Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 319/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2018 poz 132
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Janusz Walawski, , , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 października 2020 r. sprawy ze skargi R. D. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego R. D. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

R. D. wniósł skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia przepisów art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej u Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz 132, z późn. zm.).

R. D. wnioskiem z dnia [...] lutego 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego 1 art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (ówczesny Dz. U. z 2016 r. poz. 708, z późn. zm.) - zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową. W uzasadnieniu wniosku R. D. opisał przebieg swojej służby począwszy od realizacji zadań w Wydziale [...] Służby Bezpieczeństwa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...], poprzez szkolenie [...] w Akademii Spraw Wewnętrznych w [...], aż do czasu służby w Urzędzie Ochrony Państwa i w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, którą pełnił do dnia [...] maja 2007 r. Wnioskodawca wskazał również na swoje najważniejsze dokonania i podkreślił, że służbę pełnił z poświęceniem i zaangażowaniem. Zainteresowany zaznaczył, że realizując zadania, odnosił sukcesy, uzyskiwał pochwały, nagrody, odznaczenia, był awansowany w stopniu służbowym oraz na stanowisku służbowym. Były funkcjonariusz dodał, że w marcu 2007 r. właściwa komisja lekarska orzekła w stosunku do niego trwałą niezdolność do służby, tj. [...] grupę inwalidztwa. Zdaniem wnioskodawcy, spełnia on także przesłankę z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, tj. rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, co zdaniem strony, wynika z zaświadczenia z dnia [...] czerwca 2013 r. Dyrektora Biura [...] Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o podwyższeniu emerytury o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, tj. od dnia [...] lutego 1991 r. do dnia [...] lutego 1998 r.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku R. D. z dnia [...] lutego 2017 r., postanowił odmówić wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Organ wskazał, iż zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), która weszła w życie w dniu 1 czerwca 2017 r., do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do postępowań stosuje się przepisy art. 96a - 96n ustawy zmienianej w art. 1. Ponadto art. 17 ww. ustawy stanowi, że przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu 2 nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Z akt sprawy wynika, że R. D. został zwolniony ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w [...] w dniu [...] maja 2007 r. i ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość zweryfikowano z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym nie wypłaca się renty inwalidzkiej z uwagi na posiadanie prawa do korzystniejszej emerytury. Z pisma z dnia [...] marca 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, tj. Informacji o przebiegu służby Nr [...] wynika, że Pan R. D. pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie służby od dnia [...] października 1988 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. 1 rok, 9 miesięcy i 16 dni. W sprawie ustalono, że całkowity okres służby ww. wynosi 19 lat, 6 miesięcy i 27 dni, tj. od dnia [...] września 1986 r. do dnia [...] sierpnia 1987 r. oraz od dnia [...] października 1988 r. do dnia [...] maja 2007 r. Z kopii akt osobowych o sygn. IPN [...], przekazanych za pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. znak: [....] przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - nie wynika, aby R. D. nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w piśmie z dnia [...] października 2018 r. znak: [...] przekazał informacje dotyczące przebiegu służby Pana R. D. Organ stwierdził, że z przebiegu służby funkcjonariusza ustalonego na podstawie akt osobowych nie wynika, aby uchylał się on od wykonywania zadań służbowych i obowiązków, w okresie służby zarówno w Urzędzie Ochrony Państwa, jak i w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, bądź wykonywał je w sposób niewłaściwy. Z informacji dotyczącej przebiegu służby wnioskodawcy wynika, że w trakcie służby w ww. instytucjach zajmował kolejne, wyższe stanowiska służbowe, miał podwyższane uposażenie zasadnicze, w tym dodatek służbowy, był awansowany w stopniu służbowym, otrzymywał nagrody pieniężne, a także pozytywnie go opiniowano. Odnotowano także, że ww. został wyróżniony Srebrnym i Brązowym Krzyżem Zasługi. Jednocześnie brak jest informacji dotyczących wszczynania i prowadzenia w stosunku do wnioskodawcy postępowań karnych, karno - skarbowych oraz dyscyplinarnych. Ponadto wskazano, że w aktach osobowych R. D. znajduje się zaświadczenie z dnia [...] marca 2007 r. potwierdzające podejmowanie przez ww. czynności służbowych w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia, uzasadniających podwyższenie emerytury funkcjonariusza. Jednocześnie w aktach sprawy znajduje się kopia ww. zaświadczenia z dnia [...] marca 2007 r. znak: [...] Dyrektora Biura [...] Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, zgodnie z którym od dnia [...] lutego 1991 r. do dnia [...] lutego 1998 r. O 3 ww. pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury funkcjonariusza o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Powyższe potwierdza także tabela - Wysługa - przekazana przez Zakład Emerytalno - Rentowy MSWiA przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak: [...] - okres od dnia [...] lutego 1991 r. do dnia [...] lutego 1998 r., tj. 6 lat, 11 miesięcy i 22 dni uzasadnia podwyższenie emerytury ww. funkcjonariusza o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby. Na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Wskazane w ww. artykule przesłanki muszą być spełnione łącznie. Wskazać należy, że przy rozstrzyganiu spraw z zakresu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, znaczenie fundamentalne ma fakt, że zawiera on w istocie dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Wyłącznie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Przedmiotowy art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w pierwszym rzędzie nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu.

Organ dokonując analizy przedmiotowej sprawy wskazał, że służba R. D. pełniona była na rzecz totalitarnego państwa przez okres 1 roku, 9 miesięcy i 16 dni. Całkowity okres służby zainteresowanego wynosi 19 lat, 6 miesięcy i 27 dni. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Organ wskazał, że prawie dwuletni czas wykonywania zadań i obowiązków nie może być uznany za tymczasowy. Strona mogła w sposób kompleksowy zapoznać się ze specyfiką stawianych przed nią zadań oraz charakterem służby. Powyższe potwierdza również wnikliwa analiza przedmiotowej sprawy, która bezsprzecznie dowiodła, iż zakończenie powyżej wskazanego okresu pełnienia przez wyżej wymienioną służby na rzecz państwa totalitarnego nie wynikało z woli wnioskodawcy, lecz z likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce. Mając powyższe na uwadze, organ stwierdził, że R. D. nie spełnia przesłanki z art. 8aust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

R. D. wniósł skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia przepisów art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy o zaopatrzeniowej.

Zaskarżonej decyzji zarzucał:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. unijnej zasady rządów prawa, art. 2 zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej wyrażające się w wydaniu decyzji na podstawie ustawy, która zawiera iluzoryczny mechanizm odwoławczy od sankcji określonych tą ustawą (art. 8a ustawy), gdyż ze względu na ukształtowanie przesłanek oraz zastosowanie kryterium uznaniowego "szczególnie uzasadnionego przypadku" w praktyce czyni możliwość odwołania iluzoryczną, jednocześnie uniemożliwiając w praktyce sądową kontrolę prawidłowości decyzji wydawanej przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji;

2) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 6, art. 7, art. 8 §1, art. 77 §1 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 8a ustawy wyrażające się w: a) dowolnym i nieprawidłowym ustaleniu, że służba Skarżącego przed dniem 31 lipca 1990 roku nie spełnia przesłanki krótkotrwałości, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy, b) dowolnym i nieprawidłowym ustaleniu, że służba Skarżącego po dniu 12 września 1989 r. nie polegała na rzetelnym wykonywaniu zadań i obowiązków, c) dowolnym i nieprawidłowym ustaleniu, że nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art.8a ust. 1 ustawy wobec czego wnoszę o uwzględnienie niniejszej skargi, przeprowadzenie dowodów - dokumentów załączonych do niniejszej skargi.

Skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na rzecz kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż pełnił służbę na rzecz państwa totalitarnego w rozumieniu ustawy od dnia [...] października 1988r. do [...] lipca 1990r., tj. 1 rok 9 miesięcy i 16 dni. W okresie służby skarżący został wyróżniony Srebrnym oraz Brązowym Krzyżem Zasługi. W aktach skarżącego znajduje się kopia zaświadczenia Dyrektora Biura [...] Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego zgodnie z którym w okresie od dnia [...] lutego 1991 r. do dnia [...] lutego 1998 roku skarżący pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury funkcjonariusza o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełniony w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Skarżący podkreślał, iż za dowolne i nie poparte żadnymi racjonalnymi przesłankami należy uznać ustalenie, że krótkotrwała służba "na rzecz państwa totalitarnego" nie może trwać 1 rok, 9 miesięcy i 16 dni. Jakkolwiek organ wskazał, że pojęcie "krótkotrwałości" ujmuje zarówno w ujęciu proporcjonalnym, jak i bezwzględnym, to nie wyznaczył jakichkolwiek jasnych kryteriów co do tego, jaką służbę uznałby za służbę w istocie krótkotrwałą. Nie wskazano, czy byłby to rok, dwa lata. Organ nie zastosował też żadnych innych przesłanek dla ustalenia charakteru tego okresu. Nie wziął pod uwagę takich zmiennych jak kontekst historyczny i kontekst celu ustawy, na to, że służba mojego skarżącego to czas tworzenie podstaw państwa prawa w latach 80. Ruchy te polegały na utworzeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w 1980 r., Trybunału Stanu oraz samorządu radców prawnych w 1982 r., nowych związków zawodowych w 1983 r., Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych w 1984 r., Trybunału Konstytucyjnego w 1985r., Rady Konsultacyjnej przy Przewodniczącym Rady Państwa w 1986 r. oraz Rzecznika Praw Obywatelskich w 1987 r. Powstanie tych instytucji w państwie totalitarnym nie byłoby możliwe. Wskazał również, że "każdy przypadek należy rozpatrywać indywidualnie (...), że jako krótkotrwała może być też rozumiana służba której czas trwania w porównaniu do całego okresu służby nie był długi, trwał w porównaniu do tego okresu krótko." (zob. wyr. WSA w Warszawie z dn. 18.07.2019r., sygn. akt; II SA/Wa 2314/18). Nie można pomijać, że skarżący służył ponad 19 lat. W takim wypadku trudno jest określić aby na przestrzeni ponad 19 lat 1 rok, 9 miesięcy i 16 dni nie miało charakteru krótkotrwałego. Jakkolwiek ustalone zostało, że służba skarżącego była pełniona rzetelnie to dowolnym jest takie rozumienie przesłanki z pkt 2, jako muszącej realizować znamiona służby z narażeniem zdrowia i życia. Ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust 1 pkt 2 ustawy, aby przez rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 roku rozumieć wyłącznie przypadek pełnienia służby z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby tak było ustawodawca wprost wskazałby to w powołanym przepisie. Dodanie przez ustawodawcę po zwrocie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. zwrotu szczególności z narażeniem zdrowia i życia stanowi jeden z przykładów takiego wykonywania zadań i obowiązków, który uprawnia do przyjęcia, że te zadania i obowiązki były wykonywane rzetelnie. Nie musi być to także służba szczególnie wybitna, czy wyróżniająca się ponieważ ustawa wymaga jedynie rzetelnego wykonywania obowiązków. Tym samym bez znaczenia powinny pozostać wywody organu dotyczące tego, że odwołujący nie wykonywał służby z narażeniem owego zdrowia i życia. Sam organ przyznaje jednak, że służba wykonywana była w sposób rzetelny. O rzetelności wykonywania służby świadczą liczne odznaczenia Skarżącego. Natomiast w dokumentacji służbowej skarżącego są dokumenty wskazujące na pełnienie służby w warunkach narażenia życia oraz zdrowia.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wnosił o oddalanie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie czy organ prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Natomiast w żadnym razie sąd nie jest władny by samodzielnie rozstrzygnąć indywidualną sprawę w zastępstwie organu administracyjnego.

Kontrolując sprawę w ramach wskazanych wyżej kompetencji, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 15c ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4. Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy. W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Stosownie do treści art. 8a ust. 1 powołanej ustawy, (w oparciu o który to przepis została wydana skarżona decyzja) minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

(1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz

(2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Sposób sformułowania powołanej normy prawnej wskazuje na to, że przesłanki wymienione w art. 8a w pkt. 1 i 2 ww. ustawy powinny być spełnione łącznie. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w cytowanym wyżej przepisie ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą dwa wymogi dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy. Takie rozumienie art. 8a ust. 1 ustawy wynika z wykładni językowej. Zgodnie z jej regułami, czyli regułami języka polskiego (tzw. znaczeniem słownikowym), techniką legislacyjną (rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej - Dz. U. z 2016 r., poz. 283), logiką formalną (znajdującą zastosowanie do rachunku zdań) oraz utrwaloną praktyką orzeczniczą - użycie spójników: "i", "oraz", lub "łącznie" reprezentuje koniunkcję łączną, czyli taki rodzaj relacji między zdaniami, w których zdania (wyrażenia) poprzedzające i następujące po spójniku muszą być zastosowane kumulatywnie (łącznie).

Decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, jakkolwiek ma ograniczony zakres, to jednak wymaga przede wszystkim zbadania, czy organ administracji dokonał prawidłowej wykładni stosowanego przepisu prawa, czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy, oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, tj. czy rozstrzygnięcie nie nosi charakteru dowolnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404-405). W sprawach uznania administracyjnego sąd bada zatem, czy decyzja organu nie jest arbitralna (dowolna) lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów.

Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy zawierający wymienione wyżej przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Dokonanie przez organ w uzasadnieniu decyzji interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy jest obligatoryjne.

Przechodząc już do analizy podstawy prawnej skarżonego rozstrzygnięcia podkreślić należało, iż przepis art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym zawiera dwa pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba" i "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" które to pojęcia definiują "szczególnie uzasadniony przypadek", w którym Minister może wyłączyć stosowanie wobec funkcjonariusza przepisów art.15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej. Organ wskazał, że całkowity okres służby skarżącego wynosi 29 lat, 5 miesięcy i 26 dni, natomiast służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa wynosi 4 lata i 4 miesiące (tj. około 15% całego okresu służby).

W ocenie Sądu, organ dokonał błędnej oceny przesłanki "krótkotrwałości". Okres służby przez 1 rok, 9 miesięcy i 16 dni na rzecz państwa totalitarnego z zestawieniem całości służby (prawie 20 lat) należy bowiem potraktować jako okres "krótkotrwały" gdy weźmie się pod uwagę w jakim kontekście ustawodawca posłużył się tym pojęciem. Niewątpliwie użyte zostało ono w odniesieniu do okresu zatrudnienia (służby). Należało więc rozważyć, jakie okresy pracy określa się pojęciem "krótkotrwałe" przede wszystkim z perspektywy osoby, która nabyła już uprawnienia emerytalno-rentowe po przepracowaniu kilkunastu lub kilkudziesięciu lat. Te przypadki musiał mieć bowiem przede wszystkim na względzie prawodawca, przyjmując wskazaną regulację, dotyczącą także świadczeń emerytalnych i rentowych funkcjonariuszy. Z tej perspektywy zasady doświadczenia życiowego potwierdzają, że pojęcie krótkotrwałej pracy odnoszone jest z reguły do ogólnego czasu aktywności zawodowej osób, w tym świadczenia pracy na rzecz poszczególnych pracodawców. Zatem z perspektywy służby (w stanie faktycznym niniejszej sprawy prawie 20 lat) okres 1 roku, 9 miesięcy i 16 dni powinien być określony jako krótkotrwały (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 03.06.2019r., sygn. akt II SA/Wa 2346/18; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl, oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 18.11.2019r., sygn. akt II SA/Wa 1029/19, nie publ.). Nie bez znaczenia jest też fakt, że w marcu 2007 r. właściwa komisja lekarska orzekła w stosunku do ww. trwałą niezdolność do służby (tj. [...] grupę inwalidztwa). W tym samy roku skarżący został zwolniony, ze służby, którą de facto nie mógł już pełnić z przyczyn zdrowotnych. Zakończenie służby ze stażem prawie 20 lat nie było więc wyborem skarżącego ale wynikało z jego stanu zdrowia.

Przechodząc natomiast do wykładni art. 8a ust.1 w pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, nieuprawnionym jest wywodzenie przez organ, iż o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy funkcjonariusz pełnił służbę w policji z narażeniem zdrowia lub życia. Twórca przepisu art.8a omawianej ustawy nie sformułował bowiem takiej przesłanki dla uzasadnienia możliwości wyłączenia stosowania przepisów obniżających pobierane świadczenie. Użyte w pkt 2 sformułowanie "w szczególności" nie statuuje bowiem kolejnej, odrębnej przesłanki. Nie stanowi ograniczenia kryterium rzetelności jedynie do przypadków narażania życia czy zdrowia. Zgodnie z literalnym brzmieniem zwrot "w szczególności" podkreśla tylko pewną wyjątkową okoliczność ("wartość dodana"), nie zamykając jednak katalogu sytuacji do których się odnosi przepis. Artykuł 8a ust.1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, nie dotyczy zatem tylko sytuacji związanych z narażeniem zdrowia i życia funkcjonariuszy, które stanowią jedynie swoiste wyróżnienie dla funkcjonariuszy, którzy pełnili służbę w najbardziej niebezpiecznych warunkach.

W zakresie analizy spełnienia przesłanki rzetelności pełnionej służby organ wskazał, iż Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w piśmie z dnia [...] października 2018 r. znak: [...] przekazał informacje dotyczące przebiegu służby skarżącego. Organ stwierdził, że z przebiegu służby funkcjonariusza ustalonego na podstawie akt osobowych nie wynika, aby uchylał się on od wykonywania zadań służbowych i obowiązków, w okresie służby zarówno w Urzędzie Ochrony Państwa, jak i w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, bądź wykonywał je w sposób niewłaściwy. Z informacji dotyczącej przebiegu służby wnioskodawcy wynika, że w trakcie służby w ww. instytucjach zajmował kolejne, wyższe stanowiska służbowe, miał podwyższane uposażenie zasadnicze, w tym dodatek służbowy, był awansowany w stopniu służbowym, otrzymywał nagrody pieniężne, a także pozytywnie go opiniowano. Odnotowano także, że ww. został wyróżniony Srebrnym i Brązowym Krzyżem Zasługi. Jednocześnie brak jest informacji dotyczących wszczynania i prowadzenia w stosunku do wnioskodawcy postępowań karnych, karno - skarbowych oraz dyscyplinarnych. Ponadto wskazano, że w aktach osobowych R. D. znajduje się zaświadczenie z dnia [...] marca 2007 r. potwierdzające podejmowanie przez ww. czynności służbowych w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia, uzasadniających podwyższenie emerytury funkcjonariusza. Jednocześnie w aktach sprawy znajduje się kopia ww. zaświadczenia z dnia [...] marca 2007 r. znak: [...] Dyrektora Biura [...] Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, zgodnie z którym od dnia [...] lutego 1991 r. do dnia [...] lutego 1998 r. ww. pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury funkcjonariusza o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Powyższe potwierdza także tabela - Wysługa - przekazana przez Zakład Emerytalno - Rentowy MSWiA przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak: [...] - okres od dnia [...] lutego 1991 r. do dnia [...] lutego 1998 r., tj. 6 lat, 11 miesięcy i 22 dni uzasadnia podwyższenie emerytury ww. funkcjonariusza o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby.

W związku z dokonaną wykładnią art.8a ustawy zaopatrzeniowej należy przyjąć, iż w stosunku do skarżącej zostały spełnione obydwie przesłanki z art.8a ust.1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, od istnienia których ustawodawca uzależnił możliwość wyłączenia stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a. Skoro bowiem strona pełniła służbę przed 31 lipca 1990 r. w wymiarze 1 rok, 9 miesięcy i 16 dni, zaś cała pełniona przez stronę służba wynosiła prawie 20 lata, to już samo zestawienie powyższych okresów świadczy o tym, że służba na rzecz tzw. totalitarnego państwa była służba "krótkotrwałą" w rozumieniu ustawy. Rzetelne wykonywanie służby po 31 lipca 1990r., awanse, odznaczenia oraz pozytywne opinie przełożonych świadczą natomiast o spełnieniu kolejnej przesłanki ustawowej. Spełniona została również przesłanka narażenia zdrowia i życia jako dodatkowy wyróżnik dla zaistnienia przesłanki z art. 8a ust.1 pkt 2 ustawy. W okresie od dnia [...] lutego 1991 r. do dnia [...] lutego 1998 r. skarżący pełnił bowiem służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Organ nie odpowiedział zatem na pytanie, czy w zestawieniu z materiałem dowodowym odzwierciedlającym przebieg i charakter służby w przedmiotowej sprawie występuje "szczególny przypadek" (art. 8a ust.1), skoro przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 zostały spełnione. Tego typu zaniechania organu naruszają dyspozycję art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Przede wszystkim w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie wskazuje się, że w art. 8a ust. 1 pkt 2 in fine prawodawca wskazał jedną z przykładowych okoliczności, które mają wpływ na uznanie, że służba była pełniona rzetelnie.

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie występuje po stronie skarżącego "szczególny przypadek". Zestawiając bowiem charakter i specyfikę służby, pełnione funkcje, dobre opinie, odznaczenia oraz pełnienie służby w warunkach szczególnie narażających życie i zdrowie, nie można mieć wątpliwości, iż skarżący kwalifikuje się do przyjęcia, iż spełnia wymóg ustawowy określony jako "szczególny przypadek".

W świetle powyższych rozważań, uznając iż skarżona decyzja narusza prawo, bowiem wydano je z naruszeniem przepisu prawa materialnego, tj. art. 8a ustawy zaopatrzeniowej - który to przepis organ wadliwie zinterpretował i przez to niewłaściwie ocenił stan faktyczny, co miało istotny wpływ na wynik sprawy - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.145 § 1 pkt 1a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.