Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2139/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 105
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. (dalej "PINB") decyzją z dnia [...] marca 2018 r. (nr [...]) umorzył postępowanie wszczęte w dniu 15 maja 2017 r. na wniosek Pana T. W. w przedmiocie robót budowlanych wykonanych przy remoncie budynku gospodarczo-inwentarskiego wskazując na jego bezprzedmiotowość.

Ze stanu faktycznego i materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że w dniu 15 maja 2017 r. w PINB w Ł. Pan T. W. złożył pismo z prośbą o kontrolę zabudowań sąsiada - Pana J. H., położonych w miejscowości H., gmina H. W tym samym dniu pełnomocnik T. W. złożył wniosek o wszczęcie postępowania w stosunku do samowoli budowlanej w sprawie budynku znajdujących się pod wskazanym powyżej adresem.

W dniu 6 czerwca 2017 r. inspektorzy PINB przeprowadzili oględziny budynków. Stwierdzono, że budynek Pana H. dobudowany jest do budynku Pana W. (mają wspólną ścianę). Strop budynku Pana H. opiera się na ścianie wspólnej. Ściana ta od strony Pana W. wykazuje zużycie, erozję i kruszenie. Od strony pana Ho. nie wykazuje zużycia, jest w dobrym stanie technicznym. Ustalono, że Pan J. H. w kwietniu 2017 r. przeprowadził prace remontowe przy budynku inwentarsko-gospodarczym. Podczas remontu pokrycia dachowego zastąpiono płyty eternitowe blachą trapezową, dokonując wymiany części konstrukcji dachu. Dach posiada rynny i rury spustowe oraz obróbki blacharskie. W dniu kontroli roboty zostały całkowicie zakończone. Przedmiotowe prace remontowe wykonano w oparciu o zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych w Starostwie Powiatowym w Ł. z 1 marca 2017 r. Dodatkowo w protokole oględzin budynku znalazło się oświadczenie Pana J. H., który wskazał, że przedmiotowy budynek został wybudowany w latach 60-tych XX wieku. W późniejszym okresie został przebudowany.

W związku z tym w dniu 9 czerwca 2017 r. zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych wykonanych przy remoncie budynku gospodarczo-inwentarskiego.

W dniu 20 czerwca 2017 r. do PINB w Ł. wpłynęło oświadczenie Pana J. H., w którym opisał stan swojego budynku oraz budynku Pana W. Pan H. wskazał, że wspólna ściana budynku wykonana jest z pustaka betonowego własnej produkcji, który mógł być wykonany z materiału wątpliwej jakości. Dodatkowo Pan H. wskazał, że budynek Pana W. był nieużytkowany przez długi czas (30-40 lat) i w tym czasie uszkodzeniu uległ dach budynku, przez co był on narażony na szkodliwe działanie czynników atmosferycznych. Budynek Pana W. został wyremontowany dopiero około 6 lat temu, otynkowano ściany zewnętrzne budynku i wykonano nowy dach. W oświadczeniu ustosunkował się do nadbudowy przedmiotowego budynku i wskazał, że nadbudowa nastąpiła pod koniec lat 60-tych lub na początku lat 80-tych (na dowód przedłożył zdjęcie z 1993 roku, na którym to konstrukcja dachowa budynku jest taka sama jak w chwili obecnej).

W dniu 18 lipca 2017 r. inspektorzy PINB przeprowadzili ponowne oględzin. Wszystkie strony i pełnomocnicy zostali o oględzinach prawidłowo zawiadomieni i uczestniczyli w przeprowadzeniu dowodu.

W dniu 24 lipca 2017 r. PINB w Ł. zwrócił się do Gminy H. oraz do Starostwa Powiatowego w Ł. z prośbą o informacje o dacie powstania budynku. W odpowiedzi na to pismo Starostwo Powiatowe w Ł. wskazało, że nie posiada pozwoleń na budowę przedmiotowego budynku. Gmina H. również wskazała, że nie posiada pozwoleń na budowę dla przedmiotowych budynków dla wskazanych w piśmie okresów.

PINB w Ł. postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r. nałożył na Pana J. H. obowiązek przedłożenia oceny technicznej budynku inwentarsko - gospodarczego sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiednim zakresie (konstrukcyjno-budowlane), zawierającą ocenę techniczną poszczególnych elementów budynku ze szczególnym uwzględnieniem ściany budynku od strony działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], oraz konstrukcji dachowej, określającą, czy przedmiotowy budynek wykonany jest zgodnie ze sztuką budowlaną oraz zobowiązującymi warunkami technicznymi, a w przypadku stwierdzenia niezgodności, podanie propozycji skutecznego usunięcia tych uchybień i nieprawidłowości.

W dniu 17 sierpnia 2017 r. do PINB w Ł. wpłynęło zażalenie Pana J. H. na przedmiotowe postanowienie. W dniu 8 września 2017 r. Pan J. H. przedłożył w PINB w Ł. ocenę techniczna budynku wykonaną przez osobę posiadającego uprawnienia w specjalności konstrukcyjno – budowlanej. Ogólny stan techniczny obiektu oceniono jako dobry. Wskazano, że konstrukcja ścian nie posiada żadnych wybrzuszeń powodujących zagrożenie. W ocenie określono, że uszkodzenie ściany wspólnej budynku powstało w czasie, gdy budynek był w stanie ruiny. Wykonanie remontu budynku i odtworzenia konstrukcji dachowej zatrzymało degradację ściany wspólnej. Ściany przedmiotowego budynku posiadają odpowiednią nośność i sztywność konstrukcji. Strop parteru nie wykazuje ugięć i erozji. Fundamenty i więźba znajdują się w dobrym stanie. Według przedłożonej oceny, pod względem konstrukcyjnym budynek jest stabilny.

W dniu 2 października 2017 r. do PINB w Ł. wpłynęło postanowienie [...]WINB z dnia [...].09.2017r. uchylające w całości postanowienie PINB w Ł. nr [...] r. z dnia [...].08.2017 r. i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W postanowieniu wskazano, że PINB w Ł. powinien dokonać wyczerpującego ustalenia pod kątem, czy na realizację przedmiotowej inwestycji uzyskano stosowną zgodę organu administracji architektoniczno-budowlanej, a następnie po ustaleniu wyżej wymienionych okoliczności należy podjąć stosowne czynności z zakresu nadzoru budowlanego.

W związku z powyższym PINB w Ł. w dniu 22.12.2017 r. zwrócił się ponownie do Gminy H.z prośba o doprecyzowanie uzyskanych wcześniej informacji o dacie powstania budynku. Dodatkowo zwrócił się do Referatu Geodezji, Katastru i Nieruchomości Starostwa Powiatowego w Ł. o zdjęcia archiwalne, mapy szkice i inne opracowania geodezyjne, które pomogłyby w ustaleniu daty powstania przedmiotowego budynku.

W odpowiedzi na przedmiotowe pisma Gmina H. wskazała, z jakiego okresu posiada decyzję o pozwoleniu na budowę oraz rejestry wydanych pozwoleń na budowę oraz decyzji o warunkach zabudowy. W piśmie wskazano jednoczenie, że rejestry te nie uwidoczniły nazwiska Pana J. H.

Starostwo Powiatowe w Ł. wskazało, że w zasobie Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficzni (dalej: "PODGiK") znajdują się zdjęcia lotnicze działki nr [...] w miejscowości H. z 1960 roku. Na zdjęciu działka jest niezabudowana. W zasobach PODGiK znalazł się ponadto arkusz danych ewidencyjnych budynków oraz szkic pomiarów z 1995 roku. Z dokumentów tych wynika, że budynek powstał najprawdopodobniej w pierwszej połowie lat 60-tych XX wieku. W danych w arkuszu ewidencyjnym budynków podano, że przedmiotowego budynek pochodzi z 1962 roku.

Mając na uwadze powyższe, PINB w Ł. stwierdził, że nie ma podstaw do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego i uznał je za bezprzedmiotowe.

2. Na decyzję PINB z dnia [...] marca 2018 r. Skarżący – T. W., działając przez pełnomocnika, złożył odwołanie.

3. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "[...]WINB") decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 105 k.p.a. umarzył postępowanie administracyjne wszczęte w dniu [...] maja 2017 r. na wniosek Pana T. W. w przedmiocie robót budowlanych wykonanych przy remoncie budynku gospodarczo - inwentarskiego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości H., gm. H. jako bezprzedmiotowe.

[...]WINB wskazał, że organ I instancji błędnie wskazał, że sporny budynek znajduje się na działce nr ew. [...] podczas gdy faktycznie zlokalizowany jest na działce nr ew. [...]. Stąd też uchylił zaskarżoną decyzję w całości i ponadto umorzył postępowanie.

Organ II instancji wskazał, że z pisma Starostwa Powiatowego w Ł., które wpłynęło do organu I instancji w dniu 11 stycznia 2018 r., tj. z kopii arkusza danych ewidencyjnych budynków, sporządzonego w czerwcu 2017 wynika, iż sporny budynek powstał w 1962 roku. Zdaniem organu, w omawianej sprawie brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie legalności obiektu w oparciu o przepisy prawa budowlanego.

Odnosząc się do kwestii robót budowlanych wykonanych przy remoncie budynku gospodarczo - inwentarskiego zlokalizowanego na działce oznaczonej nr ew. [...] w miejscowości H., gm. H., [...]WINB wskazał, iż jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie inwestor tychże robót - Pan J. H. dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowalnych w Starostwie Powiatowym w Ł. w dniu 1 marca 2017 r.

[...]MWINB stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami k.p.a. Wskazał, że w toku postępowania PINB w Ł. zwrócił się do Gminy H. raz do Starostwa Powiatowego Referatu Geodezji Katastru i Nieruchomości w Ł. o doprecyzowanie informacji na temat przedmiotowego budynku. Ponadto w celu uzupełnienia materiału dowodowego wystąpiono do Archiwum Państwowego w L. Oddział w R. o udzielenie informacji czy w posiadanej dokumentacji archiwalnej znajduje się decyzja o pozwoleniu na budowę ww. budynku, zlokalizowanego na działce nr ew. [...], której właścicielem jest Pan J. H. (w granicy z działką nr ew. [...], której właścicielem jest Pan T. W.). Z odpowiedzi, która wpłynęła wynika, iż w zasobie Archiwum nie odnaleziono przedmiotowego pozwolenia na budowę.

W związku z tym (tj. brakiem dokumentacji budowlanej, w tym projektu budowlanego) organy nadzoru budowlanego nie mają możliwości skontrolowania legalności wybudowania przedmiotowego budynku. Inwestorowi w tym przypadku nie można zarzucić samowoli budowlanej. W związku z powyższym w omawianym przypadku nie znaleziono podstaw do dalszego prowadzenia postępowania i nakładania na aktualnego właściciela obiektu obowiązków z zakresu nadzoru budowlanego.

Przepisy prawa budowlanego z 1961 roku i z 1974 roku nie nakładały na właściciela obiektu budowlanego obowiązku archiwizowania dokumentacji związanej z jego użytkowaniem. Organy wydające pozwolenia na budowę były zaś zobligowane do przechowywania dokumentów dotyczących pozwoleń na budowę tylko przez 5 lat. Powyższe oznacza, że nie ma obowiązku posiadania dokumentacji budowy oraz dokumentacji powykonawczej dla obiektów wybudowanych przed 1 stycznia 1995 r. Ponadto, z orzecznictwa sądowego wynika, że niedopuszczalne jest domniemywanie istnienia samowoli budowlanej. Należy bowiem odróżnić brak możliwości odnalezienia dokumentacji świadczącej o legalności danego obiektu budowlanego od udowodnienia jego nielegalności.

Zdaniem [...]WINB organ I instancji zasadnie umorzył przedmiotowe postępowanie administracyjne. Organ odwoławczy stwierdził, że wyczerpano wszystkie możliwe środki dowodowe umożliwiające odnalezienie pozwolenia na budowę budynku gospodarczo - inwentarskiego na przedmiotowej nieruchomości. Zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a. organ uważa zatem za bezpodstawny.

Zdaniem organu II instancji, mając na uwadze błąd w sentencji skarżonej decyzji, wydał rozstrzygnięcie reformatoryjne (na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) i uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości a na podstawie art. 105 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek Pana T. W. w przedmiocie robót budowlanych wykonanych przy remoncie budynku gospodarczo - inwentarskiego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości H., gm. H. jako bezprzedmiotowe.

4. W skardze do WSA w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2018 r. Skarżący zarzucił decyzji naruszenie:

a) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a. w zw. z art. 48 ustawy p.b. poprzez umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego wobec ustalenia, iż istnieje przedmiot postępowania tj. budynek gospodarczo - inwentarski zlokalizowany na działce nr ew. [...] w miejscowości H. gm. H. oraz ustaleniu, że inwestor nie dysponuje dokumentacją budynku w tym pozwoleniem na budowę, jak również ustaleniu, iż brak jest takiej dokumentacji zarówno we właściwym organie architektury jak i Archiwum Państwowym;

b) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a. w zw. z art. 50 - 51 p.b. poprzez umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego wobec ustalenia, iż istnieje przedmiot postępowania tj. budynek gospodarczo - inwentarski zlokalizowany na działce nr ew. [...] w miejscowości H. gm. H. oraz ustaleniu, że inwestor dokonując budowy budynku naruszył warunki techniczne m.in. poprzez dobudowanie tego budynku do budynku znajdującego się na działce sąsiedniej nie wykonując ściany we własnym budynku w tym ściany oddzielenia przeciwpożarowego;

c) art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a. poprzez niedostateczne i niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego poprzez nieustalenie w sposób wyczerpujący czy budynek gospodarczo - inwentarski zlokalizowany na działce nr ew. [...] w miejscowości H. gm. H. wybudowany a następnie rozbudowany został w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę a następnie rozbudowę oraz czy nie stanowi samowoli budowlanej, oraz dowolną ocenę zgromadzonych dowodów poprzez ustalenie, iż brak dokumentacji budowlanej u inwestora, we właściwym organie architektonicznym oraz Archiwum Państwowym nie oznacza, iż budynek wybudowany został bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W uzasadnieniu skargi, wskazał, że budynki powstały samowolnie bez wymaganych pozwoleń na budowę, ponadto naruszają przepisy w tym przepisy techniczno-budowlane, bowiem posadowione są z przekroczeniem granicy, nie posiadają własnej ściany szczytowej (są "dobudowane" do ściany budynków Skarżącego).

Zarzucił organom, że prowadząc niniejsze postępowanie nie dokonały jednoznacznych ustaleń, czy budynek wybudowany został w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę. Wskazał, że umorzenie postępowania w sprawie samowoli budowlanej jest co najmniej przedwczesne. Organ nie wyczerpał bowiem wszelkich możliwości pozyskiwania materiału dowodowego w tym nie przeprowadził rozprawy w trakcie której strony pod rygorem odpowiedzialności karnej mogłyby złożyć stosowne oświadczenia, tym bardziej, iż we wniosku o wszczęcie postępowaniu znajduje się informacja, iż wnioskodawca posiada wiedzę, iż stosowna decyzja nie została wydana.

Zdaniem Skarżącego, dokonanie ustaleń, iż zarówno inwestor, organ architektoniczno-budowlany oraz Archiwum Państwowe nie posiadają jakichkolwiek informacji dotyczącej wydania decyzji o pozwoleniu na budowę - powinno być równoznaczne z przyjęciem, iż budowa wykonana została samowolnie. Ponadto niezależnie od ustalenia czy budynek jest samowolą organ obowiązany był prowadzić postępowanie w sprawie naruszenia przez budynek przepisów techniczno-budowlanych, ze względu na jego posadowione z przekroczeniem granicy, oraz bez własnej ściany szczytowej (są "dobudowane" do ściany budynków wnioskodawcy).

5. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

1. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, nie zastępuje go w czynnościach (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt I FSK 2124/11). Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 r. poz. 1302; dalej: P.p.s.a.), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit. b i lit. c P.p.s.a.).

2. Istota sprawy dotyczy tego czy zasadnie organy umorzyły postępowanie prowadzone w przedmiocie robót budowlanych wykonanych przy remoncie budynku gospodarczo – inwentarskiego (obory) zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości H. w gminie H.– jako bezprzedmiotowe.

Zdaniem Skarżącego, przedmiotowe budynki powstały w wyniku samowoli budowlanej (brak pozwolenia na budowę) i naruszają przepisy techniczno-budowlane (są dobudowane do ściany budynków Skarżącego - sąsiada).

Zdaniem organów, pomimo braku dokumentacji budowlanej nie można w niniejszej sprawie domniemywać samowoli budowlanej.

Zdaniem Sądu, rację w tym sporze należy przyznać organom a nie Skarżącemu.

3. W pierwszej kolejności należy wskazać, że organ drugiej instancji uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie. Takie rozstrzygnięcie było podyktowane tym, że organ I instancji w sposób błędny w sentencji decyzji wskazał działkę oznaczoną o nr ew. [...]. Tymczasem z akt sprawy i całego postępowania administracyjnego wynikało, że w rzeczywistości przedmiotem sporu jest działka o nr ew. [...] i zlokalizowany tam budynek a nie działka o nr ew. [...]. Zatem zasadnie zastosowanie w niniejszej sprawie znalazł art. 138 §1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Organ odwoławczy jest zobligowany do uchylenia zaskarżonej decyzję i umarzenia postępowania organu I instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), jeżeli postępowanie przed organem I instancji stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe (zob. tezę drugą wyroku NSA z 11 czerwca 1981 r., sygn. akt SA 1031/81; wyrok NSA z 8 sierpnia 1995 r., sygn. akt SA/Wr 96/95; wyrok NSA z 9 lutego 1999 r., sygn. akt III SA 1591/98). Taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.

Zdaniem Sądu, zasadne są twierdzenia zawarte w wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 marca 2017 r. (sygn. akt IV SA/Wa 3019/16), że skoro w trybie odwoławczym organ może skorygować orzeczenie in merito, to tym bardziej może dokonać sprostowania, działając w formie właściwej dla art. 138 k.p.a. (decyzja) a nie 113 k.p.a. (postanowienie).

W ocenie Sądu, organ II instancji zasadnie zatem uchylił zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną w całości (wobec błędu w oznaczeniu właściwej działki) i umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe (po przeprowadzeniu ponownego postępowania w sprawie).

Zatem niezasadne są zarzuty Skarżącego o naruszeniu art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a. w zw. z art. 48 p.b. i art. 50-51 p.b. (wskazane przepisy aktualnie obowiązującego p.b. nie miały zastosowania w niniejszej sprawie).

4. Biorąc pod uwagę merytoryczne podstawy umorzenia postepowania, należy wskazać, że z akt sprawy wynikają następujące ustalenia:

- budynek inwentarski (obora) zlokalizowany na działce ew. nr [...] został wybudowany w latach 60-tych XX wieku (w późniejszych latach został rozbudowany);

- budynek jest dobudowany do zabudowań istniejących na sąsiedniej działce, której właścicielem jest Skarżący;

- do PINB w Ł. wpłynęły pisma Starostwa Powiatowego w Ł. oraz Urzędu Gminy w H. informujące o braku posiadania w zasobach pozwolenia na budowę tego budynku;

- Wójt Gminy H. wskazał, że w zasobie archiwalnym posiada różne rejestry budowlane, ale nie ma w nich osoby "H. J." (sąsiad Skarżącego);

- [...] WINB zwrócił się do Archiwum Państwowego w L. Oddział w R. o udzielenie informacji czy w dokumentacji znajduje się decyzja o pozwoleniu na budowę spornego budynku zlokalizowanego na działce o nr ew. [...], której właścicielem jest J. H. (w granicy z działką o nr ew. [...] – T. W.); w odpowiedzi na pismo wskazano, że w Archiwum nie odnaleziono przedmiotowej decyzji.

Podsumowując całe postępowanie należy stwierdzić, że w celu ustalenia prawidłowej daty wybudowania budynku inwentarsko-gospodarczego PINB w Ł. dwukrotnie wystąpił do Starostwa Powiatowego w Ł. o udostępnienie dokumentu stwierdzającego wcześniejsze istnienie i usytuowanie przedmiotowego budynku. W odpowiedzi na złożony wniosek, PINB w Ł. otrzymał z Wydziału Geodezji Starostwa Powiatowego w Ł. dokumenty, na których uwidoczniony jest budynek o wymiarach takich samych jak w chwili obecnej, pomierzony w 1995 roku. Uzyskano również informację o wydanych pozwoleniach na budowę i decyzjach o warunkach zabudowy, a także archiwalne zdjęcia lotnicze działki. Zatem z uwagi na znaczny upływ czasu i brak obowiązku przechowywania dokumentacji nie istnieją żadne inne dokumenty, które bez wszelkiej wątpliwości wskazywałyby na datę powstania budynku. W sprawie nie udało się zatem ustalić, w którym roku powstał budynek. Zdaniem Sądu, organ podjął wszelkie racjonalnie uzasadnione działania w celu ustalenia, czy do doszło do samowoli budowlanej, czy też nie.

5. Zdaniem Sądu, organy zasadnie umorzyły postępowanie ze względu na jego bezprzedmiotowość (art. 105 §1 k.p.a.). Zasadne jest również twierdzenie, że nie ma podstaw do przyjęcia, że rozpoznanie skargi na decyzję umarzającą postępowanie administracyjną jest formą ochrony niezgodną ze standardami wynikającymi z art. 45 ust. 1 Konstytucji (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2876/15).

Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 §1 k.p.a., oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 617/18). Umorzenie postępowania nie jest zależne ani od woli organu administracji, ani tym bardziej pozostawione do uznania organu - organ ten jest zobowiązany do umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga sprawy co do istoty, jest więc orzeczeniem formalnym kończącym sprawę bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia i jest wyjątkiem, który należy traktować jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 626/18).

W analizowane sprawie organy podjęły szereg czynności zmierzających do wyjaśnienia okoliczności wybudowania spornego budynku gospodarczo-inwentarskiego (obory) na działce Skarżącego. Bezspornie ustalono, że:

- budynek powstał w latach 60-tych XX wieku (dokładnej daty powstania budynku jednak nie ustalono, ale z kopii arkusza danych ewidencyjnych budynków można wskazać, że powstał w 1962 roku);

- nie odnaleziono pozwolenia na budowę pomimo poszukiwań zarówno w Gminie H., Starostwie Powiatowym w Ł. jak i Archiwum Państwowym w L. Oddział w R.

W ocenie Sądu, w sytuacji wzniesienia obiektu budowlanego przed dniem 1 stycznia 1995 r. (przedmiotowy budynek pochodził z lat 60-tych XX wieku) aktualny właściciel tego obiektu nie musi przechowywać decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś brak możliwości okazania takiej decyzji sam w sobie nie oznacza jeszcze, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną. Zdaniem Sądu, zebrany prawidłowo w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, że sporny budynek powstał w warunkach ewidentnej samowoli budowlanej. Tym samym zarzut zawarty w skardze a dotyczący naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 77 §1 k.p.a. należy uznać za nietrafiony. Faktem jest, że organy nie odnalazły pozwolenia na budowę oraz projektu budowlanego. Nie oznacza to jednak automatycznie, że budynek ten powstał w warunkach samowoli budowlanej albo, że organy w tej sprawie nie przeprowadziły właściwie postępowania.

Przypomnieć należy, że sprawa dotyczy budowy z roku 1962. W tym czasie obowiązywała ustawa z 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1961 nr 7, poz. 46 ze zm.). Ustawa ta nie nakładała na właściciela obiektu budowlanego obowiązku archiwizowania dokumentacji (tak jak czyni to obecnie obowiązujący art. 63 p.b.). Zdaniem Sądu, obowiązek posiadania dokumentacji budowlanej przez cały okres istnienia obiektu budowlanego nie może odnosić się do obiektów budowlanych wybudowanych przed wejściem w życie ustawy, tj. przed 1 stycznia 1995 r., jak i do robót budowlanych wykonanych przed tą datą. Oznacza to, że nie ma obowiązku posiadania dokumentacji budowy oraz dokumentacji powykonawczej dla obiektów budowlanych wybudowanych przed 1 stycznia 1995 r. Nieprzedłożenie więc przez inwestora pozwolenia na budowę nie świadczy samo przez się o wykonaniu obiektu budowlanego w warunkach samowoli budowlanej (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 162/18). Sąd w pełni akceptuję tą linię orzeczniczą.

Skoro p.b. z 1961 r. (jak również p.b. z 1974 r.) nie zawierało regulacji odpowiadającej art. 63 p.b., to należy przyjąć, że gdy w zasobach administracji publicznej brak jest materiałów pozwalających na ocenę legalności przystąpienia do użytkowania, to taki fakt może być podstawą umorzenia postępowania w sprawie tego obiektu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 419/17). Należy bowiem odróżnić brak możliwości odnalezienia dokumentacji świadczącej o legalności danego obiektu od udowodnienia jego nielegalności (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 651/09).

Zdaniem Sądu, niedopuszczalne jest – tak jak to czyni Skarżący – domniemywanie istnienia samowoli budowlanej. Warunkiem zastosowania sankcji w postaci rozbiórki jest uprzednie niewątpliwe ustalenie, że budynek został wzniesiony w warunkach "samowoli budowlanej". W przedmiotowej sprawie nie udało się jednak jednoznacznie stwierdzić, że budynek jest samowolą, a powołane powyżej okoliczności skłaniają do wniosku, że obiekt mógł powstać legalnie.

Istnienia samowoli budowlanej nie dowodzi brak możliwości okazania przez właściciela dokumentów świadczących o legalności budynku (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1705/11), ani negatywny rezultat nawet szeroko zakrojonych poszukiwań (por. wyrok WSA w Opolu z 21 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Op 51/15), co wynika z braku obowiązku archiwizacji tych dokumentów (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2013 r., sygn. akt: II OSK 1695/11). Sąd zgadza się ze stanowiskiem, iż niemożność odnalezienia pozwolenia na budowę inwestycji zrealizowanej w odległym czasie nie jest wystarczająca dla uznania, że budynek powstał bez tego pozwolenia. Samowoli budowlanej nie można bowiem domniemywać (por. wyrok WSA w Poznaniu z 6 października 2015 r., sygn. akt II SA/Po 676/15). Tak, więc podkreślić przede wszystkim wypada, iż wbrew odmiennym wywodom Skarżącego - nie stwierdzono w niniejszej sprawie braku wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, ale wskazano na brak możliwości jej odnalezienia. Z faktu, iż nie zachowała się pełna dokumentacja dotycząca realizacji spornej inwestycji, nie można wyciągać wniosku, że obiekt ten (obora) został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Co więcej, obecnie nie sposób także czynić zarzutu inwestorowi, iż takich dokumentów nie posiada ani tym bardziej wyprowadzać z tego faktu negatywnych dla niego konsekwencji (por. podobnie wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 45/08, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 1091/13).

Warto w tym miejscu wskazać wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 lutego 2014 r. (sygn. akt VI SA/Po 1091/13) zgodnie, z którym: "Skoro w świetle obowiązujących przed 1995 r. regulacji prawnych inwestor (inny dysponent obiektu) mógł całkowicie legalnie np. zniszczyć dokumentacji budowy oraz dokumentacji powykonawczą zaraz po zakończeniu budowy, to obecnie nie sposób czynić aktualnemu właścicielowi obiektu zarzutu, iż takich dokumentów nie posiada; ani tym bardziej wyprowadzać z tego faktu negatywnych dlań konsekwencji".

W związku z tym, zdaniem Sądu, za bezzasadne należy uznać wszelkie zarzuty zawarte w skardze. Zasadnie również organy oceniły problem odnoszący się do robót budowlanych wykonywanych przy remoncie budynku, gdyż inwestor (J. H.) dokonał stosownego zgłoszenia zamiaru wykonywania takich robót w Starostwie Powiatowym w Ł. w dniu 1 marca 2017 r.

6. Mając powyższe na uwadze, Sąd podzielił ocenę prawna dokonaną przez organ w zaskarżonej decyzji i skargę oddalił jako bezzasadną (art. 151 P.p.s.a.).