Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1388/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par 2 , art. 62
journal: Dz.U. 2000 nr 22 poz 268
law: Ustawa z dnia 2 marca 2000 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska (spr.) NSA Anna Szkodzińska Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi "P" spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia 26 sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej "P" spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta decyzją z dnia 12.06.2015 r., na podstawie art. 151 § 2, art. 151 § 1, w związku z art. 146 § 2 i art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, po wznowieniu postępowania na wniosek A. K. i J. G. postępowania zakończonego ostateczną decyzją nr [...], znak: [...] z dnia 22.09.2011 r., wydaną przez Starostę [...] dla Inwestora: "P" Sp. z o. o. z siedzibą w W. dla zamierzenia budowlanego pn.: "Stacja bazowa telefonu komórkowej "P" Sp. z o. o. o oznaczeniu [...] wraz z urządzeniami sterującymi, systemem anten sektorowych i radioliniowych, zasilanie elektryczne, ogrodzenie, utwardzenie terenu, na działce nr [...] w miejscowości Z., gmina [...]", sprostowaną postanowieniem Starosty [...] znak: [...] z dnia 28.09.2011 r.:

- w części dotyczącej wniosku J. G. stwierdził wydanie z naruszeniem prawa ww. decyzji Starosty [...] i orzekł o nieuchyleniu ww. decyzji, gdyż w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej oraz

- w części dotyczącej wniosku A. K. odmówił uchylenia ww. decyzji Starosty [...] z dnia 22.09.2011 r., gdyż wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony postępowania.

W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 18.04.2012 r. A. K. i P. K. złożyli wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] jw. na podstawie przesłanki zawartej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Następnie, w dniu 07.05.2012 r. wpłynął wniosek złożony przez A. K. i J. G. z żądaniem wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 Kpa.

Wniosek P. K. z uwagi na jego nieuzupełnienie w wyznaczonym terminie został pozostawiony bez rozpoznania. Wnioski pochodzące od A. K. i J. G. spełniały warunki wynikające z art. 148 Kpa w związku z czym organ w dniu 18.05.2012 r. wydał postanowienie o wznowieniu postępowania.

Następnie organ opisał wydane w sprawie decyzje, które zostały uchylone przez organ II instancji. Wskazał, że wobec prezentowanego przez Wojewodę stanowiska, iż: "obszar nad którym zlokalizowane jest pole elektromagnetycznego oddziaływania przekraczające ww. wskaźnik, należy uznać za obszar oddziaływania obiektu" i odrzuceniu argumentacji wyrażonej w poprzednich decyzjach Starosty [...], organ przyjął to stanowisko, pomimo tego, iż "de facto nie występują żadne ograniczenia związane z zagospodarowaniem terenu w otoczeniu stacji związane z jej budową, bo obszar o gęstości mocy promieniowania większej lub równej 0,1 W/m2, występuje na znacznej wysokości oraz w miejscach niedostępnych dla ludności". Dokonując ponownej analizy sprawy z uwzględnieniem tych wskazówek ustalił, że działka o nr [...] w miejscowości Z., której właścicielką jest A. K. nie znajduje się w obszarze, nad którym zlokalizowane jest pole elektromagnetyczne o poziomie wyższym lub równym 0,1 W/m2. Zatem właścicielka tej działki nie została uznana za stronę postępowania zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Stąd, w zakresie jej wniosku organ był zobowiązany odmówić uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż zachodzą przesłanki określone w 151 § 1 pkt 1 Kpa. Natomiast działka nr [...], stanowiąca własność J. G. znajduje się pod obszarem o gęstości mocy promieniowania większej lub równej 0,1 W/m2, zatem osoba ta powinna, zgodnie z wytycznymi Wojewody, być stroną postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, lecz nie była za stronę uznana.

Organ przytoczył treść art. 4 Prawa budowlanego oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 10 § 1 Kpa. Zaznaczył, że udział stron nie zmienia wynikających z przepisów uwarunkowań do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla danego obiektu budowlanego, gdyż organ przed wydaniem decyzji sprawdza czy zamierzenie budowlane jest zgodne z przepisami - zgodnie z dyspozycją art. 35 ust 1 ustawy Prawo budowlane oraz czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane -- zgodnie z dyspozycją art. 4 ustawy Prawo budowlane.

Istotą decyzji o pozwoleniu na budowę jest wydanie orzeczenia w sprawie, które dotyczy danego obiektu budowlanego zlokalizowanego na danej działce oraz dla którego sporządzono projekt budowlany przez osoby posiadające uprawnienia budowlane. Ponadto, ze względu na to, iż żadne warunki dla lokalizacji obiektu -stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] w miejscowości Z., gmina [...], tj. zapisy planu miejscowego, oraz przepisy, w tym techniczno-budowlane, nie uległy zmianie od daty orzeczenia w sprawie wydania pozwolenia na budowę, a zatem orzeczenie w sprawie wydania pozwolenia na budowę dla ww. obiektu w dniu dzisiejszym byłoby w istocie takie samo - odpowiadałoby decyzji już wydanej. Istotą bowiem decyzji o pozwoleniu na budowę jest udzielenie inwestorowi uprawnień do realizacji określonego obiektu budowlanego położonego w określonej lokalizacji. Parametry te ściśle wynikają z samej treści decyzji jak i zatwierdzonego w niej projektu budowlanego. Zatem nie jest istotą decyzji krąg stron informowanych o przebiegu postępowania. W przedmiotowej sprawie, zapewnienie udziału w postępowaniu stronom postępowania oraz wniesione przez strony uwagi nie wpłynęły na treść orzeczenia o wydaniu pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego. W związku z powyższym zastosowanie znajduje art. 146 § 2 Kpa i w konsekwencji art. 151 § 2 Kpa.

W toku prowadzonego postępowania wznowieniowego, mając na uwadze wytyczne Wojewody [...], organ ustalił, iż stronami postępowania są, zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane: właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu ustalonego w oparciu o wytyczne Wojewody, tj. obszar nad którym zlokalizowane jest pole elektromagnetyczne o poziomie wyższym lub równym 0,1 W/m2. W obszarze tym znalazły się nieruchomości o nr ewidencyjnych: 271 (na której zlokalizowana jest stacja bazowa), [...], [...] i [...] (której właścicielką jest J. G. - Wnioskodawczyni). Stronom tym zapewniono, zgodnie z art. 10 § 1 Kpa, czynny udział w każdym stadium obecnego postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwiono im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W piśmie z 01.06.2015r. wnioskodawczynie zarzuciły błędne wyznaczenie stron postępowania przed wydaniem ostatecznej decyzji na budowę dla zamierzenia budowlanego i nie uznanie za strony właścicieli nieruchomości sąsiadujących z działką nr [...] oraz naruszenie § 5 punkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9.11.2004 r. w sprawie określenia rodzaju przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań zawiązanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko poprzez odstąpienie od zbadania kumulacji pól elektromagnetycznych. Wg stanowiska inwestora nad działką [...] nie występują na jakiejkolwiek wysokości obszary pola elektromagnetycznego o gęstości mocy większej niż 0,1 W/m2. Zatem inwestycja zrealizowana przez "P" nie wprowadza żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu tej nieruchomości. Zgodnie z załączoną do akt sprawy mapą przedstawiającą przewidywany rozkład pól elektromagnetycznych o wartości > 0,1 W/m2 działka o numerze ewidencyjnym [...] znajduje się w obszarze nad którym znajdują się pola elektromagnetyczne o powyższych wartościach, ale w miejscach niedostępnych dla ludności, albowiem pola elektromagnetyczne o wartości gęstości mocy przekraczającej 0,1 W/m2 będą występowały na wysokości powyżej 36,9 metra nad poziomem terenu i wyżej.

Odnosząc się do powyższych uwag, organ wyjaśnił, że ustalił krąg stron postępowania zgodnie z wytycznymi organu II instancji, natomiast przywołane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9.11.2004 r. nie obowiązywało w dniu orzekania o wydaniu pozwolenia na budowę dla inwestycji, zatem organ nie może ustosunkować się do nie zastosowania wskazanego przepisu.

Od decyzji odwołanie wniosły J. G. i A. K., zarzucając:

- naruszenie art. 28 Kpa poprzez niewłaściwe ustalenie kręgu stron w trakcie postępowania przed wydaniem ostatecznej decyzji z dnia 22.09.2011 r. na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej i bezzasadne uznanie, że A. K. oraz J. G. nie posiadają przymiotu strony;

- naruszenie art. 10 § 1 Kpa ze względu na wydanie decyzji z dnia 22.09.2011 r. bez "powołania" stron postępowania, zatem strony nie mogły brać udziału w żadnym stadium postępowania, które zakończyło się wydaniem ww. decyzji;

- naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa przez zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący, co doprowadziło do błędnego ustalenie obszaru oddziaływania obiektu;

- naruszenie § 3 ust.2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9.11.2010 r.

w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez odstąpienie od zbadania kumulacji pól elektromagnetycznych.

Odwołujące wniosły o uchylenie skarżonej decyzji oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez unieważnienie decyzji Starosty [...] z dnia 22.09.2011 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, gdyż została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Wojewoda [...] decyzją z dnia 26.08.2015 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że analiza sprawy wykazała uchybienia w działaniu organu I instancji. Wskazał, że art. 62 kpa reguluje instytucję współuczestnictwa i upoważnia organ administracji publicznej do połączenia wielu spraw administracyjnych do wspólnego rozpatrzenia w jednym postępowaniu i rozstrzygnięcia tych spraw jedną decyzją administracyjną wydaną w wyniku tego postępowania. Zawarte w tym przepisie sformułowanie: "można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie" oznacza, że organ administracji publicznej może w drodze postanowienia, na które nie służy zażalenie, połączyć sprawy do wspólnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia. Jednakże taką możliwość organ posiada jedynie, gdy spełnione zostały kumulatywnie następujące przesłanki: istnieje wielość spraw administracyjnych, prawa i obowiązki w każdej z tych spraw wynikają z tego samego stanu faktycznego, prawa i obowiązki w każdej z tych spraw wynikają z tej samej podstawy prawnej oraz w każdej z tych spraw właściwy jest ten sam organ administracji publicznej.

W ocenie organu II instancji w przedmiotowej sprawie, nie nastąpiła ww. kumulacja przesłanek pozwalająca organowi l instancji na zastosowanie instytucji współuczestnictwa. W sprawie wszczętej na wniosek J. G. zaistniał inny stan faktyczny, niż w sprawie wszczętej na wniosek A. K., gdyż w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił, że J. G. winien przysługiwać status strony postępowania, podczas gdy A. K. Starosta [...] statusu tego nie przyznał. Ponadto organ podkreślił, że wydane rozstrzygnięcia po rozpatrzeniu wniosków mają rożne podstawy prawne tj. art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 Kpa oraz art. 151 § 1 pkt 1 Kpa.

W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że przepis art. 62 Kpa nie może mieć zastosowania, jeżeli żądania stron dotyczące tego samego przedmiotu są oparte na różnych podstawach prawnych. Przepis artykułu 62 nie daje organowi podstaw do rozstrzygnięcia jedną decyzją administracyjną wniosków dwóch stron o sprzecznych interesach, dotyczących wprawdzie tego samego przedmiotu, jednakże opartych na odrębnych podstawach materialno-prawnych. W takim wypadku bowiem organ ma do czynienia z dwoma odrębnymi stosunkami materialno-prawnymi, co do których powinny być wydane odrębne decyzje administracyjne.

W związku z powyższym uchybieniem procesowym, organ II instancji odstąpił od oceny zaskarżonej decyzji pod względem merytorycznym. Nakazał przy ponownym rozpatrywaniu sprawy wziąć pod uwagę powyższe okoliczności, "nie ograniczając się do dokonania weryfikacji jedynie pod kątem wskazanym w niniejszej decyzji" oraz "orzekając wziąć pod uwagę aktualny stan prawny i faktyczny".

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła "P" sp. z o.o z siedzibą w W.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

- naruszenie normy art. 138 § 2 Kpa z uwagi na jego zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające wydanie rozstrzygnięcia o tej treści, nie zostały spełnione łącznie przesłanki umożliwiające wydanie rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym;

- naruszenie normy art. 11 w zw, z art. 107 § 1 i § 3 Kpa z uwagi na brak wskazania w uzasadnieniu faktycznym decyzji przyczyn, które uzasadniałyby uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zwłaszcza brak wyjaśnienia jaki jest konieczny do wyjaśnienia zakres spraw oraz czy ma on istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz niewyczerpujące wyjaśnienie podstawy prawnej wydanej decyzji, w tym niewyjaśnienie, dlaczego zdaniem organu w niniejszym postępowaniu można mówić o wielu sprawach;

- naruszenie normy art. 7 Kpa poprzez nie stosowanie się w toku postępowania do nakazów wynikających z zasady praworządności, w tym nie uwzględnianie w postępowaniu słusznych interesów obywateli;

- art. 12 § 1 Kpa poprzez nie działanie w sprawie wnikliwie i szybko , posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia;

- art. 62 Kpa poprzez niezastosowanie, pomimo, że o ile przyjąć zaistnienie przesłani wielości spraw , to pozostałe przesłanki zastosowania dyspozycji normy prawnej wynikającej z teo przepisu zostały spełnione;

- art. 15 Kpa poprzez brak dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu przedstawiła argumentację na poparcie zarzutów skargi, w szczególności odnośnie wadliwego zastosowania przez organ II instancji art. 62 kpa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 cytowanej ustawy wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do treści art.138 § 2 Kpa, będącego podstawą prawną zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zastosowanie tego przepisu wtedy będzie zatem zgodne z prawem, gdy łącznie spełnione zostaną dwie przesłanki: nastąpi stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania oraz zostanie wykazane, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Określenie to jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Decyzja przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia (decyzja kasacyjna) stanowi wyjątek od zasady orzekania i może być podjęta tylko i wyłącznie, jeśli zaistnieją przesłanki wymienione w treści art. 138 § 2 Kpa. Żadne inne wady decyzji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy jest dopuszczony wyjątkowo. Nie można przy jego stosowaniu przyjmować wykładni rozszerzającej. Instytucja rozstrzygnięcia kasacyjnego organu drugiej instancji chroni prawo strony do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy, a więc prawo strony do realizacji wyrażonej w art. 15 Kpa i doprecyzowanej w art. 127 Kpa, zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Wojewoda uchylając decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 Kpa odstąpił od oceny zaskarżonej decyzji pod względem merytorycznym z tym uzasadnieniem, że w przedmiotowej sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 62 Kpa, albowiem w sprawie wszczętej na wniosek J. G. zaistniał inny stan faktyczny, niż w sprawie wszczętej na wniosek A. K., oraz, że wydane rozstrzygnięcia po rozpatrzeniu wniosków mają różne podstawy prawne. W tej sytuacji zaistniały dwa odrębne stosunki materialnoprawne, co do których powinny być wydane odrębne decyzje administracyjne.

Stanowisko organu jest błędne.

Rozważając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji należało mieć przede wszystkim na uwadze to, że została ona wydana w trybie nadzwyczajnym, to jest po wznowieniu postępowania administracyjnego, co rodzi konieczność uwzględnienia specyfiki tego postępowania. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania sprawy i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją administracyjną ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte wadliwością. Przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym. W doktrynie zwraca się uwagę, że postępowanie nadzwyczajne jest postępowaniem zależnym od postępowania zwykłego. Byt bowiem tego postępowania jest uzależniony od bytu postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji. Związek ten przejawia się również w tym, że w wypadku ustalenia określonego rodzaju wadliwości decyzji organ w postępowaniu nadzwyczajnym w formie decyzji uchyla, zmienia, stwierdza nieważność decyzji podjętej w postępowaniu zwykłym. Występują równocześnie jednak istotne elementy samodzielności postępowania nadzwyczajnego, jak odrębny przedmiot postępowania oraz to, iż wynik tego postępowania nie musi wpłynąć na byt prawny decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Pod tym kątem widzenia należy przyjąć, iż sprawa wznowienia postępowania "stanowi samoistne zagadnienie, dlatego należy je traktować jak każdą indywidualną sprawę". Nie stoi to w sprzeczności z przyjęciem charakteru postępowania nadzwyczajnego w sprawie wznowienia postępowania i jego, we wskazanym znaczeniu, ścisłego związku z postępowaniem zwykłym. Granice postępowania wznowieniowego są wyznaczone zakresem rozstrzygnięcia poddanego temu postępowaniu nadzwyczajnemu. Tym samym, organ powinien rozstrzygnąć na nowo w sprawie, która była wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną (postanowieniem podlegającym temu trybowi). Jest to więc postępowanie w sprawie tożsamej pod względem przedmiotowym, podmiotowym i co do podstawy prawnej ze sprawą zakończoną rozstrzygnięciem ostatecznym (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Komentarz 2015, wyd. 2 red. prof. zw. dr hab. Roman Hauser i prof. zw. dr hab. Marek Wierzbowski, art. 145 Kpa).

Instytucja opisana w art. 62 Kpa reguluje współuczestnictwo w postępowaniu administracyjnym, którego istotą jest połączenie – do prowadzenia i ewentualnie rozstrzygnięcia w jednym postępowaniu – dwóch lub więcej odrębnych, jednorodzajowych spraw administracyjnych. Z wielością spraw administracyjnych w rozumieniu komentowanego przepisu mamy do czynienia wówczas, gdy są to sprawy tożsame w tym znaczeniu, że każda z tych spraw ma taką samą podstawę faktyczną i taką samą podstawę prawną i do rozstrzygnięcia każdej z tych spraw właściwy jest ten sam organ administracji publicznej. Chodzi tu o sprawy tożsame pod względem przedmiotowym (treść żądania uprawnienia lub treść obowiązku oraz podstawa prawna i stan faktyczny), lecz różne pod względem podmiotowym (różne strony) (por. Andrzej Wróbel, art. 62. w: Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego. System Informacji Prawnej LEX, 2015).

Złożenie wniosku o wznowienie postępowania rozpoczyna nowe postępowanie administracyjne w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, ale w ramach sukcesji prawa tożsamości przedmiotu sprawy oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Granice badania przesłanek wznowienia postępowania wyznacza wniosek strony o wznowienie tego postępowania i nic nie stoi na przeszkodzie, aby w jednym postępowaniu badać wnioski pochodzące od różnych podmiotów, a dotyczące tej samej decyzji. Przemawiają za tym względy celowości i ekonomiki procesowej. Oczywistym jest przy tym, że badanie w zakresie stwierdzenia czy wystąpiły przesłanki wznowienia postępowania prowadzone jest wobec każdego wnioskodawcy osobno i w granicach jego wniosku. W niniejszym postępowaniu podstawa prawna wznowienia na którą powołały się osoby składające wniosek o wznowienie postępowania oraz przedmiot postępowania tj. wydanie decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę były tożsame. Prawidłowo więc organ w dniu 18.05.2012 r. wydał na wniosek J. G. i A. K. jedno postanowienie o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją z dnia 22.09.2011 r. Następnie, w wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ pierwszej instancji uznał, że ich sytuacja materialnoprawna w sprawie jest odmienna, albowiem działka o nr [...] w miejscowości Z., której właścicielką jest A. K. nie znajduje się w obszarze, nad którym zlokalizowane jest pole elektromagnetyczne o poziomie wyższym lub równym 0,1 W/m2 , natomiast działka nr [...], stanowiąca własność J. G. znajduje się pod obszarem o gęstości mocy promieniowania większej lub równej 0,1 W/m2, co oznacza, że jedynie J. G. winna być stroną postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Nie oceniając wydanego w pierwszej instancji orzeczenia pod względem merytorycznym, należy stwierdzić, że organ prawidłowo pod względem formalnym w decyzji wydał rozstrzygnięcie oddzielnie w stosunku do każdej z wnioskodawczyń. Treść decyzji jest jednoznaczna i nie budzi wątpliwości. Kwestia wydania jednej wspólnej decyzji, czy odrębnie dla każdej osoby ma charakter jedynie techniczny. Odmiennym zagadnieniem pozostaje obowiązek właściwego pouczenia co do zakresu zaskarżenia dla każdej z wnioskodawczyń.

Niezależnie od poczynionych uwag należy podkreślić, że jak wspomniano na wstępie, wydanie decyzji kasatoryjnej poprzedzone być musi oceną dokonywaną w kontekście przesłanek cytowanego przepisu, a więc zmierzającą do ustalenia czy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W zaskarżonej decyzji nie wykazano spełnienia tych przesłanek. Ponadto zupełnie niezrozumiałe dla sądu są końcowe zalecenia organu co do ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji, tj. że ma on wydać decyzję "nie ograniczając się do dokonania weryfikacji jedynie pod kątem wskazanym w niniejszej decyzji" oraz "orzekając wziąć pod uwagę aktualny stan prawny i faktyczny".

Konkludując tę część rozważań należy wskazać, że zaskarżona decyzja narusza art. 62 Kpa i art.138 § 2 Kpa, a naruszenie mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W toku ponownie prowadzonego postępowania w drugiej instancji organ odwoławczy będzie zobowiązany rozpoznać sprawę zakończoną w pierwszej instancji wydaniem decyzji z dnia 22.09.2011 r., ustosunkowując się wyczerpująco do zarzutów odwołania (złożonego przez J. G. i A. K., a nie jak podano w zaskarżonej decyzji jedynie przez J. G.) a motywy swojego rozstrzygnięcia uzasadnić zgodnie z treścią art. 107 § 3 Kpa. Należy przy tym pamiętać, że przepisy art. 149 § 2 i 151 § 1 pkt 2 Kpa w sposób spójny i konsekwentny wyznaczają zakres rozpoznania sprawy po wznowieniu postępowania, badaniu podlega w pierwszej kolejności przesłanka wznowienia, a razie jej stwierdzenia, organ który wydał w sprawie decyzję ostateczną uchyla ją i orzeka co do istoty. Istotę tę wyznacza przedmiot sprawy administracyjnej, zakończonej decyzją ostateczną. W tym przypadku przedmiotem rozpoznania będzie udzielenie pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pn.: "Stacja bazowa telefonu komórkowej "P" Sp. z o. o. o oznaczeniu [...] wraz z urządzeniami sterującymi, systemem anten sektorowych i radioliniowych, zasilanie elektryczne, ogrodzenie, utwardzenie terenu, na działce nr [...] w miejscowości Z., gmina [...]". W tym kontekście warto zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Z przepisem tym koresponduje art. 35 ust. 1 pkt 1, który nakazuje przed wydaniem decyzji zbadać zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Jak wynika z decyzji z dnia 22.09.2011 r., znak: [...] organ, po przeanalizowaniu inwestycji pod kątem zapisów § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9.11.2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko uznał, że nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W związku z powyższym, zasadne będzie wskazanie, że organ drugiej instancji rozpatrując sprawę ponownie, winien dysponować całością akt dotyczących pozwolenia na budowę. Zgromadzony materiał dowodowy sprawy powinien zaś dać odpowiedź na pytanie, czy w danej sprawie może znaleźć zastosowanie przepis § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia i w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji znajdą się stosowne ustalenia i rozważania. Ustalenia organów powinny zatem wskazywać czy w sprawie zachodzi przypadek sumowania parametrów przedsięwzięcia. Stosownie bowiem do § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1 jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących to przedsięwzięcie z parametrami realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1 § 3 rozporządzenia. Powyższy przepis jednoznacznie przewiduje sumowanie parametrów przedsięwzięcia, którego dotyczy postępowanie administracyjne, a czyni to przez użycie określenia: "po zsumowaniu parametrów charakteryzujących to przedsięwzięcie". Celem tych przepisów jest sprawdzenie, czy dane przedsięwzięcie po rozbudowie czy przebudowie (np. na skutek zamontowania dodatkowej anteny) nie zmieniło parametrów w taki sposób, iż po rozbudowie, przebudowie lub montażu kwalifikuje się do przedsięwzięć, o jakim mowa w powołanym wyżej rozporządzeniu. Jeśli prawodawca nakazuje sprawdzać kwalifikacje danego przedsięwzięcia po jego rozbudowie bądź przebudowie do przedsięwzięć, o których mowa w § 2 ust. 1 (przedsięwzięcia mogące zawsze oddziaływać na środowisko) i w § 3 ust. 1 (przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko ) to nieracjonalne i nieuzasadnione byłoby prezentowanie stanowiska, iż w przypadkach budowy nowego przedsięwzięcia parametry tego przedsięwzięcia nie podlegają sumowaniu (tak: Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 29.09.2015 r., sygn. akt II OSK 139/14). W orzecznictwie sądów wskazuje się również, że w przypadku, gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej dojdzie do przekonania, że realizacja inwestycji objętej wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę może być zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jest on uprawniony do domagania się od inwestora przedłożenia postanowienia, o jakim jest mowa w art. 63 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku lub decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o jakiej mowa w art. 71 ust. 1 tej ustawy. Na możliwość zastosowania obu tych rozwiązań wskazuje unormowanie zawarte w art. 32 ust. 3 Prawa budowlanego. Zarówno pierwszy, jak i drugi obowiązek może zostać nałożony na inwestora w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6.12.2010 r., sygn. akt. II SA/GI 537/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26.06.2012 r., sygn. akt II OSK 521/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie

z dnia 9.10.2012 r., sygn. akt II SA/Kr 887/12).

Ponownie rozpatrując sprawę organ II instancji winien więc na podstawie kompletnych akt sprawy szczegółowo ustosunkować się do kwestii, czy w sprawie należało wydać decyzję środowiskową oraz szczegółowo rozważyć, czy moce poszczególnych anten się sumują, z uwzględnieniem faktu, że na działce nr 271 będącej terenem inwestycji już znajduje się stacja bazowa telefonii komórkowej [...].

Kwestii sposobu zgodnego ze stanem faktycznym i prawnym zakończenia postępowania sąd nie może przesądzić. Z uwagi na fakt, iż wojewoda nie rozpoznał sprawy merytorycznie, jakiekolwiek w tej mierze jednoznaczne stwierdzenia byłyby bowiem, na obecnym etapie przedwczesne i nieuprawnione. Stanowisko takie miałoby charakter zastępowania organu w realizacji jego kompetencji i było sprzeczne z charakterem kontroli sądowoadministracyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1c Ppsa, o kosztach postępowania orzeczono jak w pkt II. sentencji wyroku, na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 Ppsa.