31.12.2018 r., płatną w czterech kwartalnych ratach. Jako podstawę prawną wyliczenia wysokości tej opłaty organ powołał art. 271 ust. 3 u.p.w., zgodnie z którym wysokość opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody powierzchniowej wyrażonej w m³/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody powierzchniowej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do SNQ. W sprawie nie budzi wątpliwości stawka jednostkowa wynikająca z § 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2502), a także czas wyrażony w dniach.

Spór pomiędzy stronami dotyczy sposobu ustalenia parametru determinującego wysokość opłaty za pobór wód powierzchniowych, jakim jest maksymalna ilości wody powierzchniowej wyrażona w m³/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Zdaniem sądu, na tle wykładni przepisu art. 271 ust. 3 u.p.w. możliwe są co najmniej dwa różnorzędne wybory, prowadzące do ustalenia różnych wysokości opłaty stałej. Pozwolenie wodnoprawne udzielone spółce wskazuje bowiem dwa maksymalne poziomy poboru wody Qmax.h. (90,00 m3/h) oraz Qmax.r. (246375,00 m3/rok). Zdaniem organu, przy obliczaniu opłaty stałej winien zostać uwzględniony maksymalny pobór godzinowy, zaś według skarżącej spółki bardziej dla niej korzystny - pobór dobowy. Przedstawione w tym miejscu stanowisko spółki wymaga poczynienia ze strony sądu pewnego zastrzeżenia. Jest ono podyktowane tym, że pobór dobowy w pozwoleniu wodnoprawnym został określony nie jako maksymalny lecz średni (Qśr.d. – 675,00 m³/d). Jednocześnie należy zauważyć, że przemnożenie tej wielości przez ilość 365 dni w roku odzwierciedla maksymalny pobór roczny w ilości ustalonej w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości: Qmax.r. 246375,00 m³/rok. Gdyby zatem za podstawę przeliczenia maksymalnej ilości wody powierzchniowej wyrażonej w m³/s przyjąć wskaźnik roczny, co równa się 0,0078125 m³/s, wówczas stawka opłaty rocznej wynosiłaby 712,89 zł, a nie wysokość wyliczoną przez organ w kwocie 2281,00 zł. Analiza treści nie tylko art. 271 ust. 3 u.p.w. ale także całości regulacji dotyczącej zwrotu kosztów usług wodnych pozwala stwierdzić, że ustawodawca nie wskazał, który z dwóch wskaźników zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym winien zostać użyty w celu wyliczenia opłaty rocznej za pobór wód powierzchniowych. Oczywistym jest przy tym, że zastosowanie do wyliczenia opłaty stałej wskaźnika godzinowego prowadzi do jej zawyżenia, natomiast wskaźnika rocznego odzwierciedla rzeczywisty pobór wód powierzchniowych. Nie można również nie zauważyć, że gdyby maksymalną roczną wartość poboru wody obliczyć poprzez przemnożenie maksymalnego poboru godzinowego przez ilość godzin w ciągu doby (24) i ilość dni w roku (365), to otrzymana wartość ponad trzykrotnie będzie przekraczać wynikający wprost z pozwolenia wodnoprawnego limit roczny. W przypadku takiego przeliczenia nie można mówić o realizacji zasady zwrotu kosztów usług wodnych. W tym zakresie przyznać należy rację spółce, która podnosi w skardze, że określenie w pozwoleniu wodnoprawnym parametru Qmax.h. nie oznacza zgody organu na pobór wody z taką wydajnością w każdej godzinie doby i każdej dobie roku. Podanie w pozwoleniu wodnoprawnym tego parametru traktować należy jako dodatkowe ograniczenie dla spółki, w postaci parametru "chwilowego". Kolejna wątpliwość jaka się w tym miejscu pojawia dotyczy tego, że zastosowanie wskaźnika maksymalnego godzinowego może sugerować możliwość przekroczenia poboru rocznego, określonego w pozwoleniu wodnoprawnym, co podlega przecież ustawowej sankcji. Zastosowanie przez organ w zaskarżonej decyzji wskaźnika godzinowego oznacza zatem wymierzenie opłaty w wysokości nie odzwierciedlającej kosztów rzeczywistego, a także dopuszczalnego i legalnego poboru wód powierzchniowych.

W przedstawionych realiach prawnych, w ocenie Sądu, wątpliwości interpretacyjne przepisu art. 271 ust. 3 u.p.w. nie mogą zostać zignorowane w toku procesu jego wykładni. Zgodnie z art. 7a § 1 k.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Zasada ta (in dubio pro libertate) ma na celu ograniczenie ryzyka obciążenia strony skutkami niejasności przepisów. W uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej w tym zakresie Kodeks postępowania administracyjnego wskazano, że przedmiotowa zasada "dotyczy sytuacji, w których wykładnia mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, dokonana zgodnie z zasadami i dyrektywami wykładni, wynikającymi z prawoznawstwa, prowadzi do kilku możliwych rezultatów. Odnosi się ona zatem do przypadków, w których organ - dokonując analizy i obiektywnej oceny możliwych procesów oraz wyników wykładni - stwierdza, że kilka wyników wykładni może być uznanych za prawidłowe. Prowadzą bowiem do nich równorzędne zasady oraz metodologicznie poprawny i logiczny proces wykładni przepisów. Zasada in dubio pro libertate, z natury rzeczy, może być stosowana dopiero na ostatnim etapie procesu wykładni, ale nie czyni jej to dyrektywą nadrzędną w stosunku do innych zasad wykładni. Przeciwnie, pełni ona rolę uzupełniającą, gdyż jej zastosowanie wchodzi w grę dopiero wówczas, gdy zastosowanie innych zasad wykładni nie daje jednoznacznego rezultatu".

Ponadto pozostaje wskazać, że w stosunku do opłat wynikających z ustawy Prawo wodne należy stosować reguły wykładni charakterystyczne dla prawa podatkowego, gdyż ciężary wynikające z tej ustawy mają charakter danin publicznych. Za daniny publiczne uważa się wszak świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 marca 2010 r., K 24/08, OTK-A 2010/3/22; L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskie, Komentarz. Tom II, LEX/el. 2016). Jest to świadczenie zależne nie od woli osoby, lecz od zakresu podmiotowego i przedmiotowego ustawy podatkowej (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 czerwca 2004 r., SK 22/03, publ. OTK-A 2004/6/59). Poza tym, opłaty za usługi wodne, chociaż nie są tak powszechną daniną publiczną jak podatki, to jednak należy zaliczyć je do tej samej grupy ciężarów i świadczeń publicznych stanowiących źródła dochodów państwa. Klasyfikację tę potwierdza dyspozycja art. 300 p.w., która z woli ustawodawcy nakazuje do ponoszenia opłat za usługi wodne stosować odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, z wyjątkami określonymi we wskazanych przepisach. W związku z tym, przepisy regulujące problematykę danin publicznych i ich stosowanie muszą być zgodne z całokształtem obowiązujących norm i zasad konstytucyjnych. Na gruncie prawa podatkowego, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2013r., SK 18/09 (OTK-A 2013/6/80) wskazywał, że "organy administracji publicznej powinny - zgodnie z zasadą in dubio pro tributario - rozstrzygać wątpliwości interpretacyjne na korzyść podatnika. W państwie demokratycznym podatnik nie może ponosić negatywnych konsekwencji nieprecyzyjnego określenia jego obowiązków w ustawie podatkowej. Jeżeli w danej sytuacji, przez wzgląd na brzmienie przepisów prawa podatkowego, możliwe jest różne ich rozumienie i każda z wersji interpretacyjnych jest uzasadniona, istniejącą wątpliwość należy rozstrzygnąć w ten sposób, że przy ocenie konsekwencji prawnych zachowania podatnika przyjmuje się takie rozumienie przepisów, które jest najkorzystniejsze dla podmiotu zobowiązanego z tytułu podatku. W ten sposób nie dochodzi do przerzucenia na niego odpowiedzialności za niedoskonałości regulacji prawnej. Sama zasada staje się zaś swoistym zabezpieczeniem uniemożliwiającym przenoszenie na podatnika odpowiedzialności za błędy popełnione przez ustawodawcę". Stosowanie przepisów zobowiązujących do uiszczania opłat za usługi wodne nie może prowadzić do naruszenia wartości objętych ochroną konstytucyjną, a w szczególności nie może prowadzić do tego, ażeby opłaty te stały się instrumentem nadmiernego fiskalizmu. Władczość państwa jako źródło obowiązku opłat za usługi wodne oraz minimalny lub żaden wpływ jednostki na treść tego stosunku prawnego wymagają ścisłego, zgodnego z zakładanym celem ustawy, stosowania przepisów określających ten obowiązek. Podkreślić należy, że system opłat za usługi wodne został, zgodnie z przepisami Dyrektywy ramowej, oparty na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną - art. 9 ust. 3 u.p.w., co oznacza, że ma tylko za zadanie zapewnienie państwu dochodów umożliwiających pokrycie kosztów usług wodnych, z których korzystają podmioty.

Charakter opłat za usługi wodne jako danin publicznych wymaga od organu administracji wodnej uwzględnienia tego przy wykładni przepisów określających obowiązek ich uiszczania, a w konsekwencji prowadzi do wykładni zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki. Z tych powodów nie można podzielić stanowiska organu, że w sytuacji gdy pozwolenie wodnoprawne nie określa maksymalnej wielkości poboru wód wyrażonej w m3/s, wówczas dla ustalenia wysokości opłaty stałej należy przyjąć tą wielkość określoną w pozwoleniu wodnoprawnym, która po przeliczeniu na wymiar m3 na sekundę stanowić będzie maksymalną wartość. Taki pogląd w literaturze przedmiotu uznano za błędny, pozbawiony uzasadnienia celowościowego i środowiskowego, a potwierdzony jedynie względami fiskalnymi (K. Filipek, M. Kucharski, P. Michalski, Nowe Prawo wodne najważniejsze zmiany dla gmin i przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, Warszawa 2017).

Nie bez znaczenia w sprawie jest także okoliczność, że podstawą naliczenia opłaty stałej w tej sprawie było pozwolenie wodnoprawne wydane w 2015 r., a więc pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, która nie zawierała regulacji dotyczącej określenia ilość pobieranej wody w m3 na sekundę, tak jak obecnie czyni to art. 403 ust. 2 pkt 1 u.p.w.

Uwzględniając zatem dyrektywę kierunkową wykładni normy prawnej względniejszej dla strony, analiza art. 271 ust. 3 u.p.w. doprowadziła sąd do wniosku, że organ administracji wodnej dysponując możliwością przyjęcia dwóch alternatywnych racjonalnych wykładni tego przepisu, wykorzystał do ustalenia opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych maksymalny godzinowy wskaźnik tego poboru przewidziany w pozwoleniu wodnoprawnym, co oznacza, że wbrew dyspozycji art. 7a § 1 k.p.a., nie rozstrzygnął wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony zobowiązanej do ponoszenia opłaty. W konsekwencji w niniejszej sprawie doszło do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7a § 1 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co doprowadziło także do naruszenia przepisu art. 271 ust. 3 u.p.w., poprzez ustalenie rocznej opłaty stałej w wysokości nieadekwatnej (znaczenie zawyżonej) do dopuszczalnej rocznej wielkości poboru wód powierzchniowych. Ponadto organ administracji wodnej, nie wyjaśniając podstaw takiego wyboru w zaskarżonej decyzji, a zwłaszcza nie wskazując na czym w jego ocenie polega błędność stanowiska podmiotu wnoszącego reklamację, naruszył art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a., które wymagają dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i uwzględnienia słusznego interesu obywateli oraz wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, co ma istotną rolę w rozpatrywanej sprawie, która dotyczy przecież nowego rozwiązania w zakresie usług wodnych jakim jest opłata stała.

Dodać przy tym należy, że w ocenie sądu w niniejszej sprawie nie występuje żadna z przesłanek wyłączających zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. Wysokość opłaty za pobór wód powierzchniowych winna odpowiadać kosztom danej usługi wodnej, co właśnie winno opłatę stałą uzależniać od rzeczywistego dopuszczalnego, a więc legalnego poboru wody w skali roku, przy równoczesnej opłacie zmiennej uzależnionej od stawki oraz ilości pobranych wód. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy uwzględnić powyższą wykładnię art. 271 ust. 3 u.p.w. i obliczyć wartość omawianego parametru przyjmując, jako podstawę wynikającą z pozwolenia wodnoprawnego maksymalną wartość roczną, a nie godzinową.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I sentencji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 ww. ustawy. Na zasądzone koszty w wysokości 1017 zł składa się: kwota 100 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu sądowego, 17 zł tytułem opłaty od pełnomocnictwa oraz kwota 900 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 265 ze zm.).