Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1531/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), Protokolant st.sekr.sąd. Sylwia Rosińska-Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2018 r. sprawy ze skargi A. P.i A.P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania J. O. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę - uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.k

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Prezydent [...] decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia J. O. pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W.

Odwołanie od ww. decyzji wnieśli A. i A. P. oraz J. O..

Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania A. i A. P., decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] r. umorzył postępowanie odwoławcze od ww. decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2012 r.

Z kolei, decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w wyniku rozpoznania odwołania J. O., W. M. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2012 r.

A. i A. i P. oraz J. O. wnieśli na ww. decyzje Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] oraz nr [...] skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Wyrokiem z dnia 17 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2275/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (w wyniku skargi J. O.) uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2012 r., nr [...].

Z kolei, wyrokiem z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2255/13 (w wyniku skargi A. i A. P.) uchylono decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1255/14 wstrzymał wykonanie wyroku z dnia 17 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2275/13.

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2012 r., nr [...] do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiocie wznowienia postępowania sądowego w sprawie sygn. VII SA/Wa 2275/13, wywołanego wnioskiem A. i A. P..

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 14 października 2014 r., sygn. akt II OZ 1074/14 uchylił zaskarżone postanowienie z dnia 18 sierpnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1255/14 i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 12 stycznia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1255/14 odmówił wstrzymania wykonania wyroku z dnia 17 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2275/13.

Wyrokiem z dnia 6 marca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1255/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. i A. P. o wznowienie postępowania sądowego zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2275/13.

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] podjął - na wniosek J. O. - przedmiotowe postępowanie administracyjne. Następnie, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność wniesienia odwołania od ww. decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2012 r., nr [...].

Prezydent [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W..

Od ww. decyzji odwołanie wniósł J. O..

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...], uchylił decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] organ odwoławczy sprostował oczywistą omyłkę pisarską zawartą w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli A. i A. P..

Jednocześnie A. i A. P. w dniu 1 grudnia 2016 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r., nr [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...] uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r. Następnie, po rozpatrzeniu wniosku J. O. (data wpływu do organu w dniu 29 listopada 2016 r.), Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r., nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2830/16 zawiesił postępowanie sądowe ze skargi A. i A. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r., nr [...].

Wojewoda [...] pismem z dnia 4 kwietnia 2017 r., w oparciu o art. 10 k.p.a., zawiadomił strony postępowania o toczącym się postępowaniu odwoławczym od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] oraz możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem oraz składania uwag i wyjaśnień.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania J. O., uchylił ww. decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, obejmującego rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że z uwagi na uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] podczas ponownego rozpoznawania wniosku J. O. o pozwolenie na budowę, organ I instancji związany jest oceną prawną wyrażoną w wyroku z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2275/13.

I tak, zgodnie z oceną Sądu zapisy § 34 ust. 8.3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] zatwierdzonego uchwałą Rady [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. - Zasady kształtowania zabudowy - odnoszą się do ww. obiektu, przy czym jako obiekt należy traktować jedynie elewacje budynku przy ul. [...] w W. objętą ochroną na mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...] wpisującej do rejestru zabytków nieruchomych "elewacje wilii wzniesionej w 1935 r., wg projektu W. W., położonej w W. przy ul. [...], tj. wyłącznie architekturę zewnętrzną budynku (elewacje frontową i południową wraz z rozwiązaniem południowo - zachodniego narożnika budynku)". W celu ochrony wartości widokowych – ekspozycji zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych w decyzji tej wyznaczono strefę otoczenia wraz z otoczeniem w granicach działki nr ew. [...].

Prezydent [...], dokonując sprawdzenia projektu budowlanego uznał, że projektowana inwestycja nie jest zgodna z § 34 ust. 8.3 pkt 1 i 3 ww. miejscowego planu (zachowanie obecnego układu zabudowy oraz zachowanie cech architektonicznych obiektów wpisanych do rejestru zabytków i chronionych planem). W ocenie Wojewody dokonana przez organ I instancji ocena w kontekście wskazanych zapisów planu, w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, jest wadliwa oraz oparta na błędnej interpretacji planu. Organ I instancji nie skonfrontował bowiem zapisu "[...] - dom, wpisany do rejestru zabytków pod nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r.", z treścią decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...] przyjmując, że przepisy dotyczące ochrony dóbr kultury w miejscowym planie dotyczą całego domu, pomimo, że zgodnie z decyzją do rejestru zabytków wpisane są wyłącznie elewacja frontowa i południowa wraz z rozwiązaniem południowo - zachodniego narożnika. Tym samym, Wojewoda przyjął, że wykładnia, jakiej dokonał organ I instancji (zgodnie z którą do rejestru zabytków wpisany jest cały dom) - jest niezgodna z zakresem wpisu do rejestru wynikającym z decyzji.

Organ odwoławczy nie zgodził się z Prezydentem [...], iż projekt budowlany nie jest zgodny z § 34 ust. 8.3 pkt 1 planu, jak i z § 34 ust. 8.3 pkt 3 tego planu. Zauważył, iż ww. § 34 ust. 8 planu miejscowego przewiduje zasady ochrony dóbr kultury dla terenu oznaczonego w planie symbolem C5 MW/MN i zgodnie z ust. 8.1 dotyczy obiektu znajdującego się w rejestrze zabytków, wskazując w tym miejscu na "ul. [...] - dom, wpisany pod Nr [...] z dn. [...] sierpnia 2005". Tym samym zapisy § 34 ust. 8.3 - Zasady kształtowania zabudowy - odnoszą się do ww. obiektu, przy czym, zgodnie z powołanym wyrokiem jako obiekt należy traktować jedynie wpisane do rejestru zabytków elewacje budynku przy ul. [...] w W.. Wobec tego, Wojewoda stwierdził, że postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] nakazujące m.in. zachowanie cech architektonicznych obiektów wpisanych do rejestru zabytków i chronionych planem (§ 34 ust. 8.3 pkt 1 planu) znajdzie zastosowanie w odniesieniu do przedmiotowego obiektu jedynie odpowiednio. Zgodnie z definicją wskazaną w § 2 ust. 33 planu, architektonicznymi cechami obiektów są: zasadnicza bryła, podziały elewacyjne, wystrój elewacji, materiały stosowane do elewacji, rodzaj i kształt dachu oraz podziały stolarki okiennej. Zastosowanie ochrony cech architektonicznych obiektów wpisanych do rejestru zabytków - elewacji powinno być dostosowane do rodzaju obiektu. Odpowiednie zastosowanie § 34 ust. 8.3 pkt 1 oznaczać będzie możliwość zachowania takich cech, jak: podziały elewacyjne, wystrój elewacji, materiały stosowane do elewacji oraz podziały stolarki okiennej. Pozostałe cechy nie mają zastosowanie w omawianej sprawie, bowiem jak słusznie zauważył inwestor, dwie elewacje z narożnikiem nie mają ani bryły, ani dachu. Zdaniem organu II instancji, weryfikacja projektu budowlanego nie wykazała, by naruszył on nakaz zachowania podziałów elewacyjnych, wystroju elewacji, materiałów stosowanych do elewacji oraz podziałów stolarki okiennej w odniesieniu do elewacji frontowej i południowej oraz rozwiązania południowo - zachodniego narożnika. W związku z tym nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu I instancji, jakoby projekt naruszył § 34 ust. 8.3 pkt 1 planu.

Dalej Wojewoda zaznaczył, że plan dla obszaru objętego inwestycją (C5 MW/MN) w § 34 ust. 8.3 pkt 3 przewiduje zachowanie obecnego układu zabudowy. Wymóg ten w niniejszej sprawie może odnosić się tylko do obiektu wpisanego do rejestru zabytków, a więc do architektury zewnętrznej objętej wpisem. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że żaden przepis prawa, w tym również omawiany plan miejscowy, nie przewiduje definicji pojęcia "układ zabudowy", w związku z czym stosując ten przepis należało przede wszystkim wyjaśnić pojęcie "układ zabudowy". W znaczeniu słownikowym słowo układ oznacza: 1) uporządkowany szereg przedmiotów, zdarzeń itp., 2) struktura, całość składająca się z powiązanych wzajemnie części: system (W. Doroszewski, Słownik Języka Polskiego, t. IX wyd. PWN 1967 r., s. 517-518). Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu zabudowa wzdłuż ulicy Kieleckiej stanowi wolnostojącą willową zabudową jednorodzinną. Tym samym, w ocenie Wojewody [...] rozbudowa budynku położonego przy ul. [...] od strony ogrodu nie wpłynie negatywnie na obecny układ zabudowy. Po wykonaniu projektowanej inwestycji nadal będzie on obiektem wolnostojącym, z niezmienioną elewacją frontową w pierzei ul. [...], co nie będzie w żaden sposób ingerowało w istniejący układ zabudowy i zaburzało relacje przestrzenne.

Wojewoda powołał się na stwierdzenie Prezydenta m. st. Warszawy, że planowana rozbudowa (poprzez dobudowę nowego skrzydła do zachodniej ściany budynku), zbliżona gabarytami, rozumianymi jako obrys przekroju budowli, do części istniejącej, w sposób znaczący zburzyłaby proporcje pomiędzy częścią ogrodową, a zabudową (terenami zielonymi i zabudowanymi). Ponadto projektowana rozbudowa budynku, o tak znaczną kubaturę, przewidzianą w załączonym projekcie spowoduje degradację proporcji bryły i kompozycji architektonicznej.

Organ odwoławczy odnosząc się do wskazanego wyżej stanowiska organu I instancji wskazał, że ograniczenie rozbudowy nie ma żadnego potwierdzenia w literalnym brzmieniu przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]. Postanowienia planu dotyczące działki nr ew. [...] nie zawierają obostrzeń odnośnie warunków zabudowy (intensywności zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej). Planowana rozbudowa nie przekracza wskaźników zawartych w § 34 ust. 2 planu, a więc mieści się w ograniczeniach przewidzianych dla tego terenu. Interpretacja organu I instancji, zgodnie z którą rozbudowa jest dopuszczalna, choć nie "o tak znaczącą kubaturę" prowadzi do wniosku, że organ architektoniczno - budowlany może dowolnie ograniczać możliwości zabudowy działki, niezależnie od ustaleń szczegółowych dla terenów zawartych w ustępie "warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego", powołując się na ochronę gabarytu budynków, na terenie strefy konserwatorskiej C.

Zdaniem organu II instancji wskazana w zaskarżonej decyzji argumentacja Prezydenta [...], iż planowana rozbudowa narusza ustalenia planu miejscowego w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego w zakresie ochrony i kształtowania zieleni, tj. zachowania istniejącej zieleni wysokiej (§ 6 ust. 5b planu) oraz ochrony zieleni wysokiej (§ 54 ust. 2 pkt 11 planu) z uwagi, iż na terenie działki rosną liczne drzewa z których część koliduje z planowaną rozbudową - nie może stanowić podstawy odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wszelkie wątpliwości organu związane z zachowaniem zgodności o której mowa wyżej, organ ma obowiązek wyjaśniać w trybie art. 35 ust 3 Prawa budowlanego. Zaistnienie takiej sytuacji obliguje organ do stosowania trybu, o którym mowa w art. 35 ust 3 tj. do nałożenia na inwestora obowiązku usunięcia nieprawidłowości, a w razie niezastosowania się do wezwania, wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Organ w żadnym punkcie nie odniósł się do kolizji inwestycji ze znajdującą się na nieruchomości zielenią, przez co dopuścił się naruszenia art. 35 ust. 3 prawa budowlanego.

W dalszej kolejności Wojewoda stwierdził, że Prezydent [...] wydając decyzję nie wyjaśnił w sposób nie budzący wątpliwości zakresu projektowanego zamierzenia budowlanego. W przedmiotowej sprawie wniosek J. O. z dnia 3 września 2010 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę oraz inkryminowana decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] nie są zgodne z przedstawionym do zatwierdzenia projektem. Zgodnie z wnioskiem o pozwolenie na budowę oraz skarżoną decyzją przedmiotem inwestycji jest rozbudowa i przebudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W.. Tymczasem z części opisowej do projektu budowlanego wynika, iż przedmiotem opracowania jest wykonanie infrastruktury technicznej - przyłącza gazu, wody, kanalizacji i energetyczne (m.in. str. 56 Tom I, II, III). Sytuacja taka obligowała organ pierwszej instancji do wezwania inwestora do doprowadzenia do zgodności przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Wojewoda podkreślił, że w przedmiotowej sprawie treść projektu budowlanego jest nie spójna z treścią wniosku i ze skarżonym rozstrzygnięciem.

Dalej organ odwoławczy ocenił, że przedłożony do zatwierdzenia projekt budowany, stanowiący niezbędny załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę nie odpowiada wymaganiom wynikającym z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r., Nr 120, poz. 133) oraz ustawy Prawo budowlane. Projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien być sporządzony na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien być sporządzony na mapie w skali dostosowanej do rodzaju i wielkości obiektu lub zamierzenia budowlanego i zapewniającej jego czytelność. Projekt zagospodarowania działki lub terenu należy sporządzić na aktualnej kopii mapy zasadniczej a w razie jej braku na mapie jednostkowej, spełniającej warunki zakwalifikowania jej do kategorii map do celów projektowych. Mapa powinna zawierać informacje aktualne, a więc jeżeli informacje w niej zawarte uległy dezaktualizacji, co może nastąpić nawet następnego dnia po jej sporządzeniu, utraci ona przymiot aktualności. W świetle powyższego projekt zagospodarowania działki lub terenu to "plansza zbiorcza" zawierająca wszystkie informacje o tym, jak będzie wyglądała działka po zakończeniu prac budowlanych. Dotyczy to zarówno prac naziemnych, jak i instalacji podziemnych. Mapa powinna być czytelna i nie powinna pozostawiać żadnych niedomówień formalnych.

Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie część rysunkowa projektu zagospodarowania terenu nie spełnia ww. wymogów, nie została sporządzona na mapie przyjętej przez Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Usunięcie powyższej wady wymaga przedłożenia nowego projektu zagospodarowania terenu, co z kolei mogłoby prowadzić do jego zmiany. Po przedłożeniu takiej mapy, mogłoby dojść do sytuacji, w której organ II instancji oceniałby jednak inny projekt zagospodarowania terenu niż organ I instancji. Ocena wyłącznie przez organ odwoławczy, przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego i rozpatrzenie tym samym merytoryczne przedmiotowej sprawy doprowadziłoby do pozbawienia stron niniejszego postępowania jednej instancji.

Organ odwoławczy stwierdził także, że weryfikacja dokumentacji sprawy wykazała także inne uchybienia: brak spisu zawartości projektu budowlanego, sporządzonego zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 5 ww. rozporządzenia oraz sporządzenie projektu budowlanego niezgodnie z § 6 pkt 1 ww. rozporządzenia, który stanowi, że projekt budowany należy sporządzić (...) w sposób uniemożliwiający jego dekompletację. Podniósł, że przedstawiona do zatwierdzenia dokumentacja zawiera doklejone części (str. 43a), nieautoryzowane wklejki, znajdujące się m.in. na projekcie zagospodarowania terenu (str. 58). Ponadto do projektu dołączono kartki, które nie zostały zszyte z dokumentacją. Wskazać należy, że projekt budowlany winien być sporządzony w taki sposób, aby niemożliwa była swobodna ingerencja w jego treść, tymczasem w omawianym przypadku możliwe jest usunięcie doklejonych części, co oznaczałoby dekompletację projektu. Wojewoda zwrócił uwagę, że w aktach sprawy znajduje się jedynie kserokopia decyzji [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2015 r., Nr [...] zezwalająca na przebudowę i rozbudowę budynku przy ul. [...] w W..

Reasumując Wojewoda [...] uznał, że Prezydent [...] przeprowadził postępowanie wyjaśniające tylko w znikomym zakresie, co powoduje, że Wojewoda, jako organ odwoławczy nie może wydać decyzji merytorycznej. Prezydent [...] ograniczył się jedynie do zbadania projektowanej inwestycji pod względem jej zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez co naruszył art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazującego organowi wydającemu pozwolenie na budowę, by ten sprawdził zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, przepisami oraz kompletność takiego projektu i posiadanie wymaganych opinii i uzgodnień. Analiza zgodności inwestycji z przepisami (art. 35 ust. 1) jest zaś kluczowym obowiązkiem organu w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.

Niewyjaśnienie przez organ I instancji przedmiotowych kwestii stanowi naruszenie art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a., oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ II instancji byłoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania i doprowadziłoby do sytuacji, w której projekt budowlany byłby całościowo i wnikliwie analizowany tylko przez organ odwoławczy.

W konsekwencji Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] uchylił decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r., A. P. i A. P. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego dokładnego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, polegającego na:

1) dowolnym przyjęciu, że łączące się ze sobą elewacje frontowa i południowa z rozwiązaniem południowo - zachodniego narożnika budynku, nie mają bryły jako cechy architektonicznej obiektu w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt 33) uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] [dalej: MPZP], a tym samym że nie znajduje zastosowania nakaz zachowania tej cechy architektonicznej obiektu, o której mowa w § 34 ust. 8.3 pkt 1) MPZP;

2) pobieżnej i niewystarczającej ocenie projektu budowlanego skutkującej uznaniem, że planowana przebudowa i rozbudowa budynku nie naruszy nakazu zachowania cech architektonicznych, w tym zasadniczej bryły i podziałów elewacyjnych jego elewacji frontowej i południowej z rozwiązaniem południowo - zachodniego narożnika budynku, podczas gdy z projektu budowlanego wynika, że w świetle elewacji frontowej i południowej ma zostać dobudowany obszerny w skali budynku, wyniesiony ponad poziom terenu taras wraz z wjazdem do podziemnego garażu, a sama elewacja południowa budynku ma zostać niemal dwukrotnie wydłużona dodatkowym uskokiem poza strefę południowo - zachodniego narożnika, w kierunku ogrodu działki, co narusza nakazy ujęte w§ 34 ust. 8.3 pkt 1) w związku z § 2 ust. 1 pkt 33) MPZP, a tym samym wobec treści art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 290) przesądza o niedopuszczalności zatwierdzenia takiego projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę;

3) stwierdzeniu pozostawania w obrocie prawnym decyzji [...] Konserwatora Zabytków Nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., o wyrażeniu zgody na przebudowę i rozbudowę budynku przy ul. [...], podczas gdy decyzja ta zgodnie z jej treścią wygasła w dniu 15 maja 2017 r., w związku z czym ujęte tam stanowisko [...] Konserwatora Zabytków nie było aktualne ani wiążące w dniu wydawania zaskarżonej decyzji.

Na podstawie wyżej opisanych zarzutów skarżący wnieśli o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację.

Pismem z dnia 7 marca 2018 r. uczestnik postępowania J. O., reprezentowany przez r.pr. K. G. wniósł o oddalenie przedmiotowej skargi.

W ocenie uczestnika zarzuty skargi wobec rozstrzygnięcia Wojewody Mazowieckiego są niezasadne, w szczególności z uwagi na to, że:

1) zarzuty niezgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] (uchwała Rady [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., Dz. Urz. Woj. [...]. nr [...], poz. [...], ze zm.) są sprzeczne ze wskazaniami wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2275/13 wiążącego w sprawie na mocy art. 153 P.p.s.a.;

2) nie jest prawdą, że decyzja [...] Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...] wygasła - termin jej ważności został przedłużony decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. i obowiązuje do dnia [...] maja 2019 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. - dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu skarga jest nieuzasadniona.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że postępowanie administracyjne w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego było już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, dokonanej w wyroku z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2255/13. W myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie były przedmiotem zaskarżenia. Jednocześnie, zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.

Zaskarżona decyzja Wojewody [...] wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przekazując sprawę, organ ten winien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja kasacyjna, a zatem nie decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę co do istoty, a jednie przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd bada zatem czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformacyjnego rozstrzygnięcia, bądź zachodziła potrzeba jego uzupełnienia w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty.

Wskazać jednocześnie należy, że zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego – zasadą dwuinstancyjności – każda sprawa rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, na skutek złożonego odwołania, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego. W związku z powyższym organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy, nie może zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji.

Ponadto, stosownie do art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Brak należycie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego jest wadą postępowania, jednak należy zauważyć, że nie wszystkie naruszenia przepisów postępowania mogą być podstawą stosowania art. 138 § 2 k.p.a. Przewidziana w omawianym przepisie możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Przepis art. 138 k.p.a., realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, ukształtował bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne (zob. wyrok NSA z 25 września 2009 r. w sprawie II OSK 1441/08 opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie www.nsa.gov.pl). Pogląd ten jest nadal aktualny, mimo zmiany art. 138 § 2 k.p.a. obowiązującej od dnia 11 kwietnia 2011 r., dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. Nr 6 z dnia 10 stycznia 2011 r., poz. 18). Przyjąć zatem należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy wskazać należy, istotne dla sprawy jest to, że przepisy (ustalenia) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] zatwierdzonego uchwałą Rady [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nie uległy zmianie.

Skład orzekający podziela stanowisko organu odwoławczego, że organ I instancji nieprawidłowo przyjął, że projekt budowlany nie jest zgodny z § 34 ust. 8.3 pkt 1 planu, jak i z § 34 ust. 8.3 pkt 3 tego planu. Sąd podziela stanowisko Wojewody, że zapisy § 34 ust. 8.3 - Zasady kształtowania zabudowy - odnoszą się do obiektu, przy czym, zgodnie z powołanym wyrokiem jako obiekt należy traktować jedynie wpisane do rejestru zabytków elewacje budynku przy ul. [...] w W.. Słusznie stwierdzono, że projekt nie narusza nakazu zachowania podziałów elewacyjnych, wystroju elewacji, materiałów stosowanych do elewacji oraz podziałów stolarki okiennej w odniesieniu do elewacji frontowej i południowej oraz rozwiązania południowo - zachodniego narożnika. Ingerencja, odnosząca się do elewacji zachodniej (nieobjętej wpisem do rejestru zabytków), i to jedynie w części, nie wpływa w żaden sposób na elewację południową.

Zasadna jest także ocena Wojewody, że postanowienia planu dotyczące działki nr ew. 51 nie zawierają obostrzeń odnośnie warunków zabudowy (intensywności zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej). Planowana rozbudowa nie przekracza wskaźników zawartych w § 34 ust. 2 planu, czyli mieści się w ograniczeniach przewidzianych dla tego terenu. Tym samym nieuprawnione jest stanowisko organu I instancji, że rozbudowa jest dopuszczalna, ale nie o tak znaczcą kubaturę.

Wobec powyższego Sąd nie podzielił zarzutów skargi pkt 1 i 2. Uzasadnienie skargi nie dowodzi, że w sprawie pozostają niewyjaśnione okoliczności zaś zarzuty sprowadzają się do polemiki ze wskazania wyroku WSA, sygn. akt VII SA/Wa 2275/13.

Sąd podziela także stanowisko Wojewody, że przedłożony do zatwierdzenia projekt budowany, nie odpowiada wymaganiom wynikającym z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (nieprawidłowo sporządzona część rysunkowa projektu zagospodarowania terenu, brak spisu zawartości projektu budowlanego, dokumentacja zawiera doklejone, nieautoryzowane wklejki znajdujące się m.in. na projekcie zagospodarowania terenu, dołączono kartki, które nie zostały zszyte z dokumentacją). Prawidłowo, więc organ odwoławczy podniósł, że Prezydent [...] przeprowadził postępowanie wyjaśniające tylko w znikomym zakresie, co powoduje, że Wojewoda, jako organ odwoławczy nie może wydać decyzji merytorycznej.

Odnosząc się zaś do zarzutu oparcia zaskarżonej decyzji o nieobowiązującą decyzję [...] Konserwatora Zabytków Nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. (pkt 3 skargi), wskazać należy, że Wojewoda [...] faktycznie powołał się na decyzję Prezydenta [...] – [...] Konserwatora Zabytków Nr [...] pozwalającą na wykonanie Inwestycji. Zgodnie z pkt 2 ww. decyzji, termin jej ważności został pierwotnie określony na dzień 15 maja 2017 r., jednakże termin ten został przedłużony decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. (przed upływem terminu ważności decyzji Nr [...]). Prezydent [...] zmienił bowiem decyzję Nr [...] w ten sposób, że w pkt 2 tej decyzji wpisał nowy termin ważności pozwolenia: [...] maja 2019 r. Dlatego decyzja Nr [...] jest ważna i obowiązująca.

Wobec powyższego, zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie zachodziły przesłanki uprawniające organ odwoławczy do uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda [...] nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa mających wpływ na wynik sprawy.

Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.