Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1499/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-09-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 146, art. 151, art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia NSA Wojciech Mazur Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 1 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 maja 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 396/09 w sprawie ze skargi L. S. na czynność materialno-techniczną Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. w przedmiocie ustawienia znaków sygnalizacji świetlnej [...] na skrzyżowaniu [...] oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 maja 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 396/09 oddalił skargę L. S. na czynność materialno- techniczną Dyrektora Zarządu [...] w K. w przedmiocie ustawienia znaków sygnalizacji świetlnej S-1 na skrzyżowaniu al. [...] i ul. [...] w K.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy.

L. S., powołując się na "art. 3 § 1 pkt 4" (powinno być art.3 § 2 pkt.4) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, za pośrednictwem Dyrektora Zarządu [...] w K., skargę na czynność materialno- techniczną – ustawienie sygnalizatorów świetlnych S-1 na skrzyżowaniu al. [...] i ul. [...] w K. Domagając się uznania tej czynności za bezskuteczną, stwierdził, że ustawienie przedmiotowych sygnalizatorów uniemożliwia mu wyjazd z posesji przy al.[...], z której korzysta, a tym samym pozbawia go wolności korzystania z drogi publicznej. Powyższa nieruchomość posiada uzgodniony wjazd na drogę publiczną i rzeczą niedopuszczalną jest pozbawianie skarżącego możliwości takiego wjazdu na skutek ustawienia znaków drogowych. Pojazdy wyjeżdżające z posesji nie mają żadnego sygnalizatora, a ponieważ wyjazd z niej musi odbywać się tyłem, nie są w stanie ustalić, który kierunek ruchu aktualnie ma światło zielone. Ponadto zdaniem skarżącego brak jest jakiegokolwiek racjonalnego powodu do wprowadzenia omawianej sygnalizacji świetlnej, która tylko spowalnia ruch. Dodał również, że z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa zwrócił się do Dyrektora [...] w K. w dniu [...] lutego 2009 r., a odpowiedź na swe wystąpienie otrzymał w dniu [...] marca 2009 r.

Odpowiadając na powyższą skargę, Dyrektor [...] wniósł o jej oddalenie. Wskazał przy tym, że skrzyżowanie [...] jest skrzyżowaniem trójramiennym. Ulica [...] stanowi ważny ciąg komunikacyjnym z punktu widzenia organizacji miejskiej komunikacji autobusowej. U wlotu tej ulicy zlokalizowane jest jedyne przejścia dla pieszych. Przedmiotowa sygnalizacja ma zatem zapewnić bezpieczeństwo także osobom korzystającym z tego przejścia, bowiem dotychczas piesi musieli pokonywać przejście, oczekując na "lukę" w przejeżdżającym strumieniu samochodów. Posesja przy al. [...] nr [...] znajduje się w ciągu komunikacyjnym do [...], tj. vis a vis skrzyżowania. Przed zainstalowaniem sygnalizacji skarżący włączając się do ruchu drogowego w kierunku [...], musiał zachować szczególną ostrożność, gdyż włączał się do ruchu, cofając pojazd ze swojej posesji na al.[...]. Również obecnie przy uruchomionej sygnalizacji skarżący w ten sam sposób włącza się do ruchu. Uruchomienie przedmiotowej sygnalizacji nie ma zatem znaczenia dla sposobu włączania się L. S. do ruchu. Zainstalowanie sygnalizacji nie zwalnia skarżącego z obowiązku przestrzegania zasad ruchu drogowego.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 13 maja 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę L. S. oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że umieszczenie czy usunięcie przez organ administracji publicznej znaku drogowego lub sygnalizacji świetlnej na drodze publicznej stanowi inną czynność z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art.3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2003 r., sygn. akt OPS 4/03, w którym Sąd ten wskazał, że z punktu widzenia klasyfikacji prawnych form działania administracji publicznej znak drogowy jest aktem o charakterze generalnie- konkretnym. Różni się on od pozostałych aktów generalnych (zwłaszcza normatywnych) konkretnym charakterem, a od decyzji administracyjnych swoim generalnym charakterem. Jego cechą charakterystyczną jest zwłaszcza to, że mimo swej generalności nie wymaga on sformalizowanej indywidualizacji, ale jest indywidualny ipso facto. Każdy, kto znalazł się w konkretnej sytuacji określonej przez taki akt, staje się bowiem od razu jego indywidualnym adresatem tylko z powodu tej właśnie sytuacji.

W związku z powyższym czynność materialno-techniczna polegająca na ustawieniu sygnalizacji świetlnej S-1 na skrzyżowaniu [...], ocenie WSA w Krakowie, może być objęta właściwością sądów administracyjnych. Skarga na taka czynność jest dopuszczalna także z uwagi na to, że skarżący przed jej wniesieniem dopełnił obowiązku przewidzianego w art.52 § 3 P.p.s.a., tj. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie- zdaniem Sądu I instancji- wątpliwości nie budzi ponadto legitymacja skargowa L. S.. Skarżący ma interes prawny do wniesienia skargi, bowiem przytoczone przez niego argumenty trafnie wskazują, że uczestnik ruchu i inna osoba znajdująca się na drodze zobowiązani są stosować się do sygnałów świetlnych oraz znaków drogowych nawet wówczas, gdy z przepisów ustawy wynika inny sposób zachowania niż nakazany przez te sygnały świetlne lub znaki drogowe (art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym).

Przechodząc do merytorycznej oceny rozpatrywanej skargi, Sąd I instancji podkreślił, że materię dotyczącą znaków drogowych regulują przede wszystkim akty podustawowe wydane na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie Prawo o ruchu drogowym. Niektóre zadania w tym zakresie wykonują jednostki zarządzające ruchem lub sprawujące nadzór nad tym zarządzaniem, a inne zarządy dróg. O tym, kto sprawuje zarząd określoną drogą, rozstrzygają przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2007r., nr 19, poz.115 ze zm.). Zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem (Dz.U. z 2003 r., Nr 177, poz. 1729) organ zarządzający ruchem w szczególności: 1) rozpatruje projekty organizacji ruchu oraz wnioski dotyczące zmian organizacji ruchu, 2) opracowuje lub zleca do opracowania projekty organizacji ruchu uwzględniające wnioski wynikające z przeprowadzonych analiz organizacji i bezpieczeństwa ruchu, 3) zatwierdza organizację ruchu na podstawie złożonych projektów, 4) przekazuje zatwierdzone organizacje ruchu do realizacji (ust.1): projekt organizacji ruchu może przedstawić do zatwierdzenia:1) zarząd drogi, 2) organ zarządzający ruchem, 3) inwestor lub jednostka, o której mowa w § 11 pkt 1-6, 4) osoba realizująca zamówienie jednostek, o których mowa w pkt 1-3 (ust.3). Natomiast stosownie do § 11 powyższego rozporządzenia zadania techniczne polegające na umieszczeniu i utrzymaniu znaków drogowych, urządzeń sygnalizacji świetlnej, urządzeń sygnalizacji dźwiękowej oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu, realizuje w zasadzie na własny koszt zarząd drogi.

Na podstawie uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia [..] lipca 2008 r. [...] funkcję zarządu dróg publicznych wszystkich kategorii na terenie miasta Krakowa, a także funkcję zarządzającego ruchem pełni Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu. Pismem z dnia [...] marca 2009 r. Dyrektor [...] w K. zatwierdził stałą organizację ruchu na skrzyżowaniu [...] i [...], co nastąpiło na wniosek spółki S., która była podmiotem realizującym projekt organizacji ruchu drogowego [...] po jego przebudowie. Następnie Dyrektor [...] w K. pismem z dnia [...] lutego 2009r zatwierdził część ruchową projektu sygnalizacji świetlnej na przedmiotowym skrzyżowaniu. Do projektu techniczno- ruchowego Sekcja Ruchu Drogowego [...] w K. nie wniosła żadnych uwag. Czynność ta została zatem dokonana zgodnie z treścią § 7 ust. 2 pkt 3 wskazanego powyżej rozporządzenia, który określa, że do przedstawionego do zatwierdzenia projektu organizacji ruchu -w przypadku projektu obejmującego między innymi drogę położoną w mieście na prawach powiatu- powinna być dołączona opinia komendanta miejskiego Policji, z wyjątkiem autostrady i drogi ekspresowej.

WSA w Krakowie wskazał, że niewątpliwie projekt organizacji ruchu, o którym mowa w cyt. rozporządzeniu z dnia 23 września 2003 r., nie tworzy bezpośrednio obowiązków dla obywateli, albowiem nie mają oni obowiązku podporządkowania się planowi, lecz ustawionemu znakowi. To dopiero znak tworzy dla obywatela sytuację prawną określonego zachowania. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie wywołanej wniesioną skargą na czynność materialno-techniczną ustawienia spornych sygnalizatorów świetlnych. Czynność ta została poprzedzona zatwierdzeniem przez organ uprawniony projektu zmiany organizacji ruchu drogowego. W konsekwencji z chwilą zatwierdzenia projektu i przekazania go do realizacji, zachodziły podstawy prawne do umieszczenia sygnalizacji świetlnej na skrzyżowaniu al. [...] z ul. [...]. Czynność ta nie narusza prawa, albowiem, co trafnie przyznał sam skarżący, w myśl art.1 ustawy o drogach publicznych z takich dróg może korzystać każdy zgodnie z ich przeznaczeniem, ale z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub w innych przepisach szczególnych. Jednym z tych ograniczeń są znaki i sygnały drogowe. Oznacza to, że procedura dotycząca zaskarżonej czynności została zachowana, a ponadto czynność ta nie narusza prawa materialnego. Dlatego, zdaniem WSA w Krakowie, skarga kwestionująca legalność powyższej czynności, odwołująca się w szczególności do zasadności i racjonalności tej czynności, nie zasługiwała na uwzględnienie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł L. S., reprezentowany przez radcę prawnego, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:

- przepisów prawa procesowego tj.:

a/ art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych polegającego na uchyleniu się przez Sąd I instancji od kontroli aktu pod względem kryterium legalności w zakresie materialnoprawnych podstaw działania organu i błędne przyjęcie, że zarzuty skargi wykraczają poza wyznaczone ustawą granice kontroli, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

b/ art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie zarzutów skargi w zakresie naruszenia prawa materialnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

c/ art. 151 P.p.s.a. co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

d/ art. 146 § 1 P.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- przepisów prawa materialnego tj.:

a/ pkt 6.2.1.1 załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach polegającego na jego nieprawidłowym zastosowaniu i oddaleniu skargi mimo, że:

- organ nie przedłożył wymaganych przez wyżej wymieniony przepis analiz istniejącego i przewidywanego natężenia ruchu pojazdów w kilku charakterystycznych okresach doby i tygodnia, natężenia i charakteru ruchu pieszego, liczby i rodzaju zdarzeń drogowych zanotowanych w rozpatrywanym miejscu oraz przy braku wiedzy na temat oceny warunków ruchu na skrzyżowaniu, a w szczególności widoczności na wszystkich wlotach, wielkości kolejek na wlotach podporządkowanych, czasów oczekiwania na przejazd z tych wlotów;

- brak jest jakichkolwiek podstaw dla przyjęcia, że niemożliwe lub ekonomiczne nieuzasadnione jest osiągnięcie założonych przez zarządcę celów innymi dostępnymi środkami organizacji ruchu, co jest prawnym warunkiem koniecznym dla zastosowania sygnalizacji świetlnej;

- na skutek wprowadzenia sygnalizatorów jedna grupa uczestników i jeden wlot pozostał bez sygnalizacji.

b/ art. 3 § 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez jego niezastosowanie, które doprowadziło do nieuwzględnienia elementarnych, chronionych prawem wartości, które w ruchu drogowym winny realizować rozwiązania w postaci sygnalizacji świetlnych i znaków drogowych, czyli bezpieczeństwa i porządku ruchu drogowego, nieutrudniania ruchu, niezakłócania spokoju ani porządku publicznego oraz nienarażania kogokolwiek na szkodę.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wywodził, że z samego faktu, że dochowano procedury nie wynika jeszcze, że podjęta czynność jest w sposób automatyczny zgodna z prawem w aspekcie materialnym. Wszak każda czynność, czy rozstrzygnięcie posiada zawsze dwa, niezależne od siebie aspekty: proceduralny i treściowy, merytoryczny. Tego drugiego aspektu Sąd I instancji w ogóle nie zbadał. Kwestie ustawienia sygnalizacji świetlnej są szczegółowo uregulowane w pkt 6.2.1.1 załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. Zgodnie z tym przepisem oceniając konieczność zastosowania sygnalizacji do sterowania ruchem na skrzyżowaniu, należy w pierwszej kolejności sprecyzować cel, jakiemu ma służyć zastosowanie sygnalizacji. Następnie należy przeanalizować, czy można innymi środkami osiągnąć zakładane cele, przede wszystkim przez zmiany w organizacji ruchu lub funkcji skrzyżowania, małą modernizację lub przebudowę skrzyżowania. Ponadto stosując sygnalizację na skrzyżowaniu, należy objąć nią wszystkie grupy uczestników i wszystkie strumienie ruchu. Nie dopuszcza się pozostawienia jakiegokolwiek wlotu, pasa lub strumienia ruchu w obszarze skrzyżowania bez sygnalizacji.

Konfrontacja treści art. 3 § 1 Prawa o ruchu drogowym z przedmiotową czynnością materialno- techniczną wskazuje na naruszenie co najmniej kilku chronionych przez ten przepis wartości. W szczególności, z punktu widzenia skarżącego, ustanowienie na przedmiotowym skrzyżowaniu sygnalizacji świetlnej narusza wartości w postaci bezpieczeństwa ruchu, nieutrudniania ruchu oraz nienarażania nikogo na szkodę. Sygnalizacja świetlna powoduje, że samochody poruszają się znacznie szybciej, gdy mają zielone światło, aniżeli wcześniej, co skróciło czas niezbędny do wykonania manewru cofania przez skarżącego. Organ, który ustanawia sygnalizację świetlną jest w swej procedurze planistycznej zobowiązany uwzględnić prawnie chronione wartości, a niezgodność jego czynności z tymi wartościami podlega ocenie pod względem legalności, a nie racjonalności, czy celowości, jak argumentuje Sąd I instancji. Przedmiotowa czynność materialno- techniczna niewątpliwie zagraża bezpieczeństwu skarżącego, utrudnia mu włączenie się do ruchu oraz naraża go na szkody. Narusza zatem elementarne wartości chronione ustawowo w ruchu drogowym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu uwzględnia zatem wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienia § 2 art.183 P.p.s.a. Jeżeli nie zachodzi nieważność postępowania sądowego w takim ujęciu, sąd kasacyjny zobowiązany jest tylko do skontrolowania zarzutów podniesionych przez samą stronę. Nie jest natomiast uprawniony do uzupełniania czy modyfikowania takich wytyków. W związku z powyższym oraz z uwagi na ściśle określone wymogi formalne i materialne, jakie musi spełniać skarga kasacyjna (art.176 P.p.s.a.), nie ulega wątpliwości, że skuteczność takiego środka zaskarżenia w znacznej mierze zależy od sposobu sformułowania przez stronę podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. W podstawach kasacyjnych należy sprecyzować wszystkie przepisy, którym miał uchybić Sąd I instancji, a w uzasadnieniu przytoczyć niezbędną argumentację jurydyczną wskazującą na postać kwestionowanego naruszenia prawa oraz jego wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na zakreślone granice i charakter postępowania kasacyjnego ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie tzw. przymusu adwokacko-radcowskiego, co miało gwarantować sporządzenie skargi kasacyjnej na odpowiednim poziomie merytorycznym i formalnym. Dla profesjonalnego prawnika sporządzającego tak sformalizowany środek zaskarżenia nie powinno ulegać wątpliwości, że obowiązek wskazania konkretnego przepisu nie może sprowadzać się tylko powołania określonej jednostki redakcyjnej przepisu oraz tytułu prawnego aktu, w którym przepis ten został zawarty. Należy bowiem podać także datę aktu prawnego oraz miejsce jego publikacji. Rozpoznawana skarga kasacyjna opisanym wymogom nie w pełni odpowiada, gdyż jej autor tylko odnosząc się do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach, podał datę powołanego aktu prawnego. Natomiast w pozostałych przypadkach danych tych nie zawarł, nigdzie też nie wskazał miejsca publikacji powoływanych aktów prawnych. Powyższe mankamenty nie są tego rodzaju brakami, które czyniłyby rozpatrywany środek zaskarżenia niedopuszczalnym. Należało jednak zwrócić na nie uwagę, gdyż tego rodzaju przypadki niestarannego sporządzenia skargi kasacyjnej nie są niestety w praktyce odosobnione.

Przechodząc do oceny sformułowanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych, w pierwszej kolejności należy odnieść się do wytyku złamania zaskarżonym wyrokiem art.1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.-dalej w skrócie P.u.s.a.).Taki zarzut jest całkowicie chybiony. Powołany przepis ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.-dalej w skrócie P.u.s.a.), czego zdaje się nie dostrzega autor skargi kasacyjnej, ma charakter ustrojowy. Określa on jedynie kryterium, pod jakim sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej. Wydanie wyroku niezgodnie z oczekiwaniem strony nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które w sprawie miały zastosowanie. Niezależnie od tego zauważyć należy że art.1 § 2 P.u.s.a. wyznacza jedynie ramy sądowej kontroli. Nie określa natomiast reguł postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem te zawarte są w ustawie P.p.s.a. Zarzut naruszenia powołanego przepisu ustawy ustrojowej nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, o jakiej mowa w art.174 pkt.2 P.p.s.a. Może być tylko połączony bezpośrednio ze wskazaniem uchybienia przepisom regulującym postępowanie sądowoadministracyjne, ale tego w rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie dokonano. Wytykając Sądowi I instancji złamanie art.1 § 2 P.u.s.a. przepisu tego nie powiązano z żadną z norm Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Również bezzasadne są zarzuty naruszenia art.146 i art.151 P.p.s.a. Przytoczone normy są tzw. przepisami wynikowymi. Warunkiem zastosowania tych przepisów jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez Sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Jeżeli Sąd I instancji nie stwierdzi naruszenia prawa przez organ administracji publicznej, to oczywistym jest że nie może stosować art.146 P.p.s.a. W przypadku oddalenia skargi na czynność, o jakiej mowa w art.3 § 2 pkt.4 P.p.s.a., można zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi złamanie prawa, a mimo tego nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie stwierdzi bezskuteczności zaskarżonej czynności. Jeżeli z wyroku wynika, ze Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia prawa, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi I instancji naruszenia ani art.151 ani art.146 p.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanych przez Sąd I instancji norm prawnych. Oznacza to, że naruszenie wymienionych przepisów jest zawsze następstwem złamania innych przepisów i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Zatem art. 151 P.p.s.a. (podobnie art.146 P.p.s.a.) nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut złamania tych regulacji, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut z wytykiem naruszenia konkretnych przepisów, którym- jej zdaniem- uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy. W niniejszej sprawie strona skarżąca także i z tego obowiązku się nie wywiązała. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu złamania zaskarżonym wyrokiem art.151 i art.146 P.p.s.a.

Usprawiedliwionych podstaw nie ma ponadto zarzut dotyczący art.134 § 1 P.p.s.a., gdyż WSA w Krakowie nie mógł naruszyć tej normy w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Złamania tej normy skarżący kasacyjnie dopatruje się wyłącznie w tym, ze Sad I instancji nie rozpoznał podniesionych przez L. S. w skierowanej do tego Sądu skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego. Taki wytyk jest wadliwy, gdyż nie może być on skutecznie podniesiony w ramach zarzutu naruszenia art.134 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot (tutaj czynność ustawienia sygnalizacji świetlnej) wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu tego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której skarga została wniesiona, albo- mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku- nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń praw, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Strona skarżąca naruszenia art.134 § 1 P.p.s.a. upatruje wyłącznie w niepełnym odniesieniu się przez WSA w Krakowie do wszystkich zarzutów i argumentów podniesionych w skardze do tego Sądu, mających uzasadniać stanowisko strony co do wadliwości zaskarżonej czynności. Tego rodzaju argumentacja autora skargi kasacyjnej mogłaby być rozważana, ale w odniesieniu do zarzutu naruszenia innych przepisów procedury sądowoadministracyjnej niż przytoczony przepis art.134 § 1 P.p.s.a., w tym do art.141 § 4 P.p.s.a. Jednakże zarzut naruszenia tego ostatniego przepisu w skardze nie został podniesiony. Dodać również należy, że art. 134 § 1 P.p.s.a jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy Sąd I instancji nie zauważył (por. Wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007r sygn. II OSK 610/06, Lex nr 337811). Tymczasem w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia omawianej normy nie powiązano z żadnymi przepisami, których złamanie WSA w Krakowie powinien był uwzględnić z urzędu.

Zamierzonego skutku nie mogły też odnieść pozostałe wytyki podniesione w skardze kasacyjnej, gdyż zarzuty złamania zaskarżonym wyrokiem pkt 6.2.1.1 załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz.U. Nr 220, poz.2181 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia z dnia 20 czerwca 1997 Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.) w sposób oczywisty wykraczają poza granice sprawy rozpoznawanej przez WSA w Krakowie. Wytykając Sądowi I instancji złamanie tych przepisów przez ich niezastosowanie, kasator zdaje się nie zauważył, że zastosowanie powołanych norm mogło być ewentualnie rozważane w procedurze zatwierdzenia projektu zmiany organizacji ruchu. W tym jednak zakresie skargi do WSA w Krakowie nie wniesiono. Skarżący przedmiotem swego zaskarżenia uczynił jedynie czynność ustawienia spornej sygnalizacji świetlnej. W tej sytuacji Sąd I instancji uprawniony był do kontroli legalność tylko tej zaskarżonej czynności. Nie mógł natomiast oceniać ani legitymacji skargowej L. S. w odrębnej sprawie ani badać zgodności z prawem odrębnego działania organu polegającego na zatwierdzeniu projektu zmiany organizacji ruchu.

Postępowanie sądowoadministracyjne oparte jest bowiem na zasadzie kontradyktoryjności. Wszczynane jest ono tylko na skutek skargi lub wniosku wniesionych przez legitymowany do tego podmiot. Zgodnie z art.134 § 1 P.p.s.a. wojewódzki sad administracyjny, o czym była już mowa, nie jest związany granicami rozpatrywanej skargi, a zatem zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa oraz wszystkich przepisów, które w postępowaniu uruchomionym wniesioną don skargą powinny mieć zastosowanie. Sąd zawsze jest jednak związany przedmiotem zaskarżenia, który wyznacza przedmiot zaskarżonego działania lub bezczynności organu. Nie może więc czynić przedmiotem swego rozpoznania przejawów działalności organów administracji publicznej, które nie zostały do niego zaskarżone, ponieważ w tym zakresie nie złożono doń stosownej skargi.

Skoro w niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia była tylko czynność ustawienia omawianej sygnalizacji, to Sąd I instancji mógł badać czy sygnalizacja ta została wykonana na drodze publicznej i przez organ zarządzający tą drogą oraz czy czynność ta została poprzedzona zatwierdzeniem przez organ zarządzający ruchem zmian organizacji ruchu. Sąd ten nie mógł natomiast uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy niż ta, w której złożono skargę. W niniejszej sprawie WSA w Krakowie procedował w granicach badanej sprawy, a dokonanej przez niego oceny legalności zaskarżonej czynności autor skargi kasacyjnej skutecznie nie podważył.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, ze rozpatrywana skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Dlatego orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.