Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 518/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 145 § 1 pkt. 4, art. 148 § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch, Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.), Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2007r. sygn. akt I SA/Wa 677/07 w sprawie ze skargi Akademii Ekonomicznej w Krakowie na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] stycznia 2007r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 listopada 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 677/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Akademii Ekonomicznej w Krakowie (obecnie Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie) na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2006 r., odmawiającą wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2005 r. w sprawie stwierdzenia nabycia przez Akademię Rolniczą im. Hugona Kołłątaja w Krakowie prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w Krakowie – działki nr [...] i [...].

Wyrok wydano w następujących okolicznościach sprawy.

Organy administracyjne ustaliły, iż wspomniane działki pozostawały w wyłącznym użytkowaniu wieczystym Akademii Rolniczej w Krakowie (obecnie Uniwersytet Rolniczy w Krakowie) i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Akademia Ekonomiczna w Krakowie nie posiada żadnych praw rzeczowych do przedmiotowych działek, wynika to m.in., w zakresie dotyczącym działki [...], z decyzji Ministra Transportu i Budownictwa nr [...], z dnia [...] stycznia 2006 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2005 r., odmawiającą tej uczelni stwierdzenia nabycia prawa własności udziału [...] części nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], położonej w Krakowie – [...]. Skarga na powyższą decyzję została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 października 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 562/06. Organy nie przyjęły wobec tego, że Akademia Ekonomiczna w Krakowie ma interes prawny do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Ponadto stwierdziły, że nawet gdyby taką legitymację posiadała, to i tak wniosek został złożony z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 2 K.p.a. O decyzji z dnia [...] października 2005 r. Akademia Ekonomiczna dowiedziała się bowiem w dniu [...] stycznia 2006 r.

W skardze na powyższą decyzję zarzucono wadliwą interpretację przepisu art. 28 K.p.a. i bezpodstawną odmowę przyznania skarżącej legitymacji strony, powołując się na fakt wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nabycia udziału w nieruchomości oraz na fakt nierozpatrzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Podniesiono też, że przed sądem powszechnym toczy się postępowanie z powództwa skarżącej o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Zarzucono ponadto niewłaściwe zastosowanie art. 148 § 2 pkt 1 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił takiego stanowiska i przyjmując, że interes prawny musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązujących oraz że musi być realny przyjął, że Akademia Ekonomiczna w Krakowie nie wykazała się tytułem prawnym do udziału we współwłasności działki nr [...]i tym samym nie może mieć interesu prawnego w żądaniu wznowienia postępowania w sprawie o nabycie własności tej działki. Za prawidłowe uznał też stanowisko organów, że złożenie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego nastąpiło z uchybieniem terminu. Na tę okoliczność wskazano, że w dniu [...] stycznia 2006 r. pełnomocnik skarżącej dowiedział się z pisma Wojewody Małopolskiego o wydaniu decyzji z dnia [...] października 2005 r. Z pisma tego wynikała również treść decyzji. Przepis art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wskazuje, że termin do żądania wznowienia postępowania wynosi 1 miesiąc od dnia dowiedzenie się przez stronę o treści zapadłej decyzji i zdaniem sądu I instancji przepis ten dotyczy każdej decyzji a nie tylko decyzji ostatecznej.

W skardze kasacyjnej Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie, opartej na podstawie naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, zarzucono naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 P.p.s.a. na skutek oddalenia skargi w sytuacji, gdy ze względu na naruszenie przez organy administracyjne przepisów art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. a także w zw. z art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.), art. 182 ust. 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 ze zm.), art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oraz art. 8 ust. 4 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r., nr 22, poz. 159 ze zm.), organy te wadliwie przyjęły, że skarżący nie miał interesu prawnego w żądaniu wznowienia postępowania. Zarzucono też naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy administracyjne przepisów art. 148 § 2 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. co skutkowało błędnym przyjęciem, iż miesięczny termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji nieostatecznej, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, iż termin ten biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji ostatecznej. Wreszcie zarzucono naruszenie przepisów art. 1 § 1 i § 2, art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. na skutek błędnego ustalenia przez Sąd, iż pismo z dnia [...] grudnia 2005 r., doręczone skarżącemu dnia [...] stycznia 2006 r. informowało o treści wydanej decyzji, podczas gdy w rzeczywistości treść tego rozstrzygnięcia nie była skarżącemu znana aż do dnia [...] lipca 2006 r.

W oparciu o powyższe skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu powołano się na poglądy, w myśl których strona postępowania administracyjnego w przypadku kiedy domaga się określonego działania, traktowana jest podobnie jak w przepisach postępowania cywilnego, a zatem w postępowaniu administracyjnym może wziąć udział każdy kto twierdzi i jest do tego subiektywnie przekonany, że postępowanie to dotyczy jego interesu prawnego. Powołując się na poglądy doktryny podkreślono, że w takim wypadku brak jest konieczności podawania wyraźniej podstawy prawnej uzasadniającej działanie przed organami administracji. W konsekwencji możliwy jest przypadek zawiązania stosunku procesowego, gdy nie wiadomo jest jeszcze, czy istnieje odpowiedni stosunek merytoryczny, chociażby tylko po to aby to właśnie w tym postępowaniu stwierdzić. Zakwestionowano przy tym pogląd Sądu I instancji, iż nie istnieje przepis prawa materialnego uzasadniający posiadanie interesu prawnego przez Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie. Interes ten wynika ze wskazanych na wstępie skargi kasacyjnej przepisów Prawa o szkolnictwie wyższym, ustawy o szkolnictwie wyższym, ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Z przepisów tych wynika, iż uczelnie publiczne, które w momencie wejścia w życie Prawa o szkolnictwie wyższym były użytkownikami wieczystymi gruntów Skarbu Państwa, z tym dniem uzyskują prawo własności tychże gruntów a nabycie tego prawa stwierdza w drodze decyzji wojewoda. Organy administracji odmawiając skarżącemu przymiotu strony dopuściły do rozstrzygnięcia sprawy bez przeprowadzenia postępowania z udziałem wszystkich stron.

Uzasadniając swoje stanowisko co do zarzutu naruszenia art. 148 § 2 K.p.a. podkreślono, że termin ten biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o ostatecznej decyzji w sprawie, gdyż przepis ten nie może być interpretowany w oderwaniu od przepisu art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., regulującego podstawy wznowienia postępowania i wyraźnie wskazującego, że wznowienie dotyczy decyzji ostatecznej. Decyzja, o której wiadomość powziął skarżący w dniu [...] stycznia 2006 r. nie była jeszcze decyzją ostateczną, została ona bowiem zaskarżona przez Towarzystwo Ogrodnicze w Krakowie i stanowiła przedmiot postępowania odwoławczego. Na tym etapie postępowania skarżący nie miał prawa, aby wystąpić o wznowienie postępowania. Tym samym za datę powzięcia wiadomości o treści decyzji ostatecznej należało uznać dzień [...] lipca 2006 r. Skarżący podniósł też, że pismo doręczone mu w dniu [...] stycznia 2006 r. nie informowało go w sposób dostateczny o treści rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, a jedynie stwierdzało fakt wydania decyzji. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne stwierdził, że przez powzięcie wiadomości o decyzji w rozumieniu art. 148 § 2 K.p.a. uważa się nie tylko otrzymanie informacji o samym fakcie jej wydania lecz również o zawartym w niej rozstrzygnięciu.

Uczestnik postępowania – Uniwersytet Rolniczy w Krakowie wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej, popierając argumentację sądu I instancji co do braku legitymacji czynnej Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie do domagania się wznowienia postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia działki gruntu, co do której nie legitymuje się on jakimkolwiek tytułem prawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ta ostatnia okoliczność w sprawie nie wystąpiła, jako że nie stwierdzono, by w postępowaniu przed sądem I instancji dopuszczono się jakiejkolwiek z enumeratywne wyliczonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. wadliwości, skutkujących nieważnością postępowania. Z tego względu nie było przeszkód do rozpoznania sprawy w granicach wniesionych skarg kasacyjnych.

Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że zasadniczym powodem oddalenia skargi było to, że sąd I instancji nie dopatrzył się po stronie Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie interesu prawnego w zakresie możliwości skutecznego złożenia wniosku o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie, co z kolei skutkowało odmową przyznania tej jednostce statusu strony postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a.

Z takim stanowiskiem należało się zgodzić. Przepis art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., na który powoływała się skarżąca stanowi wyraźnie, że w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Podstawowym obowiązkiem organu, do którego adresowany jest wniosek o wznowienie postępowania oparty na tej podstawie, jest zbadanie, czy wnioskodawca jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. Nie jest w takim wypadku wystarczające – tak jak chce tego autor skargi kasacyjnej – sam zamiar wystąpienia w toku tego postępowania w charakterze strony, na skutek odpowiedniego zgłoszenia.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wyrażano pogląd, że artykuł 28 K.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej, a to z tego względu, że ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego (przykładowo wyrok z dnia 29 maja 2005 r., sygn. akt I OSK 826/07 – nie publ.). Stroną postępowania administracyjnego - zgodnie z normą art. 28 K.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo, kto żąda czynności organu, ale tylko i wyłącznie ze względu na swój interes prawny. Tylko zatem przepis prawa materialnego przyznający stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści - stanowiąc podstawę interesu prawnego - stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. W rzeczy samej, pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 K.p.a., może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza, więc ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Niewątpliwie szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność, interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego i nie może być mylony z interesem faktycznym. W wyroku z dnia 5 października 1998 r., sygn. II SA 1104/98 (LEX nr 41301) trafnie wywiedziono, że pojęcie "strony" może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Z kolei w wyroku z dnia 19 marca 2002 r., sygn. IV SA 1132/00 (LEX nr 81670) zwrócono uwagę na to, że szczególnymi cechami interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i w prawie administracyjnym jest bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a wspomnianą normą prawa materialnego, na której budowany jest interes prawny. Oznacza to, że jeżeli sprawa dotyczy dwóch lub więcej podmiotów, to interes prawny mają tylko te z nich, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność, interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny.

Skoro zatem skarżący Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie budował swój interes prawny tylko i wyłącznie na ekspektatywie stwierdzenia jego uprawnień właścicielskich do spornej nieruchomości, możliwych do uzyskania w innym postępowaniu przed organami administracyjnymi lub w postępowaniu toczącym się przed sądem powszechnym, to niewątpliwie w dacie wydania zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji nie był to istniejący realnie interes prawny. Był to tylko interes faktyczny związany z możliwością uzyskania w przyszłości interesu prawnego, a to – jak już wyżej wspomniano – nie dawało podstaw do uznania tej jednostki za stronę postępowania w znaczeniu, w jakim definiuje ją art. 28 K.p.a. Dla ścisłości, odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej, w której powoływano się na toczące się postępowania wieczystoksięgowe i sądowoadministracyjne, zauważyć należało, iż dopiero pozytywny dla strony wynik tych postępowań mógł ewentualnie stanowić przesłankę żądania wznowienia postępowania w sprawie dotyczącej uwłaszczenia Uniwersytetu Rolniczego w Krakowie na nieruchomości, co do której skarżąca nie legitymuje się na obecnym etapie żadnym tytułem prawnym. Sprawa dotycząca stwierdzenia nabycia z mocy prawa, a więc z mocy powołanych w punkcie a) w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, udziału w działce nr [...], obręb [...] w Krakowie – [...], zakończyła się negatywnie dla skarżącego Uniwersytetu Ekonomicznego nie tylko w postępowaniu administracyjnym, ale także w postępowaniu sądowoadministracyjnym (wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2008 r., sygn. I OSK 579/07, oddalono wniesioną przez ten Uniwersytet skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którym oddalono jego skargę na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia własności udziału w spornej nieruchomości).

W takim stanie rzeczy traci na znaczeniu ta część skargi kasacyjnej, która odnosi się do naruszenia przez sąd I instancji przepisów postępowania i akceptacji takiej wykładni przepisu art. 148 § 2 K.p.a., jaką zaprezentował organ administracji, tj. uwzględnienia upływu przewidzianego w tym przepisie miesięcznego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania pomimo nie posiadania przez decyzję cechy ostateczności oraz pomimo nie zapoznania strony z jej dokładną treścią. Tym niemniej pogląd autora skargi kasacyjnej nie jest trafny, jako, że przepis ten nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania faktu doręczenia decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia. Bieg terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu określonej decyzji. Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie nawet od źródła, z którego pochodzi informacja (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2006 r., sygn. II OSK 622/05 (ONSAiwsa z 2006 r., nr 5, poz. 133). Podobny pogląd wyrażono w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 21 lutego 2007 r., sygn. I OSK 522/06 (LEX nr 347997). Na gruncie tego przepisu brak jest również podstaw – jak chce tego autor skargi kasacyjnej - do formułowania wniosku, że bieg miesięcznego terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania może zostać przerwany oczekiwaniem na uostatecznienie się decyzji, i to oczekiwania związanego przy tym z powstrzymaniem się od jakichkolwiek czynności w toczącym się jeszcze zwykłym, rozpoznawczym postępowaniu administracyjnym.

W tym stanie rzeczy skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie prawnej, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.