Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1387/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 33 ust. 1 i 2, art. 35 ust. 1, 2 i 3, art. 267 pkt 1 i 2, art. 280 pkt 1, art. 281 ust. 1, 2 i 5, art. 389 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne
article: art. 7, 77 i 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ WSA Marcin Kamiński Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty podwyższonej za pobór wody podziemnej w miejscowości Niebieszczany I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] (dalej: Nadleśnictwo lub Skarżący) jest decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] (dalej: Dyrektor) z dnia [...] października 2018 r., nr [...], ustalająca opłatę podwyższoną za pobór wody podziemnej.

Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] września 2018 r. nr [...], stanowiącym Informację ustalającą wysokość opłaty podwyższonej za usługi wodne Nr [...], Dyrektor, działając na podstawie art. 281 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz.U. poz. 1566 i 2180 – dalej: u.P.w.) w związku z korzystaniem z usług wodnych polegających na poborze wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, ustalił dla Nadleśnictwa [...] za okres 1 stycznia 2018 r. do 31 marca 2018 r. opłatę podwyższoną w wysokości 40,00 zł, za pobór wód podziemnych w miejscowości [...]. Ustalając opłatę organ wskazał, że została ona obliczona zgodnie z art. 281 ust. 1 pkt 1 u.P.w., w wysokości 500% opłaty zmiennej za pobór wody podziemnej, ustalonej w informacji Nr [...] z dnia [...] września 2018 r. w wysokości 8 zł za okres I kwartału 2018 r.

W złożonej reklamacji Nadleśnictwo [...] nie zgodziło się z wysokością naliczonej opłaty podwyższonej. W ocenie Nadleśnictwa w przedmiotowym przypadku pobór wód podziemnych odbywa się w ramach zwykłego korzystania z wód, o którym mowa w art. 33 u.P.w. Obecnie obowiązujące przepisy u.P.w. wprowadzają rozróżnienie na korzystanie z wód w ramach zwykłego i powszechnego korzystania oraz na korzystanie z wód w ramach usług wodnych. Ponadto w ocenie Nadleśnictwa, to że jest ono podmiotem instytucjonalnym prowadzącym działalność na podstawie przepisów ustawowych, wcale nie wyłącza możliwości poboru wód podziemnych w ramach zwykłego korzystania. Dla dokonania oceny czy Nadleśnictwo pobiera wody podziemne w ramach zwykłego korzystania, czy też w ramach usługi wodnej, konieczne jest dokonanie ustaleń w zakresie ilości pobieranej wody, stosownie do treści art. 33 ust. 4 pkt 1 u.P.w. (nie więcej jak średniorocznie 5 m3 na dobę). Nadleśnictwo nadmieniło również, że ujęcie wody w [...] powstało w 1969 r. i obecnie służy do zaopatrywania w wodę budynku leśniczówki leśnictwa [...], co tym samym potwierdza, że jest to zwykłe korzystanie z wody a nie usługa wodna. Ponadto Skarżący zwrócił uwagę, że w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, czyli w momencie budowy ujęcia wody podziemnej, zwykłe korzystanie z wód nie wymagało uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Natomiast obecnie obowiązujące przepisy u.P.w. ustanawiają, w art. 389, obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego m.in. na szczególne korzystanie z wód oraz na usługi wodne. W ocenie Nadleśnictwa należy więc uznać, że pobór wód podziemnych w ramach zwykłego korzystania z wody nie wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, w związku z czym naliczenie opłaty podwyższonej pozbawione jest podstaw prawnych.

Dyrektor uznał złożoną reklamację za niezasadną i decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 280 pkt 1 ppkt a, art. 281 ust. 5 u.P.w. oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm. – dalej: k.p.a.) określił dla Nadleśnictwa za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 marca 2018 r. opłatę podwyższoną w wysokości 40,00 zł, za pobór wody podziemnej w miejscowości [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że nie uznał złożonej reklamacji, gdyż woda podziemna pobierana jest zgodnie z deklaracją Nadleśnictwa w protokole kontroli NR [...] do innych celów socjalno-bytowych ( § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia). Jak wskazał organ, Nadleśnictwo [...] jest jedynie zarządcą terenu w imieniu Skarbu Państwa, a zgodnie z art. 33 ust. 1 i 3 "właścicielowi gruntu przysługuje prawo do zwykłego korzystania z wód stanowiących jego własność oraz z wód podziemnych znajdujących się w jego gruncie". Natomiast zwykłe korzystanie z wód służy zaspokojeniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego oraz gospodarstwa rolnego. Nie ma zatem przesłanki do nienaliczania opłaty podwyższonej, na terenie na którym następuje pobór wód podziemnych i zgodnie z rozporządzeniem również podlega opłacie zmiennej, a z uwagi na brak pozwolenia wodnoprawnego opłacie podwyższonej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Nadleśnictwo wniosło o uchylenie w całości opisanej wyżej decyzji oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie:

1. art. 6, art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. polegające na zaniechaniu poczynienia dokładnych ustaleń faktycznych odnośnie wielkości dobowego poboru wody oraz sposobu korzystania z wody podziemnej pobieranej z ujęcia wody w miejscowości [...], pod kątem zbadania czy nie dochodzi do zwykłego korzystania z wody;

2. art. 7a k.p.a. polegające na zaniechaniu zastosowania tego przepisu, w sytuacji wątpliwości co do znaczenia pojęcia "zwykłego korzystania z wody";

3. art. 11 i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. polegające na zaniechaniu wskazania w treści zaskarżonej decyzji informacji o wysokości i sposobie ustalenia opłaty zmiennej, na podstawie której została ustalona opłata podwyższona;

4. art. 33 w zw. z art. 35 ust. 1 u.P.w. polegające na błędnym uznaniu, iż zwykłe korzystanie z wody nie może dotyczyć podmiotu instytucjonalnego, takiego jakim jest Nadleśnictwo reprezentujące Skarb Państwa, bez szczegółowego odniesienia się do faktycznego sposobu korzystania z wody podziemnej.

W uzasadnieniu skargi Nadleśnictwo podało, że w kwartale podlegającym kontroli z ujęcia wody [...] pobranych zostało 34 m3 wody podziemnej, co ustalono w treści Protokołu Kontroli nr [...]. Już na podstawie tej informacji można zdaniem skarżącego orientacyjne ustalić, że pobór wody podziemnej wynosi około 0,377 m3 na dobę (34 m3 : 90 dni w kwartale) i tym samym nie przekracza 5 m3 poboru na dobę, o których mowa w przepisie art. 33 ust. 4 pkt 1 u.P.w. Ponadto Skarżący przytoczył argumentację zawartą uprzednio w reklamacji. Zarzucił, że Organ zaniechał poczynienia ustaleń faktycznych dotyczących rzeczywistego sposobu korzystania z leśniczówki. Jego zdaniem przepis art. 33 u.P.w. swoim literalnym brzmieniu nie wprowadza ograniczenia, zgodnie z którym zwykłe korzystanie z wody może dotyczyć jedynie osób fizycznych. Skarżący nie zgodził się również z twierdzeniem organu, że Nadleśnictwo jako jedynie zarządca terenu, nie ma prawa do zwykłego korzystania z wody, bowiem z punktu widzenia przepisów ustawy o lasach w zasadzie niemożliwym jest oddzielenie bytu prawnego Nadleśnictwa od osobowości prawnej Skarbu Państwa. Końcowo Skarżąca strona podniosła, że w treści zaskarżonej decyzji nie wskazano ile wynosi i w jaki sposób oraz na jakiej podstawie została ustalona opłata zmienna, na podstawie której ustalono opłatę podwyższoną w przedmiotowej sprawie, co tym samym uniemożliwiło sformułowanie merytorycznych zarzutów odnośnie sposobu ustalania wysokości opłaty zmiennej i co za tym idzie opłaty podwyższonej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do podniesionych w jej treści zarzutów wyjaśnił, że nie brał pod uwagę faktu, że ilość pobranej wody nie przekracza 5m3/d, gdyż taki sposób korzystania zarezerwowany jest wyłącznie do zaspokajania potrzeb własnego gospodarstwa domowego oraz gospodarstwa rolnego. Natomiast budynki leśniczówek są własnością Skarbu Państwa w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe. Osoby mieszkające w tych budynkach nie są właścicielami gruntu w którym znajduje się pobierana woda, a jedynie właścicielowi gruntu przysługuje prawo do zwykłego korzystania z wód zgodnie z art. 33 ust. 1 i 3. Zdaniem organu Skarb Państwa reprezentowany przez odpowiednie Nadleśnictwo prowadzi działalność gospodarczą i jest przedsiębiorcą w rozumieniu art. 4792 § 1 k.p.c. i art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, co wynika m.in. z art. 4 ust. 3 ustawy o lasach. Skoro zatem Nadleśnictwa prowadzą działalność gospodarczą winny posiadać pozwolenie wodnoprawne w myśl przepisów z art. 389 pkt 2 w zw. z art. 34 pkt 13 u.P.w. Ponieważ Skarżący nie posiada wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego i w związku z tym, że zakres korzystania z wody wykracza poza korzystanie zwykłe, konieczne było uregulowanie stanu formalno-prawnego w tym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga jako zasadna, została przez Sąd uwzględniona.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach.

Podstawy materialnoprawne decyzji Organu Polskich Wód wyraża art. 280 pkt 1 u.P.w. Opłatę podwyższoną ponosi się w razie korzystania z usług wodnych polegających na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych, bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Wysokość opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 280 pkt 1 u.P.w., w przypadku dokonywania poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego ustala się w wysokości 500% opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych. Opłatę podwyższoną ponosi się niezależnie od opłaty zmiennej za usługi wodne. Wysokość opłaty podwyższonej ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat podwyższonych w formie informacji (art. 281 ust. 1, 2 i 5 u.P.w.).

Z treści przytoczonych przepisów ponad wszelką wątpliwość wynika, że opłata podwyższona stanowi postać sankcji administracyjnoprawnej o wymiarze finansowym, nakładanej na podmiot korzystający z wody w sposób odpowiadający ustawowej definicji usługi wodnej, bez wymaganego mocą u.P.w. pozwolenia wodnoprawnego. W myśl art. 389 pkt 1 u.P.w., pozwolenie wodnoprawne jest wymagane od podmiotu korzystającego z usług wodnych. Jeżeli więc określony podmiot prawa korzysta z usług wodnych bez pozwolenia właściwych władz administracyjnych, to powinien oprócz opłaty zmiennej ponieść karę w postaci opłaty podwyższonej, której wysokość zależy od wysokości opłaty zmiennej (stanowi jej wielokrotność). Opłata zmienna bezpośrednio determinuje wysokość opłaty podwyższonej, co powoduje że brak podstaw do żądania opłaty zmiennej skutkuje równocześnie brakiem podstaw do naliczenia opłaty podwyższonej. Jednocześnie opłaty o jakich mowa, obok opłat za usługi wodne, należą do katalogu instrumentów ekonomicznych służących administracji publicznej w gospodarowaniu wodami – art. 267 pkt 1 i 2 u.P.w. Mają one przeciwdziałać nielegalnemu korzystaniu z usług wodnych, czyli takiemu które odbywa się bez zgody właściwego organu władzy wodnej.

Usługi wodne to znana ustawie postać korzystania z wód, której definicję ustawową wyraża art. 35 ust. 1, 2 i 3 u.P.w. Polegają one na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Definicja ta, w odniesieniu do celu usług wodnych, odpowiada definicji zawartej w art. 2 pkt 38 Ramowej Dyrektywy Wodnej, zgodnie z którą usługi wodne oznaczają wszystkie usługi, które gospodarstwom domowym, instytucjom publicznym lub każdej działalności gospodarczej umożliwiają korzystanie z wód w określony sposób. Definicja usług wodnych, z której nie wynikają wyraźnie kryteria pozwalające na zakwalifikowanie określonego korzystania z wód jako usługi wodnej, wymaga każdorazowego sprawdzenia, czy spełnione są kryteria określone w art. 35 ust. 1 u.P.w., czyli cel usług wodnych, oraz czy dane korzystanie można zaliczyć do katalogu usług z art. 35 ust. 3 u.P.w. (por. wyrok WSA w Gdańsku z 18 września 2018 r., sygn. II SA/Gd 365/18, LEX). Dodać do tego należy konieczność wyraźnego odróżniania usług wodnych od korzystania powszechnego i zwykłego z wód oraz korzystania szczególnego. W świetle jednoznacznej wypowiedzi ustawodawcy, usługi wodne to korzystanie z wód wykraczające poza granice powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód – art. 35 ust. 1 u.P.w.

Beneficjentem usług wodnych mogą być gospodarstwa domowe, podmioty publiczne oraz podmioty prowadzące działalność gospodarczą – art. 35 ust. 1 i 2 u.P.w. Na mocy tych regulacji adresatem decyzji określającej wysokość opłat za usługi wodne może być państwowa lub samorządowa jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej, jeżeli korzysta z wód w ramach usług wodnych. Do tego wniosku prowadzi użycie przez ustawodawcę wyrażenia "podmioty publiczne", którego pojemność jest na tyle szeroka, że oprócz podmiotów administracji jak państwo czy samorząd terytorialny, obejmuje także wszystkie działające w ich imieniu instytucje publiczne (np. urzędy) niezależnie od tego czy posiadają osobowość prawną w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Ten wniosek potwierdza przepis art. 269 ust. 4 u.P.w., który zwalnia od opłaty za usługi wodne, urzędy morskie. Należy pamiętać, że w prawie administracyjnym podmiotowość administracyjnoprawna nie jest uzależniona od posiadania przez adresata normy podmiotowości cywilnoprawnej.

W celu odniesienia się do zarzutów skargi oraz argumentacji Organu "Polskich Wód" należało sięgnąć nie tylko do stosownych regulacji u.P.w., ale także do ustawy o lasach. Przepisy ustawy o lasach normują status ustrojowy jednostki organizacyjnej, na którą nałożono obowiązek wniesienia opłaty podwyższonej. Poszerzenie wywodu o analizę tych regulacji, umożliwi wyjaśnienie kluczowej w niniejszej sprawie kwestii, czy ma rację Organ Polskich Wód, co do wyłącznie gospodarczej aktywności strony skarżącej.

Otóż w myśl art. 32 ust. 1 ustawy o lasach, "Lasy Państwowe" jako państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej reprezentuje Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia. Jak stanowi zaś art. 4 ustawy o lasach, lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa zarządza Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe. Natomiast w myśl ust. 3 powołanego artykułu w ramach sprawowanego zarządu Lasy Państwowe prowadzą gospodarkę leśną, gospodarują gruntami, innymi nieruchomościami oraz ruchomościami związanymi z gospodarką leśną. Prowadzą także ewidencję majątku Skarbu Państwa a także ustalają jego wartość. Nie stanowi też wątpliwości, iż w skład Lasów Państwowych wchodzą obok Dyrekcji Generalnej Lasów Państwowych, regionalnych Dyrekcji Lasów Państwowych Nadleśnictwa, którymi administruje nadleśniczy. Nadleśniczy samodzielnie prowadzi gospodarkę leśną, odpowiada za stan lasu, a w szczególności reprezentuje Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych, kieruje Nadleśnictwem, bezpośrednio zarządza lasem, innymi nieruchomościami Skarbu Państwa pozostającymi w zarządzie lasów państwowych, ponadto inicjuje koordynuje oraz nadzoruje działalność pracowników Nadleśnictwa.

Z przytoczonych regulacji wynika więc, że Skarb Państwa jest właścicielem nieruchomości stanowiących lasy państwowe, zaś zarząd tym mieniem wykonuje specjalistyczna jednostka organizacyjna jaką jest Państwowe Gospodarstwo Leśne "Lasy Państwowe". Skarżąca działa więc w ramach osobowości prawnej Skarbu Państwa, co oznacza, iż jej działania są działaniami w/w osoby prawnej. Przepisy ustawy o lasach powierzając Lasom Państwowym zarząd składnikami mienia państwowego, decydują o możliwości wykonywania przez tą jednostkę organizacyjną uprawnień właścicielskich, w tym co oczywiste czerpania z uprawnień wypływających z przepisów u.P.w., a przewidujących zwykłe korzystanie z wód. W świetle prawa Skarbowi Państwa przysługują te uprawnienia, które w jego imieniu wykonuje podmiot publiczny jakim są jednostki organizacyjne Lasów Państwowych. Dlatego słusznie strona skarżąca podnosi brak prawnej możliwości wyłączenia z zarządu lasami państwowymi prawa do zwykłego korzystania z wód znajdujących się w gruncie nieruchomości należącej do Skarbu Państwa. Nadleśnictwo wykonując swe ustawowe zadania, zobligowane jest zachowywać się jak właściciel, w imieniu którego zarządza nieruchomościami stanowiącymi lasy należące do Państwa. Dlatego Nadleśnictwo pomimo, że nie posiada osobowości prawnej, z racji wykonywania czynności zarządu składnikami leśnymi mienia Skarbu Państwa może być adresatem przepisów definiujących korzystanie zwykłe z wód, tj. art. 33 ust. 1 u.P.w.

Jednocześnie mając na uwadze te niewątpliwie gospodarcze uprawniania Lasów Państwowych, nie można tracić z pola widzenia określonego w ustawie sposobu powoływania organów tej instytucji oraz szeregu kompetencji o podłożu władczym, które nakazują traktować Lasy Państwowe, nie tylko jako podmiot wykonujący gospodarkę leśną, ale także jako element ustroju administracji publicznej. Otóż jak wynika z art. 33 ust. 2 ustawy o lasach, Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych powołuje i odwołuje naczelny organ administracji publicznej jakim jest minister właściwy do spraw środowiska. Organy lasów mogą decydować o zakresie przysługującego obywatelom publicznoprawnego uprawnień do powszechnego korzystania z lasów państwowych. Otóż na podstawie art. 26 ust. 3 ustawy o lasach, nadleśniczy wprowadza okresowy zakaz wstępu do lasu stanowiącego własność Skarbu Państwa, w razie gdy: 1) wystąpiło zniszczenie albo znaczne uszkodzenie drzewostanów lub degradacja runa leśnego; 2) występuje duże zagrożenie pożarowe; 3) wykonywane są zabiegi gospodarcze związane z hodowlą, ochroną lasu lub pozyskaniem drewna. Na mocy przepisów powołanej ustawy w Lasach Państwowych utworzono Służbę Leśną, której pracownicy zajmują się zwalczaniem przestępstw i wykroczeń w zakresie szkodnictwa leśnego i ochrony przyrody oraz wykonywaniem innych zadań w zakresie ochrony mienia. W jej ramach funkcjonuje Straż Leśna, której strażnicy mają prawo m.in. do nakładania oraz pobierania grzywien – art. 47 ust. 2 ustawy o lasach.

Tak ukształtowany przez ustawodawcę status prawny strony skarżącej, nie pozwala ujmować jej działalności wyłącznie jako nastawionej na działalność zarobkową, traktowaną w przepisach prawa publicznego jako działalność gospodarcza. Z pewnością, działalnością o tym charakterze nie będzie władcze jak i nie władcze administrowanie dobrem publicznym, tj. lasami państwowymi. Podane wyżej przykłady kompetencji stricte administracyjnych pracowników i organów Lasów Państwowych, umożliwiają bezpośrednie łączenie tej instytucji z organizacją administracji leśnej. Organy administracji leśnej są terenowymi organami rządowej administracji specjalnej łączącymi funkcje z zakresu administracji państwowej ze specjalistycznymi zadaniami spoza obszaru stosunków administracyjnych (zob. Prawo administracyjne, red. J. Boć, Wrocław 1993 r., s. 97 i nast.). Wbrew twierdzeniom Organu Polskich Wód, art. 4 ust. 3 ustawy o lasach nie przesądza jednoznacznie o tym, że wszelka aktywność Lasów Państwowych jest działalnością gospodarczą. Na podstawie treści tego przepisu nie można stawiać kategorycznego wniosku o wyłącznie zarobkowym charakterze czynności zarządczych, których przedmiotem są lasy należące do Skarbu Państwa. Takie spojrzenie jest zbyt wąskie bo nie uwzględnia pozostałych istotnych dla statusu Lasów Państwowych zadań tej jednostki organizacyjnej.

Powyższe uwagi na temat statusu prawnego Lasów Państwowych, umożliwiają przejście do analizy treści art. 33 ust. 2 u.P.w. (prawo właściciela gruntu do zwykłego korzystania z wód), a więc przepisu, co do którego wykładni strony niniejszego postępowania znacząco się różnią. Powołany artykuł stanowi odpowiednik nieobowiązującego już art. 36 ust. 2 u.P.w. z 2001 r., który wyznaczał dozwolone cele korzystania zwykłego z wód. Zwykłe korzystanie z wód to prawo właściciela gruntu do korzystania z wód stanowiących jego własność oraz z wód podziemnych znajdujących się w jego gruncie. Przytoczone regulacje wskazują, że zwykłe korzystanie z wód ma służyć zaspokojeniu potrzeb gospodarstwa domowego oraz gospodarstwa rolnego. Tak określone cele dozwolonego korzystania mają według Organu eliminować możliwość korzystania zwykłego z wód przez Nadleśnictwo, które jest jednostką organizacyjną, a nie osobą fizyczną i dodatkowo prowadzi ono działalność gospodarczą.

Zdaniem Sądu zarówno w poprzednio obowiązującym stanie prawnym jak również w świetle obecnie obowiązujących przepisów, zwykłe korzystanie z wód przysługuje nie tylko osobom fizycznym, ale także osobom prawnym. Świadczy o tym treść art. 33 ust. 1 u.P.w., która w sposób wyraźny przyznaje prawo zwykłego korzystania z wód każdemu właścicielowi gruntu, a nie tylko takim właścicielom gruntów którzy są osobami fizycznymi. Inne brzmienie tego przepisu prowadziłoby do oczywistej sprzeczności z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, który nakazuje tak samo traktować prawo własności należne różnym podmiotom prawa. Powołany przepis Konstytucji RP brzmi: Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Dlatego art. 33 ust. 1 u.P.w. w zakresie w jakim posługuje się sformułowaniem potrzeb własnego gospodarstwa domowego, obejmuje również potrzeby własne osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w takim rozmiarze, który nie narusza ograniczeń dostępu do wód, wynikających z art. 33 ust. 4 pkt 1 i 2 wyżej wymienionej ustawy - pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych w ilości średniorocznie nieprzekraczającej 5 m3 na dobę, wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w ilości nieprzekraczającej łącznie 5 m3 na dobę. Jest oczywistym, że w obszarze korzystania zwykłego nie będą mieścić się również te wszystkie postacie dostępu do wód, które ustawodawca uznaje za szczególne korzystanie oraz usługi wodne – art. 34 i art. 35 u.P.w. Sąd nie dostrzega racjonalnych powodów, które pozwalałyby na tak istotne różnicowanie podmiotów prawa w korzystaniu z podlegającego równej ochronie prawa własności. Na pogorszenie sytuacji administracyjnoprawnej osób prawnych w tym Skarbu Państwa nie pozwala organom władzy publicznej konstytucyjna zasada równości – art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Powyższa wykładnia podyktowana jest także treścią ustawowej definicji zwykłego korzystania ze środowiska jaką zawiera art. 4 ust. 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska. W myśl tej regulacji zwykłym korzystaniem ze środowiska jest takie korzystanie, które wykracza poza ramy korzystania powszechnego, co do którego ustawa nie wprowadza obowiązku uzyskania pozwolenia, oraz zwykłe korzystanie z wody w rozumieniu przepisów u.P.w.. Jest charakterystyczne, że przytoczony przepis nie ogranicza podmiotów korzystających ze środowiska tylko do korzystania dla potrzeb gospodarstwa domowego lub rolnego.

W świetle tej argumentacji musiały znaleźć potwierdzenie te zarzuty skargi, które kwestionują przeprowadzony przez Organ proces dochodzenia do prawdy materialnej – art. 7, 77 i 80 K.p.a. Organ "Polskich Wód" nieprawidłowo bo z naruszeniem przepisów prawa materialnego z góry założył, że Nadleśnictwo prowadzi działalność gospodarczą, której nie da się pogodzić z ustawowymi celami korzystania zwykłego z wód. Jak wykazano wyżej, Lasy Państwowe nie są podmiotem, którego działalność wyłącznie zamyka się w czynnościach zarobkowania, stąd należało dokładnie wyjaśnić potrzeby funkcjonowania leśniczówki, której mieszkańcy dokonują poboru wody podziemnej w podanej w decyzji ilości. Ze względu na pełnienie przez Lasy Państwowe funkcji administracyjnych, zbliżonych zresztą do tych jakimi posługują się Organy "Polskich Wód" (w obu tych sytuacjach mamy do czynienia z instytucjami administrującymi dostępem do dóbr publicznych), trudno było bezkrytycznie założyć wykorzystywanie pobieranej wody podziemnej dla celów działalności (pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych), która w świetle art. 35 ust. 3 pkt 1 u.P.w., generuje potrzebę posiadania przez korzystającego pozwolenia wodnoprawnego. Tym bardziej, że jak wynika z niebudzących sporu ustaleń względem ilości pobranych wód w pierwszym kwartale 2018 r., może się ona mieścić w dozwolonych właścicielowi granicach korzystania, tj. pobór w ilości 5 m³ średniorocznie, na dobę. Dopiero przeprowadzenie dokładnych ustaleń i rozważań na temat tej kluczowej dla sprawy kwestii, umożliwi odpowiedź na pytanie o dopuszczalność nakładania na stronę obowiązku opłaty zmiennej, jak również opłaty podwyższonej.

Zobrazowane dotychczas powody musiały wpłynąć na rozstrzygnięcie Sądu w sprawie dotyczącej legalności decyzji określającej wysokość opłaty podwyższonej, jako oczywiście zależnej od wysokości opłaty zmiennej. Zgodnie z art. 280 u.P.w., opłatę podwyższoną ponosi się w razie korzystania z usług wodnych polegających na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych. Akcesoryjny charakter tego rodzaju opłaty uwidacznia się w uzależnieniu jej poniesienia od korzystania przez zobowiązanego do jej uiszczenia z usług wodnych oraz posiadania pozwolenia wodnoprawnego. Skoro Organ Polskich Wód nie wyjaśnił czy Nadleśnictwo korzysta z wód w ramach przysługującego Skarbowi Państwa korzystania zwykłego, to jego decyzja o opłacie podwyższonej została wydana przedwcześnie. Dokładne wyjaśnienie kwestii przesadzających o zwykłym korzystaniu przez Nadleśnictwo z wód podziemnych w ramach prowadzonej leśniczówki, pozwoli rozstrzygnąć Organowi o dopuszczalności wymierzania opłaty podwyższonej, stanowiącej postać administracyjnoprawnej sankcji za brak wymaganego przez prawo pozwolenia wodnoprawnego.

Zaniechanie dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie ustalenia czy Nadleśnictwo pobiera wody w ramach korzystania zwykłego czy też usługi wodnej, doprowadziło do wydania przez Organ "Polskich Wód", przedwczesnej decyzji o ustaleniu opłaty podwyższonej. Stwierdzone przez Sąd uchybienia w zakresie stosowania przepisów K.p.a. dotyczących obowiązku dokładnego wyjaśniania stanu faktycznego sprawy w postaci art. 7, 77 i 80 K.p.a., mogło mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem nie wykazano przesłanek pozwalających na zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego w postaci art. 280 pkt 1 i art. 280 ust. 1 pkt 1 u.P.w.

Z tych powodów należało orzec jak w sentencji wyroku w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.