Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 968/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono sprzeciw

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc po rozpoznaniu w dniu 20 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu skarżących A. S., D. S., A. B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 4 lipca 2022r. znak SKO.ZP/415/272/2022 o uchyleniu decyzji Burmistrza Dąbrowy Tarnowskiej z dnia 24 maja 2022r. znak PPiA.6730.W.15.2022 wydanej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 4 lipca 2022 r. sygn. akt: SKO.ZP/415/272/2022, po rozpatrzeniu odwołania M. M. - B., uchylono decyzję Burmistrza Dąbrowy Tarnowskiej z dnia 24 maja 2022r, znak: PPiA.6730.W.15.2022 ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa instalacji paneli fotowoltaicznych - elektrowni słonecznej o mocy elektrycznej do 1 MW wraz z innymi niezbędnymi do jej funkcjonowania obiektami i urządzeniami infrastruktury technicznej, kontenerowej stacji transformatorowej, na terenie części działki nr [...] położnej na terenie gminy D. T. obręb S.", a sprawę przekazano organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 24 maja 2022r. Burmistrz Dąbrowy Tarnowskiej ustalił warunki zabudowy dla opisanej powyżej inwestycji.

Od powyższej decyzji, odwołanie złożyła M. M. - B. będąca właścicielką nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji zarzucając, że organ wydający decyzję w toku przeprowadzonego postępowania nie odniósł się do formułowanych przez nią zarzutów, a wydając decyzję nie uwzględnił interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich.

Odwołanie okazało się skuteczne, gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie uchyliło zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ powołał brzmienie adekwatnych przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 503), w szczególności art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i ust. 3 oraz szerokie orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, że nie sposób uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a cyt. ustawy, miałaby być na podstawie art. 61 ust. 3 ustawy zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 i pkt 2.

Biorąc pod uwagę powyższy pogląd organ odwoławczy wskazał, że w przypadku wytwarzania energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii mającej charakter działalności gospodarczej o charakterze przemysłowym, w przypadku braku miejscowego planu - konieczne jest spełnienie zasady tzw. dobrego sąsiedztwa.

W analizowanym przypadku organ l instancji odstąpił natomiast od badania spełnienia warunków wynikających z pkt 1 i 2 art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, błędnie przyjmując, że planowane przedsięwzięcie stanowi obiekt infrastruktury technicznej, przy którym art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy nie stosuje się.

Z tych też powodów zaskarżoną decyzję należało zdaniem Kolegium uchylić a sprawę przekazać Burmistrzowi do ponownego rozparzenia. Organ odwoławczy nie może bowiem zastępować organu I instancji, tj. nie może wchodzić w rolę organu załatwiającego sprawę administracyjną, ponieważ naruszyłby w ten sposób prawo strony do rzetelnej kontroli rozstrzygnięć organów niższego rzędu.

W sprzeciwie od powyższej decyzji zarzucono naruszenie:

1. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy;

2. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz błędne przyjęcie, że w sprawie organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w wystarczającym zakresie;

3. art. 8 k.p.a. poprzez odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym bez uzasadnionej przyczyny oraz poprzez podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

4. art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503) - powoływanej dalej jako u.p.z.p. - poprzez jego nieuprawnione zastosowanie wskutek błędnego przyjęcia, że inwestycja wnioskodawców wymaga spełnienia wymogu "dobrego sąsiedztwa", podczas gdy zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. "dobre sąsiedztwo'' nie jest przedmiotem badania w przypadku instalacji odnawialnego źródła energii, jaką jest instalacja fotowoltaiczna;

5. art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy inwestycja wnioskodawców stanowi instalację odnawialnego źródła energii toteż nie podlega ona wymogom z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.;

6. art. 10 ust. 2a u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie oraz uznanie, iż przepis ten wprowadza rozróżnienie instalacji OZE na instalacje folowoltaiczne powyżej oraz poniżej 500 kW, podczas gdy taka interpretacja nie znajduje odzwierciedlenia w brzmieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. ani art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii.

W świetle powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżących, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Według art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Z cytowanego przepisu wynika, że podstawowym obowiązkiem sądu rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest ustalenie, czy w postępowaniu administracyjnym zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z ww. przepisu, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji albo w przypadku istotnych braków postępowania wyjaśniającego, gdy jest możliwa zgoda stron na usunięcie nieprawidłowości w postępowaniu odwoławczym, na podstawie art. 136 § 2 i 3 k.p.a. Z mocy art. 136 § 4 k.p.a. - przepisów § 2 i 3 nie stosuje się tylko wtedy, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione.

Kasatoryjne rozstrzygnięcie może więc zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16). Zasadą jest bowiem, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, natomiast odstępstwem od tej zasady jest, wynikające z omawianego przepisu, uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej.

Podnieść również należy, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, sąd powinien oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie.

Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie.

Rozpoznając przedmiotowy sprzeciw Sąd był zatem zobligowany do oceny zajętego przez Kolegium stanowiska co do prawidłowości zastosowania w sprawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że inwestycja objęta wnioskiem skarżącej ma powstać na terenie, dla którego nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto nie budzi wątpliwości fakt, że łączna moc planowanej przez spółkę farmy fotowoltaicznej wynosi do 1 MW.

Spór pomiędzy stronami sprowadza się natomiast do wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p., jego relacji do pozostałych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a dokładnie rzecz ujmując do odpowiedzi na pytanie, czy w przypadku instalacji fotowoltaicznej, będącej przedmiotem niniejszej inwestycji powinien być badany wymóg "dobrego sąsiedztwa".

W orzecznictwie sądów administracyjnych zaznaczyły się w tej kwestii dwa rozbieżne stanowiska. Jedno z nich opiera się na literalnej, gramatycznej wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p., drugie na wykładni systemowej. Zgodnie z pierwszym, przedsięwzięcie polegające na budowie infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, tj. energii słonecznej, stanowi instalację odnawialnego źródła energii. Tego typu uznanie rodzi dalsze konsekwencje w postaci braku konieczności weryfikacji czy zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Zgodnie z drugim stanowiskiem, art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie funkcjonuje i nie pozostaje w tym akcie prawnym wyłącznie w relacji do art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. Na gruncie u.p.z.p., przepis ten pozostaje także w relacjach z innymi regulacjami - nie mniej istotnymi niż ww. przepisy, w tym z art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., wedle których u.p.z.p. określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań; a w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (por.m.in. wyroki: Wyrok WSA Białymstoku z dnia 30 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 876/21, WSA w Szczecinie z 16 czerwca 2021 r., II SA/Sz 42/21, czy WSA w Gliwicach z 19 maja 2021 r., II SA/Gl 1423/20). Oceniając ustawowe przesłanki lokalizacji instalacji fotowoltaicznych, należy mieć na uwadze również unormowania zawarte w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., w których ustawodawca wprowadził odrębne zasady dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW.

Jak stanowi art. 10 ust. 2a u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej sprzeciwem decyzji), jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, to w studium ustala się ich rozmieszczenie; z kolei wedle art. 15 ust. 3a u.p.z.p., w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Rozmieszczenie ww. urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. W konsekwencji uprawnione jest wnioskowanie, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też wedle decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się jedynie na obszarach wskazanych w studiach. Skoro z woli ustawodawcy lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, oznacza to, że tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie (por.m.in. wyrok WSA w Kielcach z 8 września 2021 r., sygn. II SA/Ke 444/21, czy też wyrok WSA w Szczecinie z 16 czerwca 2021 r., sygn. II SA/Sz 42/21).

W ocenie Sądu orzekającego w przedmiotowej sprawie dokonując wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p. należy odwołać się nie tylko do reguł wykładni systemowej ale również do reguł wykładni autentycznej, które potwierdzają wnioski płynące z wykładni systemowej tego przepisu. Niezwykle pomocne w tworzeniu wykładni autentycznej art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jest uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (pismo z dnia 09.07.2019 r.), z którego wynika, że celem zmian do ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym była modyfikacja dotychczasowej zasady dotyczącej planu zagospodarowania przestrzennego i lokalizacji budynków poprzez umożliwienie lokalizowania na nich mikroinstalacji wykorzystujących nie tylko technologię wiatrową, ale w szczególności fotowoltaiczną. Celem ustawodawcy – wyrażonym w powołanym wyżej uzasadnieniu do projektu ustawy - nie była więc taka zmiana ustawy, która umożliwiała lokalizowanie na terenach nie objętych miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego dużych, w gruncie rzeczy przemysłowych, wielomegawatowych instalacji fotowoltaicznych z pominięciem wymogów z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Świadczy o tym również treść powołanych wcześniej art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., w których ustawodawca wprowadził odrębne zasady dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej wcześniej 100 kW a obecnie - po nowelizacji u.p.z.p ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 1873) - 500 kW.

Stosując wykładnię systemową i autentyczną art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Sąd doszedł do wniosku, że z pominięciem wymogów dotyczących art. 61 ust.1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. lokalizowane mogą być na podstawie decyzji o warunkach zabudowy tylko wyłącznie mikroinstalacje odnawialnego źródła energii. Zgodnie z art. 2 pkt 19 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, mikroinstalacja oznacza "instalację odnawialnego źródła energii o łącznej mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 50 kW, przyłączoną do sieci elektroenergetycznej o napięciu znamionowym niższym niż 110 kV albo o mocy osiągalnej cieplnej w skojarzeniu nie większej niż 150 kW, w której łączna moc zainstalowana elektryczna jest nie większa niż 50 kW;". Przy zastosowaniu wykładni autentycznej regulacja art. 61 ust. 3 u.p.z.p. staje się spójna z pozostałymi przepisami ustawy.

Z tej przyczyny nietrafna była argumentacja skarżącej spółki, w której podkreślano, że uwzględnienie zasady dobrego sąsiedztwa oznacza utrudnienie budowy jakiejkolwiek inwestycji związanej z odnawialnymi źródłami energii, a organ odwoławczy pominął akty prawne mające na celu promowanie stosowania takiej energii. Choć wykorzystywanie odnawialnych źródeł energii jest bezsprzecznie istotnym atutem wpływającym na bezpieczeństwo energetyczne kraju, to nie stanowi jednak wartości nadrzędnej, która może usprawiedliwiać realizowanie inwestycji z pogwałceniem przepisów, czy też ogólnych zasad, w tym dobrego sąsiedztwa.

W świetle wyżej przedstawionej wykładni, w ocenie Sądu, nie sposób zgodzić się z poglądem skarżących oraz Burmistrza Dąbrowy Tarnowskiej o konieczności literalnego odczytania treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. oraz uznaniu, że dla każdej instalacji odnawialnego źródła energii nie stosuje się wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

Skoro zatem stosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (w brzmieniu od dnia 29 sierpnia 2019 r.), powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych (wyżej wymienionych) przepisów u.p.z.p., normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (tj. z uwzględnieniem art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3a u.p.z.p.), zaś uwarunkowania te zostały przez Burmistrza pominięte, to oznacza, że w konsekwencji organ ten błędnie zastosował art. 61 ust. 3 u.p.z.p., odstępując automatycznie od oceny wszystkich wymaganych ustawowych przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, w szczególności tych wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

Z uwagi na powyższe w opinii Sądu słusznie Kolegium uznało, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i nie może zostać ustalony na etapie postępowania odwoławczego - co uzasadniało skorzystanie z dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a.

Mając na uwadze ww. okoliczności Sąd uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały obie przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji z art. 138 § 2 k.p.a. Ze względu na wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, Kolegium nie mogło przy tym wydać innej decyzji aniżeli kasacyjna. Dodać należy, że wydanie takiego rodzaju decyzji ma na celu dokładne wyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy. Jest ona bowiem skutkiem powziętych wątpliwości co do stanu faktycznego i stwierdzenia potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów, których braki nie pozwalają na rozstrzygnięcie istoty sprawy.

Z przedstawionych wyżej względów Sąd uznał, że sprzeciw od decyzji nie zasługuje na uwzględnienie i działając stosownie do art. 151a § 2 w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a. orzekł o jego oddaleniu.