Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1641/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 54, 59, 61 , art. 64
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2019 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 11 października 2018 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 9 sierpnia 2018 r., znak: [...] Burmistrz Miasta B., na wniosek Z. B., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 5 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...] przy ul. [...] w B..

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła M. C. zarzucając organowi, iż nie wyjaśnił w sposób dostateczny czy objęta wnioskiem inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Dodatkowo skarżąca zwróciła uwagę, że w decyzji błędnie ustalony został wskaźnik powierzchni zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 11 października 2018 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. póz. 1073), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W ocenie organu, w analizie zamieszczono tabelę z wykazem 135 nieruchomości (tj. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) znajdujących się w obszarze analizowanym, w której wyszczególniono charakter zagospodarowania poszczególnych działek tj. - rodzaj zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy i terenu biologicznie czynnego, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrię dachów. Z analizy tej wynika, że działka nr [...] jest niezabudowana. Otaczające ją działki są również niezabudowane lub zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, budynkami usługowymi, budynkami gospodarczymi i garażowymi oraz budynkami produkcyjnymi i magazynowymi. Dalej wskazano, że dostępne z tej samej drogi publicznej - ul. [...], znajdują się działki zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących zagospodarowania terenu. Analiza uwidoczniła zatem, że planowane zamierzenie, jako nieingerujące w zastany sposób zagospodarowania, musi zostać uznane za kontynuację w zakresie rodzaju i funkcji zabudowy. W obszarze analizy występuje bowiem zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a z taką inwestycją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W szczególności taka zabudowy występuje w najbliższym sąsiedztwie działki objętej wnioskiem inwestora.

W analizie wskazano, że nie ma możliwości wyznaczenia linii zabudowy jako przedłużenie linii zabudowy zlokalizowanej na działkach sąsiednich i wobec tego wyznaczono nową linię dla każdego z pięciu nowych budynków, które mają powstać. Odległość ta będzie spełniać wymagania przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych tj. 6 m od krawędzi drogi gminnej.

Średni wskaźnik zabudowy dla nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi wynosi ok 13,7 %. Taki też wskaźnik ustalono w decyzji. Odwołująca stwierdziła, iż wskaźnik ten wyznaczony został nieprawidłowo. Jednak organ zasadnie w przypadku tej wielkości wziął pod uwagę zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (tj. 135 nieruchomości), albowiem wielkość powierzchni zabudowy wytworzona przez ten rodzaj zabudowy tj. mieszankowej jednorodzinnej, najlepiej oddaje sposób i możliwość zagospodarowania działki w tym aspekcie.

Z odwołania M. C. wynika, że obawia się zbyt dużej koncentracji zabudowy w sąsiedztwie działki nr [...], której M. C. jest właścicielką. W decyzji nie zezwolono na zbliżenie zabudowy do granic nieruchomości odwołującej. Ponadto wszelkie techniczne aspekty inwestycji rozstrzygane będą na etapie postępowania o pozwolenie na budowę. Innymi słowy, o tym czy dana inwestycja będzie mogła być zlokalizowana ze względu na przepisy prawa budowlanego (a to te przepisy rozstrzygają o normatywnych odległościach budynku do granic nieruchomości), będzie rozstrzygane na etapie postępowania o pozwolenie na budowę. Wszelkie te kwestie są uregulowane w przepisach Prawa budowlanego, a w szczególności w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., póz. 1422). To przepisy tego rozporządzenia traktują o usytuowaniu budynków.

W analizie podano, że elewacje frontowe budynków maja zróżnicowane szerokości elewacji frontowej budynków mieszkalnych jednorodzinnych, która mieści się w przedziale od 4,5m do 20,0m.

Szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych wielorodzinnych zlokalizowanych na działce nr [...] wynosi ok. 31,0m;

Wskaźnik ten dla działek zabudowanych zabudową usługową wynosi od 4,0 m do 71,0 m. Z kolei elewacje frontowe budynków garażowych i gospodarczych wahają się w przedziale od 2,5 m do 20,0

Szerokość elewacji frontowych budynków produkcyjnych wynosi od 8,5 m do 37,5 m. l wreszcie wskaźnik ten dla zabudowy magazynowej mieści się w przedziale od 5,0 m do 66,0 m. Średnia szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych jednorodzinnych zlokalizowanych w obszarze analizowanym wynosi około 11,0 m.

W decyzji ustalono minimalną szerokość elewacji frontowej dla każdego z pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na podstawie średniej szerokości elewacji frontowej budynków mieszkalnych jednorodzinnych zlokalizowanych w obszarze analizowanym z tolerancją 20%. Z kolei ustalona maksymalna szerokość elewacji frontowej jest to szerokości elewacji frontowej budynków mieszkalnych jednorodzinnych jakie w obszarze analizowanym występują. Z zamieszczonej w analizie tabeli opisującej zabudowę jednorodzinną wynika, iż w obszarze analizy występuje taka zabudowa tj. o szerokości wynoszącej 15 i więcej metrów. W tej sytuacji organ zasadnie, zdaniem Kolegium, dopuścił szerokość elewacji frontowej większą o 4 metry niż wynika to ze średniej występującej w obszarze analizy.

W analizie organ wskazał na wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wielorodzinnej, usługowej, magazynowej i produkcyjnej. Dalej architekt wskazała, że w przypadku lokalizacji budynku kalenicą prostopadłą do frontu działki wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej często jest równa wysokości budynku.

Średnia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynków mieszkalnych jednorodzinnych zlokalizowanych w obszarze analizowanym wynosi ok. 6,0 m. W decyzji ustalono dla każdego z pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych minimalną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na 3,0 m oraz maksymalną wysokość wynoszącą 10,0 m. Ustalona minimalna i maksymalna wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej są to wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej budynków mieszkalnych jednorodzinnych zlokalizowanych w obszarze analizowanym. W niniejszej sprawie nie ma zastosowania § 7 ust. 1 w/w rozporządzenia, a zatem organ prawidłowo ustalił ten wskaźnik w oparciu o zabudowę występującą w obszarze analizowanym.

W analizie stwierdzono, że w obszarze analizy budynki mieszkalne jednorodzinne posiadają:

- dach jednospadowy z kątem nachylenia połaci dachowych pod kątem ok. 25°;

- dachy dwuspadowe z kątem nachylenia połaci dachowych pod kątem ok. 15° - 60°,

- dachy wielospadowe z kątem nachylenia połaci dachowych pod kątem ok. 15° - 45°;

- dachy płaskie o spadku połaci dachowych do 12°.

Dodano, iż część poddaszy w istniejących budynkach mieszkalnych jednorodzinnych doświetlona jest oknami połaciowymi lub lukarnami. Wysokość budynków mieszkalnych jednorodzinnych zlokalizowanych w obszarze analizowanym wynosi od 5,0m do 12,0m

A analizie dokonano opisu geometrii dachów budynków mieszkalnych wielorodzinnych, usługowych, gospodarczych i garażowych oraz budynków produkcyjnych i magazynowych. W decyzji wysokość kalenicy ustalono do 10 m. Dach ma być dwu lub wielospadowy o nachyleniu połaci od 30° do 45° z możliwością doświetlenia dachu oknami połaciowymi lub lukarnami. Parametry te ustalono zostały o te występujące w obszarze analizowanym.

Według oceny Kolegium ustalone w decyzji parametry są prawidłowe, albowiem ustalono je zgodnie przepisami w/w rozporządzenia tj. w oparciu o parametry zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Parametry inwestycji ustalone zostały na podstawie kryteriów wynikających z rozporządzenia, bez uciekania się do zbyt ogólnej i dowolnej interpretacji.

Warunki z art. 61 ust. 2-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, są w niniejszej sprawie również spełnione. Teren objęty inwestycją ma bezpośredni dostęp do drogi gminnej ul. [...] Działka sąsiednia (nr [...]) stanowi własność inwestora. Teren objęty wnioskiem ma zapewniony dostęp do sieci energii elektrycznej i gazowej, co wynika z zalegających w aktach sprawy oświadczeń dysponentów tych sieci tj. firma C Odział w T. i firma B. Odział w K.. Co do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, jak ustalono na podstawie oświadczeń Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w B., istnieje możliwość dostawy wody do dwóch z pięciu budynków mieszkalnych, a dla trzech pozostałych budynków, zgodnie z wnioskiem inwestora (pismo z 05.04.2018 r.), zostaną wybudowane studnie kopane i z nich zostanie zapewniona dostawa wody, do czasu rozbudowy sieci wodociągowej na tym terenie. Co do odprowadzenia ścieków sanitarnych, to istnieje taka możliwość w odniesieniu do czterech z pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Z jednego budynku ścieki sanitarne będą odprowadzane do projektowanego szczelnego, okresowe wybieranego zbiornika na nieczystości, do czasu rozbudowy na tym terenie kanalizacji sanitarnej. Warunek z art. 61 ust.1 pkt 4 w/w ustawy również jest spełniony z uwagi na fakt, że działka [...] przy ul. [...] w B., znajduje się w granicach administracyjnych miasta B.. Planowana inwestycja nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi. W aktach sprawy zalega także projekt decyzji sporządzony przez uprawnioną architekt B. J. zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Projekt decyzji został uzgodniony z Państwowym Gospodarstwem Wodnym- Wody Polskie-Nadzór Wodny w B. w zakresie ochrony urządzeń melioracji wodnych i Starostą Powiatu w B. w zakresie gruntów rolnych, które to organy nie zajęły stanowiska w tym względzie w terminie 14 dni, co zgodnie z art. 53 ust. 5 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uważane jest za uzgodnienie projektu decyzji bez uwag.

Odnośnie zarzutu M. C. co do parametrów drogi dojazdowej, to kwesta ta będzie dana w trakcie ubiegania się o pozwolenie na budowę. Stwierdzono obecnie dostęp do drogi publicznej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła M. C. podnosząc brak dostępu do drogi publicznej wszystkich pięciu budynków, z uwagi na okoliczność, iż inwestor obecnie zapewnił jedynie dostęp do drogi publicznej jednego budynku zlokalizowanego najbliżej ul. [...] Podniesiono przy tym brak spełnienia obowiązku zapewnienia 5m drogi pożarowej do wszystkich budynków. Wskazano na brak możliwości zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych, oraz studni z uwagi na brak możliwości podłączenia do sieci wodociągowej. Podniesiono nieścisłość w zakresie szerokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym, brak odniesienia do braku dostępności do infrastruktury wodnej i kanalizacyjnej części budynków, błędne ustalenie wskaźnika zabudowy poprzez uwzględnienie gospodarstw rolnych, budynków gospodarczych, oraz budynków mieszkalnych nieistniejących.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji.

W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Pkt 1 lit. "c" wskazanego przepisu stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Rozważania należy rozpocząć od przypomnienia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (Dz. U. nr 164 poz. 1588), stanowiących wzorzec kontroli zaskarżonej decyzji przeprowadzanej przez Sąd.

Stosownie do przepisu art. 52 ust.2 ustawy, mającym zastosowanie – w związku z art.64 ust.1 ustawy – do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Zgodnie zaś z treścią art. 61 ust.1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W myśl ust. 5 tego przepisu, warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

Uzupełnieniem regulacji ustawowej są przepisy rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U.03.164.1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rozporządzenie określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ustalania:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Przepisy tego rozporządzenia wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Należy zatem dokonać wykładni tego przepisu.

Nakaz wyznaczenia obszaru analizowanego "wokół działki, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy" oznacza, że działka ta powinna być w centralnym miejscu wyznaczanego obszaru analizowanego. Należy również zauważyć, że co do sposobu wyznaczania granic obszaru analizowanego prawodawca dał następującą wskazówkę: granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż 50 metrów. Jednocześnie granice te wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Ponieważ w przepisie § 3 ust. 1 rozporządzenia nie wskazano w odległości od czego wyznacza się granice obszaru analizowanego, a pojęcie "odległości" odniesiono wyłącznie do samych granic obszaru analizowanego, logicznym jest wniosek, że przepis ten odnosi się do odległości między liniami wyznaczającymi granice obszaru analizowanego. Błędem jest przyjmowanie, że z przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia wynika, że sformułowanie "trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniej jednak niż 50 metrów" odnosi się do "promienia" obszaru analizowanego. Tym bardziej więc sformułowanie to nie może odnosić się do odcinka zawartego między punktem położonym na granicy działki inwestycyjnej a punktem położonym w granicy obszaru analizowanego. Zgodnie z przepisem § 2 pkt 5) cytowanego rozporządzenia przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W § 6 rozporządzenia użyto sformułowania "od strony frontu działki". Analiza przepisu § 3 ust.1 w związku z § 2 pkt 5) rozporządzenia wskazuje zatem, że odległość między granicami obszaru analizowanego powinna wynosić co najmniej trzykrotną szerokość granicy terenu inwestycji położonej od strony drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, przy czym odległość ta nie może wynosić mniej niż 50 m.

Jeżeli obszar analizowany, o którym mowa w § 3 ust.1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz.U.03.164.1588) ma kształt koła, to sformułowanie "granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów" – odnosi się do średnicy tego koła. Rozróżnienie to ma istotne konsekwencje, gdyż w sposób oczywisty wpływa na wielkość obszaru analizowanego. Dlatego też organ powinien precyzyjnie uzasadnić sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, gdyż jest to czynność determinująca wyznaczenie wskaźników i parametrów projektowanej zabudowy.

Podkreślenia również wymaga, że analiza urbanistyczno-architektoniczna, jak każdy inny dowód przeprowadzony w postępowaniu administracyjnym, podlega ocenie organu. W razie dostrzeżenia jej wadliwości rzeczą organu jest żądanie jej uzupełnienia lub wykonania nowej. To organ bowiem musi wykazać w uzasadnieniu decyzji, że ustalone wielkości są kontynuacją parametrów charakteryzujących istniejącą zabudowę.

W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że działką sąsiednią jest każda działka znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego, wyznaczonego na podstawie przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (por. np. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2007 r. II OSK 657/06).

Zwrócić jednakże należy uwagę, że przy obserwowanej praktyce organów (która znalazła odzwierciedlenie także w rozpoznawanej sprawie) wyznaczania niezwykle rozległych obszarów analizowanych, powyższy pogląd wymaga pewnego uzupełnienia.

Po pierwsze, zaznaczyć należy, że w art.61 ust.1 pkt 1 ustawy mowa jest o działce sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej.

Po drugie, analiza przepisów rozporządzenia wskazuje, że dla wyznaczenia niektórych parametrów nowej zabudowy istotne jest obliczenie średniego wskaźnika dla całego obszaru analizowanego, czyli wszystkich działek znajdujących się w tym obszarze, a dla niektórych istotne są parametry obliczone dla działek najbliższych.

I tak, stosownie do treści § 5 ust.1 rozporządzenia, co do zasady, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (wszystkich działek). Zgodnie z § 6 ust.1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej wyznacza się na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym (wszystkich działek).

Z kolei, w myśl § 4 ust.1 i § 7 ust.1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie linii i krawędzi istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

W sytuacji, gdy obszar analizowany obejmuje duży teren, znajduje się w nim kilka ulic przebiegających w różnych kierunkach, logicznym jest wyznaczenie linii zabudowy i wysokości projektowanych obiektów w nawiązaniu do istniejącej zabudowy na działkach najbliższych, dostępnych z tej samej drogi publicznej. Nie da się bowiem wyznaczyć linii nowej zabudowy i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanego obiektu jako przedłużenia linii zabudowy i krawędzi istniejącej zabudowy na działkach położonych w obszarze analizowanym dalej, w szczególności przy innych ulicach, z pominięciem zabudowy najbliższej.

Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że już sam wniosek nie odpowiadał wskazanym wymogom.

Na stronie drugiej wniosku w punkcie dotyczącym powierzchni zabudowy wszystkich obiektów kubaturowych najpierw podano: 110,0 m x 5 budynków mieszkalnych", by dalej określić "powierzchnia biologicznie czynna min. 212,47 m2", a następnie, że "podane wyżej parametry projektowanej zabudowy dotyczą jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Przedmiotowa inwestycja obejmuje 5 budynków mieszkaniowych jednorodzinnych". W tej sytuacji nie wiadomo, czy określenie powierzchni biologicznie czynnej dotyczy całej działki nr ew.[...], czy i ewentualnie jakich jej fragmentów. Co również istotne, punkt "Dostęp do drogi publicznej, bezpośredni poprzez projektowany zjazd z ul. [...]" jest nieprawidłowy. Teren inwestycji nie posiada bowiem bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, co jednoznacznie wynika z pisma organu z 9.05.2019 roku.

Przede wszystkim jednak, sporządzona w sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna (k. 38-49 akt administracyjnych) jest wadliwa. Przede wszystkim zarzucić należy, że ani urbanista, ani organy nie uzasadniły wyznaczenia tak ogromnego obszaru analizowanego. Urbanista wskazał jedynie, że granice obszaru analizowanego wyznaczono w kształcie okręgu o promieniu 750 m, aby minimalna odległość granicy przedmiotowej działki do granicy obszaru analizowanego wynosiła minimum trzykrotną szerokość frontu działki, nie mniej jednak niż 50 m, przy szerokości frontu działki ok. 215 m. Wyznaczenie obszaru analizowanego było zatem błędne, gdyż rozporządzenie nie stawia wymogu, który wadliwie przyjęto jako zasadę, aby "odległość granicy przedmiotowej działki do granicy obszaru analizowanego wynosiła minimum trzykrotną szerokość frontu działki".

Zgodnie z dokonaną wyżej wykładnią, w przypadku przedmiotowej inwestycji, przy założeniu, że front działki wynosi 215 m, średnica okręgu wyznaczającego obszar analizowany winna wynosić co najmniej 645 m. Tymczasem obszar analizowany wyznaczony przez urbanistę i zaakceptowany przez organy ma średnicę ok. 1500 m, czyli znacznie większą. Nie wyjaśniono przy tym, poza wadliwym odczytaniem treści przepisu, jakie jest uzasadnienie dla wyznaczenia tak wielkiego obszaru analizowanego. W samej analizie jej autor zacytował stanowisko przedstawione przez NSA w wyroku z dnia 10.09.2010 r., że "obszar analizowany ma być wyznaczony w taki sposób, aby od granicy do granicy obszaru analizowanego odległość nie była mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy – nie mniej jednak niż 50 m". Pomimo to obszar analizowany wyznaczony został sprzecznie z tym poglądem.

Organ odwoławczy stwierdził, że ponieważ analizą objęto "znaczny obszar", zabudowany "budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, budynkami usługowymi, budynkami gospodarczymi i garażowymi oraz budynkami produkcyjnymi i magazynowymi", "zabudowa produkcyjna i magazynowa znajduje się na krańcach obszaru analizowanego, więc nie ma potrzeby, w sytuacji takiej wielości zabudowy jednorodzinnej, dostosowywać parametry nowej zabudowy do zabudowy produkcyjnej czy magazynowej". Z oceny tej wynika zatem pośrednio, że nieuzasadnionym było przyjęcie obszaru analizowanego w tak wielkim rozmiarze, skoro dla określenia parametrów inwestycji znaczenie miało jedynie bliższe sąsiedztwo.

Analizator badał parametry zabudowy 135 budynków jednorodzinnych położonych w obszarze analizowanym ustalając m.in., ze średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków mieszkalnych jednorodzinnych wynosi ok. 6 m (przy występującej w obszarze analizowanym ich wysokości od 2,0 do 12,0 m), średnia szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych jednorodzinnych – ok.11m (przy występującej w obszarze analizowanym ich szerokości od 4,5 do 20 m), a ich średnia wysokość – ok.8,5 m (przy występującej w obszarze analizowanym ich wysokości od 3,5 do 12 m).

W końcowym wniosku analizy wskazał jedynie, że "po analizie cech zabudowy terenu stwierdzono, że umieszczenie na działce nr [...] pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych jest funkcjonalnie uzasadnione z uwagi na występowanie w analizowanych obszarze obiektów o tym samym charakterze".

Zaproponowane przez urbanistę parametry inwestycji odnaleźć można natomiast we "Wnioskach analizy", stanowiących załącznik nr 3 decyzji. Nie zostały one jednak prawidłowo uzasadnione.

I tak, po wskazaniu w punkcie 3.1 analizy, że budynki mieszkalne jednorodzinne zlokalizowane w obszarze analizowanym to budynki o jednej, dwu, trzech i czterech kondygnacjach naziemnych, we wnioskach podano jedynie, że "po dokonaniu szczegółowej analizy zabudowy zlokalizowanej w obszarze analizowanym dla każdego z trzech przedmiotowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, ustalono możliwość zabudowy do 2 kondygnacji naziemnych". Nie podano jednakże dlaczego.

We wnioskach podano także, że dla każdego z pięciu przedmiotowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych ustalono minimalną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej 3,0 m , a maksymalną na 10 m. Wskazano przy tym, że "minimalna i maksymalna wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej są to wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej budynków mieszkalnych jednorodzinnych zlokalizowanych w obszarze analizowanym", co jest sprzeczne z danymi zawartymi w analizie.

Na stronie 4 "Wniosków analizy" podano, że dla każdego z pięciu przedmiotowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, ustalono minimalną szerokość elewacji frontowej na 9,0 m, a maksymalną na 15,0 m. "Ustalona minimalna szerokość elewacji frontowej to średnia szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych jednorodzinnych zlokalizowanych w obszarze analizowanym z tolerancją 20 %. Ustalona maksymalna szerokość elewacji frontowej dla każdego z pięciu przedmiotowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych jest to szerokości frontowej budynków mieszkalnych jednorodzinnych zlokalizowanych w obszarze analizowanym", co nie wyjaśnia dlaczego odstąpiono od zasady określonej w § 6 ust.1 rozporządzenia.

Nadto, w analizie wskazano, że działka nr [...] obsługiwana będzie komunikacyjnie z drogi publicznej – drogi gminnej ul. [...] oraz, że "ponieważ przedmiotowa działka nr [...] przylega bezpośrednio do drogi gminnej ul. [...] zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym teren inwestycji ma zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej". Tymczasem teren inwestycji nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, co jednoznacznie wynika z pisma organu z 9.05.2019 roku.

Powyższe uchybienia powodują, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały bez należytego wyjaśnienia sprawy, co skutkowało oceną, że naruszają one art.7 i art. 77 k.p.a. Nadto, decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem art.107§ 3 k.p.a., gdyż SKO w T. nie ustosunkowało się do wszystkich zarzutów odwołania, co stanowi o istotnym naruszeniu obowiązków ciążących na organie odwoławczym.

Wobec powyższego uznać należy, że zaskarżona decyzja narusza prawo procesowe i materialne w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu będzie wyeliminowanie wskazanych wyżej uchybień i jednoznaczne ustalenie, czy teren inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, tzn. czy działka [...] do której przylega teren inwestycji, która wbrew założeniu urbanisty nie jest drogą publiczną, ma charakter drogi publicznie dostępnej. Ponadto organ uwzględni, że działka nr [...] przy ul. [...] w B. uległa podziałowi i aktualnie teren inwestycji składa się z 5 działek.

Dlatego też, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c orzeczono jak w sentencji wyroku.