Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2226/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16
journal: Dz.U. 2015 poz 1651
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 19 września 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia NSA Roman Hauser sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 września 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 662/16 w sprawie ze skargi E.C. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 7 czerwca 2016 r. (IV SA/Wa 662/16) po rozpoznaniu skargi E.C. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2015 r. (nr [...]) w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, uchylił zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia [...] września 2015 roku (nr [...]) oraz zasądził od organu administracji na rzecz skarżącej E.C. zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2015 r., Burmistrz Miasta i Gminy Ruciane Nida wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie (dalej RDOŚ) o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obr. [...] W., gmina Ruciane Nida. W postanowieniu z [...] września 2015 r., RDOŚ odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji. Podał, że inwestycja zlokalizowana jest w granicach Obszaru Chronionego Mazurskiego Parku Krajobrazowego. Na terenie tego parku obowiązuje rozporządzenie nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 26 stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego (D.Urz. Woj. Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006 r.). W ocenie organu administracji planowane zamierzenie inwestycyjne jest sprzeczne z tym rozporządzeniem.

W toku postępowania RDOŚ ustalił, że działka objęta wnioskiem położona jest w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej zbiorników wodnych znajdujących się na działkach [...], [...] i [...]. W związku z tym faktem, przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest sprzeczne z w § 3 ust. 1 pkt 7 tego rozporządzenia, przewidującym zakaz lokalizowania obiektów budowlanych we wskazanej odległości od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Dodatkowo z ustaleń organu I instancji wynika, że do przedmiotowej inwestycji nie będą miały zastosowania, przewidziane w rozporządzeniu wyjątki od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie 100 m od jeziora, tj. obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

Na opisane postanowienie zażalenie złożyła E.C. Zakwestionowała ustalenia co do istnienia na działkach [...] i [...] okresowych zbiorników wodnych, jak również tezę o ogólnym zakazie zabudowy na terenie parku krajobrazowego. Jej zdaniem, istotą unormowań prawnych wskazanych przez organ administracji jest ochrona zbiorników wodnych reprezentujących wartości i walory przyrodnicze. Takiej cechy nie można przypisać okresowemu zbiornikowi wodnemu. Wskazała na brak wyjaśnienia pochodzenia zbiornika wodnego na działce [...] i na fakt istnienia zabudowy na sąsiedniej działce.

Postanowieniem z [...] grudnia 2015 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej GDOŚ) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie RDOŚ w Olsztynie.

Zdaniem organu odwoławczego, w sprawie istotne było wyjaśnienie, czy projekt decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji jest zgodny z przepisami, odnoszącymi się do Obszaru Chronionego Krajobrazu Mazurskiego Parku Krajobrazowego (tj. wskazanego wyżej rozporządzenia). W ocenie GDOŚ, organ I instancji prawidłowo uznał, że możliwość realizacji planowanej inwestycji powinna zostać rozważona w kontekście zakazu określonego w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, tj. zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Według GDOŚ, z prawidłowych ustaleń organu I instancji (dokonanych na podstawie załącznika graficznego do projektu decyzji o warunkach zabudowy, oraz map publikowanych m.in. na oficjalnym portalu internetowym Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii i aplikacji Google Earth) działka objęta projektem decyzji o warunkach zabudowy zlokalizowana jest pomiędzy działkami o nr ew. [...], [...] i [...] i [...]. Ze zdjęć wynika, że na działce [...] znajduje się obiekt hydrograficzny. Nie jest on co prawda odwzorowany i zaewidencjonowany jako użytek gruntowy (cała działka stanowi grunty orne i sady) ale jednak z analizy zasobów portalu GUGiK wynika, że przedmiotowy obiekt jest oznaczony jako wody powierzchniowe stojące. Na historycznych ortofotomapach obiekt ten był widoczny w 2011 r., maju 2012 i wrześniu 2014. Ze zdjęć wykonanych podczas oględzin wynika także, iż obiekt ten istnieje i jest małym zbiornikiem wodnym z wyraźną linią brzegową. Nie można natomiast potwierdzić na podstawie zgromadzonych dokumentów, istnienia zbiornika wodnego na działkach [...] i [...]. W związku z tym organ odwoławczy stwierdził, że niemal cała działka inwestycyjna znajduje się w promieniu 100 m od linii brzegowej zbiornika wodnego na działce [...]. W ocenie tego organu, nie zachodzi też przesłanka do zastosowania odstępstw od zakazu a obejmujących możliwość realizacji obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Wobec faktu, że działka inwestycyjna znajduje się na terenach obszaru Natura 2000 Puszcza Piska (PLB280008), projekt decyzji podlega również uzgodnieniu pod kątem jego zgodności z art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Z uwagi na naruszenie zakazów zawartych w rozporządzeniu, odstąpiono od tej analizy, bo i tak inwestycja nie może być zrealizowana.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E.C. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:

-art. 7, 77 § 1, 124 § 2, 126 w zw. z art. 107 § 3 i 136 K.p.a. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że cała nieruchomość znajduje się w odległości 100 m od linii brzegowej zbiornika wodnego na działce [...], brak zbadania charakterystyki tego zbiornika w tym daty i przyczyn jego powstania oraz jego wartości przyrodniczych;

-art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. D.U.2013, poz. 1232 ze zm.), art. 16 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (D.U. 2013, poz. 627 ze zm.) w związku z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 9 i w zw. z art. 21 ust 1 Konstytucji R.P. poprzez nieuzasadnioną odmowę uzgodnienia wskutek wadliwego przyjęcia, że jedyną wystarczającą negatywną przesłanką do sformułowania rozstrzygnięcia jest samoistna okoliczność w postaci istnienia określonego zbiornika wodnego zlokalizowanego na działce [...], niemającego wybitnych wartości przyrodniczych i walorów krajobrazowych – co w niniejszej sprawie doprowadziło do naruszenia chronionej konstytucyjnie zasady prawa własności;

-art. 6 i 8 K.p.a. na skutek braku analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7.06.2016 r. orzekł w sposób wskazany na wstępie niniejszego uzasadnienia. Powołał § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego. Zwrócił uwagę, że zakaz zabudowy, określony tym przepisem, odnosi się do rzek i jezior, gdyż nie ulega wątpliwości, że na tego rodzaju akwenach wodnych możliwe jest prowadzenie turystyki wodnej czy gospodarki wodnej lub rybackiej. Jednakże ustawodawca używa także pojęcia "inny zbiornik wodny" , co w potocznym rozumieniu oznacza po prostu miejsce wypełnione wodą. Za "inny zbiornik wodny" orzekające w sprawie organy uznały "zbiornik" znajdujący się na działce nr [...]. Organ administracji przyjął na podstawie wydruków z Geoportalu i Google Earth, że na działce tej istnieje okresowy zbiornik wodny z wyraźnie zaznaczoną linią brzegową. Zdaniem Sądu, z dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach (str. 96-97) wynika, że istotnie na gruncie tym znajduje się obiekt hydrologiczny ale o nieregularnym kształcie, który bez wątpienia nie ma charakteru stałego i stanowi raczej rozlewisko. Świadczy o tym chociażby uwidocznione na zdjęciu 1 od prawej strony od góry drzewo rosnące na środku rozlewiska. Także na kolejnych zdjęciach, np. na k. 97 po stronie prawej widać, że woda wypływa poza granice zbiornika i rozlewa się na tereny, na których rosną drzewa. Potwierdza to zatem okresowy charakter tego zbiornika, choćby z tego powodu, że drzewa w naturze tak nie rosną. Koreluje to z informacjami z rejestru gruntów, w których obszar działki to użytki rolne/sad. W ocenie sądu I instancji, wszystkie te okoliczności wskazują raczej na pierwotne zagospodarowanie tej działki na potrzeby sadowniczo–orne i powstałe w niedalekiej przeszłości rozlewisko wody, które okresowo zanika. Potwierdzają to ustalenia organu, że rozlewisko to widać było w latach 2011, 2012 i 2014 r. Sąd I instancji podzielił podgląd NSA, według którego "Nie wolno każdego zagłębienia z wodą traktować jako zbiornika wodnego zasługującego na ochronę" (wyrok NSA z 24 września 2015 r., sygn. akt II OSK 172/14, LEX nr 1794330). W wyroku tym NSA wskazał, że "oparcie się wyłącznie na wykładni językowej godzi w podstawowe wartości wynikające z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego. Gdyby ograniczać się wyłącznie do wykładni językowej pod pojęciem zbiornika wodnego należałoby rozumieć "naturalnie lub sztucznie utworzone zagłębienie terenu, wypełnione wodą" (E. Sobol, Słownik języka polskiego, Warszawa 2005)". Zdaniem NSA, tak szerokie pojęcie zbiornika wodnego nie może zostać zaakceptowane. Konieczne jest sięgnięcie do reguł wykładni systemowej, w tym wynikającej z regulacji przyjętej w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, ale też z uwagi na ochronę wspólnych wartości wyrażonych w ustawie z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne. Dla właściwego rozumienia (prawidłowej wykładni) pojęcia "zbiornik wodny" należy sięgnąć do treści art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, w którym określono obszar chronionego krajobrazu jako obejmujący "tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych". Te granice ochrony muszą być uwzględniane w przepisach prawa miejscowego. A zatem, nie każdy zbiornik wodny istniejący na terenie chronionego krajobrazu podlega ochronie. Chroniony jest tylko taki zbiornik, który służy celom wyrażonym przede wszystkim w akcie prawa miejscowego (tu rozporządzenia nr 9) i szeroko rozumianych przepisach dotyczących ochrony przyrody. Sąd I instancji powołał też wyrok NSA z 6 września 2012 r. (sygn. akt II OSK 217/12), wg którego, ocenę sprawy należy także rozważyć w kontekście konstytucyjnej zasady proporcjonalności, wyrażonej w art. 31 § 3 Konstytucji R.P. Zgodnie z tą zasadą, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony środowiska. Podkreślał WSA w Warszawie, że rozważenia wymagała także proporcja pomiędzy dobrem jakim jest prawo własności i dobrem jakim jest prawo do środowiska i jego ochrona oraz wyważenie czy rzeczywiście istnieje potrzebę ograniczenia prawa własności ze względu na konieczność ochrony środowiska. W tym wypadku mamy do czynienia z dwoma przeciwstawnymi dobrami. Test proporcjonalności polega na udzieleniu odpowiedzi na 3 pytania:

1. Czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków;

2. Czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest powiązana;

3. Czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (por orzeczenie TK z 26 stycznia 1993 r. U.10/92, OTK 1993 s. 32, TK w wyroku z 26 kwietnia 1995 r., sygn. akt K 11/94).

W ocenie sądu I instancji, organ administracji powinien zatem także rozważyć, w świetle zasady proporcjonalności i ustalić, czy odmowa uzgodnienia warunków zabudowy ze względu na istnienie czasowego rozlewiska jest w stanie doprowadzić do zamierzonego skutku w postaci ochrony wartości przyrodniczych i walorów krajobrazowych tego terenu, czy taki był przy tym zamiar rozporządzenia, czy jest ona niezbędna ze względu na ochronę interesu publicznego i czy ograniczenia w zabudowie nie przekraczają niezbędnego stopnia uciążliwości dla właściciela, a w tym - czy zachowana jest proporcja pomiędzy interesem publicznym a uprawnieniami jednostki. WSA w Warszawie zwrócił uwagę, że przepisy ustawy 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody nie definiują pojęcia "inne zbiorniki wodne". Zasadne było więc – wg sądu I instancji - odniesienie się do przepisów ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Uzgadnianie projektu decyzji o warunkach zabudowy z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska ma na celu przede wszystkim zabezpieczenie form ochrony przyrody, w związku z planowaniem realizacji konkretnej inwestycji. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że z § 2 rozporządzenia nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego wynika, iż przedmiotem regulacji jest "ochrona wybitnych wartości przyrodniczych, historycznych i kulturowych oraz walorów krajobrazowych w celu zachowania i popularyzacji tych wartości". Tym celom służą zakazy określone w § 3 tego rozporządzenia. Celem tym jest także ochrona zbiorników wodnych, które stanowią element krajobrazu. Niewątpliwie obiekt na działce [...] jest elementem krajobrazu ale powstaje pytanie, czy jest istotny ze względu na zasady ochrony środowiska. Czy interes publiczny wymaga ochrony takiego obiektu i czy konieczność ochrony ma większą wagę niż prawo właściciela nieruchomości do zabudowy swego gruntu. W ocenie sądu I instancji, organ administracji dokonał wykładni gramatycznej rozporządzenia i zakwalifikował obiekt hydrologiczny jako "inny zbiornik wodny", nie analizując, czy przedmiotem ochrony rozporządzeniem jest każdy zbiornik, który jest wypełniony wodą czy też tylko taki, który ma wpływ na walory krajobrazowe parku i może pozytywnie oddziaływać na zachowanie chronionych wartości. Nie wykazał przy tym dlaczego uznał, że obiekt ten charakteryzuje się określoną linią brzegową w sytuacji, w której na zdjęciach widać, że linia ta występuje, choć nie ma charakteru regularnego. WSA w Warszawie zwrócił uwagę, że nie bez przyczyny użyto w tym rozporządzeniu (jak i wielu innych aktach tego typu) pojęcia "linii brzegowej". Ma to na celu możliwość ustalenia 100 m pasa, na którym nie ma możliwości lokowania nowej zabudowy. W sytuacji zatem, gdy linia zbiornika wodnego jest nieregularna i zmienia się pod wpływem różnych czynników, nie można ustalić granic terenu na którym obowiązywałby zakaz zabudowy. Okoliczność ta powinna być brana pod uwagę przy ustalaniu czy rzeczywiście woda na działce [...] może być uznana za "inny zbiornik wodny" o jakim mowa § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 9. W ocenie sądu I instancji, zebrany przez organ materiał dowodowy nie był w związku z tym wystarczający do oceny czy znajdujący się na działce [...] obiekt hydrologiczny można uznać za "inny zbiornik wodny", Stanowi to o naruszeniu przez organ art. 7, 77§ 1 i 107 § 3 oraz art. 6, 8 i 11 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie organ II instancji nie wyjaśnił w sposób przekonujący dlaczego w oparciu o obowiązujące przepisy z zakresu ochrony przyrody nie jest możliwe uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Uwzględniając lokalizację planowanej inwestycji na terenie Mazurskiego Parku Krajobrazowego organ II instancji rozpatrując przedmiotową sprawę przeanalizował jedynie, czy realizacja planowanej inwestycji jest zgodna z ograniczeniami zawartymi w rozporządzeniu nr 9 Wojewody Warmińsko Mazurskiego z 26 stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego.

Sąd I instancji zalecił aby ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji zbadał wielkość i funkcję urządzenia wodnego na działce [...], odniósł się do pojęcia linii brzegowej, rozważył ustanowiony rozporządzeniem zakaz z punktu widzenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności i ustalił, czy rzeczywiście obiekt hydrologiczny na działce [...] spełnia warunki do uznania go za zbiornik wodny o jakim mowa w przywołanym poprzednio rozporządzeniu. W przypadku ustalenia, że znajdujący się na działce obiekt hydrologiczny nie może zostać uznany za zbiornik wodny w rozumieniu przepisów rozporządzenia, orzekający organ administracji dokona oceny możliwości realizacji planowanej inwestycji w związku z pozostawaniem tej działki w strefie Natura 2000.

Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Warszawie z dnia 7.06.2016 r. wniósł Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Wyrok ten zaskarżył w całości. Zarzucił naruszenie następujących przepisów:

1) prawa materialnego:

a) poprzez dokonanie błędnej wykładni § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego, polegającej na przyjęciu, że nie każdy zbiornik wodny jest "innym zbiornikiem wodnym", a tylko taki który służy celom obszaru chronionego, podczas gdy zgodnie z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody Dz. U. z 2015 r., poz. 1651) to na prawodawcy lokalnym ciążył obowiązek dostosowania zakazów do potrzeb ochrony przyrody, a organy stosujące prawo były tym związane. Tym samym Sąd l instancji dokonał błędnej kontroli postanowień organów administracji i przez to naruszył także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy p.p.s.a., poprzez jego błędne zastosowanie,

b) poprzez dokonanie błędnej oceny, że w sprawie nie miał zastosowania zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie 100 m od brzegów zbiornika wodnego, znajdującego się na działce nr ewid. [...], ponieważ obiekt hydrologiczny znajdujący się na tej działce stanowi raczej rozlewisko, podczas gdy Sąd l instancji wyciągnął taki wniosek na podstawie dokumentacji fotograficznej dotyczącej tylko działek nr [...] i [...] (k. akt adm. 96-97), a nie działki nr [...] - co powinien uczynić (k. 94 i 95 akt adm.),

c) poprzez niezastosowanie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody jako wzorca kontroli, ponieważ przepis § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego w pewnych okolicznościach faktycznych może nie wynikać z potrzeby ochrony wartości przyrodniczych i tym samym w takiej sytuacji Sąd l instancji mógłby, po dokonaniu własnej oceny, odmówić zastosowania tego przepisu w sprawie niniejszej na podstawie art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej "p.u.s.a.") w związku z art. 178 pkt 1 Konstytucji RP, a tym samym postanowienia organów administracji ocenione zostałyby jako odpowiadające prawu, ale podlegałyby uchyleniu z uwagi na niezgodność z prawem ich podstawy wydania - aktu prawa miejscowego;

2) przepisów postępowania:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny na podstawie analizy akt sprawy, że organ odwoławczy nie dokonał oceny okoliczności faktycznych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia, podczas gdy w uchylonym postanowieniu organ w pełni omówił fakty prawotwórcze, wskazując tak jak Sąd l instancji, że nie można potwierdzić, że rozlewisko znajdujące się na działkach nr [...] i [...] stanowi zbiornik wodny (dokumentacja fotograficzna na k. 96 i 97 akt ad m.), jednakże obiekt taki - zbiornik wodny, z wyraźną linią brzegową, znajduje się na działce nr [...] (dokumentacja fotograficzna na k. 94 i 95 akt adm.), i tenże zbiornik wodny (nie rozlewisko) stał się podstawą odmowy uzgodnienia organu, a czego Sąd l instancji w ogóle nie wziął w rozważaniach pod uwagę, nie dokonał oceny tego drugiego obiektu - tym samym winien skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., ponieważ przepis § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego w pewnych okolicznościach faktycznych może naruszać art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, dlatego Sąd l instancji, jako związany Konstytucją i ustawami, powinien dokonać oceny konieczności wprowadzenia tego przepisu przez prawodawcę lokalnego w stosunku do nieruchomości skarżącej i w przypadku dojścia do wniosku, że nie było to konieczne, odmówić zastosowania tego przepisu, zgodnie z art. 4 p.u.s.a. w związku z art. 178 pkt 1 Konstytucji RP. Sąd l instancji nie dokonał natomiast w tym zakresie żadnej oceny, a nie będąc związany zarzutami skargi winien dokonać pełnej kontroli zgodności z prawem postanowień organów administracji, które w takim przypadku musiałyby zostać ocenione jako zgodne z prawem, jednak podlegałyby uchyleniu ze względu na niezgodność z prawem ich podstawy wydania - aktu prawa miejscowego,

b) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez niedokonanie oceny prawnej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w zakresie zgodności § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, podczas gdy przepis ten w pewnych okolicznościach faktycznych może nie wynikać z potrzeby ochrony wartości przyrodniczych i tym samym w takiej sytuacji Sąd l instancji mógłby - w takim przypadku - po dokonaniu własnej oceny, odmówić zastosowania tego przepisu w sprawie niniejszej na podstawie art. 4 p.u.s.a. w związku z art. 178 pkt 1 Konstytucji RP. Tym samym postanowienia organów administracji ocenione zostałyby jako odpowiadające prawu, ale podlegałyby uchyleniu z uwagi na niezgodność z prawem ich podstawy wydania aktu prawa miejscowego.

Uzasadniając podstawy skargi kasacyjnej organ podał, że zakaz zabudowy wynikający z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego będzie miał zastosowanie w przypadku każdego zbiornika wodnego, niezależnie od tego, czy stanowił on będzie zbiornik naturalny czy sztuczny lub zbiornik stale wypełniony wodą czy też okresowo wysychający. Skarżący kasacyjnie powołał specjalistyczne opracowania z zakresu hydrologii oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 10.11.2011 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1530/11) i NSA z dnia 11 czerwca 2013 r., (sygn. akt II OSK 343/12).

Za nietrafne uznał skarżący kasacyjnie stwierdzenie Sądu l instancji, że w kategorii "innych zbiorników wodnych" znajdują się tylko te, które realizują cele obszaru chronionego, a oceny w tym zakresie winien dokonać organ stosujący prawo. O tym bowiem, które zbiorniki wodne podlegają ochronie (których ochrona wynika z celu tworzonej formy ochrony przyrody) władny jest zdecydować jedynie organ prawodawczy - sejmik wojewódzki, który dokonuje oceny potrzeb ochrony przyrody w tym zakresie na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Podkreślała skarga kasacyjna, że organ odwoławczy nie podziela stanowiska organu l instancji, że rozlewisko na działkach nr [...] i [...] stanowi "inny zbiornik wodny", a na co wskazał błędnie Sąd I instancji. Sąd ten bowiem odniósł dokumentację fotograficzną dotyczącą ww. działek do działki nr [...] (k. 96 i 97 akt adm.), podczas gdy do tej działki odnoszą się zdjęcia znajdujące się na stronach 94 i 95, z których wynika, że na działce nr [...] znajduje się zbiornik wodny z wyraźną linią brzegową. Akcentowała skarga kasacyjna, że zgodnie z art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, park krajobrazowy stanowi tereny chronione ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania i popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju. Ochronie w ramach tej formy ochrony przyrody podlega zatem krajobraz jako całość, na który składają się, występujące w terenie, zróżnicowane elementy i obiekty. Jeżeli na danym terenie występuje krajobraz, którego wartość przyrodnicza uzasadniała objęcie go ochroną w formie obszaru chronionego krajobrazu, to istniejące na tym terenie elementy czy obiekty podlegają ochronie jako całość, bez względu na ich charakter. Występowanie zbiorników wodnych na obszarze chronionego krajobrazu powoduje, że zbiornik ten staje się elementem krajobrazu, którego wartość przyrodnicza uzasadniała objęcie tego krajobrazu ochroną. Nie ma natomiast znaczenia charakter tego zbiornika wodnego. Dla ochrony krajobrazu istotne są bowiem zarówno występujące w nim obiekty zajmujące większy obszar (np. jeziora), jak i te które są stosunkowo niewielkie (np. stawy, sadzawki, baseny, wyrobiska, zapadliska z wodą, czy oczka wodne). Podobnie nie ma znaczenia dla wartości przyrodniczej krajobrazu, czy występujący w nim zbiornik wodny jest zbiornikiem naturalnym, czy też sztucznym. Potwierdzeniem powyższego stanowiska jest również okoliczność, że ustawa o ochronie przyrody nie definiuje pojęcia zbiorników wodnych. Wg skargi kasacyjnej, intencją ustawodawcy było stworzenie możliwości objęcia ochroną na podstawie ww. ustawy wszelkich zbiorników wodnych. W konsekwencji również przepis § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego dotyczy wszelkich zbiorników wodnych bez względu na ich charakter.

Zwrócono uwagę, że przepis § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia jest zgodny z brzmieniem art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody w wersji obowiązującej do dnia 10 września 2015 r., a zatem w stanie prawnym w jakim Wojewoda Warmińsko-Mazurski wydał rozporządzenie nr 9. Zgodnie natomiast z art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U. z 2015 r., póz. 774), dalej: "ustawy krajobrazowej", ustawodawca wskazał, że dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane przez wojewodów lub sejmiki województw na podstawie art. 16 ust. 3 oraz art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody zachowują moc do dnia wejścia w życie nowych przepisów wykonawczych. Zarówno w ustawie o ochronie przyrody jak też w rozporządzeniu nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego ustawodawca i prawodawca lokalny nie wskazują na żadne wyłączenia spod pojęcia "innych zbiorników wodnych" takich obiektów jak obiekty antropogenicznego pochodzenia nie uwidocznione w ewidencji gruntów, czy stawy. Dla zaliczenia danego zbiornika wodnego do kategorii "innych zbiorników wodnych" w rozumieniu ww. regulacji prawnych, nie ma znaczenia jego charakter, wielkość, a także kwalifikacja prawna.

Skarga kasacyjna nie zgodziła się ze stanowiskiem sądu I instancji, iż prawodawca zamierzał objąć ten obszar w istocie ochroną, ale nie bezwzględną, wyłączającą spod ochrony niektóre zbiorniki wodne. Gdyby intencją Wojewody było wyłączenie spod zakazu wymienionego w § 3 ust. 1 pkt 7 omawianego rozporządzenia określonych zbiorników wodnych, wtedy takie wyłączenia zostałyby zawarte w omawianym akcie prawa miejscowego. Aktualnie władny jest to uczynić Sejmik Wojewódzki, skoro jednak nie wprowadza stosownej regulacji, organy stosujące ww. przepis nie mają prawa do takich działań w jego imieniu, poprzez nieuprawnioną wykładnię contra legem. Dlatego też zarówno Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, jak i Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie mogą ustalać we własnym zakresie czy dany zbiornik wodny należy zaliczyć do kategorii "innych zbiorników wodnych" lub też czy też ma on wpływ na kształtowanie obszaru chronionego, jak twierdzi Sąd l instancji. Wskazała skarga kasacyjna, że Wojewoda zgodnie z zasadą proporcjonalności wprowadził ww. zakaz w takim kształcie, aby zapewnić realizację celów ochrony Mazurskiego Parku Krajobrazowego oraz jedynie w takim zakresie jaki był konieczny dla zapewnienia ochrony przyrody.

Podkreślała skarga kasacyjna, że organy administracji ustaliły fakt prawotwórczy, iż na działce nr [...] znajduje się niewielki zbiornik wodny z wyraźną linią brzegową. Przeciwny wniosek Sądu I instancji nie znajduje uzasadnienia, przez co narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a.

Zauważała skarga kasacyjna, że zakaz określony w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego może w pewnych konkretnych sytuacjach faktycznych nie odzwierciedlać potrzeb ochrony przyrody obszaru chronionego i tym samym naruszać zasadę proporcjonalności określoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Za niezrozumiałe uznawała skarga kasacyjna nieprzeanalizowanie tej kwestii przez sąd l instancji, który mógł w pełni dokonać oceny konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej, co uzasadnia zarzut naruszenia przez sąd l instancji art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r., poz. 1369; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym podlegała oddaleniu.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że przyjęta przez autora skargi kasacyjnej konstrukcja podstaw kasacyjnych nakazuje aby łącznie rozpoznać zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W ramach bowiem zarzutu naruszenia prawa materialnego (par. § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego) podniesiono m.in., iż sąd I instancji dokonał analizy obiektu hydrograficznego znajdującego się na działce nr [...] opierając się na dokumentacji zawartej na kartach 96-97 akt administracyjnych, podczas gdy stan faktyczny na przedmiotowej działce uwidoczniony był na k. 94-95. Te zaś fotografie (stan na nich przedstawiony) nie były przedmiotem ocen i analiz sądu I instancji. Tak zatem skonstruowany zarzut, choć zawarty w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. związany jest zarazem z naruszeniem przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), w ramach których powołano się na naruszenie m.in. art. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a.

Zajmując stanowisko względem tego zarzutu zauważyć należy, iż w istocie rozważania sądu I instancji będące podstawą przyjętych ocen wpływających na kierunek rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, koncentrują się na obiekcie wodnym uwidocznionym w aktach sprawy na k. 96-97. W swych rozważaniach WSA pominął zagospodarowanie terenu sąsiedniego do planowanej inwestycji, uwidocznione na k. 94-95 akt administracyjnych. W realiach jednak ocenianej sprawy nie można zasadnie przyjmować, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co mogłoby być skuteczną podstawą uchylenia tegoż wyroku (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Wniosek taki wynika z następujących okoliczności:

- po pierwsze, dostrzec należy, iż sposób oznaczenia w aktach administracyjnych spornych działek ([...] oraz [...] i [...]) nie jest precyzyjny. Znajdujące się w aktach fotografie nie pozwalają na jednoznacznie ustalenie, których działek one dotyczą. Karta nr 94 jest podpisana: "Dokumentacja fotograficzna wykonana w dniu 24.06.2014 r. w ramach postępowania o znaku (...)". Brak jest przy tym bliższych oznaczeń indywidualizujących stan przedstawiony na przedmiotowych zdjęciach. Nie zawierają one wskazania numeru działki do których się odnoszą oraz nie wynika z nich usytuowanie planowanej inwestycji względem zbiorników wodnych. Nie można zatem na podstawie akt sprawy ustalić bez wątpienia, które fotografie w nich się znajdujące dotyczą działki nr [...], a które przedstawiają inne działki;

- po drugie, mimo, iż działka nr [...] (na której, wg skargi kasacyjnej ma się znajdować sporny zbiornik, z wyraźną linią brzegową, wykluczający zamiar inwestycyjny E.C.) – ma być uwidoczniona na k. 94-95 a.a., to jednak należy zauważyć, iż przedmiotowe zdjęcia wykonane zostały z takiej perspektywy, iż na pierwszym planie znajduje się roślinność okalająca wodę, w tle zaś widać zabudowania mieszkalne. Zdjęcia te nie potwierdzają zatem prezentowanej w skardze kasacyjnej tezy, iż na działce [...] występuje zbiornik wodny z wyraźną linią brzegową. Ten ostatni parametr w ogóle nie został na tych fotografiach utrwalony, skoro widoczna na nich jest głównie roślinność. Brak jest więc przesłanek do przyjmowania, iż sąd I instancji naruszyć mógł wskazane w podstawie kasacyjnej przepisy postępowania i prawa materialnego, skoro nieanalizowane przez WSA fotografie nie mogą przemawiać za poglądem prezentowanym w skardze kasacyjnej. Powołane zaś w złożonym środku odwoławczym fotografie znajdujące się na k. 94-95 nie mogą stanowić wiarygodnego dla oceny sprawy punktu odniesienia. W szczególności nie wykazują one charakteru prezentowanego zbiornika wodnego oraz, co w sprawie również istotne, wyraźnej jego linii brzegowej, która byłaby jednym z miarodajnych dla oceny sprawy parametrów. Zauważyć bowiem należy, iż stosownie do par. 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego - w parku tym wprowadzono zakaz: budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. W kontekście wskazanych wyżej rozważań wykazujących brak należytego ustalenia przez organy uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy - niezbędnych dla oceny sprawy okoliczności faktycznych, uznać należało, że sąd I instancji, uchylając zaskarżone postanowienia, nie naruszył wskazanego przepisu prawa materialnego.

Błędnej wykładni cytowanego wyżej przepisu rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego upatrywała skarga kasacyjna w wadliwym stwierdzeniu sądu I instancji, iż nie każdy zbiornik wodny jest "innym zbiornikiem", a tylko taki, który służy celom obszaru chronionego. Niewątpliwie WSA w Warszawie, prezentując powyższy pogląd, nie uchybił regulacji wskazanego przepisu rozporządzenia w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego. Dostrzec trzeba bowiem, że stosownie do art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, park krajobrazowy jest obszarem chronionym ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju. W parku krajobrazowym mogą być wprowadzone określone zakazy (por. art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody), pośród których wymieniono m.in. zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej (art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody). Nie można zatem odczytywać cytowanego wyżej przepisu rozporządzenia nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, w oderwaniu od aksjologii regulacji zawartych w ustawie o ochronie przyrody, które to regulacje stanowiły upoważnienie ustawowe dla wydania przedmiotowego rozporządzenia. Bez wątpienia zatem, trafnie przyjął sąd I instancji, iż nie byłoby poprawne twierdzenie, aby każde zagłębienia z wodą, znajdujące się na terenie parku krajobrazowego traktować jako "inny zbiornik wodny" w rozumieniu cytowanego przepisu. Jedynie taki zbiornik wodny (poza rzeką i jeziorem), który realizuje cele zakładanej ochrony przyrody, może stanowić punkt odniesienia dla ocen wynikających z par. 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego. Celami tymi, jest właśnie zabezpieczenie wybitnych wartości przyrodniczych, historycznych i kulturowych oraz walorów krajobrazowych (par. 2 powyższego rozporządzenia). Zauważyć przy tym trzeba, że ograniczenie działalności inwestycyjno-budowlanej na terenie parku krajobrazowego jest, co do zasady, słuszne. Z samego jednak faktu utworzenia parku krajobrazowego, na terenie którego znajdują się zasługujące na ochronę wartości przyrodnicze i walory krajobrazowe, nie można wywodzić generalnego zakazu wprowadzania jakiejkolwiek zabudowy. Zakazy takie bądź ograniczenia wynikać muszą z innych przepisów (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2009 r. II OSK 1239/08) i służyć celom, dla których zostały ustanowione. Orzekające organy administracji nie wyjaśniły przedmiotowego aspektu sprawy, a nadto, jak wyżej już wskazano, z akt sprawy nie wynika aby w sposób niewątpliwy ustalone w sprawie zostały zasadnicze okoliczności faktyczne tj. istnienie zbiornika wodnego na działce nr [...], charakter tego zbiornika wodnego, jego linia brzegowa, odległość od planowanej inwestycji. Oznacza to, iż analizowany sposób naruszenia wskazanego przepisu prawa materialnego, również nie był usprawiedliwiony.

Tak samo ocenić należało zarzut dotyczący niezastosowania przez sąd I instancji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody i odmowy zastosowania par. 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia. Ostatnio wskazany przepis obowiązuje bowiem w porządku prawnym i jego poprawna wykładnia jest obowiązkiem organów stosujących prawo. Podkreślić przy tym należy, iż dalsza moc obowiązująca rozporządzenia w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego wynika z normy zawartej w art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. 2015, poz. 774). Zgodnie z tym przepisem dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane przez wojewodów lub sejmiki województw na podstawie art. 16 ust. 3 oraz art. 23 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 9 zachowują moc do dnia wejścia w życie nowych przepisów wykonawczych.

Ponieważ zarzut naruszenia art. 141 par. 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. zawiera tożsame argumenty, co zawarte w ocenianym obecnie zarzucie, zatem przedstawione powyżej oceny stanowią ustosunkowanie się także do tegoż zarzutu.

Z przedstawionych względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.