Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 922/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 8 par. 1 i 2, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych A. Spółki jawnej w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Po 665/17 w sprawie ze skarg A. Spółki jawnej w P. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w P. z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 23 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Po 665/17 oddalił skargi M. M. (dalej: "skarżąca", "oferentka") oraz A. Spółki jawnej w P. (dalej: "skarżąca", "oferentka", "Spółka") na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w P. z [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w następującym stanie sprawy.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w P. (dalej: "organ", "Dyrektor WOW NFZ"), na podstawie art. 139 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1793 ze zm., dalej: "ustawa o świadczeniach"), ogłosił postępowanie w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia na okres od 1 lipca 2017 r. do 30 czerwca 2022 r. umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju świadczenia stomatologiczne w zakresie świadczenia ogólnostomatologiczne.

Oferty w powyższym konkursie złożyli m. in. M. M. oraz A. Spółka jawna w P.

Komisja konkursowa, działając na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach, w dniu 25 maja 2017 r. odrzuciła w całości oferty skarżących z uwagi na zawarcie w tych ofertach nieprawdziwych informacji.

Według komisji nieprawdziwość informacji w przypadku obydwu oferentek dotyczyła, po pierwsze, zadeklarowania przez każdą z nich posiadania cyfrowego aparatu RTG do zdjęć wewnątrzustnych w miejscu udzielania świadczeń (przez co należy rozumieć także uzyskanie stosownego zezwolenia na uruchomienie i korzystanie z takiego aparatu), a po drugie, oświadczenia, że umowa będzie wykonywana przez każdą z oferentek samodzielnie, także w zakresie wykonywania zdjęć rentgenowskich, to jest bez zlecania podwykonawcom.

Komisja konkursowa przyjęła, że świadczeniodawca może samodzielnie legalnie eksploatować aparat RTG dopiero po uzyskaniu zezwolenia udzielonego w formie decyzji wydanej na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 2000 r. Prawo atomowe (Dz. U. z 2017 r., poz. 576, ze zm., dalej: "Prawo atomowe"). Takiego zezwolenia skarżące nie posiadały. Przedstawiona przez każdą z oferentek decyzja [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z 5 września 2013 r., zezwalająca na stosowanie aparatu rentgenowskiego do zdjęć wewnątrzustnych przez podmiot oznaczony jako "Gabinet Stomatologiczny M. P....", nie dawała skarżącym uprawnienia do samodzielnego uruchomienia i korzystania z aparatu RTG w miejscu udzielania świadczeń, gdyż nie są one adresatkami decyzji. W związku z tym zadeklarowanie przez każdą ze skarżących posiadania w miejscu wykonywania świadczeń stomatologicznych aparatu RTG, oraz oświadczenie, na dodatkowe wezwanie komisji, że są współposiadaczkami wskazanego w ofercie aparatu rentgenowskiego, komisja uznała za niewystarczające do przyjęcia za prawdziwe oświadczenia o posiadaniu cyfrowego aparatu RTG do zdjęć wewnątrzustnych w miejscu udzielania świadczeń oraz oświadczenia, że umowa będzie wykonywana przez każdą z oferentek samodzielnie. Zdaniem komisji, oferentki wiedziały lub powinny wiedzieć, że deklarując w ofercie dysponowanie w miejscu udzielania świadczeń cyfrowym aparatem RTG do zdjęć wewnątrzustnych, zobowiązane są posiadać wydane na rzecz każdej z nich stosowne zezwolenie na uruchomienie i stosowanie aparatu rentgenowskiego. Komisja podkreśliła, że zezwolenie powinno być wydane dla oferenta, nie zaś dla jakiegokolwiek innego podmiotu.

Protesty skarżących od odrzucenia ofert komisja konkursowa oddaliła w dniu 7 czerwca 2017 r. W tym samym dniu ogłoszono wyniki postępowania konkursowego, w którym wybrano dwie inne oferty. Oferty skarżących nie zostały ujęte w końcowym rankingu.

W odwołaniach od rozstrzygnięć komisji konkursowej skarżące zarzuciły komisji naruszenie zasad postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. W ich ocenie komisja w sposób nieuprawniony uznała, że jest możliwe wydanie kilku decyzji zezwalających na uruchomienie i stosowanie tego samego aparatu rentgenowskiego do zdjęć wewnątrzustnych w stosunku do kilku podmiotów leczniczych udzielających stomatologicznych świadczeń zdrowotnych. Skarżące powołały się na stanowisko [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego 1 czerwca 2017 r., według którego decyzja zezwalająca na uruchomienie i stosowanie aparatu RTG może być wydana jedynie dla jednego podmiotu leczniczego. W ocenie skarżących w świetle tego stanowiska oraz przepisów Prawa atomowego dopuszczalne jest legalne korzystanie z aparatu rentgenowskiego przez inne podmioty, aniżeli wyłącznie ten, któremu udzielono zezwolenia. Według skarżących w dniu złożenia ofert każda z nich spełniała warunek posiadania i dostępu do aparatu RTG, na dowód czego złożyły decyzję i umowy o współpracy z gabinetem stomatologicznym legitymującym się stosownym zezwoleniem. Zdaniem skarżących były one uprawnione do oświadczenia w treści oferty, że będą wykonywać zdjęcia samodzielnie, bez udziału podwykonawców, przy użyciu współposiadanego aparatu RTG, znajdującego się w miejscu udzielania świadczeń. Nadto wskazały, że winne być wezwane przez komisję do złożenia wyjaśnień i w przypadku podtrzymywania przez organ innej niż dotychczasowa interpretacji samodzielności realizowania umowy winny być im obniżone punkty a nie odrzucona oferta. Skarżące podniosły również, że w postępowaniu prowadzonym przez Dyrektora WOW NFZ w 2013 r. w podobnym stanie faktycznym organ uznał, że strona jest uprawniona do twierdzenia, że zdjęcia rentgenowskie są przez nią wykonywane samodzielnie. Oferty nie zawierały nieprawdziwych informacji, wobec tego niezasadnie doszło do odrzucenia ofert.

Decyzją z [...] czerwca 2017 r., skierowaną do obydwu oferentek, Dyrektor WOW NFZ oddalił obydwa odwołania. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżące zadeklarowały dysponowanie w miejscu udzielania świadczeń cyfrowym aparatem RTG do zdjęć wewnątrzustnych. W części V formularza ofertowego dotyczącej "Wykazu zasobów" zawarły informację o posiadaniu aparatu rentgenowskiego określonego modelu. Ponadto każda z nich załączyła do oferty oświadczenie, zgodnie z treścią którego w okresie obowiązywania przyszłej umowy zdjęcia RTG będzie wykonywała samodzielnie, bez zlecania podwykonawcom, co zostało także potwierdzone w odpowiedzi na pytanie ankietowe nr 1.1.1 części VIII formularza ofertowego, w której skarżące zadeklarowały realizację świadczeń będących przedmiotem umowy bez udziału podwykonawców, z wyłączeniem prac techników dentystycznych oraz badań histopatologicznych, jak również w pierwotnie złożonej ofercie nie załączyły żadnej umowy na podwykonawstwo świadczeń. Okoliczność, że skarżące zadeklarowały samodzielne wykonywanie umowy nabiera w ocenie organu szczególnego znaczenia w kontekście kryteriów oceny ofert określonych w rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1372 ze zm.). Samodzielność w wykonywaniu umowy będącej przedmiotem spornego postępowania podlegała bowiem dodatkowej ocenie, za którą oferenci otrzymywali dodatkowe punkty w ocenie ofert. Okoliczność ta miała zatem wpływ na wynik postępowania konkursowego.

Odnosząc się do zarzutu, w którym skarżące kwestionują twierdzenie komisji konkursowej o prawie do stosowania aparatu rentgenowskiego do celów diagnostyki medycznej na podstawie decyzji administracyjnej wydanej przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego jedynie przez adresata tej decyzji, a nie jakikolwiek podmiot, organ odwołał się do przepisów Prawa atomowego, wskazując, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 Prawa atomowego, wykonywanie działalności związanej z narażeniem, rozumianym jako proces, w którym organizm ludzki podlega działaniu promieniowania jonizującego, polegającej w szczególności na uruchamianiu i stosowaniu urządzeń wytwarzających promieniowanie jonizujące, wymaga zezwolenia. Samo wydanie zezwolenia, zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy, następuje po stwierdzeniu, że spełnione zostały wymagane prawem warunki wykonywania działalności związanej z narażeniem. Organ dodał, że decyzja w przedmiocie zezwolenia jest aktem indywidualnym stosowania prawa. Kreuje ona bowiem określone uprawnienia i obowiązki w odniesieniu do konkretnego adresata, a to dlatego, że stanowi co do zasady wynik postępowania administracyjnego prowadzonego w konkretnej sprawie. Z uprawnień kreowanych wydaną decyzją administracyjną, korzystać mogą jedynie ich bezpośredni adresaci, nie zaś jakiekolwiek inne podmioty. Mając to na uwadze organ stwierdził, że jeżeli inne podmioty chcą stosować w prowadzonej działalności ten sam aparat RTG, powinny uzyskać indywidualne zezwolenia.

Organ wskazał, że skarżące nie były pracownikami podmiotu mającego uprawnienia do wykonywania zdjęć RTG, nie mogły zatem na tej podstawie wykonywać usługi tego rodzaju i nie mogły złożyć oświadczeń o samodzielności wykonywania umowy w aspekcie wykonywania zdjęć RTG.

W świetle powyższego, w ocenie organu, należało przyjąć, że skarżące deklarując w swoich ofertach posiadanie cyfrowego aparatu RTG do zdjęć wewnątrzustnych w miejscu udzielania świadczeń, podały informację nieprawdziwą w rozumieniu art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach. Również w kontekście podjętej przez komisję konkursową uchwały z dnia 11 maja 2017 r. należało przyjąć, że oferta każdej ze skarżących podlegała odrzuceniu z powodu podania nieprawdziwych informacji.

W skargach złożonych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na wyżej omówioną decyzję Dyrektora WOW NFZ skarżące zarzuciły organowi błędną interpretację pojęcia "podwykonawcy", a co za tym idzie - błędne ustalenie nieposiadania przez skarżące "samodzielności" w realizowaniu umowy w zakresie wykonywania zdjęć rentgenowskich, wskutek czego niezasadnie przyjęto, że skarżące przekazały w ofertach informacje nieprawdziwe, co uzasadniało odrzucenie ofert. Błędne przyjęcie, że zachodziły przesłanki do odrzucenia ofert doprowadziło do naruszenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i zasady prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji wyrażonej w art. 134 ustawy o świadczeniach. Skarżące zarzuciły również pominięcie stanowiska Prezesa Stowarzyszenia Inspektorów Ochrony Radiologicznej z 2 czerwca 2017 r. oraz błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, a zwłaszcza pisma [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z 1 czerwca 2017 r., w związku z którym organ błędnie przyjął, że możliwe jest wydanie kilku decyzji zezwalających na uruchomienie i stosowanie tego samego aparatu RTG w stosunku do kilku podmiotów leczniczych udzielających stomatologicznych świadczeń zdrowotnych.

Skargi złożone przez skarżące, postanowieniem Sądu pierwszej instancji z 12 października 2017 r., wydanym na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargi, w całości podzielił argumenty organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wskazał, że oceniając prawdziwość informacji dotyczącej posiadania aparatu RTG należało uwzględnić, że posiadanie aparatu RTG, w znaczeniu istotnym w sprawie, nie polega jedynie na byciu właścicielem aparatu czy przysługiwaniu innego prawa umożliwiającego faktyczne korzystanie z aparatu. W zapytaniu ofertowym chodziło o posiadanie w szerszym znaczeniu, obejmującym możliwość nie tylko faktycznego, ale i zgodnego z prawem (legalnego) korzystania z urządzenia w celu udzielania świadczeń diagnostycznych. W tym kontekście, w ocenie Sądu pierwszej instancji, organ słusznie przyjął, że korzystać z aparatu RTG zgodnie z prawem (legalnie) może jedynie podmiot, któremu właściwy organ udzielił zezwolenia, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 5 ust. 4 Prawa atomowego. W świetle tych przepisów wykonywanie działalności związanej z narażeniem polegającym na uruchomieniu i stosowaniu aparatów RTG do celów diagnostyki medycznej wymaga zezwolenia, które wydaje państwowy wojewódzki inspektor sanitarny. Z samej istoty zezwolenia wynika, że musi ono zostać uzyskane jeszcze przed rozpoczęciem działalności poddanej takiej reglamentacji. Bezsporne jest zaś, że skarżące w dniu złożenia ofert, a także w dniu ich otwarcia, nie dysponowały wymaganym zezwoleniem.

Brak przy tym przesłanek pozwalających na przyjęcie, że w stosunku do jednego aparatu RTG nie może być wydane więcej niż jedno zezwolenie, gdyż obowiązujące w tym zakresie przepisy nie sprzeciwiają się takiej możliwości. Sąd pierwszej instancji uznał za pozbawione znaczenia stanowiska zawarte w tym zakresie w pismach [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z 1 czerwca 2017 r. oraz Prezesa Stowarzyszenia Inspektorów Ochrony Radiologicznej z 2 czerwca 2017 r. Korzystać z aparatu RTG może jedynie podmiot, który uzyskał stosowne zezwolenie, a z zawartej w art. 3 pkt 29 Prawa atomowego definicji pracownika nie można wywodzić uprawnienia skarżących do samodzielnego korzystania z urządzenia. Skarżące nie są pracownikami podmiotu mającego uprawnienia do wykonywania zdjęć RTG, nie mogły zatem na tej podstawie wykonywać usługi tego rodzaju. Nie posiadając zaś zezwolenia mogą one korzystać z aparatu jedynie na podstawie umowy o podwykonawstwo.

Sąd pierwszej instancji wskazał również, że skarżące w ofertach nie podały, że badania diagnostyczne RTG będą wykonywane w ramach umowy zawartej z podwykonawcą w rozumieniu § 1 pkt 8 załącznika do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 września 2015 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. 2016, poz. 1146). Zgodnie z tym przepisem podwykonawca to podmiot, który wykonuje część umowy, o której mowa w pkt 14 (to jest umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawartej przez organ ze świadczeniodawcą), samodzielnie organizując powierzony zakres czynności. Z kolei, stosownie do określonego w pkt 1 tabeli nr 1, zawartej w załączniku nr 7 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1372 ze zm.), przyporządkowany do kryterium "kompleksowość" oraz kategorii "sposób wykonania umowy", oceniany warunek dotyczy "realizacji świadczeń zdrowotnych będących przedmiotem umowy bez udziału podwykonawców, z wyłączeniem prac techników dentystycznych oraz badań histopatologicznych". Skarżące, nie posiadając aparatu RTG (nie mając wyżej wskazanego zezwolenia), mogły wykonywać za jego pomocą zdjęcia jedynie na zasadzie podwykonawstwa.

W związku z tym, w ocenie Sądu pierwszej instancji, odpowiedzi twierdzące na pytania dotyczące posiadania aparatu RTG oraz samodzielnego wykonywania zdjęć za jego pomocą były nieprawdziwe.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, że na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach oferta zawierająca nieprawdziwą informację - w zakresie odpowiedzi na pytanie ankietowe będące jednym z pytań dodatkowo punktowanych ("rankingujących"), mającym wpływ na ostateczny kształt rankingu, a w rezultacie i na wynik postępowania konkursowego - podlega w postępowaniu konkursowym obligatoryjnemu odrzuceniu. Za pozbawiony podstawy prawnej Sąd uznał pogląd, w myśl którego oferta zawierająca nieprawdziwą odpowiedź na pytanie o charakterze rankingującym nie powinna zostać odrzucona, a jedyną ujemną konsekwencją dla oferenta powinien być brak dodatkowych punktów. Wskazał, że przyjęcie takiego poglądu mogłoby stanowić zachętę do podejmowania przez oferentów działań godzących w zasady uczciwej konkurencji, polegających na celowym składaniu ofert nierzetelnych, z nadzieją na uzyskanie dodatkowych punktów na podstawie nieprawdziwych informacji, skoro jedyną sankcją w razie wykrycia nierzetelności byłby brak dodatkowych punktów, których oferent i tak by nie uzyskał, gdyby od razu złożył oświadczenie prawdziwe.

Spółka oraz M. M. złożyły skargi kasacyjne od wyroku Sądu pierwszej instancji, zaskarżając wyrok w odrębnych częściach dotyczących rozstrzygnięć w takim zakresie w jakim oddalone zostały skargi złożone odpowiednio przez każdą ze skarżących do Sądu pierwszej instancji. Skargi kasacyjne zawierają jednakowe zarzuty i podobne wnioski. Każda ze skarżących wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie, w jakim oddalone zostały skargi odpowiednio każdej z nich oraz o wydanie orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 188 p.p.s.a., polegającego na uchyleniu decyzji organu w odpowiednich częściach, ewentualnie o uchylenie wyroku w zakresie w jakim oddalona została skarga każdej ze skarżących i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Ponadto skarżące kasacyjnie wnosiły o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów wpisu oraz zastępstwa procesowego przez pełnomocnika, według norm przepisanych.

W obydwu podobnie sformułowanych skargach kasacyjnych skarżące zarzuciły naruszenie:

1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: "k.p.a.") - polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie uwzględnił skarg i nie uchylił zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, mimo naruszenia w toku postępowania administracyjnego podstawowych zasad rządzących tym postępowaniem:

a) art. 8 § 1 k.p.a. - zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej - poprzez nieuwzględnienie w postępowaniu administracyjnym, że skarżące w postępowaniu konkursowym działały, w tym wypełniały formularz oferty, w uzasadnionym zaufaniu do stanowiska w zakresie wydawania decyzji zezwalających na uruchomienie i stosowanie aparatu rentgenowskiego, prezentowanym przez [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego,

b) art. 8 § 2 k.p.a. - zasady uprawnionych oczekiwań - poprzez nieuwzględnienie w postępowaniu administracyjnym, że skarżące w postępowaniu konkursowym działały w oparciu o doświadczenia zebrane w poprzednim postępowaniu konkursowym, w którym brały udział, a w którym złożyły analogiczne oświadczenia i nie spotkało się to z reakcją organu w postaci uznania, iż skarżące podały nieprawdziwe informacje,

- co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wyciągnięcie wobec skarżących negatywnych konsekwencji prawnych ze stosowania się do utartych w tym względzie poglądów i praktyki skutkowało oddaleniem ich skarg;

2. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 w związku z art. 7, art. 80 k.p.a. - polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie uwzględnił skarg i nie uchylił zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., mimo niewyczerpującego zebrania i rozpoznania w niniejszej sprawie materiału dowodowego przez organ, braku rozważenia przez organ wszystkich okoliczności mogących mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, w tym całkowitego pominięcia stanowiska Prezesa Stowarzyszenia Inspektorów Ochrony Radiologicznej z dnia 2 czerwca 2017 r. oraz błędnej oceny przez organ zgromadzonego materiału dowodowego, a zwłaszcza dowodów w postaci pisma [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 1 czerwca 2017 r. (znak: [...]) oraz twierdzeń skarżących co do przebiegu innych, analogicznych postępowań konkursowych toczących się z ich udziałem, w konsekwencji czego organ błędnie przyjął, iż skarżące udzieliły nieprawdziwych informacji w postępowaniu konkursowym, co doprowadziło do wydania wadliwej decyzji o oddaleniu odwołań skarżących, którą to decyzję WSA w Poznaniu winien był uchylić, a czego nie uczynił, pomijając naruszenie organu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi;

3. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na takiej budowie uzasadnienia wyroku, które uniemożliwia jego kontrolę przez NSA, a w stosunku do skarżących stwarza rzeczywistą trudność argumentacji zarzutów kasacyjnych ze względu na fakt, że do części zarzutów (Sąd) odniósł się pobieżnie, tj. w rozważaniach dotyczących zarzutu naruszenia przez organ przepisów postępowania w zakresie nieuwzględnienia stanowiska [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia 1 czerwca 2017 r. i pominięcia stanowiska Prezesa Stowarzyszenia Inspektorów Ochrony Radiologicznej z dnia 2 czerwca 2017 r., WSA w Poznaniu nie wyjaśnił spornej kwestii możliwości uzyskania więcej niż jednej decyzji zezwalającej na korzystanie z danego aparatu RTG, a przede wszystkim tego, na jakiej podstawie wbrew nieuwzględnionym i pominiętym stanowiskom, przyjmuje pogląd o możliwości wydania więcej niż jednego zezwolenia w przedmiocie danego aparatu rentgenowskiego, dlaczego w tym zakresie przychyla się do stanowiska organu i dlaczego nie dostrzega wpływu pominiętego dowodu na ocenę działania skarżących jako podania nieprawdziwych informacji;

4. prawa materialnego, tj. przepisów: § 1 pkt 8 załącznika do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 września 2015 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1146) i przepisu ppkt 1.1. (w ramach pkt 4 Oceniany warunek, 3 Kategoria - Sposób wykonywania urnowy, 2 Kryterium - Kompleksowość) pkt 1 Przedmiot postępowania: Świadczenia ogólnostomatologiczne w Tabeli nr 1 - LECZENIE STOMATOLOGICZNE określonej w załączniku nr 7 wskazanym w § 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1372) - poprzez błędną wykładnię pojęcia "podwykonawcy", a co za tym idzie, błędne przyjęcie przez WSA w Poznaniu braku posiadania przez skarżące cechy "samodzielności" w realizowaniu umowy w aspekcie wykonywania zdjęć rentgenowskich, wskutek czego niezasadnie przyjęto, że skarżące przekazały w ofercie konkursowej informacje nieprawdziwe, co miałoby uzasadniać odrzucenie ich ofert;

5. prawa materialnego, tj. art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach, poprzez uznanie, że przepis ów znajduje zastosowanie w przedmiotowej sprawie, podczas gdy skarżące nie zawarły w swojej ofercie informacji nieprawdziwych i ze względu na obowiązujące dyrektywy wykładni nie można było tych informacji uznać za nieprawdziwe, a nadto nawet przy założeniu, że informacje te okazałyby się nie odpowiadać rzeczywistemu stanowi rzeczy, przepis ten nie znalazłby zastosowania ze względu na okoliczność, iż podanie nieprawdziwych informacji przez skarżące nie byłoby działaniem celowym, a jedynie podyktowanym zaufaniem skarżących do władzy publicznej - w wyniku którego to naruszenia uznano, iż odrzucenie ofert skarżących jest uzasadnione.

W obszernych uzasadnieniach skarg kasacyjnych skarżące przedstawiły argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne organ wniósł o ich oddalenie, nie formułując wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. W rozpoznawanej sprawie zarzuty skarg kasacyjnych skonstruowane zostały w oparciu o obydwie podstawy przewidziane w art. 174 p.p.s.a.

Obydwie skargi kasacyjna nie mają usprawiedliwionych podstaw.

W orzecznictwie przyjmuje się, że co do zasady, w razie powołania w skardze kasacyjnej zarówno zarzutów naruszenia prawa materialnego jak i prawa procesowego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają ostatnie z wymienionych, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego (por. wyroki NSA z 27 czerwca 2012r., sygn. akt II GSK 819/11 oraz z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08 – te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie, w której sformułowane zostały zarzuty kasacyjne naruszenia prawa materialnego, to jest art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach oraz przepisów rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy zasadniczo przez ich niewłaściwe zastosowanie a ponadto – w ramach podstawy sformułowanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. -zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz zarzuty naruszenia skierowanych do organu przepisów k.p.a., w pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., wskazanego jako samodzielna podstawa kasacyjna.

W związku z tak sformułowanym zarzutem przypomnienia wymaga, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a określa niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, a do jego naruszenia może dojść, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, w tym jeżeli w ramach przedstawienia stanu sprawy sąd nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i z jakiego powodu lub jeżeli nie wyjaśni podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia. Przy tym naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W tym kontekście należy wskazać, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach – gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09), bądź uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyroki NSA: z 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1485/11; z 9 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 2966/17). Treść uzasadnienia wyroku powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i – w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. W razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości sądu kasacyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, ale wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy sąd I instancji nie wyjaśni w sposób umożliwiający kontrolę wyroku dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Odnosząc powyższe do kwestionowanego orzeczenia należy stwierdzić, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku w zakresie, którego dotyczy sformułowany zarzut realizuje powyższe wymagania.

Sąd pierwszej instancji przede wszystkim wyjaśnił okoliczności, które wprost zostały wymienione w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej (dotyczącym omawianego zarzutu) jako potraktowane pobieżnie lub niewyjaśnione. Wyjaśnił dlaczego uznał za niemające znaczenia dla oceny, czy w odniesieniu do jednego aparatu RTG może być wydane więcej niż jedno zezwolenie stanowiska zawarte w tym zakresie w pismach [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z 1 czerwca 2017 r. oraz Prezesa Stowarzyszenia Inspektorów Ochrony Radiologicznej z 2 czerwca 2017 r. Wyjaśnienie to polegało na wskazaniu, że obowiązujące w tym zakresie przepisy nie sprzeciwiają się takiej możliwości. Okoliczność, czy wyjaśnienie to jest przekonujące i prawidłowe nie ma znaczenia dla stwierdzenia czy zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a jest uzasadniony. Ewentualna wadliwość stanowiska sądu nie może być zwalczana zarzutem naruszenia tego przepisu. Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji i kwestionuje zasadność zawartych w uzasadnieniu ustaleń oraz poglądów nie świadczy o naruszeniu wymogów odnoszących się do uzasadnienia wyroku, wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Stanowisko sądu może być kwestionowane z powołaniem się na zarzuty naruszenia innych przepisów postępowania lub przepisów prawa materialnego.

Wprawdzie Sąd pierwszej instancji nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku do okoliczności, którą skarżące wskazały w uzasadnieniu omawianego zarzutu skargi kasacyjnej, a wcześniej w uzasadnieniu skargi do Sądu pierwszej instancji, a mianowicie do tego, że poprzednio nie odrzucano ich ofert kiedy uczestniczyły w innych postępowaniach konkursowych, udzielając takich samych odpowiedzi w takich samych stanach faktycznych. Jednak – jak wcześniej wyjaśniono - prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, lecz tylko do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Nawet jeżeli przyjąć, że pominięcie tej okoliczności sprawiło, że uzasadnienie wyroku jest w pewnym zakresie niekompletne, to zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w omawiany sposób, jako dotyczący naruszenia przepisu postępowania, może być skuteczny jedynie, jeżeli uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skarżące kasacyjnie nie przestawiły w tym zakresie przekonujących argumentów. Wbrew ich argumentacji dotyczącej niemożności wywiedzenia rozumowania Sądu we wskazanym zakresie z uzasadnienia wyroku i niemożności odniesienia się do tego rozumowania, w treści uzasadnienia wyroku przedstawione zostały na tyle jasno faktyczne i prawne przesłanki orzeczenia, że sporządzający skargi kasacyjne odczytali prawidłowo stanowisko Sądu pierwszej instancji co do istotnych kwestii i adekwatnie do tego stanowiska sformułowali skargi kasacyjne. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza też, że uzasadnienie kontrolowanego wyroku jest wystarczające do przeprowadzenia kontroli instancyjnej.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarg kasacyjnych należy stwierdzić, że ze względu na ich sformułowanie i wzajemne powiązania, celowe jest odniesienie się do tych zarzutów z uwzględnieniem tych wzajemnych powiązań.

Formułując zarzut naruszenia art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach skarżące podnosiły, że przepis ten, w konkretnych stanach faktycznych dotyczących każdej ze skarżących, został niewłaściwe zastosowany. Przy czym u podstaw tego niewłaściwego zastosowania miała lec błędna wykładnia pojęcia "podwykonawcy", a następnie niewłaściwe zastosowanie – na tle przepisów wykonawczych do ustawy – kryterium "samodzielności" w realizowaniu umowy w aspekcie wykonywania zdjęć rentgenowskich, wskutek czego niezasadnie przyjęto, że skarżące przekazały w ofercie konkursowej informacje nieprawdziwe. Uchybienie to związane było z naruszeniem przepisów k.p.a. w zakresie zebrania i oceny materiału dowodowego oraz stosowania niektórych zasad procedury administracyjnej.

Zarzuty te są nieusprawiedliwione. Według art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach, odrzuca się ofertę zawierającą nieprawdziwe informacje. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skarg kasacyjnych nie podważają oceny Sądu pierwszej instancji, który uznał za zgodne z prawem stanowisko organu, że oferty obydwu skarżących zawierały nieprawdziwe informacje, co sprawiało, że konieczne było ich odrzucenie.

Z niekwestionowanego w tej części stanu faktycznego wynika, że w postępowaniu konkursowym, obydwie skarżące w złożonych ofertach udzieliły twierdzących odpowiedzi na sformułowane w Formularzu Ofertowym, w części VIII – "Ankiety", w punkcie 2.4.2. (STM_1 Sprzęt i aparatura medyczna) pytanie dotyczące "aparatu RTG do zdjęć wewnątrzustnych – w miejscu udzielania świadczeń". Tak samo fakt posiadania cyfrowego aparatu RTG skarżące potwierdziły przez wskazanie statusu "posiadam" w części V tego Formularza - "Wykaz zasobów". Ponadto w odpowiedziach na pytanie zawarte w punkcie 1.1.1, w Formularzu Ofertowym, w części VIII – "Ankiety" skarżące zadeklarowały "realizację świadczeń zdrowotnych będących przedmiotem umowy bez udziału podwykonawców, z wyłączeniem prac techników dentystycznych oraz badań histopatologicznych", co oznaczało że świadczenia te skarżące będą wykonywały samodzielnie. Powyższe okoliczności stanu faktycznego nie są sporne. Niesporne jest również, że udzielenie twierdzącej odpowiedzi na wyżej wskazane pytanie ankietowe zawarte w punkcie 1.1.1, w Formularzu Ofertowym, w części VIII oznaczało samodzielność wykonywania świadczeń.

Prawidłowe jest, zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, stanowisko przedstawione w uzasadnieniu decyzji organu, że prawdziwość zawartych w ofertach skarżących informacji co do dysponowania aparatem RTG (posiadania tego aparatu) należało oceniać z uwzględnieniem przepisów Prawa atomowego, przewidujących obowiązek uzyskania zezwolenia dla prowadzenia działalności polegającej na uruchamianiu i stosowaniu urządzeń wytwarzających promieniowanie jonizujące, jak też uruchamianiu pracowni, w których mają być stosowane źródła promieniowania jonizującego, w tym pracowni rentgenowskich (art. 4 ust. 1 pkt 5 i 6 Prawa atomowego). Wydane konkretnej jednostce organizacyjnej (podmiotowi), na podstawie art. 5 ust. 3, 4 i 7a Prawa atomowego zezwolenie, stanowiąc podstawę podjęcia działalności związanej z narażeniem, dowodzi, stosownie do art. 5 ust. 5 ustawy, spełnienia przez tę jednostkę – i tylko przez nią – wymaganych prawem warunków wykonywania takiej działalności, określa również warunki, w jakich wykonuje się tę działalność (art. 5 ust. 7b Prawa atomowego). Wskazane wymagania wynikające z przepisów Prawa atomowego muszą być uwzględniane w ofertach wykonawców świadczeń opieki zdrowotnej, jeśli jednym z wymogów konkursowych lub okolicznością wpływającą na punktację rankingową jest legitymowanie się sprzętem medycznym (aparaturą medyczną) wytwarzającym promieniowanie jonizujące (np. aparatów RTG) i realizowanie tych świadczeń przy wykorzystaniu tego sprzętu.

Dodać należy, że skarżące złożyły jako załączniki wymagane oświadczenia, że spełniają inne wymogi określone w odrębnych przepisach dla podmiotów udzielających świadczenia opieki zdrowotnej (punkt 12 oświadczeń). Oświadczenia te obejmują również okoliczność, że w przypadku wymogu dysponowania aparatem cyfrowym RTG niezbędne było, w świetle powołanych wyżej przepisów Prawa atomowego, wykazanie się przez oferentki nie tylko tytułem do posiadania aparatu w rozumieniu przepisów prawa cywilnego, lecz oprócz tego zezwoleniem właściwego organu na wykonywanie działalności polegającej na uruchamianiu i stosowaniu aparatury wytwarzającej promieniowanie jonizujące. Ustalone zostało, że skarżące takiego zezwolenia nie posiadały i nie mogły w związku z tym, samodzielnie (to jest bez udziału podwykonawców) realizować świadczeń stomatologicznej opieki zdrowotnej przy jego wykorzystaniu.

Z tych powodów zawarte przez oferentki w Formularzu Ofertowym informacje dotyczące sprzętu i aparatury medycznej w zakresie "aparatu RTG do zdjęć wewnątrzustnych – w miejscu udzielania świadczeń" oraz posiadania cyfrowego aparatu RTG w części V tego Formularza - "Wykaz zasobów" a także deklaracja "realizacji świadczeń zdrowotnych będących przedmiotem umowy bez udziału podwykonawców, z wyłączeniem prac techników dentystycznych oraz badan histopatologicznych", a ponadto złożone dodatkowo oświadczenia o treści "Oświadczam, że w ramach ww. podmiotu w okresie obowiązywania przyszłej umowy zdjęcia RTG będą wykonywane samodzielnie, bez zlecenia podwykonawcom" musiały zostać ocenione jako nieprawdziwe, co nakładało na komisję konkursową obowiązek odrzucenia ofert na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach. Nieposiadanie przez oferentki zezwolenia (wydanej na siebie decyzji), o którym mowa w art. 4 ust. 1 Prawa atomowego powoduje, że nie jest usprawiedliwiony podnoszony w punkcie 4 petitum skarg kasacyjnych zarzut błędnej wykładni pojęcia "podwykonawcy", a następnie niewłaściwego zastosowania kryterium "samodzielności" w realizowaniu umowy w aspekcie wykonywania zdjęć rentgenowskich. Dodać przy tym należy, że Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni wyżej wymienionego pojęcia oraz prawidłowo zaakceptował zastosowanie kryterium "samodzielności" rozumianego jako realizacja świadczeń zdrowotnych będących przedmiotem umowy bez udziału podwykonawców.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wynikającej z zarzutu sformułowanego w punkcie 5 petitum skargi kasacyjnej oraz rozwiniętej w uzasadnieniu tego zarzutu tezy, że informacje zawarte w ofertach nie mogły stanowić informacji nieprawdziwych w rozumieniu art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach, ponieważ ewentualne udzielenie takich informacji nie było działaniem celowym, lecz pod wpływem błędu usprawiedliwionego okolicznościami (wywołanym uwzględnieniem stanowiska autorytetów w danej dziedzinie i wcześniejszych doświadczeń). W związku z tym podkreślić należy, że pojęcia prawdziwości albo nieprawdziwości informacji należą w typowych warunkach (pomijając szersze, niezwiązane ze sprawą, rozważania) do kategorii pojęć obiektywnych. W związku z tym ich ocena na tle art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach nie zależy od subiektywnego przekonania oferentów co do prawdziwości informacji ani od usprawiedliwienia przyczyn podania konkretnych informacji. Jest to szczególnie istotne, jeżeli treść informacji może wpłynąć na przebieg postępowania konkursowego lub na jego wynik. Takiego rodzaju obiektywnie nieprawdziwe informacje mogące wpłynąć na przebieg postępowania konkursowego lub na jego wynik zostały bez wątpienia przedstawione przez oferentki w rozpoznawanej sprawie.

Nieusprawiedliwione są także zarzuty sformułowane w punktach 1 i 2 petitum skarg kasacyjnych. Zarzuty te dotyczą w pierwszej kolejności braku uchylenia przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji, mimo niewyczerpującego zebrania i rozpoznania materiału dowodowego przez organ, braku rozważenia przez organ wszystkich okoliczności mogących mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, w tym całkowitego pominięcia stanowiska Prezesa Stowarzyszenia Inspektorów Ochrony Radiologicznej z dnia 2 czerwca 2017 r. oraz błędnej oceny przez organ zgromadzonego materiału dowodowego, w tym pisma [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 1 czerwca 2017 r. oraz twierdzeń oferentek co do przebiegu zakończonych pomyślnie dla nich wcześniejszych postępowań konkursowych, w których skarżące, oferując świadczenia stomatologiczne, oświadczały, że będą je wykonywały samodzielnie, mimo że nie posiadały zezwolenia, o którym mowa w art. 4 ust. 1 Prawa atomowego (nie były adresatkami odpowiednich decyzji). W ten sposób skarżące kasacyjnie zarzucały, że postępowanie administracyjne dotknięte było wadą naruszenia art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a. a także art. 80 k.p.a., czego Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił i zaniechał uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 li. c p.p.s.a.

Zarzuty te nie mogą być uznane za usprawiedliwione i nie mogą prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Przede wszystkim z treści uzasadnienia decyzji Dyrektora WOW NFZ wynika, że organ nie pominął w ocenie materiału dowodowego treści pisma [...] Państwowego Inspektora Sanitarnego z 1 czerwca 2017 r., które stanowiło odpowiedź na pytanie zadane przez Spółkę w dniu 29 maja 2017 r. i zostało złożone przed rozpoznaniem protestów skarżących. Organ natomiast dokonał własnej oceny okoliczności, do których odnosiło się to pismo, a w szczególności możliwości używania aparatu RTG przez różne osoby pod warunkiem, że są, w rozumieniu art. 3 pkt 29 Prawa atomowego, pracownikami podmiotu, który uzyskał zezwolenie na uruchomienie i stosowanie aparatu RTG a także możliwości wydania zezwoleń dla kilku podmiotów na uruchomienie i stosowanie tego samego aparatu RTG. Ocena organu została zaakceptowana przez Sąd pierwszej instancji, który w ramach swojego stanowiska odniósł się nie tylko do pisma [...] Państwowego Inspektora Sanitarnego ale także do pisma Prezesa Stowarzyszenia Inspektorów Ochrony Radiologicznej z 2 czerwca 2017 r. dotyczącego możliwości wydania zezwoleń dla kilku podmiotów na uruchomienie i stosowanie tego samego aparatu RTG. W ocenie Sądu pierwszej instancji brak jest przesłanek pozwalających na przyjęcie, że w stosunku do jednego aparatu RTG nie może być wydane więcej niż jedno zezwolenie, gdyż obowiązujące w tym zakresie przepisy nie sprzeciwiają się takiej możliwości. Ponadto z zawartej w art. 3 pkt 29 Prawa atomowego definicji pracownika nie można wywodzić uprawnienia skarżących do samodzielnego korzystania z urządzenia. Skarżące nie są bowiem pracownikami podmiotu mającego uprawnienia do wykonywania zdjęć RTG, nie mogły zatem na tej podstawie wykonywać usługi tego rodzaju.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela przedstawione wyżej stanowisko. Przepisy art. 4 i 5 Prawa atomowego dotyczą zezwoleń na wykonywanie działalności związanej z narażeniem albo zgłoszenia w zakresie bezpieczeństwa jądrowego i ochrony radiologicznej. Zezwolenie takie może być wydane w stosunku do konkretnej jednostki organizacyjnej (podmiotu), jeżeli jednostka ta spełnia określone wymagania. W odniesieniu do aparatów RTG zezwolenie na ich uruchamianie i stosowanie dotyczy prowadzenia działalności związanej z narażeniem przy wykorzystaniu tych aparatów. Taka działalność przy wykorzystaniu jednego urządzenia może być prowadzona przez kilka podmiotów. Nie ma żadnych przeszkód, aby każdy z tych podmiotów uzyskał zezwolenie, o ile spełnia określone wymagania. Zezwolenie dotyczy nie tylko dopuszczenia do uruchamianie i stosowanie aparatu, ze względu na spełnianie przez ten aparat odpowiednich wymagań, lecz dotyczy przede wszystkim działalności prowadzonej przez określony podmiot, ze względu na spełniania właśnie przez ten podmiot określonych warunków. Z tego względu nie można prowadzić działalności związanej z narażeniem korzystając z zezwolenia innego podmiotu, choćby ta działalność miała być prowadzona z wykorzystaniem tego samego urządzenia. Natomiast różne podmioty mogą prowadzić własną działalność z wykorzystaniem tego samego urządzenia, o ile każdy z nich posiada własne zezwolenie. Z przepisów Prawa atomowego nie wynika, aby uzyskanie takich zezwoleń przez kilka podmiotów nie było możliwe.

Odnosząc się do kwestii możliwości korzystania z aparatu RTG przez pracownika należy stwierdzić, że wprawdzie z przepisu art. 3 pkt 29 Prawa atomowego wynika, że pracownikiem jest także osoba wykonującą działalność na własny rachunek, jednak nie można z tego przepisu wywodzić wniosku, że w każdej sytuacji wykonujący działalność na własny rachunek może korzystać z dostępnego aparatu RTG. Jest to możliwe tylko wtedy, kiedy osoba wykonująca działalność na własny rachunek wykonuje czynności przy wykorzystaniu aparatu RTG na rzecz podmiotu mającego zezwolenie na uruchamianie i stosowanie tego aparatu. W takiej sytuacji osoba wykonująca działalność na własny rachunek wykonuje umowę wiążącą ją z podmiotem mającym zezwolenie, nie będąc pracownikiem w rozumieniu przepisów prawa pracy. Wówczas odpowiedzialność za uruchomienie i stosowanie aparatu RTG zgodnie z zezwoleniem obciąża podmiot posiadający zezwolenie.

Wprawdzie – tak jak przedstawiono w zarzutach skarg kasacyjnych – organ rzeczywiście w uzasadnieniu swojej decyzji nie odniósł się do znajdującego się w aktach sprawy pisma Prezesa Stowarzyszenia Inspektorów Ochrony Radiologicznej z 2 czerwca 2017 r. Jednakże pismo to odnosi się tylko do braku możliwości – w ocenie autora pisma - wydania zezwoleń dla kilku podmiotów na uruchomienie i stosowanie tego samego aparatu rentgenowskiego. Zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji tego pominięcia, przy równoczesnym własnym odniesieniu się do tego pisma nie może być przyczyną skuteczności zarzutów skarg kasacyjnych. Skore te same okoliczności zostały ocenione w ramach analizy przez organ stanowiska przestawionego w piśmie [...] Państwowego Inspektora Sanitarnego z 1 czerwca 2017 r., to nie można stwierdzić aby omawiane pominięcie miało wpływ na wynik sprawy.

Także wyniki wcześniejszych postępowań konkursowych z udziałem skarżących nie mogły wpłynąć na ocenę weryfikacji ich ofert w kontrolowanym konkursie. Przedmiotem kontroli sądowej jest rozstrzygnięcie wydane w konkretnej indywidualnej sprawie. Warunki, w jakich były ogłaszane i przeprowadzane inne konkursy w przedmiocie umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych opieki stomatologicznej nie mogą determinować kryteriów oceny ofert w kolejnych postępowaniach ani rozumienia lub stosowania tych kryteriów, jeżeli okaże się, że wcześniejsza praktyka była błędna. Ewentualne naruszenie przepisów w innych postępowaniach konkursowych nie może w konkretnej, kontrolowanej przez sąd sprawie, usprawiedliwiać zarzutu naruszenia sformułowanej w art. 8 § 1 k.p.a. zasady zaufania do władzy publicznej, nie może również uzasadniać uwzględnienia skargi kasacyjnej ze względu na utrwaloną praktykę rozstrzygania spraw, o której mowa w art. 8 § 2 k.p.a. W postępowaniach konkursowych możliwa jest zmienność warunków i wymagań wobec oferentów wynikająca z potrzeb ogłaszającego konkurs lub z potrzeby udoskonalania mechanizmów zapewniających realizację między innymi zasad przejrzystości, sprawiedliwości i konkurencyjności tych postępowań. W związku z tym utrwalona praktyka rozstrzygania spraw, o której mowa w art. 8 § 2 k.p.a., nie chroni przed usprawiedliwionym (z uzasadnionej przyczyny) wprowadzeniem takich zmian w rozumieniu i stosowaniu reguł konkursowych, które umożliwiają prawidłową realizację zasad przeprowadzania konkursów. Kontrola sądowa rozstrzyganych przez organy władzy publicznej spraw realizowana jest wyłącznie wedle kryterium zgodności danego rozstrzygnięcia z prawem, a przyjęte art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. zasady zaufania do organów władzy publicznej i utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw nie mogą chronić i usprawiedliwiać niezgodnych z prawem, kontrolowanych przez sąd administracyjny konkretnych rozstrzygnięć.

Biorąc po uwagę przedstawione wyżej okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne na podstawie art. 184 p.p.s.a.