Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1718/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 78
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Teza: Rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 17 ust 1 specustawy drogowej organ może nadać decyzji nieostatecznej oraz decyzji o zwolnieniu na realizację inwestycji drogowej, która wprawdzie uzyskała przymiot ostateczności, lecz - z uwagi na termin określony w art. 16 ust 2 specustawy drogowej - nie może być jeszcze wykonana.

TEZY

Rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 17 ust 1 specustawy drogowej organ może nadać decyzji nieostatecznej oraz decyzji o zwolnieniu na realizację inwestycji drogowej, która wprawdzie uzyskała przymiot ostateczności, lecz - z uwagi na termin określony w art. 16 ust 2 specustawy drogowej - nie może być jeszcze wykonana.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 214/14 w sprawie ze skargi Gminy S. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 214/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie – po rozpoznaniu skargi Gminy Sucha Beskidzka na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności – uchylił zaskarżone postanowienie (pkt 1), zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz Gminy Sucha Beskidzka kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).

W uzasadnieniu Sąd podał, że postanowieniem z dnia 15 listopada 2013 r. Starosta Suski, na podstawie art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2013r, poz. 687) oraz art. 108 § 1 i 2 k.p.a., nadał decyzji Starosty Suskiego z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...] zezwalającej na realizację inwestycji drogowej pn.: "rozbudowa i przebudowa drogi gminnej klasy D (ul. N.)" rygor natychmiastowej wykonalności. Organ podniósł, iż w dniu [...] października 2013r. Burmistrz Miasta Sucha Beskidzka wystąpił z wnioskiem o nadanie decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. rygoru natychmiastowej wykonalności ze względu na ważny interes społeczny i gospodarczy wskazując, że obecne parametry techniczne (brak normatywnej szerokości jezdni) ul. N. nie zapewniają właściwego poziomu bezpieczeństwa ruchu pojazdów i pieszych. Droga znajduje się w centrum miasta; stanowi bezpośredni dojazd do budynków mieszkalnych i bezpłatnego parkingu, a zawężenie jezdni, szczególnie w dni targowe, istotnie utrudnia bezpieczne jej użytkowanie. Realizacja tego zadania w miesiącu grudniu, tj. po upływie terminu 120 dni określonego w art. 16 ust. 2 ustawy, w znacznym stopniu utrudni czy wręcz uniemożliwi prawidłowe wykonanie robót ze względu na warunki zimowe, ponadto w budżecie Gminy na rok bieżący zaplanowane są środki finansowe na wykonanie tej inwestycji, a przeniesienie realizacji robót na rok następny uniemożliwi ich wykorzystanie.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł J. H., domagając się uchylenia postanowienia oraz umorzenia postępowania z wniosku Burmistrza Sucha Beskidzka. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 108 § 1 i 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz nieuwzględnienie przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 159 k.p.a. występujących w toku wydawania decyzji źródłowej. J. H. podkreślił, że w jego odwołaniu od decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. zostały podważone ustalenia planu miejscowego odnośnie przebiegu ul. N. i w tym przedmiocie toczy się postępowanie sądowo-admmistracyjne; nadto w toku jest również postępowanie sądowe przed sądem powszechnym w przedmiocie umowy dzierżawy części należących do niego gruntów. Wskazał na osobiste motywy Burmistrza związane z decyzją o przebudowie drogi i odwołał się do gwarancji konstytucyjnych prawa własności.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 144 i art. 123 k.p.a. w związku z art. 11g ust. 1 pkt 1 oraz art. 11c ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie organu l instancji w sprawie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że decyzja Starosty Suskiego z dnia [...] lipca 2013r. stała się ostateczna w dniu [...] sierpnia 2013 r. Wyjaśnił, że nadanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności jest możliwe tylko w przypadku określonym w przepisach prawa. Wojewoda stwierdził, że normą szczególną w stosunku do art. 108 k.p.a. jest przepis art. 17 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, który przewiduje inne przesłanki nadania rygoru natychmiastowej wykonalności na wniosek właściwego zarządcy drogi uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym. Stwierdził również, że nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności może nastąpić wyłącznie w odniesieniu do nieostatecznej decyzji, ponieważ natychmiastowa wykonalność decyzji administracyjnych powoduje, że decyzja staje się wykonalna i stanowi tytuł egzekucyjny, mimo że jest nieostateczna. Organ odwoławczy podkreślił, że wniosek o nadanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności był bezprzedmiotowy w dniu jego złożenia przez inwestora, ponieważ wpłynął do Starostwa Powiatowego w Suchej Beskidzkiej w dniu [...] października 2013 r., tj. gdy decyzja była już ostateczna.

Odnosząc się do argumentów podniesionych w zażaleniu, organ II instancji stwierdził, że zastrzeżenia te nie mogą być przedmiotem postępowania zażaleniowego na postanowienie o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, gdyż ocenie podlega jedynie prawidłowość przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy.

Burmistrz Miasta Sucha Beskidzka, w imieniu Gminy Sucha Beskidzka, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie domagając się uchylenia powyższego postanowienia. Zarzucił naruszenie art. 17 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W skardze podniesiono, że celem uregulowań tego aktu jest stworzenie prawnych instrumentów, zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych, a tym samym szybką modernizację i rozbudowę sieci dróg w Polsce. Literalna wykładnia art. 17 ust. 1 ustawy wskazuje, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji jest obligatoryjne, jeżeli tylko właściwy zarządca drogi złoży wniosek uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym. Zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali nie można stosować przepisów k.p.a., skoro ustawa w sposób odmienny reguluje, kiedy nadaje się decyzji rygor natychmiastowej wykonalności i nie określa żadnych wymogów dotyczących ostateczności decyzji. Skutkiem decyzji z rygorem natychmiastowej wykonalności jest przede wszystkim jej bezzwłoczna realizacja w zakresie wydania posiadania nieruchomości. Nie ma wówczas zastosowania art. 16 ust. 2 ustawy. Decyzja Starosty Suskiego z dnia [...] lipca 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pomimo, że na dzień wydania postanowienia o rygorze natychmiastowej wykonalności była ostateczna, to jej wykonanie nie było możliwe ze względu na zapis art. 16 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym inwestor był uprawniony do objęcia nieruchomości w posiadanie nie wcześniej niż po 120 dniach od momentu uprawomocnienia się decyzji. Termin ten mijał dopiero w dniu [...] grudnia 2013 r. Zatem wobec niemożności wykonania prawomocnej decyzji, wydanie postanowienia o rygorze natychmiastowej wykonalności na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, było konieczne i uzasadnione. Podkreślono, że pomimo wielu nowelizacji specustawy drogowej, przepis art. 17 ustawy nigdy nie uzależniał nadania rygoru natychmiastowej wykonalności od tego czy decyzja jest nieostateczna.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Organ nie zgodził się z tezą, że rygor natychmiastowej wykonalności może zostać nadany również decyzji nieostatecznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę. Sąd podał, że organ odwoławczy jako formalnoprawną podstawę swego rozstrzygnięcia wymienił przepisy art. 138 § 1 pkt 2, art. 144 i art. 123 k.p.a. oraz art. 11g ust. 1 pkt 1 i art. 11 c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 687). Stosownie do pierwszego z nich organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości. Organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w trybie art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie administracyjne z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Jeżeli okoliczność taka zostanie stwierdzona na etapie postępowania odwoławczego przez organ II instancji, organ ten uchyla zaskarżoną decyzję i umarza postępowanie pierwszej instancji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z drugim - w sprawach nieuregulowanych w rozdziale dotyczącym zażaleń mają do nich odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. W myśl zaś art. 123 k.p.a. w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia. Sąd uznał za błędny pogląd wyrażony przez Wojewodę Małopolskiego, że nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności może nastąpić wyłącznie w odniesieniu do nieostatecznej decyzji, ponieważ natychmiastowa wykonalność decyzji administracyjnych powoduje, że decyzja staje się wykonalna i stanowi tytuł egzekucyjny, mimo, że jest nieostateczna. Sąd podkreślił, iż decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego (art.11 f ust.5 ustawy). Nieruchomości te lub ich części stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych albo własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art.12 ust.4). Jeżeli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności (art.12 ust. 4 g). Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej określa termin odpowiednio wydania nieruchomości lub wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń. Termin ten nie może być krótszy niż 120 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art.16 ust.2). A zatem, termin na wydanie posiadania nieruchomości lub wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń nie może być krótszy niż 120 dni. Termin 120-dniowy może zostać wydłużony. Na skrócenie terminu pozwala jedynie instytucja rygoru natychmiastowej wykonalności (art. 17 ust. 1, 3 i 4 specustawy drogowej). Termin ten liczony jest od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, czyli od dnia pozbawienia dotychczasowego właściciela czy użytkownika wieczystego praw do nieruchomości. Ostateczność decyzji reguluje art. 16 § 1 k.p.a. Sąd przytoczył art. 17 ust. 1 specustawy drogowej, zgodnie z którym nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności następuje na wniosek właściwego zarządcy drogi, uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym, zawarty w podaniu wszczynającym postępowanie lub na odrębny wniosek złożony po wydaniu decyzji. Wskazał, iż w przypadku, gdy orzeczenie o rygorze natychmiastowej wykonalności następuje postanowieniem już po wydaniu decyzji, skutek wynikający z nadania rygoru pozbawia skuteczności wcześniejsze, zawarte w decyzji, orzeczenie o wyznaczeniu terminu do wydania nieruchomości orzeczone na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy. Instytucja rygoru natychmiastowej wykonalności uregulowana w przepisie art. 17 ust. 1 "specustawy" różni się od regulacji dotyczącej nadawania decyzjom administracyjnym rygoru natychmiastowej wykonalności, zawartej w art. 108 k.p.a. i stanowi lex specialis w stosunku do unormowań kodeksowych.

Sąd zaznaczył, że organ odwoławczy dostrzegł, że regulacja art. 17 ust. "specustawy" jest regulacją szczególną w stosunku do postanowień kodeksu postępowania administracyjnego, ale wbrew tej konkluzji stwierdził, że nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności może nastąpić wyłącznie w odniesieniu do nieostatecznej decyzji, co jest właściwe tylko dla regulacji kodeksowej. Sąd podzielił pogląd strony skarżącej, że skutkiem decyzji z rygorem natychmiastowej wykonalności jest przede wszystkim jej bezzwłoczna realizacja w zakresie wydania posiadania nieruchomości. Nie ma wówczas zastosowania art. 16 ust. 2 ustawy. Decyzja Starosty Suskiego z dnia [...] lipca 2013r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pomimo, że na dzień wydania postanowienia o rygorze natychmiastowej wykonalności była ostateczna, to jej wykonanie nie było możliwe ze względu na zapis art. 16 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym inwestor był uprawniony do objęcia nieruchomości w posiadanie nie wcześniej niż po 120 dniach od momentu uprawomocnienia się decyzji. Termin ten mijał dopiero w dniu 24 grudnia 2013r. W ocenie Sądu, wobec niemożności wykonania prawomocnej decyzji, wydanie postanowienia o rygorze natychmiastowej wykonalności na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, było konieczne i uzasadnione. Ponieważ zaskarżone postanowienie zapadło przed dniem [...] grudnia 2013 r., brak było podstaw do przyjęcia, że postępowanie w sprawie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności było bezprzedmiotowe.

W skardze kasacyjnej Wojewoda Małopolski, reprezentowany przez r.pr. A. O. – P., zaskarżył powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.) poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu dopuszczalności nadania ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności, a tym samym przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie brak było przesłanek do umorzenia postępowania w sprawie nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

W oparciu o powyższy zarzut organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i jego zmianę poprzez oddalenie skargi; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przytoczył art. 11 c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 17 tej ustawy i art. 108 k.p.a. Wojewoda podkreślił, że przepis art. 17 regulując kwestię nadawania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie wprowadza odmiennej, od tej określonej przepisami k.p.a., zasady nadawania rygoru natychmiastowej wykonalności wyłącznie decyzjom nieostatecznym. Odmienna konstrukcja prawna, przywołując stanowisko organów wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a., w stosunku do skarżącego organu, pozostawałaby w sprzeczności z istotą instytucji jaką jest rygor natychmiastowej wykonalności, tj. uprawnieniem do wykonania decyzji jeszcze przed rozpatrzeniem wniesionych od niej odwołań. Powyższe stanowi wyjątek od zasady z art. 130 k.p.a., w myśl którego wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Natychmiastowa wykonalność decyzji administracyjnych powoduje tym samym, że decyzja staje się wykonalna i stanowi tytuł egzekucyjny, mimo, że jest nieostateczna. Organ zaznaczył, że prezentowany przez organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym pogląd prawny i zarzut skargi kasacyjnej jest skutkiem konsekwentnie prezentowanego przez organ wyższego stopnia w stosunku do Wojewody - Ministra Infrastruktury i Rozwoju stanowiska, że uzyskanie przez decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej waloru ostateczności skutkuje ustaniem rygoru natychmiastowej wykonalności, wobec czego wykonanie tej decyzji wynika z faktu jej ostateczności, a nie przymiotu natychmiastowej wykonalności. Jakkolwiek wykonanie decyzji z rygorem natychmiastowej wykonalności i następnie uzyskanie przez decyzję waloru ostateczności nie cofa skutków faktycznych wykonania tej decyzji w czasie obowiązywania rygoru natychmiastowej wykonalności, to w przypadku nieobjęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi do dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej stała się ostateczna, konieczne staje się rozstrzygnięcie w przedmiocie określenia terminu wydania nieruchomości niezbędnych dla realizacji inwestycji. Zatem na gruncie przepisów tej ustawy mamy do czynienia z dwiema różnymi instytucjami: obligatoryjnym dla organu orzekającego określeniem terminu do wydania nieruchomości i opróżnienia lokali, liczonym od dnia kiedy decyzji o zezwoleniu na realizację stała się ostateczna, nie krótszym niż 120 dni oraz fakultatywnym dla tego organu rygorem natychmiastowej wykonalności, nadawanym na odpowiednio uzasadniony wniosek, odnoszącym się do decyzji organu I instancji i funkcjonującym do czasu uzyskania przez decyzję waloru ostateczności. Wojewoda Małopolski podkreślił, że wobec tak prezentowanego stanowiska organu nadrzędnego, wydał zaskarżone postanowienie, umarzając, wobec uzyskania przez decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej waloru ostateczności, postępowanie w sprawie nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Chybiony jest bowiem zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.) poprzez jego niewłaściwą wykładnię. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni powyższego przepisu i wskazał argumenty przemawiające za trafnością takiej interpretacji przepisu. Przypomnieć należy, iż z mocy art. 130 § 1 k.p.a. przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu. Wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji - § 2. Przepisów § 1 i 2 art. 130 k.p.a. nie stosuje się w przypadkach, gdy decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108), bądź decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. Decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony – art. 108 § 1 k.p.a.

Jednocześnie podkreślić należy, iż jak stanowi przepis art. 11c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 687 ze zm.) - dalej specustawa drogowa - do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów specustawy drogowej.

W zakresie nadawania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności specustawa drogowa zawiera stosowne unormowania, stanowiące lex specialis w stosunku do uregulowań Kodeksu postępowania administracyjnego.

I tak, zgodnie z art. 17 ust. 1 specustawy drogowej wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych nadają decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygor natychmiastowej wykonalności na wniosek właściwego zarządcy drogi, uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym. Decyzja, o której mowa w ust. 1 zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń ( pkt 2), uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi ( pkt 3) oraz uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych ( pkt 4) – art. 17 ust. 3 tej ustawy.

A zatem, skutki wymienione w art. 17 ust. 3 specustawy drogowej powoduje decyzja, o której mowa w ustępie 1 art. 17 tej ustawy, a więc decyzja, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Zdaniem Naczelnego Sądu administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 17 ust. 1 specustawy drogowej organ może nadać decyzji nieostatecznej oraz decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która wprawdzie uzyskała przymiot ostateczności, lecz – z uwagi na termin określony w art. 16 ust. 2 specustawy drogowej - nie może być jeszcze wykonana.

Podkreślić należy, iż decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, mimo uzyskania przymiotu ostateczności - z uwagi na termin, o jakim mowa w art. 16 ust. 2 specustawy drogowej - nie uprawnia inwestora do żądania z chwilą ustatecznienia się tej decyzji wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń oraz do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie i rozpoczęcia robót budowlanych. Pomimo, że decyzja jest ostateczna w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a. zarządca drogi (inwestor ) jest obowiązany "czekać" z wykonaniem decyzji do dnia nadejścia terminu określonego w decyzji na podstawie art. 16 ust. 2 specustawy drogowej.

Stosownie do art. 16 ust. 2 specustawy drogowej decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej określa termin odpowiednio wydania nieruchomości lub wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń. Termin ten nie może być krótszy niż 120 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Do egzekucji obowiązków wynikających z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Egzekucję obowiązku wynikającego z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przeprowadza się w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku właściwego zarządcy drogi – art 16 ust. 2 specustawy drogowej.

Powyższe oznacza, że po uostatecznieniu się decyzji musi upłynąć minimum 120 dni (bądź dłuższy termin - określony w decyzji ), aby zarządca drogi mógł żądać wydania nieruchomości lub wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń, a w razie braku dobrowolnego wydania, aby móc złożyć wniosek o wszczęcie egzekucji. Od wydania nieruchomości lub wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń uzależnione jest także faktyczne objęcie nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi i rozpoczęcie robót budowlanych.

Zarządcę drogi zwalnia z czekania na upływ określonego w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej terminu nadanie tejże decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Z tych przyczyn należy uznać, iż rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 17 ust. 3 specustawy drogowej może być nadany decyzji nieostatecznej oraz decyzji ostatecznej przed upływem terminu określonego w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w oparciu o art. 16 ust. 2 specustawy drogowej. Po upływie terminu, określonego w decyzji w oparciu o art. 16 ust. 2 specustawy drogowej, organ nie może już nadać tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, gdyż decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się wykonalna w pełnym zakresie, a więc w zakresie możliwości żądania wydania nieruchomości lub wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń, złożenia wniosku o wszczęcie egzekucji, faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi i rozpoczęcia robót budowlanych.

Z powyższych względów na gruncie specustawy drogowej możliwość nadania rygoru natychmiastowej wykonalności należy łączyć nie tylko z kwestią ostateczności decyzji, ale i z możliwością wykonania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej lub brakiem możliwości jej wykonania wynikającym z art. 16 ust. 2 specustawy drogowej.

W tym stanie rzeczy przez decyzję, o której mowa w art. 17 ust. 1 specustawy drogowej należy rozumieć zarówno decyzję nieostateczną, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności jak i decyzję ostateczną, której nadano taki rygor przed upływem terminu określonego w decyzji na podstawie art. 16 ust. 2 specustawy drogowej.

W art. 16 ust. 2 specustawy drogowej ustawodawca z jednej strony zagwarantował określonym podmiotom termin na wydanie nieruchomości lub wydanie nieruchomości i opróżnienie lokali oraz innych pomieszczeń, a jednocześnie przyznał zarządcy drogi uprawnienie do "ominięcia" tego terminu przez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, co łączy się z obowiązkiem zarządcy drogi ustanowionym w art. 17 ust. 4 specustawy drogowej ( lokal zamienny w przypadku nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym albo budynkiem, w którym został wyodrębniony lokal mieszkalny).

W powyższym stanie prawnym odwoływanie się przez organ administracji publicznej do art. 108 k.p.a. jest niewystarczające, a generalne stanowisko, iż na gruncie art. 17 ust. 3 specustawy drogowej nie jest możliwe nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji ostatecznej nie jest trafne.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.