Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 872/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 21 ust 1, 2 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 21 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 1254/15 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia 10 sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. 1200 (tysiąc dwieście) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzkie Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 3 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 1254/15 oddalił skargę [...] (dalej: skarżący lub rolnik) na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. (dalej Dyrektor ARiMR lub organ odwoławczy) z 10 sierpnia 2015 r. w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Dyrektor ARiMR wydał decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: kpa), art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.), § 2, § 4 ust. 2, § 11 § 18 ust.1i § 38 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361, dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe), oraz art. 16 ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25, z 28.01.2011, str. 8, dalej: rozporządzenie Rady 1698/2005). Decyzją ta utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Bydgoszczy z dnia 10 kwietnia 2015r., przyznającą płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości.

Skarżący ubiegał się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej: w ramach pakietu [...] w wariancie [...] uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) do powierzchni [...] ha oraz w wariancie 2.3 trwałe użytki zielone (dla których zakończono okres przestawiania) do powierzchni [...] ha; w ramach pakietu 3 w wariancie 3.1.1 ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach do powierzchni 7,39 ha oraz w wariancie 3.1.2 ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 do powierzchni [...] ha; w ramach pakietu 5 ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, w wariancie 5.1 ochrona siedlisk lęgowych ptaków do powierzchni [...] ha

i w wariancie 5.6 pomaturalne łąki wilgotne do powierzchni [...] ha.

W wyniku kontroli na miejscu stwierdzono na części działek nieprawidłowości:

na częściach działek stwierdzono naruszenie normy [...] - stwierdzono, że rolnik nie przeprowadził na łąkach lub pastwiskach wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej w terminie lub nie były na nich wypasane zwierzęta.

W wyniku kontroli na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni stwierdzono rozbieżności pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną dla określonych w protokole działek rolnych. Dla części działek zastosowano też kod nieprawidłowości [...] oznaczający, iż granice uprawy wykraczają poza granice działek referencyjnych zadeklarowanych we wniosku.

[...] 13 listopada 2014 r. po raz pierwszy złożył uwagi do wyników kontroli na miejscu, informując jednocześnie o odmowie podpisania raportu z kontroli na miejscu. Skarżący umotywował swoje stanowisko zastrzeżeniami co do wyników pomiarów działek rolnych, oraz kwestionował naruszenie normy N.04.1. Podkreślił, iż gospodarstwo było wcześniej wielokrotnie kontrolowane i przez ten czas nie ulegały zmianie ani powierzchnie działek ani sposób ich użytkowania. Biuro Kontroli na Miejscu po rozpatrzeniu poszczególnych zastrzeżeń skarżącego, podtrzymało wyniki kontroli kwestionowanej przez skarżącego w w/w piśmie. 31 stycznie 2015 r. skarżący wniósł o ponowną ocenę kontroli. Kierownik BKM ponownie podtrzymał wyniki kontroli na miejscu informując ponadto, iż skarżący ma możliwość zapoznania się ze wszystkimi materiałami z kontroli, w szczególności fotografiami i szkicami.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. 10 kwietnia 2015 r. wydał decyzję o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości. Na mocy tej decyzji organ I instancji przyznał stronie płatności rolnośrodowiskowe w ramach wariantu 2.1 i 2.3 w wysokości pomniejszonej z tytułu zawyżenia powierzchni, odmówił przyznania płatności w ramach wariantu 3.1.1 ze względu na zawyżenie powierzchni przekraczające 20%, przyznał płatność w ramach wariantu 3.1.2 w pomniejszonej wysokości ze względu na stwierdzone naruszenie normy [...] , przyznał płatność w ramach wariantu 5.1 do powierzchni stwierdzonej, w wysokości pomniejszonej ze względu na stwierdzoną nieprawidłowość [...] (pozostawienie większej niż 10%, lecz mniejszej niż 50% nieskoszonej powierzchni działki rolnej,

a w przypadku występowania wodniczki większej niż 80% nieskoszonej powierzchni działki rolnej) oraz przyznał płatność w ramach wariantu 5.6 w pomniejszonej wysokości wynikającej z zawyżenia powierzchni oraz stwierdzonego błędu N054 (pozostawienie mniejszej niż 5% nieskoszonej powierzchni działki rolnej).

W wyniku rozpatrzenia odwołania Dyrektor ARiMR utrzymał w mocy decyzję wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył treść przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, a następnie wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie gospodarstwo i grunty rolne deklarowane przez skarżącego do płatności zostały poddane kontrolom na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni, w zakresie wzajemnej zgodności i w zakresie programu rolnośrodowiskowego. W wyniku czynności kontrolnych podjętych na gruntach rolnych deklarowanych do płatności przez skarżącego stwierdzono nieprawidłowości polegające na zawyżeniu powierzchni. Stwierdzono ponadto, że skarżący nie przeprowadził na łąkach lub pastwiskach wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej w terminie lub nie były na nich wypasane zwierzęta oraz nieprawidłowości oznaczone kodami: [...] (pozostawienie większej niż 10%, lecz mniejszej niż 50% nieskoszonej powierzchni działki rolnej), LI 8 (pozostawienie większej niż 50% nieskoszonej powierzchni działki rolnej), L19 (pozostawienie nieskoszonej niewłaściwej części działki rolnej, w szczególności innej niż zaznaczona na materiale graficznym), [...] (pozostawienie większej niż 10%, lecz mniejszej niż 50% nieskoszonej powierzchni działki rolnej, a w przypadku występowania wodniczki większej niż 50%, lecz mniejszej niż 80% nieskoszonej powierzchni działki rolnej) oraz N054 (pozostawienie mniejszej niż 5% nieskoszonej powierzchni działki rolnej). Wymienione nieprawidłowości dotyczyły różnych działek rolnych, deklarowanych w ramach różnych wariantów. Organ odwoławczy po analizie raportów stwierdził, że kontrole gospodarstwa rolnego skarżącego zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy, zgodnie z obowiązującymi procedurami, wszystkie nieprawidłowości zostały utrwalone w dokumentacji pokontrolnej a wyniki odzwierciedlają stan faktyczny istniejący w dniu kontroli.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego o pominięciu zgłoszonych uwag i zastrzeżeń, organ odwoławczy wskazał, że wszystkie raporty z kontroli zostały przekazane skarżącemu wraz z pouczeniem o możliwości zgłoszenia na piśmie umotywowanych zastrzeżeń co do ustaleń zawartych w raporcie. Skarżący takie zastrzeżenia zgłosił, żadne z jego pism nie pozostało bez odpowiedzi ze strony organu. W pismach organu szczegółowo odniesiono się do zarzutów podnoszonych przez skarżącego, z powołaniem się na zgromadzony materiał dowodowy, w szczególności na wykonaną dokumentację fotograficzną.

Dyrektor ARiMR podkreślił, że w okolicznościach sprawy, wobec zgromadzonego materiału dowodowego, ciężar wykazania prawidłowości powierzchni deklarowanej we wniosku spoczywał zgodnie z zasadą wynikającą z art. 21 ustawy z dnia 7.03.2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173; ze zm., dalej ustawa wrow) na skarżącym, który wskazać powinien dowody podważające poczynione przez organy ustalenia. Skarżący kwestionował wprawdzie wyniki poszczególnych kontroli, nie przedstawił jedna żadnych dowodów mogących podważyć te wyniki.

W skardze na powyższą decyzję Dyrektora ARiMR skarżący wniósł o jej uchylenie i zasądzenie od organu administracji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa:

- § 2 ust. 1 oraz § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013,

- art. 21 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich,

- art. 16 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27.01.201l r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 28.01.2011, str. 8).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; ze zm., dalej; ppsa). Sąd I instancji za prawidłowe uznał przyjęte przez organy podstawy materialnoprawne. rozstrzygnięcia. Zauważył, że spór w przedmiotowej sprawie dotyczy tego, czy prawidłowo ustalona została przez organy powierzchnia gruntów uprawnionych do pomocy finansowej z tytułu płatności rolnośrodowiskowej.

WSA oceniając materiał dowodowy zgromadzony w sprawie przez organy obydwu instancji, nie dostrzegł uchybień skutkujących naruszeniem przepisów postępowania. Kontrole przeprowadzone w gospodarstwie rolnym skarżącego zostały zrealizowane przez osoby uprawnione, przy użyciu profesjonalnego sprzętu ich prawidłoość nie została podważona przez skarżącego.

Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy wrow, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Z art. 21 ust 2 tej ustawy wynika zaś, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy, organ przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności (pkt 1); jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2); udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (pkt 3); zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (pkt 4). Natomiast w ustępie 3 prawodawca postanowił, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy wrow wynika, że ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części drugiej art. 7 kpa. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ administracji publicznej, a posiadacz gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z określonego faktu wywodzi skutki prawne. W postępowaniu takim organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodu. To na stronie oraz innych osobach uczestniczących w tym postępowaniu ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Organy obu instancji rozpoznając sprawę, nie mogły nie uwzględnić szczególnych regulacji wynikających z art. 21 omawianej ustawy, m.in. ze względu na zasadę praworządności (art. 6 kpa), która statuuje obowiązek organów administracji publicznej działania na podstawie i w granicach prawa. Nie mogły zatem pominąć treści przepisu art. 21 ust. 3 ustawy. Skarżący kwestionując wyniki pomiarów i ustalenia, nie przedstawił żadnych dowodów podważających stanowisko organu. Nie przedstawił również dowodów przeciwko ustaleniom w zakresie nieprzestrzegania normy N.04.1 (nie przeprowadzenie wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej w terminie). Sąd I instancji uznał, że dokumentacja fotograficzna i szkice załączone do akt sprawy na płycie CD potwierdzają stanowisko organu. Skarżący miał możliwość zapoznania się z tymi dokumentami i zgłoszenia do nich zastrzeżeń. Forma sprzeciwu powinna jednak uzewnętrzniać stanowisko poparte wnioskami oraz dowodami, które podważą ustalenia organu, jak chociażby własna dokumentacja fotograficzna, czy też szkice z własnych pomiarów. Nie wystarcza, do podważenia stanowiska kontrolujących, będących uprawnionymi osobami, z odpowiednim przygotowaniem merytorycznym, dysponującymi wiedzą specjalistyczną oraz sprzętem specjalistycznym do pomiarów, subiektywne przekonanie o nieprawidłowości wyników kontroli.

W ocenie Sądu I instancji stanowisko organu znajduje uzasadnienie w materiale dowodowym. Organ szczegółowo odniósł się do zarzutów skarżącego. Wyjaśniono, że na działkach : [...], deklarowano łąki trwałe i przemienne. Inspektorzy pomierzyli teren faktycznie wykorzystywany jako łąka. Wyniki kontroli odnoszą się do działek użytkowanych rolniczo, a nie działek ewidencyjnych. Wyniki kontroli znajdują odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanych decyzji. Ustalenia kontrolne zawierają dane w zakresie powierzchni deklarowanej we wniosku o płatność oraz stwierdzonej w wyniku kontroli. WSA powtórzył szczegółowe ustalenia organów co do pomiarów powierzchni i nieprawidłowości w zakresie realizacji programu rolnośrodowiskowego.

Sąd I instancji wskazał, że zgłoszenie zastrzeżeń w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a następnie powtórzenie ich w skardze do sądu administracyjnego, bez wskazania konkretnych dowodów na poparcie ich zasadności, nie mogło odnieść zamierzonego przez skarżącego skutku. Bierność dowodowa skarżącego daje podstawy organowi do przyjęcia dowodów z przeprowadzonej kontroli jako wystarczających do rozstrzygnięcia. ARiMR nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie oświadczeń składanych we wniosku przez ubiegającego się o pomoc beneficjenta. W ocenie Sądu I instancji powołanie biegłego w celu ponowienia pomiarów deklarowanych powierzchni działek rolnych, jak chciałby tego skarżący, byłoby konieczne w sytuacji, gdyby skarżący przedstawionymi przez siebie dowodami wykazał błąd w pomiarach wykonanych przez organ. Takiego dowodu, pomimo zapowiedzi, skarżący jednak nie przedstawił, poprzestając na gołosłownych twierdzeniach. Co do wyników pomiarów przeprowadzonych na części gruntów skarżącego leżących na terenie właściwości Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR, to zdaniem WSA zgodzić należy się z wyjaśnieniami organu, że obsługę procesu kontroli gospodarstwa rolnego skarżącego, uznanego ze względu na położenie działek rolnych w różnych województwach za rozproszone, sprawuje ten Oddział Regionalny ARiMR, na terenie którego zarejestrowana jest siedziba gospodarstwa. W przypadku gospodarstwa skarżącego jest nim Kujawsko-Pomorski Oddział Regionalny, który przeprowadził kontrole w terminie wcześniejszym niż Oddział Warmińsko-Mazurski i to on decyduje, które wyniki kontroli są najbardziej prawidłowe. Poza tym, ponieważ inspektorzy Oddziału Warmińsko-Mazurskiego przeprowadzili kontrole w okresie późniejszym, to nie można wykluczyć, że miała ona miejsce już po wykonaniu zabiegów agrotechnicznych mających wpływ na wielkość powierzchni działek. W takiej sytuacji, gdy organ rozstrzygający sprawę dysponuje wynikami wcześniej przeprowadzonych kontroli, podczas których ujawniono nieprawidłowości i tak, jak w niniejszej sprawie wyniki te nie zostały skutecznie podważone, ma prawo uznać je za obowiązujące.

[...] zaskarżył omówiony wyrok w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

a) art. 21 ust. 1-3 ustawy wrow poprzez uznanie, że z treści cyt. przepisów wynika, iż to na wnioskodawcy spoczywa cały ciężar dowodowy w sprawie przyznania płatności a organ administracyjny jest zasadniczo zwolniony z obowiązku poszukiwania dowodów;

2) naruszeniu przepisów postępowania, tj. art. 151 ustawy ppsa związku z art. 21 ust. 1-3 ustawy wrow poprzez uznanie, że organy administracji w prawidłowy sposób ustaliły wysokość pomocy finansowej dla skarżącego pomimo zdaniem skarżącego nieprzeprowadzenia przez organy wyczerpującego postępowania dowodowego,

a w konsekwencji oddalenie skargi.

Uzasadniając skargę kasacyjną jej autor zauważył, że spór w sprawie dotyczy rozbieżności stanowisk pomiędzy skarżącym a organem w zakresie oceny powierzchni oraz stanu i sposobu utrzymania poszczególnych działek. Przytoczył dalej szczegółowe zastrzeżenia skarżącego podnoszone w trakcie kontroli i dalszego postępowania. Stwierdził też, że nadal aktualne jest stanowisko skarżącego przedstawione w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Podnosił, że niezrozumiałe jest stwierdzenie różnic pomiędzy powierzchniami deklarowanymi a przyjętymi przez organ, skoro poprzednie kontrole nie stwierdziły rozbieżności w zakresie powierzchni deklarowanej i stwierdzonej przez organ. Powinno to skłonić organ do dopuszczenia dowodu z opinii biegłego z urzędu w sytuacji, gdy skarżący podważa ustalenia organu, a nie składa wniosków dowodowych w celu wykazania swoich racji np. z powodu braków dostatecznej wiedzy prawniczej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2016 poz. 718 ze zmianami, dalej: p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy wyrok ten uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sytuacji kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania, przy czym w pierwszej kolejności należało to czynić pod kątem prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych, które wyznaczają przepisy prawa materialnego mające w sprawie zastosowanie.

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną w przedstawionym wyżej zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie opiera się ona na usprawiedliwionych podstawach.

Na wstępie, w odniesieniu do redakcji zarzutów stwierdzić należy, że właściwszym byłoby powiązanie naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku ze stosownymi przepisami postępowania, albowiem za podstawę orzeczenia Sąd I instancji przyjął art. 151 p.p.s.a., ewentualnie wskazać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przejawiające się w jego niezastosowaniu. Niezależnie od powyższego podkreślenia wymaga, że wskazany przepis art. 151 p.p.s.a. jest przepisem wynikowym regulującym jedynie sposób rozstrzygnięcia skargi, nie może być samodzielną podstawą skargi kasacyjnej, dla potwierdzenia jego zasadności niezbędne jest stwierdzenie naruszenia innych przepisów Wymieniony przepis ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd co do ustalenia podstaw do uchylenia zaskarżonego aktu albo oddalenia skargi Sąd I instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Kontroli tej dokonuje w oparciu o konkretne przepisy ustawy proceduralnej (p.p.s.a.), zarzut naruszenia których to przepisów należy podnieść w skardze kasacyjnej w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt. 1, czy art. 151 p.p.s.a. W konsekwencji należy przyjąć, że wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawą skargi kasacyjnej mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, w powiązaniu z konkretnym przepisem wynikowym, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie (por. stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 13 września 2017 r. sygn. akt I OSK 2930/16). Należy też zauważyć, że zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzut naruszenia przepisów postępowania może być skuteczny tylko wtedy, jeśli skarżący kasacyjnie wykaże nie tylko naruszenie przepisów postępowania lecz także możliwość istotnego wpływu tego naruszenia na wynik postępowania. Tymczasem autor skargi kasacyjnej powtarza tylko subiektywne oceny co do konieczności powołania biegłego, nie wskazując na konkretne wady dowodów przyjętych przez organy za podstawę ustaleń faktycznych. dokonanych przez organy, ani nie wskazując na wady wnioskowania Sądu I instancji co do akceptacji tych ustaleń.

Uznanie za nieusprawiedliwionej tej podstawy kasacyjnej, która odnosiła się do naruszenia przepisów postępowania oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny przy ocenie ustosunkowania się WSA do stosowania prawa materialnego przez organy podatkowe orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku.

Przechodząc do zarzutów przedstawionych przez skarżącego jako zarzuty naruszenia prawa materialnego, to dotyczą one art. 21 ust. 1-3 ustawy wrow. Przepisy są istocie przepisami postępowania. Również samo sformułowanie zarzutu wskazuje na wadliwość postępowania organu przy ustaleniu stanu faktycznego, a nie na błędną wykładnię lub zastosowanie przepisu prawa materialnego. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż to na wnioskodawcy spoczywa cały ciężar dowodowy w sprawie przyznania płatności a organ administracyjny jest zasadniczo zwolniony z obowiązku poszukiwania dowodów. Pogląd ten jest nieuprawniony. Zgodnie z art. 21 ust. 1, 2 i 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...) z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Stwierdzić zatem należy, że cytowany wyżej przepis modyfikuje obowiązki organu właściwego do wydawania decyzji i pozycję strony postępowania - określone w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. To na stronie oraz innych osobach uczestniczących w tym postępowaniu ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2327/13). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, ale ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. To nie organ administracji publicznej, a wnioskodawca, ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne (por. wyroki NSA z dnia: 25 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1075/10; z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 88/11, z dnia 17 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 832/14).

Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego w omawianym trybie szczególnym organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego następuje w ramach zasady swobodnej oceny dowodów. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w sprawie. W jej okolicznościach brak jest podstaw do przyjęcia, że organ dopuścił się naruszenia zasady wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego - sformułowanej w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy. Organ administracji publicznej w ocenie materiału dowodowego nie jest skrępowany żadnymi regułami dowodowymi, a ustaleń faktycznych dokonuje według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnie rozważonego materiału dowodowego. Rozumowanie, w wyniku, którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Dopóki granice swobodnej oceny dowodów nie zostaną przez organ orzekający przekroczone Sąd nie ma podstaw do podważania dokonanych w ten sposób ustaleń. Z treści powołanego przepisu wynika przede wszystkim to, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całego materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Te reguły zostały zachowane w rozpoznawanej sprawie, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, akceptując ocenę dowodów dokonaną przez organ administracji publicznej. Stan faktyczny sprawy zakończonej decyzją ostateczną został ustalony prawidłowo, proces subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowane przepisy prawa materialnego również jest prawidłowy.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804). Na koszty te składa się wynagrodzenie radcy prawnego za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną.