Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 64/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2013-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 3 i ust. 4, art. 40 ust. 1 i ust. 3.
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 marca 2013 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 20 listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego na pokrycie strat powodziowych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej w niniejszej sprawie przez W. S. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 20 listopada 2012 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję wydaną przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Cisku, działającego z upoważnienia Wójta Gminy Cisek, w dniu 21 sierpnia 2012 r., [...], przyznającą W. S. zasiłek celowy na pokrycie strat poniesionych w wyniku powodzi w maju 2010 r., w wysokości 13506 zł.

Zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu wszczętym na podstawie wniosku W. S. z dnia 21 czerwca 2010 r.

Przed wszczęciem tego postępowania, wnioskiem z dnia 28 maja 2010 r. W. S. zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Cisku o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie strat poniesionych w wyniku zdarzenia losowego, jakim była powódź w dniach 17-21 maja 2010 r. Postępowanie z tego wniosku zakończone zostało wydaniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzji z dnia 22 sierpnia 2011 r., nr [...], którą uchylono decyzję organu pierwszej instancji przyznającą stronie zasiłek celowy w wysokości 3000 zł i orzeczono o przyznaniu W. S. zasiłku celowego w wysokości 6000 zł. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że pomoc przyznana została w kwocie 3000 zł w związku z poniesieniem przez stronę szkody w pomieszczeniach pomocniczych i przynależnych, wyposażonych w infrastrukturę techniczną (piec CO, hydrofor) urządzenia gazowe i elektryczne związane z infrastrukturą mieszkaniową (woda, co) oraz w kwocie 3000 zł w związku z zalaniem części piwnicznej budynku, w której znajdowały się: kuchnia, korytarz, łazienka, pokój dzienny, garaż kotłownia z piecem c.o., skład opału i pomieszczenie gospodarcze.

W dniu 21 czerwca 2010 r. W. S. złożył w Gminnym Ośrodku Pomocy w Cisku kolejny wniosek, w którym wystąpił o przyznanie pomocy na remont i odbudowę budynku mieszkalnego zniszczonego na skutek powodzi w maju 2010 r. Oświadczając, że oczekuje pomocy w kwocie do 20000 zł, w opisie szkody wskazał na zniszczenie: elewacji zewnętrznej, tynków wewnętrznych, stolarki okiennej i drzwiowej, instalacji elektrycznej, pieca c.o., elektrycznego ogrzewacza wody oraz wystąpienie zawilgocenia.

W toku postępowania wszczętego na podstawie wniosku z dnia 21 czerwca 2010 r. W. S. przedłożył, sporządzoną dnia 14 lipca 2010 r. przez rzeczoznawcę majątkowego, opinię szacunkową dotyczącą określenia wartości strat w jego budynku mieszkalnym. W opinii tej wymieniono planowane roboty remontowe i ich koszt, a także ustalono wartość nakładów na remont budynku mieszkalnego na łączną kwotę 28 164,00 zł. Wnioskodawca załączył również własny szacunek zniszczeń powodziowych, w którym do koniecznych remontów, nie objętych opinią szacunkową, zaliczył wymianę instalacji elektrycznej i kotła c.o. (na potwierdzenie czego dołączył ekspertyzy) oraz naprawę schodów wejściowych do budynku. Ponadto w dniu 24 sierpnia 2010 r. przeprowadzony został ze stroną wywiad środowiskowy, a w dniu 5 listopada dokonano oględzin budynku mieszkalnego, podczas których stwierdzono, że zalaniu uległy pomieszczenia niskiego parteru do wysokości 135 cm, a w ramach środków zasiłku celowego należy uwzględnić pomieszczenia pokoju, przedsionka, korytarzy, kotłowni, łazienki i kuchni. Wskazano również na wymianę pieca c.o. i instalacji elektrycznej. Do akt załączono również protokół weryfikacyjny szacunku zniszczeń powodziowych z dnia 26 listopada 2010 r., podpisany przez W. S., w którym wskazano, że zniszczeniu uległy: kotłownia, łazienka, kuchnia, korytarz, skład opału w tym posadzki, okna, drzwi, ościeżnice, tynki, gładzie, malowanie i lakierowanie.

W dniu 1 grudnia 2010 r. Wójt Gminy Cisek wydał decyzję o udzieleniu W. S. pomocy w postaci zasiłku celowego w związku ze stratami poniesionymi w wyniku powodzi w 2010 r., z przeznaczeniem na remont części mieszkalnej budynku, w wysokości 13506 zł.

Po wydaniu decyzji W. S. przedłożył w organie rozliczenie wydatków poniesionych na remont części mieszkalnej na kwotę 12740,18 zł z dnia 3 grudnia 2010 r., a w piśmie z dnia 10 grudnia 2010 r. wyjaśnił, że przedstawione rozliczenie nie zawiera kosztów koniecznego remontu ścian wewnętrznych i posadzek, oraz wymiany pieca c.o. W ramach sprawdzenia prawidłowości wydatkowania środków pochodzących z przyznanego zasiłku celowego organ dokonał natomiast, w dniu 9 grudnia 2012 r., oględzin lokalu mieszkalnego, w wyniku których stwierdził wykonanie prac remontowo budowlanych polegających na: wykonaniu tynków z malowaniem, częściowym położeniu płytek podłogowych, wymianie drzwi wewnętrznych, wymianie instalacji elektrycznej oraz remoncie schodów wejściowych, a także ustalił, że do wykonania pozostały: zakup i montaż pieca, montaż drzwi wejściowych i częściowe położenie płytek podłogowych. Ponadto do akt administracyjnych załączono notatkę służbową sporządzoną na okoliczność wywiadu środowiskowego przeprowadzonego z W. S. w dniu 15 grudnia 2010 r. w ramach odrębnego postępowania prowadzonego na podstawie wniosku strony z dnia 28 maja 2010 r.

Następnie, na skutek odwołania wniesionego przez W. S., decyzją z dnia 31 stycznia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uchyliło decyzję Wójta Gminy Cisek z dnia 1 grudnia 2010 r. i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia 29 czerwca 2011 r., Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Cisku przyznał W. S. zasiłek celowy w związku ze stratami poniesionymi w wyniku powodzi w 2010 r. z przeznaczeniem na remont części mieszkalnej budynku, w wysokości 13 506,00 zł. Poinformował przy tym w sentencji, że zasiłek celowy został stronie wypłacony w całości w 2010 r. Od decyzji tej W. S. wniósł jednak odwołanie, po rozpoznaniu którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 12 sierpnia 2011 r. uchyliło decyzję pierwszoinstancyjną w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Rozpoznając sprawę po raz kolejny, w dniu 31 października 2011 r. Wójt Gminy Cisek ponownie wydał decyzję, którą orzekł o przyznaniu W. S. zasiłku celowego w wysokości 13506 zł, informując jednocześnie w sentencji, że zasiłek celowy został stronie wypłacony w całości w 2010 r. W. S. wniósł odwołanie od tej decyzji domagając się zwiększenia zasiłku do kwoty 20000 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, w wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia 27 grudnia 2011 r., uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zaskarżona decyzja, pomimo wskazań zawartych w dwóch poprzednich decyzjach Kolegium, powiela błędy wcześniejszych aktów wydawanych przez organ pierwszej instancji. Wskazał, że w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji również i tym razem zabrakło rzetelnego wyjaśnienia, dlaczego organ przyznał stronie zasiłek celowy w wysokości 13 506,00 zł w sytuacji, gdy wysokość strat poniesionych w wyniku powodzi została ustalona w kosztorysie rzeczoznawcy majątkowego na kwotę 28164 zł., w szczególności zwrócił uwagę na brak analizy operatu, z której wynikałoby, jakie konkretnie nakłady, w których pomieszczeniach oraz w jakiej wysokości, zostały wytypowane jako uzasadniające przyznanie pomocy. Ponadto zdaniem Kolegium, dokonując analizy posiadanych środków finansowych na zasiłki celowe do 20000 zł należało uwzględnić środki przeznaczone na ten cel w dacie ponownego orzekania w sprawie. Kolegium dodało, że w osnowie decyzji zamieszczono, niestanowiącą przedmiotu rozstrzygnięcia, informację o dokonaniu wypłaty przyznanej kwoty w 2010 r. Stosownie do dostrzeżonych nieprawidłowości, za konieczne przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy uznał dokonanie oceny materiału dowodowego w świetle przesłanek wynikających z art. 40 ustawy o pomocy społecznej, ustalenie wysokości pomocy przy uwzględnieniu wielkość poniesionych szkód oraz środków finansowych będące w dyspozycji organu przeznaczone na ich usuwanie, a także przywołanie dowodów, na których oparto rozstrzygnięcie.

W toku ponownego postępowania w dniu 10 maja 2012 r. sporządzona została notatka służbowa na okoliczność wizyty pracownika organu u strony celem ustalenia terminu przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego, w której zaznaczono, że strona nie wyraziła zgody na jego przeprowadzenie wskazując, że organ posiada wszystkie dokumenty konieczne do wydania decyzji. Ponadto w dniu 25 lipca 2012 r. Wójt sporządził zestawienie zniszczeń powodziowych w celu dokonania weryfikacji kosztorysu.

Rozpatrując sprawę z wniosku z dnia 21 czerwca 2010 r., po raz czwarty, decyzją z dnia 21 sierpnia 2012 r., nr [...], Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Cisku orzekł, na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.- zwanej dalej ustawą), o przyznaniu W. S. zasiłku celowego, na pokrycie strat poniesionych w wyniku powodzi w maju 2010 r., w wysokości 13 506,00 zł. Uzasadniając rozstrzygniecie, w oparciu o art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy organ wyjaśnił, że celem zasiłku przyznawanego w trybie art. 40 tej ustawy nie jest naprawienie wszelkich strat jakie poniósł uprawniony, a jedynie "zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej", co w niniejszej sprawie oznacza złagodzenie skutków powodzi, a nie całkowite pokrycie strat związanych z tym zdarzeniem. Powołując się na przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe ustalił, że w budynku mieszkalnym, który został zalany, wnioskodawca, będący jego właścicielem, prowadził gospodarstwo domowe. Sygnalizacyjnie odnotował, że w początkowym okresie po powodzi przyznano stronie w związku z powodzią zasiłek celowy w kwocie 6 000,00 zł. Natomiast w toku postępowania prowadzonego w przedmiotowej sprawie ustalono, że zalaniu uległy pomieszczenia znajdujące się w piwnicy, tj. kuchnia, korytarz, łazienka, pokój dzienny, garaż, kotłownia, skład opału, pomieszczenia gospodarcze, a także wejście do tej części budynku od strony podwórza oraz wyposażenie znajdujące się w tych pomieszczeniach. Stwierdzono również, że strona w 2010 r. przeprowadziła remont budynku. Brak zgody strony na dokonanie, przed wydaniem tej decyzji, aktualizacji wywiadu środowiskowego spowodował jednak, że niemożliwe było zebranie pełnego materiału w sprawie, a sprawę rozpatrzono w oparciu o materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy. Dokonując oceny zgromadzonych dowodów za fakty niezbędne do weryfikacji kosztorysu organ uznał okoliczności, że wysokość wody powodziowej w budynku (piwnicy użytkowej) wyniosła 135 cm, przy wysokości pomieszczeń 195 cm, oraz, że roboty wyszczególnione w szacunku częściowo mieszczą się w zakresie strat wyrządzonych powodzią. Wskazując, że Komisja Urzędu Gminy w Cisku, w dniu 25 lipca 2012 r. przeprowadziła ponowną weryfikację sporządzonego przez stronę szacunku zniszczeń, stosując jednolite stawki przyjęte w systemie SEKOCENBUD obowiązujące w II kwartale 2010 r., zgodnie z zarządzeniem Wójta Gminy Cisek z dnia 9 lipca 2010 r., nr 37/10, stosowanym przy weryfikacji wszystkich wniosków o przyznanie pomocy w związku ze stratami popowodziowymi podkreślił, że celem zasiłku z pomocy społecznej nie jest "polepszenie" sytuacji mieszkaniowej osoby, której ma być przyznany. Udzielona pomoc nie jest bowiem formą odszkodowania, lecz ma ona zmierzać do zaspokojenia podstawowych potrzeb osoby korzystającej ze świadczeń pomocy społecznej. Do takich potrzeb nie można natomiast zaliczyć strat związanych z zalaniem budynków gospodarczych lub garażu. Dokonując ustalenia wysokości zasiłku organ wskazał, że podczas dokonywania weryfikacji kosztorysu nie uwzględniono robót: 1) porządkowych, ponieważ na zlecenie Urzędu Gminy wszystkie odpady z każdej nieruchomości na terenie gminy powstałe wskutek powodzi zostały zutylizowane przez firmę "[...]"; 2) izolacyjnych i odgrzybieniowych, ponieważ Gmina rozprowadziła nieodpłatnie wszystkim zainteresowanym mieszkańcom środki chemiczne do dezynfekcji pomieszczeń oraz wypożyczała wszystkim zainteresowanym osuszacze w celu minimalizacji zawilgocenia budynków; 3) wykucia ościeżnicy bramy garażowej oraz wymiany bramy garażowej, ponieważ nie wiąże się to z zaspokojeniem podstawowych potrzeb życiowych i nie mieści w celach pomocy społecznej; 4) położenia gładzi gipsowych wewnętrznych na ścianach i sufitach, ponieważ roboty te należą do wykończenia estetycznego powierzchni ścian i nie stanowią zapewnienia podstawowych funkcji bytowych mieszkańców; 5) wymiany instalacji elektrycznej, ponieważ przedstawione opracowanie zawiera ogólne zlecenie bez wyszczególnienia zakresu remontu, jednostek miary, ani też cen jednostkowych; 6) skucia i wymiany płytek schodowych i wymiany poręczy, bowiem kilkudniowe działanie wody podczas powodzi nie mogło wpłynąć destrukcyjnie na elementy zewnętrzne budynku jakimi są schody wejściowe, a charakter zniszczeń występujących na schodach wskazywał na wieloletnią ich eksploatację lub zastosowanie materiałów o niskich parametrach fizycznych. Przy ustaleniu wysokości zasiłku uwzględniono natomiast wskazane w kosztorysie pozycje dotyczące wykonania: 1) posadzki z tworzyw sztucznych z wykładzin tekstylnych typu [...] - układanych luzem w kwocie 581,80 zł; 2) posadzki z wykładziny rulonowej z PCV obiektowej, wielowarstwowej "[...]" w kwocie 1 359,19 zł; 3) okien drewnianych, jednoramowych, dwuszynowych, niskoemisyjnych, fabrycznie malowanych ostatecznie na biało, o powierzchni 1m² w kwocie 2 246,92 zł; 4) drzwi piwnicznych deskowych pełnych w kwocie 880,11 zł; 5) drzwi płytowych wewnętrznych pełnych, fabrycznie wykończonych w kwocie 268,26 zł; 6) drzwi płytowych wewnętrznie oszklonych i fabrycznie wykończonych w kwocie 348,79 zł; 7) wykucia z muru ościeżnic drewnianych o powierzchni do 2 m² w kwocie 154,05 zł; 8) wykucia z muru ościeżnic drewnianych o powierzchni do 1 m² w kwocie 67,72 zł; 9) odbicia tynków z zaprawy wapiennej lub cemontowo-wapiennej na ścianach, filarach i pilastrach na kwotę 1114,20 zł; 10) tynków zwykłych wewnętrznych III kategorii ścian i słupów w kwocie 2 535,01zł; 11) malowania dwukrotnie farbą emulsyjną tynków wewnętrznych bez gruntowania w kwocie 592,14 zł; 12) malowania dwukrotnie farbą wapienną tynków wewnętrznych bez gruntowania w kwocie 367,86 zł; 13) lakierowania jednokrotnie emalią olejną tynków wewnętrznych w kwocie 96,97 zł.

Podając, że łączna kwota uwzględnionych robót budowlanych wynosi 10 613,02 zł (brutto 11 355,93 zł) organ wskazał, że ponadto zaliczono do nich również wymianę kotła c.o. w kwocie 2150,00 zł, co daje łączną kwotę wydatków 13 505,93 zł. Organ wyjaśnił również, że przy wydawaniu decyzji kierował się celami pomocy społecznej określonymi w art. 3 ustawy, a na dzień wydania decyzji nie dysponował żadnymi środkami finansowymi z dotacji celowej budżetu państwa z przeznaczeniem na usuwanie skutków klęsk żywiołowych. Jednocześnie też zaznaczył, że zasiłek celowy w kwocie 13 506,00 zł został wypłacony stronie w całości w 2010 r.

Pismem z dnia 1 września 2012 r. W. S. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, w którym domagał się uchylenie decyzji oraz zwiększenie wysokości zasiłku do kwoty 20000 zł. Formułując zarzuty względem zaskarżonego aktu wskazał, że organ pierwszej instancji w dalszym ciągu nie uwzględnił zaleceń wynikających z decyzji Kolegium, gdyż nie wyjaśnia dlaczego przyznał zasiłek w kwocie 13 506,00 zł. Wysokość zasiłku, zdaniem odwołującego, została wyliczona przez arytmetyczne działanie będące manipulacją mającą na celu ustalenie konkretnej kwoty 13506 zł, a nie w wyniku weryfikacji kosztorysu. Zdaniem odwołującego, organ w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśnił, które pozycje kosztorysu obejmują szkody w budynkach gospodarczych, oraz które pozycje przesadzają o polepszeniu jego sytuacji. Jako błędne odwołujący uznał również twierdzenia organu dotyczące wykonania nowych schodów do budynku mieszkalnego podnosząc, że faktycznie wykonano ich remont. Ponadto stwierdził, że nieprawidłowe było sporządzenie przez pracownika socjalnego notatki urzędowej na okoliczność wizyty u niego w dniu 10 maja 2012 r., gdyż w tym przedmiocie winien być sporządzony protokół. Kwestionując stanowisko organu w zakresie nieuwzględnionych robót wykazanych w kosztorysie odwołujący zaznaczył z kolei, że zastosował się do zasad instytucji pomocy społecznej powoływanych przez organ i miał prawo oczekiwać przyznania pomocy w kwocie bliskiej 20000 zł. Jak wynika bowiem z wcześniejszej decyzji, na usuwanie skutków powodzi organ otrzymał dotację celową w kwocie 7 607 000,00 zł, a wykorzystał 7 441 827,00 zł. Argument o braku środków na realizację wniosków jest tym samym bezzasadny.

Decyzją z dnia 20 listopada 2012 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy w pierwszej kolejności powołał regulacje art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i ust. 4 oraz art. 40 ust. 1 i ust. 3 ustawy oraz stwierdził, że żądany przez stronę zasiłek celowy, o którym mowa art. 40 ustawy, winien zostać skierowany przede wszystkim do rodzin najbardziej poszkodowanych powodzią, które zostały pozbawione lokalu, gdzie koncentrowało się ich życie. Przepis art. 40 ustawy nie precyzuje przy tym wysokości zasiłku celowego przeznaczonego na pokrycie strat powstałych w wyniku zdarzenia losowego, a decyzja wydawana w oparciu o ten przepis podejmowana jest przez organ, w ramach tzw. uznania administracyjnego. To z kolei oznacza, że ocenę okoliczności uzasadniających przyznanie świadczenia, jak i samo jego przyznanie, pozostawiono organowi, który ma prawo do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozważyć w kontekście możliwości samodzielnego przezwyciężenia trudnej sytuację przez wnioskodawcę, ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych, przeznaczonych na świadczenia z pomocy społecznej. Odnosząc się do okoliczności faktycznych sprawy Kolegium za bezsporne uznało, że w wyniku powodzi, która miała miejsce w maju 2010 r. zalaniu uległ budynek mieszkalny stanowiący własność strony, w którym w czasie powodzi prowadzone było trzyosobowe gospodarstwo domowe, w wyniku czego doszło do zniszczenia pomieszczeń znajdujących się w piwnicy tego budynku - ścian, posadzek, drzwi, okien. Stosownie do tego stwierdziło, że bez względu na sytuację materialną, strona kwalifikuje się do otrzymania zasiłku celowego w związku ze stratami, jakie poniosła w czasie powodzi. O ile jednak, z dokumentacji przedłożonej przez stronę tj. opinii szacunkowej rzeczoznawcy majątkowego z dnia 14 lipca 2010 r. oraz szacunku zniszczeń sporządzonego przez W. S. wynika, iż straty spowodowane zalaniem wyniosły łącznie 44 164,00 zł, o tyle z protokołu weryfikacji zniszczeń powodziowych z 26 listopada 2010 r., sporządzonego z udziałem strony, do którego nie wniosła ona żadnych zastrzeżeń wynika, że strona powinna otrzymać pomoc w kwocie 13 506,00 zł. Zgadzając się z argumentacją przedstawioną w decyzji pierwszoinstancyjnej organ odwoławczy wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom strony, fakt wystąpienia strat wywołanych zdarzeniem losowym nie przesądza automatycznie o obowiązku udzielenia pomocy ze środków pomocy społecznej w oczekiwanej przez stronę wysokości. Stanowi on jedno z kryteriów uwzględnianych obok sytuacji osobistej, rodzinnej i majątkowej. Zasiłek celowy przyznawany osobom poszkodowanym w wyniku zdarzenia losowego, jakim niewątpliwie jest powódź, winien bowiem zostać skierowany przede wszystkim do rodzin najbardziej poszkodowanych, które zostały pozbawione lokalu, gdzie koncentrowało się ich życie. Kolegium wskazało, że z akt niniejszej sprawy nie wynika, w których konkretnie pomieszczeniach budynku mieszkalnego koncentrowało się życie W. S. i jego żony (syn przebywa poza granicami kraju) tj. czy w części piwnicznej, która została zalana wodami powodziowymi, czy też na wyższej kondygnacji budynku (wysoki parter), która nie została zalana. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 5 listopada 2010 r. ustalono natomiast, że zalaniu uległy pomieszczenia niskiego parteru do wysokości 135 cm, czyli dziewięć pomieszczeń znajdującej się w tej części budynku mieszkalnego, z których jedynie część pełniła funkcję mieszkalną. Pomoc mogła być zatem przyznana jedynie w celu naprawienia szkody spowodowanej w pomieszczeniach pełniących funkcję mieszkalną. Kolegium odnotowało, że organ pierwszej instancji, dokonując weryfikacji zniszczeń powodziowych wymienionych w opinii rzeczoznawcy majątkowego wskazał, którą pozycję kosztorysu uwzględnił i ustalił, że łączna kwota tych robót remontowych wynosi 10 613,02 zł (brutto 11 355,93 zł). Doliczając do tego wymianę kotła centralnego ogrzewania przyjął natomiast, że ogólna kwota wydatków związanych z usuwaniem skutków powodzi winna wynosić 13 505,93 zł i taką kwotę zasiłku strona otrzymała. Kolegium zaznaczyło, że nie wszystkie wydatki wskazane przez stronę można było uznać za niezbędne dla funkcjonowania jej rodziny. Celem pomocy społecznej, udzielanej w trybie art. 40 ustawy, nie jest bowiem przywrócenie budynku do stanu sprzed powodzi, przy wykorzystaniu nowych materiałów budowlanych, czemu służy sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego wycena robót. W oparciu o przedstawioną ocenę za niezasadne organ odwoławczy uznał zarzuty odwołania wskazujące na "manipulację" przy ustalaniu kwoty pomocy. Stwierdził, że biorąc pod uwagę fakt przyznania stronie odrębną decyzją na ten sam cel zasiłku celowego w kwocie 6000 zł, rozmiar pomocy udzielonej w niniejszej sprawie jest adekwatny do poniesionych przez stronę strat i mimo, że nie zabezpiecza pokrycia wszystkich wydatków mających na celu przywrócenie budynku do stanu sprzed powodzi, to jednak stanowi wsparcie finansowe w zaspokojeniu niezbędnych potrzeb bytowych strony.

W skardze wniesionej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu W. S. podniósł, że zaskarżony akt pozostaje w rażącej sprzeczności z poprzednimi decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydanymi w tej sprawie, w szczególności z ich uzasadnieniami, a ponadto łączy on pomoc doraźną do 6000 zł z pomocą na remont budynku mieszkalnego.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podtrzymało w całości argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Na rozprawie sądowej, która odbyła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu w dniu 7 marca 2013 r., skarżący podtrzymując skargę podniósł, że niezrozumiałe jest dla niego uznanie przez Kolegium postępowania za prawidłowe, podczas gdy wcześniejsze decyzje organu pierwszej instancji były uchylane. Stwierdził przy tym, że działania organu pierwszej instancji są szykaną z uwagi na krytyczny wobec działań organu wywiad jakiego udzielił w telewizji. Wskazał, że organ nie wziął pod uwagę kosztów ustalonych przez rzeczoznawców, a kwota 6000 zł stanowiła odrębny zasiłek. Ponadto podnosząc, że działania urzędników gminy były niezgodne ze stanowiskiem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zaznaczył, że otrzymał odszkodowanie zdecydowanie zaniżone w stosunku do innych, poszkodowanych powodzią osób.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są m.in. do sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej, pod względem jej zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sąd przy rozpatrywaniu sprawy nie bada zatem ani celowości, ani słuszności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a ogranicza się do stwierdzenia, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązującego stanu prawnego dopuszczalne było wydanie zaskarżonego aktu.

W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a.

Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu utrzymująca w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy Cisek, przyznającą skarżącemu zasiłek celowy na pokrycie szkód spowodowanych powodzią z maja 2010 r., w kwocie 13 506,00 zł. Zasadnicza kwestia sporna dotyczy wysokości świadczenia, które przyznane zostało w kwocie niższej od kosztów usunięcia szkód spowodowanych powodzią określonych przez skarżącego. Skarżący od początku postępowania kwestionuje bowiem nieuwzględnienie przez organy przy ustalaniu wysokości pomocy kosztów wszystkich wskazanych przez niego robót budowlanych i wnosi o przyznanie zasiłku w wysokości 20000 zł.

Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola legalności zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej nie wykazała jednak, aby zostały one wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, czy też naruszeniem przepisów prawa procesowego w sposób, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu odpowiadają one przepisom prawa.

Zaskarżone decyzje wydane zostały na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., nr 175, poz. 1362 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Stwierdzić przyjdzie w niniejszej sprawie, iż trafnie organy przyjęły, że dochodzona w sprawie pomoc społeczna mogła być skarżącemu przyznana w ramach zasiłku celowego, na podstawie art. 40 ust. 1 i ust. 3 ustawy. W myśl tych przepisów, zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego. Może być on przy tym przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Powódź niewątpliwie jest zdarzeniem losowym. Wskazane regulacje stanowią zatem podstawę do przyznania zasiłku celowego na pokrycie strat poniesionych w wyniku powodzi, w tym kosztów przeprowadzenia niezbędnych prac remontowych.

Podzielić należy również stanowisko organów, że rozstrzygając na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy, organ działa na zasadzie uznania administracyjnego, na co wskazuje użyte w tym przepisie sformułowanie "zasiłek może być przyznany". Uznanie administracyjne oznacza natomiast pewną swobodę organu przy podejmowaniu decyzji, gdyż pozwala organowi na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najwłaściwsze, w świetle celów określonych ustawą o pomocy społecznej. Ocenie organu podlegają zatem okoliczności uzasadniające przyznanie świadczenia, jak i samo jego przyznanie, a także określenie jego kwoty. Działanie w granicach uznania administracyjnego nie pozwala jednak na dowolność w załatwianiu sprawy, gdyż organ związany jest zarówno przepisami tej ustawy, jak i przepisami procedury administracyjnej. Rozstrzygając o przyznaniu zasiłku celowego na podstawie art. 40 ustawy, organy powinny tym samym uwzględniać zasady przyznawania pomocy społecznej wynikające z art. 2 ust. 1 i art. 3 ustawy.

W tym miejscu podkreślić należy, że w myśl przepisu art. 2 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy, służy ona wspieraniu osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwieniu im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być przy tym odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy).

Z przywołanych wyżej regulacji wynika, że pomoc społeczna jest instytucją wspierającą na zasadzie pomocniczości i z tego względu pomoc uregulowana w art. 40 ustawy nie jest formą odszkodowania służącego pokryciu wszelkich strat z danego tytułu. Nie stanowi ona rekompensaty za straty poniesione w wyniku zdarzenia losowego, wobec czego nie można utożsamiać jej z obowiązkiem organu przyznania świadczenia w każdym żądanym wymiarze. Bez wątpienia rolą pomocy społecznej nie jest bowiem zaspokojenie każdej zgłoszonej potrzeby oraz przyznanie świadczenia w celu usunięcia skutków doznanej straty, jeżeli potrzeby z nią związane są lub mogą zostać zaspokojone własnym wysiłkiem wnioskodawcy i przez wykorzystanie posiadanych możliwości. Świadczenie, określone w art. 40 ustawy, stanowi rodzaj doraźnej pomocy niezbędnej dla przezwyciężenia sytuacji zaistniałej w wyniku zdarzenia losowego, jeżeli potrzeby z nią związane nie są lub nie mogą zostać zaspokojone w granicach własnych możliwości wnioskodawcy.

Powyższe oznacza, że przyznając stronie pomoc na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy, zgodnie z ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 2 ust. 1 i art. 3 ustawy, organ ustala rozmiar świadczenia uwzględniając potrzeby osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej, stosownie do okoliczności konkretnej sprawy i środków finansowych jakimi dysponuje. Uznanie administracyjne obejmuje przy tym również prawo organu do oceny hierarchii zgłoszonych potrzeb w kontekście wskazanej w art. 3 ust. 1 ustawy niezbędnej potrzeby bytowej i zapewnienia warunków życia odpowiadających godności człowieka. Jednakże zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 40 ust. 3 ustawy możliwe jest przyznanie zasiłku na pokrycie strat wyrządzonych przez powódź osobom, które mają wyższe dochody niż przewiduje to określone ustawą o pomocy społecznej – kryterium dochodowe. Organy winny zatem mieć na uwadze, że rozmiary strat ponoszonych na skutek klęsk żywiołowych lub ekologicznych mogą być nieraz tak dotkliwe i osiągać tak znaczne rozmiary, że nawet osoby posiadające wyższe dochody, czy też pewne oszczędności nie będą w stanie we własnym zakresie przezwyciężyć zaistniałej sytuacji życiowej. W takim przypadku jak najbardziej celowym wydaje się udzielenie tym osobom niezbędnego wsparcia, które wprawdzie nie rozwiąże w całości ich problematycznej sytuacji, ale będzie stanowiło wymierną pomoc.

Dlatego też, przyznanie wsparcia na podstawie art. 40 ustawy wymaga zatem dokonania oceny zasadności przyznania żądanej pomocy z punktu widzenia zasad udzielania pomocy społecznej. Ocena taka powinna być dokonana w oparciu o ustalenia faktyczne znajdujące potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Stąd w rozpoznawanej sprawie zadaniem organów było tym samym ustalenie potrzeb po stronie wnioskodawcy oraz dokonanie oceny czy ich charakter, uzasadnia przyznanie żądanej pomocy.

W kwestii oceny legalności rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy, wyjaśnić należy, że sądowa kontrola decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do zbadania, czy w procesie dochodzenia do tej decyzji właściwy organ uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających wpływ na podjęte rozstrzygnięcie oraz, czy w ramach uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Inaczej mówiąc, Sąd ocenia, czy podjęte przez organ rozstrzygnięcie nie jest dowolne. Nie dokonuje jednak oceny wydanej decyzji z punktu widzenia jej słuszności. Kontrola Sądu dotyczy jedynie prawidłowości postępowania organów i zmierza do ustalenia, czy wydając decyzję organy nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

Dokonując oceny legalności decyzji w niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający dla oceny zasadności przyznania skarżącemu zasiłku celowego. Organy obydwu instancji dokonały również prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego oraz uwzględniając zasady wynikające z ustawy przeprowadziły jego prawidłową ocenę, która uzasadniała przyznanie skarżącemu zasiłku celowego w wysokości 13506 zł. Wyrazem tej oceny jest bowiem uzasadnienie decyzji, które spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a.

Wskazać przyjdzie, że w celu wyjaśnienia okoliczności faktycznych organ pierwszej instancji przeprowadził ze skarżącym w dniu 24 sierpnia 2010 r. wywiad środowiskowy, a w dniu 5 listopada 2010 r. oględziny budynku mieszkalnego. Następnie, dnia 26 listopada 2010 r. dokonał weryfikacji szacunku zniszczeń powodziowych, co zostało utrwalone w formie dokumentu - protokołu, w którym określono zakres zniszczeń i został podpisany został przez skarżącego. Przyjąć należy, że podpis skarżącego, bez zapisania jakichkolwiek zastrzeżeń, oznaczał akceptację przez niego ustaleń organu. Z dokumentu wynika natomiast, że zniszczenia, które organ uznał za kwalifikujące się do pomocy w ich usunięciu, oszacowane zostały na kwotę 13506 zł. Jako dowody organy dopuściły również oświadczenia i dokumenty, przedkładane przez skarżącego na okoliczność wykazania zniszczeń w budynku mieszkalnym. Podejmując rozstrzygniecie uwzględniły bezsporną okoliczność, że skarżący poniósł szkodę wskutek powodzi z maja 2010 r. i uznały ją za przesłankę przyznania świadczenia. Nie kwestionowały przy tym, że zakres zniszczeń był taki jak podał skarżący, lecz przyjęły, że pomoc mogła być przyznana jedynie na usuniecie szkody spowodowanej w pomieszczeniach pełniących funkcje mieszkaniowe. W decyzji odwoławczej wyraźnie wskazano, że przyznany zasiłek pokrywa jedynie w części wydatki, które wymienione zostały zarówno w kosztorysie rzeczoznawcy majątkowego, jak i w kosztorysie sporządzonym przez stronę, albowiem nie wszystkie wydatki są niezbędne dla funkcjonowania rodziny strony. Taka ocena, zdaniem Sądu, nie narusza zasad przyznawania pomocy społecznej, w szczególności wynikającej z art. 3 ust. 1 ustawy zasady przyznawania pomocy w celu zaspokojenia niezbędnych potrzeb. Organy uzasadniły również swoje stanowisko co do tego, z jakiego powodu przyznały świadczenie w kwocie niższej od żądanej przez skarżącego. W tym zakresie określono na pokrycie jakich strat i na wykonanie jakich robót pomoc została przyznana, a także wskazano, które z podanych przez stronę kosztów i dlaczego nie zostały uznane za wymagające wsparcia z pomocy społecznej. Organy zasygnalizowały ponadto, że już wcześniej, w odrębnym postępowaniu, skarżącemu przyznana została pomoc w związku z powodzią, w kwocie 6000 zł. Zauważyć jednak należy, że uwzględnienie tej odnotowanej okoliczności, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie miało bezpośredniego wpływu na ustalenie wysokości przyznanej w niniejszej sprawie pomocy, w szczególności na pomniejszenie świadczenia i wbrew zarzutowi skargi nie zmierzało do połączenia pomocy. Miało natomiast na celu wykazanie, że skarżący otrzymał w związku z powodzią pomoc w zaspokojeniu niezbędnych potrzeb bytowych nie tylko wskutek wydania zaskarżonej decyzji, ale także w innym odrębnym postępowaniu. W ocenie Sądu, świadczy to o tym, że organy zbadały stan faktyczny i uwzględniły wszystkie okoliczności istotne dla oceny sytuacji bytowej skarżącego po powodzi, które uzasadniały przekonanie organów, że udzielone wsparcie jest wystarczające, by umożliwić skarżącemu wyjście z trudnej sytuacji życiowej. Ocena dokonana przez organ odpowiadała zatem przepisom prawa. Należy w tym miejscu podkreślić, że skarżący winien w pierwszej kolejności dążyć do poprawy swojej sytuacji życiowej przy użyciu własnych środków, gdyż udzielenie pomocy na odbudowę zniszczonego budynku mieszkalnego nie stanowi bezwzględnego obowiązku pomocy społecznej. Zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdza, aby skarżący był całkowicie pozbawiony mieszkania. Przyznając świadczenie organy zobowiązane są natomiast uwzględnić wszystkie okoliczności faktyczne, a rozmiar świadczenia musi być odpowiedni do tych okoliczności.

Za bezzasadny uznać ponadto należy zarzut skargi, że wydając decyzję organ pierwszej instancji nie uwzględnił wskazań i wytycznych wynikających z wcześniejszych decyzji Kolegium. Podkreślić należy, że w kontrolowanej decyzji pierwszoinstancyjnej, zgodnie ze wskazaniami, prawidłowo sformułowana została sentencja, wyjaśniono jakie koszty i w jakiej wysokości zostały uwzględnione oraz wskazano, które z kosztów i dlaczego nie zostały uznane za wymagające wsparcia. Sąd dostrzegł wprawdzie, że uwzględniony przez organy dokument w postaci protokołu weryfikacji szacunku zniszczeń powodziowych, sporządzony w dniu 26 listopada 2010 r., nie spełniał wymogów określonych dla protokołu w art. 68 K.p.a., niemniej jednak przyjąć należy, że skoro został on podpisany przez skarżącego bez zastrzeżeń, mógł stanowić dowód dokonania weryfikacji szacunku zniszczeń i mógł podlegać ocenie organu wraz z innymi dowodami. Organ pierwszej instancji wskazał również, że na dzień wydania decyzji nie dysponował żadnymi środkami finansowymi przeznaczonymi na usuwanie skutków klęsk żywiołowych.

W konsekwencji, w ocenie Sądu stwierdzić należy, że postępowanie organów w niniejszej sprawie nie naruszało przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Organy zgodnie z obowiązującymi przepisami, zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, a także dokonały samodzielnej oceny tego materiału w granicach obowiązujących przepisów prawa. W decyzjach, w sposób szczegółowy przedstawiono ustalenia stanu faktycznego, wskazano przepisy, które miały zastosowanie w sprawie oraz dokonano prawidłowej interpretacji ich treści. Z zaskarżonej decyzji wyraźnie wynika, jakie czynniki zdecydowały o przyznaniu skarżącemu zasiłku w wysokości 13506 zł, co wyklucza możliwość postawienia organowi zarzutu przekroczenia granic uznania administracyjnego i dopuszczenia się dowolności przy rozpatrywaniu wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie neguje, że skarżący został pokrzywdzony w wyniku powodzi. Wiarygodne jest, że powódź uniemożliwiła skarżącemu i jego rodzinie pełne korzystanie z ich dóbr majątkowych. Fakty te jednak nie mają same w sobie znaczenia dla oceny legalności wydanej decyzji, gdyż jak już wcześniej wskazano, celem pomocy społecznej nie jest rekompensata za szkodę, ani przywrócenie do stanu poprzedniego, czy też zaspokojenie każdej potrzeby zgłoszonej we wniosku, lecz częściowe, a także chwilowe przezwyciężenie trudności stricte egzystencjonalnych, jakich zgłaszający daną potrzebę nie może zaspokoić samodzielnie.

W świetle powyższego, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd orzekł o oddaleniu skargi