Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1302/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28a ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2140
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Małgorzata Niedobylska, Sędzia WSA Piotr Popek, Sędzia WSA Tomasz Smoleń /spr./, Protokolant sekr. sąd. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2023 r. sprawy ze skargi U. z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie z dnia 12 sierpnia 2022 r., nr 1801-IGC.48.97.2021 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków wynikających z ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie decyzją z dnia [...] sierpnia 2022 r. znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego nr [...] z dnia [...] października 2021 r., nakładającą na przewoźnika U., M. [...], [...] V., [....] karę pieniężną w wysokości 12 000 zł zgodnie z Ip. 3.1. załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2019r., poz. 2140 z późn. zm., dalej u.t.d.).

Z akt sprawy wynika, że 26 listopada 2020 r. w miejscu odpraw celnych Oddziału Celnego funkcjonariusz Służby Celno-Skarbowej przeprowadził kontrolę ciągnika siodłowego marki IVECO nr rej. [....] wraz z naczepą marki KRONE o nr rej. [...], o łącznej maksymalnej masie całkowitej zespołu pojazdów powyżej 3,5 tony, tj. 58 000 kg, w zakresie przestrzegania przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Kierowcą ww. pojazdu był R. C., legitymujący się paszportem nr [...], wydanym przez władze [...]. Zespołem pojazdów przewożony był towar w postaci mrożonych produktów spożywczych o masie 20480,89 kg wg zgłoszenia eksportowego nr [...].

W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono wykonywanie przez firmę U., M. [...], [...] V., [...] (Przewoźnik, Skarżący), międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy bez posiadania w pojeździe wymaganego zezwolenia. Co prawda, kierowca posiadał w pojeździe zezwolenie na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy na terytorium RP, tj. dokument o nr [...], wskazany w art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a u.t.d. oraz okazał je na żądanie funkcjonariusza dokonującego kontroli, jednak w wyniku sprawdzenia treści ww. zezwolenia stwierdzono, że blankiet ww. dokumentu nie został wypełniony. Ze względu na powyższe, funkcjonariusz dokonujący kontroli nie uznał okazanego dokumentu za właściwy i upoważniający do wykonywania międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy. Zgodnie bowiem z art. 28a ust. 2 u.t.d., w przypadku niewypełnienia lub nieprawidłowego wypełnienia blankietu zezwolenia na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy, przejazd uznaje się za wykonywany bez zezwolenia.

Mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, Naczelnik Urzędu Celno-Skarbowego, decyzją z dnia [...] października 2021 r. stwierdził naruszenie przepisów u.t.d. polegające na wykonywaniu międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy przez zagraniczny podmiot bez posiadania w pojeździe wymaganego ważnego zezwolenia oraz nałożył na przewoźnika karę pieniężną w wysokości 12 000 zł zgodnie z Ip. 3.1 załącznika nr 3 do u.t.d., zaliczając na poczet kary kwotę 12 000 zł z kaucji pieniężnej, pobranej w niniejszej sprawie w Oddziale Celnym na podstawie wpłaty.

Przewoźnik, działając poprzez prawidłowo ustanowionego pełnomocnika, złożył odwołanie od decyzji organu I instancji, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania administracyjnego.

Rozpatrując sprawę w wyniku wniesionego przez Skarżącego odwołania, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie (dalej Dyrektor, organ odwoławczy) nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia i utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego z dnia [...] października 2021 r. Podejmując takie rozstrzygnięcie Dyrektor wskazał, że zgromadzony sprawie materiał dowodowy nie pozostawia żadnych wątpliwości, że kontrolowany w dniu 26 listopada 2020 r. międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy, wykonywany przez Przewoźnika ciągnikiem siodłowym marki IVECO nr rej. [...] wraz z naczepą marki KRONE o nr rej. [...], o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 tony, podlegał przepisom ustawy o transporcie drogowym. Ponadto z treści przytoczonych przez organ przepisów jednoznacznie wynika, iż obowiązek prawidłowego wypełnienia zezwolenia nałożony jest na posiadacza tego zezwolenia, przed jego wjazdem na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Intencją ustawodawcy jest, aby wykorzystywanie zezwoleń warunkowane było prawidłowym wypełnieniem blankietu zezwolenia, a pouczenie o skutkach niewypełnienia, bądź nieprawidłowego wypełnienia zezwolenia znajduje się na jego odwrocie w postanowieniach ogólnych zamieszczonych w językach: polskim, angielskim i rosyjskim.

Dyrektor stwierdził, że w przedmiotowej sprawie, okazany podczas kontroli blankiet zezwolenia nr [...] w części B, która podlega wypełnieniu przez posiadacza zezwolenia przed rozpoczęciem przejazdu, nie zawierał żadnych zapisów (dotyczących pierwszego wjazdu, jak również w zakresie dot. załadunku towaru, w związku z odprawą celną eksportową w Oddziale Celnym). Poza sporem pozostaje więc fakt, że kierujący pojazdem w trakcie realizacji przewozu oraz podczas kontroli organu I instancji nie posiadał ważnego zezwolenia uprawniającego do wykonywania tego przewozu. Stosownie bowiem do postanowień przepisu art. 28a ust. 2 u.t.d. w przypadku niewypełnienia lub nieprawidłowego wypełnienia blankietu zezwolenia, przejazd uznaje się za wykonywany bez zezwolenia.

Dalej Dyrektor uznał, że na mocy art. 28 ust. 1a u.t.d. w związku z treścią art. 6 ust. 1 umowy Polska – [...] z 18 marca 1992 r. oraz z art. 9 Konstytucji RP wywiedziony jest obowiązek posiadania zezwolenia na wykonywanie przez podmiot zagraniczny międzynarodowego przewozu drogowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do państwa trzeciego, mający swe umocowanie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa.

Organ odwoławczy nie podziela stanowiska Strony dotyczące braku obowiązku wypełnienia blankietu zezwolenia. W ocenie organu odwoławczego konstrukcja przepisu art. 28 ust. 1a u.t.d. nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości, że unormowania zawarte w art. 28a odpowiednio: ust. 1 (obowiązek wypełnienia blankietu zezwolenia przez zagraniczny podmiot wykonujący międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy), ust. 2 (uznanie przejazdu za wykonywany bez zezwolenia w przypadku niewypełnienia lub nieprawidłowego wypełnienia blankietu) i ust. 3 (obowiązek posiadania w pojeździe i okazywania na żądanie uprawnionych osób blankietu zezwolenia oraz konsekwencje jego nieokazania tj. uznanie przewozu za wykonywany bez zezwolenia) znajdują zastosowanie również do zezwoleń wymaganych na podstawie art. 28 ust. 1a.

Dyrektor wskazał, że argumentacja Przewoźnika zmierzająca do wykazania, że skontrolowany przewóz nie był objęty obowiązkiem posiadania zezwolenia nie koresponduje z faktem, że kierowca okazał blankiet zezwolenia wydanego na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy na terytorium RP nr [...], obowiązującego na jeden przejazd - przewóz do/z państwa trzeciego, z datą ważności do 31 grudnia 2020 r. Powyższe wskazuje na świadomość przewoźnika co do zasad stosowania systemu zezwoleń dla międzynarodowego transportu drogowego rzeczy. Przewoźnik wystąpił o taki dokument i wyposażył w niego kierowcę, jednakże zaniedbano w tym przypadku obowiązku jego wypełnienia, co spowodowało, że zezwolenie formalnie uznano za nieważne W świetle powołanych przepisów prawa, prawidłowo stwierdzono w wyniku przeprowadzonej kontroli, naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym polegające na:

- wykonywaniu międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy bez posiadania w pojeździe wymaganego ważnego zezwolenia, zgodnie z Ip. 3.1 załącznika nr 3 do u.t.d.- zagrożone karą pieniężną w wysokości 12 000 zł,

- niewyposażeniu kierowcy w dokument, o którym mowa w art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o transporcie drogowym (zezwolenie na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej), zgodnie z Ip. 1.12 załącznika nr 3 do u.t.d. - zagrożone karą pieniężną w wysokości 500 zł.

Organ odwoławczy uznał, po przeprowadzonym postępowaniu, uwzględniając dyspozycję przepisu art. 92a ust. 3 u.t.d. - zgodnie z którym suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej, nie może przekroczyć kwoty 12 000 złotych - Naczelnik Urzędu Celno-Skarbowego decyzją nr [...] z dnia [...].10.2021 r., zasadnie nałożył na przewoźnika karę pieniężną w wysokości 12 000 zł z tytułu wykonywania międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy przez zagraniczny podmiot bez posiadania w pojeździe wymaganego ważnego zezwolenia.

Organ odwoławczy zauważył, że w niniejszej sprawie Skarżący nie wskazał i nie udowodnił jakichkolwiek nieoczekiwanych i niedających się przewidzieć zdarzeń, które spowodowały ujawnione naruszenia i zwalniałyby ją z odpowiedzialności administracyjnej. W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji słusznie nie znalazł przesłanek do umorzenia postępowania. Podsumowując Dyrektor nie dopatrzył się w niniejszej sprawie zaniedbań i błędów organu I instancji w postępowaniu ustalającym stan faktyczny sprawy, które powodowałyby nieważność dokonanej kontroli oraz uniemożliwiałyby podjęcie właściwej decyzji w niniejszej sprawie.

Skarżący zaskarżył decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 28a ust. 2 u.t.d., poprzez błędne zastosowanie tego przepisu do zezwoleń, o których mowa w art. 28 ust.1a u.t.d., podczas gdy z jego treści wynika wyłącznie zastosowanie do zezwoleń wskazanych w art. 28 ust.1 u.t.d. Tym samym nie wypełnienie posiadanego i okazanego przez stronę zezwolenia nie mogło być potraktowanego jako jego brak w rozumieniu Ip. 3.1. załącznika do u.t.d., a wyłącznie z brakiem zezwolenia ustawa łączy skutek w postaci nałożenia kary.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania.

Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga nie jest uzasadniona.

W rozpoznawanej sprawie niekwestionowany jest stan faktyczny sprawy. Przewoźnik nie podważa również stanowiska organów, że w sprawie zostały wykazane żadne okoliczności które zwalniałyby go z odpowiedzialności administracyjnej. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji skład orzekający uznał, że ustalenia i stanowisko organów w wyżej wskazanym zakresie zasługuje na akceptację. Natomiast kwestią sporną jest to czy organy naruszyły art. 28a ust. 2 u.t.d., poprzez błędne zastosowanie tego przepisu do zezwoleń, o których mowa w art. 28 ust.1a u.t.d., podczas gdy z jego treści wynika wyłącznie zastosowanie do zezwoleń wskazanych w art. 28 ust.1 u.t.d., co zarzuca Przewoźnik.

Zdaniem Sądu zarzut ten nie jest zasadny.

Stosownie do art. 9 Konstytucji RP: "Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego". Jak podkreśla się w doktrynie zasadę przestrzegania przez Polskę prawa międzynarodowego można inaczej nazwać zasadą przychylności prawa krajowego prawu międzynarodowemu. Art. 9 Konstytucji RP został skonkretyzowany w art. 89 Konstytucji, przewidującym ratyfikację umów międzynarodowych, które stają się źródłami prawa powszechnie obowiązującego w Polsce, art. 90 Konstytucji, stanowiącym podstawę do przekazywania kompetencji polskich organów władzy publicznej organizacji międzynarodowej lub ponadnarodowej, oraz art. 91 Konstytucji, wyrażającym zasadę bezpośredniego stosowania umów międzynarodowych oraz nadrzędności umów międzynarodowych, ratyfikowanych za uprzednia zgoda wyrażona w ustawie, w stosunku do ustaw. Źródłami prawa międzynarodowego są umowy międzynarodowe, zarówno ratyfikowane, jak i nieratyfikowane, zwyczajowe prawo międzynarodowe, akty jednostronnie kształtujące zobowiązania międzynarodowe oraz wiążące uchwały organizacji międzynarodowych. Przepis art. 9 Konstytucji RP obejmuje swoim zakresem wszystkie wskazane powyżej źródła prawa międzynarodowego, zarówno te, które są wprost wymienione w Konstytucji, jak i w niej niewymienione. Zaliczenie w art. 87 ust. 1 Konstytucji ratyfikowanych umów międzynarodowych do źródeł polskiego prawa powszechnie obowiązującego ma znaczenie dla zakresu stosowania tych umów oraz ich hierarchii w polskim systemie prawa. Stosowanie prawa międzynarodowego przez polskie organy państwa może przybierać różne formy. "Stosowanie sensu largo polega na uchwalaniu ustaw, innych aktów normatywnych, które transformują, recypują oraz implementują zasady prawa międzynarodowego. W zakresie tak rozumianego stosowania mieszczą się również rozstrzygnięcia i działania faktyczne organów władzy wykonawczej, w szczególności, gdy są to akty generalne. Stosowanie prawa sensu stricto oznacza, że sądy, organy administracji oraz inne organy władzy publicznej podejmują rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa międzynarodowego. W praktyce rzadko zdarza się, by rozstrzygnięcia takie wydawane były wyłącznie na podstawie przepisów prawa międzynarodowego. Wynika to z dwóch powodów. Po pierwsze, z reguły dana materia jest regulowana równocześnie przez ustawy lub inne akty normatywne prawa krajowego. Po drugie tzw. samoistne stosowanie przepisów prawa międzynarodowego wymaga, by przepisy te nie były zbyt ogólne. Zbytnia ogólność powoduje, że nie można tylko z nich wyprowadzić normy postępowania, na której można by oprzeć jednostkowe rozstrzygnięcia. W większym zakresie można dokonywać współstosowania prawa międzynarodowego z przepisami ustaw i innych aktów normatywnych. Najczęściej współstosowanie to polega na dokonywaniu wykładni przepisów prawa krajowego w zgodzie z prawem międzynarodowym. Stosując przepisy krajowe, organy władzy publicznej powinny czynić to w taki sposób, by ich treść była jak najbardziej spójna z zasadami prawa międzynarodowego. Odwoływanie się do prawa międzynarodowego może następować na płaszczyźnie wykładni językowe, systemowej, a w szczególności wykładni funkcjonalnej. Należy jednak pamiętać, że umowy międzynarodowe mają własne, specyficzne reguły wykładni, których podstawą jest Konwencja wiedeńska o prawie traktatów (NSA - II FSK 917/09). Przepisy umów międzynarodowych mogą wreszcie stanowić podstawę odmowy stosowania przepisów krajowych." (tak: Tuleja P. (w]: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, opubl. WKT 2019, Lex i wskazane tam orzecznictwo sądowe). W literaturze przedmiotu zawarto wyraźną sugestię, iż art. 9 Konstytucji PR z 1997 r. – "może być < > konstytucyjną podstawą prawną powszechnego obowiązywania innych niż ratyfikowane umowy międzynarodowe źródeł prawa międzynarodowego." (por.: Wyrozumska A.: Umowy międzynarodowe teoria i praktyka, Warszawa 2006, s. 555- 556 i nast. oraz wskazana tam literatura i orzecznictwo sądowe).

Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu stosowanie ratyfikowanych umów międzynarodowych nie budzi wątpliwości w świetle art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. "Bardziej złożona jest kwestia stosowania umów międzynarodowych, które zostały podpisane, ale nie są ratyfikowane. Wchodzą one w życie w trybie prostym, a więc ich przepisy nie stanowią powszechnie obowiązującego prawa w rozumieniu art. 87 ust. 1. Umowy takie nie mogą być bezpośrednim źródłem obowiązków nakładanych na obywateli. Mogą one mieć znaczenie dla aktów stosowania prawa. Po pierwsze, sądy i inne organy władzy publicznej mogą i powinny dokonywać wykładni prawa krajowego w zgodzie z prawem międzynarodowym. Zasada ta odnosi się również do wiążących Polskę umów, które nie zostały ratyfikowane. Po drugie, organy stanowiące prawo mogą wydawać akty prawne recypujące postanowienia prawa międzynarodowego. Mogą to być również akty prawa wewnętrznego, o których mowa w art. 93 ust. 2 Konstytucji. Dotyczy to nie tylko nieratyfikowanych umów międzynarodowych, ale też wszystkich wskazanych powyżej źródeł prawa międzynarodowego. Nieratyfikowana umowa międzynarodowa może być stosowana również na podstawie zawartego w Konstytucji lub ustawie odesłania, które upoważnia do stosowania umowy międzynarodowej (MS, t. I, s. 330). Oparcie decyzji administracyjnej wyłącznie na przepisach polskiego prawa, z pominięciem przepisów prawa międzynarodowego, które są prawnie relewantne, stanowi naruszenie prawa (NSA - V SA 859/99). Stosowanie norm prawa międzynarodowego przez polskie organy władzy publicznej wymaga ustalenia ich miejsca w hierarchii powszechnie obowiązujących źródeł prawa. Podstawę takich ustaleń stanowi art. 91 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji, wskazujący, że umowa ratyfikowana za zgodą wyrażoną w ustawie oraz umowa konstytuująca organizację międzynarodową oraz prawa przez nią stanowione ma pierwszeństwo przed ustawą. (...) Sąd jest zobowiązany do wykładni prawa polskiego w sposób zapewniający w największym stopniu jego zgodność z treścią nieratyfikowanej umowy międzynarodowej wiążącej Polskę (SN - II PK 100/05)." (Tamże).

W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, iż Konstytucja RP z 1997 r. nie określiła wyraźnie roli w systemie prawa krajowego umów nieratyfikowanych (umów zatwierdzanych zgodnie z art. 146 ust. 4 pkt 10 Konstytucji, a także umów nieratyfikowanych pod rządami poprzednio obowiązujących Konstytucji). "W praktyce stanowią one liczną grupę, gdyż ponad 50% zawieranych przez Polskę umów to umowy zatwierdzane. Umowy te muszą być jednak przestrzegane i wykonywane na płaszczyźnie prawa krajowego, co potwierdza art. 9 Konstytucji z 1997 r. Z art. 9 nie może jednak wynikać ich moc jako powszechnie obowiązującego prawa. (...). Mechanizmem implementacji umów innych niż ratyfikowane w prawie krajowym jest również odesłanie zawarte w ustawie. Klauzula odsyłająca do umowy może być różnie sformułowana. Jej istotą jest upoważnienie do stosowania umowy międzynarodowej (w omawianym przypadku umowy nieratyfikowanej). Wobec jednak zamkniętego katalogu źródeł powszechnie obowiązującego prawa zawartego w Konstytucji, przyjąć by trzeba, że skutkiem odesłania jest zamiana umowy międzynarodowej w prawo krajowe (umowa nieratyfikowana staje się częścią ustawy odsyłającej, i w tym sensie odesłanie ma skutek inkorporacyjny)." (por.: Wyrozumska A.: Umowy międzynarodowe teoria i praktyka, Warszawa, 2006, s. 602 i nast. oraz wskazane tam orzecznictwo sądowe).

Przenosząc te rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1a u.t.d.: "Do wykonywania międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez zagraniczny podmiot mający siedzibę w państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym stosuje się przepisy rozporządzenia (WE) nr 1072/2009, z tym że w przypadku wykonywania przewozu do lub z państwa trzeciego, zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, jest wymagane, jeżeli umowy międzynarodowe tak stanowią." Natomiast wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy bez posiadania w pojeździe wymaganego ważnego zezwolenia - zagrożone jest karą w wysokości 12 000 zł, stosownie do lp.3.1 zał. nr 3 do u.t.d. W analizowanej sprawie odesłanie zawarte we wskazanym art. 28 ust. 1a u.t.d. dotyczy umowy Polska – [...] z 18 marca 1992 r., która została podpisana przed wejściem w życie Konstytucji RP z 1997 r. Dla właściwej oceny zakresu mocy obowiązującej tej umowy należy sięgnąć do treści przepisu przejściowego Konstytucji RP z 1997 r., tj. do treści art. 241 ust. 1 Konstytucji, który stanowi, że: "Umowy międzynarodowe ratyfikowane dotychczas przez Rzeczpospolitą Polską na podstawie obowiązujących w czasie ich ratyfikacji przepisów konstytucyjnych i ogłoszone w Dzienniku Ustaw uznaje się za umowy ratyfikowane za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie i stosuje się do nich art. 91 Konstytucji, jeżeli z treści umowy międzynarodowej wynika, że dotyczą one kategorii spraw wymienionych w art. 89 ust. 1 Konstytucji."

Jak zasadnie zauważył organ odwoławczy związanie Polski umową Polska- [...] z 18 marca 1992 r. nastąpiło wskutek zatwierdzenia tej umowy przez Radę Ministrów (Oświadczenie Rządowe z 26 września 2001 r. - M.P. z [....] r. Nr [...], poz. [...]), a nie wskutek ratyfikacji, co w konsekwencji powoduje, iż art. 241 ust. 1 Konstytucji RP i art. 87 ust. 1 Konstytucji nie mają do oceny mocy prawnej tej umowy zastosowania. Stosownie do treści art. 88 ust. 3 Konstytucji RP z 1997 r.: "Umowy międzynarodowe ratyfikowane za uprzednią zgoda wyrażoną w ustawie są ogłaszane w trybie wymaganym dla ustaw. Zasady ogłaszania innych umów międzynarodowych określa ustawa." Jest to ustawa z 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych (Dz. U. , Nr 39, poz. 443). Zgodnie z art. 12 ust. 3 tej ustawy umowa międzynarodowa, która nie podlega ratyfikacji, wymaga zatwierdzenia przez Radę Ministrów. Jak wynika z Oświadczenia Rządowego z dnia 26 września 2001 r. (M. P. z [...] r. Nr [...], poz. [...]) Rada Ministrów RP zatwierdziła w dniu 24 kwietnia 1992 r. umowę między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem [...] o międzynarodowych przewozach drogowych sporządzoną w Szczecinie 18 marca 1992 r., co oznacza, iż umowa międzynarodowa, która została przyjęta przez Polskę i ogłoszona w Monitorze Polskim (stosownie do treści art. 18 ust. 3 ustawy o umowach międzynarodowych) w dniu [...] grudnia [...] r. (M. P. Nr [...], poz. [...]), stanowi źródło prawa. (podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z 15 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 1371/16). Jak zasadnie wskazuje się w literaturze przedmiotu Konstytucja RP z 1997 r. nie zawiera definicji umowy międzynarodowej. Definicja taka znajduje się w art. 2 pkt 1 ustawy o umowach międzynarodowych. Zgodnie z nią: "umowa międzynarodowa oznacza porozumienie między Rzecząpospolitą Polską a innym podmiotem lub podmiotami prawa międzynarodowego, regulowane przez prawo międzynarodowe, niezależnie od tego, czy jest ujęte w jednym dokumencie czy w większej liczbie dokumentów, bez względu na jego nazwę oraz bez względu na to, czy jest zawierane w imieniu państwa, rządu czy ministra kierującego działem administracji rządowej właściwego do spraw, których dotyczy umowa międzynarodowa." Jak zasadnie podkreśla skarżący kasacyjnie organ podobną definicję w art. 2 ust. 1 lit. a zawiera również Konwencja wiedeńska o prawie traktatów, sporządzona we Wiedniu w dniu 23 maja 1969 r. (Dz. U. z 1990 r. Nr 74, poz. 439), choć Konwencja wiedeńska zamiast terminem "umowa międzynarodowa" posługuje się terminem "traktat". Jak słusznie zauważa organ skarżący kasacyjnie: "Nauka prawa grupuje metody zapewnienia skuteczności norm prawa międzynarodowego w porządkach krajowych na dwie kategorie: recepcyjne i nierecepcyjne. Do metod nierecepcyjnych zostało zakwalifikowane odesłanie. Odesłanie polega na tym, że prawo krajowe wskazuje organom państwa, iż w konkretnej sytuacji mają one uprawnienia (lub obowiązek) stosowania normy międzynarodowej" (por. M. Borski, Miejsce umów międzynarodowych w porządku prawnym Rzeczypospolitej Polskiej). W niniejszej sprawie poprzez odesłanie zawarte w przepisie art. 28 ust. 1a u.t.d. ustawodawca świadomie wprowadził do porządku prawnego wymóg posiadania przez podmiot zagraniczny zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 jeżeli umowy międzynarodowe tak stanowią. W piśmiennictwie prawniczym prezentowane są poglądy, akceptujące stanowisko orzecznictwa, z którego wynika, że odesłanie przez akt prawa wewnętrznego do stosowania nieratyfikowanych umów międzynarodowych nie jest prawnie wyłączone i na podstawie art. 9 Konstytucji PR może wywoływać skutki prawne (W. Czapliński. A. Wyrozumska, Sędzia krajowy wobec prawa międzynarodowego. Warszawa 2001, str. 126-134 oraz cytowane tam orzecznictwo). Zakładając racjonalność ustawodawcy, należy zauważyć, że odesłanie tylko do umów ratyfikowanych i ogłoszonych nie miałoby znaczenia, skoro umowy takie stosuje się na podstawie Konstytucji bezpośrednio (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2003 r., sygn. I SA/Łd 170/02). Zgodnie z art. 9 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego. W tym miejscu należy wskazać, że przyjmuje się, że norma międzynarodowa nawet bez podania jakimkolwiek zabiegom recepcyjnym i nierecepcyjnym i tak powinna być w państwie wykonywana i powinna obowiązywać w porządku prawnym (ex proprio vigore) Przemawia za tym dodatkowo dbałość o realizację wartości, jaka jest wiarygodność polski w stosunkach międzynarodowych, jako państwa respektującego fundamentalną dla nich zasadę pacta sunt servanda (art. 9 Konstytucji). Funkcja art. 9 Konstytucji RP polega m.in. na objęciu konstytucyjnym obowiązkiem przestrzegania tych norm, których pozycja nie została w innych przepisach Konstytucji odrębnie określona, chodzi więc o inne normy prawa powszechnie obowiązującego niż te określone w art. 87 oraz 91 ust. 3 Konstytucji (por. A. Wasilkowski, Przestrzeganie prawa międzynarodowego).

Mając powyższe na względzie Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że "...konstrukcja przepisu art. 28 ust. 1a u.t.d. nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości, że unormowania zawarte w art. 28a odpowiednio: ust. 1 (obowiązek wypełnienia blankietu zezwolenia przez zagraniczny podmiot wykonujący międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy), ust. 2 (uznanie przejazdu za wykonywany bez zezwolenia w przypadku niewypełnienia lub nieprawidłowego wypełnienia blankietu) i ust. 3 (obowiązek posiadania w pojeździe i okazywania na żądanie uprawnionych osób blankietu zezwolenia oraz konsekwencje jego nieokazania tj. uznanie przewozu za wykonywany bez zezwolenia) znajdują zastosowanie również do zezwoleń wymaganych na podstawie art. 28 ust. 1a.". Zdaniem WSA na mocy art. 28 ust. 1a u.t.d. w zw. z treścią art. 6 ust. 1 umowy Polska – [....] z 18 marca 1992 r. oraz w zw. z lp.3.1 zał. nr 3 do u.t.d. w zw. z art. 9 Konstytucji RP może zostać wywiedziony obowiązek posiadania zezwolenia na wykonywanie przez podmiot zagraniczny międzynarodowego przewozu drogowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do państwa trzeciego mający swe umocowanie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa (por. wyrok. NSA z 1 września 2020 r., sygn. akt II GSK 454/20). Zatem organy zasadnie nałożyły w drodze decyzji administracyjnej na Skarżącego karę pieniężna za brak zezwolenia na podstawie wskazanych przepisów prawa.

Wobec bezzasadności zarzutów sformułowanych w skardze oraz wobec niestwierdzenia uchybień, które mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a które Sąd miał obowiązek uwzględniać z urzędu, skargę należało oddalić. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.