Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 39/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art, 80, art. 77 par. 1.
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153.
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2018 r. sprawy ze skargi R. D. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 14 listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej przez R. D., jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 14 listopada 2017 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 29 września 2016 r., umarzającą postępowanie w sprawie wykonania otworu w stropie pomiędzy mieszkaniami nr [...] i [...] w budynku przy ul. [...] w [...].

Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, zwany dalej PINB, wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wykonania ww. otworu, zawiadamiając pismem z dnia 4 sierpnia 2016 r. E. B. i pozostałych właścicieli budynku przy ul. [...] w [...]. PINB jednocześnie poinformował o zaplanowanych oględzinach 31 sierpnia 2016 r.

Decyzją z dnia 29 września 2016 r., nr [...], PINB w Opolu, działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w ww. sprawie. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w ramach przeprowadzonych w dniu 31 sierpnia 2016 r. oględzin ustalił, iż przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane przez E. B. w 1991 r. na podstawie zgody zarządcy budynku. Na wykonanie robót nie występowano do organów administracji architektoniczno-budowlanej o pozwolenie budowlane, ani nie dokonano zgłoszenia. Organ wyjaśnił też, że ekspertyza techniczna opracowana przez mgr inż. B. R. jednoznacznie potwierdziła zdatność techniczno-użytkową wykonanych przez inwestora robót. Natomiast podstawę dokonanych ustaleń faktycznych stanowił protokół z oględzin wraz z załączoną do niego dokumentacją fotograficzną, przeprowadzonych przez inspektora PINB, posiadającego stosowną wiedzę z zakresu budownictwa oraz uprawnienia budowlane. Ponadto organ oparł się na ekspertyzie technicznej wykonania spornego otworu w stropie, sporządzonej w sierpniu 2016 r. przez mgr inż. B. R., posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. W ocenie organu, ustalenia dotyczące daty wykonania robót, jak i ich zakresu są bezsporne. Dalej organ odwołał się do treści obowiązującego w 1991 r. - art. 28 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, z późn. zm.), zwanego dalej Prawem budowlanym, oraz § 44 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48), zwanego dalej rozporządzeniem, i na tej podstawie wywiódł, że oceniane roboty budowlane nie zaliczały się do robót wymagających pozwolenia na budowę. Wykonanie otworu w stropie nie mieści się bowiem w zakresie wymienionym w powyższych przepisach, a zatem nie wymagały one pozwolenia budowlanego ani zgłoszenia robót właściwemu organowi. Dodatkowo organ podniósł, że roboty te wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną, pod nadzorem osoby z uprawnieniami budowlanymi. Ponadto nie zagrażają one życiu, zdrowiu ludzi i mieniu, co potwierdziła ww. ekspertyza techniczna. W tych okolicznościach organ nie stwierdził naruszenia przepisów prawa. Następnie PINB powołał treść art. 105 § 1 K.p.a. i omówił przesłankę bezprzedmiotowości postępowania, uznając, że w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do merytorycznego jej rozstrzygnięcia, co obligowało organ od umorzenia postępowania.

W odwołaniu od powyższej decyzji R. D., reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła organowi mające wpływ na wynik sprawy naruszenie następujących przepisów K.p.a.:

- art. 7 poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie daty wykonania przedmiotowych robót oraz zamurowania drzwi do lokalu nr [...] jak również tego, czy otwór w stropie został wykonany zgodnie z projektem oraz czy inwestor na zrealizowane roboty posiadał zgodę zarządcy i wspólnoty mieszkaniowej, a także opinie kominiarskie i inne wymagane przepisami prawa w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego, zgodę konserwatora zabytków oraz czy przeprowadzone prace nie zagrażają bezpieczeństwu użytkowania i przy zwiększonym obciążeniu nie doprowadzą do zawalenia stropu;

- art. 8, art. 10 i art. 6 poprzez zachowanie pracowników PINB, które narusza zaufanie do organów administracji publicznej, polegające na: wadliwym uznaniu, że inwestor może uniemożliwić stronom udział w czynnościach dowodowych; jak również nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania stron;

- art. 77 poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sprawie materiału dowodowego polegające na: bezzasadnym przyjęciu, że otwór w stropie wykonano w 1991 r., niepowołaniu biegłego z urzędu, który oceniłby zgodność wykonania otworu z normami technicznymi oraz jego wpływ na ciągłość i stabilność konstrukcji stropu, przy uwzględnieniu wykonania stropu i wieku budynku; braku wystąpienia do zarządcy o przedstawienie dokumentacji projektowej budynku, jak również innych dokumentów związanych z bezpieczeństwem jego użytkowania; stworzeniu pozorów wielości źródeł dowodowych, choć zarówno informacja o dacie wykonania otworu, jak również zamieszczone w opinii rzeczoznawcy, pochodzą od inwestora i nie zostały zweryfikowane żadnymi badaniami, np. odkrywkami, obliczeniami czy obmiarami dopuszczalnych obciążeń;

- art. 80, art. 86 poprzez przekroczenie granic swobody oceny materiału, pominięcie dowodów z przesłuchania stron.

Odwołująca sformułowała również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, dotyczący § 44 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia poprzez jego zastosowanie, pomimo nieustalenia przez organ, czy roboty budowlane zostały wykonane w okresie obowiązywania tego przepisu, jak również nierozważenie, czy wykonane roboty wymagały uzyskania pozwolenia na budowę z uwagi na pogorszenie warunków bezpieczeństwa ludzi lub mienia, o czym stanowi pkt 4 ust. 1 § 44 rozporządzenia.

Na podstawie tych zarzutów odwołująca wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu odwołania przede wszystkim zarzuciła organowi brak ustaleń w zakresie daty wykonania spornych robót i w tej kwestii dowodziła, że zostały one wykonane później niż w roku 1991, a mianowicie w roku narodzin drugiego syna inwestora. Podniosła, że organ nie wystąpił do zarządcy budynku o przedstawienie zgody, którą rzekomo uzyskał inwestor, jak również dokumentacji technicznej budynku. Odwołująca wskazała również, że ustaleniom organu, iż przedmiotowe prace wykonano w 1991 r. przeczy okoliczność, że w 1995 r. inwestor utrzymywał, że posiada dwa lokale, a nie jeden. Zarzuciła nadto ogólnikowość sporządzonej ekspertyzy z uwagi na wykonanie jej bez stosownych pomiarów i obliczeń.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej w skrócie: OWINB) decyzją z dnia 2 grudnia 2016 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny spraw, uznał za wiarygodną podaną przez inwestora datę wykonania przedmiotowych robót (rok 1991). Odmówił natomiast wiarygodności twierdzeniom odwołania podważającym dokonane ustalenie przez organ pierwszej instancji, z powodu braku uprawdopodobnienia tej tezy. W ocenie OWINB, zebrane w sprawie materiały dowodowe, w tym opracowanie inż. B. R. i wyniki oględzin, potwierdzały wykonanie przedmiotowych robót w sposób zgodny ze sztuką budowlaną. W związku z powyższym, organ odwoławczy zważył, że postępowanie w niniejszej sprawie okazało się bezprzedmiotowe, a zaskarżoną decyzja umarzająca postępowanie - prawidłowa.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się R. D., nadal reprezentowana przez pełnomocnika, i pismem z dnia 12 stycznia 2017 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, który wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 87/17, uchylił zaskarżoną decyzję OWINB w Opolu z dnia 2 grudnia 2016 r., nr [...]. Wskazał, że organy nie ustaliły w sposób obiektywny daty wykonania przedmiotowych robót budowlanych, opierając się jedynie na oświadczeniu inwestora. Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że OWINB nie ustosunkował się do zarzutów odwołania. Mając powyższe na uwadze zobowiązał OWINB do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, w szczególności w zakresie ustalenia daty wykonania spornych robót budowlanych. W tym zakresie Sąd zwrócił uwagę, że organ powinien był np. przeprowadzić dowód z przesłuchania E. B. i skarżącej, którzy ewentualnie wskazaliby świadków potwierdzających ich wyjaśnienia. Sąd zwrócił również uwagę, że organ nie wezwał inwestora do wyjaśnienia, czy posiada on na piśmie zgodę zarządcy (administratora) budynku, na którą się powoływał podczas przeprowadzonych oględzin. W materiale dokumentacyjnym sprawy brak jest również aktu notarialnego zakupu przez inwestora lokalu nr [...], który również mógłby przyczynić się do ustalenia daty przeprowadzonej inwestycji. Organ nie wystąpił nadto do zarządcy nieruchomości o wyjaśnienie, czy wyrażał inwestorowi zgodę na przebudowę lokalu i czy posiada dokumentację w tym zakresie lub inną dokumentację techniczną budynku związaną z przeprowadzonymi pracami, a także że organ zupełnie pominął okoliczność, że w opinii technicznej B. R. widnieje informacja o zgodzie ówczesnego zarządcy na usunięcie mediów, na podstawie której WIK, Zakład [...] zdemontowały liczniki w lokalu nr [...]. Również te podmioty mogą ewentualnie posiadać dokumenty z tamtego okresu. Zasadnym byłoby także, zdaniem Sądu, wystąpienie do samego inwestora o przedłożenie stosownych dokumentów, skoro oświadczył, że w związku z wykonaniem otworu rozwiązał umowy o dostawę mediów do lokalu nr [...].

Po otrzymaniu powyższego wyroku wraz z aktami sprawy, OWINB przeprowadził postępowanie wyjaśniające i w wyniku poczynionych ustaleń, przywołaną na wstępie decyzją z dnia 14 listopada 2017 r., nr [...], postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ zrelacjonował przebieg postępowania w tej sprawie, a w szczególności opisał w sposób analityczny podejmowane działania wyjaśniające, nawiązując do wskazań Sądu zawartych w wyroku z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 87/17. Organ stwierdził również, iż odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazał, że bezsporne jest, że E. B. był inwestorem wykonania otworu w stropie między mieszkaniami nr [...] i [...], a na wykonanie tych prac nie zostało wydane pozwolenie na budowę, ani nie podjęto w związku z nimi żadnych innych formalności prawno-budowlanych. Kwestią sporną była data wykonania otworu, przy czym inwestor, E. B. i B. R. oświadczyli, że został wykonany w 1991 r., a z kolei skarżąca, W. L. i B. K. zeznali, że w 1995 r. Powyższe ma znaczenie, gdyż od ustalenia daty zależy, czy w tej dacie wymagane było spełnienie jakichś wymogów formalno-prawnych na tego typu prace. Natomiast w oświadczeniach stron i świadków, poza zeznaniami skarżącej z 25 sierpnia 2017 r., nie występowały rozbieżności, co do tego, że likwidacja mediów i zamurowanie otworu drzwiowego do lokalu nr [...] nastąpiło w podobnym czasie lub później, po wykonaniu przedmiotowego otworu. W świetle przedłożonych przez inwestora kopii książeczki wpłat za energię elektryczną i gaz w mieszkaniu nr [...], organ przyjął, że gaz w tym mieszkaniu został zlikwidowany w maju 1992 r. Organ wyjaśnił też, że w 1991 r. książeczka została wystawiona na okres od stycznia do grudnia tego roku, a w 1992 r. od stycznia jedynie do czerwca. Zdaniem organu, likwidacja mediów w lokalu nr [...], jak i wykonanie przedmiotowego otworu nastąpiło przed rokiem 1995, czyli w czasie obowiązywania ustawy z 24 października 1974 roku - Prawo budowlane, a to powoduje, że wiarygodne są oświadczenia inwestora, E. B. i B. R., że wykonanie otworu nastąpiło w 1991 r. Nie zachowała się bowiem żadna inna dokumentacja archiwalna, w szczególności Prezydent Miasta Opola, [...] Sp. z o.o., ani [...] w [...] Sp. z o.o. nie są w posiadaniu żadnych dokumentów i informacji w sprawie. Organ przywołał treść art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz § 44 ust. 1 rozporządzenia WGTiOŚ z 1975 r., uznając, iż wykonanie spornego otworu nie wymagało uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Nie stanowi wymienionej w przepisie uciążliwości pogarszającej bezpieczeństwo ludzi lub mienia, co stwierdził PINB i podziela w całości WINB, jak też poświadcza tę okoliczność opracowanie B. R. W kwestii tego opracowania, organ odwoławczy uznał, że należy je zakwalifikować jako opinię techniczną sporządzoną przez osobę dysponująca odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi, a nie ekspertyzę. Przy czym autor - na podstawie posiadanej wiedzy specjalistycznej i doświadczenia zawodowego - ocenił przedmiotowe roboty budowlane jako wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i umożliwiające bezpieczne użytkowanie. Zdaniem organu, brak jest podstaw do kwestionowania podniesionych w opinii okoliczności i zawartych w niej wniosków. Skarżąca brała czynny udział w postępowaniu, a organy nie mają takiej możliwości, aby wbrew woli właściciela nieruchomości spowodować wejście na jej teren innej osoby, w którym mają być przeprowadzane oględziny. Wobec zarzutom odwołania, PINB nie miał możliwości wprowadzenia skarżącej do lokalu mieszkalnego wbrew woli jego właściciela. W ocenie organu, argumenty odwołania co do przesłanek wyłączenia pracownika organu pierwszej instancji są niezasadne. Nieuzasadniony jest także zarzut niewłaściwej wysokości stopni w schodach łączących lokale nr [...] i [...], bowiem w dacie wykonania przedmiotowego otworu, brak było przepisów szczegółowo regulujących wysokość stopni, czy pozostałych, wskazywanych w odwołaniu, parametrów schodów. Bezpodstawne są zarzuty także w kwestii "drabiny". Zgromadzone w sprawie materiały dowodowe, w szczególności fotografie, bezsprzecznie wskazują, że między lokalami nr [...] i [...] zostały wykonane schody, a nie drabina. Podobnie, ewentualna zgoda zarządcy budynku i wspólnoty mieszkaniowej nie ma znaczenia dla załatwienia niniejszej sprawy. Organ odwoławczy, w toku uzupełniającego postępowania wyjaśniającego zwracał się o informacje, ale jedynie dla potwierdzenia daty wykonania otworu. Ten sam cel przyświecał przy badaniu daty odłączenia mediów i zamurowania otworu drzwiowego do lokalu nr [...]. Czynności te (zgoda lub brak zgody zarządcy budynku/wspólnoty mieszkaniowej) nie mogą być rozstrzygane przez organy nadzoru budowlanego. Organ uznał za bezprzedmiotowe wzywanie byłego właściciela mieszkania nr [...] na przesłuchanie, gdyż bezsprzecznie otwór został wykonany przez E. B., w czasie kiedy był on, wraz z E. B., właścicielem lokalu. W ustalonym stanie faktycznym organ nie stwierdził naruszenia prawa uzasadniającego prowadzenie postępowania w sprawie samowolnych robót budowlanych, stąd postępowanie w tej sprawie było bezprzedmiotowe, a w konsekwencji została spełniona przesłanka do jego umorzenia.

W skardze na rozstrzygnięcie organu odwoławczego skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- zebranie, rozpatrzenie oraz dokonanie przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z K.p.a., przy wadliwie określonym przedmiocie sprawy i wadliwe utrzymanie w mocy decyzji pierwszej instancji;

- naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci § 44 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 1975 r. z powodu pogorszeniu warunków bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz § 52 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, poprzez jego pominięcie.

Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg. norm przepisanych. Cytując fragmenty uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia skarżąca zawarła obszerną polemikę, uznając, iż jej zdaniem, stanowisko organu w tej sprawie jest wadliwe i nie do przyjęcia. Skarżąca dostrzegła, że organ wprawdzie odniósł się do wszystkich zarzutów, które sformułowała w odwołaniu, lecz nie podziela argumentacji organu. Niesłusznie OWINB uznał za wiarygodne zeznania inwestora, jego małżonki oraz rzeczoznawcy B. R., a pozbawił wiarygodności zeznań skarżącej i W. L. oraz B. K.. Uznała, że organ nie wyjaśnił, "dlaczego skoro otwór w stropie został wykonany na jesień 1991 r. to książeczki wpłat obejmowały okres do czerwca 1992 r." Ponadto, książeczki wpłat to jedynie wiarygodny dowód na wykazanie dokonanych wpłat i nie jest przydatna w innych kwestiach. Sięgając natomiast do akt sprawy, skarżąca stwierdziła, że niejasności pojawiają po analizie treści zeznań inwestora. Przypomniała, że inwestor wskazał, iż jedyną osobą, która mogłaby mieć wiedzę w przedmiocie wykonywanych robót związanych z otworem był T. G., który nie żyje. Uznała również, że tego typu prace remontowe prowadzone w budynku wielolokalowym są uciążliwe i należą do tzw. robót brudnych, dlatego zamurowanie otworu drzwiowego było zbieżne z wykonaniem otworu w stropie, czyli po roku 1991. Zasygnalizowała także okoliczność braku zgłoszenia przez inwestora, zarządcy [...] sp. z o.o., że lokal nr [...] i [...] stanowi jeden lokal, co powodowało oddawanie odrębnie głosów na lokal nr [...] i lokal nr [...] przez inwestora. Co więcej cały czas utrzymywane były dwie odrębne księgi wieczyste dla każdego lokalu. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego, w ocenie skarżącej, należało przyjąć, że inwestor wykonał otwór w stropie w 1995 r., a wobec niedopełnienia wymogów formalnych, nie ujawniał tego faktu w księgach wieczystych ani u zarządcy budynku. Ponadto, na połączenie dwóch lokali stanowiących odrębne nieruchomości w jedną nieruchomość lokalową wymagana była zgoda właścicieli, w drodze uchwały, a takiej uchwały brak. Skarżąca poddała w wątpliwość pismo inwestora z dnia 5 września 2017 r., w którym przyznaje, że usunięcia licznika zgłaszał na przełomie 1992/1993 r., schody zaś zostały wykonane w roku 1993 r. Za niewiarygodne uznała również zeznania świadka B. R., bowiem pamięta "co widział w 1991 r. , a nie pamięta co napisał w opinii z 2016 r. W tej kwestii zawarła polemikę, nawiązując równocześnie do opinii technicznej autorstwa ww. B. R. Mając na uwadze treść odpowiedzi udzielonej organowi przez [...] sp. z .o.o. i spółkę [...], skarżąca podniosła, że pominięto jej wniosek o dostarczenie umów z dostawcami mediów. Zdaniem skarżącej, zbyt wąsko został zakreślony przedmiot postępowania, bo postępowanie dowodowe skoncentrowane było tylko na samym otworze w stropie, podczas gdy doszło do zamurowania drzwi i usunięcia mediów. Pismo OWINB skierowane do Prezydenta Miasta Opola z zapytaniem o posiadanie przez ten organ dokumentacji było niewłaściwe. Dostrzegła również mankamenty opinii technicznej, co uzasadnia jej zdaniem konieczność zlecenia ekspertyzy innemu rzeczoznawcy. Powieliła zarzut wraz z argumentacją w przedmiocie zagwarantowania skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, w tym w oględzinach otworu, w mieszkaniu stanowiącym własność inwestora. Akcentowała, że działania dotyczące części wspólnych budynku muszą mieć zgodę pozostałych właścicieli. Podtrzymała zarzuty w kwestii wysokości schodów (mają 20 cm a winny mieć 19 cm). Za wadliwy też uznała układ stopni i szerokość biegu schodów. Stwierdziła, że organ błędnie zakwalifikował dwa mieszkania jako mieszkaniowe [...], bowiem lokal nr [...] nie mieści się na innej kondygnacji, lecz na innej wysokości, gdyż [...] nie stanowią oddzielnej kondygnacji, a mieszkanie nr [...] znajduje się właśnie na [...]. W świetle powyższego uznała, że skarga zasługuje w całości na uwzględnienie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie wraz z uzasadnieniem zawartym w skarżonej decyzji. Organ zwrócił uwagę, że zarzuty skargi są ponowieniem argumentów odwołania, do których organ się odniósł w uzasadnieniu tej decyzji.

Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącej wnosił i wywodził jak w skardze, podtrzymując w pełni zaprezentowane stanowisko. Uczestnik postępowania - inwestor wnosił o oddalenie skargi. Podkreślił, że ustalenia organu są prawidłowe, a ponadto udało się jemu odszukać osobę, która w 1993 r. pomagała mu przetransportować schody i jej zamontować w mieszkaniu i która złożyła stosowne oświadczenie, gdyż mieszka w [...]. Podał, że otwór w stropie wykonał w 1991 r. jesienią. Zakwestionował stanowisko skarżącej związane z dodatkowym obciążeniem stropu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, wykazała, że decyzja ta nie narusza przepisów prawa, w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Przedstawienie przyczyn, jakie legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od przypomnienia, że postępowanie przed organem odwoławczym w przedmiotowej sprawie toczyło się na skutek prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, który wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2017 r., o sygn. akt II SA/Op 87/17, uchylił decyzję tego organu, w tym samym przedmiocie.

W związku z powyższym od razu podnieść należy, że zgodnie z przepisem art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Ustanowiona w art. 153 P.p.s.a. zasada związania powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, jak i postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej (konkretnej) sprawy administracyjnej. Moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy (por. wyrok NSA z dnia 25 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2692/16, LEX nr 2331455). Uregulowanie zawarte w art. 153 P.p.s.a. oznacza zatem, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania.

W ocenie Sądu, prowadząc ponownie postępowanie Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu zastosował się do uwag i wniosków przedstawionych w ww. wyroku z dnia 27 kwietnia 2017 r., prawidłowo ustalił stan faktyczny, eliminując dotychczasowe uchybienia w tym zakresie, zaś na podstawie poczynionych ustaleń podjął właściwe rozstrzygnięcie. Zatem ponownie rozpoznając skargę skarżącej, skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, że ocena przeprowadzonego ponownie postępowania oraz stanowisko OWINB nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, bowiem nie narusza ono prawa, co oznacza, że skarga nie może być uwzględniona.

W powołanym wyroku - co należy podkreślić - Sąd wskazał na potrzebę przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w kwestii daty wykonania otworu w stropie, bowiem ta okoliczność wykonania robót ma kluczowe znaczenie dla określenia, jakie przepisy Prawa budowlanego miały zastosowanie w dacie ich wykonania i czy w czasie ich obowiązywania istniał obowiązek uzyskania stosownego pozwolenia na budowę lub też zgłoszenia. Wyjaśnienie stanu faktycznego w omawianej kwestii pozwoli na ocenę odnośnie co do kwalifikacji spornych robót, a następnie ewentualnego wdrożenia właściwego trybu, w jakim należy dokonać ich legalizacji, przy uwzględnieniu zmian stanu prawnego. Innymi słowy, Sąd wskazał, że od daty wykonania robót będzie zależeć prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego, tj. przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. lub z 1994 r. W wyroku podniesiono, że pomimo, iż sporne roboty wykonano przed wielu laty, to fakt ten nie zwalniał organu z obowiązku podjęcia wszelkich możliwych czynności wyjaśniających. Przykładowo organ odwoławczy nie wezwał inwestora do wyjaśnienia, czy posiada on na piśmie zgodę zarządcy (administratora) budynku, na którą się powoływał podczas przeprowadzonych oględzin.

Uwzględniając powyższe, w celu ustalenia daty przeprowadzonych robót, w ponownym postępowaniu w wyniku wezwania inwestora, organ odwoławczy uzyskał odpowiedź, że na wykonie otworu w stropie, zamurowania otworu drzwiowego do lokalu nr [...] i usunięcia mediów była wydana przez zarządcę zgoda ([...] sp. z o.o.), której aktualnie już nie posiada. Natomiast z odpowiedzi od zarządcy w tej kwestii wynika, że nie posiada w tym przedmiocie dokumentacji, bowiem po upływie 5 lat nie jest już archiwizowana, lecz niszczona. Inwestor przedłożył również akt notarialny z dnia 23 stycznia 1991 r., oświadczając równocześnie, że otwór wykonał jesienią 1991 r. Oświadczył równocześnie, że na wykonanie przedmiotowych robót nie występował o pozwolenie budowlane, jak i nie dokonywał zgłoszenia robót, bowiem tego typu prace nie wymagały pozwolenia bądź zgłoszenia. Podczas wykonywania prac posiadał szkice i obliczenia sporządzone samodzielnie. Te stwierdzenia zawarte zostały również w protokole oględzin z dnia 31 sierpnia 2016 r., które przeprowadził organ pierwszej instancji, podczas których inwestor oświadczył, iż roboty prowadzone były także pod jego nadzorem bowiem posiada uprawnienia budowlane nr [...] do kierowania i nadzorowania robót budowlanych w zakresie konstrukcyjno-budowlanym. Organ dostrzegł też, że w opinii technicznej B. R. widnieje informacja o zgodzie ówczesnego zarządcy na usunięcie mediów, na podstawie której WIK, Zakład [...] zdemontowały liczniki w lokalu nr [...]. Również i do tych jednostek zwrócił się organ o szczegółowe informacje (dot. wykonania otworu, zamurowania otworu drzwiowego do lokalu nr [...] oraz usunięcia instalacji doprowadzających media do tego lokalu) i stosowne dokumenty z tamtego okresu lub przynajmniej jakikolwiek ślad po takiej dokumentacji. Jednakże Prezydent Miasta Opola, [...] sp. z o.o., Wodociągi i Kanalizacja odpowiedziały, iż nie są w posiadaniu żadnych dokumentów i informacji w ww. zakresie. Organ odwoławczy, w tym ponownym postępowaniu, przesłuchał także świadków i strony. Inwestor, E. B. i autor opinii technicznej zgodnie zeznają, że otwór w stropie został wykonany jesienią 1991 r., zaś demontaż licznika gazowego w maju 1992 r., natomiast otwór drzwiowy do lokalu nr [...] został zamurowany w roku 1993. Na okoliczność istnienia ww. licznika wyłącznie do podanej daty, inwestor przedłożył dowód jaki jedynie posiadał, tj. książeczkę opłat wystawioną w styczniu 1992 r. tylko do czerwca 1992 r. Powyższe okoliczności znalazły odzwierciedlenie również w opinii technicznej, sporządzonej przez osobę dysponującą odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi. W opinii tej opisano sposób wykonania robót budowlanych, zastosowane materiały budowlane, a jego autor na podstawie posiadanej wiedzy specjalistycznej i doświadczenia zawodowego ocenił przedmiotowe roboty budowlane jako wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i umożliwiające bezpieczne użytkowanie, na co jednoznacznie wskazują wnioski zawarte w opinii. Odnotować można, z uwagi na zarzuty odwołania i skargi, że organ uznał za bezprzedmiotowe wzywanie byłego właściciela mieszkania nr [...] na przesłuchanie - o co wnosiła skarżąca - bowiem w sprawie okolicznością bezsporną pozostaje fakt, że otwór w stropie wykonał nowy właściciel (po [...] 1991 r. - data sprzedaży), czyli inwestor – E. B. Natomiast skarżąca – R. D., W. L. oraz B. K. zgodnie zeznali (jako świadkowie), że ich zdaniem otwór w stropie został wykonany w 1995 r. Przy czym skarżąca i W. L. podali, że prawdopodobnie i wtedy dokonano zamurowania otworu drzwiowego do lokalu nr [...].

W świetle opisanych czynności i działań w postępowaniu wyjaśniającym przez organ odwoławczy, mających odzwierciedlenie w materiale dokumentacyjnym, przyjąć należało, że w tym postępowaniu organ ten podjął wszelkie możliwe czynności wyjaśniające, w szczególności uwzględniające zalecenia zawarte w cyt. wyżej wyroku. Organ wezwał inwestora do wyjaśnienia kwestii zgody zarządcy budynku, w aktach znajduje się akt notarialny zakupu przez inwestora lokalu nr [...], wystąpił też do zarządcy o wyjaśnienie i dokumentację, a ponadto do Wodociągów i Kanalizacji, Zakładu [...] oraz Prezydenta Miasta Opola. Wbrew zarzutom skargi, organ nie zawężał tych czynności jedynie do otworu w suficie. Organ dysponował też opinią techniczną sporządzoną przez osobę uprawnioną. Powtórzył również czynności przesłuchania świadków oraz stron w kwestiach spornych.

W wyniku postępowania wyjaśniającego, na podstawie zgromadzonych dowód organ przyjął, iż wykonanie przedmiotowych robót miało miejsce przed 1995 r. Zatem uwzględniając materiał dowodowy zebrany i oceniony według reguł zawartych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., przy realizacji wskazań ww. wyroku, brak podstaw, zdaniem Sądu, do zarzucenia organowi odwoławczemu, że wydając zaskarżoną decyzję nie dokonał ustaleń wymaganych dla rozstrzygnięcia i nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie, przez co naruszył wskazane wyżej przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na zarzuty skargi odnotować też przyjdzie, iż obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych mających potwierdzić okoliczności korzystne dla skarżącej. Zasada wynikająca z powyższych przepisów nie zwalnia skarżącej z obowiązku dostarczenia takich materiałów, z których wywodzi ona korzystne dla siebie skutki. Przy czym, w okolicznościach tej sprawy dodać też trzeba, że organ prowadzący postępowanie nie ma obowiązku przeprowadzenia wszystkich dowodów wnioskowanych przez stronę. Nie może organ pominąć jedynie wskazywanych środków dowodowych, gdy nie zostały wyjaśnione sporne fakty mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1607/16, LEX nr 2345355).

Skoro, jak wykazał i przyjął organ, że inwestor wykonał sporne roboty przed rokiem 1995, stąd zasadnie oceny tych robót dokonał organ w czasie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229, z późn. zm.). Zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można było rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Uszczegółowienie tej regulacji i wyjątki od niej zastały określone w akcie wykonawczym (na podstawie delegacji ustawowej z art. 28 ust. 4), tj. rozporządzeniu Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 . w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8 poz. 48, z późn. zm.). Według § 44 ust. 1 tego rozporządzenia pozwolenia na budowę wymagało: 1) wykonanie i rozbudowa stałych i tymczasowych budynków, 2) wykonanie robót budowlanych w istniejącym budynku, obejmującym wymianę fundamentów, słupów lub ścian nośnych na rozwiązania o innych właściwościach technicznych albo zabezpieczenie budynku przed wpływem eksploatacji górniczej, 3) wykonanie: a) stałych ścian oporowych o wysokości powyżej 1 m, b) stałych instalacji gazowych, c) 2 stałych ogrodzeń: - od strony dróg (ulic) i placów publicznych oraz od innych miejsc publicznych, - z cementu jako pełne oraz z kształtowników metalowych i blach lub ze stali budowlanej, niezależnie od położenia tych ogrodzeń, d) w miejscach publicznych pomników, posągów i wodotrysków, stałych urządzeń wpływających na wygląd obiektów budowlanych, jak urządzenia reklamowe i ogłoszeniowe, oraz kapliczek i innych podobnych obiektów kultu religijnego, 4) wykonanie innych inwestycji budowlanych: a) poza terenami istniejącej zagrody (siedliska) albo poza terenem istniejącej, częściowo już zagospodarowanej działki budowlanej, b) poza terenem działki wydzielonej geodezyjnie, zgodnie z przepisami o wyznaczeniu terenów budowlanych w miastach lub na obszarach wsi, c) w obiektach zabytkowych oraz w ich otoczeniu, d) mogących wprowadzić lub zwiększyć uciążliwości pogarszające warunki sanitarne, bezpieczeństwa ludzi lub mienia albo warunki wykorzystania terenów sąsiednich.

Wykonanie opisanego w zebranym materiale dokumentacyjnym otworu w stropie wykracza poza katalog robót zawartych w tym zacytowanym przepisie, dlatego zasadnie organ odwoławczy przyjął, że realizacja tego typu robót nie wymagała uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. W szczególności dostrzec trzeba, że wykonanie otworu w stropie nie stanowi wymienionej w przepisie uciążliwości pogarszającej bezpieczeństwo ludzi lub mienia. Tę okoliczność stwierdził organ nadzoru, który posiada stosowne doświadczenie i wiedzę, aby samodzielnie dokonać oceny ww. zakresie. Również B. R. w opracowaniu technicznym wskazał na prawidłowe wykonanie przedmiotowego otworu - co istotne - niezagrażające bezpieczeństwu mienia i ludzi.

Podobnie, dyspozycją przywołanych wyżej przepisów nie były objęte - w tym konkretnym przypadku - roboty polegające na zamurowaniu otworu drzwiowego w lokalu nr [...], demontażu licznika, czy też wykonaniu wewnętrznych schodów. Trafnie zatem odniósł się organ do zarzutów odwołania i skargi w kwestii niewłaściwej wysokości stopni w schodach łączących lokale nr [...] i [...], jak i niezgodności parametrów tych schodów. Zauważyć należy, że zarzut naruszenia w tej sprawie zasady czynnego udziału strony na każdym etapie postępowania - niewpuszczenie skarżącej do mieszkania przez jej właściciela podczas oględzin - wymagał wykazania przez skarżącą istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Taka bowiem okoliczność, bez wykazania istnienia związku przyczynowego nie niweczy dokonanej czynności procesowej.

Bezpodstawne okazały się również zarzuty w przedmiocie braku elementów, jakie powinien zawierać dokument pn. "Ekspertyza", bowiem organ odwoławczy w tej materii podzielił pogląd skarżącej, uznając tzw. ekspertyzę wyłącznie jako opinię techniczną, stanowiącą dowód w tej sprawie.

W realiach niniejszej sprawy brak było podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszenia prawa przez samowolne roboty budowlane, zatem jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Sprawa administracyjna bowiem okazała się bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a., gdyż nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu nadzoru budowlanego, a w konsekwencji została spełniona przesłanka do umorzenia postępowania.

Podsumowując, stwierdzić należy, że wbrew zarzutom skargi zaskarżona decyzja z dnia 14 listopada 2017 r. nie narusza prawa. Rozstrzygnięcie to zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, w ramach którego uwzględnione zostały wskazania wyrażone w wyroku tutejszego Sądu z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 87/17. Organ odwoławczy, w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania, rzetelnie ustalił stan faktyczny, a następnie dokonał właściwego rozstrzygnięcia.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.