Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 219/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2010
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie WSA Mariola Jaroszewska (spr.) WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 31 marca 2015 r., nr [...] w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w częściach obejmujących: § 2, § 15 ust. 1 pkt 1) lit. a), b), c), d), e), § 16, § 26 i § 27.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy (dalej jako "Prokurator") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy (dalej jako "Rada Gminy") nr V/53/2015 z dnia 31 marca 2015 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Prokurator zaskarżył uchwałę w zakresie § 2, § 15 ust. 1, § 16, § 26 i § 27 regulaminu, domagając się stwierdzenia jej nieważności w zaskarżonym zakresie.

W skardze zarzucono naruszenie art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.), dalej jako u.s.g., art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2010 ze zm.), dalej jako u.c.p.g., a także § 115, § 135, § 118, § 143 i § 137 § 116 oraz § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283 ze zm.), dalej jako Zasady techniki prawodawczej.

Według Prokuratora w przepisach § 15 ust. 1 pkt 1 lit. a) i pkt 2 lit. a), b), c), d), e), oraz § 16 załącznika zaskarżonej uchwały przekroczono upoważnienie ustawowe poprzez nałożenie na właścicieli zwierząt domowych obowiązku zabezpieczenia nieruchomości w sposób uniemożliwiający samodzielne wydostanie się zwierzęcia poza jej obszar, umieszczenia tabliczki przy wejściu do nieruchomości informującej o obecności psa, obowiązku osób wyprowadzających psy poza teren własnej posesji na uwięzi oraz z nałożonym kagańcem, możliwości zwalniania psa z uwięzi wyłączenie na terenach zielonych tylko pod warunkiem, że posiada kaganiec, także poprzez wprowadzenie zakazu wpuszczania psów do piaskownic i na place gier i zabaw dla dzieci, na plaże i kąpieliska i obiektów użyteczności publicznej, których administracje wprowadziły ten zakaz.

Zdaniem Prokuratora istotnie naruszono także przepisy prawa poprzez wprowadzenie w § 2 regulaminu definicji pojęć, które zostały już uprzednio zdefiniowane w ustawach oraz aktach wykonawczych.

Istotne naruszenie prawa stanowiło także zdaniem Prokuratora powtórzenie w § 26 i 27 załącznika do zaskarżonej uchwały treści przepisu zawartego w art. 10 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o otrzymaniu porządku w gminach w postaci przepisów karnych.

Uzasadniając zarzuty Prokurator wskazał, że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy został uchwalony przez Radę Gminy na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 5 ust. 1 u.c.p.g. Na tej podstawie rada gminy upoważniona została do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stanowiącego akt prawa miejscowego. Jednakże, zgodnie z zawartym upoważnieniem, regulamin ma określać wyłącznie szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie spraw wymienionych enumeratywnie w art. 4 ust 2 pkt 1-8 u.c.p.g. Wobec tego, że podjęta uchwała jest aktem prawa miejscowego, nie jest też aktem, którego ranga pozwala na formułowanie nowych, dodatkowych obowiązków wobec właścicieli nieruchomości - nieokreślonych w delegacji ustawowej. Prawodawca lokalny nie miał w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały delegacji ustawowej do wprowadzenia w zaskarżonym § 15 zakazu wyprowadzania psów na określone tereny (m.in. zakaz wprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej obsługi ludności, na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci jak również na plaże i kąpieliska), lecz jedynie do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, aby ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Powyższe uregulowanie zdaniem Prokuratora jest środkiem nadmiernie ograniczającym swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu.

Treść § 15 uchwały stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, poprzez nieuprawnione określenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku obowiązku wyprowadzania psa na uwięzi, czy w kagańcu. Według Prokuratora zawarty w regulaminie bezwarunkowy i generalny zakaz wyprowadzania wszystkich psów na uwięzi i w kagańcu niezależnie od cech i uwarunkowań prowadzi do działań niehumanitarnych. Natomiast nakazane regulaminem środki ostrożności przy utrzymaniu zwierzęcia nie mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami. Materia odnośnie do wyprowadzania psów jest uregulowana ustawą z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020, poz. 638). W szczególności w art. 10a ust. 3 tej ustawy przewidziano zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela łub opiekuna. Również w art. 77 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń uregulowano kwestię niezachowania zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia – co jednocześnie nie jest tożsame z trzymaniem psa na smyczy.

Następnie Prokurator wskazał, że § 16 jest bezpośrednio związany z § 15 ust. 1 regulaminu, wyłącza bowiem jego zastosowanie do osób utrzymujących zwierzęta wykorzystywane dla celów specjalnych, w związku z tym powinien również zostać wyeliminowany z obrotu prawnego ze względu na bezpośrednie powiązanie z głównym uregulowaniem.

W odniesieniu do zaskarżonego § 2 regulaminu Prokurator podniósł, że poprzez zamieszczenie definicji w postaci tzw. słowniczka pojęć Rada Gminy naruszyła Zasady Techniki Prawodawczej. Zgodnie bowiem z powyższymi zasadami (§ 115 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia) w akcie prawa miejscowego umieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym oraz nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz zakazuje się przepisywania innych aktów normatywnych ( § 118 w zw. z § 143 załącznika do w/w rozporządzenia). Zdaniem Prokuratora w akcie prawa miejscowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych, natomiast Rada Gminy wprowadziła w zaskarżonej uchwale szereg definicji pojęć wcześniej już zdefiniowanych w ustawach.

W tym zakresie wskazano na naruszenia w § 26 i § 27 regulaminu bowiem Rada Gminy przyjęła w nich przepis karny oraz tryb ścigania dla osób nie wykonujących obowiązków określonych w regulaminie, co stanowi kolejne naruszenie poprzez powtórzenie przepisów art. 10 u.c.p.g., art. 4 ust. 2 u.c.p.g. oraz przytoczone już powyżej przepisy Zasad techniki prawodawczej.

W konsekwencji Prokurator wniósł o uznanie, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem przepisów, wobec czego zasadne jest stwierdzenie nieważności kwestionowanych unormowań.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy reprezentowana przez Wójta Gminy wniosła o jej częściowe oddalenie w części zarzutów dotyczących naruszenia art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 4 ust. 2 u.c.p.g., poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i nałożenie w przepisie § 15 ust 1 pkt 2 lit. c) regulaminu na właścicieli zwierząt domowych zakazu wpuszczania psów do piaskownic i na place gier i zabaw dla dzieci, na plaże i kąpieliska i obiektów użyteczności publicznej, której administracje wprowadziły ten zakaz.

Rada zgodziła się z twierdzeniem Prokuratora, że zawarcie w regulaminie norm formułujących obowiązek zabezpieczenia nieruchomości w sposób uniemożliwiający samodzielne wydostanie się zwierzęcia w zakresie określonym w uchwale stanowi przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust 2 pkt 6 u.c.p.g. Organ nie podzielił jednak zarzutów w zakresie przekroczenia upoważnienia ustawowego poprzez ustanowienie zakazu wpuszczania psów do piaskownic i na place gier i zabaw dla dzieci, na plaże i kąpieliska oraz do obiektów użyteczności publicznej, których administracje wprowadziły ten zakaz. Zdaniem organu literalne brzmienie art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie wyklucza kompetencji rady gminy do kształtowania obowiązków posiadaczy zwierząt domowych poprzez wprowadzenie stosownych zakazów gdyż ustawodawca zobligował organy gminy do przyjęcia regulacji, które będą w pełni zabezpieczać takie wartości jak zdrowie i życie ludzi.

Na poparcie takiej argumentacji wskazano na orzeczenia sądów administracyjnych w powyżej materii, według których lokalny organ prawodawczy jest upoważniony do sformułowania obowiązku polegającego na zakazie wprowadzania psów i kotów na dane tereny, bowiem generalnie nie ogranicza się w ten sposób swobód obywatelskich.

Organ nie podzielił także zarzutów dotyczących zawartych w uchwale powtórzeń przepisów ustawowych wskazując, że orzecznictwie dopuszcza się tolerowanie wspomnianych powtórzeń celem zachowania kontekstu regulacji wprowadzanej w drodze uchwały. Zdaniem Rady tego rodzaju uregulowania miały na celu jedynie ułatwienie stosowania przedmiotowej uchwały i nie stanowią istotnego naruszenia przepisów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga Prokuratora jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych.

Wskazać też trzeba, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część danego aktu, oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Określony w ten sposób w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie granice sprawy rozpoznawanej przez sąd. Jeżeli wnoszący skargę zaskarżył określony akt jedynie w części, to zakres możliwego braku związania treścią skargi sądu I instancji dotyczy wyłącznie części zaskarżonego aktu (por. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Legalis/el. 2019).

Kontroli sądowej w niniejszej sprawie poddano uchwałę Rady Gminy w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Jak wynika z treści tej uchwały została ona wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g., w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia. Uchwała ta ma charakter aktu prawa miejscowego, który stosownie do treści art. 87 ust. 2 Konstytucji RP na obszarze działania organów, które je ustanowiły jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa. Ponadto, zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są więc normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu, a zatem każdorazowo w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 u.s.g. Przy ocenie legalności aktu prawa miejscowego należy mieć więc na względzie zarówno to, że akt ten nie może naruszać regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP, oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu.

W odniesieniu do kwestionowanego regulaminu zakres jego regulacji wynikał z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., przy czym wskazane w tym przepisie elementy uchwały dotyczącej regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie mają charakter wyczerpujący, zatem nie jest dopuszczalne zamieszczanie w tym akcie postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 u.c.p.g. W konsekwencji organ uchwałodawczy gminy ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej - nie może domniemywać swej kompetencji i dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g., skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia bądź też kiedy uchwałodawca gminny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (ustawami), co pozostaje w związku z naruszeniem zasad techniki prawodawczej. Pojęcie "sprzeczności z prawem", w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z Zasadami techniki prawodawczej, które co prawda stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r., ale nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej będzie można zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne (tak Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36).

Zgodnie z regułą wynikającą z § 115 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). To koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, według którego akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale

i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Ponadto, w myśl § 118 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, które może być traktowane w konkretnych sytuacjach jako rażące naruszenie prawa.

Co więcej, przepis § 6 Zasad techniki prawodawczej statuuje nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawcze,, Warszawa 2012, s. 38). Jak wywiódł Trybunał Konstytucyjny, stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego.

Mając to wszystko na uwadze sąd przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej uchwały w części zakwestionowanej przez Prokuratora i uznał, że zaskarżone postanowienia regulaminu, tj. § 2, § 15 ust. 1 i ust. 1 pkt 2 lit. a), b), c), d), e), § 16, § 26 oraz § 27 w sposób istotny naruszają przepisy prawa. co uzasadnia wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Organ uchwałodawczy gminy ma bowiem obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej, co oznacza, że nie może domniemywać swej kompetencji i dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa i z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Wypełniając ww. upoważnienie ustawowe w § 15 ust. 1, ust. 1 pkt 2 lit. a, b, c, d, e i § 16 regulaminu określono obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe przewidując, że na terenie Gminy każdego psa należy prowadzić na uwięzi z nałożonym kagańcem, a zwolnienie zwierząt domowych z uwięzi dopuszczalne jest wyłącznie na terenach zielonych, w sytuacji gdy właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad ich zachowaniem, przy czym zwolnienie ze smyczy nie dotyczy psów ras uznanych za agresywne. Regulamin zastrzega także, że zwolnienie przez właściciela nieruchomości psów ze smyczy na terenie nieruchomości może mieć miejsce w sytuacji, gdy nieruchomość jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający samowolny dostęp osób trzecich, odpowiednio oznakowanej tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem. Ponadto, w odniesieniu do wszystkich zwierząt domowych zakazane jest wprowadzanie zwierząt do obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt takich jak lecznice, wystawy itp. i z tym zastrzeżeniem, że postanowienie to nie dotyczy osób niewidomych, korzystających z pomocy psów przewodników. Ponadto regulamin przewiduje niewyprowadzanie zwierząt domowych na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, kąpielisk oraz na tereny obiektów użyteczności publicznej oraz innych objętych zakazem na podstawie odrębnych uchwał Rady Gminy,

W ocenie sądu prawidłowe jest stanowisko Prokuratora, że powyższe postanowienia wykraczają poza ramy upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Dokonując oceny legalności § 15 i związanego z nim § 16 uchwały wskazać trzeba, że stanowiący podstawę ich wydania art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. ma na celu zapewnienie ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Natomiast przytoczone postanowienia regulaminu dotyczące obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu oraz bezwzględny zakaz spuszczania ze smyczy psów ras uznawanych za agresywne przekracza ww. zakres upoważnienia ustawowego, wyznaczonego celami wskazanymi w przepisie. Ponadto wynikający z § 15 uchwały generalny zakaz zwalniania psów i innych zwierząt z uwięzi, z wyjątkiem terenów zielonych i pod warunkiem możliwości sprawowania przez opiekuna bezpośredniej kontroli – w odniesieniu do ras psów nieuznawanych za agresywne, i bezwzględny nakaz pozostawania psów ras uznawanych za agresywne w smyczy i w kagańcu narusza także przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r., poz. 122), zwanej dalej u.o.z., w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały oraz zostały podjęte z pominięciem wymogów konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Sąd zauważa, że nie wszystkie psy stwarzają jednakowe zagrożenie dla otoczenia, co potwierdza fakt opartego na ustawie o ochronie zwierząt urzędowego wykazu ras psów uznawanych za agresywne. Poza grupą psów normatywnie uznanych za agresywne, a zatem obiektywnie stwarzających zagrożenie dla ludzi i jako takie wymagających określenia rygorystycznych obowiązków właściwego utrzymania, jest też grupa psów z natury łagodnych, przyjaznych człowiekowi, wykorzystywanych w dogoterapiach, szkolonych jako psy ratownicze, poszukujące ludzi zasypanych pod gruzami, zasypanych przez lawiny śnieżne, poszukujące ludzi zagubionych, czy będących przewodnikami niewidomych a także grupa małych, karłowatych psów towarzyszących. Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przez zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów, także w odniesieniu do ras psów uznawanych za agresywne, prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Powyższe narusza zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP mającą gwarantować, że stosowane przez władzę środki nie będą wykraczały poza miarę niezbędną i uzasadnioną celami postępowania i indywidualną sytuacją strony oraz, że nie będą stosowane środki niewspółmierne do celu, który ma być osiągnięty dzięki ograniczeniu praw strony. W myśl art. 1 ust. 1 u.o.z. zwierzę, jako istota żyjąca, zdolna do odczuwania cierpienia, nie jest rzeczą. Człowiek jest mu zatem winien poszanowanie, ochronę i opiekę. Z przepisu tego wynika, że każde zwierzę ma prawo oczekiwać od ludzi należnego zrozumienia, zgodnego z normami obyczajowymi traktowania, a nawet szacunku. Zatem wszelkie środki prawne, podejmowane w stosunku do zwierząt powinny mieć na względzie ich dobro, a przede wszystkim prawo do istnienia, mając na uwadze, że zgodnie z art. 4 pkt 2 u.o.z. przez humanitarne traktowanie zwierząt należy rozumieć traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę.

Brak proporcjonalności nakazanych regulaminem środków ostrożności przy trzymaniu psa może też prowadzić do działań niehumanitarnych wobec zwierzęcia chorego i starego tj. takiego, którego stan fizjologiczny nie pozwala na stosowanie innego niż smycz zabezpieczenia, także w odniesieniu do ras psów uznawanych za agresywne. Tymczasem, zdaniem sądu, humanitarne traktowanie psów uwzględniające potrzeby zwierzęcia, jest do pogodzenia z określeniem środków właściwego utrzymania w sposób nienaruszający zasady proporcjonalności tj. adekwatnych do zagrożenia, jakie poszczególne rasy psów mogą stwarzać dla otoczenia.

Dlatego sąd uznał, że treść omawianego § 15 ust. 1 pkt 1 lit. a) bezwzględnie nakazująca przebywanie psów zarówno na uwięzi jak i z nałożonym kagańcem pozostaje poza delegacją z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.

Odnosząc się następnie do wymogów, jakie muszą być spełnione, aby móc zwolnić ze smyczy psa rasy innej niż uznawane za agresywne, stwierdzić trzeba, że w przepisie art. 77 ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2015 r., poz. 1094), w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, jest mowa o niezachowaniu zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia. Natomiast z art. 10a ust. 3 u.o.z. wynika wyłącznie zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Kwestia odpowiedzialności związanej z utrzymywaniem zwierząt, o charakterze cywilnoprawnym, została natomiast już uregulowana w art. 431 § 1 Kodeksy cywilnego.

Tak więc wprowadzony w § 15 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz pkt 2 lit. e) regulaminu bezwzględny nakaz wyprowadzania psów wyłącznie na uwięzi z nałożonym kagańcem, a bez tylko przy możliwości bezpośredniej kontroli jest bardziej rygorystyczny niż normy prawa wynikające z innych ustaw. Trzeba też zauważyć, że stwierdzenie "stały i skuteczny dozór" może budzić wątpliwości, co do zakresu jego zastosowania. Nie wiadomo bowiem do stosowania jakiego zakresu czynności według uchwałodawcy obowiązany jest adresat komentowanej normy (a co zasadniczo różnicowane jest chociażby ze względu na gatunek hodowanego zwierzęcia), po drugie zaś trudno wymagać od jego właściciela lub osoby zobowiązanej do dozoru, by w każdej sytuacji i warunkach była zdolna do pełnego i skutecznego dozoru nad zwierzęciem, a zwierzę to zawsze reagowało na każdą komendę. Omawiana regulacja wprowadza też niedookreślone i ocenne pojęcie "możliwości sprawowania kontroli nad zachowaniem zwierząt", a takie zredagowanie przepisu prawa miejscowego w istocie nie określa sytuacji, w której aktualizuje się dopuszczane nim zezwolenie.

W zakresie zaskarżonego § 15 ust. 1 pkt 2 lit. b) należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na niejasne zakresowo pojęcie "obiektów użyteczności publicznej". Przepisy prawa w zasadzie nie definiują, tego czym są podobne do obiektów użyteczności publicznej: miejsce publiczne, miejsce użyteczności publicznej, miejsce użytku publicznego. Na potrzeby prawa budowlanego rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.), definiuje budynek użyteczności publicznej jako budynek przeznaczony dla administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, kultu religijnego, oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki, opieki zdrowotnej, opieki społecznej i socjalnej, obsługi bankowej, handlu, gastronomii, usług, turystyki, sportu, obsługi pasażerów w transporcie kolejowym, drogowym, lotniczym lub wodnym, poczty lub telekomunikacji oraz inny ogólnodostępny budynek przeznaczony do wykonywania podobnych funkcji. Za budynek użyteczności publicznej uznaje się także budynek biurowy i socjalny. Z kolei za gminne obiekty i urządzenia użyteczności publicznej uznaje się np. boiska, hale sportowe, lodowiska, sale gimnastyczne, stadiony, kąpieliska, drogi, tereny rekreacyjne, parki i obszary zieleni miejskiej.

Z treści kontrolowanego przepisu regulaminu wynika natomiast zakaz wprowadzania zwierząt domowych do wszystkich ww. obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt takich jak lecznice, wystawy itp. oraz z wyłączeniem osób niewidomych korzystających z pomocy psów – przewodników. Zakaz ten obejmuje zatem m.in. teren dworca autobusowego, kolejowego, co w rzeczywistości w sposób sprzeczny z prawem uniemożliwia przemieszczenie się posiadacza psa wraz z psem lub innym zwierzęciem na terenie gminy i poza teren gminy przy wykorzystaniu środków komunikacji publicznej. To samo – odpowiednio – dotyczy obiektów drogowych, parków i innych obszarów zieleni mieszczących się w pojęciu obiektów użyteczności publicznej. Wyznaczony przez organ prawotwórczy obowiązek niewprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej prowadzi, zdaniem sądu, do skutków prawnych nie do przyjęcia w państwie prawnym, gdyż narusza wolność własności i pośrednio wolność poruszania się osób, którym towarzyszą psy i inne zwierzęta domowe w stopniu przekraczającym wymogi zasady proporcjonalności przez zastosowanie zakazu wobec wszystkich obiektów użyteczności publicznej.

Sformułowane wyłączenia (przedmiotowe i podmiotowe) są przy tym za wąskie i nieprecyzyjne oraz pozostają w sprzeczności z obowiązującymi regulacjami ustawowymi. Pomijają bowiem inne niż osoby niewidome, na przykład osoby niesłyszące i osoby o specjalnych potrzebach, takie jak m.in. wymienione w kontekście art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1172), tj. osób niepełnosprawnych ruchowo.

Ponadto, sformułowanie zawarte w § 15 ust. 1 pkt 2 lit. d) "tereny zielone" jest zwrotem niedookreślonym. Zwrot tej jest pojęciem wieloznacznym, nieprecyzyjnym, mogącym być rozmaicie interpretowanym, gdy tymczasem konstytucyjny obowiązek działania władz publicznych na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej wymóg przestrzegania reguł poprawnej legislacji, w tym dostatecznej określoności przepisów prawa. Przepis o niedookreślonej treści nie spełnia takiego wymogu, przeto narusza art. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji RP (zob. wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2950/19, dostępny w CBOSA). Taka nieprecyzyjna redakcja przepisu prawa miejscowego nakładająca na obywatela obowiązek nie pozwala na niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy przepisu i w konsekwencji prawidłowe jego zastosowanie.

Zauważyć należy, że ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny, czy do określonych obiektów, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi tak, by ich pobyt tam nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom (zob. wyrok WSA w Łodzi z 17 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 54/20, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustanowienie tak daleko idącego zakazu jak zakaz wyprowadzania psów do piaskownic, placów gier i zabaw, czy na kąpieliska nie realizuje celu regulacji ustawowej, sprowadzającego się do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami wykluczającego ich uciążliwość i zagrożenie ze ich strony, a bez wątpienia nadmiernie ogranicza swobodę poruszania i przebywania w określonym miejscu właścicieli tych zwierząt domowych. Tym samym, wprowadzone postanowienie regulaminu wykracza poza materię określoną w u.c.p.g. i jej cel (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 5 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Po 1022/19, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

W konsekwencji sąd uznał, że § 15 ust. 1 pkt 1 lit. a) i pkt 2 lit. a), b), c), d), e) oraz § 16, jako przepis bezpośrednio związany z ww. regulacjami § 15, naruszają delegację ustawową, a zarzuty Prokuratora w tym zakresie okazały się zasadne.

Przechodząc do oceny dalszych zarzutów należy wskazać, że w przedmiotowej uchwale w § 2 zdefiniowano pojęcia, których definicje określają ustawy lub akty wykonawcze, jak również utworzono własne definicje pojęć na użytek uchwały przekraczając tym samym delegację ustawową oraz wskazane Zasady techniki prawodawczej. Tymczasem regulamin, jako akt prawa miejscowego, powinien zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. Powtarzanie w regulaminie uchwalonym przez radę gminy przepisów zamieszczonych w ustawach, czy też aktach wykonawczych, albo ich "dostosowywanie" w celu tzw. objaśnienia ułatwiającego stosowanie regulaminu, jest niedopuszczalne. Istotne naruszenie prawa zachodzi nie tylko w przypadku regulowania przez gminę raz jeszcze tego, co zostało już zamieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa, lecz także zmodyfikowanie przepisu ustawowego. Definiując w akcie prawnym określone pojęcia prawodawca daje bowiem wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale także inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach prawnych (por. wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/90; wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09; wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10, dostępne w CBOSA).

W związku z tym postanowienia regulaminu winny wyłącznie uszczegóławiać regulacje ustawowe w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i brak jest podstaw prawnych do powtarzania w nim definicji ustawowych, w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej. Istotne naruszenie prawa przez organ w tym zakresie wynika z faktu braku delegacji ustawowej opartej na art. 4 ust. 2 u.c.p.g. do formułowania definicji własnych wskazanych pojęć oraz do dokonywania powtórzeń definicji ustawowych, a także z okoliczności naruszenia słowniczkiem pojęć ustawowych wymogów poprawnej legislacji, mających swoje umocowanie w dyrektywach rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej, a w szczególności w przepisach § 115 i § 135, § 118 i § 137, § 116 i § 136 w związku z § 143 oraz § 149 zakazujących regulowania w akcie wykonawczym spraw nieprzekazanych w upoważnieniu ustawowym, powtarzania w akcie wykonawczym tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym, zamieszczania w nim przepisów niezgodnych z przepisami powszechnie obowiązującymi (normy modyfikujące normy ustawowe są niezgodne z ustawą zawierającą takie normy), czy też formułowania w nim bez upoważnienia ustawowego definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych, w szczególności określeń zawartych w ustawie upoważniającej (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 1536/10, dostępny w CBOSA).

W niniejszej uchwale Rada dokonała zarówno powtórzenia definicji ustawowych (m.in. § 2 pkt 5 – budynek mieszkalny jednorodzinny, pkt 25 – zwierzęta gospodarskie; pkt 26 – zwierzęta bezdomne), jak również stworzyła definicje własne (m.in. § 2 pkt 2 – właściciel nieruchomości, pkt 3 – urządzenia przeznaczone do gromadzenia odpadów ustawione wzdłuż pasa drogowego; pkt 6 – zabudowa wielorodzinna; pkt 22 – przedsiębiorca; pkt 23 – chów zwierząt; pkt 28 – sezon letni), jak i przede wszystkim niedopuszczalnych modyfikacji definicji pojęć ustalonych w ustawach i innych aktach wyższego rzędu (m.in. § 2 pkt 7 – budynek użyteczności publicznej, jako modyfikacja definicji zawartej w § 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; pkt 11 – punkty selektywnego zbierania; pkt 12 – odpady komunalne; pkt 14 – odpady ulegające biodegradacji; pkt 15 – odpady zielone, jako modyfikacje definicji z ustawy z dnia 14 grudnia 2014 r. o odpadach, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały; pkt 16 – odpady opakowaniowe, modyfikacja definicji zawartej w art. 3 dyrektywy 94/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 1994 r. w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych; Dz. Urz. WE L 365 z 31.12.1994, str. 10, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 13, t. 13, str. 349;).

Powtórzenie w regulaminie definicji zawartych w przepisach rangi ustawowej, jak również dokonywanie w nich modyfikacji bądź tworzenie własnych definicji, stanowiło istotne naruszenie prawa, co obligowało sąd do wyeliminowania § 2 regulaminu w całości z obrotu prawnego.

Natomiast odnosząc się do zarzutu istotnego naruszenia prawa w § 26 i § 27 regulaminu, zgodnie z którymi kto nie wykonuje obowiązków określonych w regulaminie podlega karze grzywny zapisanej w art. 10 u.c.p.g., a postępowanie to toczyć się będzie według przepisów Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia, ponownie Rada Gminy wykroczyła poza katalog zagadnień, które stosownie do art. 4 ust. 2 u.c.p.g. winny być uregulowane w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Kwestie odpowiedzialności karnej za niewykonanie obowiązków wynikających z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zostały bowiem uregulowane w rozdziale 5 ustawy "Przepisy karne". Art. 10 ust. 2 u.c.p.g. stanowi, że kto nie wykonuje obowiązków wymienionych

w art. 5 ust. 1 ustawy podlega karze grzywny. Natomiast zgodnie z art. 10 ust. 2a u.c.p.g. karze określonej w ust. 2 podlega ten, kto nie wykonuje obowiązków określonych w regulaminie. W myśl zaś art. 10 ust. 3 u.c.p.g. postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1 i 2, toczy się według przepisów Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia. Zatem Rada nie tylko przekroczyła delegację ustawową regulując kwestie, które nie należą do materii regulaminu czystości, ale także dokonała powtórzenia zapisów rangi ustawowej, co stanowi naruszenie § 137 Zasad techniki prawodawczej, zgodnie z którym w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń.

W konsekwencji, zarówno § 26, jak i § 27 należało wyeliminować z obrotu prawnego.

Mając to wszystko na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 2, § 15 ust. 1 pkt 1 lit. a) i pkt 2 lit. a), b), c), d), e), § 16, § 26 oraz § 27 uchwały Rady Gminy Nr V/53/2015 z 31 marca 2015 roku uznając, że przy uchwalaniu tych postanowień doszło do istotnego naruszenia prawa uzasadniającego wyeliminowanie tych postanowień z obrotu prawnego.

W niniejszej sprawie sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym na podstawie § 1 pkt 1 i 2 zarządzenia nr 49/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2. Na mocy tych przepisów z dniem 19 października 2020 r. odwołano rozprawy, utrzymując działalność orzeczniczą sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych. W związku z tym sprawy wyznaczone do rozpatrzenia na rozprawie skierowano do załatwienia na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, z późn.zm.). Z uwagi na to, że rozprawa w niniejszej sprawie została wyznaczona na dzień 18 listopada 2020 r., została ona objęta postanowieniami ww. zarządzenia i zarządzeniem Przewodniczącego z 27 października 2020 r. skierowana do rozpoznania na posiedzenie niejawne, o czym strony zostały powiadomione.