Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4568/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 4, art. 6 i art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.R.-P. i W.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12 listopada 2020 r., sygn. akt: II SA/Ke 780/20 w sprawie ze skargi G.R.-P. i W.P. na decyzję [..] S.A. z siedzibą w L. Oddział [..] z dnia [..] marca 2020 r. znak: [..] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, 2. zasądza od [..] S.A. z siedzibą w L. Oddział [..] solidarnie na rzecz G.R.-P. i W. P. kwotę 457 (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 12 listopada 2020 r., sygn. akt: II SA/Ke 780/20 oddalił skargę G.R.-P. i W.P. na decyzję [..] S.A. z siedzibą w L. Oddział [..] z dnia [..] marca 2020 r. znak: [..] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Zaskarżoną decyzją z dnia [..] marca 2020 r. [..] S.A. Oddział [..], po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku G.R.-P. i W.P. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udostępnienia dokumentów stanowiących podstawę lokalizacji i budowy urządzeń przesyłowych posadowionych na obszarze nieruchomości oznaczonych nr ewid. [..] i [..] położonych w miejscowości K., gmina W., poprzez udostępnienie dokumentu o wyrażeniu zgody na budowę linii średniego napięcia przez poprzednią właścicielkę przedmiotowych nieruchomości lub wskazanie, że Spółka nie posiada tej dokumentacji, utrzymała w mocy decyzję własną z dnia [..] lutego 2020 r. znak: [..] o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Spółka wskazała, że skarżący wnieśli o udzielenie informacji publicznej w zakresie udostępnienia dokumentu dotyczącego wyrażenia zgody na budowę linii średniego napięcia przez poprzednią właścicielkę ww. nieruchomości lub wskazanie, że organ nie posiada takiej dokumentacji. Ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa oraz z uwagi na przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych (RODO), decyzją z dnia [..] lutego 2020 r. Spółka odmówiła udostępnienia żądanych informacji publicznych innych niż decyzje administracyjne.

Po analizie wniosku skarżących o ponowne rozpoznanie sprawy dotyczącej udostępnienia ww. informacji Spółka uznała, że brak jest podstaw dla udostępnienia wnioskowanych informacji w zakresie innym niż decyzje administracyjne z uwagi na to, że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 5 ust. 2 oraz art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Spółka oceniła, że informacje, których żądają skarżący stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa energetycznego w myśl art. 11 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Organ wskazał również, że zgodnie z Zarządzeniem nr [..] Prezesa Zarządu [..] S.A. z dnia [..] października 2015 r. w sprawie wprowadzenia do stosowania Procedury ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa [..] w stosunku do żądanych dokumentów i informacji, Spółka uznaje je za tajemnicę przedsiębiorstwa i podejmuje określone czynności wewnętrzne oraz organizacyjne w celu ich ochrony przed udostępnianiem osobom trzecim, co skutkuje utajnieniem danych informacji.

Organ podkreślił, że żądane dokumenty są przechowywane w archiwach organu, z ograniczonym do nich dostępem wąskiego grona uprawnionych pracowników Spółki oraz posiadają wartość gospodarczą w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, która w doktrynie utożsamiana jest nie z subiektywnym przekonaniem przedsiębiorcy o wartości posiadanej informacji, lecz z możliwością wykorzystania danej informacji przez innego przedsiębiorcę. Zdaniem Spółki, ww. tajemnica wynika z faktu, że materiały te dotyczą sieci elektroenergetycznej, w obrębie której realizowane są zadania przedsiębiorstwa w zakresie funkcjonowania systemu elektroenergetycznego i bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej o istotnym znaczeniu dla wykonywania zadań operatora sytemu dystrybucyjnego. Tajemnica ta wynika również z wagi znaczenia materiałów dla prawidłowości funkcjonowania sieci dla Państwa, tj. wobec okoliczności, że Spółka objęta jest rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 3 listopada 2015 r. w sprawie wykazu przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym (Dz. U. z 2015, poz. 1871 z późn. zm.), co potwierdza słuszność konieczności ochrony tej tajemnicy Spółki.

Spółka podniosła nadto, że żądane przez skarżących dokumenty stanowią tzw. informacje prywatne i podlegają ochronie ze względu na prywatność osób w nich wymienionych i które to informacje są z mocy ustawy o dostępie do informacji wyłączone od obowiązku udostępnienia. Ochrona prywatności, o której mowa w art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej dotyczy wyłącznie osób fizycznych, nie działających w obrocie jako przedsiębiorcy i niepełniących funkcji publicznych. Informacje prywatne znajdujące się w posiadaniu Spółki nie tracą swojego prywatnego charakteru, a zatem podlegają ochronie i nie mogą zostać udostępnione.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach G.R.-P. i W.P. zarzucili naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 i art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez ich błędną wykładnię; 2) art. 16 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe stosowanie; 3) art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i "przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych osobowych (RODO)" przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe stosowanie.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że odmowa na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji jest nieuprawniona i nie stanowi odpowiedzi na ich wniosek, który dotyczy konkretnego dokumentu o wyrażeniu przez M.H. zgody na budowę linii na ww. nieruchomości. W ocenie skarżących, zgoda M.H. nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa, gdyż nie posiada wartości gospodarczej w rozumieniu przyjętym w przepisach ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, bowiem nie może zostać wykorzystana przez innego przedsiębiorcę konkurującego ze Spółką, gdyż ta posiada monopol w dziedzinie dystrybucji energii elektrycznej na przydzielonym jej obszarze. Ewentualne konsekwencje działań skarżących w postaci ujawnienia zgody bądź jej braku leżą natomiast w interesie Spółki, gdyż modernizacja sieci przesyłowej istniejącej na nieruchomości skarżących jest niezbędna nie tylko z uwagi na przywrócenie stanu zgodności z prawem, ale i bezpieczeństwo publiczne. Skarżący podnieśli, że informacja, jaką jest zgoda właściciela na prowadzenie budowy linii przesyłowej na nieruchomości nie jest tajemnicą dla właścicieli nieruchomości. Jest ona informacją przez nich wytworzoną, przechowywaną w Spółce celem udokumentowania rzeczywistego stanu prawnego. Zdaniem skarżących, w niniejszej sprawie mają oni prawo do informacji o zgodzie na budowę sieci (albo o braku zgody) nie tylko jako adresaci ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale także jako następcy prawni byłej właścicielki. Ponadto skarżący stwierdzili, że ogólność uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie pozwala stwierdzić, czy Spółka odniosła się konkretnie do ww. zgody i w jakim zakresie, podczas gdy dla uznania informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa bezwzględnie wymagane jest łączne spełnienie trzech przesłanek określonych w art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Niezależnie od powyższego skarżący wskazali, że w świetle prawa nie są "osobami trzecimi", gdyż wystąpili o udostępnienie informacji publicznej także jako następcy prawni M.H., która była (lub powinna być) stroną postępowania dotyczącego budowy sieci przesyłowych Spółki, w prawa której wstąpili w całości z chwilą zakupu nieruchomości. Podnieśli, że dokument dotyczący zgody na ograniczenie praw właścicielskich do nieruchomości w okresie budowy linii energetycznej, o ile istnieje, jest ich własnością. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania skarżący wskazali, że uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji nie dotyczy złożonego przez nich wniosku o udostępnienie konkretnej informacji (art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a.), ale zakresu arbitralnie przyjętego do rozpoznania. Osnowa decyzji sugeruje, że ponowna decyzja precyzyjnie odnosi się do dokumentów dotyczących zgody na budowę. Nie znajduje to jednak żadnego odbicia w treści zaskarżonej decyzji, co oznacza, że osnowa decyzji nie jest zgodna z jej uzasadnieniem.

[..] S.A. z siedzibą w L. Oddział [..] wniosła o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyjaśniając przyjęte rozumienie pojęcia informacji publicznej podkreślił, że decydujące znaczenie ma treść i charakter konkretnej informacji. Przytaczając treść wniosku, który dotyczył żądania: 1) usunięcia linii i rozdzielni napowietrznej z terenu ich działki lub przesłania dokumentów świadczących o zgodzie ich poprzedniczki prawnej na budowę linii średniego napięcia i rozdzielni, 2) zapłaty jednozrazowego wynagrodzenia z tytułu bezumownego korzystania z linii średniego napięcia i rozdzielni napowietrznej za ostatnie 10 lat w kwocie 3840 zł oraz zapłaty wynagrodzenia okresowego - do czasu usunięcia linii i rozdzielni – płatnego w stosunku rocznym w kwocie 480 zł; 3) ustanowienia służebności przesyłu za wynagrodzeniem płatnym w stosunku rocznym w kwocie 270 zł oraz zapłaty jednorazowego wynagrodzenia w kwocie 2160 zł – Sąd stwierdził, że treść wniosku objętego rozpoznaniem przez organ wskazuje, że jego przedmiotem jest realizacja indywidualnych interesów podmiotów, które pismo to złożyły. Zdaniem Sądu, pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej i nie powinno być udostępniane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie można bowiem przy pomocy ustawy o dostępie do informacji publicznej starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie. Skutkiem powyższego, zdaniem Sądu, nie sposób uznać, aby żądana informacja stanowiła informację publiczną w przedstawionym przez Sąd rozumieniu. Zdaniem Sądu, w sprawie niniejszej istotny jest fakt, że skarżący zwracając się do [..] S.A. o udostępnienie informacji wskazanych we wniosku nie kierowali się troską o sprawy publiczne, co wynika wprost z treści tego pisma. Sąd podzielił te poglądy orzecznicze, które wskazują, że pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej.

Przytaczając orzecznictwo sądowe potwierdzające, że nie można przy pomocy ustawy o dostępie do informacji publicznej starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie (por. wyroki NSA: z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt: I OSK 1359/18, z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt: I OSK 1696/12, z dnia 9 października 2010 r., sygn. akt: I OSK 173/09, z dnia 7 marca 2012 r., I OSK 2265/11, z dnia 14 grudnia 2012 r. sygn. akt: I OSK 2231/12, z dnia 10 października 2012 r. sygn. akt: I OSK 1500/12 i z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt: I OSK 1284/11), Sąd stwierdził, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być nadużywana i wykorzystywana w prywatnych sprawach. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny, a nie subiektywny. Skoro treść wniosku odnosi się do informacji, które mają posłużyć do załatwiania indywidualnych spraw wnioskodawców, nie zaś do kontroli społeczeństwa nad organami władzy publicznej i podmiotami wykonującymi zadania publiczne, to odmowa udzielenia żądanych informacji - wprawdzie z innym uzasadnieniem i w formie decyzji, a nie pisma – znajduje w ocenie Sądu I instancji, uzasadnienie prawne i faktyczne, niezależnie bowiem od formy w jakiej nastąpiła odmowa udostępnienia żądanej informacji (decyzja) i podanego w niej uzasadnienia - organ nie był zobowiązany do udostępnienia wnioskowanej przez skarżących informacji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli: G.R.-P. i W.P. zaskarżając ten wyrok w całości, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i uwzględnienie skargi, zobowiązanie na podstawie art. 145a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [..] S.A. do udostępnienia dokumentów stanowiących podstawę lokalizacji i budowy urządzeń przesyłowych posadowionych na obszarze nieruchomości będącej własnością wnioskodawców poprzez udostępnienie dokumentu o wyrażeniu zgody na budowę linii średniego napięcia przez poprzednią właścicielkę przedmiotowych nieruchomości lub wskazanie, że Spółka nie posiada tej dokumentacji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych oraz zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 2 ust. 3 tej ustawy oraz, a contrario, z jej art. 3 ust. 1 pkt 1, w związku z art. 61 ust 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez błędną wykładnię art. 1 ust. 1 ww. ustawy abstrahującą od powołanych przepisów, poprzez przyjęcie, że "wniosek o udostępnienie dokumentów stanowiących podstawę lokalizacji i budowy urządzeń przesyłowych posadowionych na obszarze nieruchomością będącej własnością wnioskodawców poprzez udostępnienie dokumentu o wyrażeniu zgody na budowę linii średniego napięcia przez poprzednią właścicielkę przedmiotowych nieruchomości lub wskazanie, że Spółka nie posiada tej dokumentacji" nie dotyczy sprawy publicznej i przedmiot wniosku nie powinien być udostępniony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, podczas gdy decyzje administracyjne i inne dokumenty stanowiące podstawę do lokalizacji przez przedsiębiorstwo sieci elektrycznej na nieruchomościach innych podmiotów ze swej istoty stanowią przedmiot informacji publicznej i ocena ta nie może być odmienna w zależności od tego, do jakich celów wnioskodawca żąda udostępnienia informacji publicznej prostej, gdyż organ rozpoznający wniosek o udostępnienie tej informacji nie jest upoważniony do badania interesu prawnego ani faktycznego wnioskodawcy;

- art. 5 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez błędną wykładnię art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z jej art. 1 ust. 1 abstrahującą od powołanych przepisów i przyjęcie przez Sąd dodatkowych kryteriów ograniczających uznanie informacji za publiczną, podczas gdy ograniczenie prawa do informacji publicznej może mieć miejsce jedynie na podstawie ustawy i przy zachowaniu konstytucyjnych przesłanek dopuszczalności tego ograniczenia;

2) naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- naruszenie art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, poprzez brak odniesienia się do zarzutów zawartych w skardze a także poprzez brak wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej przyjęcia przez Sąd kryterium ograniczającego możliwości uznania informacji za publiczną opartego na uznaniu, że z żądania udostępnienia informacji musi wynikać interes obiektywny a nie subiektywny;

- naruszenie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi wskutek naruszenia przez Sąd w/w przepisów, podczas gdy uwzględnienie przez Sąd stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy i prawidłowej wykładni przepisów prawa powinno skutkować uwzględnieniem skargi strony i uchyleniem decyzji [..] S.A z dnia [..] marca 2020 r. znak [..] oraz decyzji [..] S.A z dnia [..] lutego 2020 r. znak [..].

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wykładnia art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje, że aby skutecznie występować o uzyskanie żądanej informacji musi ona dotyczyć sprawy publicznej a podmiot, do którego kierowany jest wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest z mocy ustawy zobowiązany do jej udzielenia. Powołując się na utrwalone orzecznictwo, podniesiono, że decyzje administracyjne i inne dokumenty, stanowiące podstawę do lokalizacji przez przedsiębiorstwo sieci elektrycznej na nieruchomościach innych podmiotów ze swej istoty stanowią przedmiot informacji publicznej. Dostęp do dokumentacji związanej z procesami inwestycyjnymi (w tym decyzji administracyjnych, operatów szacunkowych i innych dokumentów) gwarantuje ustawa, o ile wskazane dokumenty znajdują się w posiadaniu podmiotu, do którego kierowany jest wniosek o informację. Ocena, czy określona informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy nie może być odmienna w zależności od tego, jaki wnioskodawca ubiega się o jej udostępnienie. Wskazuje na to wyraźnie art. 2 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym organ rozpatrujący wniosek o udostępnienie informacji nie jest upoważniony do badania interesu prawnego ani faktycznego wnioskodawcy. O tym, czy konkretny dokument ma charakter informacji publicznej nie może zatem decydować okoliczność, kto i do jakich celów żąda udostępnienia informacji. O zaliczeniu określonej informacji do kategorii informacji publicznej nie decyduje także ewentualny możliwy sposób wykorzystania pozyskanych informacji. Decyduje o nim spełnienie przesłanek z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, z uwzględnieniem katalogu z art. 6 ust. 1 tej ustawy. W skardze kasacyjnej wskazano także, że interes publiczny nie musi być wykazany we wniosku o udzielenie informacji publicznej prostej (a z pewnością nie wymaga tego ustawa), zaś intencją wnioskodawców jest sprawdzenie czy organ wykonujący zadania publiczne działał na podstawie i w granicach prawa. Zgodnie z treścią art. 61 ust.1 Konstytucji obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Wprowadzenie pozaustawowych przesłanek dla określenia (zdefiniowania) informacji publicznej na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi rażące naruszenie tego prawa konstytucyjnego.

Skarżący kasacyjnie podnieśli także, że art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje wprost ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na przepisy o ochronie informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, prywatność osoby fizycznej i tajemnicę przedsiębiorcy oraz przepisy o przymusowej restrukturyzacji i in. Art 61 ust. 3 Konstytucji wyznacza granice dopuszczalnej ingerencji w zakres prawa do informacji publicznej wskazując, że jego ograniczenie może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach wartości, jakimi są ochrona praw i wolności innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochrona porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Ograniczenie prawa do informacji publicznej, z uwagi na wartości określone w art. 61 ust 3 ustawy zasadniczej, musi ponadto uwzględniać zasadę proporcjonalności, zawartą w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zgodnie z tą zasadą ograniczenia w zakresie korzystania z praw i wolności konstytucyjnych mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, przy czym ograniczenia te nie mogą naruszać istoty tych praw wolności (zatem także wówczas nie mogą być nadmierne i muszą być odpowiednio "ważone"). Podstawą prawną wydanego wyroku mogły być wyłącznie przepisy rangi ustawowej. Tymczasem argumenty przedstawione w uzasadnieniu wydanego w niniejszej sprawie orzeczenia nie znajdują oparcia w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, w szczególności w treści art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 1 ust. 1 tej ustawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono także, że okoliczność, że "celem wnioskodawców było uzyskanie informacji w celu zebrania materiału dowodowego na potrzeby ewentualnego przyszłego postępowania o ustanowienie służebności przesyłu i wypłatę wynagrodzenia" nie ma znaczenia prawnego wobec brzmienia art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powołując orzeczenia NSA wskazano także, że nie ma podstawy prawnej przyjęte w wyroku kryterium ograniczające możliwość uznania informacji za publiczną oparte na uznaniu, że: "z żądania udostępnienia informacji musi wynikać interes obiektywny, a nie subiektywny".

Następnie podniesiono, że w realiach sprawy ograniczenie dostępu skarżących do informacji nie może wynikać z przepisów chroniących prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Informacja powinna być im udostępniona jako następcom prawnym osoby, która brała udział w wytworzeniu dokumentu, ale tym bardziej powinni móc tę informację uzyskać na drodze zagwarantowanej dla każdego obywatela. Dlatego nie ma prawnego znaczenia fakt, czy treść pisma Skarżących do [..] S.A - którego częścią był wniosek o udostępnienie informacji publicznej - ma istotne znaczenie dla interesu publicznego, czy też odnosi się wyłącznie do sprawy prywatnej. Budowa energetycznej linii przesyłowej jest niewątpliwie sprawą publiczną. Przedstawione w zaskarżonym orzeczeniu argumenty powołane na okoliczność, że żądana przez wnioskodawców informacja nie jest informacją publiczną nie znajdują oparcia w obowiązującym prawie. Toteż Sąd nie mógł wskazać i nie wskazał przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, na których oparł swoje rozstrzygnięcie umożliwiające ograniczenie tego prawa. Naruszył także - jak się wydaje, w sposób rażący - konstytucyjne przesłanki dające podstawy do ograniczenia prawa do informacji publicznej przy zachowaniu zasad ochrony tego prawa przed nadmierną ingerencją.

Zdaniem skarżących kasacyjnie wyrok został wydany również z naruszeniem przepisu art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie braku odniesienia się do zarzutów zawartych w skardze, a także braku wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej przyjętego przez Sąd dodatkowego kryterium ograniczającego możliwość uznania informacji za publiczną. Sąd nie wskazał na jakiej podstawie prawnej przyjął, że z żądania udostępnienia informacji musi wynikać interes obiektywny a nie subiektywny. Analiza akt sprawy w kontekście braku działań ze strony Spółki skłania do uznania, że w sprawie zostały spełniane przesłanki do zastosowania art. 145a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarżący kasacyjnie wskazali ponadto, że zaskarżone orzeczenie jest również wadliwe procesowo, niezależnie od wyżej wskazanych naruszeń. W zaskarżonym wyroku Sąd stanął na stanowisku, że "wniosek o udostępnienie zgody" nie dotyczy sprawy publicznej i nie powinien być udostępniony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd uznał, że odmowa udzielenia żądanych informacji - wprawdzie z innym uzasadnieniem i w formie decyzji, a nie pisma – znajduje uzasadnienie prawne i faktyczne, niezależnie bowiem od formy, w jakiej nastąpiła odmowa udostępnienia żądanej informacji (decyzja) i podanego w niej uzasadnienia organ nie był zobowiązany do udostępnienia wnioskowanej informacji. Sąd analizując sprawę skargi na decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej przyjął zatem, że [..] S.A błędnie uznała, że żądana informacja jest informacją publiczną. Skoro (zdaniem Sądu) sprawa nie dotyczy informacji publicznej, to [..] S.A nie miała podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, tylko powinna sprawę wniosku o udostępnienie informacji publicznej zakończyć pismem informującym, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przyjęcie przez Sąd, że odmowa udzielenia żądanych informacji, wprawdzie z innym uzasadnieniem i w formie decyzji, a nie pisma znajduje uzasadnienie prawne i faktyczne - jest całkowicie nieuprawnione, ponadto niesie za sobą konsekwencje prawne. Skutkiem oddalenia skargi na decyzję [..] S.A z dnia [..] marca 2020 roku jest pozostanie w obrocie prawnym decyzji wydanych z naruszeniem przepisów prawa. Uznanie przez Sąd, że przedmiotowe żądanie nie stanowi informacji publicznej (z czym skarżący nie zgadzają się), a sprawa wniosku powinna zostać załatwiona pismem informującym, powinno skutkować wydaniem orzeczenia o uwzględnieniu skargi i uchyleniu decyzji [..] S.A z dnia [..] marca 2020 roku, znak: [..] oraz decyzji [..] S.A z dnia [..] lutego 2020 roku, znak: [..], bowiem sprawa wniosku z dnia 14 stycznia 2020 roku powinna zostać załatwiona pismem informującym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [..] S.A. z siedzibą w L., wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie od skarżących solidarnie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przypisanych. Zdaniem organu wniesiona skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw, bowiem rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest właściwe.

Zgadzając się z wnioskiem Sądu, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być podstawą do otrzymania informacji we własnej sprawie, organ przypomniał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem, czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Przedmiotem takiego pisma jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, który pismo to składa. Cel, z jakim skarżący wystąpili do [..] S.A. był celem tylko i wyłącznie prywatnym, związanym z własnym interesem finansowym. Skarżący potrzebowali informacji dla polepszenia swojej indywidualnej sytuacji procesowej w sporach cywilnych z [..] S.A., wnioskowana informacja zaś nie była informacją w "sprawie publicznej" i nie dotyczyła w żaden sposób interesu ogólnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie więc wskazał, że okoliczności rozpoznawanej sprawy w sposób jednoznaczny wskazują, że celem skarżącego jest uzyskanie informacji w jego indywidualnej sprawie, służącej jego indywidualnym interesom, niemającej nic wspólnego ze sprawą publiczną. Żądania skarżącego nie dotyczą problemów, czy kwestii, które mają znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub są ważne dla funkcjonowania organów państwa. Przedmiotem żądań jest ochrona indywidualnych interesów skarżącego. Żądane informacje nie są zatem informacją publiczną, gdyż w zaistniałych okolicznościach nie dotyczą sprawy publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz sprawy prywatnej skarżącego.

W odniesieniu do naruszenia przepisów postępowania, wskazano, że przepis art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może stanowić samoistnej podstawy kasacyjnej. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 tej ustawy podniesiono, że uzasadnienie sporządzone w sprawie bez wątpienia spełnia wszystkie wymagania przewidziane przepisami prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W rozpatrywanej skardze kasacyjnej zawarto zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

W realiach niniejszej sprawy konstrukcja jednego z zarzutów naruszenia przepisów postępowania w sposób wyraźny pozostaje w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca bowiem naruszenie art. 151 p.p.s.a. i niezasadne oddalenie skargi "wskutek naruszenia przez Sąd w/w przepisów" m.in. przez nieuwzględnienie jej prawidłowej wykładni. Taka konstrukcja zarzutu skargi kasacyjnej, w której nie powiązano w sposób czytelny zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. z konkretnie wskazanymi przepisami prawa, nie spełnia standardów prawidłowo sporządzonej skargi kasacyjnej, nie jest jednak wadliwa w stopniu uniemożliwiającym jej rozpoznanie. Jakkolwiek bowiem słusznie zauważono w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że art. 151 p.p.s.a. nie może stanowić samoistnej podstawy kasacyjnej, a skuteczność zarzutu uzależniona jest od powołania go w związku z naruszeniami innych przepisów postępowania, to przypomnieć należy, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11, LEX nr 1218340). W realiach niniejszej sprawy odesłanie w treści zarzutu do "w/w przepisów" dało podstawę do zrekonstruowania zarzutu niezasadnego oddalenia skargi przez Sąd I instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a. w związku z naruszeniem art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 3 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 2176) – dalej: u.d.i.p. w związku z art. 61 ust 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, a także w związku z naruszeniem art. art. 5 w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej.

W odniesieniu do tak zrekonstruowanego zarzutu należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że Sąd I instancji motywy rozstrzygnięcia odniósł wyłącznie do treści art. 1 ust. 1, art. 4, art. 6 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Okoliczność ta łącznie z treścią zaprezentowanego przez Sąd stanowiska nie daje podstaw do uznania za skuteczny zarzutu naruszenia błędnej wykładni art. 5 u.d.i.p. w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez "przyjęcie przez Sąd dodatkowych kryteriów ograniczających uznanie informacji za publiczną, podczas gdy ograniczenie prawa do informacji publicznej może mieć miejsce jedynie na podstawie ustawy i przy zachowaniu konstytucyjnych przesłanek dopuszczalności tego ograniczenia". Przede wszystkim przepis art. 5 u.d.i.p. składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych (5 ustępów), których w skardze kasacyjnej nie sprecyzowano. Tymczasem zgodnie z ugruntowanym i trafnym stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądowym w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd pierwszej instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Ponadto, niezależnie od powyższej wadliwości konstrukcyjnej zarzutu, Sąd I instancji nie stosował norm zawartych w art. 5 ust. 1-4 u.d.i.p. Normy zawarte w tych przepisach dotyczą kwestii ograniczenia prawa do informacji publicznej, a nie kryteriów kwalifikowania określonej informacji jako informacji publicznej. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji uznał, że wnioskowana do udostępnienia informacja nie ma charakteru informacji publicznej, a zwłaszcza nie przyjął, że jest to informacja publiczna, której udostepnienie podlega ograniczeniu. Wprawdzie kwestia kryteriów kwalifikowania informacji jako informacji publicznej wiąże się z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jednakże z treści omawianego zrzutu wynika bezspornie, że jego istota koncentruje się na stwierdzeniu, że Sąd I instancji przyjął niezasadnie dodatkowe kryteria ograniczające uznanie informacji za publiczną wbrew treści art. 5 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zgodnie z którymi, "ograniczenie prawa do informacji publicznej może mieć miejsce jedynie na podstawie ustawy i przy zachowaniu konstytucyjnych przesłanek dopuszczalności tego ograniczenia". Tymczasem, jak wyżej wskazano z treści art. 5 ust. 1-4 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP nie wynikają kryteria kwalifikowania informacji jako publicznej. Wszystkie powyższe okoliczności czyniły omawiany zarzut nieskutecznym.

W dalszej kolejności zarzut dotyczący niezasadnego oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. powiązano z zarzutem błędnej wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Błędnej wykładni tego przepisu w powiązaniu z art. 2 ust. 3, art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i w związku z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej strona skarżąca kasacyjnie upatruje w wadliwym przyjęciu, że "wniosek o udostępnienie dokumentów stanowiących podstawę lokalizacji i budowy urządzeń przesyłowych posadowionych na obszarze nieruchomością będącej własnością wnioskodawców poprzez udostępnienie dokumentu o wyrażeniu zgody na budowę linii średniego napięcia przez poprzednią właścicielkę przedmiotowych nieruchomości lub wskazanie, że Spółka nie posiada tej dokumentacji nie dotyczy sprawy publicznej i przedmiot wniosku nie powinien być udostępniony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, podczas gdy decyzje administracyjne i inne dokumenty stanowiące podstawę do lokalizacji przez przedsiębiorstwo sieci elektrycznej na nieruchomościach innych podmiotów ze swej istoty stanowią przedmiot informacji publicznej i ocena ta nie może być odmienna w zależności od tego, do jakich celów wnioskodawca żąda udostępnienia informacji publicznej prostej, gdyż organ rozpoznający wniosek o udostępnienie tej informacji nie jest upoważniony do badania interesu prawnego ani faktycznego wnioskodawcy".

W odniesieniu do tego zarzutu należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

Autor skargi kasacyjnej błędnej wykładni prawa materialnego upatruje w wadliwym przyjęciu, że treść konkretnego wniosku, tj. wniosku z dnia 14 stycznia 2020 r. nie dotyczy informacji publicznej, tj. że konkretne okoliczności wskazane w tym wniosku takie jak dokumenty stanowiące podstawę lokalizacji i budowy urządzeń przesyłowych posadowionych na obszarze nieruchomości będącej własnością konkretnych wnioskodawców, tj. G.R.-P. i W.P., takie jak dokument o wyrażeniu zgody na budowę linii średniego napięcia przez poprzednią właścicielkę przedmiotowych nieruchomości nie dotyczą sprawy publicznej. Treść powyższego zarzutu wskazuje zatem, że strona skarżąca kasacyjnie podnosząc ten zarzut kwestionuje prawidłowość kwalifikacji i oceny przez Sąd I instancji treści wniosku z punktu widzenia jej podpadania pod zakres pojęcia informacji publicznej. W istocie zatem zakwestionowano prawidłowość oceny stanu faktycznego sprawy, a nie przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie wskazanych w zarzucie przepisów u.d.i.p. W związku z powyższym należy przypomnieć, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, ponieważ wadliwie oceniono treść złożonego wniosku, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię nie mógł osiągnąć skutku, a zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie – gdyby nawet istniały podstawy do jego zrekonstruowania - jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051), a wniosek inicjujący postępowanie o udostępnienie informacji publicznej i podlegający ocenie w tym postępowaniu wchodzi właśnie w zakres stanu faktycznego sprawy. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy – jak to miało miejsce w realiach niniejszej sprawy – czyniąc to w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to zarzuty te należy ocenić jako bezskuteczne (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Ponadto należy stwierdzić, że w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie zakwestionował stanowiska, zgodnie z którym "decyzje administracyjne i inne dokumenty stanowiące podstawę do lokalizacji przez przedsiębiorstwo sieci elektrycznej na nieruchomościach innych podmiotów ze swej istoty stanowią przedmiot informacji publicznej". Wreszcie u.d.i.p. nie zawiera w swojej treści przepisu art. 2 ust. 3 (art. 2 u.d.i.p. składa się z dwóch ustępów).

Jednakże pomimo wskazanych wyżej wadliwości konstrukcyjnych omawianego zarzutu, zarzut ten w pozostałej części okazał się skuteczny. Z treści tego zarzutu wynika, że strony skarżące kasacyjnie w jego ramach zarzucają wadliwość wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którą na kwalifikację informacji jako informacji publicznej ma wpływ cel, dla jakiego wnioskodawca żąda udostępnienia informacji publicznej prostej, podczas gdy organ rozpoznający wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie jest upoważniony do badania interesu prawnego i faktycznego wnioskodawcy.

W odniesieniu do tego zarzutu należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że przedmiot prawa dostępu do informacji publicznej, jakim jest informacja publiczna określona w art. 61 ust. 1 Konstytucji jako "informacja o działalności" podmiotów określonych w tym przepisie, a w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jako "każda informacja o sprawach publicznych", jest kategorią prawną podlegającą wykładni. Zarówno Konstytucja, jak i u.d.i.p. wiążą pojęcie informacji publicznej z aktywnością podmiotów wskazanych w tych aktach prawnych, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Wynika to z faktu, że zarówno działalność podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji, jak i sprawa, o jakiej mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wtedy mogą być kwalifikowane jako informacja publiczna, gdy spełniają kryterium "publiczności". W doktrynie prawa administracyjnego pojęcie "publiczności" służące m.in. tak podstawowym celom jako definiowanie administracji publicznej, czy kategorii interesu publicznego, jest wiązane z działalnością państwa jako przejętego przez nie zadania polegającego na zaspokajaniu zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli, wynikających ze współżycia ludzi w społecznościach (zob. J. Boć, Pojęcie administracji, w: J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2004, s. 16; J. Supernat, Pojęcie administracji publicznej – "państwowe", "powszechnie pojemne i ponadczasowe" oraz "pozapaństwowe, w: J. Korczak (red.): Układ administracji publicznej, Warszawa 2020, s. 114). Ustawodawca nie definiuje pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, t. 4; por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii właśnie prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi.

Granica pomiędzy sprawą "publiczną" a sprawą "prywatną" jest zatem jednocześnie jedną z granic pomiędzy informacją publiczną a informacją niepubliczną. Granica ta nie jest ostra, stąd jej ustalenie w konkretnych sprawach może być problematyczne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle wykładni art. 61 ust. 1 Konstytucji i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wypracowano stanowiska ułatwiające kwalifikowanie określonej informacji jako publicznej, m.in. przyjęto, że nie ma znamion informacji publicznej informacja dotykająca bezpośrednio sfery ad personam (por. wyroki NSA z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1035/10; z dnia 6 grudnia 2019 r., I OSK 3429/18; z dnia 27 września 2019 r., I OSK 2710/17; z dnia 18 września 2018 r., I OSK 2434/16; z dnia 11 maja 2018 r., I OSK 1586/16; z dnia 19 grudnia 2017 r., I OSK 1380/17) i wiążąca się z ujawnieniem prywatnych danych określonej osoby. Przyjęto również, że przymiot informacji publicznej bez wątpienia posiadają dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zatwierdzono lub podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Natomiast przymiotu informacji publicznej nie mają dokumenty prywatne, które podmiot kieruje do organu administracji publicznej. W rozumieniu u.d.i.p., dokumenty prywatne nie stanowią informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2011 r., I OSK 189/11). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że nie jest informacją publiczną wniosek w sprawie indywidualnej, stanowiący dokument prywatny (zob. wyrok NSA z dnia 27 września 2002 r., II SAB 180/02; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., I OSK 1797/10; postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2011 r., I OSK 2154/11), jak i inne pisma procesowe stron (zob. wyrok NSA z 22 marca 2012 r., I OSK 2487/11). Również w piśmiennictwie wskazuje się, że "Wniosek osoby fizycznej jest dokumentem prywatnym. (...) Wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej, bez względu na to, jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument prywatny lub też jakiej czynności oczekuje podmiot, składając ten dokument, nie stanowią informacji publicznej. (...) Również akta administracyjne, w których znajduje się ten wniosek, nie są dokumentem urzędowym i dlatego żądanie kopii dokumentów znajdujących się w nich jest bezzasadne. Informacją publiczną może być dopiero rozstrzygnięcie wniosku przez uprawniony organ" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer Warszawa 2016, Komentarz do art. 6 punkt 26, Lex 2018). Dokument prywatny, skierowany do organu administracji publicznej, nie staje się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został do niego zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu. Wniosek w sprawie indywidualnej stanowi dowód na okoliczność, że podmiot ten ubiega się np. o wydanie decyzji administracyjnej, a więc składa oświadczenie woli. Oświadczenie to nie stanowi informacji publicznej.

Wbrew stanowisku Sądu I instancji kryterium rozróżnienia sprawy publicznej od niepublicznej, a tym samym informacji publicznej od innej informacji nie jest kryterium interesu wnioskodawcy w uzyskaniu informacji publicznej.

Przeczyłoby to istocie prawa dostępu do informacji publicznej, które zarówno w piśmiennictwie prawniczym, jak i orzecznictwie sądowym kwalifikowane jest jako konstytucyjne publiczne prawo podmiotowe (por. B. Kudrycka, S. Iwanowski, Prawo obywateli do informacji o działaniach organów administracji publicznej, PiP z 1999 r., nr 8, s. 70; A. Piskorz-Ryń, Czy prawo do uzyskania informacji od władz administracyjnych jest publicznym prawem podmiotowym? (w:) Administracja i prawo administracyjne u progu trzeciego tysiąclecia. Materiały Konferencji Naukowej Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego, Łódź 2000, s. 379 i n.; W. Sokolewicz, K. Wojtyczek [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, red. L. Garlicki, M. Zubik, Warszawa 2016, art. 61.; M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, LEX/el. 2021, art. 61; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 8 grudnia 2010 r., II SAB/Rz 21/10, LEX nr 756149; wyroki NSA: z dnia 3 marca 2017 r., I OSK 1163/17; z dnia 17 marca 2017 r., I OSK 1416/15; z dnia 5 października 2017 r., I OSK 3255/15; z dnia 26 stycznia 2018 r., I OSK 438/16; z dnia 8 lutego 2018 r., I OSK 1828/17; z dnia 12 kwietnia 2019 r., I OSK 1648/17).

Publiczne prawo podmiotowe stanowi wyraz najsilniejszego ukształtowania pozycji prawnej jednostki wobec wspólnoty publicznoprawnej, gdyż wyposaża podmiot tego prawa w przysługujące wobec wspólnoty publicznoprawnej (państwa, wspólnot samorządowych) roszczenie, tj. instrument umożliwiający skuteczne żądanie ściśle określonego pozytywnego zachowania odpowiadającego interesowi prawnemu żądającego bądź skuteczne żądanie nieingerencji w określone, prawnie zagwarantowane sfery wolności, służące wobec objętego tą sytuacją prawną innego podmiotu publicznego prawa podmiotowego (por. W. Jakimowicz: Publiczne prawa podmiotowe, Zakamycze 2002, s. 246-247). Innymi słowy publiczne prawo podmiotowe to sytuacja prawna, w której oparty na normie prawnej interes określonej osoby (będący na tej podstawie interesem prawnym) jest zaopatrzony i tym samym wzmocniony przez wynikające również z normy prawnej prawa publicznego roszczenie o określone zachowanie wspólnoty publicznoprawnej reprezentowanej przez odpowiednie organy. Publiczne prawo podmiotowe zasadza się zatem na interesie prawnym. Każdy podmiot publicznego prawa podmiotowego jest tym samym podmiotem interesu prawnego.

Podstawą normatywną prawa dostępu do informacji publicznej jest art. 61 ust. 1 Konstytucji, z którego treścią koresponduje art. 2 ust. 1 u.d.i.p., i które stanowią o "prawie do" uzyskiwania informacji publicznej. Skoro zatem nie ma wątpliwości, że wnioskodawca jest podmiotem publicznego prawa dostępu do informacji publicznej (bo mieści się w zakresie pojęcia "obywatel" – art. 61 ust. 2 Konstytucji i pojęcia "każdy" – art. 2 ust. 1 u.d.i.p.), to znaczy, że ma interes prawny wzmocniony roszczeniem o uzyskanie informacji publicznej. Każdy indywidulany interes subiektywny rozumiany jako "relacja pomiędzy jakimś stanem obiektywnym, aktualnym lub przyszłym a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, które on przynosi lub może przynieść jakiejś jednostce" (zob. J. Lang: Struktura prawna skargi w prawie administracyjnym, Wrocław 1972 r., s. 98-100) ulega obiektywizacji, gdy znajduje oparcie w normie prawnej. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami piśmiennictwa prawniczego i orzecznictwa interes prawny ma charakter obiektywny właśnie z tego względu, że jest prawny. Interes prawny istnieje bowiem wówczas, "gdy zgłaszane żądanie oparte jest na konkretnej normie prawnej, a konieczność jego obiektywnego charakteru oznacza, że o istnieniu interesu prawnego nie decyduje przekonanie zainteresowanego, ale ocena ustawodawcy" (zob. np. wyroki NSA: z dnia 17 stycznia 2020 r., I OSK 3534/18; z dnia 3 października 2013 r., II OSK 742/13; z dnia 22 czerwca 2012 r., II OSK 557/11; z dnia 10 sierpnia 2011 r., II OSK 724/11; postanowienie NSA z dnia 5 lutego 1998 r., I SA/Po 1242/97; por. też: P. Przybysz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII, Warszawa 2021, Komentarz do art. 28, teza 7; A. Jochymczyk, w: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. B. Dolnicki, Warszawa 2010, Komentarz do art. 25(a), teza 2; B. Majchrzak, 1.2. Funkcje procesowe interesu prawnego [w:] Procedura zgłoszenia robót budowlanych, Warszawa 2008, Lex 2021).

Na tle powyższych uwag nieprawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, z którego wynika, że jeśli celem wniosku jest realizacja subiektywnego indywidulanego interesu podmiotu, który go złożył, to wniosek ten nie dotyczy z tego właśnie powodu sprawy publicznej. Wniosek "każdego" o udostępnienie informacji publicznej jest wnioskiem podmiotu publicznego prawa podmiotowego do udostępnienia informacji publicznej, a zatem z istoty swojej skierowany jest na realizację tego prawa, a więc i będącego jego istotnym elementem interesu prawnego, który – jako właśnie interes prawny - jest obiektywnym interesem indywidulanym. Zupełnie na marginesie można przy tym zaznaczyć, że zgodnie z art. 2 ust. 2 u.d.i.p., od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego.

Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odwołując się do konstrukcji subiektywnego indywidualnego interesu wnioskodawców udostepnienia informacji publicznej powiązał dodatkowo tę konstrukcję z kryterium "sprawy własnej" jako kryterium dyskwalifikującym publiczny charakter informacji objętej żądaniem wnioskodawców. Powoływane przez Sąd I instancji orzeczenia mogą skłaniać do wniosku, że Sąd podziela pogląd, zgodnie z którym "sprawami publicznymi nie są zatem konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. (...) Pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Przedmiotem takiego pisma jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, który pismo to składa. Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej i nie powinno być udostępniane w trybie u.d.i.p. Podobnie nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie" (por. wyroki NSA: z dnia 20 września 2018 r., I OSK 1359/18; z dnia 4 kwietnia 2019 r. I OSK 1889/17; z dnia 30 października 2012 r., I OSK 1696/12, z dnia 9 października 2010 r., I OSK 173/09, z dnia 7 marca 2012 r., I OSK 2265/11).

Poglądy te odwołujące się określenia "sprawy własnej" chociaż nie wyjaśniające tego terminu (nie uczynił tego również Sąd I instancji) dotyczą sytuacji, w której wnioskodawca udostępnienia informacji publicznej domaga się informacji o jego innej, niż zainicjowana wnioskiem, indywidualnej sprawie i która – w myśl tych poglądów – nie staje się sprawą publiczną tylko z tego tytułu, że dotyczy wnioskodawcy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym tę sprawę, kryterium "sprawy własnej" rozumiane w powyższy sposób jest nieczytelne i w istocie dyskryminujące wnioskodawcę w stosunku do innych osób. Jego przyjęcie prowadzi bowiem do konkluzji, zgodnie z którą wbrew normatywnie określonemu zakresowi podmiotowemu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, prawo to nie służy "każdemu", a kwalifikacja określonej informacji jako informacji publicznej będącej przedmiotem tego prawa zależy od tego, kto występuje z wnioskiem o tę informację, co z kolei oznacza, że ta sama informacja raz może mieć charakter informacji publicznej (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot spoza "sprawy własnej"), a innym razem nie (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot w "sprawie własnej"). Pogląd, zgodnie z którym nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie prowadziłby do absurdalnego wniosku, że informacja o podejmowanej w takiej sprawie działalności bezpośrednio ukierunkowanej na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych byłaby dostępna dla "każdego" za wyjątkiem osoby, której ta działalność dotyczy. Wzmocnieniu tej argumentacji służą także wnioski wynikające z treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym "Przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (...)". Na tle tego unormowania zarysował się problem, w jakim stopniu akta dotyczące indywidualnych, często bardzo osobistych spraw obywatela (spraw cywilnych, karnych, administracyjnych), są informacją publiczną i jaka powinna być możliwość dostępu do nich – w trybie określonym przez u.d.i.p. – osób innych niż strona, których akta te nie dotyczą. W orzecznictwie wypracowany został pogląd, zgodnie z którym strony tych "własnych spraw" mają dostęp do wszelkich informacji prawnie dostępnych, w tym również do informacji publicznych, w oparciu o unormowania poszczególnych procedur. Inne osoby, niż uczestnicy "spraw własnych" mają dostęp do informacji publicznych w "sprawach własnych" innych osób na podstawie u.d.i.p. Poglądy te dodatkowo ugruntowują w przekonaniu, że kategoria "sprawy własnej" nie jest wyznacznikiem kwalifikowania określonych informacji jako informacji publicznych.

Analiza stanowisk, w których sądy posługują się kryterium "sprawy własnej" skłania do wniosku, że akcentuje się w nich w istocie nie charakter sprawy jako przynależnej wyłącznie określonemu podmiotowi, lecz pewne zakresy sprawy ściśle związane z określonymi jej uczestnikami.

Przymiotnik "własny" ma w języku polskim wiele znaczeń i oznacza m.in. "należący do tego, o kim lub o czym mowa; pochodzący od niego; bezpośrednio go dotyczący"; "taki, w którego zrobieniu uczestniczył ten, o kim mowa" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 2, Warszawa 1999, s. 528) i może być synonimem określenia "prywatny" rozumianego jako "dotyczący osobiście kogoś lub jego spraw osobistych", "niezwiązany z żadną instytucją, funkcją, urzędem" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 2, Warszawa 1999, s. 528). Każda sprawa jako przedmiot określonego procedowania, a zatem objęta relacją prawną pomiędzy przynamniej dwoma podmiotami, "nie należy" jedynie do wnioskodawcy właśnie z tego względu, że zaangażowane są w nią również inne podmioty. Nigdy sprawa w znaczeniu prawnym nie będzie związana wyłącznie z jednym podmiotem i nigdy nie będzie dotyczyć wyłącznie jednego podmiotu, a zatem konieczne jest każdorazowe ustalenie w konkretnej sprawie zakresu tego co w niej jest "własne" dla poszczególnych jej podmiotów. Jeśli zatem w poszukiwaniu odpowiedzi na pytanie, czy określona sprawa ma charakter "sprawy publicznej" (bo o takiej kategorii stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p.) nawiązuje się do kategorii "sprawy własnej" i to "sprawy własnej" osoby wnioskującej o udostępnienie informacji publicznej, jako do argumentu mającego podważać publiczny charakter sprawy, to nawiązanie to znajduje racjonalne uzasadnienie jedynie przy przyjęciu, że chodzi o ustalenie zakresu sprawy, który "należy" wyłącznie do wnioskodawcy i jako taki nie jest publiczny. To z kolei prowadzi do wniosku, że w tego rodzaju sytuacjach określony zakres sprawy może być "własny" z punktu widzenia wnioskodawcy, jeśli przyjmie się rozumienie słowa "własny" jako synonimu słowa "prywatny". Wówczas te zakresy określonej sprawy, które związane są wyłącznie ze sferą prywatną wnioskodawcy, tj. taką, która w demokratycznym państwie prawnym jest sferą spoza instytucjonalnych relacji pomiędzy jednostką a wspólnotą publicznoprawną, bo dotyczącą kwestii osobistych, można traktować jako obszar "własny" rozpatrywanej sprawy.

Dostrzeganie obszarów "własnych" w sprawach prawnych szeroko rozumianych związane jest z koniecznością rozróżnienia aspektów publicznych od aspektów niepublicznych w działalności zobowiązanego podmiotu, skoro udostępnieniu podlegają wyłącznie informacje o sprawach publicznych.

Aspekty obydwu rodzajów niewątpliwie mogą istnieć w sprawach wnioskodawcy (innych niż ta, w której domaga się informacji) rozpatrywanych na podstawie norm prawnych przez organy władzy publicznej, bo w takich sprawach mamy również do czynienia – obok aktywności wnioskodawcy (aspekt prywatny) - z aktywnością podmiotów bezpośrednio ukierunkowaną na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych (aspekt publiczny). W sprawach takich informacje ze sfery prywatnej ich uczestników mogą mieć istotne znaczenie, jednak nawet z tego względu, że są wymagane do podjęcia rozstrzygnięć przez organy rozpatrujące sprawę, nie uzyskują waloru publicznego. Z tego powodu dokumenty prywatne, chociaż niezbędne do realizacji kompetencji organów i podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, takie jak wnioski, odwołania, skargi, zażalenia, nie są kwalifikowane jako informacje publiczne. Należy też dostrzec, że niewątpliwie splot elementów prywatnych (dokumentów, oświadczeń woli i wiedzy) może mieć miejsce częściej w sprawach, w których podmioty je prowadzące obok realizacji zadań i celów publicznych reprezentują jednocześnie interesy prywatne określonych podmiotów konkurencyjnych wobec innych uczestników sprawy, w tym również wobec wnioskodawcy, gdzie pod pojęciem interesu prywatnego należałoby rozumieć interes nawiązujący do pojęcia prywatności czy dobra prywatnego jako dobra własnego, oderwanego od bezpośredniej relacji pomiędzy jednostką a wspólnotą publicznoprawną, w której ona żyje i w tym sensie "nieinstytucjonalny", a dotyczący zwłaszcza spraw osobistych. W takich sytuacjach aspekt niepubliczny sprawy dominuje nad jej aspektem publicznym.

O ile zatem kryterium "sprawy własnej" jako kryterium służące kwestionowaniu publicznego charakteru wnioskowanej informacji nie znajduje racjonalnych i prawnych podstaw, to konieczne jest dostrzeganie sytuacji zbiegu w określonych sprawach takich jej obszarów, które mają aspekt niepubliczny (prywatny, własny), bo z tego powodu informacje dotyczące tych obszarów nie mają charakteru informacji publicznej.

Ze wskazanych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał za trafny zarzut błędnej wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i art. 61 ust. 1 Konstytucji RP stwierdzając, że dla odkodowania treści pojęcia informacji publicznej jako informacji o działalności organów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie ma znaczenia ocena charakteru interesu w uzyskaniu informacji publicznej przez wnioskodawcę, który jest podmiotem publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, również w powiązaniu z kategorią "sprawy własnej" w rozumieniu przyjętym przez Sąd I instancji, ani cel, dla jakiego wnioskodawca żąda udostepnienia informacji publicznej prostej. Sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, a tym samym i interesu stanowiącego podstawę tego prawa może być analizowany z perspektywy ewentualnego zjawiska nadużywania tego prawa, a w konsekwencji prowadzić do odmowy jego ochrony. Sąd I instancji nietrafnie posłużył się tymi kryteriami w wykładni ustawowych określeń składających się na pojęcie informacji publicznej.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł odnieść skutku w realiach niniejszej sprawy. Naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. strony skarżące kasacyjnie upatrują w wadliwym sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku "poprzez brak odniesienia się do zarzutów zawartych w skardze a także poprzez brak wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej przyjęcia przez Sąd kryterium ograniczającego możliwości uznania informacji za publiczną opartego na uznaniu, że z żądania udostępnienia informacji musi wynikać interes obiektywny a nie subiektywny".

W związku z tak sformułowanym zarzutem należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Kwestia błędnej wykładni prawa materialnego, która doprowadziła Sąd do przekonania o możliwości uznania informacji za publiczną wtedy, gdy z żądania udostępnienia informacji wynika interes obiektywny a nie subiektywny, nie mogła odnieść skutku w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., skoro uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie ustawowo wymagane elementy i poddaje się kontroli instancyjnej, tj. pozwala w wystarczającym stopniu na ustalenie sposobu rozumowania przez Sąd I instancji i jego ocenę. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. To, że stanowisko to okazało się nietrafne w granicach zakreślonych innymi zarzutami skargi kasacyjnej nie przesadza automatycznie skuteczności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., FSK 2633/04, LEX 173345; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13). W realiach niniejszej sprawy Sąd odniósł się do jej istoty i jak wynika z uzasadnienia wyroku przesądzenie przez Sąd – wadliwe w świetle zaprezentowanej argumentacji – że wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji publicznej – legło u podstaw oddalenia skargi. Sąd wyjaśnił również dlaczego nie uchylił zaskarżonej decyzji, pomimo że decyzja ta nie dotyczyła informacji publicznej. Prawidłowość tego stanowiska nie podlega jednak weryfikacji przez Naczelny Sąd Administracyjny, skoro kwestia ta nie została objęta zarzutami skargi kasacyjnej.

Z wyżej wskazanych względów konieczne było uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Ze względu na to, że przyjęte przez Sąd kryteria oceny wnioskowanej informacji jako informacji publicznej okazały się wadliwe, bo nieznajdujące podstaw prawnych, a do innych kryteriów Sąd nie nawiązywał, w toku ponownego rozpoznania sprawy Sąd I instancji oceni charakter wnioskowanej informacji uwzględniając wskazaną wyżej wykładnię prawa. W tym zakresie, w sytuacji ewentualnego przyjęcia, że wnioskowana informacja spełnia kryteria informacji publicznej, Sąd oceni, czy występują w sprawie podstawy do jej udostępnienia również w kontekście mechanizmu nadużycia publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, a także zweryfikuje zaskarżoną decyzję z punktu widzenia dopuszczalności obejmowania aktem administracyjnym sprawy niedotyczącej informacji publicznej (w sytuacji ewentualnego przyjęcia, że wnioskowana informacja nie spełnia kryteriów informacji publicznej).

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.